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Aplicação de Indicadores de Desempenho nos Serviços de
Resíduos Urbanos
Bruno Alexandre Herbert Leal de Sequeiros
Dissertação para obtenção do Grau de Mestre em
Engenharia do Território
Júri
Presidente: Professor Doutor Alexandre Bacelar Gonçalves
Orientador: Professor Doutor Rui Domingos Ribeiro da Cunha Marques
Vogais: Professor Doutor Amílcar José Martins Arantes
Doutor Pedro Tiago Francisco Simões
Dezembro de 2012
i
RESUMO
Os serviços de resíduos urbanos são comummente prestados em regime monopolista, com tendência
natural para elevar os custos de operação. Neste cenário, importa garantir a defesa dos interesses do
utilizador, salvaguardando a qualidade do serviço e tarifas adequadas. Com estes objetivos foi criada
em Portugal uma entidade reguladora (ERSAR, ex IRAR) dedicada ao sector dos resíduos urbanos,
com a função de garantir o equilíbrio entre a prestação do serviço com qualidade adequada e
salvaguardar a sustentabilidade dos operadores. Neste âmbito, a avaliação de desempenho revela-se
fundamental. Este estudo pretende definir um conjunto de indicadores de desempenho (ID), com o
intuito de ser aplicado a diversas entidades gestoras responsáveis pela prestação do serviço de
recolha de resíduos urbanos (indiferenciados e recicláveis), para o ano de 2011. O quadro de ID
procurou atender às especificidades do serviço em relação à qualidade do serviço, ao ambiente, aos
recursos humanos, à vertente económico-financeira, às operações e às correspondentes infra-
estruturas. Com este propósito, foi analisado o desempenho de 10 entidades gestoras por via da
aplicação de uma proposta de 39 ID. Analisaram-se ainda os resultados tendo em conta valores de
referência e por comparação (benchmarking) entre as próprias entidades analisadas. Os resultados
da aplicação do conjunto de ID sugeridos neste estudo mostram que os serviços analisados
apresentam, na generalidade, bons níveis de cobertura e de qualidade de serviço prestado ao
utilizador. No entanto, e apesar dos desenvolvimentos e reformas adoptadas neste sentido, os custos
não são ainda devidamente repercutidos ao utilizador.
Palavras-chave: Benchmarking, Indicadores de Desempenho, Portugal, Resíduos urbanos, Serviços
em “baixa”
ii
ABSTRACT
The urban waste services (UWS) are commonly provided under monopoly, with tendency to raise
price itself. In this scenario, it is important to ensure the defense of the user’s interests, while
preserving the continuity, the quality of service and appropriate tariffs. With these goals, in Portugal,
was created a regulatory agency (ERSAR, ex IRAR) dedicated to the sector of municipal waste, with
the task of ensuring the balance between the provision of the service with adequate quality and
safeguard the sustainability of the operators. In this context, the performance evaluation reveals
fundamental. This study aims to define a set of performance indicators (PI), in order to be applied to
various UWS responsible for providing the service of waste collection (undifferentiated and
recyclable), for the year 2011. The set of PI sought to address the specificities of service in relation to
service quality, the environment, human resources, the economic and financial aspects, of the service
provision and the associated infrastructure. For this purpose, we analyzed the performance of 10
UWS through the application of 39 PI. We analyzed the results even taking into account the reference
values and the comparison (benchmarking) among the utilities analyzed. The results of applying the
set of PI suggested in this study show that the services reveal general good levels of coverage and
quality of service provided to the users. However, despite the developments and reforms adopted in
this sense, the costs are not properly passed to the users and the polluter/payer principle is not
applied.
Keywords: Benchmarking, Performance Indicators, Portugal, municipal waste, retail services
iii
AGRADECIMENTOS
Como não poderia deixar de ser gostaria de agradecer ao Professor Doutor Rui Cunha Marques, não
só por ter orientado esta dissertação mas principalmente pela compreensão que teve nos meus
momentos de dificuldade, pela paciência e disponibilidade para mostrar ideias e transmitir
conhecimento, mesmo com uma vida profissional bastante preenchida.
Também um agradecimento especial ao Doutor Pedro Simões, pelo seu conhecimento nesta matéria
e pela disponibilidade que teve para esclarecer dúvidas importantes que tive ao longo da realização
deste trabalho.
Ao Dr. Edgar Carvalho e Eng.º Miguel Nunes da ERSAR, por terem feito uma apresentação sobre o
funcionamento e o trabalho que a entidade tem vindo a fazer nesta área.
Ao Nuno Henriques da EMARP, Cristina Carinhas da Águas da Covilhã, Maria João Baptista e Paula
Marujo dos SMAS Castelo Branco, Rita e Catarina Matias da EMAC, Constantino Azevedo dos
SMSBVC, muito obrigado por terem colaborado no fornecimento de informações solicitadas.
Também quero agradecer a nível pessoal à minha avó e aos meus pais que me deram todas as
oportunidades para poder atingir e concluir este nível académico.
iv
ÍNDICE
1 INTRODUÇÃO ______________________________________________________________ 1
1.1 Introdução ______________________________________________________________ 1
1.2 Objectivos ______________________________________________________________ 2
1.3 Metodologia ____________________________________________________________ 2
1.4 Estrutura do documento ___________________________________________________ 3
2 O DESENVOLVIMENTO E A REFORMA DO SECTOR DOS RESÍDUOS _____________________________ 5
2.1 Portugal ________________________________________________________________ 5 2.1.1 Organização do sector ___________________________________________________________ 5 2.1.2 Regulação do sector ____________________________________________________________ 8 2.1.3 Caracterização do sector _________________________________________________________ 9 2.1.4 Situação Futura _______________________________________________________________ 14
2.2 Inglaterra ______________________________________________________________ 16 2.2.1 Organização do sector __________________________________________________________ 16 2.2.2 Regulação ____________________________________________________________________ 17 2.2.3 Caracterização do sector ________________________________________________________ 18 2.2.4 Situação futura________________________________________________________________ 19
2.3 Itália __________________________________________________________________ 20 2.3.1 Organização do sector __________________________________________________________ 20 2.3.2 Regulação ____________________________________________________________________ 22 2.3.3 Caracterização do sector ________________________________________________________ 24 2.3.4 Situação futura________________________________________________________________ 25
2.4 Países Baixos ___________________________________________________________ 25 2.4.1 Organização do sector __________________________________________________________ 25 2.4.2 Regulação ____________________________________________________________________ 27 2.4.3 Caracterização do sector ________________________________________________________ 29 2.4.4 Situação futura________________________________________________________________ 30
3 REVISÃO DA LITERATURA EM AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DOS SERVIÇOS DE RESÍDUOS URBANOS ____ 31
3.1 Introdução _____________________________________________________________ 31
3.2 Objectivos dos estudos ___________________________________________________ 32
3.3 Sistemas de indicadores __________________________________________________ 35
3.4 Aplicação de ID ao sector dos resíduos ______________________________________ 37
4 APLICAÇÃO DO SISTEMA DE INDICADORES DE DESEMPENHO NOS SERVIÇOS DE RESÍDUOS URBANOS
PORTUGUESES _____________________________________________________________ 46
4.1 Considerações gerais _____________________________________________________ 46
4.2 Factores explanatórios e valores de referência ________________________________ 47
4.3 Descrição do sistema de indicadores de desempenho proposto __________________ 48 4.3.1 Nota introdutória ______________________________________________________________ 48 4.3.2 Indicadores de qualidade do serviço ______________________________________________ 48 4.3.3 Indicadores de recursos humanos ________________________________________________ 49 4.3.4 Indicadores económico-financeiros _______________________________________________ 51
v
4.3.5 Indicadores infra-estruturais _____________________________________________________ 52 4.3.6 Indicadores operacionais ________________________________________________________ 54 4.3.7 Indicadores de sustentabilidade ambiental _________________________________________ 57
5 CASOS DE ESTUDO __________________________________________________________ 59
5.1 Descrição das entidades gestoras do serviço de resíduos urbanos _________________ 59 5.1.1 Considerações gerais ___________________________________________________________ 59 5.1.2 Serviços Municipalizados de Saneamento Básico de Viana do Castelo (SMSBVC) ___________ 60 5.1.3 EAMB - Esposende Ambiente, EEM _______________________________________________ 60 5.1.4 Maiambiente, EEM ____________________________________________________________ 61 5.1.5 Águas da Covilhã, E.M. _________________________________________________________ 61 5.1.6 Serviços Municipalizados de Castelo Branco ________________________________________ 61 5.1.7 EMAC – Empresa Municipal de Ambiente de Cascais, E.M., S.A. ________________________ 62 5.1.8 Serviços Municipais de Almada ___________________________________________________ 62 5.1.9 Empresa Municipal de Águas e Resíduos de Portimão (EMARP, EEM) ____________________ 63 5.1.10 FAGAR – FARO, Gestão de águas e resíduos, E.M. ____________________________________ 63 5.1.11 Tavira Verde – Empresa Municipal de Ambiente, E.M. ________________________________ 64
5.2 Análise de resultados ____________________________________________________ 64 5.2.1 Qualidade do serviço ___________________________________________________________ 67 5.2.2 Recursos Humanos ____________________________________________________________ 67 5.2.3 Sustentabilidade económico-financeira ____________________________________________ 68 5.2.4 Operacionalidade e Infra-estruturas _______________________________________________ 70 5.2.5 Sustentabilidade ambiental ______________________________________________________ 74
6 CONCLUSÕES _____________________________________________________________ 76
6.1 Síntese conclusiva _______________________________________________________ 76
6.2 Recomendações para estudos futuros _______________________________________ 78
BIBLIOGRAFIA _____________________________________________________________ 80
vi
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 1 - Modelos de gestão dos serviços de águas e RU em Portugal (fonte: RASARP, 2010) ....... 7
Quadro 2 - Gestão dos serviços de RU indiferenciados em “alta” (fonte: RASARP, 2010) ................. 10
Quadro 3 - Gestão dos serviços de RU indiferenciados em “baixa” (fonte: RASARP, 2010) .............. 10
Quadro 4 - Infraestruturas de RU existentes em 2011 (fonte: APA, 2011) ........................................... 13
Quadro 5 - ID da avaliação da qualidade de serviço utilizados no RASARP 2004 e RASARP 2012 .. 40
Quadro 6 - Descrição dos indicadores de qualidade do serviço ........................................................... 49
Quadro 7 - Descrição dos indicadores de recursos humanos .............................................................. 50
Quadro 8 - Descrição dos indicadores económico-financeiros ............................................................. 51
Quadro 9 - Descrição dos indicadores infra-estruturais de resíduos indiferenciados .......................... 52
Quadro 10 - Descrição dos indicadores de infra-estruturais de recicláveis .......................................... 53
Quadro 11 - Descrição dos indicadores operacionais de indiferenciados ............................................ 54
Quadro 12 - Descrição dos indicadores operacionais de recicláveis ................................................... 56
Quadro 13 - Descrição dos indicadores de sustentabilidade ambiental ............................................... 57
Quadro 14 - Descrição das entidades gestoras do serviço de RU ....................................................... 64
Quadro 15 - Resultados dos ID ............................................................................................................. 65
vii
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 - Processo de recolha de RU ........................................................................................ 6
Figura 2 - Distribuição geográfica das entidades gestoras de serviços de gestão de
RU em “alta” (fonte: RASARP, 2010) ........................................................................................10
Figura 3 - Distribuição geográfica das entidades gestoras de serviços de gestão de
RU em “baixa” (fonte: RASARP, 2010) .....................................................................................11
Figura 4 - Distribuição geográfica das entidades gestoras responsáveis pela recolha
selectiva de RU (fonte: RASARP, 2010) ...................................................................................11
Figura 5 - Evolução da produção total e da capitação de RU, em Portugal
Continental de 2005 a 2011 (fonte: APA/SIRAPA 2011) ..........................................................12
Figura 6 - Percentagem de RU, por operação de gestão em Portugal entre 2005 e
2010 (fonte: APA/SIRAPA) ........................................................................................................12
Figura 7 - Capitação de RU em Itália, (fonte: EEA, 2011) ........................................................24
Figura 8 - Total de RU produzidos em Itália entre 2005 e 2009 (fonte: EEA, 2011) ................24
Figura 9 - Evolução de percentagens de RU por opções de tratamento nos Países
Baixos (fonte: EEA, 2011) .........................................................................................................29
Figura 10 - Componentes de um sistema de ID (fonte: Alegre et al., 2006) .............................34
Figura 11 - Modelo Pressão-Estado-Resposta para gestão de RU (fonte: OCDE
2001) ..........................................................................................................................................35
Figura 12 - Perspectivas no serviço de gestão de resíduos .....................................................46
Figura 13 - Distribuição geográfica das entidades em estudo ..................................................59
Figura 14 - Resultados do indicador cobertura do serviço de recolha indiferenciada ..............67
Figura 15 - Resultados do indicador sustentabilidade em recursos humanos..........................68
Figura 16 - Resultados do indicador custos operacionais unitários ..........................................68
Figura 17 - Resultados do indicador receita de tarifas ..............................................................69
Figura 18 - Resultados do indicador utilização dos veículos ....................................................70
Figura 19 - Resultados do indicador quantidade diária de resíduos recolhida .........................71
Figura 20 - Resultados do indicador quantidade diária de recicláveis ......................................71
Figura 21 - Resultados do indicador contentores ......................................................................72
Figura 22 - Resultado do indicador distribuição de contentores ...............................................72
viii
Figura 23 - Resultados do indicador capacidade de deposição de indiferenciados
disponível ...................................................................................................................................73
Figura 24 - Resultados do indicador veículos de recolha e transporte de resíduos .................73
Figura 25 - Resultados para o indicador capacidade de deposição de recicláveis
disponível ...................................................................................................................................74
Figura 26 - Resultados para o indicador ecopontos ..................................................................74
Figura 27 - Resultados para o indicador emissões CO2 ...........................................................75
Figura 28 - Resultados para o indicador utilização dos recursos energéticos ..........................75
ix
LISTA DE ABREVIATURAS
APA – Agência Portuguesa do Ambiente
ATO – Ambito Territoriale Ottimale
BSC – Balanced Scorecard
CCT – Compulsory Competitive Tendering
CDR – Combustível Derivado de Resíduos
CE – Comissão Europeia
CMA – Câmara Municipal de Almada
CONAI – Consorzio Nazionale Imballaggi
COST – European Cooperation in Science and Technology
DEA – Data Envelopment Analysis
DEFRA – Department for Environment, Food and Rural Affairs
DICA – Department of Civil and Environmental Engineering, University of Catania
EAMB – Esposende Ambiente
EEA – European Environment Agency
EMAC – Empresa Municipal de Ambiente de Cascais
EMARP – Empresa Municipal de Águas e Resíduos de Portimão
EPAL – Empresa Portuguesa das Águas Livres
ERSAR – Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos
FDH – Free Disposal Hull
ID – Indicador de Desempenho
LAP – Plano nacional de gestão de resíduos holandês
LATS – Landfill Allowance Trading Scheme
LNEC – Laboratório Nacional de Engenharia Civil
LTCS – Landfill Tax Credit Scheme
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
ONG – Organização Não Governamental
ONR – Osservatorio Nazionale sui Rifiutti
PERSU – Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos
x
PMS – Performance Measurement System
PPS – Planning Policy Statements
RASARP – Relatório Anual do Sector de Águas e Resíduos
RCD – Resíduos de Construção e Demolição
REEE – Resíduos de Equipamentos Eléctricos e Electrónicos
RPB – Regional Planning Bodies
RSS – Regional Spatial Strategies
RU – Resíduos Urbanos
SEPA – Scottish Environment Protection Agency
SGIR – Sistema de Gestão de Informação de Resíduos
SIEG – Serviços de Interesse Económico Geral
SIGRE – Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagens
SIRAPA – Sistema Integrado de Registo da Agência Portuguesa do Ambiente
SMAS – Serviços Municipalizados de Água e Saneamento
SMSBVC – Serviços Municipalizados de Saneamento Básico de Viana do Castelo
SPV – Sociedade Ponto Verde
SSA – Standard Spending Assessment
TMB – Tratamento Mecânico Biológico
UE – União Europeia
VROM – Ministério da Habitação, Ordenamento do Território e do Ambiente Holandês
WWRO – Water and Waste Regulatory Office
xi
"Nós não herdamos a terra dos nossos antepassados:
pedimo-la emprestada aos nossos filhos".
Provérbio dos nativos americanos.
1
1 INTRODUÇÃO
1.1 Introdução
O estado de desenvolvimento de uma sociedade é medido pela capacidade em fazer chegar aos
seus cidadãos condições de bem-estar, passando por satisfazer primariamente as suas necessidades
básicas. Esta procura incessante pelo bem-estar dos cidadãos encontra-se, inexoravelmente
associada ao desenvolvimento de um país, que em tão curto espaço de tempo apresenta alterações
significativas dos padrões de consumo.
Esta alteração dos padrões de consumo tem conduzido, nos últimos anos, a um volume crescente de
resíduos produzidos, o que criou um enorme desafio aos municípios, como entidade responsável pela
recolha e destino adequado.
As necessidades de desenvolvimento tecnológico na recolha e tratamento de resíduos urbanos (RU),
as imposições legais em fomentar a reciclagem e recolha selectiva, inclusivamente por via de
Directivas Europeias, suscitaram, da mesma forma, um aumento galopante dos custos de tratamento
de RU nos diversos Estados Membros.
Em Portugal, no início dos anos 90 o sector dos RU encontrava-se numa situação de desvantagem
em relação outros países europeus, dado que existiam cerca de 300 lixeiras não controladas em
actividade. Nos últimos 15 anos assistiu-se a um desenvolvimento notável, fruto dos enormes
investimentos efectuados no sector, do papel da regulação da qualidade de serviço e da regulação
ambiental.
Hoje, em Portugal, os RU produzidos são tratados de forma adequada do ponto de vista ambiental,
existindo para o efeito um conjunto de infra-estruturas de tratamento de RU que são partilhadas entre
municípios.
Apesar do desenvolvimento reconhecido na UE, o sector de RU em Portugal ainda se depara com
vários desafios. Entre esses desafios destacam-se o cumprimento das metas definidas pela União
Europeia (UE) para resíduos recicláveis e para reduzir a quantidade de resíduos biodegradáveis
depositados em aterros, a serem cumpridas pelos Estados Membros.
No entanto, a crise que actualmente devasta grande parte dos países da UE, obriga inexoravelmente
ao racionamento das despesas, nomeadamente, com os serviços municipais. Nesta situação, a
procura da eficiência por parte dos municípios (e entidades gestoras dos serviços de RU) revela-se
indispensável.
2
1.2 Objectivos
Este trabalho foi desenvolvido tendo por base dois objetivos principais. Em primeiro lugar, o estudo
procurou caracterizar a operacionalização e regulamentação do sector dos RU em Portugal. Tendo
consciência que, apesar dos desenvolvimentos significativos observados no sector dos RU nos
últimos anos, continuam a subsistir aspectos no sector que carecem de reforma. Assim, foram ainda
analisados outros países Europeus, nomeadamente a Inglaterra, a Itália e os Países Baixos. Esta
análise considerou o quadro legal e regulatório, a organização do sector, entre outros aspectos
considerados relevantes.
Estas diferentes realidades tiveram por objetivo contextualizar e enquadrar o actual status do sector
dos RU em Portugal na Europa e, fundamentalmente, destacar as, consideradas, melhores práticas
observadas nesses países.
O segundo objectivo do presente trabalho cingiu-se à elaboração de uma proposta de um conjunto de
ID para a avaliação da gestão e da performance de diferentes entidades gestoras a operar os
serviços de recolha de RU em Portugal, incluindo-se neste não só a dos indiferenciados, mas
também a recolha selectiva.
Este último objectivo, sendo um assunto ainda pouco adoptado entre entidades gestoras de serviços
de RU em Portugal denota especial relevância, sobretudo no actual contexto de crise que
circunscreve a realidade Portuguesa. Apesar da existência de outras metodologias capazes de
avaliar o desempenho de entidades gestoras, os ID destacam-se pela sua simples implementação e
pela sua fácil percepção, inclusivamente ‘aos olhos’ do utilizador.
1.3 Metodologia
Quando se pretende avaliar o desempenho de um sector, é importante conhecer outros sectores e
sobretudo outras realidades de forma a identificar as melhores práticas. Assim, neste estudo
procurou-se conhecer outros modelos organizacionais, esquemas tarifários, diferentes níveis de
participação de capitais privados outros modelos regulatórios em três outros países da União
Europeia (Inglaterra, Itália e Países Baixos). Destaca-se a ausência de entidades reguladores
dedicadas em exclusivo ao sector dos RU nestes países.
O outro objectivo do presente estudo diz respeito à avaliação do desempenho de entidades gestoras
dos serviços de RU, baseou-se na aplicação de um conjunto de ID. Seguiu-se esta metodologia por
apresentar vantagens claras na sua utilização, destacando-se a facilidade da percepção dos rácios
calculados, pelo estabelecimento de pontos fortes e fracos e gerir por objectivos se forem
estabelecidas metas.
3
Além das referidas vantagens que os ID apresentam, a sua definição compreendeu as diferentes
perspectivas, quer a das entidades gestoras quer a da entidade reguladora, ou seja, foram tidas em
consideração a perspectiva de defesa dos interesses do utilizador, da sustentabilidade económico-
financeira, da robustez operacional, da qualidade de serviço e das infra-estruturas. Desta forma, o
conjunto de ID proposto neste trabalho compreende 5 grupos de ID em conformidade com as
perspectivas apresentadas. Além disso, no que à vertente operacional diz respeito, os ID foram ainda
desagregados em função dos serviços de recolha de indiferenciados e de recolha de RU recicláveis,
dada as inerentes diferenças tecnológicas e especificidades.
Posteriormente, além da definição dos ID, o trabalho compreende a sua aplicação e teste a um
conjunto de 10 entidades gestoras, cuja informação foi recolhida essencialmente por via da análise
dos relatórios e contas e também, nas situações de ausência de informação, por contacto directo com
os operadores.
1.4 Estrutura do documento
Neste trabalho pretende-se dar a conhecer uma visão geral do sector de RU, a sua organização, tipo
de entidades que estão envolvidas, como surgiu a necessidade de regulação e a necessidade de
medidas capazes de avaliar o desempenho das entidades gestoras. Assim, irá definir-se um quadro
de ID a aplicar aos serviços de recolha de RU.
O documento encontra-se estruturado em 6 capítulos. No capítulo 2, será feita a descrição da
organização do sector português dos RU e também a caracterização dos sectores em Inglaterra, Itália
e Países Baixos, de forma a apontar diferenças.
A avaliação do desempenho através da aplicação de ID é uma matéria com alguma literatura. O
capítulo 3 será dedicado à revisão da literatura, onde se pretende aprofundar o conhecimento e
reflectir sobre o tema. Para o efeito, serão revistas as principais conclusões de estudos efectuados
neste domínio.
No capítulo 4 é definido e proposto um conjunto de ID para aplicar a entidades que prestam o serviço
no sector. Este conjunto compreende 39 ID enquadrados nas perspectivas da qualidade do serviço
prestado ao utilizador, da sustentabilidade económico-financeira da entidade gestora, e da
sustentabilidade ambiental. Os ID definidos são testados na avaliação de 10 entidades gestoras de
áreas geográficas com características rurais e urbanas.
É no capítulo 5 que é feita a análise do desempenho com resultados para o quadro de ID proposto,
designadamente ID de qualidade de serviço, recursos humanos, económico-financeiros, infra-
estruturas, operacionais e sustentabilidade ambiental.
4
O capítulo 6 apresenta as principais conclusões desta investigação e são ainda deixadas algumas
recomendações para estudos futuros.
5
2 O DESENVOLVIMENTO E A REFORMA DO SECTOR DOS RESÍDUOS
2.1 Portugal
2.1.1 Organização do sector
A política de RU em Portugal é definida por um quadro legal onde se destaca decreto-lei n.º 73/2011,
de 17 de Junho, que revogou o decreto-lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro. Este diploma reafirma o
princípio da responsabilidade alargada do produtor pelos resíduos produzidos, consagrado na Lei de
Bases do Ambiente, Lei n.º 11/87 de 7 de Abril. Este princípio encontra-se em conformidade com a
legislação comunitária.
É competência do Ministério da área do Ambiente definir a política nacional no domínio dos resíduos,
cabendo à Agência Portuguesa do Ambiente (APA) a elaboração de planos estratégicos sectoriais
juntamente com outras entidades competentes. Esta entidade resulta da fusão de nove organismos,
onde se inclui o antigo instituto dos resíduos, e tem como objectivos melhorar a informação e o
conhecimento sobre o ambiente, reforçar a participação pública e assegurar o envolvimento das
instituições.
No processo de gestão dos resíduos existe uma distribuição de competências segundo o tipo de
resíduos. Neste contexto importa fazer a distinção entre resíduos hospitalares, resíduos industriais,
RU e outros tipos de resíduos. Entende-se por resíduos hospitalares o conjunto de resíduos
produzidos em unidades de prestação de cuidados de saúde. Os resíduos industriais são os que têm
origem em actividades industriais. A categoria RU engloba todo “o resíduo proveniente de habitações
bem como outro resíduo que, pela sua natureza ou composição, seja semelhante ao resíduo
proveniente de habitações.” Existe ainda a distinção pela quantidade produzida, englobando-se na
categoria de RU os resíduos que não excedam os 1100 litros por produtor.
A responsabilidade pelo destino final dos resíduos é de quem os produz, sem prejuízo da
responsabilidade de cada um dos operadores na medida da sua intervenção no circuito de gestão
desses resíduos e salvo o disposto em legislação especial.
Os municípios ou associações de municípios são responsáveis pela gestão dos RU, as unidades de
saúde no caso dos resíduos hospitalares e a indústria no caso dos resíduos industriais. Consoante o
tipo de material que constitui os resíduos definem-se fileiras, como no caso do papel, cartão e vidro
nos RU e outras fileiras, como os resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos (REEE), pneus,
resíduos de construção e demolição (RCD), madeiras ou óleos.
O processo de recolha de RU divide-se em dois grandes grupos de resíduos, os indiferenciados e os
recicláveis, com circuitos de recolha independentes. Para estes dois grupos de resíduos existe
recolha porta-a-porta e recolha por pontos, sendo a segunda opção a mais corrente e adoptada pelos
municípios.
6
A Figura 1 mostra uma visão global do processo de recolha de RU, desde a recolha até ao destino
final.
Figura 1 - Processo de recolha de RU
Os resíduos provenientes da recolha indiferenciada são encaminhados para destino final, aterro ou
incineração. No caso de existirem centros de triagem os resíduos indiferenciados são encaminhados
para estas unidades com o objectivo de separar a fracção orgânica para aproveitamento em
compostagem. Nestes centros também se procede à recepção e separação dos materiais
provenientes da recolha selectiva.
Os resíduos de embalagens não reutilizáveis estão abrangidos por um sistema integrado de gestão
de resíduos de embalagens (SIGRE), gerido pela Sociedade Ponto Verde (SPV). Esta entidade
privada sem fins lucrativos foi criada em 1996 com a missão de promover a recolha selectiva e a
reciclagem de resíduos de embalagens a nível nacional.
As estações de transferência estão relacionadas com o transporte dos RU. Estes podem ser
transportados para as estações ou directamente para as centrais de tratamento. A existência destes
equipamentos está relacionada com a distância e quantidades de RU a transportar desde os locais de
deposição final até às estações de tratamento. Nas estações de transferência é feito o
armazenamento simples ou a redução do volume recorrendo a processos de enfardamento, para
posterior transporte.
Dois conceitos que se utilizam no sector dos RU são os de sistema de gestão em “alta” e sistema de
gestão em “baixa”. Distingue-se sistema em “alta” de sistema em “baixa” pelo tipo de transporte que
se aplica nos resíduos e pelo facto de na primeira se incluir o tratamento e a deposição.
O transporte em “alta” compreende o transporte de resíduos entre estações de transferência e o
destino final, enquanto que o transporte em “baixa” envolve as operações de recolha e o transporte
dos RU para as estações de transferência, ou directamente para o destino final nos casos em que
não exista esta infra-estrutura.
7
Os sistemas em “alta” abrangem mais que um município, devido ao custo elevado das infra-estruturas
de transferência e destino final de RU. Desta forma, as entidades que gerem sistemas em “alta” são
as concessionárias multimunicipais, as associações de municípios e as empresas intermunicipais.
As concessionárias multimunicipais são entidades constituídas através de decreto-lei, que envolvem
mais do que um município e um investimento predominante pelo Estado. O diploma também define
as condições da sociedade concessionária que constitui uma parceria entre os municípios envolvidos
e a Empresa Geral do Fomento, S.A. (EGF), sub-holding do Grupo Águas de Portugal. A EGF detém
sempre a maioria do capital em relação aos municípios, pelo que a titularidade destes sistemas,
designados sistemas multimunicipais, é estatal.
Os sistemas em “alta” também podem ter titularidade municipal ao serem geridos directamente pelos
municípios através de associações de municípios ou por delegação a empresas intermunicipais.
No sector em “baixa” também existem os modelos de gestão directa, delegação e concessão. A
gestão directa é feita através de serviços municipais, serviços municipalizados ou associações de
municípios. Os modelos de gestão utilizados em sistemas de titularidade estatal, municipal e
intermunicipal estão descritos no Quadro 1.
Quadro 1 - Modelos de gestão dos serviços de águas e RU em Portugal (fonte: RASARP, 2010)
MODELOS DE GESTÃO UTILIZADOS EM SISTEMAS DE TITULARIDADE ESTATAL
Modelo Entidade Gestora Tipo de Parceria
Gestão directa Estado (não existe qualquer
caso) Sem parceria
Delegação Empresa Pública (apenas existe
o caso da EPAL) Sem parceria
Concessão Entidade Concessionária
Multimunicipal
Parceria Público-Pública (Estado e Municípios), podendo evoluir para parceria Público-Privada
(Estado, Municípios e entidades privadas)
MODELOS DE GESTÃO UTILIZADOS EM SISTEMAS DE TITULARIDADE MUNICIPAL OU INTERMUNICIPAL
Modelo Entidade Gestora Tipo de Parceria
Gestão Directa
Serviços municipais Sem parceria
Serviços municipalizados Sem parceria
Associações de municípios Parceria Público-Pública (vários municípios)
Delegação
Empresa municipal, intermunicipal ou metropolitana
constituída nos termos da lei comercial
Sem parceria, ou com Parceria Público-Pública (vários municípios) ou Parceria Público-Privada
(município(s) e entidades privadas)
Entidades empresariais locais (municipais, intermunicipais ou
metropolitanas)
Sem parceria, ou com Parceria Público-Pública (vários municípios)
Junta de freguesia e associação de utilizadores
Parceria Público-Pública (município e junta de freguesia ou associação de utilizadores
Concessão Entidade concessionária
municipal Parceria Público-Privada (município(s) e outras
entidades privadas)
O decreto-lei n.º 379/93, de 5 de Novembro, permite a possibilidade de participação de capitais
privados, sob a forma de concessão, a empresas intervenientes na gestão do sector. Actualmente
existem várias empresas privadas que intervêm no sector de diferentes formas: consultoria e
projectistas, obras públicas, prestação de serviços, concessionárias na área de recolha, transporte,
8
tratamento, confinamento, reciclagem e reutilização. No entanto, na gestão e exploração do sector a
participação do sector privado é ainda diminuta. Uma excepção é na recolha e nos contratos de
prestação de serviços de curta duração, onde existe uma presença relevante.
A Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto, permitiu a criação de empresas pelos municípios, de âmbito
municipal, intermunicipal ou regional, para a exploração de actividades de interesse público. Entre
essas empresas distinguem-se:
Empresas públicas – os municípios, associações de municípios e regiões administrativas
detêm a totalidade do capital;
Empresas de capitais públicos – os municípios, associações de municípios e regiões
administrativas detêm o capital em conjunto com outras entidades públicas;
Empresas de capitais maioritariamente públicos – os municípios, associações de municípios e
regiões administrativas detêm a maioria do capital em conjunto com empresas privadas.
Até a data, a legislação portuguesa não permite a gestão privada com propriedade privada dos bens.
As participações do sector privado nos sistemas de gestão de RU têm vindo a aumentar, sobretudo
por esta via de constituição de empresas de capitais maioritariamente públicos.
2.1.2 Regulação do sector
Nos serviços de RU não existe concorrência por haver, por norma, só um prestador do serviço em
cada área geográfica. As entidades que gerem os serviços podem ter tendência para inflacionar o
preço ao utilizador. A regulação é fundamental para defender os interesses do utilizador desta falha
de mercado.
Este mecanismo procura “reproduzir, num mercado de monopólio natural, os resultados de eficiência
que se tenderiam a obter num mercado competitivo”. Cria como que um mercado de “competição
virtual”, induzindo o operador a agir em função do interesse público sem pôr em causa a sua
viabilidade (ERSAR, 2011).
A Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR) é a entidade responsável pela
regulação dos sectores de água, águas residuais e dos resíduos em Portugal. Resultou da
transformação do Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR), através do Decreto-lei n.º
277/2009, de 2 de Outubro, que aprovou a actual estrutura orgânica da ERSAR para alargar o âmbito
de intervenção regulatória a todas as entidades gestoras destes serviços, independentemente do
modelo de gestão.
O modelo de regulação da ERSAR divide-se pela actuação ao nível da regulação estrutural do sector
e da regulação dos comportamentos das entidades gestoras.
9
Na regulação dos comportamentos das entidades gestoras, a regulação económica surge como a
mais importante. Associado a este tipo de regulação surge naturalmente a regulação da qualidade do
serviço.
A comparação do desempenho das entidades gestoras (benchmarking) é feita através da avaliação
dos resultados obtidos e por comparação com os resultados de outras entidades semelhantes que
actuam em zonas geográficas distintas (Marques, 2006). Os resultados desta comparação devem ser
objecto de exposição pública, na medida em que isso pressiona as entidades gestoras no sentido da
eficiência, por naturalmente não se quererem ver colocados em posição desfavorável, e
materializando assim um direito fundamental que assiste a todos os utilizadores. Pretende-se também
consolidar uma verdadeira cultura de informação, concisa, credível e de fácil interpretação por todos
(ERSAR, 2010).
A regulação da qualidade de serviço das entidades gestoras faz parte do modelo regulatório da
ERSAR. A entidade reguladora em Portugal, a par da regulação estrutural do sector, do cumprimento
legal e contratual pelas entidades gestoras, do interface com os consumidores dos serviços e da
regulação económica das entidades gestoras.
Os objectivos principais da regulação da qualidade de serviço passam por proteger os interesses dos
utilizadores no âmbito da qualidade do serviço prestado, condicionando os comportamentos das
entidades gestoras para que actuem nesse sentido. Também se pretende comparar os resultados
das entidades gestoras que actuam em áreas geográficas distintas através de benchmarking e
incentivá-las a serem mais eficientes e eficazes.
O processo consiste num ciclo anual para a regulação da qualidade de serviço das entidades
gestoras estatais e municipais. Este processo tem início com a publicação do guia de ID da ERSAR e
termina com a publicação do Relatório Anual do Sector de Águas e Resíduos em Portugal (RASARP).
Estes relatórios existem desde o ano 2004 e estão disponíveis para consulta no site da ERSAR (1).
2.1.3 Caracterização do sector
Neste capítulo apresenta-se a situação actual do sector dos RU em Portugal. Como já descrito
anteriormente, o sector dos resíduos divide-se em “alta” e “baixa”. Os intervenientes são diferentes
como se evidencia no Quadro 2 e no Quadro 3. Com maior expressão no sector em “alta”, surgem as
concessões multimunicipais, empresas intermunicipais e associações de municípios.
.
(1) http://www.ersar.pt/website/
10
Quadro 2 - Gestão dos serviços de RU indiferenciados em “alta” (fonte: RASARP, 2010)
Modelo de gestão Entidades gestoras
Municípios abrangidos
Associação de municípios 3 23
Empresas municipais e intermunicipais 8 75
Concessão multimunicipal 12 180
Quadro 3 - Gestão dos serviços de RU indiferenciados em “baixa” (fonte: RASARP, 2010)
Modelo de gestão Entidades gestoras
Municípios abrangidos
Serviços municipais 230 230
Serviços municipalizados 6 7
Associações/serviços intermunicipais 1 4
Empresas municipais e intermunicipais 20 32
Concessão municipal 1 5
Existem 23 sistemas de gestão de RU a operar em Portugal Continental (8 Empresas Municipais e
Intermunicipais, 3 Associações de Municípios e 12 Sistemas Multimunicipais). Nas regiões
autónomas da Madeira e dos Açores não existem sistemas multimunicipais. A gestão dos RU é
efectuada pelos municípios ou associações de municípios.
Figura 2 - Distribuição geográfica das entidades gestoras de serviços de gestão de RU em “alta” (fonte: RASARP, 2010)
No sector em “baixa” (Figura 3), a maioria dos serviços são prestados pelos municípios através de
serviços municipais e serviços municipalizados, apesar de se observar a operação de uma concessão
multimunicipal e várias empresas municipais. O serviço de recolha de resíduos indiferenciados em
“baixa” é uma actividade que é essencialmente realizada pelos municípios, directamente ou através
de contratos de prestação de serviços.
11
Figura 3 - Distribuição geográfica das entidades gestoras de serviços de gestão de RU em “baixa” (fonte: RASARP, 2010)
Na recolha selectiva de RU (Figura 4) as entidades que gerem o serviço na maior parte dos
municípios são concessionárias multimunicipais, que também gerem os sistemas em “alta”, e
empresas municipais. Estas entidades em conjunto abrangem um total de 245 municípios. Existem 21
serviços municipais a fazer este tipo de recolha.
Figura 4 - Distribuição geográfica das entidades gestoras responsáveis pela recolha selectiva de RU (fonte: RASARP, 2010)
A produção de RU tem vindo a aumentar na última década. A produção total de RU em Portugal no
ano de 2011 foi de 4,894 milhões de toneladas, tendo-se verificado uma diminuição de 6% em
relação ao ano anterior (2010). Deste total 84,4% corresponde à recolha indiferenciada e 15,6% à
12
recolha selectiva. Estes dados resultam numa capitação anual de 487 kg/hab.ano e numa produção
diária de cerca de 1,33kg/hab.dia para o ano de 2011.
Figura 5 - Evolução da produção total e da capitação de RU, em Portugal Continental de 2005 a 2011 (fonte: APA/SIRAPA 2011)
O maior crescimento verificado entre 2007 e 2008 (Figura 5) pode não corresponder na totalidade ao
aumento de RU produzidos, dado que nesse período iniciou-se a contabilização através de mapas de
registo de RU que vieram substituir o sistema de gestão de informação de resíduos (SGIR).
Na Figura 6 encontram-se representadas as quantidades, em percentagem, para cada destino final.
Verifica-se que a opção aterro tem vindo a diminuir anualmente tendo-se verificado aumentos na
recolha selectiva e valorização orgânica.
Figura 6 - Percentagem de RU, por operação de gestão em Portugal entre 2005 e 2010 (fonte: APA/SIRAPA)
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
5,00
5,50
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Total RU (10^6 toneladas) Capitação anual (Kg/hab.dia)
63,5 65,5 64,8 65,5 62,0 60,6
21 18,4 17,8 16,9 18,6 18
6,9 6,4 6,8 7,3 8,1 7,3
8,6 9,6 10,5 10,4 11,7 13,8
0%
25%
50%
75%
100%
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Recolha selectiva Valorização orgânica Valorização energética Aterro
13
A valorização energética é uma opção apenas disponível para as regiões Norte e Lisboa e Vale do
Tejo, por serem as únicas que dispõem deste tipo de infra-estrutura. As infra-estruturas que servem
as operações transferência e de destino final em 2011 encontram-se no Quadro 4.
Quadro 4 - Infraestruturas de RU existentes em 2011 (fonte: APA, 2011)
Infra-estrutura Exploração Obra Previstos Total
Aterro 34 1 8 43
Valorização orgânica 9 9 6 24
Valorização energética (incineração) 2 0 0 2
Estações de transferência 81 0 1 82
Estações de triagem 29 0 4 33
Ecocentros 190 0 4 194
Ecopontos 38.154 0 0 38.154
Apesar da recolha dos RU ser uma competência do município, os munícipes não estão isentos de
pagar tarifas por esse serviço. Até porque sendo um serviço de interesse económico geral (SIEG) tem
necessariamente de repercutir os custos ao utilizador. Cabe às entidades gestoras fixar as tarifas ou
taxas dos serviços de RU.
Os critérios para a determinação das tarifas por parte dos sistemas multimunicipais estão definidos no
Decreto-Lei n.º 294/94, de 16 de Novembro e que foram alterados pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de
20 de Agosto. As tarifas são fixadas segundo três aspectos fundamentais: a protecção dos interesses
dos utilizadores, a gestão eficiente do sistema e as condições necessárias para a qualidade do
serviço durante e após o termo da concessão. Com o objectivo de garantir estes aspectos, o diploma
define os critérios para a fixação das tarifas: assegurar a amortização do investimento inicial durante
o período da concessão, bem como a manutenção, reparação e renovação de todos os bens e
equipamentos afectos à concessão. A fixação das tarifas e a periodicidade da sua revisão é feita
através dos contratos de concessão e de fornecimento celebrados pela concessionária e cada um
dos utilizadores.
O SIGRE é financiado pelos embaladores e importadores, ao pagarem um valor definido para cada
material e por cada quantidade de embalagens colocadas no mercado. As embalagens são
recolhidas através de recolha selectiva feita pelas entidades gestoras. Estas recebem um valor de
contrapartida em função das quantidades de materiais retomados. Os resíduos de embalagens
recolhidos são encaminhados para os fabricantes de embalagens para serem valorizados e
reciclados.
O desenvolvimento empresarial no sector dos RU encontra-se ainda em fase de crescimento e tem-
se verificado nos últimos anos uma crescente empresarialização destes serviços, sobretudo no sector
em “baixa”, através da criação de concessões municipais e empresas municipais. Nota-se também a
fraca participação privada no sector, pela participação no capital social das entidades gestoras de
serviços de RU, no ano de 2010: 49,3 milhões de euros dos municípios (56%), 36,2 milhões de euros
do Estado (41%) e 2,5 milhões de euros de privados (3%).
14
Os serviços de gestão de RU em “alta” apresentaram, em 2010, cerca de 260 milhões de euros de
volume de negócios. As concessões multimunicipais foram responsáveis por 170 milhões de euros
(66%), sendo que as empresas municipais e intermunicipais, e as associações de municípios
realizaram entre 48 e 42 milhões de euros de volume de negócios, respectivamente. Indexando o
volume de negócios de cada entidade gestora às respectivas participações accionistas e/ou
titularidade, verifica-se que o Estado é responsável por 39,9% do volume de negócios, os municípios
por 57% e os privados por apenas 3,2% (ERSAR, 2011).
No ano de 2010, os serviços de RU em “alta” com modelo de gestão empresarial abrangiam 88% da
população. Para o sector em” baixa”, a situação é diferente consoante o tipo de serviço prestado. No
serviço de recolha selectiva, as entidades com modelo empresarial representam 73% da população
enquanto que para os serviços de recolha indiferenciada o mesmo modelo de gestão representa
apenas 19% da população.
2.1.4 Situação Futura
Em 1997 foi aprovado o Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU), que tem
agora a segunda versão (PERSU II). Uma das alterações introduzidas com a entrada em vigor da
primeira versão do PERSU foi a criação de sistemas plurimunicipais que permitiram a exploração de
infra-estruturas de gestão de RU em “alta” a uma escala de vários municípios, o que de outra forma
seria pouco viável.
Em 2007 foi aprovado, através da Portaria n.º 187/2007, de 12 de Fevereiro, o PERSU II, para o
período de 2007 a 2016, que dá continuidade à política de gestão de RU, tendo em atenção as novas
exigências entretanto formuladas a nível nacional e comunitário, assegurando, designadamente, o
cumprimento dos objectivos comunitários em matéria de desvio de RU biodegradáveis de aterro e de
reciclagem e valorização de resíduos de embalagens.
Nesta segunda fase do PERSU continua a assistir-se à agregação de alguns sistemas de dimensão
mais reduzida, como a integração da Resioeste na estrutura da Valorsul, ou a constituição da
Resinorte por fusão da Rebat, Resat e Residouro. Além desta agregação de sistemas, também foi
possível reduzir investimentos em infra-estruturas ao existir partilha entre sistemas vizinhos, como
acontece nas estruturas de valorização orgânica.
Face ao verificado nos anos anteriores, considera-se que houve uma evolução significativa no sector
da gestão de RU. No entanto, face às obrigações comunitárias ainda existe necessidade de mais
investimento em infra-estruturas, em particular para a valorização orgânica de resíduos. Na
valorização material e reciclagem espera-se o aumento da eficiência da e triagem e em valorização
orgânica a tendência é para retirar matéria biodegradável dos aterros ao investir-se em tecnologias
de tratamento biológico. Também a propósito de reduzir as quantidades em aterro de materiais com
15
potencial de sofrerem valorização orgânica ou de serem reciclados, não foram concedidas licenças
para exploração de aterros desde 2009.
O investimento em infra-estruturas e aumento da eficiência por si só não é suficiente para cumprir as
metas do PERSU II. Desde a aprovação do Programa de prevenção de RU é expectável que a
aplicação de medidas de hierarquia de gestão de RU, aliada a uma estratégia de prevenção venha a
contribuir para o cumprimento destes objectivos.
No sector em “baixa” muitos municípios já estão a transferir as competências da gestão de RU para
empresas municipais, através de contratos de delegação. Espera-se no futuro mais recurso a
contratos de prestação de serviços, a generalização da cobrança aos utilizadores finais e também o
aumento das tarifas, que, no presente, ainda são insuficientes para cobrir os custos das operações
(ERSAR e APA, 2011).
Desde 2012, a intervenção regulatória da ERSAR foi alargada a todas a entidades prestadoras dos
serviços de gestão de RU. Espera-se que o alargamento da regulação às entidades gestoras em
“baixa” promova a melhoria da qualidade do serviço prestado aos utilizadores e que os tarifários se
adequem aos custos de gestão e exploração do serviço.
O relatório de acompanhamento do PERSU II feito pela ERSAR enquanto entidade reguladora e pela
APA enquanto Autoridade Nacional de Resíduos (ANR), recomenda entre outras medidas:
- A concretização do Programa de Prevenção de RU;
- Optimização das infra-estruturas disponíveis e aumento da capacidade instalada;
- Sensibilização dos vários intervenientes no processo de licenciamento de unidade de
valorização de resíduos para a necessidade de agilização dos mesmos;
- Concretização das hipóteses de escoamento dos materiais resultantes das unidades de
TMB. Formalização de protocolos com entidades públicas e privadas para utilização desses
materiais em condições de sustentabilidade ambiental e económica;
- Continuação das iniciativas já desenvolvidas na área da sensibilização no contexto da
recolha selectiva de resíduos de origem doméstica e não doméstica, de modo a promover a
sua adequada gestão;
- Desenvolvimento de instrumentos para a gestão de produtos e materiais reutilizados e
reciclados e combustíveis alternativos, dando continuidade aos trabalhos já desenvolvidos e
em curso, designadamente no contexto da Estratégia para o Composto e da estratégia para
os CDR.
16
2.2 Inglaterra
2.2.1 Organização do sector
A Inglaterra é uma das nações constituintes do Reino Unido, com uma área de 130.395 Km2 e uma
população com 53 milhões de habitantes (2011). Possui um regime de Monarquia Parlamentarista e
divide-se em quatro níveis de subdivisões administrativas: regiões, condados, distritos e paróquias
(civis).
O Governo Central desempenha um papel importante ao assegurar que as políticas nacionais
estejam em condições para que as práticas sustentáveis de gestão de RU possam ser aplicadas aos
níveis regional e local no que garante a definição de localizações e uso de instalações.
O DEFRA “Department for Environment, Food and Rural Affairs” é uma entidade do Governo Central
com o propósito de melhorar as condições de qualidade de vida actuais e futuras. Para isso actua
integrando objectivos ambientais, económicos e sociais. Na área dos RU define as estratégias a
serem adoptadas para atingir os objectivos a que se propõe.
As Comissões de Planeamento Regional (“Regional Planning Bodies”) usam as políticas nacionais
como instrumento para definir as estratégias regionais (“Regional Spatial Strategies – RSS”).
As autoridades locais possuem um vasto leque de responsabilidades relacionadas com a gestão de
RU, funcionando como entidades que actuam no planeamento dos RU, recolha e destino final. A
recolha é feita pelos District Council e o tratamento e deposição pelos County Council.
As “Planning Policy Statements” (PPS) definem políticas para diversos usos do solo e, em particular,
a PPS 10 diz respeito a infra-estruturas de gestão de RU e faz parte da estratégia nacional de
resíduos.
A estas entidades é exigida a elaboração de uma estrutura de desenvolvimento local que tenha em
conta a declaração PPS10 e a RSS. Estas autoridades também têm que concretizar a partir dos
planos o uso de instalações de gestão de RU.
As entidades de destino final têm que gerir os RU que são recolhidos pelos “local councils”. Em
alguns casos, a entidade de recolha funciona como entidade de destino final em alguns municípios.
Existem diversas combinações dependentes da estrutura da governação local. As entidades de
destino final são responsáveis pela elaboração de planos para lidar com os RU. Estas entidades
devem trabalhar em conjunto com as entidades de recolha no desenvolvimento de planos com o
objectivo de atingir as metas europeias para reduzir os RU com destino para aterro.
Houve uma alteração na natureza das entidades que prestam o serviço de gestão de RU. Passou-se
de uma situação em que a totalidade do serviço era prestada por entidades públicas para a situação
actual, onde no total mais de metade das entidades gestoras são privadas.
17
A concorrência para o mercado é o processo pelo qual as empresas podem competir pela recolha
dos RU no processo de concurso público. Na recolha de outros tipos de RU é feito ajuste directo com
o cliente.
A concorrência para o mercado, engloba os serviços de recolha dos RU executados pelas
autoridades locais, assim como a limpeza urbana. Este processo é conhecido como Compulsory
Competitive Tendering (CCT). Os serviços de recolha estão abertos à concorrência através do CCT.
Os “tenders” para os serviços de recolha podem incluir também esses serviços adicionais. A
legislação inicial definia em cinco anos o período de tempo entre novos contratos, aumentando
posteriormente para seis anos. O CCT foi abolido e substituído pelo conceito de “Best Value” e na
sua execução os regulamentos em relação ao período de duração dos contratos foram alterados.
2.2.2 Regulação
A regulação do sector dos RU não é função de uma autoridade local mas é promovida pela Agência
do Ambiente (Environment Agency), que é uma agência do governo central. Esta entidade tem a
competência de licenciar as operações de aterro e certificar o cumprimento dos regulamentos de
modo a assegurar que o impacte sobre o meio ambiente é mínimo. Para o efeito, a agência do
ambiente realiza inspecções periódicas, controlando o tipo de resíduos que são depositados, e
efectuando medições de parâmetros de poluição do ar e da água.
O Governo tem vindo a simplificar o sistema regulatório, tornando-o mais proporcional e baseado em
análises de risco, através de protocolos de resíduos que clarificam quando é que os resíduos deixam
de ser considerados como tal (e nessa altura não são objecto de regulação); reformas dos sistemas
de permissão e isenção e o controlo, transferência e transporte de RU, (com poupança nos custos
para as empresas e entidades reguladoras) e uma forma de comunicação melhor e mais antecipada
com todos os interessados no processo.
Alguns Estados Membros da UE chegaram à conclusão que o uso de restrições por imposições
legais nos vários tipos de RU que, em geral, têm como destino os aterros, tiveram como resultado a
melhoria nas taxas de reciclagem e reutilização.
O CCT foi abolido no ano de 2000 e substituído pelo conceito de “Best Value”. Este conceito aplica-se
a um vasto leque de serviços que anteriormente eram abrangidos pelo CCT. As autoridades locais
têm o dever de obter o melhor valor através de serviços eficientes e eficazes, economicamente
estáveis e com melhorias contínuas. Isto implica a definição e a publicação de metas a atingir,
segundo combinações do “Best Value” e a monitorização do desempenho com a intervenção de um
conjunto de entidades externas e a possibilidade de intervenção do governo central. Estas metas têm
que ter em conta a estratégia de RU. Devem reconhecer que a redução de RU é uma prioridade que
18
será posta em prática e que serão seguidas por planos de acção. As autoridades devem mostrar que
as metas estão a ser atingidas e melhorias contínuas na sua performance.
Os serviços de recolha são pagos através da combinação de vários meios. A recolha dos RU é
gratuita para os utilizadores e é paga pelas autoridades locais, com algumas excepções. A autoridade
local pode cobrar ao utilizador pela recolha de resíduos de jardins e outros tipos de resíduos como
mobílias. Os utilizadores pagam uma taxa municipal (“Council Tax”), que se encontra estruturada em
8 escalões, definidos em função do valor da habitação. Em 2012, o escalão intermédio da taxa é
£1.304 em Londres, £1.401 nas áreas metropolitanas e £1.492 nas áreas de condados. O sistema
tarifário dos RU provenientes de habitação está integrado na Council Tax.
A recolha dos resíduos provenientes de comércio e indústrias pode ser feita pelas autoridades locais
directamente ou através de uma empresa privada contratada. Nestes casos, o serviço é pago pelos
utilizadores.
A aplicação de taxas sobre os aterros é um dos instrumentos com maior importância e influência na
política de resíduos no Reino Unido. Existem actualmente dois tipos de taxas: a Taxa de Aterro
(“Landfill Tax”) e o esquema de permissão negociada em Aterros (“Landfill Allowance Trading
Scheme – LATS”). Deixou de estar em uso o imposto em esquema de créditos (“Landfill Tax Credit
Scheme – LTCS”). O propósito destas taxas em relação aos aterros é, por um lado, incentivar a
redução dos resíduos com destino a aterro, e, por outro lado, quantificar metas e capacidades destas
infra-estruturas. A taxa incide sobre os habitantes produtores de RU e sobre o sector empresarial no
caso dos resíduos provenientes de indústria e comércio.
2.2.3 Caracterização do sector
Em concordância com outros países da UE, a Inglaterra tem vindo a aumentar a produção de RU ao
longo dos anos. Em 2011, foram produzidas em Inglaterra 26,2 milhões de toneladas de RU. A esta
quantidade corresponde uma capitação de 524 kg/hab.ano, isto é, 1,44 kg/hab.dia.
As quantidades depositadas em aterro têm vindo a diminuir progressivamente desde 2001/2002.
Nessa altura foram depositados 22 milhões de RU em aterro e em 2011 a quantidade diminuiu em
50% quando comparado com as quantidades de 2002.
Cerca de 12,5 milhões de toneladas correspondem a RU recicláveis para o ano de 2011. A
quantidade de RU recicláveis com origem em habitações tem vindo a aumentar. Em 2001 esse valor
foi cerca de 3,5 milhões de toneladas.
Mais de 40% dos RU provenientes de habitações foram reciclados, em 2011. É um bom valor se se
atender que em 2001 a mesma taxa de reciclagem era de 10%. A região leste do país é a que
19
apresenta a taxa de reciclagem mais elevada de 46%, enquanto a região de Londres é a que tem o
valor mais baixo.
Em relação a infra-estruturas existentes, no ano de 2011 existem em Inglaterra 553 aterros, 28
estações de incineração (em todo o Reino Unido) que tratam RU.
2.2.4 Situação futura
Desde a reforma da política para o sector dos RU, em 2000, a Inglaterra registou progressos
significativos. Os aumentos das taxas de reciclagem e a redução das quantidades depositadas em
aterro diminuíram, devido à implementação das taxas de aterro por patamares, que criaram
incentivos para a procura de outros destinos a dar aos RU.
Com vista a cumprir os objectivos definidos e atingir as metas propostas a estratégia de RU
contempla um conjunto de pontos-chave de acção baseados nos seguintes princípios:
- Os produtores devem produzir mais materiais utilizando matérias recicladas e menos
recursos virgens. Devem também contribuir ao nível do desenho dos produtos produzidos
tendo em vista à minimização dos desperdícios e tomar a responsabilidade pelo impacto
ambiental;
- Os revendedores devem reduzir as embalagens procurando produtos que causem menos
desperdícios e incentivando os consumidores a produzirem menos desperdícios;
- Os consumidores contribuem para a redução de RU adquirindo bens e serviços que geram
menores quantidades de RU. A reciclagem assume um papel de grande relevância nesta
contribuição;
- O poder local tem que fornecer serviços de reciclagem às populações e também
sensibilizar e informar sobre as formas de reduzir as quantidades de RU produzidos;
- A indústria da gestão dos RU deverá investir em meios de promover a reciclagem e
recuperação de RU e fornecer um serviço aos clientes para reciclar e recuperar os seus RU.
20
2.3 Itália
2.3.1 Organização do sector
A Itália é um país com uma população de 60,3 milhões de habitantes (2011) e uma área de 301.230
Km2. A estrutura territorial é composta por 20 regiões, que se podem agregar em três áreas macro-
geográficas (Norte, Centro e Sul), existindo um total de 8.101 municípios.
A Lei n.º 142, de 8 de Junho 1990 (organização do poder local) contém regras administrativas a
serem seguidas pelas autoridades locais.
Esta lei atribui às autoridades locais competências como o fornecimento de todos os serviços
definidos como tendo objectivos sociais e que apontam para a promoção do desenvolvimento
económico e social das comunidades locais. Nesse conjunto de serviços está incluída a gestão dos
RU, energia, água, entre outros SIEG.
Em Itália, o quadro legal que regula a recolha e tratamento de RU é baseado no que diz o decreto
legislativo n.º 22, de 5 de Fevereiro de 1997. Surgiu pela necessidade de garantir a conformidade
entre a legislação nacional e Directivas da UE para o tratamento de resíduos em geral, dos resíduos
perigosos e dos resíduos de embalagens.
As regiões têm a responsabilidade de elaborar os planos para integrar todos os processos de recolha,
tratamento e destino final no âmbito de áreas óptimas de gestão, “Ambito Territoriale Ottimale” (ATO).
A nível local, têm sido desenvolvidas iniciativas concretas de prevenção de produção de RU por parte
de organismos públicos, como municípios e regiões, designadamente tarifas de RU, associações
locais voluntárias, desenvolvimento de compostagem doméstica, campanhas de informação e
sensibilização dirigidas aos cidadãos e criação de redes de trocas de objectos utilizados.
Segundo um estudo de 1998 conduzido pela associação de empresas privadas de serviços de gestão
de RU, em 24% das cidades no país o serviço de recolha era directamente fornecido pelos
municípios e este modelo é mais utilizado nas cidades médias do que nas grandes cidades ou nas
cidades mais pequenas. Em 30% das cidades, a recolha era efectuada por empresas controladas
total ou parcialmente pelos municípios (ou por associação de municípios). Este modelo é utilizado em
quase todas as grandes cidades. Nos restantes 46% das cidades, a recolha de RU é feita por
empresas privadas, principalmente nas pequenas cidades. Foi também estimado que
aproximadamente 19% da população reside em cidades onde o município fornece directamente o
serviço de recolha, 43% da população encontra-se abrangida pelo serviço fornecido por empresas
controladas pelos municípios e os restantes 38% são servidos pela recolha por parte de empresas
privadas.
Ao contrário da recolha, os serviços de deposição caracterizam-se pela existência de economias de
escala com alguma relevância, devido à necessidade de uma dimensão mínima eficiente dos aterros
e das estações de incineração (Simões et al., 2011). Essa dimensão é maior para a quantidade de
21
RU produzida para uma cidade isolada, pelo que os aterros funcionam normalmente para um
conjunto de cidades. A sua localização é, por isso, definida de acordo com planos a nível regional. As
decisões sobre onde localizar as infra-estruturas de deposição e as regras de funcionamento são
tomadas a nível nacional ou regional.
No que diz respeito à reciclagem, a legislação mais recente definiu metas ambiciosas para a
percentagem de RU que se espera que seja reciclada ou reutilizada. Foi criado um consórcio de
embalagens, incluindo os distribuidores. Foi criada uma cadeia específica para cada tipo de
embalagem (vidro, metal, plástico, etc) com o objectivo de gerir todo o processo de recolha, triagem e
reciclagem. Esse consórcio é supervisionado pelo consórcio nacional CONAI (Consorzio Nacionale
Imballaggi), que é constituído por produtores e utilizadores e define objectivos e prioridades nas
operações de reciclagem. Os produtores de materiais de embalagens, seguidos dos utilizadores são
mais responsabilizados pela reciclagem deste tipo de resíduos, segundo a legislação nacional.
Existem também outros consórcios como o POLIECO (reciclagem de materiais de polietileno), COOU
(óleos usados) e COBAT (pilhas e baterias usadas).
As autoridades locais podem servir o interesse público com prestação de serviços locais de diferentes
formas. Podem optar por fornecer o serviço directamente, quando o recurso a uma entidade
autónoma é visto como não apropriado (a legislação em vigor refere-se à dimensão limitada do
mercado local ou às características especificas do serviço fornecido como possíveis razões para o
fornecimento directo dos serviços).
A segunda alternativa à disposição das autoridades locais é fornecer o serviço através de empresas
com participação ou não das autoridades locais. No quadro legislativo italiano existem diferentes
formatos para esse tipo de empresas. Em particular, dois modelos de organização são muito
utilizados, a saber “instituições” e “empresas especiais”. As instituições podem ser formadas para o
fornecimento de serviços sem interesse económico, o que inclui a assistência a idosos e deficientes,
a organização de alguns eventos culturais. As instituições não gozam de autonomia financeira,
estando totalmente dependentes do respectivo município que as formou. As empresas especiais têm
autonomia financeira e operacional.
Ainda que pouco utilizada, existe a alternativa de delegar o serviço a empresas independentes,
quando razões técnicas, económicas ou de interesse público o justifiquem.
Os serviços locais são financiados na sua maioria por transferências do orçamento nacional, e
também por impostos locais. As entidades gestoras distribuem-se da seguinte forma: 15% do
mercado em fornecimento directo pelos municípios; 40% através de empresas controladas por
municípios ou associações de municípios; o sector privado representa 45% do mercado.
22
2.3.2 Regulação
Aos municípios foi atribuída a responsabilidade da recolha e deposição de RU. No cumprimento
dessa tarefa são obrigados a respeitar procedimentos ambientais e organizacionais e o que é imposto
por autoridades nacionais e locais.
Outros tipos de resíduos como os industriais implicam financiamento e a gestão dos resíduos em si
por quem os produz segundo o princípio do “utilizador-pagador”. Também estas têm obrigação de
agir segundo as regras nacionais, regionais e locais e de protecção ambiental.
A legislação italiana prevê que exista um registo nacional onde devem constar todas as empresas a
operar nos serviços de gestão de resíduos.
O novo quadro de regulação introduzido por este decreto elevou os padrões ambientais, conduzindo
a uma melhoria substancial nos custos de cumprir com as obrigações ambientais quando são
fornecidos os serviços de gestão de resíduos.
Um estudo promovido pela autoridade da concorrência e realizado por consultores externos sobre o
mercado de serviços de gestão de RU, incluiu inquéritos a empresas que operavam no sector e
também uma pesquisa em três cidades médias situadas no centro do país. As empresas
questionadas apontaram a tendência dos municípios preferirem manter o contrato em vigor com a
empresa do que escolher outra empresa para prestar o serviço. Esta tendência de preferência pelo
fornecedor foi mais verificada em particular nas cidades pequenas, onde as autoridades locais
preferem conservar relações que já estão estabelecidas e consolidadas com as empresas com que já
aprenderam a interagir do que negociar com outra empresa menos conhecida.
De forma mais geral foi observada alguma falta de transparência no processo. A maioria dos
inquiridos revelou dúvidas quanto a habilidade das empresas escolhidas, que ganharam os contratos
apenas com base nos custos de exploração, quando se tratam de serviços que necessitam de
articulação com normas ambientais.
Os inquiridos também mostraram que as três cidades que optaram por recorrer a empresas privadas
foi devido à sua escassez de recursos próprios, tanto em mão-de-obra especializada como
equipamentos. O processo de selecção foi baseado no preço, com pouca ou nenhuma consideração
por outros factores como a qualidade do serviço, o enquadramento com normas ambientais, entre
outros. Apenas numa das três cidades existiu um processo competitivo, com a participação de 13
empresas.
O estudo também apontou que os três municípios revelavam alguma dificuldade em monitorizar a
qualidade do serviço fornecido pelas empresas, devido a sua escassez de recursos internos.
Em Itália, a regulação é feita por uma unidade do Ministério do Ambiente, o Observatório Nacional
sobre Resíduos (Osservatorio nazionale sui rifiutti, ONR). O ONR tem tarefas de avaliação para todos
23
os assuntos relacionados com o ciclo dos resíduos e, em particular, tem mandato legal para recolher
e analisar dados sobre a gestão de resíduos, embalagens e resíduos de embalagens, critérios e
objectivos específicos da acção de prevenção da produção de RU. Tem também as tarefas de
fiscalização e controle sobre a gestão de RU em geral, e resíduos de embalagens.
As tarefas do ONR são:
- Supervisão da gestão dos resíduos de embalagens;
- Preparação e actualização dos objectivos permanentes da política e acções específicas,
bem como um quadro de prevenção e gestão de resíduos;
- Emissão de pareceres sobre o Programa Geral para a prevenção de resíduos e preparação
de um relatório anual sobre a gestão dos resíduos de embalagens para aprovação final por
parte do Ministério do Ambiente;
- Verificação os custos de recuperação e eliminação e dos níveis de qualidade de serviço.
A Tarifa Municipal de Resíduos veio substituir e uniformizar a tarifa sobre RU. A nova tarifa é
proporcional ao número de pessoas e à quantidade actualmente produzida, deixando de ter em conta
a área de edifício como a anterior tarifa. Além disso, está adequadamente proporcional aos
resultados de recolha selectiva atingidos.
A Tarifa Municipal de Resíduos inclui uma componente fixa destinada a cobrir os custos do serviço e
uma componente variável em função da quantidade de RU produzidos por cidadão/actividade. Um
dos propósitos de introduzir este tipo de tarifa é reduzir o destino final de RU e cumprir com os
objectivos das Directivas Europeias para a recolha selectiva e reciclagem.
Em muitos casos, os fundos provenientes de taxas e tarifas não são suficientes para cobrir a
totalidade dos custos. Também existem diferenças consideráveis entre regiões e entre cidades no
que diz respeito à cobertura financeira. De acordo com estimativas em relação ao ano de 1994 o
montante cobrado aos munícipes representava cerca de 92%. Num conjunto composto pelas 100
maiores cidades do país, cerca de 45 conseguiam cobrir os custos ou pelo menos 90% dos custos.
Deste conjunto 8 conseguiam cobrir menos de 50% dos seus custos.
Nessa altura (1994), o modelo de gestão directa abrangia 34% da população, enquanto que em 2005
esse modelo representava 11%. Assistiram a um crescimento os modelos de empresa pública, 58%
em 2005, contra 40% da população em 1994.
.
24
2.3.3 Caracterização do sector
Os dados dos registos de RU, apresentam as quantidades de RU gerados, que consistem nos RU
recolhidos pelos municípios directamente ou por empresas e que, posteriormente, são integrados no
sistema de gestão de RU. A Figura 7 mostra valores da capitação anual (kg/hab.ano).
Figura 7 - Capitação de RU em Itália, (fonte: EEA, 2011)
O volume do fluxo de RU provém tanto das habitações como de fontes com RU do mesmo tipo, como
comércio, escritórios, instituições públicas, entre outros. A Figura 8 mostra as quantidades totais de
RU produzidas entre 2005 e 2009.
Figura 8 - Total de RU produzidos em Itália entre 2005 e 2009 (fonte: EEA, 2011)
Um estudo realizado pela autoridade da concorrência mostra que, em média, os custos de recolha
são substancialmente superiores nos serviços que são fornecidos directamente pelos municípios ou
por empresas público-privadas em comparação com as empresas privadas.
540
552 548
543 540
500
510
520
530
540
550
2005 2006 2007 2008 2009
kg
/hab
.an
o
Capitação
31,65 32,54 32,54 32,49 32,50
0
5
10
15
20
25
30
2005 2006 2007 2008 2009
10
6 to
ne
lad
as
25
2.3.4 Situação futura
Tendo como base o decreto 22/97 têm sido aplicados diversos instrumentos. O decreto define metas
a atingir para recolha selectiva de RU.
De acordo com as Directivas Europeias sobre aterros (1999/31/CE), a Itália desenvolveu uma política
de estratégia nacional para reduzir as quantidades de RU biodegradáveis que vão para aterro. Nesta
estratégia identificaram-se os tipos de RU que podem ser definidos como bioresíduos e definiram-se
objectivos ou metas concretas a atingir. Antes de 27 de Março de 2008 os RU biodegradáveis com
destino a aterro devem ser reduzidos para valores abaixo dos 173 kg por habitante por ano.
Progressivamente, em 2011 e 2018, as metas terão valores inferiores na ordem dos 115 e 81 kg por
habitante por ano, respectivamente.
Os instrumentos identificados para atingir estas metas são de carácter económico para desencorajar
a deposição final em aterro; recolha selectiva de materiais orgânicos, madeiras e têxteis; tratamento
biológico/mecânico; incineração com vista ao aproveitamento de energia; proibição de certos fluxos
de resíduos em aterros; reorganizar o sistema de gestão de embalagens na base nos princípio do
“utilizador-pagador” e da “responsabilidade partilhada” entre todos os agentes envolvidos nesse
processo.
2.4 Países Baixos
2.4.1 Organização do sector
Os Países Baixos são um país com uma área de 41.526 Km2 que funciona com regime de
democracia parlamentar e monarquia constitucional, dividido em 12 províncias. Tem cerca de 16,5
milhões de habitantes e 6,9 milhões de habitações, no ano de 2011. O seu território está dividido em
12 regiões administrativas, também chamadas províncias. Cada uma tem à sua frente um
governador, que é chamado Comissário do Rei ou da Rainha. Todas as províncias, por sua vez,
subdividem-se em municípios (‘gemeenten’), que são 467.
O Ministério da Habitação, Planeamento e Ambiente (VROM) é responsável pela concepção e
implementação da legislação e da política de resíduos no país. Até ao final de 2001, o destino final de
resíduos era gerido a nível regional. As províncias eram responsáveis pelo planeamento da
deposição final e pela atribuição de licenças para deposição de grandes quantidades de RU e
unidades de tratamento.
A implementação da política de resíduos nos Países Baixos está amplamente descentralizada. O
Governo Central estabelece os pontos-chave da política enquanto as autoridades regionais e locais
trabalham nos pontos mais específicos e implementam as políticas. Exemplos disso são o
planeamento da capacidade de eliminação nos planos da política ambiental regional e o fornecimento
26
de licenças a empresas que recolhem e tratam RU e também as actividades que contribuem para a
sua produção.
A eliminação de certos tipos de resíduos ocorre a uma escala tão elevada que se torna necessário
que as autoridades locais e o Governo Central formem uma parceria, dando forma ao que é
conhecido por Concelho de Gestão de Resíduos. Este concelho, criado em 1990, ocupa-se com o
sentido nacional da eliminação de resíduos para oito grandes fluxos não perigosos. No final de 1995
o concelho publicou o seu segundo programa de RU para dez anos, indicando os aterros
necessários, capacidades de compostagem e incineração e onde é que estes parâmetros tinham que
ser atingidos. Em 1998, foi decidido que este programa tinha que ser ajustado. As capacidades de
aterro e de incineração suficientes estão disponíveis ou em construção em grande parte devido a este
sistema de planeamento.
O planeamento de resíduos perigosos é feito num plano específico e é executado pelas autoridades
nacionais e regionais.
A responsabilidade do planeamento das capacidades de eliminação finais de todos os tipos de
resíduos é do VROM. Este planeamento é feito através do plano nacional de gestão de resíduos
(LAP).
Para a política de resíduos é necessário ter dados de confiança dos vários tipos e quantidades de
resíduos produzidos. A plataforma de monitorização dos RU é responsável pela coordenação e
monitorização no campo dos RU. O Instituto Nacional de Saúde Pública e Ambiente desempenha um
papel central na recolha e processamento destes dados.
As autoridades locais são designadas na legislação de gestão ambiental como os agentes
responsáveis pela recolha de RU. O ponto de partida é que estes tipos de resíduos, excepto os
resíduos de grande volume, devem ser recolhidos uma vez por semana. No entanto, as autoridades
locais podem desviar-se deste princípio com o interesse da eliminação de RU mais eficiente, como,
por exemplo, uma frequência de recolha diferente ou a não recolha em certos pontos do município.
A legislação também obriga a recolha porta a porta dos resíduos orgânicos. Aqui, mais uma vez, se
colocam as razões referidas anteriormente para que a recolha não seja feita de acordo com o
princípio estabelecido. Como resultado de legislação de carácter local, a recolha de papel e cartão,
vidro, têxteis e produtos químicos em pequenas quantidades é obrigatória.
As províncias são responsáveis pela assistência às operações dos aterros, a nível administrativo,
financeiro e organizacional.
Mesmo antes de entrarem em vigor as Directivas Europeias de embalagens, nos Países Baixos a
reciclagem já era uma prática comum devido à iniciativa de empresários individuais que recolhiam
vidro, metal, tecidos velhos e lixo orgânico com o fim de os venderem para outras utilizações.
27
Aquando da industrialização, no fim do século XIX, este sistema, começou a entrar em rotura e o
Governo desenvolveu um sistema centralizado para lidar com o aumento das quantidades de RU
produzidas e minimizar o efeito de RU não tratados nos centros urbanos. Esta transição teve como
principais motivos a redução do valor económico da fracção orgânica e dos ganhos na sua recolha,
dado que se acentuou a tendência para ocupação dos centros urbanos a par da introdução de
fertilizantes artificiais. O crescimento económico teve como consequência o aumento de RU
produzidos. A única forma de gestão era praticamente o uso de deposição em aterro.
Mais tarde esta solução não era considerada sustentável, devido aos novos produtos produzidos a
partir de novos materiais, como as embalagens e a partir dos anos 70 os impactes da solução aterros
começaram ganhar contornos de assunto de interesse público. Os volumes elevados de RU criaram
um nicho para as companhias privadas transportarem maiores quantidades de RU para a Bélgica
onde o espaço para aterros era relativamente abundante e onde havia menor consciência para a
problemática dos resíduos.
Foi então que se deu uma nova reforma, passando-se para um sistema centralizado caracterizado
por deposição em aterro para o sistema de gestão de RU, com ênfase na prevenção de produção de
RU e sua reutilização, recolha selectiva para reciclagem e obtenção de energia.
As incertezas associadas ao desenvolvimento de padrões para reciclagem ou sistemas de recolha
separada de resíduos criaram alguma relutância, por parte das empresas e organizações, em
começar a participar neste novo sistema. O governo obrigou os operadores de RU a participar
activamente no desenvolvimento e na adopção de novas práticas. A relutância inicial partiu dos
serviços municipais, que seriam obrigados a mudar as suas rotinas, práticas já implementadas e
algumas das suas estruturas. Outros agentes, como ONG e empresas privadas promoveram e
desenvolveram novos esquemas de recolha de papel, vidro e outros materiais recicláveis. Por volta
de 1990 este sistema já se encontrava amplamente institucionalizado. Uma das razões apontadas
para esse facto é o envolvimento menos formal do governo central entre 1980 e 1990 no sistema de
RU e o sector privado ter começado a ganhar, cada vez mais, importância no sector.
2.4.2 Regulação
Não existe uma entidade reguladora para os serviços de RU nos Países Baixos. O Governo através
de legislação e instrumentos económicos regula o sector. O governo holandês reconhece que os
instrumentos que pode implementar para atingir as metas ambientais de gestão de RU cobrem uma
vasta gama e variam de incentivos. Uma distinção é feita entre quatro grupos de instrumentos:
comunicação, ferramentas financeiras, incentivos e regulamentos. Nem sempre é possível
estabelecer uma distinção clara entre estes instrumentos, como muitas vezes se confundem, por
exemplo, incentivos e ferramentas financeiras (EEA, 2006).
28
As exportações e importações de resíduos apresentam necessidade de regulação para assegurar
uma eliminação adequada e de alta qualidade no próprio país e para garantir a continuidade da
eliminação. Formas de eliminação de alto nível e mais caras não se desenvolvem enquanto existirem
formas de eliminação mais simples (e consequentemente mais baratas) no estrangeiro. A política da
importação e exportação depende se existirem questões de recuperação, incluindo reutilização, ou
eliminação final (incineração e aterro).
De acordo com a legislação em vigor, a exportação de resíduos é permitida se a quantidade de
material recuperado no estrangeiro é igual ou superior do que a quantidade recuperada nos Países
Baixos. Para a importação aplica-se o princípio contrário. Existem, no entanto, excepções que são os
materiais definidos numa “lista verde” que podem ser importados ou exportados livremente para
recuperação, incluindo reutilização. Em princípio a importação e exportação não é permitida com o
fim de eliminação final. A exportação para incineração e aterro apenas é possível se os Países
Baixos não tiverem capacidade suficiente disponível. A importação de combustível derivado de
resíduos é permitida enquanto isso não coloque em causa a incineração de resíduos holandesa. A
importação de resíduos para aterro não é permitida. A exportação de resíduos perigosos, em
particular, caiu substancialmente no princípio dos anos 90 em resultado da aplicação desta política.
As exportações dos últimos anos têm aumentado ligeiramente, mas, de uma forma geral, foi dado um
salto na maneira como os resíduos são eliminados nos Países Baixos, com menos recurso aos
aterros e mais recuperação.
O interesse na utilização de ferramentas económicas na política de RU tem vindo a aumentar nos
últimos anos nos Países Baixos. As tarifas sobre os RU foram introduzidas ou estão a ser
consideradas em muitos países. As tarifas nos Países Baixos começaram a ser utilizadas em pleno
no ano de 1995. Desde o início dos anos 90 que o valor das tarifas locais para os RU mais que
duplicou. Alguns municípios abandonaram o esquema de uma tarifa única para a recolha de RU e de
actividades comerciais e introduziram tarifas diferenciadas, destacando-se três tipos de sistemas:
pesar o conteúdo real do contentor “dustbin” no ponto de recolha; pagamento de tarifa na compra de
sacos de lixo (“pay by bag”); tarifa aplicada sobre a área da habitação e a frequência de recolha. A
principal motivação da aplicação de tarifas diferenciadas é promover uma distribuição mais justa dos
custos da gestão de RU entre os habitantes e utentes desse sistema. Nos municípios com sistema
“pay by bag” produziram-se menos 10 a 20% de RU per capita do que nos municípios com tarifa. A
deposição ilegal não foi identificada como um problema desde que o preço por saco de lixo seja
inferior a €1,00 (VROM, 2006).
29
2.4.3 Caracterização do sector
Na última década, a produção de RU registou uma tendência crescente, mas a partir de 2007
decresceram as quantidades. Na Figura 9 evidencia-se essa evolução, onde também se salienta a
diminuição das quantidades depositadas em aterro.
Figura 9 - Evolução de percentagens de RU por opções de tratamento nos Países Baixos (fonte: EEA, 2011)
A tarifa aplicada aos aterros foi introduzida em 1996 e, em conjunto com a proibição nos aterros de
certos resíduos, tornou-se um meio de desincentivar a utilização de aterro tornando-a mais cara do
que as outras alternativas mais desejáveis (reciclagem, compostagem e incineração). Esta tarifa
sobre aterro foi aumentada em Janeiro de 2000 e posteriormente em 2002 para €79,00 por tonelada.
Em 2010 o valor dessa tarifa era cerca de €108,00 por tonelada.
A monitorização de resíduos é feita por tipo de fluxo (resíduos domésticos, papel e cartão, resíduos
de construção, etc.) e por método de eliminação final (incineração, aterro, etc.) Com base nos
resultados da monitorização, são feitos estudos sobre a produção de resíduos por diversos públicos
(consumidores, industria, etc.).
A plataforma de monitorização de resíduos foi criada em 1993 para coordenar as diversas actividades
existentes e, assim, tornar uniforme a sua supervisão e controlo, inclui organizações que recolhem e
processam informação bem como as organizações responsáveis pela elaboração e revisão de
políticas, utilizando a informação processada.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
aterro
incineração
reciclagem
30
2.4.4 Situação futura
A segunda versão do LAP, estabelece os principais eixos da política de resíduos para o período entre
2009 e 2021.
As alterações em relação à primeira versão não são significativas. Mantêm-se as atribuições e
competências do Governo e este continua a assumir o papel central. Também é dada continuidade à
política de resíduos que tem vindo a ser seguida e em concordância com as mais recentes Directivas
da UE. O ponto de partida da política de resíduos é a ordem de preferência para a eliminação de
resíduos urbanos. Os principais objectivos definidos pelo LAP passam por:
- Incentivar a prevenção da produção de resíduos para que as quantidades de RU e das
outras categorias não excedam 68 milhões de toneladas em 2015 e se mantenham abaixo
de 73 milhões de toneladas em 2021;
- Em particular para os RU, aumentar os objectivos de recuperação/valorização de resíduos
e passar de 51%, meta verificada em 2006, para 60% no ano de 2015;
- Tirar máximo partido da energia dos resíduos que não podem ser reutilizados e rentabilizar
melhor o calor residual da incineração.
31
3 REVISÃO DA LITERATURA EM AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DOS SERVIÇOS
DE RESÍDUOS URBANOS
3.1 Introdução
As primeiras avaliações de desempenho eram conduzidas de forma a analisar a performance numa
perspectiva exclusivamente económica. Actualmente a avaliação do desempenho também incide
sobre outros domínios, onde a utilização de ID se destaca. (Alegre et al., 2006)
Os ID permitem medir a performance e podem ser considerados como elementos chave na avaliação
da eficiência e da eficácia da prestação de serviços por uma entidade gestora (Deb e Cesário, 1997).
A eficiência é uma medida que reflecte a forma como são utilizados os recursos na obtenção dos
objectivos, enquanto a eficácia mede até que ponto os objectivos são atingidos. Assim, os ID são um
instrumento de monitorização da eficiência e eficácia de uma entidade gestora e permitem uma
avaliação mais objectiva e simplificada.
A aplicação de ID pode ter diversas finalidades consoante o tipo de entidade (reguladora, entidade
gestora, ou outras) que os utiliza. Quando usados pelo operador têm as vantagens de obrigar a
compilação e gestão da informação, tomada de decisões pelos gestores de forma mais rápida,
reforça o poder dos decisores, tornando mais fácil a justificação das decisões efectuadas e o
estabelecimento de prioridades. Os ID permitem uma gestão pró-activa e a detecção de fragilidades e
pontos negros (e fortes) do sistema. Também a gestão por objectivos é uma consequência da
aplicação de ID por se estabelecerem metas para os mesmos. Por fim, a aplicação de ID por parte
dos operadores facilita as auditorias internas ou externas e torna as características e resultados das
actividades mais transparentes (Marques, 2005).
Quando são aplicados pelas entidades reguladoras, tornam-se instrumento-chave para a supervisão
da qualidade do serviço prestado pela entidade gestora. São também importantes para as entidades
responsáveis pela política do sector a nível nacional, regional ou local, para os
consumidores/utilizadores, para os organismos financeiros e para as organizações supranacionais.
O ID é geralmente um rácio entre variáveis e expressa-se em unidades específicas, podendo
comensurar (%) ou não (€/ton). Os denominadores representam uma dimensão do sistema
(quantidade de resíduos recolhidos, custos anuais, etc.) (Alegre et al., 2006; ISO 24500).
Segundo os autores da COST C18, o ID analisado individualmente tem um interesse reduzido.
Devendo, por isso, ser incluído num quadro ou sistema de ID. Por todo o mundo existem vários
sistemas com ID e alguns deles foram desenvolvidos para fins específicos (p. ex. optimização e
eliminação de tempos mortos num sistema de recolha de RU) enquanto outros abordam o serviço
noutras vertentes (p. ex. qualidade de serviço, equidade no acesso). A norma ISO 24500 define um
conjunto de ID e variáveis explanatórias. Factor explanatório é qualquer elemento do sistema de ID
que permite explicar os seus valores, na fase de análise. Podem ser indicadores, variáveis,
informação de contexto e outros dados que não sejam muito utilizados na fase de análise.
32
Em geral, a selecção de um quadro de ID deve respeitar os seguintes requisitos (Marques, 2005):
a) Identificação clara do período de tempo considerado, tal como a área geográfica afecta à
entidade que está a ser avaliada;
b) Definição dos ID, tendo em atenção os vários estados de desenvolvimento existentes;
c) Estabelecimento de uma escala de resultados dos ID propostos, correspondente a uma
avaliação qualitativa;
d) Identificação dos aspectos a examinar tanto na perspectiva da entidade gestora em
análise como das outras entidades intervenientes no sector;
e) Definição coerente e evidente dos ID, impedindo avaliações e interpretações subjectivas,
bem como dualidade de critérios na sua determinação;
f) Independência dos ID sempre que seja possível, evitando a sua sobreposição;
g) Estabelecimento de critérios que permitam a validação e extrapolação dos resultados
obtidos, bem como da qualidade da informação recolhida;
h) Utilização de equipamento relativamente simples na determinação de ID (adequados ao
nível de desenvolvimento existente do operador) e de fácil implementação a curto e
médio prazo;
i) Verificação dos resultados com relativa facilidade;
j) Percepção fácil dos resultados obtidos, referentes aos ID por entidades não especialistas,
como os consumidores, media ou os responsáveis políticos.
3.2 Objectivos dos estudos
Os sistemas de ID são hoje reconhecidos como uma referência por todo o mundo. Desde as suas
primeiras utilizações nos sectores dos RU, que estes sistemas foram amplamente adaptados para a
utilização em projectos tanto para avaliação interna como para benchmarking métrico (Alegre et al.,
2006).
ID podem ser utilizados para comparar a evolução histórica do desempenho, ou para confrontar um
valor objectivo pré-definido (Matos et al., 2003).
Além de serem utilizados pelas entidades gestoras, os ID podem ser utilizados por entidades
responsáveis pela definição de políticas nacionais ou regionais, entidades reguladoras, entidades
financiadoras, utilizadores e entidades que os representam, organizações de certificação de
qualidade, entre outras.
33
Alegre et al. (2006) identifica várias utilizações de ID:
Exclusivamente no seio da entidade gestora, onde os gestores utilizam ID para monitorizar
a evolução do desempenho. Os resultados podem ser comparados com metas ou valores de
referência pré-estabelecidos e publicados por outras organizações. Outra forma de
comparação é a de resultados de um período com os resultados obtidos em período
homólogo. Neste caso, a entidade pode definir ID internos enquanto que ao comparar com
valores de referência deverá adoptar definições normalizadas para evitar comparações
enviesadas.
No contexto de iniciativas de benchmarking – a utilização interna de ID pode ser
complementada com iniciativas de benchmarking métrico a serem realizadas por um grupo de
entidades que acordem entre si um conjunto de ID a serem adoptados por todos os membros
Como parte de acordos contratuais – tradicionalmente, os acordos contratuais entre
municípios e operadores privados são muito detalhados em termos financeiros, podendo ser
menos específicos em termos da qualidade do serviço prestado ao utilizador. O uso de ID
permite que metas específicas e calendarizadas possam ser definidas de uma forma objectiva
e auditável, protegendo os interesses dos utilizadores.
Como parte de sistemas de Certificação de Qualidade – os ID podem constituir uma
ferramenta de apoio à monitorização dos processos internos das entidades gestoras para
certificação pelas normas ISO 9000, ou por outro tipo de certificação. A utilização de ID
normalizados constitui uma base mais formal e robusta para a certificação do que a utilização
de ID seleccionados pelas entidades gestoras.
A comparação do desempenho entre diferentes entidades gestoras ou sistemas de gestão requer o
uso de ID standarizados. A autora afirma que é um erro suportar qualquer mecanismo de controlo de
elementos que não possam ser facilmente identificáveis, dado que para garantir a qualidade dessa
informação seriam necessárias equipas de inspectores de desempenho desproporcionadas. A Figura
10 esquematiza como se organizam as componentes de um sistema de ID.
A avaliação do desempenho deve realizar-se segundo determinados aspectos do funcionamento do
sistema, referente a uma área e a um período de tempo, para permitir a análise de tendências e a
comparação com outros sistemas semelhantes (Neves e Silva, 2000).
Os estudos de EEA (1998), Neves e Silva (2000), Partidário (2000) mostram que os sistemas de ID,
aplicáveis a Sistemas de gestão de RSU, têm de considerar uma série de condicionantes:
- Integrar os aspectos relevantes do desempenho da entidade gestora e permitir uma
representação global do sistema por um número reduzido de ID;
- Fornecer uma medida representativa e não distorcida do sistema;
34
Figura 10 - Componentes de um sistema de ID (fonte: Alegre et al., 2006)
- Incluir ID exclusivamente independentes entre si (eliminando todos os que se possam
deduzir dos restantes);
- Requerer apenas equipamento que as entidades gestoras possam utilizar, a necessidade
de equipamento sofisticado deve ser evitada;
- Permitir a verificação e revisão dos resultados de forma regular, de acordo com
procedimentos bem definidos, o que é particularmente importante se os ID se destinam a
ser utilizados por entidades exteriores à organização que tenham necessidade de os
comprovar;
- Estar referenciado a um dado período de tempo bem definido (um ano é o período de
cálculo básico recomendado, embora em alguns casos outros períodos sejam
apropriados);
- Estar referenciado a uma área geográfica bem definida;
- Ser aplicável a entidades gestoras, com diferentes características e estádios de
desenvolvimento;
- Ser calculado a partir de variáveis determinadas a custos aceitáveis;
35
- Reflectir o desempenho do operador, tanto quanto possível independentemente do
contexto em que se insere.
Existem, no entanto, algumas limitações da utilização de sistemas de ID que importa ter em atenção
na sua aplicação e interpretação dos resultados. Hakkinen (2001) aponta como uma das principais
limitações o risco de uma excessiva simplificação de determinadas realidades, podendo perder-se,
neste processo de simplificação, informação importante ao nível da avaliação.
A Agência Europeia do Ambiente (EEA, 2003) destaca três aspectos essenciais: a qualidade da
informação de base utilizada no cálculo dos ID decorrente da ausência de procedimentos standard de
obtenção, os meios humanos e financeiros, que no caso de serem limitados podem comprometer a
obtenção de informação de qualidade e a perda de informação de base que deram origem aos ID.
3.3 Sistemas de indicadores
Na literatura sobre aplicação de indicadores existente sobre RU surgem algumas definições de
sistemas de ID. São elementos comuns a utilização de dados de entrada e informação de contexto,
previamente seleccionados de acordo com o que se pretende avaliar. As variações prendem-se com
as metodologias utilizadas, processos de armazenamento e tratamento da informação.
O modelo “Pressão-Estado-Resposta” (‘Pressure-State-Response’), assim como modelos nele
baseados, têm sido utilizados há muitos anos pela OCDE e outras organizações como forma de
aplicar indicadores ambientais.
Actividades humanas exercem pressão sobre o ambiente e modificam a qualidade e a quantidade de
recursos naturais (estado). A sociedade responde a essas alterações através de políticas ambientais,
sectoriais e económicas. Os três componentes do modelo têm relações entre si e a sua utilização em
gestão de RU é fortemente apoiada devido à sua estrutura simples e por permitir relacionar vários
tipos de ID. A Figura 11 apresenta o modelo e as suas componentes.
Figura 11 - Modelo Pressão-Estado-Resposta para gestão de RU (fonte: OCDE 2001)
36
Segundo o The Energy and Resources Institute, 2004 um sistema de medição do desempenho
(Performance Measurement System, PMS) é o processo que mede o desempenho de um
agente/entidade tendo como referência os seus objectivos. A sua finalidade é avaliar o desempenho
de cada unidade traduzindo inputs em outputs e, eventualmente, em resultados tal como são
recebidos pelos utilizadores.
Conceber um PMS implica:
- Decidir o que se pretende medir;
- Escolher ID apropriados;
- Estabelecer procedimentos para registo do desempenho.
- Interpretar as medidas do desempenho para decidir o que é necessário fazer para melhorar
o desempenho, em especial nas áreas em que não é satisfatório.
Os elementos de um PMS são:
- Quadro das medidas de desempenho;
- Conjunto de ID;
- Sistema de informação de suporte;
- Estratégia de benchmarking para o desempenho.
A expressão (1) descreve a avaliação do desempenho de um sistema integrado de gestão de RU,
como uma função entre a quantidade e qualidade de recursos disponíveis e o desenvolvimento sócio-
económico e as características físicas da área onde o serviço é prestado.
),( DIfO
Onde,
O – corresponde ao desempenho do serviço;
I – diz respeito aos recursos alocados para o serviço (Inputs);
D – representa o desenvolvimento sócio-económico e as características físicas da área
onde se insere o serviço.
Na gestão de RU, na fase de planeamento, o desempenho (O) desejado é fixado como meta futura a
atingir, com o nível de desenvolvimento sócio-económico e características físicas do local (D), e o
nível de recursos disponíveis e necessários (I) para atingir os objectivos a um custo mínimo. Assim, o
(1)
37
problema torna-se um problema de minimização da variável ‘I’ mantendo-se fixas as variáveis ‘O’ e
‘D’ num determinado instante no tempo.
Acrescenta-se ainda a este critério de avaliação o rácio entre desempenho do serviço e quantidade
de recursos utilizados ou vice-versa (O/I ou I/O) para avaliar a eficiência do sistema de gestão de RU.
De forma a ser possível o processo de avaliação, é necessário determinar e quantificar as variáveis
para a equação. De um modo geral são utilizados ID divididos segundo as categorias já descritas e
as caracterizam: ID do serviço, recursos disponíveis e condições físicas e de desenvolvimento sócio-
económico.
Estes aspectos estão mais relacionados com o planeamento, concepção do sistema e decisões a
tomar, já que no plano operacional a informação necessariamente tem que apresentar carácter mais
temporal e sobre localização específica, pessoal e equipamentos envolvidos. É proposto um conjunto
de ID gerais definidos por grupos que representam as diversas fases dos sistemas de gestão de RU:
Produção – ID que detalham as características sócio-económicas, quantidades de RU
geradas e a sua composição;
Contentorização – ID de recursos disponíveis;
Recolha e Transporte – Classificados como ID do serviço ou ID de recursos disponíveis;
Tratamento e Valorização – podem ser divididos em ID de recursos, desempenho e
eficiência;
Destino Final – semelhantes aos ID do tratamento e valorização.
Outra metodologia que aplica ID para avaliar o desempenho é o Balanced Scorecard (BSC). Foi
desenvolvido por Kaplan e Norton em 1992 como forma de avaliar o desempenho de uma empresa
sob quatro perspectivas: Financeira, Processos internos, Cliente, Formação e Desenvolvimento
(Guimarães, et al., 2010). A utilização do BSC em serviços públicos tem aumentado nos últimos anos,
em parte devido ao sucesso generalizado desta ferramenta.
3.4 Aplicação de ID ao sector dos resíduos
Os serviços de RU, devido ao seu impacto directo sobre o espaço urbano, ambiente e saúde, aos
custos resultantes para os cidadãos e às condições de concorrência entre os privados, ainda
necessita de melhorias significativas no que diz respeito à eficiência, eficácia e à atribuição de
recursos (humanos, financeiros, e estruturais).
38
Actualmente, a utilização de ID, em especial no sector dos RU, varia bastante na sua definição,
extensão e grau de detalhe. No sector dos RU, os ID podem ser utilizados para quantificar progressos
no sentido de atingir objectivos incorporados e metas, promover a responsabilidade do público e
outras entidades interessadas, para estudar o desenvolvimento do desempenho para melhoria
interna, comparar níveis de desempenho para identificar oportunidades de melhorias em comparação
com outras organizações (benchmarking) ou promover melhoria no serviço prestado através da
publicação de níveis de serviço. Os ID também são úteis para quantificar as melhorias verificadas
após terem sido tomadas medidas para o efeito, de preferência depois de terem sido usados ID para
identificar problemas nessas áreas.
Na Europa, o estudo e análise das medidas de desempenho em sistemas integrados de gestão de
RU teve o seu maior desenvolvimento recentemente (Cost Action C18, 2004-2008).
Alguns países têm vindo a desenvolver um conjunto experimental de ID. Especificamente, o
desenvolvimento e aplicação de ID no sector dos RU tem como fundo os estudos e pesquisas
levadas a cabo pela IWA para os serviços de água e águas residuais. Um conjunto de estudos foi
desenvolvido nos últimos anos com base na definição de um conjunto de ID de qualidade do serviço
para este sector.
Com base nos objectivos específicos a serem atingidos na Cost Action C18 para o sector dos RU,
podem ser evidenciados os seguintes pontos-chave:
- A aplicação de ID varia bastante, na sua definição, extensão e grau de detalhe;
- Os ID são frequentemente aplicados em conjunto com outros tipos de informação para dar
conta das características do sistema, de uma forma simples e directa;
- Vários ID são indispensáveis para analisar o desempenho a nível nacional e regional, outros
dizem respeito directamente ao desempenho das companhias locais a quem foi confiada a
prestação do serviço;
- Em geral, os ID desenvolvidos não constituem na realidade um conjunto coerente de ID, por
isso, é necessário trabalho adicional para desenvolver um conjunto padrão de ID;
- Análise de benchmarking ainda não foi estabelecida para entidades gestoras públicas ou
privadas dos serviços de RU;
- É necessário um conjunto de padrões de referência ID capazes de descrever o nível de
serviço de RU pretendido;
- A definição, monitorização e cálculo de ID por si só, não é suficiente para implementar um
sistema de avaliação do desempenho; é preciso uma metodologia de avaliação capaz de
quantificar o nível de qualidade atingido e o impacto socio-económico no sistema.
39
O desenvolvimento e aplicação de ID no sector dos RU em Portugal tem sido baseado na pesquisa e
desenvolvimento apoiada pela IWA para os sectores de água e águas residuais.
A primeira tentativa remonta ao ano 2000, quando o LNEC, através do Departamento de Hidráulica
(actual Departamento de Hidráulica e Ambiente), desenvolveu um projecto para o Instituto dos
Resíduos (actual APA) em que foi definido um conjunto de mais de cem ID, em conjunto com os
dados necessários para o seu cálculo, e toda a informação de contexto necessária para a sua
interpretação. Este conjunto de ID foi intencionalmente concebido para fins de gestão pelos
operadores de serviços de RU, mas nunca chegou a ser testado.
Durante 2003, em resposta a um convite por parte do IRAR (agora ERSAR), a entidade reguladora
em Portugal para serviços de águas e resíduos, o LNEC fez parte da equipa que desenvolveu o
Relatório Anual do sector de Água e Resíduos 2004, que representa o resultado do primeiro ano de
implementação do sistema de avaliação da qualidade de serviço com base na informação fornecida
pelos operadores regulados. Este sistema de avaliação inclui um sistema de ID para serviços de
águas, águas residuais e RU. Em 2012, a entidade reguladora utiliza uma segunda geração de ID
para avaliar o desempenho das entidades gestoras.
O sistema de ID desenvolvido pelo IRAR e pelo LNEC para avaliar a qualidade do serviço prestado
pelos operadores durante 2004, têm o propósito de avaliar a qualidade de serviço prestado pelos
operadores aos utilizadores e a sua sustentabilidade operacional e ambiental.
Os ID definidos e utilizados (de acordo com um “Guia de Avaliação” previamente preparado e
disponibilizado) apresentam-se no Quadro 5. No mesmo quadro mostra-se o conjunto de 16
indicadores que é utilizado na avaliação do desempenho do RASARP 2012.
Para o cálculo dos ID descritos, os operadores enviam para o IRAR um conjunto de 42 variáveis.
Sempre que considerado adequado, os operadores também enviaram para o IRAR factores
explanatórios de situações pouco comuns.
Para cada ID houve uma avaliação por confrontação com valores de referência e uma avaliação de
benchmarking. A comparação de desempenho entre os vários operadores para os ID é desenvolvida
em gráfico, mostrando o valor de ID referência considerado adequado em função do ID. Finalmente,
esta análise inclui algumas recomendações.
40
Quadro 5 - ID da avaliação da qualidade de serviço utilizados no RASARP 2004 e RASARP 2012
Indicadores RASARP 2004 Indicadores RASARP 2012
Protecção dos interesses dos utilizadores
Acesso ao serviço:
RS01 – Cobertura do serviço (%)
RS02 – Cobertura da recolha selectiva (%)
RS03 – Taxas médias de serviço (€/t)
Qualidade do serviço prestado aos utilizadores:
RS04 – Respostas a reclamações escritas (%)
Acesso ao serviço:
RU01 – Acessibilidade física ao serviço (%)
RU02 – Acessibilidade do serviço de recolha
selectiva (%)
RU03 – Acessibilidade económica do serviço (%)
Qualidade do serviço prestado aos utilizadores:
RU04 – Lavagem de contentores (-)
RU05 – Resposta a reclamações e sugestões
Sustentabilidade do operador
Sustentabilidade económica e financeira do operador:
RS05 - Relação operacional de cobertura de custo
(%)
RS06 – Custo unitário de operação (€/t)
RS07 – Rácio de solvência (-)
Sustentabilidade de infraestruturas do operador:
RS08 – Reciclagem (%)
RS09 – Recuperação orgânica (%)
RS10 – Incineração (%)
RS11 – Aterro (%)
RS12 – Utilização de aterros (%)
Sustentabilidade operacional do operador:
RS13 – Falência em equipamento pesado
(n.º/103t/ano)
RS14 – Caracterização de resíduos (-)
Sustentabilidade dos recursos humanos do operador
RS15 – Funcionários (n.º/103t/ano)
Sustentabilidade económica e financeira do operador:
RU06 – Cobertura dos gastos totais (-)
Sustentabilidade de infraestruturas do operador:
RU07 – Reciclagem de resíduos de embalagem (%)
RU08 – Valorização orgânica (%)
RU09 – Incineração (%)
RU10 – Utilização da capacidade de encaixe de
aterro (%)
RU11 – Renovação do parque de viaturas
(km/viatura)
RU12 – Rentabilização do parque de viaturas
[kg/m3.ano)]
Sustentabilidade dos recursos humanos do operador
RU13 – Adequação dos recursos humanos
(n.º/1000 t)
Sustentabilidade ambiental
RS16 – Análise dos lixiviados(%)
RS17 – Qualidade dos lixiviados após tratamento (%)
RS18 – Utilização eficiente de recursos energéticos
(kWh/t; l/t)
RS19 – Monitorização da qualidade da água
subterrânea (%)
RS20 – Monitorização da qualidade do ar (%)
Eficiência na utilização de recursos ambientais
RU 14 – Utilização de recursos energéticos (kWh/t);
(tep/t)
Eficiência na prevenção da poluição
RU15 – Qualidade dos lixiviados após tratamento (%)
RU16 – Emissão de gases com efeito estufa (kg CO2/t)
A qualidade do serviço foi também avaliada com base nos vinte ID para cada operador. Foi utilizado
um formato padrão, mostrando o operador e a identificação do sistema, a avaliação em si para os
grupos de ID, seguido de algumas recomendações. Também foi usado um gráfico de avaliação,
41
mostrando os 20 ID, e para cada um foi calculado o valor e tendência, uma avaliação baseada em
cores e algumas observações.
O sistema de ID foi desenvolvido utilizando como modelo de referência o conceito resultante da
actividade do LNEC para os sistemas de abastecimento de água, Alegre (2000), que mais tarde foi
estendido aos serviços de águas residuais, Matos et al.( 2003), ambos com base no trabalho
desenvolvido pela IWA. Este trabalho foi posteriormente adaptado para o sector dos RU por Neves e
Silva (2000).
Previamente à definição do sistema de ID, foi endereçado com detalhe significativo o “state of the art"
de avaliação de desempenho de serviços utilizando ID, tanto a nível nacional como internacional.
Para o desenvolvimento e validação dos ID, foi escolhido um sistema multimunicipal numa área semi-
rural na região Norte de Portugal que inclui seis municípios com uma população de cerca de 104.800
habitantes, numa área de 2922 Km2 (Neves e Silva, 2000).
Os resultados deste projecto foram vistos como uma contribuição e não como uma proposta final na
discussão de tecnologias e políticas que integram os vários agentes envolvidos no sector dos RU.
O desenvolvimento de estudos futuros pode incluir a revisão do número de ID propostos, a definição
da informação de contexto, ou factores explanatórios, a definição de metas para os ID de acordo com
objectivos pré-definidos de gestão (ou outros, como regulação), e metodologias de interpretação e
benchmarking.
Entre as principais aplicações de avaliação de desempenho no sector dos RU destacam-se:
O trabalho desenvolvido por Bosch et al. (2000) teve como objectivo analisar a eficiência dos serviços
de recolha em 75 municípios da região da Catalunha, (Espanha). Utilizaram fronteiras paramétricas
(determinística e estocástica) e duas abordagens não paramétricas: DEA e FDH. Os resultados
variam consoante a técnica utilizada mas a sua robustez está relacionada com a concordância entre
os índices de eficiência obtidos pelos diferentes métodos e demonstrado por testes estatísticos
usados. Neste trabalho tentaram encontrar alguma relação entre a eficiência e a forma de gestão,
pública ou privada, não tendo sido encontrada nenhuma relação estatisticamente significativa.
Em 1990 os indicadores ambientais e de sustentabilidade ganharam importância num conjunto de
países da OCDE e actualmente existe um conjunto amplo e variado em utilização nas actividades de
planeamento, concepção de políticas de objectivos e prioridades, orçamento, avaliação do
desempenho e comunicação com o público em geral. No entanto, não existe um conjunto de ID de
utilização em grande escala para a prevenção da produção de RU (máxima de “o que não consegue
ser medido, não consegue ser gerido”).
No workshop para prevenção de resíduos, (Outubro de 2001), organizado pelos grupos de trabalho
de prevenção de resíduos e reciclagem e de informação ambiental, foram discutidas formas de
desenvolver ID capazes de avaliar o desempenho da actividade de prevenção da produção de RU.
42
Uma pesquisa feita como preparação para o workshop mostrou um número crescente de iniciativas
como a US EPA “ID para a redução na fonte de produção de RU” e o “barómetro de RU”
desenvolvido por Bruxelas. Também se mostrou a variedade de público-alvo, metodologias aplicadas,
dados e recursos necessários.
Foi confirmado o interesse generalizado e uma forte procura por este tipo de ID como complemento
aos outros indicadores de sustentabilidade. Os ID existentes para aterros e reciclagem não
constituem uma ferramenta para avaliar o trabalho de prevenção da produção de RU bem como para
quantificar os objectivos de prevenção de RU. Os ID de prevenção de RU devem estar associados
aos objectivos e metas definidos pelas políticas de resíduos.
O modelo ‘Pressure-State-Response’ foi aceite pelos participantes como elemento comum para se
definir os ID.
Um dos aspectos mais críticos em relação à avaliação do desempenho é a identificação de um
conjunto apropriado de ID e a recolha de informação para o cálculo desses índices. Em particular,
nos serviços de RU esses índices devem ter em conta vários aspectos para se tornar perceptível para
as autoridades públicas a complexidade das características dos serviços fornecidos. Além disso,
devem também sugerir medidas de melhoria (Ancarani e Capaldo, 2001).
Milanez (2002) elaborou um modelo de ID específicos para RU, também com base na temática da
sustentabilidade. Este modelo composto por 12 ID, atribui três parâmetros de tendência para avaliar a
sustentabilidade expressa por cada ID: (MD) tendência muito desfavorável, (D) tendência
desfavorável e (F) tendência favorável.
Outros estudos utilizam também ID como forma de promover benchmarking entre as entidades
gestoras. SWANA (2005), em colaboração no relatório “Best Practices Report 2000, City of Los
Angeles” elabora um estudo de benchmarking onde são desenvolvidos ID financeiros com
orientações uniformes sobre como proceder à recolha de dados para uma melhor comparação em
relação aos custos. Esta informação será um apoio de extrema importância para vários agentes,
assim como definirá padrões uniformes para que se façam comparações credíveis entre diferentes
prestadores do serviço quer sejam públicos quer sejam privados.
A SWANA promove estudos de benchmarking sobre a indústria dos serviços de recolha de RU dos
EUA e Canadá. Um desses estudos tem como objectivos recolher e analisar dados para que sejam
desenvolvidos ‘benchmarks’ com significados para os serviços de recolha de RU, apresentar
comparações com dados de vários métodos de recolha: automatizados ou semi-automatizados e
apresentar as melhores práticas tanto para os métodos de recolha mais tradicionais como para os
mais recentes.
Qdais (2006) aborda a perspectiva tecnológica e económica da gestão de RU na Jordânia, numa fase
em que se fazia a transição de um sistema tradicional de gestão de RU para um sistema integrado.
Ao analisar as três maiores cidades que representam 70% do total de RU produzidos, identificou as
práticas correntes e as implicações ambientais e mostrou a importância e necessidade de
recuperação e reconversão dos RU. A análise dos custos mostrou que nenhum dos municípios
43
recupera o custo dos serviços, com mais de 50% a ser financiado pelo orçamento municipal. Os ID
utilizados permitiram avaliar a qualidade de serviço como bom na capital do país e satisfatório e
insuficiente nos outros dois municípios estudados.
A prevenção de RU é um elemento fundamental para o desenvolvimento sustentável. Porém, os
resultados obtidos estão limitados e aquém do desejado, e acresce a dificuldade de avaliar o
desempenho.
Steiner (2007) compara medidas de desempenho para os serviços em “alta” no Kosovo. Este trabalho
surge na sequência da revisão do processo tarifário e tem como objecto de estudo os aterros
sanitários construídos mais recentemente pela European Agency of Reconstruction e geridos pela
Kosovo Landfill Management Company. Este estudo procura avaliar se as tarifas aplicadas à gestão
dessas infra-estruturas são adequadas. São identificadas algumas dificuldades de avaliar os custos
de operação dos aterros, designadamente as economias de escala e os problemas operacionais mais
específicos. A tarifa definida pela Water and Waste Regulatory Office (WWRO) é comparada com
tarifas de países europeus com nível semelhante de gestão de RU e foi preparado um modelo de
custo para estimar os valores desejáveis para a operação de deposição final. Concluiu-se que uma
tarifa de 13,20€/ton seria adequada para cobrir o investimento e custos de operação baseados na
quantidade de RU produzida em 2006, considerando um acréscimo de 5%.
Neves e Teixeira (2007) desenvolveram um sistema de ID aplicável à gestão de RU para identificar
dinâmicas de qualidade, incumprimento relativamente à qualidade do serviço prestado, autocontrole
das actividades de gestão, comparação com outros serviços, planeamento e definição de políticas
sectoriais. Foi adoptado como referência o “Modelo de Indicadores de Desempenho de Sistemas de
Abastecimento de Água e Águas Residuais” da IWA, alargado ao sector dos RU (Neves e Silva,
2000), resultado da investigação por parte do Departamento de Hidráulica e Ambiente do Laboratório
Nacional de Engenharia Civil (LNEC). Neste estudo foi adoptado um modelo de ID com um total de
167 ID, dos quais 58 correspondem a indicadores de contexto. Os ID do sistema dividem-se em 9 ID
de pessoal, 6 ID físicos, 32 ID operacionais, 17 ID de qualidade do serviço e 45 ID financeiros.
O Sistema de ID desenvolvido foi considerado um instrumento de gestão coerente e articulado, tendo
sido validado através da aplicação ao Sistema Multimunicipal de Gestão de RU do Alto Tâmega,
gerido pela RESAT.
Para Neves e Teixeira (2007), a avaliação do desempenho dos sistemas de gestão de RU assegura
não só os aspectos em que o utilizador se apercebe no imediato, como a recolha regular dos RU,
mas também a avaliação do esforço, decisões e acções efectuadas pelas entidades gestoras para
melhorar o seu desempenho global. Essa avaliação deve incidir em áreas como os requisitos legais,
a formação de quadros técnicos, a utilização de recursos, a gestão ambiental, a aquisição de
equipamentos e o desenvolvimento de metodologias técnicas ou procedimentos com influência na
gestão do sistema.
44
Simões (2007) utilizou a técnica não paramétrica de benchmarking de data envelopment analysis
(DEA), para avaliar a eficiência dos 29 operadores em “alta”, com dados referentes ao ano de 2005.
Os resultados revelaram ineficiências significativas, nomeadamente, caso as entidades operassem
com de modo eficiente, ocorreria uma redução dos custos de cerda de 45 milhões de euros, em 2005,
nos modelos com outliers e de 22 milhões de euros nos modelos sem outliers. Destaca-se também, a
avaliação do desempenho como meio eficaz de induzir competição (virtual) entre os operadores de
serviços de RU e a influência significativa que o ambiente operacional tem na eficiência dos
operadores.
Ancarani et al. (2007) desenvolveu , especificamente, uma metodologia que anteriormente tinha sido
usada para analisar o desempenho das companhias que prestam serviços públicos, aplicada desta
vez ao sector dos RU. Como resultado, um conjunto de 83 ID foi desenvolvido no DICA
(Departamento de Engenharia Civil e do Ambiente, Universidade de Catania), incluindo:
- Indicadores de contexto: informação sobre as características da área servida e o tipo de RU;
- Nível de serviço exigido: definição dos equipamentos tecnológicos necessários e frequência
do serviço a ser fornecido;
- ID de qualidade de serviço: Gestão financeira e económica, gestão das relações entre
clientes, circuitos, características de estações de tratamento.
O conjunto de ID foi aplicado a uma cidade com um população de 350.000 habitantes, de forma a
avaliar e comparar serviços prestados por entidades públicas e privadas em diferentes zonas da
cidade.
Esses ID dividem-se em 40 indicadores de contexto e nível de serviço, que incluem: áreas servidas
(4), RU (15), equipamento fornecido (12), frequência do serviço (9); e ID do serviço prestado onde se
incluem ID para veículos (5), pessoal (2), económico-financeiros (8), relações entre clientes (20), nível
de serviço (7), e características de aterros (2).
Foi definida uma metodologia para monitorizar a qualidade dos serviços de recolha e deposição dos
RU através da aplicação de ID e foi implementado um caso de estudo, numa área privilegiada situada
na Sicília abrangendo 33 autoridades locais, de forma a avaliar o nível de serviço, identificar
elementos críticos do serviço e para indicar acções específicas para melhorar a qualidade do serviço
prestado.
Polaz e Teixeira (2009), mostraram que a implementação de um sistema de ID deve envolver a
participação de diferentes agentes sociais, a fim de legitimar o uso desta ferramenta. O trabalho
desenvolvido por estes autores no estudo “Indicadores de sustentabilidade para a gestão de RU, teve
como objectivo a proposta de um sistema de ID para a gestão de RU em São Carlos (SP) sob a
perspectiva de cinco dimensões: ambiental, económica, social, política e cultural. A metodologia
utilizada divide-se em três fases:
a) Levantamento dos principais problemas, relacionados à gestão pública de RU no Brasil;
45
b) Entrevistas com os gestores municipais envolvidos na gestão de RU em São Carlos
(SP) para a identificação de prioridades locais;
c) Proposta de um conjunto de ID para monitorizar a gestão de RU.
Os problemas associados à gestão de RU foram identificados com ordem de prioridade, o que
permitiu seleccionar e propor o conjunto de ID.
Guimarães et al. (2010) aplicou a metodologia BSC a um conjunto de entidades gestoras de serviços
de recolha de RU. Foram definidos ID por serem uma medida do desempenho com características
iguais para todas as empresas que operam da mesma forma. As metas deverão ser diferentes
consoante o estado da empresa e as suas condicionantes exteriores (enquadramento legal,
geografia, demografia, no cado da recolha de RU).
Lavee e Khatib (2010) aplica um modelo de benchmarking para analisar os factores que influenciam a
reciclagem nos municípios de Israel. O objectivo é de prever com cerca de 90% de certeza quais os
municípios onde a reciclagem é economicamente eficiente. Anteriormente, Folz (2004), aplicou a
metodologia benchmarking para atingir um processo de reciclagem eficiente, em que o município
escolhia a qualidade de serviço que pretendia fornecer (incluindo o nível de reciclagem) e o modelo
de financiamento para depois encontrar os parceiros que melhor se adequem ao tipo de serviço
escolhido e identificar e aplicar as melhores práticas com vista a obter o nível de serviço pretendido a
um custo mais baixo possível.
46
4 APLICAÇÃO DO SISTEMA DE INDICADORES DE DESEMPENHO NOS SERVIÇOS
DE RESÍDUOS URBANOS PORTUGUESES
4.1 Considerações gerais
O sistema de ID a aplicar serve para avaliar o desempenho das entidades gestoras que prestam os
serviços de RU em “baixa” em Portugal. A avaliação incide sobre três perspectivas: da entidade
gestora, do utilizador e do ambiente. Pretende-se com a definição das perspectivas obter os
seguintes resultados:
Perspectiva da entidade gestora – Garantir sustentabilidade económica e financeira da
entidade;
Perspectiva do utilizador – Defesa dos interesses do utilizador, por garantia da continuidade
e qualidade de serviço e pela universalidade no acesso;
Perspectiva ambiental - Utilização eficiente de recursos de forma a minimizar impactes
negativos no ambiente.
Existem alguns pontos comuns entre as acções envolvidas nas várias perspectivas, por exemplo uma
melhor eficiência na utilização de recursos energéticos ao mesmo tempo que é benéfica em termos
ambientais pode obrigar a um maior esforço. Por sua vez, uma entidade que se encontre num estado
de boa sustentabilidade financeira e operacional tem condições de prestar um serviço de melhor
qualidade. No entanto, em maior número são os pontos em que o interesse de um interveniente vai
contra o interesse de outros, pela natureza dos serviços de RU que impossibilita a existência de
mercado concorrencial, podendo ser desfavorável ao consumidor, e por se tratar de um sector cujas
actividades que têm impacte directo sobre ambiente. A (Figura 12) representa as perspectivas aqui
descritas.
Entidade
Gestora
Utilizador Ambiente
Avaliação do
desempenho
Figura 12 - Perspectivas no serviço de gestão de resíduos
47
Um dos objectivos da regulação e da aplicação de ID é poder identificar situações em que estejam
em causa a obtenção de padrões satisfatórios em todas as perspectivas da prestação do serviço e
também potenciar melhorias.
A ERSAR recomenda que as entidades gestoras reguladas utilizem internamente outros ID, para
além dos de regulação, por si escolhidos em função dos seus interesses e especificidades e apenas
para efeitos da sua própria gestão.
4.2 Factores explanatórios e valores de referência
Os factores explanatórios são factores ou indicadores que podem permitir justificar, em certa medida,
o melhor ou pior desempenho evidenciado. Deste modo, o cálculo de um ID sem a integração dos
factores explanatórios tem um interesse reduzido.
Os factores explanatórios são classificados como controláveis (discricionários) ou não controláveis
(não discricionários), se as entidades gestoras têm capacidade ou não de alterar os seus valores (e.g.
a idade média de veículos de recolha constitui um factor controlável, enquanto as condições de
pluviosidade ou o número de utilizadores não o são).
Estes factores podem ser de natureza diversa. Existem factores explanatórios relacionados não só
com o ambiente operacional, mas também relacionados com o ambiente regulatório (e.g. legislação,
regulador) com o histórico do prestador do serviço (e.g. absentismo) e com a escala de operação.
Na análise de factores explanatórios interessa, sobretudo, determinar situações extremas, isto é, as
circunstâncias em que os prestadores do serviço apresentam valores muito fora do normal. Na
maioria o efeito dos factores explanatórios pode não ser relevante, não podendo os mesmos servir de
argumento para justificar um pior desempenho.
Após a definição dos factores explanatórios e do cálculo dos ID, o desempenho obtido é comparado
com valores de referência “benchmarks”. Estes valores correspondem às melhores práticas do
mercado, quer sejam referidos em literatura existente ou correspondam a valores determinados para
prestadores do serviço em Portugal ou no estrangeiro. Em último caso, o benchmark baseia-se nos
valores obtidos em anos anteriores. Os valores de referência servem não só para medir o grau de
desempenho, como também para estabelecer metas para períodos temporais futuros (Marques,
2011).
48
4.3 Descrição do sistema de indicadores de desempenho proposto
4.3.1 Nota introdutória
O sistema de ID a desenvolver é aplicável aos serviços em “baixa”, onde os operadores prestam o
serviço de recolha dos RU indiferenciados e de resíduos recicláveis.
Definiu-se o conjunto de ID com base nos três eixos principais apresentados. Além do conjunto de ID
é necessário reunir informação de contexto de forma a caracterizar o sistema, a entidade gestora e a
região onde o sistema se insere.
A informação sobre o desempenho do sistema inclui os seguintes ID: Indicadores de qualidade do
serviço; Indicadores de recursos humanos; Indicadores económicos e financeiros; Indicadores
infraestruturais; Indicadores operacionais; Indicadores de sustentabilidade ambiental.
Como o serviço de recolha em “baixa” tem especificidades diferentes na recolha de resíduos
indiferenciados e materiais recicláveis, para cada um foram definidos ID específicos: operacionais e
infraestruturais. Estes ID vão avaliar o desempenho dos serviços do ponto de vista da continuidade e
da cobertura.
Os ID económico-financeiros e de recursos humanos avaliam o desempenho da entidade gestora no
campo da sua sustentabilidade financeira e o desempenho dos seus quadros de pessoal. A qualidade
de serviço prestado ao utilizador é avaliada no conjunto de indicadores de qualidade de serviço.
No total foram definidos 39 ID, dividindo-se em 3 indicadores de qualidade do serviço, 5 indicadores
de recursos humanos, 5 indicadores económicos e financeiros, 5 indicadores infraestruturais de
indiferenciados, 4 indicadores infraestruturais de recicláveis, 7 indicadores operacionais de
indiferenciados, 7 indicadores operacionais de recicláveis e 3 indicadores de sustentabilidade
ambiental.
4.3.2 Indicadores de qualidade do serviço
Os indicadores de qualidade do serviço definidos no
Quadro 6 compreendem a cobertura do serviço, o número de reclamações recebidas pela entidade
gestora e o tempo médio em que são respondidas. O objectivo destes ID é avaliar a qualidade do
serviço prestado através da acessibilidade física ao serviço. Foi considerada somente a cobertura de
resíduos indiferenciados a qualidade do serviço pela razão da maior parte da recolha selectiva ser
efectuada por concessionárias multimunicipais que gerem os sistemas em “alta”. No entanto, a
cobertura da recolha selectiva tem lugar nos indicadores infra-estruturais de recicláveis para poder
ser feita a avaliação da existência desse tipo de infra-estruturas.
49
Quadro 6 - Descrição dos indicadores de qualidade do serviço
Cobertura do serviço (%) – ID para avaliar a acessibilidade do serviço por parte dos utilizadores, relacionando o
n.º de alojamentos com acesso a serviço de recolha e o n.º total de alojamentos na área de intervenção.
IQ01 = (N.º de alojamentos com acesso a recolha/N.º total de alojamentos)x100
Factores explanatórios – Elevada dispersão populacional, evolução da população.
Valores de referência – [95; 100] este valor pode variar em função do desenvolvimento da área onde a entidade
opera
Reclamações (n.º reclamações/103
t.ano)– ID que avalia a quantidade de reclamações dirigidas à entidade
gestora, por parte dos habitantes da sua área de intervenção. O ID é determinado a partir do rácio entre
reclamações recebidas e quantidade de resíduos recolhida
IQ02 = N.º de reclamações recebidas/Quantidade de resíduos recolhida
Factores explanatórios – Em geral o sector dos RU tem menos reclamações do que o serviço de abastecimento
de água e a drenagem de águas residuais. As reclamações mais frequentes são os casos em exista interrupção
de recolha e quando o serviço tem ligação directa com o utilizador, como o caso da recolha porta-a- porta.
Valores de referência – [0;15]
Tempo médio de resposta às reclamações (dias/reclamação) – ID que permite avaliar a forma como a entidade
gestora gere as reclamações através do tempo de resposta.
IQ03 = Tempo de resposta às reclamações recebidas/N.º de reclamações recebidas
Factores explanatórios – Devem ser incluídos solicitações e pedidos que reflictam as expetativas do remetente
relativamente ao serviço que não foram correspondidas.
Valores de referência – [0;22]
4.3.3 Indicadores de recursos humanos
Os indicadores de recursos humanos relacionam a adequação de funcionários às quantidades de RU
recolhidas e também avaliam as condições de trabalho por número de acidentes, horas
extraordinárias e absentismo. Inclui-se também a componente formativa com o indicador de acções
de formação. O Quadro 7 apresenta a descrição destes ID.
50
Quadro 7 - Descrição dos indicadores de recursos humanos
Sustentabilidade de Recursos humanos [n.º/(103t . ano)] – ID para avaliar se existe um número adequado de
recursos humanos. Relaciona o n.º de funcionários da entidade gestora e a quantidade de resíduos recolhida
IRH01 = N.º de funcionários incluindo outsourcing/Quantidade de resíduos recolhida
Factores explanatórios – Condições contratuais.
Valores de referência – [1,5; 3,5]
Acidentes de trabalho (n.º acidentes/100 funcionários.ano) – N.º de acidentes de trabalho com pessoal que
necessitem de assistência médica. Calculado a partir das variáveis n.º de acidentes e número total de
funcionários.
IRH02 = N.º de acidentes de trabalho/Total de funcionários*100
Factores explanatórios – estrutura etária do quadro de funcionários.
Valores de referência – [0; n.º de acidentes verificado no ano anterior[ ,sendo desejável que este ID tenha o
menor valor possível.
Acções de formação (horas/funcionários.ano) – ID para avaliar a quantidade de acções de formação (internas e
externas) com o pessoal, por parte da entidade gestora. É calculado com as variáveis tempo total de formação e
total de funcionários
IRH03 = (Tempo total de formação x 365/período de avaliação)/Total de funcionários
Factores explanatórios – Situação financeira da entidade gestora para poder realizar acções de formação.
Funções específicas dos funcionários exigem formações distintas em cada caso.
Valores de referência – [30; 100]
Horas extraordinárias (%) – Este ID serve para medir a eficiência do quadro de pessoal e também pode
denunciar uma quantidade insuficiente de recursos humanos. É definido pelo quociente entre tempo de horas
extraordinárias e tempo total de trabalho, expresso em percentagem
IRH04 = Tempo de horas extraordinárias/ Tempo total de trabalho x 100
Factores explanatórios – quantidade insuficiente de recursos humanos, elevada dispersão populacional,
circuitos de recolha mal definidos.
Valores de referência – [0, 20]
Absentismo (%) – ID que avalia o grau de absentismo dos funcionários através do rácio entre dias de
absentismo e total de dias de trabalho dos funcionários num dado período.
IRH05 = Dias de absentismo por ano/Total de dias trabalho dos funcionários
Factores explanatórios – n.º de acidentes de trabalho elevado
Valores de referência – [0; 8]
51
4.3.4 Indicadores económico-financeiros
Os indicadores económico-financeiros, descritos no Quadro 8, utilizam variáveis de capitais,
proveitos, custos, permitindo estabelecer rácios de liquidez, solvabilidade e relacionar com as
quantidades de RU recolhidas. A definição destes ID tem como objectivo avaliar a situação da
entidade gestora do ponto de vista da sua sustentabilidade económico-financeira.
Quadro 8 - Descrição dos indicadores económico-financeiros
Custos Operacionais Unitários (€/t) – Destina-se a avaliar o nível de custos das operações da entidade gestora
e define-se como o quociente entre os custos operacionais e a quantidade de resíduos recolhida.
IEF01 = Custos operacionais/Quantidade de resíduos recolhida
Factores explanatórios – Elevada dispersão populacional
Valores de referência – [70; 120]
Rácio de solvabilidade (-) – Este ID destina-se a avaliar a capacidade da entidade gestora se endividar e de
liquidar as suas dívidas e é definido como o rácio entre capital próprio e capital alheio.
IEF02 = Capital Próprio/Capital Alheio
Factores explanatórios – Condições de empréstimos bancários.
Valores de referência – [0,9;1,2]
Rácio de cobertura dos custos operacionais (-) – ID que permite avaliar a capacidade da empresa para gerar
meios próprios de cobertura dos encargos que decorrem do desenvolvimento da sua actividade corrente.
Define-se como o rácio entre proveitos e custos operacionais
IEF03 = Proveitos/Custos operacionais
Factores explanatórios – Receita de tarifas insuficiente.
Valores de referência – [0,9;1,2]
Receitas de tarifas (€/t) – Em conjunto com outros ID permite avaliar se a tarifa aplicada ao serviço é adequada.
Define-se pelo quociente entre receitas de tarifas e quantidade de resíduos recolhida.
IEF04 = Total de receitas de tarifa/Quantidade de resíduos recolhida
Factores explanatórios – Outras fontes de receitas da entidade gestora. Tarifas cobradas em conjunto com
outros serviços.
Valores de referência – [70;120]
52
Liquidez geral (-) – ID que se traduz no rácio entre capital activo circulante e capital passivo circulante.
IEF05 = Activo circulante/ Passivo circulante
Factores explanatórios – Condições de empréstimos bancários.
Valores de referência – [1,0;1,1]
4.3.5 Indicadores infra-estruturais
Estes ID servem para relacionar as estruturas existentes face ao número de habitantes e área de
intervenção da entidade gestora. Foram definidos os ID em separado para os resíduos
indiferenciados (Quadro 9), e para os materiais recicláveis (Quadro 10) por terem estruturas e
circuitos distintos, mesmo quando os dois tipos de RU são recolhidos pela mesma entidade gestora.
Quadro 9 - Descrição dos indicadores infra-estruturais de resíduos indiferenciados
Capacidade de deposição de resíduos disponível (l/hab) – Permite avaliar se a capacidade dos equipamentos
de deposição é adequada para o conjunto da população servida. Define-se pelo quociente entre volume total de
contentores e n.º de habitantes.
IIE01 = Volume total de contentores indiferenciados/N.º de habitantes
Factores explanatórios – dispersão populacional.
Valores de referência – [12;50]
Distribuição de contentores (contentores/km2) – ID que quantifica a densidade de contentores de indiferenciados
existentes na área de intervenção de entidade. É definido pelo quociente entre n.º de contentores e área de
intervenção da entidade gestora.
IIE02 = N.º de contentores de indiferenciados/Área de intervenção da entidade
Factores explanatórios – densidade populacional na área de intervenção, volumetria dos contentores.
Valores de referência - [10, 90]
Veículos de recolha e transporte de resíduos (hab/veículo) – ID que avalia a capacidade de recolha dos veículos
pelo número de habitantes por cada veículo. Pode ser um ID que vai confirmar o grau de utilização dos veículos
e define-se pelo n.º de habitantes sobre o n.º de veículos de recolha.
IIE03 = N.º de habitantes/ N.º de veículos de recolha
Factores explanatórios – Dispersão populacional e condicionantes do território.
Valores de referência – [3500; 7500]
53
Contentores (habitantes/contentor) – ID que quantifica a população pelos contentores de indiferenciados
existentes e define-se pelo quociente entre número de habitantes e número de contentores.
IIE04 = N.º de habitantes/N.º de contentores de indiferenciados
Factores explanatórios – Dispersão populacional. Volumetria dos contentores
Valores de referência - [20;150]
Volumetria dos contentores (%) – ID para caracterizar a volumetria de contentores de indiferenciados e desta
forma avaliar se estão de acordo com as características de densidade populacional da área em que a entidade
gestora opera.
IIE05 - IIE05a (%) de contentores de 800 litros; IIE05b(%) de contentores de 1100 litros; IIE05c(%) de
contentores de outras volumetrias
Factores explanatórios – Densidade populacional
Valores de referência –
Quadro 10 - Descrição dos indicadores de infra-estruturais de recicláveis
Capacidade de deposição de resíduos disponível (l/hab) – Permite avaliar se a capacidade dos equipamentos
de deposição é adequada para o conjunto da população servida. Define-se pelo quociente entre o volume total
de ecopontos e o número de habitantes.
IIER01 = Volume total de ecopontos/N.º de habitantes
Factores explanatórios – Densidade populacional, dispersão populacional elevada
Valores de referência – [12;40]
Cobertura da recolha selectiva (%) – ID para avaliar a acessibilidade do serviço de recolha selectiva por parte
dos utilizadores. É definido pelo número de alojamentos com acesso a recolha selectiva sobre o n.º total de
alojamentos da área de intervenção da entidade gestora e expresso em percentagem.
IIER02 = (N.º de alojamentos com acesso a recolha selectiva/N.º total de alojamentos)x100
Factores explanatórios –Dispersão populacional
Valores de referência - [85; 100]
Ecopontos (hab/ecoponto) – ID para avaliar o número de ecopontos disponível para os habitantes da área de
intervenção da entidade gestora. É definido pelo quociente entre n.º de habitantes e n.º de ecopontos
IIER03 = N.º de habitantes/N.º de ecopontos
Factores explanatórios – Densidade populacional
Valores de referência [190; 500]
54
Ecocentros (km2/ecocentro) - ID para caracterizar a sustentabilidade infraestrutural em termos de ecocentros
para a área de intervenção da entidade gestora. Define-se pelo quociente entre a área de intervenção da
entidade gestora e o número de ecocentros existentes.
IIER04 = Área de intervenção da entidade gestora/n.º de ecocentros
Factores explanatórios – Densidade populacional
Valores de referência – [240; 480]
4.3.6 Indicadores operacionais
Tal como os ID infra-estruturais, também os ID operacionais estão separados por recolha
indiferenciada e selectiva por muitas vezes serem feitas por entidades distintas. Os ID operacionais
de indiferenciados, apresentados no Quadro 11, estão mais focados na operacionalidade
propriamente dita das operações de remoção, por ter mais variáveis relacionadas com os veículos.
Os ID operacionais de recicláveis, descritos no Quadro 12, não apresentam o mesmo grau de
operacionalidade, no entanto podem ser aplicados às entidades gestoras que não estão a fazer
recolha selectiva com o intuito de possuir elementos de caracterização da sua área de intervenção.
Quadro 11 - Descrição dos indicadores operacionais de indiferenciados
Avarias com veículos de recolha e transporte [n.º/(103t.)] – Avalia a sustentabilidade operacional em termos de
avarias de veículos de recolha e transporte. Define-se através do quociente entre n.º de avarias em veículos de
recolha superiores a 8 horas e a quantidade de resíduos recolhida, expresso por 103 toneladas de resíduos
recolhidos.
IOI01 = N.º de avarias em veículos de recolha (>8horas)/Quantidade de resíduos recolhida
Factores explanatórios – Política de manutenção dos veículos.
Valores de referência – [0; 4]
Utilização dos veículos (km/veiculo) – ID que permite quantificar a utilização dos veículos de recolha em termos
de distâncias percorridas e deste modo identificar possíveis circuitos de recolha menos eficientes. É definido
pelo quociente entre distância total percorrida pelos veículos de recolha sobre o n.º de veículos.
IOI02 = Distância total percorrida por veículos de recolha/N.º de veículos
Factores explanatórios – Dispersão populacional que poderá exigir circuitos com distâncias maiores entre os
pontos de recolha.
Valores de referência – [20.000; 150.000]
55
Rentabilização dos veículos [kg/(m3.ano)] – ID que permite avaliar a sustentabilidade operacional a nível da
utilização da capacidade dos veículos de recolha. Define-se pela quantidade de resíduos transportados sobre a
capacidade anual em volume dos veículos.
IOI03 = Quantidade de resíduos transportados/ Capacidade anual em volume dos veículos
Factores explanatórios – Circuitos mal definidos face à capacidade dos veículos, veículos com muitas avarias e
que ficam muito tempo parados.
Valores de referência – [450; +∞[
Resíduos recolhidos para estações de transferência (%) – ID que permite avaliar a utilização das infraestruturas
de transferência. Define-se pelo quociente entre a quantidade de resíduos transportada para estações de
transferência e a quantidade total de resíduos recolhida pela entidade gestora.
IOI04 = Quantidade de resíduos transportada para estações de transferência/Quantidade total de resíduos
Factores explanatórios – Existência de estruturas de destino final mais próximos dos circuitos de recolha do que
as estações de transferência.
Valores de referência – [0;25]
Resíduos recolhidos para aterro (%) - ID que permite avaliar a utilização das infraestruturas de deposição final.
Define-se pela quantidade de resíduos transportada para aterro e a quantidade total de resíduos recolhida pela
entidade gestora
IOI05 = Quantidade de resíduos transportada para aterro/ Quantidade total de resíduos
Factores explanatórios – Dispersão populacional. Existência de outros meios de destino final de resíduos como
estações de incineração.
Valores de referência - [75;100]
Quantidade diária de resíduos recolhida (Kg/hab.dia) – ID que avalia a operacionalidade da recolha de resíduos
em relação ao número de habitantes. Define-se pela quantidade total de resíduos recolhida sobre o número de
habitantes, expresso em quantidades diárias.
IOI06 = Quantidade total de resíduos recolhida/N.º de habitantes
Factores explanatórios – Condições sócio-económicas da região onde a entidade gestora se insere.
Valores de referência – [0;1,5]
Lavagem de contentores (n.º contentores lavados/contentores.ano) – ID que avalia a frequência de lavagens
dos contentores. É definido pelo n.º de contentores lavados por ano sobre o n.º de contentores existentes.
IOI07 = N.º de contentores lavados/N.º de contentores existentes.
Factores explanatórios – Dispersão e densidade populacional. A existência de contentores enterrados faz com
que diminua o número de lavagens.
Valores de referência – [6;30]
56
Quadro 12 - Descrição dos indicadores operacionais de recicláveis
Reciclagem de embalagens (%) – ID que serve para avaliar o processo de reciclagem de resíduos de
embalagens, relacionando as embalagens recicladas em relação ao total de resíduos urbanos gerados na área
de intervenção da entidade gestora.
IOR01 = Quantidade de embalagens recicladas/Quantidade total de resíduos
Factores explanatórios – Existência insuficiente de estruturas de recolha. Não depende apenas do operador,
depende também do utilizador.
Valores de referência – [12, 26]
Resíduos provenientes de ecopontos (%) – ID que permite avaliar a utilização de ecopontos através das
quantidades de resíduos recicláveis que são recolhidas destes equipamentos. É definido pelo quociente entre a
quantidade de resíduos provenientes de ecopontos sobre a quantidade total de resíduos recicláveis recolhida.
IOR02 = Quantidade de resíduos provenientes de ecopontos/Quantidade total de resíduos recicláveis
Factores explanatórios – Existência de recolha porta a porta, incorrecta distribuição ou volumetria inadequada
dos ecopontos.
Valores de referência – [75;100]
Resíduos provenientes de recolha porta a porta (%) - ID que permite avaliar a utilização do sistema de recolha
porta a porta através das quantidades de resíduos recicláveis que são recolhidas desta forma. Define-se pela
quantidade de resíduos provenientes de recolha porta a porta sobre a quantidade total de resíduos recicláveis
recolhida.
IOR03 = Quantidade de resíduos provenientes de recolha porta a porta/ Quantidade total de resíduos recicláveis
Factores explanatórios – Densidade populacional que justifiquem ou não este tipo de recolha.
Valores de referência – [0;25]
Quantidade diária de recicláveis (kg/habitante.dia) – ID que permite quantificar a produção diária de resíduos
recicláveis. Calcula-se por meio do quociente entre a quantidade total de resíduos recicláveis recolhida e o
número de habitantes
IOR04 = Quantidade total de resíduos recicláveis/N.º de habitantes
Factores explanatórios – Pouca informação em relação à questão ambiental por parte da população, disposição
menos adequada de contentores na área de intervenção.
Valores de referência – [0,1;0,3]
Plástico/metal recolhido (kg/habitante.ano) – ID que avalia a quantidade anual recolhida de embalagens. É
definido pelo quociente entre a quantidade total de embalagens recolhida e o n.º de habitantes.
IOR05 = Quantidade total de embalagens recolhida/ N.º de habitantes
Factores explanatórios – Pouca adesão da população por motivos diversos: quantidade insuficiente de
ecopontos, falta de informação. Número de recolhas insuficientes que deixam os ecopontos sem mais
capacidade.
57
Valores de referência – [12; 24]
Papel recolhido (kg/habitante.ano) – Este ID avalia a quantidade de papel recolhida. É definido pelo quociente
entre a quantidade total de papel recolhida e o n.º de habitantes.
IOR06 = Quantidade de papel e cartão recolhida/Habitantes
Factores explanatórios - Pouca adesão da população por motivos diversos: quantidade insuficiente de
ecopontos, falta de informação. Número de recolhas insuficientes que deixam os ecopontos sem mais
capacidade.
Valores de referência – [32; 64]
Vidro recolhido(kg/habitante.ano) – ID que avalia a quantidade de vidro recolhida. É definido pelo quociente
entre a quantidade total de vidro recolhida e o n.º de habitantes.
IOR07 = Quantidade total de embalagens de vidro recolhida/Habitantes
Factores explanatórios – Pouca adesão da população por motivos diversos: quantidade insuficiente de
ecopontos, falta de informação. Número de recolhas insuficientes que deixam os ecopontos sem mais
capacidade.
Valores de referência – [20;40]
4.3.7 Indicadores de sustentabilidade ambiental
Os ID de sustentabilidade ambiental descritos no Quadro 13 quantificam os impactes negativos sobre
meio ambiente por emissões de CO2 derivadas do consumo de combustíveis fósseis, e por outro lado
os efeitos positivos da realização de acções de sensibilização ambiental.
Quadro 13 - Descrição dos indicadores de sustentabilidade ambiental
Emissões de CO2 (Kg/t) – ID que avalia a sustentabilidade ambiental no que diz respeito a emissões de CO2
para a atmosfera, decorrentes das actividades de recolha e transporte de resíduos. Determina-se através do
quociente entre a quantidade de emissões de CO2 e a quantidade de resíduos recolhida
ISA01 = Quantidade de emissões de CO2/Quantidade total de resíduos recolhida
Factores explanatórios – Idade dos veículos de recolha, distância a estruturas de destino final, densidade
populacional.
Valores de referência – [0; 15]
Utilização de recursos energéticos (litros/t) – ID que avalia a utilização de combustíveis fósseis na actividade de
recolha e transporte de resíduos. Define-se como o quociente entre a quantidade total de combustíveis fósseis
consumida e a quantidade total de resíduos recolhida.
ISA02 = Consumo total de combustíveis fósseis/Quantidade total de resíduos recolhida
58
Factores explanatórios – Circuitos de recolha mais extensos do que o necessário, idade dos veículos de
recolha.
Valores de referência – [0;6,5]
Acções de educação/sensibilização ambiental (n.º/habitantes) – Avalia o número de acções de sensibilização
em relação à população abrangida pelo serviço da entidade gestora. É definido através do rácio entre as acções
de sensibilização ambiental realizadas pela entidade gestora e o número de habitantes.
ISA03 = N.º de acções sensibilização ambiental/N.º de habitantes
Factores explanatórios – Falta de meios financeiros para realizar estas acções.
Valores de referência – [1;5]
59
5 CASOS DE ESTUDO
5.1 Descrição das entidades gestoras do serviço de resíduos urbanos
5.1.1 Considerações gerais
Depois de definidos os ID, os factores explanatórios e os valores de referência necessários à
avaliação de desempenho das entidades gestoras, procedeu-se ao seu teste e, por conseguinte, à
sua aplicação empírica. Para isso recolheu-se informação através de consulta dos relatórios e contas
junto dos produtores e detentores de informação, das entidades gestoras de sistemas de RU ou de
outras entidades que possuam os elementos necessários para análise. Os dados utilizados são
relativos ao ano de 2011. Ainda assim, houve necessidade de contactar directamente as entidades
gestoras.
Surgiram dificuldades a tentar reunir informação de serviços municipais por não possuírem
informação específica para o sector dos RU e, por vezes, as chefias não autorizarem o fornecimento
dos elementos pedidos mesmo quando alguns serviços até mostraram alguma disponibilidade inicial
em colaborar.
Foram feitos diversos contactos de forma a reunir informação de diferentes modelos de gestão como
serviços municipalizados, serviços municipais e empresas municipais de capitais exclusivamente
públicos e de capitais mistos.
O conjunto das 10 entidades em estudo, representado na Figura 13, abrange uma área do território
nacional de 3.641,43 km2 e prestam serviço a 892.991 habitantes, o que corresponde a 8,5% da
população no ano de 2011.
Figura 13 - Distribuição geográfica das entidades em estudo
60
5.1.2 Serviços Municipalizados de Saneamento Básico de Viana do Castelo
(SMSBVC)
Os Serviços Municipalizados de Saneamento Básico de Viana do Castelo (SMSBVC) são uma
entidade dependente do Município de Viana do Castelo, com a autonomia administrativa, financeira e
técnica.
Esta entidade, anteriormente designada Serviços Municipalizados de Viana do Castelo, começou a
gerir os serviços de RU a partir de 1991 quando a Câmara Municipal lhe transferiu estas
competências, assim como a limpeza e higiene urbana. Os SMSBVC também prestam o serviço de
abastecimento de água e saneamento de águas residuais a cerca de 88.725 habitantes numa
extensão de 314,36 km2.
A recolha selectiva de resíduos é feita pela concessionária RESULIMA, Valorização e Tratamento de
Resíduos Sólidos, S.A. Na área do município de Viana do Castelo esta entidade tem 383 ecopontos,
um aterro sanitário, um ecocentro e uma estação de triagem.
5.1.3 EAMB - Esposende Ambiente, EEM
A EAMB Esposende Ambiente, EEM, é uma entidade empresarial municipal constituída por capitais
exclusivamente municipais. Iniciou a sua actividade em 2005 na sequência da transformação dos
Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Esposende em empresa municipal.
O município de Esposende, com área de 95,41km2, pertence ao distrito de Braga, sendo o único do
distrito com território litoral. A sua população em 2011 é de 34.254 habitantes e tem vindo a aumentar
ligeiramente nos últimos anos, fenómeno comum às áreas com proximidade ao litoral.
A EAMB, tem como principais áreas de actividade, para além da recolha de RU e limpeza urbana, a
gestão e exploração dos sistemas de captação e distribuição de água e a drenagem e tratamento de
águas residuais. Também é da sua competência a gestão de espaços verdes e infra-estruturas
associadas, reabilitação do património municipal, fiscalização ambiental e organização de projectos e
campanhas de sensibilização ambiental.
A recolha de selectiva de resíduos é feita pela RESULIMA, S.A., concessionária multimunicipal da
qual o município de Esposende é um dos accionistas.
61
5.1.4 Maiambiente, EEM
A Maiambiente, EEM é uma entidade empresarial municipal criada em 2001, com autonomia
administrativa e financeira e património próprio, sujeita aos poderes de tutela da Câmara Municipal da
Maia.
Tem como áreas de actividade a recolha dos RU, recolha selectiva de resíduos recicláveis e a
limpeza e higiene de locais públicos.
A área onde a entidade actua é a do município da Maia com 135.306 habitantes e 83,14km2 de
extensão. Caracteriza-se por ser um território essencialmente urbano, com uma elevada densidade
populacional.
5.1.5 Águas da Covilhã, E.M.
A Águas da Covilhã, E.M. foi constituída em 2006 ao abrigo da Lei das Empresas Municipais (Lei n.º
58/98 de 18 de Agosto). Actualmente 49% do capital estatutário da empresa pertence à AGS –
HIDURBE Serviços Ambientais, S.A., e os 51% remanescentes, que eram detidos directamente pelo
Município da Covilhã, são agora da ICOVI – Infra-estruturas e Concessões da Covilhã, EEM., com
capital 100% do Município da Covilhã.
A empresa presta os serviços de abastecimento de água, saneamento de águas, RU e manutenção
de espaços verdes. A par destes serviços também presta serviços externos com o objectivo de
optimizar resultados operacionais e racionalizar custos.
Os serviços de RU incluem a recolha de RU indiferenciados, recolha selectiva e limpeza urbana na
área do concelho da Covilhã. Este território tem uma população de 51.797 habitantes (Censos 2011)
e uma área de 555,61 km2, caracterizando-se por um forte nível de ruralidade, onde apenas quatro
das 31 freguesias são consideradas urbanas.
5.1.6 Serviços Municipalizados de Castelo Branco
Os Serviços Municipalizados de Castelo Branco (SMCB) são uma entidade juridicamente dependente
da Câmara Municipal de Castelo Branco, mas detém autonomia técnica, administrativa e financeira.
As atribuições dos SMCB diziam respeito às redes de distribuição de água para consumo doméstico,
saneamento de águas residuais e a recolha de RU e higiene e limpeza urbana. A recolha selectiva é
feita pela concessionária VALNOR, S.A., que também efectua triagem, valorização e tratamento de
resíduos noutros 24 municípios da sua área de influência.
O território de intervenção dos SMCB apresenta uma área de 1438 km2 e uma população de 56.109
habitantes segundo dados do Censos 2011. Existe uma acentuada diferença na densidade
62
populacional da freguesia e cidade de Castelo Branco e o resto das freguesias do concelho que
tendem a um povoamento disperso e uma ruralidade, cada vez mais, acentuada pela diminuição
populacional a que se tem assistido na região.
5.1.7 EMAC – Empresa Municipal de Ambiente de Cascais, E.M., S.A.
A EMAC, Empresa Municipal de Ambiente de Cascais, E.M., é uma sociedade anónima de capitais
exclusivamente públicos. Esta tem como áreas de intervenção a limpeza urbana e a recolha de RU,
indiferenciados e recicláveis, na área do concelho de Cascais. Também efectua a construção,
manutenção e reabilitação de espaços públicos verdes.
Tendo iniciado a sua actividade em 2005, conta com um total de 201 colaboradores afectos ao
serviço de RU e exerce as actividades indicadas para uma população de 206.429 habitantes,
segundo dados do Censos 2011, e uma área total de 99,07 km2. A recolha de resíduos
indiferenciados é feita em 19 circuitos com extensão média de 87 km e periodicidade diária. Para a
recolha selectiva existem 12 circuitos definidos. Não existem circuitos de remoção selectiva por
pontos mas é feita a recolha junto de escolas e grandes produtores.
Também as acções de sensibilização ambiental da EMAC são bastante frequentes e com dedicação
especial aos habitantes mais novos, por exemplo, através do programa “EMAC Educa, uma aposta
no futuro” e da criação de uma mascote para transmitir valores de preservação do ambiente às
crianças.
5.1.8 Serviços Municipais de Almada
O município de Almada exerce directamente a competência dos serviços de recolha de RU através
da Divisão de Salubridade do Departamento de Salubridade, Espaços Verdes e Transportes. A esta
unidade orgânica do município compete a recolha de RU indiferenciados e o transporte até ao destino
final que é o Centro Integrado de Valorização e Tratamento de Resíduos da Amarsul. Esta
concessionária multimunicipal efectua a recolha de materiais recicláveis no concelho de Almada e
nos restantes concelhos da sua área de actuação. A Divisão de Salubridade procede à recolha de
selectiva de papel e cartão em todos os serviços municipais e também junto dos pequenos
comerciantes.
O concelho de Almada, de acordo com os Censos 2011, tem 174.030 habitantes e uma área de 70,2
km2, o que faz com que resulte numa densidade populacional elevada. Para estas condições estão
estabelecidos 20 circuitos nocturnos para zonas de densidade populacional alta e circuitos diurnos
nas áreas de média e baixa densidade.
63
5.1.9 Empresa Municipal de Águas e Resíduos de Portimão (EMARP, EEM)
A Empresa Municipal de Águas e Resíduos de Portimão (EMARP, EEM) é uma pessoa colectiva
pública, constituída como empresa municipal com personalidade jurídica, autonomia administrativa,
financeira e patrimonial, sujeita à superintendência e tutela da Câmara Municipal de Portimão. Desde
2009, o seu estatuto é de Entidade Empresarial Local (EEM).
Além da recolha e depósito de RU, a EMARP também desempenha os serviços de gestão dos
sistemas públicos de captação e distribuição de água para consumo público, recolha e tratamento de
efluentes e a higiene pública.
A sua área de intervenção é o Município de Portimão, desde 2001, inicialmente com a transferência
do serviço de distribuição de água por parte dos Serviços Municipalizados de Portimão e também o
serviço de águas residuais, anterior competência dos serviços da Câmara Municipal de Portimão. Em
2003, assumiu a gestão de RU. A recolha selectiva é efectuada pela concessionária ALGAR,
Valorização e Tratamento de resíduos, S.A.
Este território conta com uma área de 182 km2 e uma população de 55.614 habitantes e tem a
particularidade de se inserir numa das zonas turísticas com maior procura do país no Verão, o que
origina uma sazonalidade de população muito significativa.
5.1.10 FAGAR – FARO, Gestão de águas e resíduos, E.M.
A FAGAR – FARO, gestão de águas e resíduos, resulta da conversão para empresa municipal dos
Serviços Municipalizados de Água, Saneamento e Limpeza do município de Faro. Esta entidade é
uma empresa criada ao abrigo da Lei das Empresas Municipais (Lei n.º 58/98 de 18 de Agosto). Na
estrutura accionista 51% do capital é do Município de Faro, a AGS, S.A. detém 32,83% e 16,17%
pertence à HIDURBE, S.A.
A empresa tem como áreas de actividade o serviço de fornecimento de água, recolha de águas
residuais, recolha de RU, limpeza urbana e manutenção de áreas verdes em espaços públicos.
Na área do concelho de Faro, 201,59 km2, a maior parte das freguesias são urbanas ou com uma
densidade populacional próxima a urbana. Esta entidade efectua a recolha indiferenciada em 18
circuitos para uma população de 64.560 habitantes (Censos 2011).
A recolha selectiva é feita pela concessionária ALGAR, através da remoção por pontos em 221 locais
de deposição. Existe também um ecocentro que é comum a outros dois concelhos algarvios: Loulé e
Olhão.
64
5.1.11 Tavira Verde – Empresa Municipal de Ambiente, E.M.
A Tavira Verde, Empresa Municipal de Ambiente, E.M., é uma empresa municipal de capitais
maioritariamente públicos, com 51% do capital na posse do Município de Tavira, 12,25% pertencente
à Hidurbe, gestão de resíduos S.A., e 36,75% detidos pela AGS – Administração e Gestão Sistemas
de Salubridade.
Esta empresa gere o sistema de abastecimento de água, drenagem e tratamento de águas residuais,
recolha de RU e limpeza pública, construção e manutenção de espaços verdes na área do Município
de Tavira, com uma extensão de 608,98 km2 e 26.167 habitantes, segundo dados do Censos 2011.
No Quadro 14, apresenta-se o resumo da informação utilizada para a caracterização das entidades
gestoras em estudo.
Quadro 14 - Descrição das entidades gestoras do serviço de RU
Entidade gestora
Modelo de gestão
Área (km
2)
Habitantes Outros serviços
além de RU
Recolha de RU recicláveis na área da entidade gestora
SMSBVC Serviços
Municipalizados 341,36 88.725
Abastecimento de água e saneamento
RESULIMA
EAMB EEM capitais
públicos 95,41 34.254
Abastecimento de água e saneamento
RESULIMA
Maiambiente EEM capitais
públicos 83,14 135.306 Limpeza urbana Maiambiente
Águas da Covilhã
E.M: capitais mistos
555,61 51.797 Abastecimento de
água e saneamento, limpeza urbana
Águas da Covilhã
Serviços Municipalizados Castelo Branco
Serviços Municipalizados
1438 56.109 Abastecimento de
água e saneamento, limpeza urbana
VALNOR
EMAC E.M: capitais
públicos 99,07 206.429
Manutenção de espaços verdes
EMAC
Serviços Municipais
Almada
Serviços municipais
70,2 174.030 Manutenção de espaços verdes
AMARSUL
EMARP EEM capitais
públicos 182 55.614
Abastecimento de água e saneamento
ALGAR
FAGAR E.M. capitais
mistos 201,59 64.560
Abastecimento de água e saneamento,
limpeza urbana ALGAR
Tavira Verde E.M capitais
mistos 608,98 26.167
Abastecimento de água e saneamento,
limpeza urbana ALGAR
5.2 Análise de resultados
Após definidos os ID, procedeu-se ao seu cálculo. Os resultados obtidos para as entidades gestoras
encontram-se no Quadro 15. Compararam-se com os valores de referência e analisaram-se os
factores explanatórios para as várias classes de ID que se apresentam nas páginas seguintes.
65
Quadro 15 - Resultados dos ID
ID Unidades Valores de Referência
SMSBVC EAMB MAIAMB. AdCovilhã SMAS CB EMAC CMA EMARP FAGAR TaviraVerde
IQ01 (%) [95;100] 93,0 100,0 100,0 98,6 94,5 100,0 100,0 89,5 89,8 100,0
IQ02 (n.º /103t) [0;15] n.d. n.d. 3,68 n.d. n.d. 6,11 n.d. 4,98 n.d. 13,47
IQ03 dias/reclamação [0;22] n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 2,0 n.d. 8,6 n.d. 10,2
IRH01 [n.º/(103t)] [1,5;3,5] 5,18 4,52 2,47 3,84 1,34 2,24 1,15 3,15 1,73 3,17
IRH02 (n.º/100 func.ano) [0; acidentes ano n-1[ 7,87 10,98 28,18 n.d. 9,38 n.d. n.d. 17,33 54,24 23,08
IRH03 (horas/func.ano) [30;100] 33,09 13,02 4,87 n.d. 23,52 24,68 n.d. 33,72 11,73 0,00
IRH04 (%) [0;20] 2,00 1,30 n.d. 2,44 4,90 n.d. n.d. 2,34 2,62 n.d
IRH05 (%) [0;8] 9,79 3,00 3,42 n.d. 2,40 2,12 n.d. 8,22 2,45 3,87
IEF01 (€/t) [70;120] n.d. n.d. 77,20 52,02 60,60 74,25 38,00 194,01 n.d. 110,20
IEF02 (-) [0,9;1,2] 1,630 n.d. 1,050 0,374 9,285 0,110 4,135 9,060 1,200 0,060
IEF03 (-) [0,9;1,2] 1,158 1,009 1,530 1,056 1,333 1,015 1,101 0,800 1,260 1,267
IEF04 (€/t) [70;120] 80,26 0,00 120,51 88,05 86,88 44,88 29,58 135,57 113,74 139,72
IEF05 (-) [1,0;1,1] 5,117 0,831 1,328 0,735 1,949 0,767 0,289 3,916 0,686 0,610
IOI01 [n.º/(103t.)] [0;4] 1,80 n.d. 0,34 n.d. n.d. 0,39 n.d. 2,35 n.d. n.d.
IOI02 (km/veiculo.ano) [20.000;150.000] 0,00 39.010 n.d. 21.716 28.028 27.213 19.043 21.474 n.d. n.d.
IOI03 [Kg/(m3.ano)] [450;+∞[ n.d. 457,87 n.d. 468,37 759,62 843,64 916,64 649,49 n.d. n.d.
IOI04 (%) [0;25] 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
IOI05 (%) [75;100] n.d. n.d. n.d. n.d. 90,69 n.d. 0,00 81,56 92,26 n.d.
IOI06 (kg/hab.dia) [0;1,5] 1,06 1,45 0,90 0,88 1,17 1,19 1,58 1,44 1,45 1,72
IOI07 (n.º /contentor.ano) [6;30] 5,58 23,59 n.d. 1,28 5,09 24,76 n.d. 6,36 n.d. n.d.
IOR01 (%) [12;26] 11,73 38,68 14,02 6,62 9,31 10,58 6,74 18,44 6,60 11,76
IOR02 (%) [75;100] 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 97,81 100,00 87,37
IOR03 (%) [0;25] n.d. n.d. n.d. 0,000 0,000 0,000 n.d. 2,194 n.d. 12,626
IOR04 (kg/hab.dia) [0,1;0,3] 0,141 0,916 0,147 0,063 0,120 0,141 0,114 0,326 0,102 0,229
IOR05 (kg/hab.ano) [12;24] 9,4 60,1 12,0 3,3 8,0 11,2 8,6 23,7 8,5 15,6
IOR06 (kg/hab.ano) [32;64] 19,8 101,6 22,6 8,2 22,3 24,5 19,0 51,9 15,2 29,5
IOR07 (kg/hab.ano) [20;40] 22,3 172,6 19,2 11,3 13,5 15,6 14,1 40,9 13,7 28,0
66
ID Unidades Valores de Referência
SMSBVC EAMB MAIAMB. AdCovilhã SMAS CB EMAC CMA EMARP FAGAR TaviraVerde
IIEI01 (l/hab) [12;50] 0,0 40,9 0,0 35,7 29,9 26,9 27,1 53,5 0,0 0,0
IIEI02 (contentores/km2) [10;90] 6,2 14,7 0,0 3,4 1,3 71,3 167,0 9,7 13,8 n.d.
IIEI03 (hab./veículo) [3500;7500] 6337,5 3806,0 n.d. 6474,6 8015,6 7939,6 7566,5 5561,4 n.d. n.d.
IIEI04 (hab./contentor) [20;150] 45,5 24,5 n.d. 28,1 29,0 29,2 14,8 31,5 23,2 n.d.
IIEI05a (%) - n.d. 0,00 n.d. 87,74 68,92 86,28 25,39 0,00 n.d. n.d.
IIEI05c (%) - n.d. 100,00 n.d. 0,00 31,08 0,00 4,31 28,03 n.d. n.d.
IIEI05b (%) - n.d. 0,00 n.d. 12,26 0,00 13,72 70,28 36,81 n.d. n.d.
IIER01 (l/hab) [12;40] 13,0 38,3 n.d. 24,9 27,6 17,7 n.d. 57,4 25,7 52,4
IIER02 (%) [85;100] n.d. 100,0 98,0 90,0 n.d. 95,0 n.d. 83,9 n.d. n.d.
IIER03 (hab/ecop.) [190;500] 231,7 195,7 n.d. 310,2 198,3 234,0 n.d. 155,3 292,1 143,0
IIER04 (km2/ecoc.) [240;480] 314,4 n.d. 16,6 550,0 719,3 99,1 70,2 182,1 201,6 607,0
ISA01 (Kg/t) [0;15] 15,65 12,16 17,60 12,02 10,61 14,80 10,05 14,50 0,00 11,64
ISA02 [litros/t] [0;6,5] 6,05 4,70 6,80 4,65 4,10 5,72 3,88 5,60 0,00 4,50
ISA03 (n.º/103 hab.ano) [1;5] 0,10 1,05 0,00 0,00 0,00 1,44 0,00 0,65 1,12 0,08
67
5.2.1 Qualidade do serviço
A qualidade de serviço foi avaliada por um conjunto de ID. A cobertura do serviço é sempre desejável
que seja a mais abrangente possível. A referência ERSAR para um serviço com boa qualidade será
sempre um valor próximo de 100% nas áreas urbanas e entre 90% e 100% em áreas medianamente
urbanas. Como é possível consultar na Figura 14, as entidades FAGAR e EMARP apresentam
coberturas próximas dos 90%, que se traduz num nível de desempenho médio, de acordo com os
valores de referência utilizados. Quanto a reclamações, outro ponto da qualidade do serviço prestado
ao utilizador, os valores não variam significativamente entre as entidades, excepto o valor de
reclamações mais elevado da entidade Tavira Verde. Isto pode dever-se à existência de recolha
porta-a-porta de resíduos recicláveis, que é um serviço que exige maior esforço da entidade no
sentido de adequar a capacidade necessária de deposição e também porque qualquer falha no
serviço de recolha é mais sentida pelo utilizador. O tempo médio em que as reclamações têm
resposta deverá ser inferior a 22 dias úteis, o que se verificou nas entidades que dispunham de
variáveis para este ID.
Figura 14 - Resultados do indicador cobertura do serviço de recolha indiferenciada
5.2.2 Recursos Humanos
O nível de recursos humanos nas entidades gestoras em estudo apresenta no geral níveis bons a
medianos de desempenho, segundo valores referência da ERSAR para 2010 conforme ilustrado na
Figura 15. A EMAC e a CMA situam-se numa área predominantemente urbana e apresentam níveis
bom e mediano, respectivamente. Com nível insatisfatório surge a EAMB, por majorar o intervalo
dado como referência. As entidades SMSBVC e MAIAMBIENTE, com proximidade geográfica da
EAMB, apresentam bom desempenho neste ID.
93,0
100,0
100,0
98,6
94,5
100,0
100,0
89,5
89,8
100,0
80 85 90 95 100 105
SMSBVC
EAMB
MAIAMBIENTE
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
CM Almada
EMARP
FAGAR
TaviraVerde
(%)
68
Figura 15 - Resultados do indicador sustentabilidade em recursos humanos
O ID absentismo dos funcionários na maior parte das entidades registou valores entre 2% e 4%, com
excepção da EMARP, com valor superior a esse intervalo. Não está definido um valor de referência
porque é desejável que o absentismo seja o menor possível. O ID de acidentes de trabalho que
poderia estar relacionado com o absentismo, não apresenta, no entanto, uma relação directa pois as
entidades com maiores valores de absentismo não tiveram os valores mais elevados de acidentes de
trabalho.
5.2.3 Sustentabilidade económico-financeira
Na comparação de custos operacionais unitários, destacam-se os custos mais elevados da EMARP e
da Tavira Verde. Estas entidades também efectuam a limpeza de praias e os custos destas
operações é tratado juntamente com o custo da remoção de RU, o que pode estar a contribuir para
um custo unitário superior ao que é na realidade. Situadas em áreas geográficas semelhantes, os
SMSBVC e a MAIAMBIENTE apresentam valores próximos para o custo unitário (Figura 16).
Figura 16 - Resultados do indicador custos operacionais unitários
0 1 2 3 4 5
SMSBVC
EAMB
MAIAMBIENTE
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
CM Almada
EMARP
FAGAR
TaviraVerde
(n.º/1000 t)
77,11
77,20
52,02
60,60
74,25
38,00
194,01
110,20
0 50 100 150 200 250
SMSBVC
MAIAMBIENTE
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
CM Almada
EMARP
TaviraVerde
(€/t)
69
Em 2011 as entidades que melhor desempenho tiveram em solvabilidade foram a EMARP e os
SMAS Castelo Branco. Tiveram pior desempenho neste campo a EMAC e a Tavira Verde, ainda
assim nenhuma entidade apresentou valores que indicassem a existência de resultados transitados
negativos.
Para o ID rácio de cobertura dos custos operacionais, as entidades tiveram desempenhos bons e
medianos, de acordo com a referência adoptada. A referência ERSAR para este ID estabelece
estabelece um intervalo com valor mínimo 1 e com máximo 1,1 para um serviço de qualidade boa. O
intervalo definido para valor de referência tem como extremos 0,9 e 1,2 para incluir também uma
parte de desempenho satisfatório. Os valores de desempenho insatisfatório são justificados pela não
obtenção do valor mínimo do intervalo.
Os valores de receitas de tarifas variam entre 29,58€/t da CMA e 139,72€/t, da Tavira Verde (Figura
17).
Figura 17 - Resultados do indicador receita de tarifas
O valor para a CMA é o mais baixo, o que é expectável por os serviços municipais praticarem
subsidiação cruzada entre serviços de água e de águas residuais e o serviço de RU e com tarifas que
não se adequam aos custos. De notar que para este ID os valores das três entidades da região do
Algarve estão próximos entre si. Noutra região, mas com proximidade física entre si, as entidades
SMAS de Castelo Branco e Águas da Covilhã também apresentam valores próximos de receitas por
tonelada.
Os rácios de liquidez geral foram conseguidos para todas as entidades e as entidades com melhor
resultado são a EMARP e SMSBVC.
80,26
120,51
88,05
86,88
44,88
29,58
135,57
113,74
139,72
0 20 40 60 80 100 120 140 160
SMSBVC
MAIAMBIENTE
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
CM Almada
EMARP
FAGAR
TaviraVerde
(€/t)
70
5.2.4 Operacionalidade e Infra-estruturas
Na operacionalidade da recolha dos indiferenciados o ID de rentabilização das viaturas, todas as
entidades obtiveram valores superiores a 450 kg/m3.ano. Com uma produção em quantidade superior
pelas densidades populacionais maiores, a EMAC e a CMA conseguem boas rentabilizações da
capacidade das viaturas de recolha.
As viaturas apresentam uma utilização média aproximada de 25000 km/ano, com variações entre
19.043 km/ano (CMA) e 39.010 km/ano (EAMB). Qualquer valor obtido pelas entidades em estudo
está dentro da referência para uma qualidade de serviço boa (Figura 18).
Figura 18 - Resultados do indicador utilização dos veículos
Para o ID avarias, foi possível apenas reunir os dados de quatro entidades: SMSBVC (1,80
avarias/1000t), MAIAMBIENTE (0,34 avarias/1000t), EMAC (0,39 avarias/1000t) e EMARP (2,35
avarias/1000t). A fiabilidade deste ID não é muito elevada por as entidades muitas vezes não
contabilizarem todas as avarias de viaturas, em especial nos serviços municipais que com as suas
estruturas orgânicas mais complexas têm este tipo de dados e registos espalhados por mais que uma
divisão.
As quantidades diárias de resíduos indiferenciados (Figura 19) estão de acordo com os dados
conhecidos de capitação de RU. As variações destes valores obtidos são normais tendo em conta as
diferentes regiões onde as entidades gestoras prestam o serviço.
Estas quantidades de resíduos indiferenciados têm como destino final, na maior parte dos casos, a
deposição em aterro. Os ID de resíduos recolhidos para aterro e resíduos recolhidos para estações
de transferência tinham como finalidade quantificar a utilização destas estruturas, mas poucas
entidades tinham estes dados contabilizados. Para a utilização de estações de transferência, nos
casos de estudo ou não eram utilizadas ou não havia registo disponível das quantidades.
Normalmente, estas estruturas pertencem às entidades em “alta”.
39.010
21.717
28.029
27.213
19.043
21.474
0 10000 20000 30000 40000 50000
EAMB
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
CM Almada
EMARP
(Km/veículo.ano)
71
Figura 19 - Resultados do indicador quantidade diária de resíduos recolhida
Por último, na operacionalidade de recolha indiferenciada, as lavagens de contentores são feitas com
diferentes frequências nas entidades estudadas. Também reflectem a utilização dos contentores e,
como seria de esperar, as áreas mais urbanas têm mais frequência de lavagens.
Na operacionalidade da recolha de resíduos recicláveis, uma comparação feita entre produções de
materiais de papel, vidro, e plástico/metal (Quadro 15) nota-se uma quantidade para a EAMB em
muito superior às demais entidades. Este facto deve-se aos dados obtidos junto da RESULIMA, que
dizem respeito apenas à entrada de resíduos, que engloba a recolha nos ecopontos e a recolha que é
feita junto de pequeno comércio no município de Esposende.
Na Figura 20, evidencia-se o ID de produção diária para o total dos resíduos recicláveis. A evolução
deste ID é útil para poder dimensionar as estruturas necessárias para a deposição de resíduos, cujos
ID serão analisados nos parágrafos seguintes.
Figura 20 - Resultados do indicador quantidade diária de recicláveis
Para os ID de infra-estruturas os IDs ‘contentores’ e ‘distribuição de contentores’ relacionam estas
estruturas com o número de utilizadores do sistema e a área de intervenção. As entidades que
1,06 1,45
0,90 0,88
1,17 1,19
1,58 1,44 1,45
1,72
0,00 0,50 1,00 1,50 2,00
SMSBVC EAMB
MAIAMBIENTE AdCovilha
SMAS Castelo Branco EMAC
CM Almada EMARP FAGAR
TaviraVerde
(Kg/hab.dia)
0,141
0,916
0,147
0,063
0,120
0,141
0,114
0,326
0,102
0,229
0,000 0,200 0,400 0,600 0,800 1,000
SMSBVC
EAMB
MAIAMBIENTE
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
CM Almada
EMARP
FAGAR
TaviraVerde
(Kg/hab.dia)
72
prestam serviço em áreas maioritariamente urbanas apresentam em geral menor número de
habitantes/contentor e mais contentores por unidade de área considerada.
Figura 21 - Resultados do indicador contentores
Os valores mais elevados em habitantes/contentor são os da entidade SMSBVC e EMARP. A EMAC
por sua vez apresenta o valor próximo de duas entidades que apresentam um território
maioritariamente rural, a Águas da Covilhã e os SMAS de Castelo Branco. Também é necessário ter
em conta a volumetria destes equipamentos. E de facto, na área de EMAC, existe uma grande
quantidade de contentores de maior capacidade como os enterrados e semi-enterrados com
capacidades entre 3 m3 e 5 m
3.
Figura 22 - Resultado do indicador distribuição de contentores
Em relação às volumetrias, as entidades também não disponibilizaram muita informação, mas retém-
se que as capacidades mais comuns são as de que variam entre os 780 litros e 1100 litros.
45,5
24,5
28,1
29,0
29,2
7,0
14,8
31,5
23,2
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0
SMSBVC
EAMB
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
SMAS Loures
CM Almada
EMARP
FAGAR
(Habitantes/contentor)
6,2
14,7
3,4
1,3
71,3
268,1
167,0
9,7
13,8
0 50 100 150 200 250 300
SMSBVC
EAMB
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
SMAS Loures
CM Almada
EMARP
FAGAR
(contentores/km2)
73
A capacidade distribuída por habitantes no ID (Figura 23) para a capacidade de deposição de
indiferenciados, mostra que não existe variação significativa para as entidades que disponibilizaram a
informação. A EMARP está com uma capacidade maior, que se deve ao efeito sazonal de aumento
da população nos meses de verão.
Figura 23 - Resultados do indicador capacidade de deposição de indiferenciados disponível
O ID veículos de recolha e transporte de resíduos que relaciona a quantidade de habitantes, por
número de veículos existentes, mostrou um resultado uniforme em na generalidade das entidades
que dispunham ou responderam com estes dados. A Figura 24 apresenta os resultados disponíveis
para este ID.
Figura 24 - Resultados do indicador veículos de recolha e transporte de resíduos
Em relação às infra-estruturas para resíduos recicláveis, na maior parte dos casos estas são geridas
por outras entidades, com muita frequência as concessionárias multimunicipais. O ID ecocentros
pretende definir área servida por estes equipamentos. Nos casos estudados as áreas onde as
entidades actuam são servidas por um ou dois ecocentros. Caso diferente é o do município da Maia,
onde existem 5.
40,9
35,7
29,9
26,9
27,1
53,5
0 10 20 30 40 50 60
EAMB
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
CM Almada
EMARP
(l/habitante)
0 2000 4000 6000 8000 10000
SMSBVC
EAMB
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
CM Almada
EMARP
(Habitantes/veículo)
74
Em relação aos ecopontos, a cobertura abrange desde 83,44% no caso da EMARP, até 98% para a
MAIAMBIENTE. As capacidades destes equipamentos por habitante variam nas áreas das várias
entidades em estudo, com os valores mais elevados nas áreas de actuação da Tavira Verde e
EMARP (Figura 25).
Figura 25 - Resultados para o indicador capacidade de deposição de recicláveis disponível
Por último, nos ID de infra-estruturas de recicláveis o ID ecopontos (Figura 26) mostra que a maior
disponibilidade se encontra nas mesmas áreas acima referidas.
Figura 26 - Resultados para o indicador ecopontos
5.2.5 Sustentabilidade ambiental
A avaliação da sustentabilidade ambiental foi desenvolvida tendo por base os resultados dos ID
definidos para este ponto. Para as entidades em estudo os efeitos de emissões de dióxido de
carbono (CO2), por parte dos veículos de recolha, estão quantificados por tonelada de resíduos
recolhidos (Figura 27). A EMAC e CMA registaram as menores quantidades e para as restantes
entidades, com excepção da Maiambiente, este ID foi inferior a 15kg/t.
13,0
38,3
24,9
27,6
17,7
57,4
25,7
52,4
0 10 20 30 40 50 60 70
SMSBVC
EAMB
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
EMARP
FAGAR
TaviraVerde
(litros/habitante)
0 50 100 150 200 250 300 350
SMSBVC
EAMB
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
EMARP
FAGAR
TaviraVerde
(Habitantes/ecoponto)
75
Figura 27 - Resultados para o indicador emissões CO2
Também os resultados do ID para utilização dos recursos energéticos os resultados tiveram poucas
variações (Figura 28). Como estes dois ID apresentam forte relação entre si, também nestes
resultados a CM Almada e SMAS Castelo Branco tiveram os menores valores.
Figura 28 - Resultados para o indicador utilização dos recursos energéticos
Provou-se com esta utilização deste conjunto de ID, definidos por cada área que se pretende avaliar
o desempenho dos serviços de RU, mostrou-se bastante útil na comparação dos valores obtidos para
cada entidade, permitindo assim a comparação de sistemas de gestão de RU de dimensões distintas,
em número de utilizadores, quantidades produzidas, áreas de intervenção, entre outros elementos
que os caracterizam. Salienta-se que, por vezes, essa comparação directa poderia ser “injusta” sem
se atender aos factores explanatórios definidos para os ID. Os valores de referência possibilitaram
também uma análise mais completa ao permitir avaliar quer o desempenho de uma entidade quer o
desempenho global das entidades em estudo.
15,65
12,16
17,60
12,02
10,61
14,80
10,05
14,50
11,64
0 5 10 15 20
SMSBVC
EAMB
MAIAMBIENTE
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
CM Almada
EMARP
TaviraVerde
(Kg/tonelada)
6,05
4,70
6,80
4,65
4,10
5,72
3,88
5,60
4,50
0 2 4 6 8
SMSBVC
EAMB
MAIAMBIENTE
AdCovilha
SMAS Castelo Branco
EMAC
CM Almada
EMARP
TaviraVerde
(l/tonelada)
76
6 CONCLUSÕES
6.1 Síntese conclusiva
O sector dos serviços de RU tem vindo a sofrer grandes desenvolvimentos nos últimos anos. Além
das políticas individuais de cada Estado Membro, a própria UE tem definido políticas que se têm
traduzido em metas ambiciosas em termos de metas de tratamento de RU produzidos. Esta situação
tem tornado as operações de recolha e tratamento de RU cada vez mais exigentes, quer em termos
técnicos quer em termos económicos pelo controlo de custos, e na procura de um serviço eficiente.
Em Portugal, o sector dos RU passou de uma situação verdadeiramente vergonhosa na década de
90, dominada por lixeiras, para uma situação de primeiro mundo, em apenas de 10 anos, onde todos
os resíduos produzidos são tratados de forma adequada e cumprindo as metas impostas pela UE em
termos de reciclagem.
No futuro, a implementação cada vez mais exigente da hierarquia de gestão de RU, as metas de
valorização orgânica e material e as estratégias de prevenção de produção de RU irão elevar as
exigências para municípios e entidades gestoras dos serviços de RU. Neste âmbito, os processos de
valorização material e reciclagem são um contributo importante para soluções de destino final mais
adequado a nível ambiental ao mesmo tempo que introduzem valor e tornam o investimento atractivo
para capitais privados.
Todos nós enquanto utilizadores somos inseridos num mercado que não é concorrencial pelas suas
características de monopólio, seja o serviço prestado por uma entidade pública ou privada. O
utilizador do mercado de RU precisa de ter acesso a um serviço com princípios de universalidade,
continuidade e qualidade de serviço elevada. Esta situação de falta de concorrência e as próprias
exigências de cumprimentos de metas e objectivos estabelecidos no PERSU, criam necessidade de
avaliar o desempenho e a ERSAR tem assumido essa tarefa através de regulação, primeiro no sector
em “alta” e depois no sector em “baixa”.
A revisão da literatura feita neste trabalho permitiu mostrar que os ID, são utilizados também fora de
uma perspectiva estritamente económica. Os estudos realizados mostram as vantagens,
possibilidades de utilização por diversos tipos de entidades e para diversos fins.
Os ID são um bom instrumento de avaliação, quer seja para uma entidade reguladora, como para
uma entidade gestora mesmo que não esteja sujeita a regulação. Em serviços de RU em “baixa”
ainda não é prática comum o uso de ID, ou de outras formas de avaliação de desempenho. A título de
exemplo, na realização deste trabalho, as entidades que tinham os dados mais organizados foram as
que já utilizavam este método antes de a regulação passar a ser obrigatória a todas as entidades que
prestam os serviços de RU.
77
Perante este cenário, este estudo teve por objectivo definir e testar um conjunto de ID que incluísse
não só ID mais relevantes da entidade reguladora, mas também outros ID com uma vertente mais
operacional e com benefícios inequívocos na gestão do serviço na perspectiva do operador.
O menor número de ID na qualidade do serviço e do ambiente não quer dizer que se tenha
descurado estas áreas. Apenas demonstra a interligação que existe entre operacionalidade da
entidade gestora, o ambiente e o utilizador. Uma entidade que tem boas condições de funcionamento
conduz a benefícios adicionais ao utilizador e ao ambiente que não são medidos apenas pela
cobertura do serviço ou por quantidades de emissões de CO2.
Uma vez que os ID são de fácil interpretação, o utilizador terá maior percepção do que está por
detrás do serviço que a, maior parte das vezes, nem se apercebe que existe. A comparação dos
resultados de ID obtidos e a sua comunicação podem dar ao utilizador a percepção das semelhanças
e diferenças entre o serviço que utiliza e o das outras entidades gestoras. Desta forma, os
operadores podem apostar na comunicação e criar uma ligação mais estreita para fazer sentir que o
utilizador faz parte do processo e é uma peça fundamental.
O quadro de ID adoptado e proposto e os seus resultados permitiram uma comparação entre o
desempenho das entidades gestoras em estudo. Neste tipo de análise torna-se mais evidente que
alguns ID isoladamente não são ID, no entanto em conjunto com outros possibilitam caracterizar e
avaliar o desempenho das diferentes entidades gestoras.
Este método permite avaliar situações em que a qualidade do serviço não atinja um patamar mínimo
aceitável, por incluir ID que são também utilizados pela entidade reguladora. Os ID operacionais
escolhidos tiveram em conta o funcionamento dos sistemas em “baixa” das entidades. Os processos
e os meios tecnológicos têm vindo a evoluir e permitem melhor adequação de infra-estruturas e
condições de operacionalidade. Nos serviços de recolha, por exemplo, a introdução de sistemas de
telegestão, pode mudar os padrões antes eram considerados uma referência média ou boa de
qualidade de serviço.
Num processo de avaliação interno, a utilização de ID permite identificar situações que carecem de
mais atenção, do mesmo modo em que essa situação identificada pode ser melhorada com o uso dos
ID. Assim, uma entidade pode decidir em que áreas deve fazer melhorias com base no resultado dos
ID e análise de benchmarking.
Os ID económicos e financeiros são importantes neste conjunto de ID para avaliar a sustentabilidade
da própria entidade, tendo consciência que o serviço de RU não deve ser prestado com o objectivo
de maximizar os lucros. É importante garantir a adequada relação das receitas e dos custos com os
serviços prestados.
Da análise feita com base nos valores do quadro de ID aplicado resultam bons níveis de qualidade do
serviço. Pelo contrário, surgem níveis insatisfatórios no desempenho económico-financeiro na
generalidade das entidades gestoras, não só tendo em consideração aos baixos níveis de
78
solvabilidade mas também por se mostrar de forma clara, a dificuldade das entidades gestoras em
conseguirem cobrir com as receitas os custos reais com o serviço. O principal problema apontado no
desempenho económico das entidades gestoras dos serviços de RU prende-se os sistemas tarifários
desajustados e pela incapacidade de repercutirem os custos do serviço ao utilizador. Esta situação
reforça, uma vez mais, a necessidade da avaliação de desempenho e, neste contexto, surge a
utilização de ID como uma a primeira fase para o fazer.
Pelas razões apontadas, o desempenho das entidades gestoras a nível económico necessita de
melhorias e ajustes, o que se espera que venha a acontecer com o alargamento de intervenção
regulatória ao sector em “baixa”.
6.2 Recomendações para estudos futuros
Após ter sido aprovada o alargamento de intervenção da ERSAR, em 2009, o ano de 2011 marca o
início da avaliação da qualidade do serviço a todas as entidades gestoras do sector dos RU.
Ao longo do desenvolvimento deste estudo, em particular durante a fase de recolha de dados junto
das entidades gestoras, notou-se alguma dificuldade em aceder à informação solicitada. Não foi o
caso da maior parte das entidades prestaram informação a este estudo, uma vez que a participação
voluntária nos ID da ERSAR e a utilização individual de ID já tinha ali ocorrido.
Com a realização deste trabalho, pretende-se também incentivar a que sejam feitos mais estudos no
domínio do sector dos RU e medidas para avaliar o seu desempenho. Seria importante aplicar o
quadro de ID a uma amostra mais alargada de forma a comparar o desempenho de entidades
públicas e de entidades privadas, ou a fazer-se uma análise geográfica. Também seria interessane
alargar a base de comparação por mais anos com o objectivo de analisar a produtividade.
O sector dos RU é ainda um sector ainda pouco “investigado”. A carência de estudos neste domínio
revela-se, sem dúvida, como factor perturbador do desenvolvimento deste sector, principalmente em
Portugal.
Neste âmbito, a presente investigação, além dos objectivos a que se propõe, detém a ambição de
impulsionar outros estudos que procurem o desenvolvimento e o progresso deste sector,
nomeadamente, a possibilidade de exploração de economias de escala no sector dos RU quer em
serviços em “baixa” quer em serviços em “alta”, bem como de economias de gama. Neste âmbito, já
seria possível avaliar as reformas estruturais implementadas aos sistemas em “alta” com a fusão de
diversas entidades gestoras. Um outro aspeto que carece de investigação prende-se com a análise
de outsourcing em serviços em “baixa”, observando ao estabelecimento de inúmeros contratos de
curta duração com os municípios pelos serviços de recolha e limpeza urbana.
79
Seria também importante aplicar outras metodologias de benchmarking, paramétricas e não
paramétricas, à amostra recolhida (ou se possível alargada) neste trabalho de investigação e
comparar com os resultados aqui alcançados, e procurar também tirar ilações sobre modelos de
gestão, localizações geográficas, domínios políticos, entre outros.
80
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