anÁlises para viabilizaÇÃo de corredores ecolÓgicos e ... · aos queridos amigos e amigas da...
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO
PROGRAMA REGIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE/PRODEMA
ANÁLISES PARA VIABILIZAÇÃO DE CORREDORES ECOLÓGICOS
E CUMPRIMENTO DE REQUISITOS LEGAIS: SUBSÍDIOS À
EFETIVIDADE DE ÁREA PROTEGIDA E CONSERVAÇÃO DE MATA
ATLÂNTICA SETENTRIONAL
A BIOTECNOLOGIA VEGETAL COMO ALTERNATIVA PARA A COTONICULTURA FAMILIAR
SUSTENTÁVEL
A BIOTECNOLOGIA VEGETAL COMO ALTERNATIVA PARA A COTONICULTURA FAMILIAR
SUSTENTÁVEL A BIOTECNOLOGIA VEGETAL COMO ALTER PARA A COTONICULTURA
FAMILIAR SUSTENTÁVELAAA
JULIANA GARCIA VIDAL RODRIGUES
2017
Natal – RN
Brasil
JULIANA GARCIA VIDAL RODRIGUES
ANÁLISES PARA VIABILIZAÇÃO DE CORREDORES ECOLÓGICOS
E CUMPRIMENTO DE REQUISITOS LEGAIS: SUBSÍDIOS À
EFETIVIDADE DE ÁREA PROTEGIDA E CONSERVAÇÃO DE MATA
ATLÂNTICA SETENTRIONAL
A BIOTECNOLOGIA VEGETAL COMO ALTERNATIVA PARA A COTONICULTURA FAMILIAR
SUSTENTÁVEL
A BIOTECNOLOGIA VEGETAL COMO ALTERNATIVA PARA A COTONICULTURA FAMILIAR
SUSTENTÁVEL A BIOTECNOLOGIA VEGETAL COMO ALTER PARA A COTONICULTURA
FAMILIAR SUSTENTÁVELAAA
Dissertação apresentada ao Programa Regional de
Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio
Ambiente, da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte (PRODEMA/UFRN), como parte dos
requisitos necessários à obtenção do título de Mestre.
Orientadora: Profª.Drª. Eliza Maria Xavier Freire
2017
Natal – RN
Brasil
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas – SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial Prof. Leopoldo Nelson - Centro de Biociências - CB
Rodrigues, Juliana Garcia Vidal.
Análises para viabilização de corredores ecológicos e
cumprimento de requisitos legais: subsídios à efetividade de área
protegida e conservação de Mata Atlântica Setentrional / Juliana Garcia Vidal Rodrigues. - Natal, 2017.
137 f.: il.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal do Rio Grande do
Norte. Centro de Biociências. Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente/PRODEMA.
Orientadora: Profa. Dra. Eliza Maria Xavier Freire.
1. Mata Atlântica Nordestina - Dissertação. 2. Gestão Pública -
Dissertação. 3. Direito Ambiental - Dissertação. 4. Unidades de
Conservação - Dissertação. 5. Conexão de Áreas Protegidas -
Dissertação. I. Freire, Eliza Maria Xavier. II. Universidade
Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
RN/UF/BSE-CB CDU 502.13
Este trabalho é dedicado a meus pais, Maria
Julia Garcia Vidal Rodrigues e Antonio Costa
Rodrigues, a Deus, Nossa Senhora, ao meu anjo
da guarda e guia, e a todos aqueles que de
alguma forma colaboraram na sua execução e
lutam pela proteção do meio ambiente.
AGRADECIMENTOS
À Universidade Federal do Rio Grande do Norte que, por meio do Programa Regional de Pós-
graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente e respectivos docentes, possibilitou a
realização deste Curso de Mestrado.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), pela bolsa
concedida que possibilitou dedicação exclusiva a este trabalho.
À minha orientadora, Profa. Dra. Eliza Maria Xavier Freire, pela orientação, revisão cuidadosa
e, em especial, pela sugestão de trabalhar com o Parque Estadual Mata da Pipa.
À Profa. Dra. Sueli Aparecida Moreira pelo apoio e colaboração efetivos à realização deste
trabalho, por tudo que me ensinou e que me fez crescer como pesquisadora.
Ao professor Dr. Yanko Xavier pela colaboração em banca de qualificação.
À gestora do Parque Estadual Mata da Pipa, Bióloga Mariana Gondim, à técnica do IDEMA
responsável por pesquisas em Unidades de Conservação no RN, Bióloga Rafaela Machado e ao
gestor da APA Bonfim-Guaraíra, Biólogo Daniel Magalhães, cujos entusiasmos em trabalhar
por suas ideologias despertam o melhor sentimento e motivação nos que os cercam, por toda a
colaboração com esse trabalho, através da concessão de entrevistas.
Ao Conselho Gestor do PEMP, em especial ao membro da comunidade no Conselho Gestor,
Antonio e a Procuradora Geral do Estado do RN, Marjorie Madruga, por terem disposto tempo
para todas as minhas perguntas.
A meu namorado e amigo, Matheus de Almeida Carneiro Silva, pela colaboração na realização
desse trabalho.
A todos os meus amigos do Laboratório de Herpetologia da UFRN, Bruno, Mikaelle, Jaqueiuto,
Jaqueline, Miguel, Luana, Jadna, Raul, Luan, Aguiberto, Pedro, em especial a Ana Cecília e
Cristiane.
Aos queridos amigos e amigas da Turma 2015 do Mestrado em Desenvolvimento e Meio
Ambiente, Iáskara, Ana Alice, Camila, Alexandre, Edna, Lidiane, Fernanda, Pedro, Isaac,
Hugo, Marcelo, Rafael, Paula e Larissa.
Ao meu amigo Piatã Gurgel que me emprestou vários livros e com o qual conversei sobre o
PRODEMA à época da seleção.
A Nossa Senhora que me deu inspiração em todos os momentos de necessidade e conflito.
Aos meus pais, Maria Julia Garcia Vidal Rodrigues e Antonio Costa Rodrigues, os melhores
professores que tive em minha vida, por todo o amor, apoio e ensinamentos, pelo exemplo que
são pra mim, minha eterna gratidão.
A minha irmã e melhor amiga, Daniella Garcia Vidal Rodrigues, por ser quem ela é, um espirito
de muita luz.
A minha avó, Maria Virginia Garcia Vidal, que vive para fazer bem ao próximo e que tanto
bem fez e faz a minha vida.
RESUMO
ANÁLISES PARA A VIABILIZAÇÃO DE CORREDORES ECOLÓGICOS E
CUMPRIMENTO DE REQUISITOS LEGAIS: SUBSÍDIOS À EFETIVIDADE DE ÁREA
PROTEGIDA E CONSERVAÇÃO DE MATA ATLÂNTICA SETENTRIONAL
A Mata Atlântica brasileira, atualmente com apenas cerca de 11,73% da sua vegetação original,
é um dos hotspots mundiais de biodiversidade, abrigando animais e plantas ameaçados de
extinção, grande riqueza e endemismo de espécies. A situação de fragmentação em que se
encontra é ainda mais crítica em sua porção setentrional. Áreas Protegidas, em especial
Unidades de Conservação (UCs), são as principais formas de conservação da biodiversidade,
por meio de esforços nacionais e internacionais. Além da criação de UCs, é imprescindível a
efetividade dessas áreas e, em caso de extensa fragmentação, a criação de corredores ecológicos
interligando áreas protegidas para possibilitar o fluxo gênico entre espécies, é relevante. A
maior parte das UCs criadas no Brasil não é efetiva, e a dificuldade em gerenciar UCs constitui
um entrave sério à Conservação. Nesse cenário e na perspectiva de colaborar para o alcance das
metas 11 e 12 de Aichi, bem como dar suporte a um dos objetivos do Plano de Ação Nacional
(PAN) para a Conservação da Herpetofauna Ameaçada da Mata Atlântica nordestina, este
estudo teve como objetivos, analisar estratégias de implementação de instrumentos e políticas
públicas viáveis à criação de corredores ecológicos em área protegida de Mata Atlântica
setentrional; analisar o cumprimento dos requisitos legais em prol da criação e implementação
de Unidade de Conservação em Mata Atlântica nordestina; avaliar os entraves à efetivação de
UC, utilizando o Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP) como estudo de caso por constituir-se
em um dos maiores remanescentes de Mata Atlântica do RN, cujo Plano de Manejo prevê área
com corredor ecológico e que, apesar de criado há mais de 10 anos, ainda não foi implementado.
Trata-se de estudo de natureza qualitativa, cuja abordagem de dados foi dividida em duas etapas
complementares. Em um primeiro momento realizou-se análise documental conceitual e de
observação do PEMP como situação emblema. Para a interpretação dos dados foi utilizada a
técnica da análise argumentativa. Na categorização dos dados utilizou-se de argumentos
construídos a partir de fundamentos socioambientais, desenvolvimento sustentável e princípios
jurídico-ambientais. Para a análise das estratégias à implementação de corredores, foi utilizada
a ideia de proposição, sendo as leis empregadas como dados e os princípios jurídico-ambientais
como garantia. Também como garantia foi adotada a exemplificação dos corredores previstos
para o PEMP. Em um segundo momento, estudou-se o caso emblema, através da análise
documental, realização de entrevistas semiestruturadas individuais, grupo focal e observação
participante durante reuniões do Conselho Gestor nos anos 2016 e 2017.1. Constatou-se que a
promoção do desenvolvimento sustentável como modo de conservar a Mata Atlântica é a
essência da lei que rege o bioma – única com regime jurídico específico. É fundamental a
instituição de políticas públicas que proporcionem efetividade aos comandos legais de modo a
impedir a sucessão do panorama de degradação deste bioma, e possibilitar o aumento do
percentual existente interconectando seus remanescentes. Quanto aos fundos de recursos, seus
gestores devem atentar para a Mata Atlântica setentrional, diminuindo as assimetrias regionais
em investimentos; os órgãos ambientais devem elaborar projetos para beneficiamento.
Constatou-se que o órgão ambiental cumpriu os requisitos para a instituição do PEMP, mas a
celeridade comprometeu o resultado; o cumprimento das obrigações legais com garantia de sua
eficácia, reduz os possíveis entraves à implantação desta UC; a ocorrência de avanços na
implantação da UC por força de decisão judicial e por compromisso ético do Conselho Gestor
e da Gestora da UC. A implantação de UC criada é um dever legal fundamentado no art. 2° da
Lei n° 6938/81 no art. 225 da Constituição Federal - CF, no art. 4° da Lei n° 9985/2000 e no
princípio da prevenção (implicitamente consagrado no art. 225, caput da CF). Constatou-se
ainda que o maior problema para a falta de eficiência é estrutural, organizacional da
Administração Pública e do Judiciário, e a falta de priorização na vontade política. Os
obstáculos encontrados são comuns às UCs estaduais do RN. É imprescindível, urgente e
fundamental que a questão ambiental seja vista e tratada como um investimento e não como
gasto adicional. Atitudes antropocêntrica e excludente apresentam um sério risco à
sobrevivência da própria humanidade.
Palavras-chave: Mata Atlântica Nordestina; Gestão Pública; Direito Ambiental; Unidades de
Conservação; Conexão de Áreas Protegidas.
ABSTRACT
ANALYSIS FOR THE VIABILIZATION OF ECOLOGICAL CORRIDORS AND
ACCOMPLISHMENT OF LEGAL REQUIREMENTS: ALLOWANCES THE
EFFECTIVENESS OF PROTECTED AREA AND CONSERVATION OF NORTHERN
ATLANTIC FOREST
The Brazilian Atlantic Forest, currently only about 11.73% of its original vegetation, is one of
the world's biodiversity hotspots, housing endangered animals and plants, great wealth and
species endemism.The situation of fragmentation in which it finds itself is even more critical in
its northern portion. Protected Areas, in particular Conservation Units (UCs), are the main
forms of biodiversity conservation, through national and international efforts. In addition to the
creation of PAs, the effectiveness of these areas is essential and, in case of extensive
fragmentation, the creation of ecological corridors interconnecting protected areas to enable
gene flow between species is relevant. Most UCs created in Brazil are not effective, and the
difficulty in managing UCs constitutes a serious impediment to Conservation. In this scenario
and in order to collaborate in the achievement of goals 11 and 12 of Aichi, as well as support
one of the objectives of the National Plan of Action (NAP) for the Conservation of the
Northeastern Atlantic Forest Herpetofauna, this study had as objectives , To analyze strategies
for the implementation of viable public policies and instruments for the creation of ecological
corridors in a protected area of the Northern Atlantic Forest; Analyze the fulfillment of legal
requirements in favor of the creation and implementation of Conservation Unit in Atlantic
Forest Northeastern; (PEMP) as a case study because it is one of the largest remnants of the
Atlantic Forest in the RN, whose Management Plan provides for an ecological corridor area
and, despite Created more than 10 years ago, has not yet been implemented. This is a qualitative
study, whose data approach was divided into two complementary stages. At first, conceptual
documentary analysis and observation of the PEMP was carried out as emblematic situation.
For the interpretation of the data the argumentative analysis technique was used. In the
categorization of the data we used arguments based on socio-environmental foundations,
sustainable development and legal and environmental principles. For the analysis of the
strategies to the corridor implementation, the idea of proposition was used, the laws being used
as data and the juridical-environmental principles as guarantee. Also as a guarantee was adopted
the exemplification of corridors planned for the PEMP. In a second moment, the emblem case
was studied through documentary analysis, individual semi-structured interviews, focus group
and participant observation during meetings of the Management Council in the years 2016 and
2017.1. It was found that the promotion of sustainable development as a way to conserve the
Atlantic Forest is the essence of the law governing the biome - unique with a specific legal
regime. It is fundamental to institute public policies that provide effectiveness to legal controls
in order to prevent the succession of the degradation scenario of this biome, and to enable the
increase of the existing percentage interconnecting its remnants. As for resource funds, their
managers should pay attention to the Northern Atlantic Forest, reducing regional asymmetries
in investments; The environmental agencies must elaborate projects for beneficiation. It was
verified that the environmental agency fulfilled the requirements for the establishment of the
PEMP, but the celerity compromised the result; The fulfillment of legal obligations with
guarantee of its effectiveness, reduces the possible obstacles to the implementation of this CU;
The occurrence of advances in the implementation of the UC due to judicial decision and ethical
commitment of the Management Council and the Manager of the UC. The creation of created
UC is a legal duty based on art. 2 of Law 6938/81 in art. 225 of the Federal Constitution - CF,
in art. 4 of Law 9985/2000 and in the principle of prevention (implicitly enshrined in article
225, caput of the CF). It was also verified that the biggest problem for the lack of efficiency is
structural, organizational of the Public Administration and the Judiciary, and the lack of
prioritization in the political will. Obstacles encountered are common to the state NRCs. It is
essential, urgent and fundamental that the environmental issue is seen and treated as an
investment and not as an additional expense. Anthropocentric and exclusionary attitudes
present a serious risk to the survival of humanity itself.
Keywords: Northeastern Atlantic Forest; Public administration; Environmental Law;
Conservation units; Connection of Protected Areas.
LISTA DE FIGURAS
INTRODUÇÃO GERAL ..............................................................................................
Figura 01: Mapas de localização e perímetro do Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP),
município de Tibau do Sul, estado do Rio Grande do Norte, Brasil................
29
CAPÍTULO 01 ...............................................................................................................
Figura 01: Mapas de localização do Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP), município
de Tibau do Sul, estado do Rio Grande do Norte, Nordeste do Brasil...........
38
CAPÍTULO 02 ...............................................................................................................
Figura 01: Mapa do Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP), conforme seu Decreto de
criação .............................................................................................................................
Figura 02: Mapa das Unidades de Conservação da Natureza no Rio Grande do Norte
(RN) ................................................................................................................................
CAPÍTULO 03 ...............................................................................................................
Figura 01: Mapa de Localização do Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP) .................
67
79
93
LISTA DE TABELAS
CAPÍTULO 01 ...............................................................................................................
Tabela 01: Instrumentos de análise do PEMP, Nísia Floresta, RN.2017.......................
CAPÍTULO 02 ...............................................................................................................
39
Tabela 01: Documentos administrativos (2006 a 2017) e judiciais em vigor/trâmite a
respeito do Parque Estadual Mata da Pipa - PEMP.......................................................
69
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO GERAL/JUSTIFICATIVA .......................................................... 13
1.1 A preocupação global com a preservação/conservação – Principais Conferências e
Tratados Internacionais de interesse para este estudo .....................................................
13
1.2 A preocupação legal nacional com a conservação/preservação ................................ 15
1.3 A importância da conservação/preservação da Mata Atlântica ................................ 17
1.4 A importância da Mata Atlântica Setentrional ..........................................................
1.5 A criação de corredores ecológicos como mecanismo necessário à conservação da
Mata Atlântica .................................................................................................................
1.6 A criação de Unidades de Conservação como mecanismo de conservação da
biodiversidade .................................................................................................................
1.7 Consolidação das Unidades de Conservação instituídas ...........................................
1.8 Processo de planejamento da instituição até a implementação da Unidade ..............
1.9 Entraves à efetivação de Unidades de Conservação..................................................
18
20
22
24
25
25
2 METODOLOGIA GERAL .......................................................................................
2.1 Delimitação e caracterização da área de estudo ........................................................
2.2 Método ......................................................................................................................
28
28
30
3 CAPÍTULO 01 – Relevância e estratégias para viabilização da criação de
corredores ecológicos em área da Mata Atlântica setentrional ...............................
34
4 CAPÍTULO 02 – Análise do cumprimento dos requisitos legais em prol da
implementação de Unidade de Conservação em Mata Atlântica nordestina ..........
5 CAPÍTULO 03 – Entraves à efetivação de Unidades de Conservação: o caso do
Parque Estadual Mata da Pipa, Mata Atlântica, Rio Grande do Norte,
Brasil................................................................................................................................
64
89
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................................
REFERÊNCIAS GERAIS ...........................................................................................
ANEXO 1 – ROTEIRO DE ENTREVISTA 1 ............................................................
ANEXO 2 – ROTEIRO DE ENTREVISTA 2 ............................................................
ANEXO 3 – SUBMISSÃO DO CAPÍTULO 1 ............................................................
ANEXO 4 – SUBMISSÃO DO CAPÍTULO 2 ............................................................
ANEXO 5 – SUBMISSÃO DO CAPÍTULO 3 ............................................................
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131
133
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137
138
13
1 INTRODUÇÃO GERAL/JUSTIFICATIVA
1.1 A preocupação global com a preservação/conservação – Principais Conferências e
Tratados Internacionais de interesse para este estudo
No último século as sociedades tornaram-se imbuídas de um acelerado processo
desenvolvimentista, o que acarretou graves degradações ambientais com claros sinais de
desgaste dos ecossistemas. Em vista disso, desde a década de 1960, a preocupação com o meio
ambiente se tornou tema constante em âmbito global, movimento que resultou em inúmeras
Convenções e Tratados Internacionais ratificados pela legislação brasileira.
No período que compreendeu a Conferência de Estocolmo (1972) até o período da
Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992) tornam-se
relevantes as temáticas: conservação, preservação e desenvolvimento sustentável. A partir de
então, consagrou-se a ética da sustentabilidade como um princípio orientador de ações entre
sociedade e meio ambiente.
A Conferência de Estocolmo, promovida pela Organização das Nações Unidas -
ONU, na Suécia, é um marco mundial para a preservação do meio ambiente, em que a questão
ambiental ganhou dimensão global. Nela surgiram às primeiras referências do
ecodesenvolvimento, premissas do desenvolvimento sustentável, baseado no equilíbrio entre o
desenvolvimento econômico e a preservação ambiental, com o fim de assegurar a sobrevivência
das presentes e futuras gerações (AMADO, 2016). O conceito de ecodesenvolvimento, aliás,
foi criado por Maurice Strong, Secretário daquela Conferência, e disseminado por Ignacy Sachs
(1980), como sendo o desenvolvimento interno e resultante de suas próprias forças, visando
lidar com a questão da compatibilização dos fins sociais e econômicos do desenvolvimento com
uma gestão ecologicamente cuidadosa dos recursos e do meio (RAYNAUT; ZANONI, 2015).
A Declaração de Estocolmo estabeleceu princípios ambientais comuns aos povos
do mundo com o intuito de preservar e melhorar o meio ambiente humano (BRASIL, 1972).
Foi esta a primeira carta a instituir como direito fundamental humano a garantia ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, expondo ao mundo que a degradação excessiva
apresentava riscos à própria existência da humanidade. (AMADO, 2016).
Não obstante esta declaração não tenha força jurídica vinculante, visto que não é
um tratado internacional, ela foi o marco inicial da observação da questão ambiental na
elaboração das políticas públicas internas e externas de muitas nações. No que concerne ao
Brasil, esta inspirou diretamente o legislador constituinte na formulação do artigo 225 da
Constituição Federal de 1988 (AMADO, 2016).
14
O Brasil, em regime de exceção, liderou o bloco dos países em desenvolvimento,
mantendo uma posição retrógada durante a Conferência de Estocolmo, pregando o
desenvolvimento econômico, mesmo que não sustentável. Em virtude disso, o país sofreu forte
pressão internacional que resultou na criação da Secretária Especial do Meio Ambiente e da
Política Nacional do Meio Ambiente, 1981 (AMADO, 2016).
O documento “Nosso futuro comum”, mais conhecido como Relatório de
Brundtland (1987), foi o primeiro documento a trazer o conceito de desenvolvimento
sustentável ao debate público e político: “o desenvolvimento sustentável é aquele que atende
as necessidades do presente sem comprometer as possibilidades de as gerações futuras
atenderem suas próprias necessidades” (UNCED, 1988, p. 46). Elaborado pela Comissão
Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento da ONU (UNCED), o relatório traz um
ponto de vista complexo sobre as razões dos transtornos socioeconômicos e ecológicos
vivenciados pela população global (BRÜSEKE, 1994). Outrossim, aponta metas a serem
alcançadas tanto no plano nacional de cada Estado como em nível internacional, tais como a
implantação de um projeto de desenvolvimento sustentável a ser realizado pela própria
Organização das Nações Unidas.
No que tange ao Desenvolvimento Sustentável, especialmente quanto à
biodiversidade, destaca-se a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, popularmente conhecida como Eco-92, ocorrida no Rio de janeiro, durante
a qual foram assinados cinco documentos, direta ou indiretamente relacionados com a proteção
e conservação da biodiversidade em nível global, entre eles a Convenção sobre a Diversidade
Biológica- CDB, da qual o Brasil é signatário (BRASIL, 1994; OLIVEIRA, 2012).
Quanto à CDB, em decisão adotada pela Conferência das partes durante sua décima
reunião, ocorrida em Nagoya, Japão, foi estabelecido um conjunto de metas, denominadas
Metas de Aichi, objetivos de longo prazo, com vinte proposições organizadas em cinco
objetivos estratégicos, dentre eles o objetivo estratégico C: Melhorar a situação da
biodiversidade protegendo ecossistemas, espécies e diversidade genética, no qual está inserido
a meta 11 e 12 as quais respaldam o presente estudo.
A Meta 11 de Aichi estabelece o prazo de até 2020 para que no mínimo 17% de
áreas terrestres e de águas continentais e 10% de áreas marinhas e costeiras, notadamente áreas
significativas para biodiversidade e serviços ecossistêmicos, tenham sido conservados através
de sistemas de áreas protegidas, com gestão efetiva e equitativa, ecologicamente representativas
e interligadas, considerando estratégias espaciais de conservação e formando mosaicos
compostos por paisagens terrestres e marinhas mais amplas (BRASIL, 2011). A Meta 12 de
15
Aichi determina igual prazo para a melhoria da situação de conservação das espécies ameaçadas
de extinção (BRASIL, 2011).
A conquista da Meta 11 influirá diretamente na implementação das outras Metas de
Aichi para a Biodiversidade, irá contribuir com o Marco Sendai para a Redução de Risco de
Desastres 2015-2030, com metas relevantes dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável -
agenda de Desenvolvimento Sustentável 2030 das Nações Unidas e com o Artigo 5 do Acordo
de Paris, representando, ainda, uma forma de redução e adaptação das mudanças climáticas
(13° Reunião da Conferência das Partes da Convenção da Diversidade Biológica, WWF 2016).
1.2 A preocupação legal nacional com a conservação/preservação
A partir da década de 1960 quando aumentou a preocupação dos países com o meio
ambiente, passaram também a serem editadas normas jurídicas mais rigorosas. Destacam-se no
Brasil a promulgação do antigo Código Florestal, Lei 4.771/1965 e a Lei 6.938/1981 que dispõe
sobre a Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA (AMADO, 2016).
A Lei n° 6.938/1981 inova em âmbito nacional ao apresentar o meio ambiente como
objeto específico de proteção. Esta lei foi mais tarde regulamentada pelo Decreto 99.274/1990
e tem como objetivo geral a preservação, a melhoria e a recuperação da qualidade ambiental
propícia à vida. Suas metas, nomeadas pela Lei de princípios, estão arrolados no art. 2° e
orientam a forma de alcançar seu objetivo de garantir ao país condições de desenvolvimento
socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida
humana. Entre os quais se ressalta a atividade governamental visando à continuidade do
equilíbrio ecológico, consagrando o meio ambiente como um patrimônio universal que deve ser
garantido e protegido, levando em conta o uso coletivo (art. 2º, inciso I da Lei n° 6.938/1981).
Esta lei foi a primeira a demonstrar preocupação com o meio ambiente
ecologicamente equilibrado reconhecido expressamente no art. 225, caput, da Constituição
Federal (CF) de 1988 como um direito fundamental, de terceira dimensão, pois coletivo,
transindividual e com aplicabilidade imediata (AMADO, 2016).
A CF de 1988 foi a primeira constituição brasileira a trazer um capítulo reservado
à temática do Meio Ambiente, com um único artigo, mas dividido em vários incisos tratando
de diferentes temas. Em seu caput o artigo 225 da CF traz o princípio do direito fundamental
do homem ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito de todos e essencial à sadia
qualidade de vida, bem como o princípio intergeracional já previsto na Declaração de
Estocolmo. A solidariedade e perpetuidade da vida humana faz com que o homem pense nas
gerações presentes e vindouras.
16
Ao dispor sobre o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a CF de
1988 incumbiu ao Poder Público e à coletividade as funções de defesa e preservação daquele
bem, uso comum do povo. Em adição, o artigo supracitado em seu § 1°, inciso III aduz ser
função do Poder Público a definição de espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos. A criação de UCs constituem-se em um dos principais instrumentos
para a concretização do direito fundamental a um Meio Ambiente ecologicamente equilibrado.
Para fundamentar e orientar essas ações, foi criado o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação da Natureza- SNUC, através da Lei nº 9.985/2000, composto por UCs federais,
estaduais e municipais, nos termos ali fixados. Os objetivos gerais na criação do SNUC são
colaborar para a preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas naturais e promover
o desenvolvimento sustentável. Seus objetivos específicos estão dispostos no art. 4°, incisos I
a XIII.
Noutra ordem de ideias, verifica-se que o art. 225, caput, implicitamente consagrou
os princípios da prevenção e da precaução (MACHADO, 2016). Tendo em vista a obrigação
legal de impedir a consumação de danos ao meio ambiente em razão da condição de
irreversibilidade muitas vezes presente no dano ambiental (MACHADO, 2016).
Na busca de se alcançar o exposto no artigo 225 da Constituição Federal de 1988,
que versa sobre o direito e dever ao meio ecologicamente equilibrado, foram criados vários
instrumentos legais destacando-se dentre os quais abrangem todos os biomas: a Lei de Crimes
Ambientais (1988), o SNUC (2000), e o Novo Código Florestal (2012).
No que diz respeito à proteção de biomas específicos a CF declara, em seu art. 225,
§4°, que a Mata Atlântica, a Floresta Amazônica brasileira, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-
Grossense e a Zona Costeira são patrimônios nacionais, devendo por este motivo sua utilização
ser feita na forma da lei, garantindo sua preservação (BRASIL, 1988).
A Mata Atlântica é o único bioma com lei específica, a Lei Federal nº 11.428, de
22 de dezembro de 2006 (Lei da Mata Atlântica), que dispõe sobre a utilização e proteção da
sua vegetação nativa, e dá outras providências; regulando a sua conservação, proteção,
regeneração e utilização. Seus dispositivos são regulamentados pelo Decreto-lei n° 6.660, de
21 de novembro de 2008, que dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do bioma
Mata Atlântica, ato que a confere uma maior proteção do que aos outros biomas nacionais.
Para a proteção e utilização do bioma Mata Atlântica são elencados como objetivo
geral o desenvolvimento sustentável e como objetivos específicos a salvaguarda da
biodiversidade, da saúde humana, dos valores paisagísticos, estéticos e turísticos, do regime
hídrico e da estabilidade social.
17
No texto do art. 6° parágrafo único da Lei n° 11.428/2006 há previsão expressa dos
princípios da função socioambiental da propriedade, da equidade intergeracional, da prevenção,
da precaução, do usuário-pagador, da transparência das informações e atos, da gestão
democrática da celeridade procedimental, da gratuidade dos serviços administrativos prestados
ao pequeno produtor rural e às populações tradicionais e do respeito ao direito de propriedade.
1.3 A importância da conservação/preservação da Mata Atlântica
Myers et. al (2000) criaram o conceito de hotspots para regiões de maior concentração
de biodiversidade e maior urgência de conservação devido à alta perda de habitat. Essa pesquisa
tratará do caso particular da Mata Atlântica brasileira em função deste bioma ser um hotspot
mundial em biodiversidade. Mesmo tendo perdido 88,27% da sua cobertura florestal original
(Ribeiro et al 2009) a Mata Atlântica ainda abriga mais de 8.000 espécies endêmicas de plantas
vasculares, anfíbios, répteis, aves e mamíferos (Myers et al., 2000).
A maior parte dos animais e plantas ameaçadas de extinção do Brasil são formas
representadas no bioma em questão, e das oito espécies brasileiras consideradas extintas ou
extintas na natureza, seis encontravam-se distribuídas na Mata Atlântica (PAGLIA et al., 2008),
além de várias outras espécies exterminadas localmente ou regionalmente.
O Brasil, em parceria com a Organização das Nações Unidas para a Educação, a
Ciência e Cultura (UNESCO), incluiu o bioma Mata Atlântica no Programa Homem e Biosfera
da UNESCO, reconhecendo-a como Reserva da Biosfera. Esse processo se deu em seis fases
sucessivas entre 1991 e 2008. O fato da Mata Atlântica ter sido reconhecida pela UNESCO
como Reserva da Biosfera configurou-a como a primeira unidade da Rede Mundial de Reservas
da Biosfera a ser instituída no país. Sua área correspondente aos aproximadamente 78.000.000
hectares, é considerada a maior reserva da biosfera em área florestada do planeta, abrangendo
62.000.000 hectares em áreas terrestres e 16.000.000 em áreas marinhas. Tal extensão, aliás, se
distribui pelos 17 estados brasileiros onde existe a Mata Atlântica, proporcionando sua atuação
em todo o referido Bioma (UNESCO; RBMA 2016).
As Reservas da Biosfera são áreas que compreendem ecossistemas terrestres,
marinhos e costeiros com o objetivo de promover soluções que conciliem a conservação da
biodiversidade com seu uso sustentável. As Reservas da Biosfera são nomeadas pelos Governos
nacionais e permanecem sob a jurisdição soberana dos Estados onde estão localizadas e seu
status é reconhecido internacionalmente (UNESCO, 2016).
18
A promoção do desenvolvimento sustentável, ao fundamentar-se na ética de
valorização do elemento humano como protagonista da conservação poderá trazer benefícios à
Mata Atlântica para mitigar a devastação deste bioma.
1.4 A importância da Mata Atlântica Setentrional
Depreende-se da literatura que projetos de proteção – preservação/conservação da
Mata Atlântica são focados prioritariamente nas regiões sudeste e sul (MAY, 2011). De acordo
com a obra de AYRES et al., (2005) até mesmo no projeto “Corredores Ecológicos”, no qual
foram selecionados dois corredores prioritários na Mata Atlântica, Corredor Central da Mata
Atlântica e Corredor Sul da Mata Atlântica, ou Corredor da Serra do Mar, a única parte da
região nordeste contemplada foi o sul da Bahia, constituindo parte do Corredor Central da Mata
Atlântica. A justificativa para a exclusão da Mata Atlântica Setentrional foi que estes
remanescentes são muito pequenos e com populações reduzidas, ecologicamente inviáveis;
incluíram ainda parâmetros como endemismo, abundância de espécies e grau de ameaça
(AYRES et al., 2005).
A concentração de projetos e disponibilização de recursos na
conservação/preservação de porções específicas do bioma culmina na perda de diversidade
biológica, uma vez que a Mata Atlântica é um bioma no qual as características ecológicas
diferem de uma região para a outra (MAY, 2011). E ao saber, a taxa de desflorestamento é mais
elevada na porção nordeste da Mata Atlântica brasileira, sua degradação e ou não recuperação
pode culminar na perda de uma biodiversidade singular, bem como dos processos históricos
responsáveis por esta, obstando o conhecimento a respeito dos mecanismos subjacentes aos
endemismos locais e, por conseguinte, formas mais efetivas de conservação (CARNAVAL et
al. 2009).
A Mata Atlântica setentrional é uma das regiões biogeográficas mais ameaçadas do
mundo, intitulada Centro de Endemismo Pernambuco (PRANCE, 1982; BROWN, 1982;
TABARELLI et al.,2006; CARNAVAL et al., 2009) localiza-se ao norte do Rio São Francisco,
o qual constitui-se em barreira de dispersão, visto que é limite de distribuição de inúmeras
espécies entre os lados do rio. Este “Centro Pernambuco” (sensu PRANCE, 1982; BROWN,
1982) é composto por todas as florestas localizadas entre os estados do Rio Grande do Norte e
Alagoas, e é o com maior grau de desmatamento, o que se tem menos conhecimento a respeito
e o menos protegido (COIMBRA-FILHO; CÂMARA, 1996; SILVA; TABARELLI, 2001). O
grau de fragmentação desta porção do bioma é altíssimo com a perda de cerca de 95% da
cobertura florestal (PINTO et al., 2006).
19
Na Mata Atlântica ao norte do rio São Francisco se encontram espécies recém-
descritas e endêmicas (SILVA et al.; 2000). Dentre as especificidades registradas pelo estudo
pioneiro realizado por Freire (2001) da herpetofauna de quatro remanescentes no Estado do
Alagoas entre 1993 e 1996, foram verificadas 60 espécies de répteis Squamata e 50 de anfíbios.
Freire constatou ainda a presença de um gradiente de variação na composição da fauna de
lagartos e serpentes pela extensão da Mata Atlântica, o que comprova que a herpetofauna da
Mata Atlântica nordestina é distinta daquela do sudeste e do sul do Brasil (FREIRE, 2001).
Dentre as espécies registradas no estudo supramencionado seis são descobertas
novas para a ciência. Três de serpentes (Bothrops muriciensis Ferrarezzi e Freire, 2001,
Liotyphlops trefauti Freire, Caramaschi e Argolo, 2007 e Dendrophidion atlanticus Freire,
Caramaschi e Gonçalves, 2010), e três de anfíbios anuros (Chiasmocleis alagoanus Cruz,
Caramaschi e Freire, 1999, Phyllodytes edelmoi e P. gyrinaetes Peixoto, Caramaschi e Freire,
2003). Somam-se as espécies recém-descobertas duas espécies de lagartos endêmicas de
remanescentes florestais da Mata Atlântica setentrional (Dryadosaura nordestina Rodrigues et
al., 2005 e Coleodactylus natalensis Freire, 1999). As espécies elencadas, com exceção apenas
do lagarto Dryadosaura nordestina, constam na Lista Oficial das Espécies da Fauna Brasileira
Ameaçadas de Extinção (MMA, 2016).
Considerando que todas as espécies de anfíbios e répteis supramencionadas são
endêmicas da Mata Atlântica setentrional, o alto grau de fragmentação desta porção do bioma
e que a preservação desta é fundamental para a proteção de todas essas espécies ameaçadas está
em andamento o Plano de Ação Nacional (PAN/ICMBio) para Conservação da Herpetofauna
Ameaçada da Mata Atlântica nordestina.
O referido PAN tem como objetivo geral aumentar o conhecimento sobre as
espécies foco e minimizar o efeito das ações antrópicas de forma a contribuir para a conservação
das espécies de anfíbios e répteis em cinco anos e, como um de seus objetivos específicos, deve
identificar áreas potenciais a promover a conectividade entre fragmentos com ocorrência das
espécies contempladas no PAN (25 ameaçadas e 49 beneficiadas; BRASIL, 2013), formando
corredores ecológicos, além de estimular a regularização fundiária em UCs, Criação de
Reservas Legais e Reservas Particulares do Patrimônio Natural – RPPNs (BRASIL, 2013;
2016).
20
1.5 A criação de corredores ecológicos como mecanismo necessário à conservação da Mata
Atlântica
A Mata Atlântica, originalmente com vasta extensão ao longo da costa brasileira,
foi reduzida a arquipélagos de fragmentos florestais, sendo que a fragmentação de habitat é a
mais grave causa de extinção de espécies (YOUNG et al, 2004). Portanto, urge o
estabelecimento de conexão entre estes fragmentos, visto que, conforme a teoria ecológica
contemporânea, a capacidade de sobrevivência de uma metapopulação normalmente está
inversamente relacionada ao seu grau de isolamento (AYRES et al., 2005).
A conexão de fragmentos de um bioma em contínuos florestais é chamada de
corredor ecológico. Os corredores ecológicos são parcelas de ecossistemas naturais ou
seminaturais que unem UC´s, viabilizando o fluxo de genes e o deslocamente da biota entre
elas, favorecendo a dispersão de espécies e a reocupação de áreas degradadas, além da
continuidade de populações que necessitem de áreas mais extensas do que as das Unidades
individuais para a sua sobrevivência (art. 2°, XIX, da Lei n° 9985/2000).
1.5.1 Políticas Públicas para o desenvolvimento sustentável como instrumento de implantação
dos corredores ecológicos
Os mapeamentos de fragmentos florestais de áreas importantes para a conservação
e passíveis de formarem corredores ecológicos estão contemplados no Plano de Manejo das
UCs (art. 27, §1° da Lei n° 9985/2000) e em projetos realizados, inclusive por Organizações
não governamentais - ONG’s.
A melhor forma de implementá-los é através de políticas públicas para o
desenvolvimento sustentável, uma vez que é poder-dever do Estado e de toda coletividade
proteger o meio ambiente (art. 225, caput). Sendo responsabilidade do Estado: I) a preservação
e restauração de processos ecológicos essenciais, prover o manejo ecológico das espécies e
ecossistemas; II) preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e
fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético (art. 225, §1°).
Consistindo as políticas públicas no âmbito do conhecimento que procura, ao
mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação e, quando indispensável,
sugerir alterações no curso dessas ações, constituindo-se a elaboração de políticas públicas na
etapa na qual os governos democráticos manifestam seus objetivos e diretrizes eleitorais em
programas e ações que ocasionarão resultados futuros ou modificações no mundo real (SOUZA,
2006).
21
A ênfase na promoção do desenvolvimento sustentável na criação das políticas
públicas consiste em administrar visões e interesses humanos, muitas vezes opostos, de forma
a ter um todo colaborador na busca de um fim comum, salvaguardar a natureza. Tem de haver
compatibilidade de interesses para a existência tanto da natureza -tal qual defende os
preservacionistas- como do ser humano; essa interdependência aduz o desenvolvimento
sustentável como alternativa a ser seguida. Isso porque o desenvolvimento sustentável inclui o
bem-estar e desenvolvimento social, além de noções de paridade social, e não só a proteção da
natureza sem considerar o ser social que nela habita. Trata-se, portanto, de um ajuste ecológico
da máquina urbana capitalista (VILCHES, 2008).
Ademais, para que haja o aumento considerável do número de UCs do tipo
defendido pelos conservacionistas preservacionista, tal como foi proposto por Sunkel (1986),
vários entraves exsurgem, destacando-se: o alto custo a ser arcado pelo Estado com
desapropriações e questões socioambientais, tais como a expropriação, repressão de direitos
tradicionais e deslocamento.
Para a conservação do meio ambiente precisasse propiciar a proteção da natureza
como um todo e não apenas espaços cercados (DIEGUES, 2013). Para que isso se torne possível
é preciso incutir uma “nova” ética na sociedade, na qual não haja marginalização e ou prejuízos
a um grupo social e sim que lhes dê suporte e beneficies para a prática da conduta reta.
Sob uma perspectiva de desenvolvimento humanista e com consciência ambiental
Sachs, e Amarthy Sen contribuíram para definir o desenvolvimento sustentável em três
dimensões principais: social, ambiental e econômica (SACHS, 2008; SEN, 2010). Amarthy Sen
(2010) ao ver o desenvolvimento como um processo de expansão das liberdades reais que as
pessoas gozam defronta com visões mais restritas de desenvolvimento alicerçadas em índices
econômicos clássicos, como as que determinam o desenvolvimento conforme o crescimento do
Produto Nacional Bruto (PNB), aumento de rendas pessoais, industrialização, avanço
tecnológico ou modernização social.
Ver o desenvolvimento como expansão de liberdades substantivas direciona a atenção
para os fins que o tornam importantes, ao invés de restringi-la a alguns dos meios que, entre
outras coisas, exercem um papel relevante no processo. Uma vez que as liberdades são fins e
meios do desenvolvimento o referido Autor reconhece que é inerente ao conceito de
desenvolvimento à remoção das principais fontes de privação de liberdade: pobreza,
disparidades sociais, e autoritarismo.
Para Ignácio Sachs existem oito dimensões a serem consideradas como critérios
para a sustentabilidade: Social, cultural, ecológica, ambiental, territorial, econômica, política
nacional e política internacional. O desenvolvimento sustentável é assim o desenvolvimento
22
com padrões mais justos e com maior respeito pela natureza aonde a política tem um papel
importante (SACHS, 2008).
Nessa perspectiva, cabe apontar possibilidades de implementação de políticas
públicas a serem pensadas e ou consideradas como formas de viabilizar a criação de corredores
ecológicos em áreas remanescentes da Mata Atlântica setentrional, aliadas a uma perspectiva
social, optando pelo recorte de uso sustentável, tais como: Incentivos à agricultura sustentável,
fomento à criação de Reservas Particulares do Patrimônio Nacional -RPPNs, particularidades
de incentivo ao Crédito de Carbono, Pagamento por Serviços Ambientais -PSA, e adesão ao
ICMS ecológico. Para a aplicação das medidas cogitadas e legalmente embasadas existem
diversos fundos, dentre os quais o Fundo de Restauração da Mata Atlântica; o Fundo advindo
da Compensação Ambiental, Fundo Nacional do Meio Ambiente, Fundo Brasileiro para a
Biodiversidade -FUNBIO, Fundo Ambiental Social, Fundo para o Meio Ambiente Mundial-
GEF, bem como recursos destinados à concretização das Metas de Aichi.
1.6 A criação de Unidades de Conservação como mecanismo de conservação da
biodiversidade
A instituição de UCs é uma das principais formas de preservar/conservar o que resta
da Mata Atlântica. Parte preponderante da comunidade científica vem apontando as UCs, assim
como outros espaços territoriais especialmente protegidos, como um dos mais eficazes modos
de preservação da biodiversidade in situ; prova disso é a sua previsão em variados documentos
internacionais, inclusive sua criação é incentivada pelo art. 8º da Convenção sobre a
Diversidade Biológica - CDB (LEUZINGER, 2011).
As áreas protegidas criadas inicialmente com o fito de preservar paisagens de
grande beleza (SARKAR, 1998) e para fins recreativos e econômicos (REDCLIFT;
WOODGATE, 1994), bem como leis ambientais que a princípio eram criadas com o intuito
único de resguardar a natureza para fins de servir ao homem (MACHADO, 2016), atualmente
são vistas também com o objetivo de preservar ecossistemas ameaçados, proporcionando a
manutenção de seus serviços ambientais e salvaguardar espécies em risco de extinção
(DIEGUES, 2013).
As UCs são fontes direta e/ou indireta de bens e serviços em benefício da sociedade,
tais como, manutenção de estoques de carbono, com importante papel no desenvolvimento de
estratégias para o controle das mudanças climáticas, estabilização de encostas, proteção de
comunidades biológicas de polinizadores, uso público para lazer, recreação, turismo e outros
inúmeros atributos que oferecem bem estar e suporte socioeconômico para a sociedade (PINTO,
23
2014). Ademais, salvaguarda espécies importantes para produção de fármacos, constitui espaço
para pesquisas científicas e incentivam formas sustentáveis de exploração dos recursos naturais
(Lei n° 9985/2000).
As UCs colaboram, fundamentalmente, para a consecução dos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (SDGs), através da satisfação das necessidades e direitos
elementares dos seres humanos, como água, alimentos, cultura, melhoria da resiliência da saúde
e da segurança energética, e defesa dos serviços ambientais dos ecossistemas, que são
primordiais para a subsistência e as vantagens econômicas das gerações atuais e futuras (WWF,
2016).
A partir da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento (CNUMAD), realizada em junho de 1992 no Rio de Janeiro, foi suscitado no
Brasil, através de um tratado internacional, o estabelecimento de leis para áreas naturais
protegidas. O Decreto legislativo n° 2, de 1994, ratificou o texto da Convenção sobre
Diversidade Biológica que, em seu artigo 8°, dispõe que cada parte contratante deve, na medida
do possível e conforme o caso: a) Estabelecer um sistema de áreas protegidas ou áreas nas quais
providências excepcionais necessitem ser realizadas para conservar a diversidade biológica.
A partir da criação do SNUC, o Brasil passa a ter critérios mais técnicos para a
criação de UCs, bem como a definição de regras obriga a efetiva participação da população
envolvida. A criação deve, necessariamente, ser precedida de estudos técnicos e de consulta
pública, sendo esta dispensável apenas para as Estações Ecológicas e Reservas Biológicas,
devido à presunção do interesse público. Segundo o Superior Tribunal Federal (STF) no
julgamento do mandado de segurança 25.347/2010, a consulta pública não tem natureza de
plebiscito, sua função é subsidiar a definição da localização, a dimensão e os limites mais
adequados à Unidade (art. 5° do Decreto 4.340/2002).
De acordo com o SNUC, as UCs estão classificadas em dois tipos, as de Proteção
Integral e as de Uso Sustentável. As UCs de Proteção Integral têm como objetivo a preservação
da natureza, ou seja, a garantia integral da biota, a manutenção dos ecossistemas livres de
alterações causadas pela interferência humana, sendo admitido, em regra, e em apenas algumas
de suas categorias, o uso indireto de seus recursos naturais (Lei n° 9985/2000).
As UCs de uso sustentável têm como objetivo harmonizar a conservação da
natureza com o uso sustentável de uma parcela de seus recursos naturais. Permite assim a
exploração do meio ambiente, de forma a garantir a perenidade dos recursos naturais renováveis
e dos processos ecológicos “mantendo a biodiversidade de forma socialmente justa e
economicamente viável” (AMADO, 2016, p. 290).
24
Em ambientes com população tradicional, que colabore com a conservação, as UCs
de desenvolvimento sustentável são a melhor opção (DIEGUES, 2013). Com a instituição
destas, aproximam-se os valores da população e os valores ambientais, e o ser humano funciona
como elemento promotor da conservação, evitando-se conflito entre princípios sociais e
ambientais (ALEXANDRE, 2002; DIEGUES, 2013). No entanto, como muitas áreas
necessárias à conservação não são habitadas por população tradicional -com práticas
sustentáveis- a conservação preservacionista de algumas áreas, através da instituição de UCs
de proteção integral tem papel fundamental, pois ameniza o problema e salvaguarda algumas
áreas importantes à biodiversidade e serviços ecossistêmicos enquanto se fomenta uma ética
sustentável na população e se desenvolvem políticas públicas que a promovam.
1.7 Consolidação das Unidades de Conservação instituídas
A Associação Nacional de Procuradores da República – ANPR (2014), assegurou
que o Brasil alcançou em julho de 2014 o número de Áreas Protegidas/ UCs estipulado pela
Meta 11 de Aichi, atingindo o número de 1.828 UCs - Federais, Estaduais e Municipais- que
somam 1.494.989 km², aproximadamente 17,5% do território nacional.
No entanto, a Meta 11 não envolve apenas o aspecto quantitativo, mas vários
aspectos qualitativos, tais como, gestão efetiva e equitativa, representatividade ecológica,
interligação entre áreas e outras medidas espaciais de conservação e integração em paisagens
mais amplas.
A título de exemplo, quanto a efetividade de UCs, das 313 UCs federais - de
incumbência da União, do Ministério do Meio Ambiente e, especialmente, do Instituto Chico
Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) - em 297 não foram concluídos o
processo de regularização fundiária, 173 não possuem Plano de Manejo e, ainda, 60 não têm
um Conselho Gestor formado. Isto é, pode-se dizer que a maior parte delas está distante de
cumprir a sua função de proteger o meio ambiente (ANPR, 2014).
Não obstante tenha havido significativo avanço na expansão do SNUC, a maior
parte das UCs possuem nenhuma ou baixa efetividade. “UC´s de papel” vêm sendo
regularmente instituídas, ainda que não lhes sejam atribuídos recursos essenciais para as suas
implementações (GODOY; LEUZINGER, 2015). Para a proteção do meio ambiente não basta
à criação de UCs, essas Unidades devem ser efetivamente implantadas e manejadas para
cumprir com os seus objetivos (PÁDUA, 2011).
Nesse sentido, vale destacar que a implementação de UCs não se constitui em uma
faculdade, mas em prestações positivas e obrigações de fazer de incumbência dos Governos,
25
que sujeita toda a Administração aos ditames legais, criando, dessa forma, uma maior segurança
jurídica e ambiental nesse ponto (MARCON, 2014).
1.8 Processo de planejamento da instituição até a implementação da Unidade
As duas principais causas do alto índice UCs não consolidadas são a escassez de
recursos e a falta de planejamento por parte dos gestores (GODOY; LEUZINGER, 2015).
Segundo esse mesmo autor um planejamento estratégico bem realizado solucionaria problemas
como a criação de UC de proteção integral em locais onde residem populações tradicionais e
cuja fragilidade do ecossistema não necessite desta maior proteção, a dificuldade na
comunicação com as populações do entorno, a falta de proteção igualitária entre os biomas
nacionais e a ausência de critérios científicos no processo de criação da UC.
Nessa incerta conjuntura, o planejamento estratégico na administração pública ou
governança pode tornar-se um mecanismo apto a gerar vantagens às organizações. A
administração pública engloba todo o complexo de atitudes, ideias, normas, processos,
instituições e outros aspectos de atuação humana que operam para desempenhar a autoridade
política visando satisfazer os interesses públicos (MATIAS-PEREIRA, 2010b).
A lei do SNUC representou um grande avanço no regramento das UCs, trazendo
importantes mudanças no processo de criação e implementação de UCs, com o fito de resolver
entraves à implantação das Unidades no Brasil que vinham sendo criadas e não
consolidadas. Com destaque a exigência de consulta pública, em atenção ao princípio
democrático do Direito e estudos técnicos prévios a criação da Unidade (art. 22 §2° da Lei n°
9985/2000 e 5° do Decreto 4.340/2002). No entanto a instituição da Lei n° 9985/2000 não
solucionou os problemas estruturais de maior gravidade que permanecem afetando a
consolidação do sistema, e que acarretam em uma baixíssima efetividade de todas as categorias
de manejo (GODOY; LEUZINGER, 2015).
1.9 Entraves à efetivação de Unidades de Conservação
Segundo Godoy e Leuzinger (2015) os entraves à efetivação de UCs no Brasil se
devem em razão: a) da escassez de recursos financeiros, b) gastos desnecessários, c) recursos
humanos insuficientes, d) inexistência de planos de manejo, e) falta de utilização de critérios
científicos para a escolha da categoria de manejo, f) formato e dimensão das UCs, g) conflitos
decorrentes de interesses diversos em especial o direito à propriedade versus direito ao meio
26
ambiente ecologicamente equilibrado, h) falta de regularização fundiária e i) ausência de
proteção equânime entre os biomas.
No que concerne à deficiência dos órgãos gestores das UC´s, Brito (2003) relaciona
as razões comumente apontadas como responsáveis por tal cenário, quais sejam: a) a
descontinuidade administrativa; b) a insuficiência e o despreparo dos recursos humanos; c) a
distribuição imprópria do contingente disponível; d) a concentração e vagarosidade burocrática;
e) a escassez de leis e instrumentos técnicos para a gestão das unidades; f) a pequena associação
entre os órgãos competentes e a instituição responsável; g) os vínculos hierárquicos entre as
unidades; h) ausência de consciência política.
Em um panorama nacional de necessidade da criação de corredores ecológicos
interligando áreas protegidas, em especial UCs, para a conservação/preservação da Mata
Atlântica setentrional e de baixa possibilidade de consolidação das UC´s, em todas as esferas,
optou-se por estudar um caso emblema para poder ilustrar e nortear políticas públicas para a
criação de corredores ecológicos, bem como revelar os entraves à efetivação das UCs do estado
do RN.
A utilização de um caso emblema se justifica pela necessidade de uma pesquisa
minuciosa de documentos administrativos e judiciais, bem como da observação participante
que possibilitou a interação no contexto, com o trato direto com a população envolvida,
empresários, gestores, Conselho Gestor, ao longo de um período suficiente (1 ano e meio) para
o entendimento da situação. Examinando sob a ótica de todos esses atores, da Procuradoria e
do Ministério Público, um acompanhamento interno, com o fim de que a investigação fosse
realmente sintomática e autêntica aos fatos. A Unidade selecionada foi o Parque Estadual Mata
da Pipa. A escolha de um Parque se deu em virtude de ser a categoria de UC que compreende
o maior número de conflitos.
A escolha do Parque Estadual Mata da Pipa – PEMP como caso emblema se deu
devido aos fatos a seguir elencados que evidenciam a alta relevância ambiental do Parque, em
especial a previsão da criação dos corredores ecológicos e de ter decorrido mais de dez anos
desde a sua criação sem que, todavia, houvesse a sua efetivação. Tais fatos estão no Plano de
Manejo da referida UC e levam em consideração inúmeros autores (IDEMA, 2014). Em adição
a essa ideia outros autores também serão utilizados:
1) O PEMP constitui UC de importância não apenas local, mas internacional, pois é
composto de remanescente de Mata Atlântica (SOUSA; FREIRE, 2011), um dos
hotspots mundiais em biodiversidade que segundo Ribeiro et al. (2009) conta
apenas com 11,73% da sua cobertura florestal original, situado na região nordeste
27
com altíssimo nível de fragmentação (AYRES et al, 2005 ) e menor área de
conservação, apesar de abrigar espécies novas e endêmicas (SILVA, et al.; 2000).
2) Está inserido no Centro de Endemismo Pernambuco, bloco bem delimitado de
florestas no Nordeste brasileiro, entre os estados de Alagoas e RN, ao qual se
restringe uma parte representativa da riqueza e endemismos da Mata Atlântica
(CARNAVAL et al., 2009 sensu PRANCE, 1982; BROWN, 1982). O RN, estado
mais ao Norte do Centro de Endemismo Pernambuco, possui apenas três UCs de
Proteção Integral: Parque Estadual Dunas de Natal e Parque Municipal Dom
Nivaldo Monte (Parque da Cidade), ambos localizados em Natal/RN, e o Parque
Estadual Mata da Pipa, Tibau do Sul/RN;
3) Está inserido em uma APA de grande extensão (Decreto estadual/RN nº 19.341,
de 12 de setembro de 2006) e possui ligação direta com o Santuário Ecológico de
Pipa; No PEMP está, ainda, previsto a criação de corredores ecológicos (AMANE,
2013; IDEMA,2014).
4) Abriga espécie da Fauna brasileira Ameaçada de Extinção e endêmica da Mata
Atlântica do RN, o lagarto Coleodactylus natalensis (SOUSA; FREIRE, 2011;
PORTARIA nº- 444/MMA, DOU 245), espécie símbolo das áreas verdes de Natal
e municípios circunvizinhos, e encontrada apenas no Parque das Dunas, Parque
da Cidade e no PEMP. Neste Parque se encontram ainda espécies de aves que
estão ameaçadas de extinção, bem como outros animais ameaçados de extinção
que constam nas listas nacional e internacional de animais ameaçados.
5) É habitat para seis espécies vegetais que apresentam algum grau de ameaça
segundo listas oficiais de espécies ameaçadas de extinção. Uma destas, descrita
recentemente (Pradosea restingae), é endêmica das restingas do RN e considerada
ameaçada de extinção segundo critérios da IUCN. Destaca-se também a ubaia-
azeda (Eugenia azeda), uma espécie de mirtácea de hábito arbóreo endêmica das
formações vegetais costeiras do RN.
6) E, por fim, está submetido a invasões e forte pressão imobiliária devido a essa
região ser o segundo destino turístico do estado do RN e se localizar bem próximo
à praia mais bonita da região, praia do Madeiro. A Praia da Pipa, em cujas
imediações localiza-se o PEMP, atrai investidores internos e externos devido às
suas lindas praias em meio à Mata Atlântica, fatos que tornam o turismo o
principal foco da economia local.
28
Nesse contexto e na perspectiva de colaborar para o alcance das metas 11 e 12 de
Aichi, bem como dar suporte ao Brasil atender um dos objetivos do PAN para Conservação da
Herpetofauna Ameaçada da Mata Atlântica nordestina, essa pesquisa teve como objetivos: 1)
apresentar estratégias de implementação de instrumentos e políticas públicas capazes de
viabilizar a criação de corredores ecológicos em áreas remanescentes da Mata Atlântica
Setentrional, sob perspectiva sustentável; 2) verificar e analisar o cumprimento dos requisitos
legais na instituição do PEMP, identificar os avanços a implementação do PEMP bem como os
atores sociais e públicos responsáveis e apresentar a fundamentação da obrigatoriedade legal
de implantação de UC criada; 3) identificar entraves à implementação do PEMP; 4) E,
demonstrar a importância do PEMP - um dos maiores remanescentes de Mata Atlântica do RN,
o qual tem em seu Plano de Manejo a previsão de compor área contemplada por corredor
ecológico - como um emblema para nortear as práticas.
Em atendimento aos objetivos e de acordo com a padronização estabelecida pelo
PRODEMA, esta dissertação é composta por esta Introdução geral, Metodologia geral
empregada para o conjunto da obra (dissertação) e por três capítulos que correspondem a artigos
científicos. O Capítulo 1, intitulado “Relevância e estratégias para viabilização da criação de
corredores ecológicos em área da Mata Atlântica setentrional” está submetido à Revista
Ethnobiology and conservation e, portanto, está formatado conforme as normas desse periódico
(http://www.ethnobioconservation.com/index.php/ebc/pages/view/guidelines); O Capítulo 2,
intitulado “Análise do cumprimento dos requisitos legais em prol da implementação de Unidade
de Conservação em Mata Atlântica nordestina”, está submetido à Revista Estudos Avançados
– USP e, portanto, está formatado de acordo com esse periódico
(http://www.revistas.usp.br/eav/about/submissions#authorGuidelines); O Capítulo 3, intitulado
“Avaliação dos entraves à efetivação de Unidades de Conservação: o caso do Parque Estadual
Mata da Pipa, Mata Atlântica, Rio Grande do Norte, Brasil”, está submetido à Revista
Desenvolvimento e Meio Ambiente, e, portanto, está formatado consoante as regras desse
periódico (http://revistas.ufpr.br/made/about/submissions#authorGuidelines).
2 METODOLOGIA GERAL
2.1 Delimitação e caracterização da área de estudo
O PEMP foi criado através do Decreto Estadual n° 19.341, de 12 de setembro de
2006, a partir da transformação de uma faixa da Área de proteção Ambiental - APA Bonfim-
Guaraíra. Foi instaurada Ação Civil Pública –ACP cujo objetivo é a efetiva implantação do
29
PEMP em 17 de maio de 2007, no entanto até o presente momento a Unidade ainda não foi
implantada.
A UC utilizada como caso emblema nesse estudo abriga um dos maiores
remanescentes da Mata Atlântica do RN, com área de 290,8 ha (Rio Grande do Norte, 2006),
faz parte do Centro de Endemismo Pernambuco (TABARELLI et al., 2006; CARNAVAL et
al., 2009), abriga espécie endêmica do RN (FREIRE, 1999; FREIRE et al., 2007, 2010) e
ameaçada de extinção na Categoria – EN, o lagarto Coleodactylus natalensis (BRASIL, 2014;
PORTARIA Nº 444/MMA, D.O.U. 245) e há a previsão da criação de corredores ecológicos
interligando o Parque a áreas de extrema importância para a conservação da Mata Atlântica
nordestina (IDEMA, 2014; AMANE, 2013).
Além disso, o PEMP está situado no município de Tibau do Sul, estado do RN
Brasil, 85 km ao sul da cidade de Natal e próximo ao núcleo urbano da Praia da Pipa, segundo
destino turístico de visitação do Estado, sob forte pressão de empresários do turismo para a
alteração dos seus limites. Devido à alta especulação imobiliária provocada pela intensa
atividade turística, nos últimos anos têm sido registradas graves degradações ambientais na área
do Parque e em seu entorno (SILVA, 2013).
Figura 1. Localização e perímetro do Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP), município
de Tibau do Sul, estado do Rio Grande do Norte, Brasil.
Fonte: IDEMA (2006).
30
2.2 Método
Trata-se de estudo de natureza qualitativa, e a metodologia será dividida em etapas
complementares. Em um primeiro momento, com abordagem de análise documental conceitual
que servirá de base à construção de políticas públicas para a conservação da biodiversidade
através da implementação de corredores ecológicos no bioma Mata Atlântica, e de observação
do PEMP como situação emblema, visto que este é de fundamental importância para
conservação, pelas razões elencadas na introdução geral.
São utilizados como instrumento de análise leis vigentes, disponíveis no sítio do
governo, quais sejam: Lei n° 11.428/06 (Lei da Mata Atlântica), Decreto n° 6.660/08
(Regulamenta dispositivos da Lei n° 11.428/06); e parcialmente outros diplomas legais: CF/88,
Lei 9985/00 (SNUC), Decreto 4.340/02 (Regulamenta artigos da Lei no 9.985/00), Lei n°
12.651/2012 (Código Florestal Brasileiro) legislação referente a PSA, Lei Complementar nº
59/91 do estado do Paraná (regulamentou a Lei Estadual nº 9.491/90), Lei Estadual/RJ nº 5.100
que alterou a Lei nº. 2.664/96.
Para a escolha da abordagem metodológica considerou-se também que o debate
surge a respeito de assunto de interesse social. “Toda fala que inclui debate se desenrola ao
redor de um bloco básico: o argumento” (LIAKOPOULOS, 2004). Este estudo utilizar-se-á de
argumentos construídos a partir de fundamentos socioambientais, desenvolvimento sustentável
e princípios jurídico-ambientais. Para aplicação da conservação socioambiental, a exemplo da
Etnoconservação proposta por Diegues (2013), com o fito de assegurar, na prática, a
sustentabilidade.
Para a análise dos dados será utilizada a metodologia análise argumentativa
proposta por LIAKOPOULOS (2004, p. 218), a qual: “Trata de trazer o argumento para o
primeiro plano da pesquisa social sobre debates públicos”. Desta feita é realizada uma serie de
afirmações com o intuito de justificar determinada opinião. As premissas da análise
argumentativa abrangem tópicos que envolvem a observação de dados, garantia, apoio e
proposição.
Para Toulmin (1979) “o mérito de um argumento é julgado com fundamento na
função de suas partes inter-relacionadas, e não com fundamento em sua forma. O argumento
toma a forma de uma proposição ou de uma conclusão precedida por fatos (dados) que a
apoiam.” (LIAKOPOULOS (2004, p. 220).
Os dados são fatos ou evidências disponíveis àquele que cria o argumento. “Os
dados podem se referir a acontecimentos passados, ou à situação, ação ou opinião atuais mas
31
de qualquer modo eles se referem à informação que está relacionada com a proposição central
do argumento.” LIAKOPOULOS (2004, p.125).
Muitas vezes faz-se necessário um qualificador dos dados, uma premissa usada para
defender que os dados são legitimamente empregados para apoiar a proposição. Esta premissa
é denominada de garantia. Para Tolmin (1979) “Garantias são cruciais na determinação da
validade do argumento, porque elas justificam explicitamente o passo que se deu dos dados
para a proposição e descrevem o processo em termos de porque esse passo a passo pode ser
dado” LIOKOPOULOS (2004, p. 220). Funcionando na presente análise as leis como dados e
os princípios jurídico-ambientais e fundamentos socioambientais como garantia.
É utilizada também como garantia a exemplificação dos corredores previstos para
o PEMP, garantia esta que tem como apoio as razões para conservação elencadas na introdução
geral. Apoio são fatos ou afirmações categóricas, não diferentes dos dados que conduzem
inicialmente à proposição. É uma premissa utilizada como meio de ajudar a garantia no
argumento.
A diferença entre argumentos substanciais e analíticos é que “o argumento analítico
contém apoio para a garantia, cuja informação autoriza, explícita ou implicitamente, a própria
conclusão” Uma compreensão do argumento, assim, pressupõe uma compreensão da sua
legitimidade. “Neste caso, a garantia é usada na forma tradicional de reforço do processo da
lógica, que vai dos dados à proposição, mas sendo independente entre eles” (LIAKOPOULOS,
2004, p. 222). Funcionando aqui os fatos elencados na introdução geral para a escolha do PEMP
como caso emblema de apoio. No primeiro capítulo/artigo da Dissertação o Parque é parte do
processo.
Para a análise das estratégias para a implementação de corredores será utilizada a
ideia de proposição sugerida por LIOKOPOULOS (2004, p. 225): “uma afirmação que contém
estrutura e é apresentada como o resultado de um argumento apoiado por fatos”. Na qual foi
concebida estratégia a partir da ideia de Edgar Morin (2008):
A estratégia opõe-se ao programa, ainda que possa comportar elementos
programados. O programa é a determinação a priori de uma sequência de ações tendo
em vista um objetivo. O programa é eficaz, em condições externas estáveis, que
possam ser determinadas com segurança. Mas as menores perturbações nessas
condições desregulam a execução do programa e o obrigam a parar. A estratégia,
como o programa é estabelecida tendo em vista um objetivo; vai determinar os
desenvolvimentos da ação e escolher um deles em função do que ela conhece sobre
um ambiente incerto. A estratégia procura incessantemente reunir informações
colhidas e os acasos encontrados durante o percurso.
Na segunda e terceira etapas da pesquisa, para se verificar e analisar o cumprimento
dos requisitos legais na instituição do PEMP, identificar os avanços a implementação do PEMP
32
bem como os atores sociais e públicos responsáveis, apresentar a fundamentação da
obrigatoriedade legal de implantação de UC criada e identificar os entraves à efetividade das
UCs do Estado do RN, utilizar-se-á o PEMP como objeto de estudo e ao mesmo tempo parte
do processo.
A abordagem se deu através de entrevistas semiestruturadas, individuais e grupo
focal, observação participativa de reuniões do Conselho Gestor do PEMP no ano de 2016 e
2017.1 e análise documental. Os dados referentes as entrevistas foram coletados por meio de
grupo focal com a gestora do PEMP, o gestor da APA Bonfim-Guaraíra e a Técnica responsável
pelas pesquisas em UCs de domínio do Estado do RN. As entrevistas individuais foram
realizadas com o membro da comunidade no Conselho Gestor do PEMP, a Procuradora Geral
do Estado do RN e o Secretário da Secretaria de Estado de Assuntos Fundiários e Apoio à
Reforma Agrária - SEARA/RN.
Foram respeitados os aspectos éticos em conformidade com a Resolução do
Conselho Nacional de Saúde – CNS 510/2016 do Ministério da Saúde que regulamenta
pesquisa envolvendo seres humanos. Antes de cada entrevista foi assinado Termo de
Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE) e também foi solicitada a permissão para a
gravação.
A análise documental se deu através de uma pesquisa minuciosa de documentos
administrativos e judiciais. Foram pesquisados, a respeito do PEMP, os Processos em trâmite
na Justiça Estadual, os Inquéritos no Ministério Público do Rio Grande do Norte (MPRN) e
processos e documentos administrativos do IDEMA. Os documentos administrativos
consultados foram referentes a todos os processos administrativos de infrações/crimes
ambientais; Ação Discriminatória Administrativa e Coletânea de produtos (2009).
A análise documental do processo n° 0000782-74.2007.8.20.0116, IC n°
076.2010.000003, do Decreto Estadual do RN nº 19.341 (decreto de criação), do Plano de
Manejo do PEMP, da Ação Discriminatória, e da portaria n° 065/2007-GS, publicada no Diário
Oficial do Estado do RN, em 11 de outubro de 2007, se deu através da leitura minuciosa dos
documentos digitalizados, ou não, totalizando 1.537 páginas.
Os processos de usucapião em trâmite na Comarca de Goianinha/RN, o IC n°
076.2015.000006 e os demais documentos administrativos do Instituto de Desenvolvimento
Sustentável e Meio Ambiente - IDEMA foram consultados parcialmente para dirimir questões
que surgiram durante a leitura dos outros documentos e juntos somam mais de 700 páginas.
Quanto aos processos referentes às infrações ambientais ocorridas dentro dos
limites do Parque foram averiguados os seguintes assuntos: data de abertura; descrição da
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infração; se cometida por pessoa física, jurídica, ou não sabido; data da fiscalização; descrição
da fiscalização; data de fechamento e solução; e justificativa.
34
3 CAPÍTULO 1 - RELEVÂNCIA E ESTRATÉGIAS PARA VIABILIZAÇÃO DA
CRIAÇÃO DE CORREDORES ECOLÓGICOS EM ÁREA DA MATA ATLÂNTICA
SETENTRIONAL
Juliana Garcia Vidal Rodrigues
Sueli Aparecida Moreira
Eliza Maria Xavier Freire
ESTE ARTIGO FOI SUBMETIDO A REVISTA ETHNOBIOLOGY AND CONSERVATION (ANEXO 1) e
PORTANTO, ESTÁ FORMATADO DE ACORDO COM AS RECOMENDAÇÕES DESTE PERIÓDICO
(acessar http://www.ethnobioconservation.com/index.php/ebc/pages/view/guidelines)
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Relevância e estratégias para viabilização da criação de corredores ecológicos em área da
Mata Atlântica setentrional
Juliana Garcia Vidal Rodrigues1,* Sueli Aparecida Moreira², Eliza Maria Xavier Freire³
¹ Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente (PRODEMA), Centro de Biociências, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Campus Universitário Lagoa Nova, cep: 59072-970, Natal, Rio Grande do Norte, Brasil. ² Departamento de Oceanografia e Limnologia (DOL), Centro de Biociências, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Av. Senador Dinarte Mariz, s/n, Mãe Luíza, Natal, Rio Grande do Norte, Brasil. ³ Departamento de Botânica e Zoologia, Centro de Biociências, laboratório de herpetologia, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Campus Universitário Lagoa Nova, cep: 59072-970, Natal, Rio Grande do Norte, Brasil. * Autor correspondente E-mail: JGVR ([email protected]), SAM ([email protected]), EMXF ([email protected]).
Resumo A Mata Atlântica brasileira, originalmente com vasta extensão costeira desde o Rio Grande do Norte ao Rio Grande do Sul, está atualmente reduzida a arquipélago de fragmentos florestais, apesar de abrigar grande riqueza e endemismo de espécies e assim constituir hotspot mundial em biodiversidade. Essa fragmentação é ainda mais crítica na Mata Atlântica setentrional, sendo imprescindível a criação de corredores ecológicos interligando áreas protegidas. A efetiva conservação do meio ambiente depende também de mecanismos de proteção da natureza como um todo e não somente o "cerco" como forma de proteger essas áreas. Portanto, uma nova racionalidade – de modo a contemplar os grupos sociais e conciliar interesses para preservar o bem natural comum – é fundamental. Então, elaborou-se o presente estudo cujo objetivo compreendeu a proposição de instrumentos e políticas públicas eficazes em viabilizar a criação de corredores ecológicos em áreas remanescentes da Mata Atlântica setentrional, sob perspectiva sustentável. Realizou-se estudo de natureza qualitativa com abordagem de análise legal e de avaliação in situ do Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP), Tibau do Sul, RN, como situação emblema. Por meio de análise argumentativa, os argumentos foram construídos a partir de fundamentos socioambientais, desenvolvimento sustentável e princípios jurídico-ambientais. Constatou-se que instrumentos e políticas públicas de incentivo, combinadas a suporte e instrução, constituem-se as melhores formas de coadunar a conservação com desenvolvimento sustentável, proporcionando a efetividade da lei da Mata Atlântica. Quanto aos fundos de recursos, seus gestores devem atentar para a Mata Atlântica setentrional diminuindo as disparidades regionais em investimentos, e os órgãos ambientais devem elaborar projetos para beneficiamento. Palavras-chave: Mata Atlântica Nordestina; conexão de fragmentos; Desenvolvimento Sustentável; Direito Ambiental; Políticas Públicas. Introdução
No período compreendido desde a Conferências de Estocolmo (1972) até o das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992) tornaram-se
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relevantes as temáticas, conservação, preservação e desenvolvimento sustentável. O cuidado com o meio ambiente tornou-se uma importante pauta global e a
preservação/conservação da diversidade biológica passou a ser cobrada e incentivada em especial aos países do hemisfério sul. No caso particular da Mata Atlântica brasileira, mesmo tendo perdido 88,27% da sua cobertura florestal original (Ribeiro et al 2009), constitui um dos mais ameaçados hotspots mundiais em biodiversidade, pois abriga mais de 8.000 espécies endêmicas de plantas vasculares, anfíbios, répteis, aves e mamíferos (Myers et al., 2000).
A Constituição Federal - CF de 1988 declarou, em seu art. 225, §4°, a Mata Atlântica patrimônio nacional, cujo uso deverá ser realizado na forma da lei, assegurando sua preservação. Ainda na perspectiva de resguardar esse bioma tão relevante, o Brasil em parceria com a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e Cultura – UNESCO, o inseriu no programa Homem e Biosfera da UNESCO como Reserva da Biosfera (Amado, 2016). Em adição, a Mata Atlântica é o único bioma regido por lei específica (Lei Federal nº 11.428/2006), que prevê a defesa e utilização da sua vegetação nativa. A referida lei, por seu turno, foi regulamentada pelo Decreto-lei nº 6.660/2008, tornando a Mata Atlântica o bioma mais tutelado pelo ordenamento jurídico em comparação com os demais existentes no país.
A proteção legal conferida especificamente à Mata Atlântica é oportuna, pois, originalmente com vasta extensão costeira, esse bioma foi reduzido a arquipélagos de fragmentos florestais (Tabarelli et al., 2005). Esse fato é grave, considerando que a mais séria causa de extinção de espécie é a fragmentação de habitat (Young et al, 2004). De acordo com a teoria ecológica contemporânea, a capacidade de sobrevivência de uma metapopulação normalmente está inversamente relacionada ao seu grau de isolamento (Ayres et al., 2005). A fragmentação e a alta biodiversidade da Mata Atlântica motivaram a criação do projeto “Corredores Ecológicos das Florestas Tropicais do Brasil,” do qual, da região Nordeste, apenas o Sul da Bahia é integrante como parte do Corredor Central da Mata Atlântica. A exclusão da Mata Atlântica setentrional foi justificada pelo pequeno número de remanescentes e com populações reduzidas, ecologicamente inviáveis; foram incluídos ainda outros parâmetros, como endemismo, abundância de espécies e grau de ameaça (Ayres et al., 2005).
Considerando o fato de a Mata Atlântica constituir um bioma em que as características ecológicas diferem de uma região para outra, a concentração de esforços na conservação/preservação em porções específicas resulta na perda de riqueza biológica, com extinção de espécies endêmicas da fauna e da flora, advertem May (2011).
No caso específico da Mata Atlântica setentrional, região biogeográfica das mais ameaçadas do mundo, denominado Centro de Endemismo Pernambuco (Prance, 192; Brown, 1982; Carnaval et al., 2009) está situado ao norte do Rio São Francisco, o qual constitui barreira de dispersão, pois este é o limite de distribuição de várias espécies para ambos os lados do rio. O “Centro Pernambuco” inclui todas as florestas entre os estados do Rio Grande do Norte e Alagoas, mas é o mais desmatado, o mais desconhecido e o menos protegido (Coimbra-Filho & Câmara, 1996; Silva & Tabarelli, 2001).
Apesar da expressiva redução e fragmentação da Mata Atlântica setentrional, durante estudo pioneiro sobre a herpetofauna de quatro remanescentes no Estado de Alagoas, realizado entre 1993 e 1996, foram registradas 60 espécies de répteis Squamata e 50 de anfíbios (Freire, 2001). Dentre estas espécies, seis foram descobertas novas para a ciência, três de serpentes (Bothrops muriciensis Ferrarezzi & Freire, 2001, Liotyphlops trefauti Freire, Caramaschi & Argolo, 2007 e
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Dendrophidion atlanticus Freire, Caramaschi & Gonçalves, 2010), e três de anfíbios anuros (Chiasmocleis alagoanus Cruz, Caramaschi & Freire, 1999, Phyllodytes edelmoi e P. gyrinaetes Peixoto, Caramaschi & Freire, 2003). Constatou-se ainda a existência de um gradiente de variação na composição da fauna de lagartos e serpentes ao longo da Mata Atlântica, o qual indica que a herpetofauna da Mata Atlântica nordestina é notavelmente diferente daquela do sudeste e do sul do Brasil (Freire, 2001). Destacam-se ainda mais duas espécies novas de lagartos endêmicas de remanescentes florestais dessa região, Dryadosaura nordestina Rodrigues et al., 2005 e Coleodactylus natalensis Freire, 1999; esta última, endêmica do Rio Grande do Norte. Apesar de recentemente descobertas, estas espécies, à exceção apenas do lagarto Dryadosaura nordestina, já constam da Lista Oficial das Espécies da Fauna Brasileira Ameaçadas de Extinção (MMA, 2016). Estes fatos são preocupantes, pois, conforme já ressaltado por Carnaval et al. (2009), a taxa de desflorestamento é maior na Mata Atlântica nordestina e, portanto, podem ser perdidos não apenas uma biodiversidade única mas também os processos históricos responsáveis por esta, impedindo o conhecimento sobre os mecanismos subjacentes aos endemismos locais e, consequentemente, medidas mais efetivas de conservação.
Considerando que todas as espécies de anfíbios e répteis acima relacionadas são endêmicas da Mata Atlântica nordestina (setentrional), que toda essa região encontra-se no mais alto nível de fragmentação e que a preservação desta é premente para a proteção de todas essas espécies ameaçadas, o Centro Nacional de Pesquisa e Conservação de Répteis e Anfíbios (RAN) do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) propôs e mantém em andamento o Plano de Ação Nacional (PAN) para Conservação da Herpetofauna Ameaçada da Mata Atlântica nordestina, tendo como recorte geográfico o espaço entre o norte do Estado do Rio Grande do Norte e o sul da Bahia (MMA, Portaria nº 200/2013). Este Plano contempla, de 2013 a 2018, ações que busquem a recuperação das populações de anfíbios e répteis ameaçados, tendo como suporte legal a Portaria Conjunta MMA/ICMBio nº 316/2009. Para o Rio Grande do Norte estão previstas ações do PAN para criação de Unidades de Conservação – UCs em áreas de ocorrência da espécie endêmica e ameaçada, Coleodactylus natalensis (Lisboa & Freire,2012; MMA, Portaria nº 200/2013) e inserção de Ação Jurídica para efetivação do Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP).
Face ao cenário de devastação que vem se configurando, a criação e efetivação de áreas protegidas constitui uma das mais importantes formas de conservar/preservar o que resta da Mata Atlântica. Prevalece na comunidade científica o entendimento de que as UCs, além de outros espaços territoriais especialmente protegidos, constituem uma das estratégias mais eficientes de proteção da biodiversidade local, tanto que o art. 8º da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) estimula a sua instituição.
As UCs são fontes direta e/ou indireta de bens e serviços em benefício da sociedade, tais como, manutenção de estoques de carbono, tendo importante papel no desenvolvimento de estratégias para o controle das mudanças climáticas, estabilização de encostas, proteção de comunidades biológicas de polinizadores, uso público para lazer, turismo e outros atributos que oferecem bem estar e suporte socioeconômico para a sociedade (Pinto, 2014). Além disso, conforme dispõe a Lei n° 9985/2000, constitui espaço para pesquisas científicas e incentivam formas sustentáveis de exploração dos recursos naturais.
A preservação/conservação compreende a criação de UCs, a devida efetividade e a interligação para o fluxo gênico de espécies (Tabarelli et al., 2005) enquanto não se alcança um modelo ético sustentável na sociedade e na economia. A CDB demonstrou ter consciência de que ilhas de conservação não solucionarão o
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problema ao estabelecer, durante a 10ª Conferência das Partes realizada em Nagoya, o Plano Estratégico de Biodiversidade para o período 2011 a 2020. Este contempla 20 metas, acordadas entre os países partes da CDB, dentre as quais a Meta 11 de Aichi, que estipula não só um percentual de áreas a serem conservadas por sistema de áreas protegidas, como também prevê gestão efetiva e qualitativa, interligação entre áreas e outras medidas espaciais de conservação, e integração em paisagens mais amplas (Brasil, 2011, p.2). O prazo para o alcance das metas termina em 2020 e somente o quantitativo já foi alcançado (ANPR, 2014); cabe destacar que o cumprimento do aspecto qualitativo da Meta 11 de Aichi possibilitará o alcance da Meta 12 que estipula “Até 2020 a extinção de espécies ameaçadas conhecidas terá sido evitada e sua situação de conservação terá sido melhorada e mantida” (Brasil, 2011, p.2).
Diante do exposto, este trabalho tem como objetivos apresentar estratégias de implementação de instrumentos e políticas públicas capazes de viabilizar a criação de corredores ecológicos em áreas protegidas remanescentes da Mata Atlântica Setentrional, sob perspectiva sustentável, para o alcance da Meta 11 de Aichi e da Ação 1.7 do PAN Mata Atlântica nordestina, especificamente quanto à efetivação do PEMP.
Material e métodos
Foi eleita como área emblema para este estudo o PEMP, Unidade de Conservação – UC localizada no município de Tibau do Sul, estado do Rio Grande do Norte – RN, Brasil, 85 km ao sul da cidade de Natal e próximo ao núcleo urbano da Praia da Pipa.
O PEMP foi criado através do Decreto Estadual n° 19.341, de 12 de setembro de 2006, a partir da transformação de uma parcela territorial da Área de Proteção Ambiental - APA Bonfim-Guaraíra. Este Parque abriga um dos maiores remanescentes da Mata Atlântica do RN, ocupando uma área de 290,88 hectares (Rio Grande do Norte, 2006) e faz parte do Centro de Endemismo Pernambuco (Tabarelli et al., 2006; Carnaval et al., 2009).
Trata-se de estudo de natureza qualitativa com abordagem de análise
documental legal que servirá de base à construção de políticas públicas para a
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conservação da biodiversidade através da implementação de corredores ecológicos na Mata Atlântica setentrional, utilizando o PEMP como situação emblema.
De acordo com o Quadro 1, foram utilizados como instrumento de análise normas jurídicas vigentes, disponíveis no sítio do governo, quais sejam:
Tabela 1. Instrumentos de análise do PEMP, Nísia Floresta, RN.2017.
Norma jurídica
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
Referência
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
Norma jurídica
Lei n° 9985/2000
Assunto Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC)
Referência
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9985.htm
Norma jurídica
Decreto n° 4.340/2002
Assunto Regulamenta artigos da Lei no 9.985/00
Referência
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4340.htm
Norma jurídica
Lei n° 11.428/2006
Assunto Dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica.
Referência
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm
Norma jurídica
Decreto n° 6.660/2008
Assunto Regulamenta dispositivos da Lei n° 11.428/06
Referência
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/d6660.htm
Norma jurídica
Lei nº 12.114/2009
Assunto Cria o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima
Referência
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12114.htm
Norma jurídica
Lei nº 12.512/2011
Assunto Institui o Programa de Apoio à Conservação Ambiental e o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais
Referência
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12512.htm
Norma jurídica
Lei n° 12.651/2012
Assunto Código Florestal Brasileiro
Referência
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12651.htm
Norma jurídica
Lei Complementar nº 59/1991 do Estado do Paraná
Assunto Regulamentou a Lei Estadual nº 9.491/1990
Referência
http://www.legislacao.pr.gov.br/legislacao/listarAtosAno.do?action=exibir&codAto=8383
Norma jurídica
Lei nº 5.100/2007 do Estado do Rio de Janeiro
Assunto Alterou a Lei nº. 2.664/1996
Referência
http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/contlei.nsf/0/edd5f699377a00078325736b006d4012
Fonte: Elaboração própria
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Para a análise dos dados foi utilizada a metodologia de análise argumentativa proposta por Liokopoulos (2004, p. 218), a qual “trata de trazer o argumento para o primeiro plano da pesquisa social sobre debates públicos”. Desta feita é realizada uma serie de afirmações com o intuito de justificar determinada opinião.
Na presente análise as leis funcionam como dados e os princípios jurídico-ambientais e fundamentos socioambientais como garantia. O uso de informações teóricas como dados está de acordo com a proposta do autor. Em alguns casos uma premissa é usada para defender que os dados são legitimamente empregados para apoiar a proposição. Esta premissa é denominada de garantia. “Garantias são cruciais na determinação da validade do argumento, porque elas justificam explicitamente o passo que se deu dos dados para a proposição e descrevem o processo em termos de porque esse passo a passo pode ser dado” (Liokopoulos, 2004, p. 220).
É utilizado também como garantia nesse estudo a exemplificação dos corredores previstos para o PEMP (IDEMA, 2014). Neste caso, “a garantia é usada na forma tradicional de reforço do processo da lógica, que vai dos dados à proposição, mas sendo independente entre eles”. Funcionando aqui os fatos, expostos no próximo tópico, que fundamentaram a escolha do PEMP como caso emblema, de apoio. Apoio são fatos ou afirmações categóricas, não diferentes dos dados que conduzem inicialmente à proposição. É uma premissa utilizada como meio de ajudar a garantia no argumento.
Para a análise das estratégias para a implementação de corredores será utilizada a ideia de proposição sugerida por Liokopoulos (2004, p. 225): “uma afirmação que contém estrutura e é apresentada como o resultado de um argumento apoiado por fatos”.
A interpretação dos resultados para demostrar instrumentos e políticas públicas para a criação de corredores ecológicos na Mata Atlântica foram organizados em categorias que compreenderão: Incentivos à agricultura sustentável; fomento a criação de Reservas Particulares do Patrimônio Nacional – RPPNs; Pagamentos por Serviços Ambientais - PSA; aspectos de incentivo ao Crédito de Carbono, a adesão ao ICMS ecológico e fontes de recursos e instrumentos consolidados.
Resultados e discussão 1. Problematização da situação dos corredores ecológicos: Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP) como caso emblema
A Associação para proteção da Mata Atlântica do Nordeste (AMANE) em parceria com a Sociedade para a Conservação das Aves no Brasil (SAVE Brasil) mapearam os fragmentos florestais de Mata Atlântica na região nordeste. Atenção especial foi dada a duas áreas focais prioritárias, os Complexos Florestais de Murici, em Alagoas, e da Serra do Urubu, em Pernambuco. Esta seleção se deu devido à importância dessas áreas para a conservação de espécies endêmicas e ameaçadas de extinção da avifauna da Mata Atlântica (AMANE, 2013).
Embora o projeto tenha sido nomeado de Corredor de Biodiversidade da Mata Atlântica do Nordeste, nem todas as áreas mapeadas formam corredores ecológicos, constituindo-se algumas em propostas de ilhas de conservação. Para a proposição das áreas necessárias à conservação – Áreas Importantes para a Conservação das Aves (IBAs) da BirdLife International e SAVE Brasil e para as Áreas Chaves para a Conservação da Biodiversidade (KBAs) da Conservação Internacional – não foi levada em consideração somente as aves mas também a presença de espécies de vertebrados (aves, mamíferos, anfíbios e répteis) endêmicos e ameaçados. “Foram definidas 13 Áreas Focais de atuação prioritária através do agrupamento de áreas nucleares da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica - RBMA (unidades de
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conservação federais e estaduais), presença de IBAs e KBAs e remanescentes significativos de Mata Atlântica” (AMANE, 2013, p. 4).
O mapeamento realizado pela SAVE Brasil e pela AMANE permite identificar as áreas favoráveis à formação de corredores ecológicos. Outra opção é eleger UCs cujos Planos de Manejo contemplem a criação de corredores ecológicos, a exemplo do Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP) localizado no Rio Grande do Norte (IDEMA, 2014) – contemplado pelo corredor de biodiversidade.
“O Plano de Manejo deve abranger a área da UC, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas,” prevê o art. 27, §1° da Lei n° 9985/00. Portanto, a criação de possíveis corredores é elemento imprescindível e deve ser observada no desenho dos Planos de Manejo.
O mapeamento de áreas passíveis à criação dos corredores ecológicos ao longo da Mata Atlântica contribui para alcançar um dos principais objetivos do Plano de Ação Nacional (PAN) para Conservação da Herpetofauna Ameaçada da Mata Atlântica Nordestina no que concerne à criação de corredores ecológicos. Em publicação da lista oficial de espécies da fauna brasileira ameaçadas de extinção constam 74 espécies de anfíbios e répteis endêmicas da Mata Atlântica nordestina (Brasil, 2014).
O PEMP, um dos maiores remanescentes de Mata Atlântica do RN, é uma das três únicas áreas protegidas onde se encontra o lagarto Coleodactylus natalensis, espécie endêmica da Mata Atlântica do RN e em risco de extinção; além do PEMP, esta espécie é encontrada somente em dois Parques urbanos, o Parque Estadual das Dunas de Natal e o Parque Municipal Dom Nivaldo Monte. De acordo com IDEMA (2014), no PEMP se encontram ainda espécies de aves e outros animais que constam nas listas nacional e internacional de animais ameaçados. Ainda segundo o IDEMA (2014) o parque é habitat para seis espécies vegetais que apresentam algum grau de ameaça segundo listas oficiais de espécies ameaçadas de extinção, dentre elas espécies endêmicas do RN; além disso, contém em seus limites inúmeras nascentes e rios responsáveis pelo abastecimento de água da região. Sua preservação, portanto, trará benefícios diretos à população, apesar de ser uma UC de proteção integral. Estes fatos tornam imprescindível a preservação efetiva do referido Parque, bem como a criação de corredores ecológicos.
A interligação do Parque a outras áreas do bioma é propícia. O PEMP está inserido em uma APA de grande extensão, a Bonfim-Guaraíras (Decreto estadual/RN nº 19.341, de setembro de 2006) e possui ligação direta com o Santuário Ecológico de Pipa, área de conservação particular.
Estudos que embasaram o Plano de Manejo do PEMP preveem a criação de corredores ecológicos interligando o Parque a áreas de extrema importância para a conservação da Mata Atlântica nordestina. No sentido norte e sul, levando em conta as áreas pilotos da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica, constata-se o potencial para a instituição de um mosaico de UCs ou Corredores Ecológicos entre o Complexo Lagunar de Nísia Floresta-Papeba-Guaraíras (Nísia Floresta, Senador Georgino Avelino, Arês, Goianinha e Tibau do Sul), a Mata da Estrela (Baía Formosa), e a APA Piquiri-Una (Canguaretama e Goiaininha, através do Rio Catú), praias, dunas, manguezais, rios e porções florestais destes municípios que possuem excelente estado de conservação. No total, 7 municípios poderiam ser favorecidos com este projeto (IDEMA, 2014).
Apesar da previsão no Plano de Manejo conter instruções técnicas, faltam soluções para implementação e gera questionamentos. Como pode ser viabilizada a criação desses corredores tendo em vista que a criação de mais UCs de propriedade pública por toda a área em que se fazem necessários à criação de corredores
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ecológicos na Mata Atlântica e no caso particular do PEMP é inviável por questões financeiras e sociais?
O Brasil não destina verbas suficientes para desapropriação, através da regularização fundiária, de todas as áreas necessárias (Pádua, 2011); até mesmo a realização da regularização fundiária das UCs já instituídas apresenta-se como problemática. Este se constitui um dos principais entraves para a efetivação de Parques no Brasil (ROCHA et al., 2010), como é o caso justificado para implementação do PEMP (Processo n° 0000782-74.2007.8.20.0116 e Inquérito Civil - IC n° 076.2010.000003).
A situação fundiária não solucionada em UCs de Proteção Integral gera problemas organizacionais e legais. Por exemplo, não podem ser integralmente aplicadas as regras do Plano de Manejo1 sem que o estado detenha a titularidade da área. Essa limitação advém da CF/88, que veda a expropriação (art. 5° XXII a XXIV, e 184), de forma que a defesa da biodiversidade não pode assumir tal caráter, embora a função socioambiental constitua o próprio conceito de propriedade.
Decorre que o aspecto econômico do direito é abolido com a aplicação do Plano de Manejo em uma área de preservação, em virtude das restrições à utilização e gozo da propriedade. Por conseguinte a necessidade de realizar desapropriações, com ressarcimentos no valor de mercado, anteriormente à tomada de posse pelo ente instituidor2.
Mesmo para a criação de UCs cujas propriedades das terras não sejam do ente que a instituiu há de serem observadas as questões sociais e os conflitos provenientes da incompatibilidade de interesses entre as instituições preservacionistas/conservacionistas e a comunidade local. Isso porque a criação de UC em áreas de domínio particular acaba por acarretar em restrições ao direito de propriedade, ainda que seja apenas nas zonas de amortecimento ou nos corredores ecológicos. O que resulta na colisão de dois princípios positivados, direitos constitucionais fundamentais: o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito fundamental de terceira geração e o direito de propriedade, direito fundamental de primeira geração.
Conflito este que deve se resolver através do sopesamento entre os interesses conflitantes utilizando-se o princípio da proporcionalidade. Tendo precedência o conflito com maior peso no caso concreto, visto que abstratamente estão no mesmo nível (Alexy, 2006).
Princípios são normas que impõem a realização de algo na maior medida praticável dentre as alternativas jurídicas e fáticas existentes, não compreendendo, portanto, um mandamento definitivo, mas apenas prima facie. Em um mesmo sistema há princípios contraditórios e devem ser harmonizados (Alexy, 2006). 2. Princípios jurídico-ambientais atendidos
Os princípios são normas jurídicas responsáveis por fundamentar todo o sistema jurídico, servindo como fundamento as regras, constituem-se assim em elemento mais importante do ordenamento jurídico. Apesar de não haver hierarquia entre princípios e regras os primeiros são axiologicamente superiores (Amado, 2016). Desta feita sua observância quanto elemento de comando abstrato deve ser seguida
1 A efetivação das restrições e normas de manejo é fundamental para que seja alcançada a proteção esperada com a UC. Do contrário, teríamos apenas uma “proteção” formal, sem qualquer efeito concreto para a tutela da biodiversidade, indo de encontro ao previsto na CDB e na CF/88 (art.225, §1°, III). 2 Caso a área pertença a outro ente público este também faz jus à indenização pela transferência de domínio da mesma (Lei n° 9985/2000 – Brasil, 2000).
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como imposição de se criar regras bem como políticas públicas que viabilizem sua concretização.
O grande marco do advento do Direito Ambiental no país foi a elaboração da Lei nº 6.938, em 31 de agosto de 1981, que tratou da Política Nacional do Meio Ambiente3, considerando os recursos ambientais de maneira integralizada e holística. Esta lei expõe a preocupação com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e com o desenvolvimento sustentável (Amado, 2016). Desde então o Direito Ambiental passou a se desenvolver e tornar-se um ramo da Ciência Jurídica, dispondo de princípios específicos. A CF/1988 legitimou expressa e implicitamente os mais importantes princípios do Direito Ambiental.
A lei 11.428/2006, que regulamenta o bioma Mata Atlântica, previu inúmeros princípios: da prevenção, precaução, função socioambiental da propriedade, da equidade intergeracional, do usuário pagador, da transparência das informações e atos, da gestão democrática, da celeridade procedimental, da gratuidade dos serviços administrativos prestados ao pequeno produtor rural e às populações tradicionais e do respeito ao direito de propriedade.
No artigo 6° da lei 11.428/2006 nota-se quatro princípios basilares que norteiam a proteção e a utilização do Bioma Mata Atlântica: O princípio do Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado, da Promoção do Desenvolvimento Sustentável, da Prevenção e da Precaução.
Do princípio do Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado, art. 225 da CF, se abstrai que devemos manter o equilíbrio ordinário do meio natural que nos cerca, interferindo o menos possível e da maneira menos lesiva neste meio, de modo a possibilitar o prosseguimento normal do curso da natureza (Machado, 2016).
Ao se atuar com políticas públicas de incentivo à conservação estar-se-á estimulando atividades econômicas compatíveis com a conservação. O princípio da Promoção do Desenvolvimento Sustentável (previsão implícita no art. 225, combinado com o art. 170, VI da CF; expressa no Princípio 4 da Declaração do Rio e no art. 4°, I da Lei n° 6.938/1981) está intimamente ligado ao Princípio do Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado, uma vez que visa a um desenvolvimento harmônico da economia e da ecologia. Sendo função do Estado regular e controlar a atividade econômica de modo a reduzir a degradação ambiental, todo esse cuidado faz-se necessário, uma vez que, os recursos ambientais são esgotáveis (Amado, 2016). O princípio do desenvolvimento sustentável possui também uma acepção social4 consistente na justa repartição das riquezas do mundo, uma vez que não é razoável obrigar que alguém preserve os recursos naturais sem antes disponibilizar as mínimas condições de dignidade da pessoa humana (Amado, 2016, p. 65).
Os instrumentos capazes de viabilizar a criação de corredores ecológicos em áreas remanescentes da Mata Atlântica Setentrional a serem apresentados nessa pesquisa atendem também ao princípio da prevenção, princípio basilar do Direito Ambiental, visto que as medidas propostas, uma vez tomadas, evitam o surgimento de degradações ambientais, reduzindo ou minorando as causas de ações que alteram a qualidade do meio.
Este princípio está presente no art. 225 da CF, §1°, VII, assim como o princípio da precaução. A diferença entre esses princípios é que na prevenção se está diante de um risco conhecido, é o caso da introdução de espécie exótica em área do bioma que necessita ser conservada para funcionar como corredor ecológico. Já quando o risco for desconhecido esse princípio se desdobra na precaução. Aqui se está diante do perigo de dano grave e irreversível, mas que não se tem certeza científica absoluta de que seria o resultado de uma determinada ação (Amado, 2016), a exemplo da 3 Regulamentada pelo Decreto nº 99.274, de 06 de junho de 1990. 4 Art. 3°, II, da Lei Complementar 140/2011.
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dispensa de licenciamento a atividade que possa vir a causar degradação no entorno de UC. A precaução é anterior à manifestação do perigo. Ela surge quando o risco é alto.
Para a proteção do meio ambiente, os estados devem - segundo suas capacidades - aplicar medidas de prevenção de forma extensiva. Na hipótese de risco de danos graves ou irreversíveis, a falta de certeza não pode ser motivo para diferir a realização de medidas eficazes no combate à degradação do meio ambiente (Princípio 15 da Declaração do Rio/CNUMAD, 1992).
As políticas públicas propostas no tópico a seguir atendem ainda ao Princípio da Solidariedade Intergeracional, da proteção, da biodiversidade, da função socioambiental da propriedade e da natureza pública da proteção ambiental. Figurando como estratégias de se efetivar o objetivo para o qual a Lei da Mata Atlântica foi criada, atendendo aos princípios constitucionais que regem ao Direito Ambiental, ao mesmo tempo em que viabilizam a criação de corredores ecológicos salvaguardando espécies endêmicas e em risco de extinção, a exemplo de C. natalensis (Sousa & Freire, 2011; Lisboa & Freire, 2012; Portaria 200/2013 MMA), e tantas outras que habitam esse ecossistema.
Constituem-se também em políticas sociais, visto que oferecem instrumentos de incentivos econômicos, suporte a população local no que tange à agricultura sustentável, e abre a possibilidade do turismo ecológico nas RPPNs, as quais podem se revestir em instrumento de educação ambiental. 3. Instrumentalização de Políticas Públicas para a criação de corredores ecológicos em áreas remanescentes da Mata Atlântica Setentrional
Resta ainda a pergunta a ser respondida: Como então pode ser viabilizada a criação desses corredores ecológicos? É cediço que o Estado tem o poder-dever de zelar pela manutenção da estabilidade do meio ambiente, preservando-o e defendendo-o em corresponsabilidade com o cidadão, conforme prevê o art. 225 da CF. Incumbe ao Poder Público preservar os processos ecológicos essenciais, bem como a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País (incisos I e II do §1º do art. 225). Vislumbra-se como melhor caminho, que as iniciativas devem partir de políticas públicas, construindo-se mecanismos eficientes de proteção à biodiversidade.
Inicialmente cabe definir o que são políticas públicas; segundo Souza (2006) é o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas, constituindo-se as formulações de políticas públicas no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real.
Para a conservação do meio ambiente precisa-se propiciar a proteção da natureza como um todo e não apenas espaços cercados. Para que isso se torne possível é preciso incutir uma “nova” ética na sociedade, na qual não haja marginalização e ou prejuízos a um grupo social e sim que lhes dê suporte e beneficies para a prática da conduta reta. O que pode ser feito através de Políticas Públicas para o desenvolvimento sustentável para suprir a necessidade de corredores ecológicos interligando as áreas de conservação.
Amarthy Sen (2010) reconhece as liberdades enquanto fins e meios do desenvolvimento, contemplando a eliminação das fontes de privação de liberdade: pobreza, disparidades sociais e autoritarismo. Ignacy Sachs preconizou o desenvolvimento em oito dimensões a serem consideradas como critérios para a sustentabilidade: social, ambiental, econômica, cultural, ecológica, territorial, política nacional e política internacional. O desenvolvimento sustentável é assim o
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desenvolvimento com padrões mais justos e com maior respeito pela natureza aonde a política tem um papel importante (Sachs, 2008).
As políticas públicas criadas sob a perspectiva do desenvolvimento sustentável devem funcionar utilizando-se de mecanismos de incentivo para a proteção. A criação de corredores ecológicos pode se dar através da parceria entre a sociedade e o Governo para a conservação da biodiversidade da Mata Atlântica.
Essa compreensão, de que o papel do ser humano na conservação pode ser positivo, especialmente no que tange às comunidades tradicionais, e/ou habitantes do entorno de áreas protegidas, ganha cada vez mais cientistas adeptos (Bonifácio et al., 2016; Diegues, 2013; Lucena & Freire, 2014). Sendo reconhecido pela CDB que estipulou na meta 18 de Aichi que até 2020, os conhecimentos tradicionais, inovações e costumes de Comunidades indígenas e locais importantes à proteção e uso sustentável da biodiversidade – além do emprego consuetudinário de recursos biológicos – serão observados, sob os ditames da legislação pátria e os significativos acordos internacionais, e absolutamente incorporados e refletidos na execução da CDB com a atuação plena e concreta das referidas comunidades em todos os níveis relevantes (Brasil, 2011, p.2).
Sob este contexto se mostra necessário uma visão interdisciplinar para a conservação, onde se congreguem aspectos, principalmente, ambientais, sociais e econômicos. O Direito constitui-se como mecanismo de efetivação – à medida que este precisa se adequar ao tempo e aos conceitos morais da sociedade vigente – e, ao mesmo tempo, funciona como promotor dessa nova ética. Nessa perspectiva, são reconhecidas e sugeridas as seguintes políticas públicas para viabilização de corredores ecológicos na Mata Atlântica setentrional, utilizando o PEMP como modelo.
3.1. Incentivos à agricultura tradicional sustentável
Diegues (2013) assevera que cada vez mais biólogos com sensibilidade social afirmam à necessidade de se incorporar as populações tradicionais nas estratégias de conservação. Precisa-se reconhecer o papel das populações tradicionais na conservação. Os seres humanos, como bem defendem cientistas sociais, fazem parte do ecossistema, juntamente com todos os seres vivos.
Atentou o ecologismo social a uma nova forma de ver a conservação, propondo a participação das comunidades tradicionais no planejamento e gestão das atividades de conservação. Para o novo naturalismo não é possível compreender a natureza de forma separada das sociedades humanas na medida em que estas estão situadas na natureza que transformam, mas da qual dependem para sobreviver. “A natureza tem uma história que, por sua vez, está cada vez mais interligada com a história das sociedades.” Isso porque quem traz problemas não é o fato, mas a maneira como o homem intervém na natureza (Diegues, 2013, pg. 22).
A agricultura tradicional tem um grande potencial conservacionista aliada ao manejo, figurando como forma positiva de inter-relação homem natureza (DIEGUES, 2013), e é legalmente estimulada. É dever dos órgãos competentes prestar assistência às populações tradicionais e aos pequenos produtores no manejo e utilização sustentável das espécies de flora nativa; do poder público fomentar o enriquecimento ecológico da vegetação da Mata Atlântica, assim como o plantio e o reflorestamento com espécies nativas, principalmente as iniciativas voluntárias de proprietários rurais (art. 9° parágrafo único, 10 da Lei n° 11.428/2006 - Lei da Mata Atlântica).
Há, ainda, a previsão de benefícios creditícios entre os quais: prioridade na concessão de crédito agrícola, a serem concedidos ao proprietário ou posseiro que
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tenha vegetação primária ou secundária em estágios avançado e médio de regeneração do Bioma Mata Atlântica (art. 41, I, da Lei n° 11.428/2006).
A proteção conferida é de interesse social expressa de forma exemplificativa no art. 3°, VIII, b, “atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar que não descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da área”.
O Código Florestal Brasileiro, instituído pela Lei n° 12.651 de 25 de maio de 2012, prevê em seu art. 41, a possibilidade de instituição pelo Poder Executivo Federal de programa de apoio e incentivo à conservação do meio ambiente como forma de promoção do desenvolvimento sustentável. No inciso I estabelece a possibilidade de Pagamentos por Serviços Ambientais – PSA ou incentivos que conforme o § 7° serão prioritariamente concedidos aos agricultores familiares. Em seu inciso II, a, há a previsão de obtenção de crédito agrícola, em todas as suas modalidades, com taxas de juros menores, bem como limites e prazos maiores que os praticados no mercado e na alínea b a contratação do seguro agrícola em condições melhores que as praticadas no mercado, para aqueles que promovam medidas de conservação ambiental necessárias para o cumprimento dos objetivos desta lei como forma de compensação.
A criação de políticas públicas destinadas a população tradicional/local das áreas contempladas para a criação dos corredores ecológicos e pequenos proprietários que vivem da agricultura é um importante instrumento de conservação da natureza. Tais políticas devem contemplar suporte para a prática ligada ao manejo e a viabilização do recebimento de incentivos creditícios. Subsídios bem dimensionados podem ter um importante papel na promoção de padrões de aproveitamento de recursos sustentáveis (Sachs, 2008).
O suporte pode se dar através de parceria com ONGs, que possuam a qualificação de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP; ou por iniciativa de órgãos públicos, a exemplo do órgão instituidor de UC que será contemplada com a criação dos corredores.
As pessoas jurídicas supramencionadas deverão elaborar projetos e os submeterem ao Governo Federal, conforme os artigos 33, 38, 41 e 46 da Lei n° 11.428/2006 para beneficiamento pelo Fundo de Restauração do Bioma Mata Atlântica.
Antes da elaboração do projeto deve-se fazer pesquisa junto ao proprietário/posseiro da área a ser contemplada quanto a seu interesse na conservação, instruindo-os juridicamente quanto aos benefícios a serem auferidos em caso de anuência, conforme prescreve o art. 9° parágrafo único, 10, 33 e 41, I, da Lei n° 11.428/2006 (Lei da Mata Atlântica).
Cumprindo, assim, o poder público, sua obrigação em estimular através de incentivos econômicos a proteção e o uso sustentável da Mata Atlântica (art.33 da Lei n° 11.428/2006). Áreas que venham a funcionar como conectoras de remanescentes da Mata Atlântica Setentrional atingem os requisitos para a regulamentação dos incentivos descriminadas no §1° do art. 33 frente a: I - importância e representatividade ambientais do ecossistema e da gleba e a II - existência de espécies da fauna e flora ameaçadas de extinção. Podendo vir a atender também os incisos que se seguem.
Ademais são expressamente mencionados como beneficiários dos recursos do Fundo de Restauração do Bioma Mata Atlântica os projetos que envolvam conservação de remanescentes de vegetação nativa, pesquisa científica ou áreas a serem restauradas (art.38 da Lei 11.428/2006). 3.2. Reservas Particulares do Patrimônio Nacional – RPPNs
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RPPN é uma UC de Uso Sustentável, de domínio privado, criada por ato voluntário do proprietário e instituída pelo Poder Público, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica (art. 14, VII e 21 da Lei n° 9.985/00 e art. 1° do Decreto 5.746/06).
De acordo com Mendonça (2004) e Milaré (2015), as RPPNs representam um dos primeiros passos para envolver a sociedade civil na conservação da diversidade biológica e, assim, a propriedade privada dá sua contribuição à proteção do meio ambiente e aumenta a possibilidade de se obter um cenário em que haverá muito mais áreas protegidas, tanto em termos de qualidade quanto de quantidade. Além disso, Mittermeier et al. (2005) avaliam que as RPPNs são, freqüentemente, melhor protegidas que as unidades federais ou estaduais. Em adição, Santos e Schiavetti (2008) consideram que, apesar dos tímidos incentivos para a criação das RPPNs, o Brasil conta com número significativo dessas áreas decretadas.
As RPPNs constituem-se em mais da metade das UCs do sistema nacional, sendo 700 mil hectares, dos biomas brasileiros, protegidos pelo setor privado. A Mata Atlântica possui 71% (875) das RPPNs do Brasil, e um dos principais programas de apoio às reservas privadas do mundo (Mesquita, 2014), representando um importante sistema de proteção da biodiversidade a um custo menor para a sociedade. Devendo ser estimulada através de novos incentivos e maior e efetivo apoio aos proprietários das terras.
Nessa perspectiva, o apoio e efetividade às RPPNs podem se dar através do estabelecimento de parcerias com empresários ou pessoas físicas interessadas. Para tanto se faz necessário apontar vantagens aos eventuais parceiros, por meio da realização de palestras onde o público alvo seja informado a respeito das vantagens da criação de RPPN, tais como, compensação ambiental por exercício de atividade degradadora e dos incentivos governamentais e instrumentos legais para serem beneficiados pelo Fundo Nacional do Meio Ambiente.
Durante esses encontros, os proprietários das áreas devem ser instruídos também juridicamente quanto aos outros benefícios auferidos para a transformação de parte de sua propriedade em RPPN, quais sejam: isenção de pagamento do Imposto Territorial Rural – ITR sobre a área afetada pela preservação; prioridade para angariar recursos do Fundo Nacional do Maio Ambiente - FNMA5; preferência na análise de pedidos de concessão de crédito agrícola para custeio da área remanescente; possibilidade de exploração econômica da reserva, mediante a implantação de projetos de turismo ecológico (ecoturismo), recreação e educação ambiental; apoio dos órgãos ambientais para fiscalização e proteção contra queimadas, desmatamentos e caça, sendo preservado o Direito de propriedade. A distribuição de cartilhas com o passo a passo para criação da RPPN facilita a adesão dos interessados; assim, após as reuniões importante o acompanhamento e a realização de monitorias das atividades em prol do estabelecimento e gestão de RPPNs.
3.3. Pagamento por Serviços Ambientais
O pagamento por serviço ambiental – PSA, segundo Wunder (2005), nada mais é do que um negócio voluntário, que envolve um determinado serviço ambiental (ou uso da terra que viabiliza a execução deste serviço), realizado entre pelo menos um comprador e um provedor, desde que este último assegure necessariamente (condição) a prestação do serviço. Trata-se, portanto, de um instrumento econômico
5 O FNMA possui linha de financiamento - em caráter de doação - específica para apoiar a gestão das RPPNs, no entanto o acesso dos proprietários a estes recursos é dificultado pela falta de informação, capacitação e orientação técnica.
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de incentivo ao ator social que contribui com a preservação e conservação de recursos naturais, compensando, através de uma contraprestação econômica, quem adota práticas protecionistas que ultrapasse as exigências já previstas nas legislações. Constitui-se em uma política de conservação e promoção do desenvolvimento sustentável.
São três os tipos comuns desse programa: a) acordo privado entre os produtores do serviço e os beneficiários, dispensando novos arranjos legais e regulatórios; b) troca entre os agentes, geralmente usados a partir da fixação pela autoridade reguladora de um determinado padrão ambiental a ser alcançado através de negociação entre os atores; c) pagamentos realizados pelo setor público -nível de Governo ou instituição pública (Veiga, 2008).
Existem várias atividades fornecedoras de bens e serviços ambientais, quais sejam, atividades de conservação de solos e água, agroflorestal e agricultura sustentável. Contempla ainda, reflorestamento, manutenção de bosques e o saneamento básico.
Iniciado em Nova York, o PSA se difundiu no mundo como um instrumento viável de benefícios para os agricultores que prestam algum serviço ambiental. Tais programas se proliferaram na América Latina após o exemplo bem sucedido da Costa Rica que, no ano de 1997, adotou um PSA de âmbito nacional voltado, principalmente, para a proteção das matas ciliares para o manejo das águas (Southgate e Wunder, 2009).
No Brasil, o PSA surgiu alguns anos depois, quando foram elaborados programas dessa natureza no contexto do Proambiente. Este último era um programa que fornecia ajuda técnica e planejamento aos produtores com o fim de estimular a transferência agroecológica em regiões agrícolas limítrofes (Britto et al. 2012).
Atualmente, já se tem notícia de inúmeros projetos de PSA espalhados pelo país, Pagiola, Von glehn e Taffarello (2013) citam diversos exemplos tais como os Projetos Oásis (São Paulo/SP) e Ecocrédito (Montes Claros/MG). Todavia não há um marco regulatório destes programas de nível nacional, o que torna mais difícil o seu controle e eficiência. Por enquanto, existem duas lei federais - a lei do Fundo Clima (Lei nº 12.114/2009) e a lei do programa Bolsa Verde (Lei nº 12.512/2011) – que abordam particularmente projetos de PSA, indícios de que o Brasil caminha, enfim, para a regulamentação da matéria.
Para criação de políticas públicas de PSA é aconselhável à proteção da população tradicional e/ou de comunidades locais habitantes do entorno de áreas protegidas na elaboração dos projetos, reconhecendo-os como provedores e beneficiários prioritários. Defendo que coadunar políticas sociais e ambientais se mostram o melhor caminho para o desenvolvimento evitando consequências negativas como a expulsão de populações de suas terras, perda de biodiversidade, e desvio de recursos.
Existem três iniciativas de PSA da Mata Atlântica: PSA- Carbono; PSA-Água e PSA-Biodiversidade (Guedes e Seehusen, 2011). Esses PSA’s podem ser utilizados para a criação de corredores ecológicos, tendo em vista que com o estudo de ambas as temáticas (PSA’s e corredores ecológicos) em separado nota-se que o objetivo dos PSA’s-carbono e dos PSA-Biodiversidade são também objetivos e resultados da criação de corredores ecológicos. Bem como a Mata Atlântica garante o abastecimento de água à 123 (cento e vinte e três) milhões de pessoas – 67% (sessenta e sete por cento) de toda a população brasileira6 (Corrêa, 2010).
6 Esse número expressivo de habitantes necessita da preservação dos remanescentes de vegetação
nativa, dos quais depende o fluxo de mananciais de águas que abastecem pequenas e grandes cidades.
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No caso particular da criação de corredores ecológicos previstos para o PEMP em seu Plano de Manejo, estes poderiam ser contemplados pelos três tipos de PSA supramencionados. Isso porque, existem registros relevantes de espécies endêmicas da Mata Atlântica nordestina e animais ameaçados de extinção que constam nas listas nacional e internacional de animais ameaçados (IDEMA, 2014), abriga espécie endêmica e em risco de extinção da Mata Atlântica do RN (Sousa & Freire, 2011; Lisboa & Freire, 2012; Portaria 245/2013 MMA), com a sua conservação preserva-se e melhora-se a qualidade do ar e esta área contém em seus limites inúmeras nascentes e rios responsáveis pelo abastecimento de água da região (IDEMA, 2014, p.40).
Entre os projetos de entidades que têm interesse de buscar oportunidades no mercado de carbono está o Corredor de Biodiversidade do Nordeste, envolvendo os estados de PE, PB, RN e AL, elaborado pela AMANE e pelo CEPAN (May, 2011). Destaque-se que a maioria dos projetos de PSA é realizado na região Sudeste e Sul do país, em razão dos obstáculos financeiros, técnicos e organizacionais existentes nas demais regiões (Guedes e Seehusen, 2011).
3.4. Crédito de Carbono
Um dos projetos mais utilizados de pagamento por serviços ambientais, o mercado de créditos de carbono, surgiu após a assinatura do Protocolo de Kyoto em 1997, no qual restou estabelecido que os países membros (mormente os desenvolvidos) seguiriam um planejamento que resulta na diminuição da emissão de gases do efeito estufa (no patamar de, pelo menos, 5% em relação aos níveis de emissão da década de 1990, no período de 2008 a 2012)7.
Desde o seu advento os créditos de carbono se tornaram uma das principais ferramentas dentro do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL8 para o cumprimento da referida meta, ao lado da RCE (Redução Certificada de emissões de gases de efeito estufa), e consistem na comercialização de créditos advindos de práticas que envolvam uma emissão menor dos gases em questão à atmosfera.
Um determinado país que não tenha conseguido reduzir a sua emissão de poluentes pode adquirir créditos de outro, que tenha alcançado êxito naquele sentido, de modo que ambiental e financeiramente haveria uma justa compensação entre partes.9 Além do denominado “mercado regulado” há o mercado voluntário de créditos
7 Na 18ª Conferência das Nações Unidas sobre Mudança Climática (COP-18), ocorrida em dezembro de 2012, o Protocolo de Kyoto foi prorrogado até 2020, a despeito de alguns países terem se desvinculado do acordo. Em dezembro de 2015 foi adotado por consenso um novo acordo global com o intuito de reduzir as emissões de carbono e refrear os efeitos do aquecimento global. O acordo de Paris ratificado pelas 195 partes da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre mudança do clima (UNFCC) e pela União Europeia durante a 21° Conferência das Nações Unidas sobre o Clima (COP 21), determina que seus países signatários adotem medidas para que o aumento da temperatura média do planeta não ultrapasse a 1,5°C. Destacou-se por ser a primeira vez em que todos os países do mundo se comprometeram a reduzir as emissões de carbono. 8 O MDL é um dos chamados “mecanismos de flexibilização” do Protocolo de Quioto, da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima - UNFCCC, e tem por objetivo permitir que países desenvolvidos (listados no Anexo I do Protocolo de Quioto) possam compensar suas emissões por meio da compra de emissões certificadas de redução (ECR) geradas a partir de atividades implementadas por países em desenvolvimento, ou seja, países que não constam no Anexo I do Protocolo de Quioto e, portanto, não possuem metas de redução de emissões. 9 O acordo de Paris não estabelece as metas de redução de emissões por país. Cada nação deverá cumprir suas metas nacionais, denominadas de Intended Nationally Determined Contributions (INDCs), definidas em conformidade com o que cada governo considera viável de acordo com a perspectiva social e econômica local. Essa abordagem bottom-up é semelhante à utilizada nas metas de Aichi, na qual as partes foram convidadas a definir suas próprias metas a nível nacional ou regional (Meta 17 de Aichi) de acordo com as necessidades e prioridades nacionais e as contribuições do país para o alcance das metas globais.
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de carbono, no qual a negociação pode se dar entre instituições, empresas, cidadãos e governos que se prestam a reduzir por conta própria às emissões.
Na busca pela almejada redução podem ser empregadas variadas formas, desde ações que visem o plantio e o reflorestamento de áreas desmatadas, a preservação de espaços, até o uso de combustíveis renováveis, por exemplo. Na criação de políticas públicas de PSA como instrumento de combate às mudanças climáticas, as reduções das emissões de carbono podem estar atreladas a medidas de conservação. Isto porque, evitando o desmatamento se reduz as emissões de carbono uma vez que as florestas são importantes fontes de absorção de gás carbônico e que o desmatamento ocasionado por queimadas é a principal causa de emissões em alguns países em desenvolvimento.
A conciliação dessas políticas é prevista desde a nona reunião da Conferência das Partes - COP 9 com a proposta da “Redução Compensada de Emissões”. Esse conceito foi a base da discussão da hoje implementada Redução das Emissões de Desmatamento e Degradação florestal (REDD), que consiste em um sistema de créditos de carbono concedidos a projetos que evitem o desflorestamento. A definição de REDD foi ampliada e hoje é denominado como REDD+: o sinal “+” abrange, o papel da conservação, do manejo sustentável e do aumento de estoques de carbono nas florestas, além do desmatamento evitado e recuperação de florestas. Diz respeito à criação de um instrumento, ou uma política, que poderá amparar formas de prover estímulos positivos aos países em desenvolvimento que adotarem ações para a diminuição das mudanças climáticas.
No caso específico da Mata Atlântica, segundo Peter H. May (2011) haviam 33 projetos de PSA-Carbono na região até 2011, sendo 25% dos projetos localizados no estado de São Paulo. Daquele total, grande parte se dedica ao reflorestamento em terrenos particulares, geralmente em locais onde há passivo ambiental relacionado a não observância de parte ou toda Área de Preservação Ambiental (APP) ou Reserva Legal (RL). Quando este passivo é constituído por zonas de mata ciliar, bem como locais com nascentes, as atividades realizadas possibilitam o restabelecimento de funções de conectividade atribuídas aos corredores e, ainda, a salvaguarda dos mananciais.
Devem ser conferidos estímulos para que as áreas escolhidas para a compra do crédito de carbono sejam áreas de Mata Atlântica, em especial em sua porção Setentrional, em remanescentes os quais possam vir a contemplarem corredor ecológico. Não basta se atentar para a qualidade do ar plantando-se espécies exóticas, precisa-se harmonizar a conservação para a qualidade do ar com a conservação do bioma, por meio da conservação das espécies nativas.
Esse estímulo pode vir na forma de incentivos econômicos, que se justificam em razão da necessidade premente da criação de corredores ecológicos na Mata Atlântica nordestina e, por um panorama geral, ser mais difícil que a área escolhida faça parte desse bioma. Isso porque grande parte da Mata Atlântica está em área urbana, sendo menos atrativos pagamentos pela conservação do que em outros biomas com menor pressão imobiliária e turística.
O estímulo poderia ser aplicado na alíquota de compra, sendo este parcialmente subsidiado pelos Governos nacional e internacional interessados na conservação do bioma, para torná-lo mais atrativo ou ao menos para igualar o nível de atratividade econômica partindo-se então para um trabalho de apelo ético para a escolha.
A conservação que depende só da ética de responsabilidade ambiental, quando empresários veem seus lucros diminuídos, alcançam um número ínfimo de
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adeptos. Para se promover a substancial conservação, no que tange grandes empresas, ao menos na mentalidade (senso geral) que temos hoje, fazem-se necessários benefícios econômicos coadunados. O empresário dificilmente vai optar pelo mais custoso. Constatamos isso em exemplos de grandes empresas que instalam suas fábricas em outros países que não o seu de origem em busca de leis ambientais menos rígidas e mão de obra barata. Há que se ter a percepção da realidade dos dias atuais para que as criações de políticas públicas que promovam a conservação tenham potenciais de concretização, em consonância à ética na sociedade.
3.5. ICMS ecológico
O ICMS Ecológico é uma derivação do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação), tributo de competência dos Estados e do Distrito Federal, conforme prevê o art. 155, inciso II, da CF. O legislador constitucional dispôs ainda, no art. 158, inciso IV, que 25% (vinte e cinco por cento) da receita gerada pelo ICMS pertencem aos Municípios, e no parágrafo único do referido artigo foi mais longe: até um quarto desta receita destinada às municipalidades será creditada da maneira que a lei estadual dispuser.
Ante a permissão constitucional, foi editada em 1991, no Paraná, a Lei Complementar nº 59 (regulamentou a Lei Estadual nº 9.491/90), que inovou a ordem jurídica pátria ao criar o denominado ICMS Ecológico, destinando uma parcela da arrecadação do imposto à defesa do meio ambiente. Os municípios beneficiários da lei são aqueles que detêm UCs em sua área (ou que sejam influenciados por elas diretamente), bem como os que possuem mananciais de abastecimento público (art. 1º). Em seu art. 2º, a citada lei discrimina as espécies de UCs contempladas, tais como as Estações Ecológicas, Reservas Florestais, Parques, Áreas de Preservação Ambiental, etc. Da mesma forma, o art. 3º explicita o caso dos mananciais de abastecimento.
O ICMS Ecológico visa à distribuição de percentuais da receita oriunda da arrecadação deste imposto estadual aos municípios que possuem UCs em seus territórios. Tal imposto tem por base o princípio protetor-recebedor (normativizado pelo novo código florestal – Lei n° 12.727/2012), que recompensa financeiramente à pessoa (física ou jurídica) que atua na preservação de um bem natural, servindo como forma de incentivo à prática de tais condutas pela coletividade (AMADO, 2016).
Quanto ao modo pelo qual se dá o repasse propriamente dito, insta mencionar que a Lei Estadual do Paraná nº 9.491/90 determina que 5% (cinco por cento) do produto da arrecadação do ICMS reservado aos municípios sejam designados ao ICMS Ecológico. Pois bem, a Lei Complementar Estadual - LCE do Paraná nº 59/91 em seu art. 4º, por sua vez, veio estabelecer que aquele percentual fosse repartido da seguinte forma: a) 50% (cinquenta por cento) para municípios com mananciais de abastecimento; e b) 50% (cinquenta por cento) para municípios com UCs ambiental, sendo a entidade estadual de gerenciamento dos recursos hídricos e meio ambiente a responsável pelo cálculo e alocação dos recursos (arts. 5º e 6º).
Segundo Loureiro (2002), a experiência do imposto no Estado do Paraná foi positiva e tem colaborado no avanço da conservação ambiental na região, inclusive no aumento de áreas de proteção no Paraná, além de incrementar os gastos públicos dos municípios com esta finalidade.
Diante do sucesso da iniciativa, vários estados brasileiros já criaram o seu equivalente ao “ICMS Ecológico”: Rio Grande do Sul, São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Goiás, Tocantins, Rondônia, Pará, Amapá, Acre, Maranhão, Piauí, Paraíba, Pernambuco e Ceará. No estado do Rio de
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Janeiro, o “ICMS Verde” foi criado em 2007, através da Lei Estadual nº 5.100 que alterou a Lei nº. 2.664/96 (trata da distribuição da parcela de arrecadação do ICMS aos Municípios), incluindo o inciso VI ao art. 1º do referido diploma legal.
O ICMS Verde, diferente do seu “irmão paranaense”, define critérios diferenciados de conservação ambiental para a distribuição dos recursos. Assim, considera-se a área de implantação das UCs, das RPPNs e APPs, o índice de qualidade ambiental dos recursos hídricos e a coleta/disposição adequada dos resíduos sólidos, atribuindo os percentuais de 45 (quarenta e cinco), 30 (trinta) e 25% (vinte e cinco por cento) respectivamente. A Secretaria do Meio Ambiente do Estado é a responsável pela integração dos Municípios aos benefícios da Lei (art. 3º, parágrafo único).
Os repasses são proporcionais às metas alcançadas nessas áreas: quanto melhores os indicadores, mais recursos as prefeituras recebem. A cada ano há o recálculo dos índices, abrindo a possibilidade de aumento na participação no repasse de ICMS para os municípios que aplicaram mais recursos na conservação do meio ambiente.
Tem-se, portanto, que o ICMS Ecológico constitui uma importante ferramenta na implantação de políticas públicas voltadas à preservação ambiental e, consequentemente, na criação de corredores ecológicos, uma vez que o aumento da receita dos municípios beneficiários tem proporcionado a melhoria da condição das áreas de conservação existentes e, além do mais, o surgimento de zonas de proteção. 4. Fontes de Recursos e instrumentos consolidados
Existem Fundos instituídos por lei, tratados internacionais e associações civis sem fins lucrativos, para o financiamento e incentivo às políticas conservacionistas, bem como destinados à efetivação e criação de UCs, que têm como beneficiário (específico ou não) o bioma Mata Atlântica. Tais Fundos podem ser utilizados como fonte de recurso para a criação de corredores ecológicos na Mata Atlântica Setentrional bem como na efetivação das UCs a serem contempladas por corredores. Esses fundos são oriundos de doações Nacionais e Internacionais, de associações civis sem fins lucrativos e de obrigações legais.
O fundo multilateral mais importante para a biodiversidade é o Global Environment Facility (GEF), constituindo-se em um dos maiores financiadores de projetos ambientais no planeta. A iniciativa de cooperação internacional possui hoje 183 países, e trabalha com instituições internacionais, organizações da sociedade civil e o setor privado.10 O fundo estabelece diretrizes, políticas e temas prioritários, e delega às Agências Implementadoras do GEF a execução das regras, a preparação e o monitoramento dos projetos que serão desenvolvidos pelas instituições executoras11.
O Governo Federal, como estratégia para o cumprimento das obrigações estabelecidas em Convenções ambientais12 definiu as propostas de projetos que terão prioridade de financiamento com recursos do GEF (Brasil, 2015). As doações internacionais acordadas nas Convenções das Partes para a consecução das Metas 10 O GEF foi criado em 1991 como um programa piloto de um bilhão de dólares do Banco Mundial com a função de colaborar com a proteção do meio ambiente global e promover o desenvolvimento sustentável. 11 Importantes agências implementadoras do GEF: Banco Mundial, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), UNESCO. 12 CDB, Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), Convenção das Nações Unidas para Combate à Desertificação (UNCCD), Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs) e Convenção de Minamata sobre Mercúrio.
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de Aichi têm como principal mecanismo multilateral para operar e mobilizar recursos o GEF. As referentes ao financiamento climático são o GEF e o Fundo Verde Climático (GCF). No que tange à mobilização de recursos internacionais para a promoção da conservação, uso sustentável e repartição dos benefícios da biodiversidade, estabelece a Meta 20 de Aichi que no máximo até 2020, a destinação de recursos financeiros para a efetivação do Plano Estratégico da Biodiversidade 2011-2020, provenientes de todas as fontes e de acordo com o processo estabelecido e firmado na Estratégia de Mobilização de Recursos, deverá ter crescido consideravelmente em referência aos patamares atuais. Tal meta se submeterá a modificações resultantes das avaliações da insuficiência de recursos a serem elaboradas e informadas pelas partes (Brasil, 2011, p.2 e 3).
Esses recursos têm sido direcionados ao Brasil, por meio de fundos multilaterais, recursos de cooperação bilateral, doações privadas, entre outros, e vem crescendo a importância da iniciativa do Projeto Estruturação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) – Lifeweb (Weigand Jr, 2011).
Life Web Initiative é o Projeto apresentado pela Alemanha durante a nona conferência anual da Convenção da Diversidade Biológica, em Bona. A iniciativa Life Web dedica-se a ajudar os países a encontrar o apoio financeiro e as parcerias que precisam para implementar o Plano Estratégico para a Biodiversidade 2011-2020, em prol de proteger os meios de subsistência e enfrentar as mudanças climáticas.
No Brasil, o objetivo geral do projeto consiste em administrar de forma eficiente, sustentável e participativa o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) e as UCs que o constituem, em prol da preservação da biodiversidade e dos serviços ecossistêmicos.
No acordo de Paris, sobre a questão do financiamento climático, definiu-se que, a partir de 2020, países desenvolvidos devem fornecer recursos financeiros no valor de US$ 100 bilhões por ano para auxiliar países em desenvolvimento com relação a medidas de combate à mudança do clima. Tanto o financiamento quanto a meta de redução terão de ser revistos de cinco em cinco anos.
O Fundo brasileiro para a biodiversidade (FUNBIO) se destaca como Fundo gerido por associação civil sem fins lucrativos. É a 15ª Agência GEF no mundo e a primeira agência nacional na América Latina. É uma instituição independente que faz a gestão financeira e executa projetos. O Fundo Social do BNDES, formado por parte dos lucros da instituição bancária financiou, em 2015, R$ 20 milhões para projetos de recuperação da Mata Atlântica.
Dentre os fundos instituídos por lei, destacam-se o Fundo advindo da compensação ambiental, o Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) e o Fundo de Restauração do bioma Mata Atlântica. O FNMA foi o primeiro Fundo Ambiental criado na América Latina; é uma unidade do Ministério do Meio Ambiente (MMA), criado pela lei nº 7.797/1989, com o objetivo de colaborar, como agente financiador, através da participação social, para a implementação da Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA. O apoio do FNMA a projetos se dá através de duas modalidades: Demanda Espontânea e Demanda Induzida. Possui aplicativo, o Façaprojeto, disponível para baixar no site do Ministério do Meio Ambiente, para auxiliar na elaboração e apresentação de projetos.
O Fundo de Restauração do bioma Mata Atlântica, instituído pela Lei n° 11.428/2006, estimula com incentivos econômicos, a proteção e o uso sustentável do bioma, em áreas com existência de espécies ameaçadas de extinção, relevância de recursos hídricos e de valor paisagístico e turístico. Prioriza-se o apoio aos projetos destinados à conservação e recuperação de áreas do entorno de UC, RPPNs, APPs e RLs (art. 33, inc. I a IV e art.38, § 1° da Lei n° 11.428/2006), perfil no qual se enquadra a Mata Atlântica setentrional/PEMP. Um dos critérios do Fundo em questão
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é a exigência de que o Município tenha plano municipal de conservação e recuperação da Mata Atlântica, devidamente aprovado pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente (art.38 da Lei 11.428/2006).
Constituirão recursos do Fundo de restauração da Mata Atlântica, que ainda não foi implantado, e do FNMA: dotações orçamentárias da União, doações, rendimentos de qualquer natureza que venha a auferir como remuneração decorrente de aplicações do seu patrimônio e outros destinados em lei (Lei n°11.428/2006, art. 37; Lei n° 7.797/1989, art. 2°). A implementação do Fundo de Restauração do bioma Mata Atlântica se constituirá em importante instrumento para se avançar na busca da efetiva restauração deste bioma.
Segundo o Governo brasileiro, os recursos crescem de modo desproporcional às responsabilidades, pois houve grande expansão na instituição de UCs nos últimos anos. De 2001 a 2008 a porção do orçamento do MMA destinada às UCs federais aumentou 16,35%, enquanto que estas áreas aumentaram geograficamente 78,46% (Weigand Jr, 2011). Nesse sentido, deverá haver consenso entre atores governamentais, privados e da sociedade civil para a conservação e uso sustentável em diversos setores, diálogos devem ser abertos quanto a opções práticas para aumentar o financiamento e auxiliar na integração dos objetivos de conservação e uso sustentável. 4.1. Compensação ambiental
A Compensação Ambiental13 é um instrumento, importante para a conservação da biodiversidade, que se realiza através da obrigação ao empreendedor de apoiar à implantação e manutenção de UCs (Art. 36 da Lei n° 9985/2000), sendo utilizado para contrabalancear impactos sofridos pelo meio ambiente que não possam ser mitigados (Decreto nº 4.340/2002). Tal mecanismo é de caráter obrigatório nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental14, negativo 15, assim considerado pelo órgão ambiental competente com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA16 (Art. 36 da Lei n°9985/2000).
A natureza jurídica da compensação ambiental é polêmica. Parte da doutrina a qualifica como tributária ou de preço público. A corrente mais aceita assevera constituir-se de uma espécie de indenização ambiental, em decorrência do princípio do Poluidor-pagador e Usuário-pagador, uma reparação de danos ambientais futuros; posicionamento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADI nº 3.378/2008.
A ADI nº 3.378/2008, que declarou a validade da indenização ambiental, invalidou o piso de 0,5% dos custos totais do empreendimento para apoiar a manutenção de UCs de proteção integral trazido pelo art. 36 da Lei nº 9.985/ 2000. O Decreto Federal nº 6.848/2009, que alterou e acrescentou dispositivos ao Decreto nº 4.340/2002 que regulamenta alguns dispositivos da Lei n° 9985/00, ao tratar do art. 36, prevê que o grau de impacto variará de 0 a 0,5% dos custos totais do empreendimento, o que representa um retrocesso ambiental (Amado, 2016). Segundo esse mesmo autor o valor deverá ser proporcional ao dano causado dentro ou fora de UCs. 13 A realização do EIA-RIMA é imprescindível aos empreendimentos e atividades impactantes citados no segundo artigo da Resolução CONAMA 001/86. 14 A Resolução CONAMA nº 001de 1986 define o que é impacto ambiental. 15 Apenas potencial de vir a ocorrer o impacto em bem cuja titularidade é difusa (Decreto nº 4.340/2002). 16 A compensação ambiental, regulada pelo art. 36 do SNUC, tem sua origem histórica nas Resoluções CONAMA nº 10/87 e 02/96. A expressão compensação ambiental surgiu com a Lei n° 9985/2000. O termo só foi inserido com o Decreto nº 4.340/2002, regulamentador da Lei do SNUC. Este Decreto teve alterações em 2005(revogado) e 2009.
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A avaliação dos impactos ambientais em áreas no entorno de UCs ou dentro dela17 não é trivial e requer uma análise mais profunda e abrangente das disposições legais que dão o contorno jurídico da UC, bem como das condições sociais e econômicas confrontadas com a preservação dos atributos ecológicos inerente a estes ambientes (Machado, 2016).
A compensação ambiental atua de forma a compatibilizar o desenvolvimento socioeconômico com a preservação ecológica, funcionando como um instrumento para o desenvolvimento sustentável. Os recursos advindos da compensação ambiental são direcionados às UCs para a consolidação do SNUC.
Tais recursos são destinados a um fundo18gerido pela Caixa Econômica Federal criado em 2006, investidos de acordo com a orientação da Câmara Federal de Compensações Ambientais. O Fundo é administrado por uma parceria entre o IBAMA e a Caixa Econômica Federal e, em 2008, já contava com R$350 milhões em conta. Tem como destinação primordial a implantação e regularização fundiária de UCs de proteção integral das três esferas governamentais (Amado, 2016).
Com o advento do novo Código Florestal, os proprietários de áreas localizadas nas zonas de amortecimento de UC de Proteção Integral entraram no rol de beneficiários, podendo receber apoio técnico-financeiro da compensação ambiental, com o objetivo de recuperar e manter áreas prioritárias para a gestão da UC. Nota-se que por interpretação extensiva, os proprietários das áreas previstas para formarem corredores ecológicos podem ser beneficiados pelo Fundo, e por interpretação literal parte deles.
É incumbência do órgão ambiental licenciador estipular as UCs a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA-RIMA e ouvido o empreendedor, podendo até mesmo ser contemplada a criação de novas UCs (Amado, 2016). Assim sendo, uma vez estipulada a área a servir de corredor, deve o órgão ambiental dar prioridade a destinar os benefícios à efetividade das UCs a serem interligadas, no caso do PEMP como situação emblema, o órgão ambiental estadual, bem como a políticas conservacionistas nas áreas que venham a funcionar como corredores.
Determina o art. 46 da Lei da Mata Atlântica ser função dos órgãos competentes a adoção das providências necessárias para o rigoroso e fiel cumprimento desta Lei, bem como estimular estudos técnicos e científicos visando à conservação e ao manejo racional do Bioma Mata Atlântica e de sua biodiversidade.
A despeito do quantum em caixa para viabilizar a criação e efetividade de UCs de proteção integral e projetos conservacionistas em seu entorno, o que se constatam são as UCs não serem efetivadas por falta de verbas, justificativa utilizada pelo Órgão ambiental estadual para a não efetivação do PEMP, criado oficialmente há 11 anos (Decreto Estadual n° 19.341/2006). Portanto, devem-se concentrar esforços na criação de projetos para que a verba de Compensação Ambiental, bem como de outros fundos ambientais tais como os elencados nesse estudo, sejam disponibilizadas.
17 O entendimento doutrinário é que a compensação ambiental só será possível em casos de atividade que causem significativo impacto ambiental dentro de UCs quando estas forem de uso sustentável. Sendo incompatível com o regime de proteção integral. Entretanto, na prática, em casos de UCs de proteção integral na qual ainda não foi realizada a regularização fundiária, proprietários de terras em seu interior tem feito uso do instituto devido a uma lacuna na lei. 18 Esse fundo é uma opção dada ao empreendedor compelido a pagar compensação ambiental, podendo escolher se efetiva diretamente os recursos da referida compensação (através da contratação de empresa especializada nesse assunto ou da formação de uma equipe qualificada para empregar tais recursos) ou deposita o montante na conta de compensação ambiental para que a referida quantia seja destinada pelo ICMBio as UCs.
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Conclusão
A criação de corredores ecológicos se faz premente na Mata Atlântica Setentrional, devido ao fato desse recorte do bioma estar bastante fragmentado, constituído por arquipélago de remanescentes, ser rico em espécies endêmicas e/ou sob risco de extinção. A análise documental jurídica, a bibliografia científica e a avaliação in situ da área emblema, demonstraram que a melhor estratégia para viabilizar a criação de corredores ecológicos na Mata Atlântica Setentrional é através de Políticas Públicas de promoção do desenvolvimento sustentável, uma vez que além da criação de novas UCs ser inviável por motivos econômicos e sociais, a gestão eficiente das já existentes é de prioridade superior.
A promoção do desenvolvimento sustentável como forma de conservação da Mata Atlântica é o cerne da lei que rege o bioma – única com regime jurídico específico. É imprescindível a criação de políticas públicas que confiram efetividade aos comandos legais, impedindo que seus dispositivos sejam apenas formais ou que ocorra modificação da sua finalidade quando da utilização das suas regras, de forma a obstar a sucessão do quadro de degradação deste bioma e, notadamente, possibilitar o incremento do seu percentual existente, interconectando seus fragmentos.
As políticas públicas existentes para conservação da Mata Atlântica concentram seus esforços na sua porção sul e sudeste. Atenção e Projetos semelhantes devem ser implantados/adaptados à região nordeste, considerando o alto número de endemismos; novas políticas públicas também devem ser implementadas, tais como as propostas nesse estudo, para a concretização dos comandos das leis ambientais, com base no desenvolvimento sustentável e em princípios jurídico-ambientais e éticos. Subsídios bem dimensionados podem ter um relevante papel na promoção de padrões de aproveitamento de recursos sustentáveis.
Para a implantação de políticas públicas conservacionistas nas áreas previstas a se formarem corredores ecológicos, existem fundos de recursos e seus gestores devem atentar para a situação da Mata Atlântica Setentrional, possibilitando a diminuição das disparidades regionais em investimentos. Em adição, os órgãos ambientais devem estimular estudos nessa região para a elaboração de projetos para beneficiamento pelos respectivos fundos de investimentos. Não obstante a legislação ambiental brasileira ser considerada uma das melhores do mundo, a sua efetividade depende da governança. É premente coadunar o social e o natural como premissas para a conservação da Mata Atlântica.
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64
4 CAPÍTULO 2 - ANÁLISE DO CUMPRIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS EM
PROL DA IMPLEMENTAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO EM MATA
ATLÂNTICA NORDESTINA
Juliana Garcia Vidal Rodrigues
Sueli Aparecida Moreira
Eliza Maria Xavier Freire
ESTE ARTIGO FOI SUBMETIDO A REVISTA ESTUDOS AVANÇADOS – USP E,
PORTANTO, ESTÁ FORMATADO DE ACORDO COM AS RECOMENDAÇÕES DESTE
PERIÓDICO (acessar http://www.revistas.usp.br/eav/about/submissions#authorGuidelines )
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Análise do cumprimento dos requisitos legais em prol da implementação
de Unidade de Conservação em Mata Atlântica nordestina
JULIANA GARCIA VIDAL RODRIGUES I;
SUELI APARECIDA MOREIRA II;
ELIZA MARIA XAVIER FREIRE III
Introdução
O Estado do Rio Grande do Norte - RN constitui o limite setentrional da Mata
Atlântica brasileira, um dos hotspots mundiais em biodiversidade que se encontra bastante
fragmentada e em iminente ameaça (Myers et al., 2000, p. 855; Tabarelli, 2006, p.4), devido
principalmente à especulação imobiliária ao longo do litoral.
Nesse contexto, a Praia de Pipa, distrito do município de Tibau do Sul, segundo
destino turístico de visitação do Estado, sempre foi alvo de intensa especulação imobiliária.
Este fato, inicialmente, resultou em inúmeras reclamações por parte dos moradores,
ambientalistas e empresários locais, especialmente em virtude da falta de planejamento, da
concessão irregular de licenças pelo Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio
Ambiente - IDEMA e pelo município de Tibau do Sul/RN, assim como pela inexistência de
uma política uniforme para o desenvolvimento sustentável da Região. Os problemas citados
foram objetos de várias Ações Civis Públicas - ACP impetradas pelo Ministério Público
Estadual – MPE (processo n° 0000782-74.2007.8.20.0116, p. 3).
Com o propósito de evitar que essas construções degradassem uma área de extrema
importância ambiental (a Mata da Pipa), próxima ao núcleo urbano da Praia da Pipa, em 2005,
o Comitê Estadual da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica do RN - CERBM juntamente
com a ONG ambientalista (Núcleo Ecológico da Pipa - NEP), defenderam junto ao IDEMA
e à prefeitura de Tibau do Sul/RN, em audiências públicas e uma série de outras reuniões a
respeito do assunto, a necessidade urgente de se implantar uma Unidade de Conservação -
UC de proteção integral no local (IDEMA, 2009, p. 118).
As reuniões contaram com a presença de membros do MPE do RN, incluindo o da
Promotoria de Goianinha; do Ministério Público Federal - MPF; da Gerência do Patrimônio
da União - GPU; do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA; do IDEMA; do CERBM, de Organizações não governamentais -
ONG’s atuantes na área e da sociedade civil (IDEMA, 2009, p. 118).
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O motivo de toda essa preocupação foi o fato de a Mata da Pipa ter passado a sofrer
queimadas, invasões e construções irregulares (a exemplo da Peça de Informação n° 172/06,
p. 22 do processo n° 0000782-74.2007.8.20.0116). Em razão dessas infrações ambientais a
Promotoria de Justiça da Comarca de Goianinha: requisitou Inquérito Policial junto à
Delegacia da Pipa/RN; a instauração de procedimento administrativo de fiscalização da área
ao IBAMA; e convocou o Município de Tibau do Sul/RN e o IDEMA a várias audiências
públicas. Todas essas medidas restaram infrutíferas visto que as invasões progressivamente
avançavam em direção a Mata da Pipa (processo n° 0000782-74.2007.8.20.0116, p. 4).
Muitos dos moradores da Praia da Pipa eram pescadores e moravam à beira-mar. Com
o inicio da especulação imobiliária eles venderam as casas e passaram a se deslocarem para
o interior, onde ocupavam as Matas e praticavam agricultura de subsistência (inf. pess. de
membro do Conselho Gestor do PEMP; Inquérito Civil - IC n° 076.2010.00000).
Posteriormente, a especulação imobiliária chegou à Mata da Pipa e os moradores do entorno,
além dos poucos que detinham posse de terras na área, começaram a vendê-las para
empresários, conforme constatado em documentação anexa ao IC n° 076.2010.000003.
Outras tentativas fracassadas de proteger a Mata da Pipa por parte do MPRN foram:
correspondência enviada a então Ministra do Meio Ambiente solicitando uma maior atuação
do IBAMA na Mata da Pipa em maio de 2006 e a recomendação, em novembro de 2005, aos
tabeliões do registro imobiliário, para que informassem aos eventuais interessados em
construir na área a respeito da proteção legal conferida a remanescente de Mata Atlântica
preservado em estágio primário e nos estágios secundário inicial, médio e avançado de
regeneração, conforme a lei n° 11.428/2006 - Lei da Mata Atlântica (processo n° 0000782-
74.2007.8.20.0116, p. 37).
Após muitas discussões sobre o assunto e reunião pública para validação de criação
do Parque (ocorrida em 13/02/2005), o Estado do RN criou o Parque Estadual Mata da Pipa
– PEMP, através do Decreto Estadual n° 14.369/99, de 12 de setembro de 2006, a partir da
transformação de uma faixa da Área de Proteção Ambiental - APA Bonfim-Guaraíra.
O PEMP com área de 290,8 ha (RN, 2006, p.2), abriga um dos maiores remanescentes
da Mata Atlântica do RN, espécies endêmicas, em risco de extinção e que constam nas listas
nacional e internacional de animais ameaçados (IDEMA, 2014, p. 112; 159-163). É também
um dos poucos remanescentes da Mata Atlântica Setentrional que pode vir a contemplar
corredores ecológicos interligando o Parque a áreas de extrema importância para a
conservação da Mata Atlântica nordestina (IDEMA, 2014, p. 43; AMANE, 2013, p. 4).
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Figura 1. Mapa do Parque Estadual Mata da Pipa, conforme seu Decreto de criação.
Fonte: IDEMA (2014).
68
O PEMP, apesar de criado há mais de 10 anos, ainda não foi implementado. A
dificuldade de implementação de UCs é um grave problema brasileiro que o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação – SNUC (lei n°9985/2000) não conseguiu solucionar.
O processo de instituição até a implantação consiste em um demorado e complexo
percurso que ultrapassa a esfera jurídica e a gestão pública. Existem casos em que a
implementação é mal realizada ou inacabada, em razão de uma estrutura complexa de
relações internas e externas às organizações públicas (Matias-Pereira, 2010a, p. 104).
Nesse cenário incerto, o planejamento estratégico na gestão pública compartilhada ou
governança pode constituir-se em instrumento capaz de trazer benefícios às organizações. A
administração pública abrange todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, processos,
instituições e outras formas de conduta humana que trabalham no sentido de exercer a
autoridade política a fim de atender os interesses públicos (Matias-Pereira, 2010b, p. 9).
O planejamento estratégico é uma estratégia fundamental que deve preceder a criação
e se estender além da implementação de área protegida, a exemplo de Unidade de
Conservação. No cenário atual em que se encontra o PEMP, e na perspectiva de sua efetiva
implantação, realizou-se este estudo com o fito de verificar e analisar o cumprimento dos
requisitos legais na instituição do PEMP, identificar os avanços à sua implementação, bem
como os atores sociais e públicos responsáveis e, assim, apresentar a fundamentação da
obrigatoriedade legal de implantação desta UC criada.
2 Metodologia
Desenvolveu-se estudo de natureza qualitativa que compreendeu a realização de
entrevistas com roteiro semi-dirigido aplicado individualmente e por meio de grupo focal.
Realizou-se, também, observação participante de três reuniões do Conselho Gestor do PEMP
do ano de 2016 e 2017.1 e procedeu-se a análise documental.
Os dados foram coletados através de grupo focal com a gestora do PEMP, o gestor da
APA Bonfim-Guaraíra e a Técnica responsável pelas pesquisas em UCs de domínio do
Estado do RN. As entrevistas individuais se deram com o membro da comunidade no
Conselho Gestor do PEMP, a Procuradora Geral do Estado e o Secretário de Estado de
Assuntos Fundiários e Apoio à Reforma Agrária.
Foram respeitados os aspectos éticos em conformidade com a Resolução do Conselho
Nacional de Saúde – CNS 510, 2016 do Ministério da Saúde que regulamenta pesquisa com
seres humanos. Foi, portanto, obtido o Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE) mediante
cada entrevista.
69
A análise documental compreendeu uma pesquisa minuciosa de documentos
administrativos e judiciais. Foram pesquisados, a respeito do PEMP, os Processos em trâmite
na Justiça Estadual, os Inquéritos no Ministério Público do Rio Grande do Norte (MPRN) e
processos e documentos administrativos do IDEMA. Os documentos administrativos
consultados foram referentes a todos os processos administrativos de infrações/crimes
ambientais; Ação Discriminatória Administrativa e Coletânea de produtos (2009).
A análise documental do processo n° 0000782-74.2007.8.20.0116, IC n°
076.2010.000003, da Ação Discriminatória, do Decreto Estadual do RN nº 19.341 (decreto
de criação) e do Plano de Manejo do PEMP se deu através da leitura minuciosa dos
documentos digitalizados, ou não, totalizando 1.535 páginas.
Os processos administrativos de infrações/crimes ambientais e a Coletânea de
Produtos (2009) foram consultados parcialmente para dirimir questões que surgiram durante
a leitura de documentos. Os processos de usucapião em trâmite na Comarca de Goianinha/RN
e o IC n° 076.2015.000006 não foram utilizados nessa pesquisa.
3. Resultados e Discussão
Os Processos em trâmite na Justiça Estadual encontrados foram: Processo n°
0000782-74.2007.8.20.0116, referente à ACP cujo objetivo é a efetiva implantação do PEMP
e dois processos de usucapião. O objetivo destas ações de usucapião extraordinária foi
reconhecer judicialmente a posse de terras (anteriores à criação do PEMP) que se encontram
dentro dos limites do Parque.
No MPE encontravam-se os seguintes IC’s: IC n° 076.2010.000003, referente à falta
de identificação e cadastramento dos posseiros e proprietários de área do PEMP e zona
Lindeira e o IC n° 076.2015.000006 cujo objeto é apurar denúncia de poluição causada por
efluentes líquidos originados do Sistema de Esgotamento Sanitário - SES de Tibau do Sul/RN
para o interior do PEMP.
Dois importantes documentos do PEMP são o Decreto Estadual do RN nº 19.341
(decreto de criação) e o Plano de Manejo. Os documentos administrativos encontrados foram
processos administrativos de infrações/crimes ambientais; Ação Discriminatória
Administrativa e Coletânea de produtos (2009).
Tabela 1. Documentos administrativos (2006 a 2017) e judiciais em vigor/trâmite a
respeito do Parque Estadual Mata da Pipa – PEMP, Nísia Floresta/RN.
Identificação/número Conteúdo Decreto Estadual do RN nº 19.341 Decreto de criação do PEMP
70
Processo n° 0000782-74.2007.8.20.0116 Ação Civil Pública cujo objetivo é a efetiva
implantação do PEMP
Processo n° 0001466-23.2012.8.20.0116 Ação de Usucapião de área dentro dos limites do
PEMP
Processo n° 0101434-84.2 Ação de Usucapião de área dentro dos limites do
PEMP
Inquérito Civil – IC n° 076.2010.000003 Falta de identificação e cadastramento dos
posseiros e proprietários de área do PEMP e zona
Lindeira
Inquérito Civil – IC n° 076.2015.000006 Apurar denúncia de poluição causada por efluentes
líquidos originados do Sistema de Esgotamento
Sanitário - SES de Tibau do Sul/RN para o interior
do PEMP
Plano de Manejo Parque Estadual Mata da Pipa Plano de Manejo do PEMP
Processo administrativo - Secretaria de Estado de
Assuntos Fundiários e Apoio à Reforma Agrária –
SEARA
Ação Discriminatória Administrativa
Processos administrativos – IDEMA Infrações/crimes ambientais
Coletânea de produtos (IDEMA, 2009) Coletânea de estudos e informações a respeito do
PEMP
Fonte: Elaboração própria.
3.1 Cumprimento de requisitos para instituição do Parque
A criação do PEMP foi precedida de estudos técnicos e consulta pública que
permitiram identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para esta UC
(IC n° 076.2010.000003; IDEMA, 2009, p. 17, 118), conforme prescrevem os arts. 22 §2° da
Lei n° 9985/2000 e 5° do Decreto 4.340/2002.
A exigência de consulta pública prévia para a criação de UC (exceto Reserva
Biológica e Estação Ecológica, que presume interesse público) foi um dos relevantes avanços
trazidos pelo SNUC, em atenção ao princípio Democrático (§4° do art. 22 da Lei n°
9985/2000).
Esta consulta tem caráter consultivo e não deliberativo (Entendimento do STF no
julgamento do mandado de segurança 25.347 de 17.02.2010), sua finalidade é subsidiar a
definição da localização, da dimensão e dos limites mais adequados para a Unidade.
Constituem-se em reuniões públicas ou, a critério do órgão ambiental competente, outras
formas de oitiva e participação da população local e de outras partes interessadas, sendo,
obrigação do órgão executor competente, indicar, de modo claro e em linguagem acessível,
as implicações para a população residente no interior e no entorno da Unidade proposta
(Decreto 4.340/2002, art. 5°).
Os estudos técnicos realizados em conjunto pelo IDEMA (Decreto 4.340/2002, art.
4°) e pela SEARA estavam concluídos à época da criação da UC (IC n° 076.2010.000003) em
71
conformidade com o entendimento do STF no Mandado de Segurança -MS 26.189 AgR, de
06.03.2013 a respeito do §2° do art. 22 da Lei n° 9985/2000 (Amado, 2016, p. 288). No
entanto, não foi dada a devida atenção a uma importante questão a ser apontada em estudos
prévios que é a descrição da situação fundiária.
No que tange a este aspecto, o estudo foi realizado de forma superficial tendo sido
constatada a inexistência de propriedades e posses particulares dentro dos limites do Parque.
A descrição da situação fundiária da área é um importante elemento da pesquisa técnica. A
não realização eficiente dessa etapa do estudo técnico resulta em sério entrave à efetivação
da Área Protegida já instituída, em especial a de Proteção Integral.
A situação fundiária é um problema relativamente antigo, e ainda não foi resolvido
na maior parte dos Parques criados no Brasil, alguns deles com infraestrutura administrativa
(Rocha et al., 2010, p. 210). De acordo com Schaik e Rijksen (2002), cerca de 70% dos
Parques Tropicais têm pessoas residindo em seus territórios (Lima, 2005, p. 647-653). A
ausência de regularização fundiária ainda constitui um dos maiores entrave à implantação de
Parques no país (Rocha et al., 2010, p. 205).
Por ser uma etapa morosa, o cumprimento deste processo se deu de forma
insatisfatória. No caso em tela, após constatar erroneamente a inexistência de proprietários e
posseiros na área eleita, o IDEMA solicitou a promoção do levantamento fundiário para
encaminhamento do processo de apropriação das terras pelo governo do Estado à SEARA
em agosto de 2006 (Ação Discriminatória), dias antes da criação do Parque.
As obrigatoriedades da consulta pública e dos estudos técnicos não se atêm à criação
da UC, sendo também necessária para a ampliação dos limites e, no caso da primeira, a
mudança de categoria da Unidade. Durante a consulta pública os moradores manifestaram
preocupação em relação aos usos permitidos e proibidos na zona de amortecimento, muitos
deles possuem propriedades na área inicialmente demarcada (IDEMA, 2009, p. 28).
Membros da população local e empresários se posicionaram contrários ao tamanho
da zona de amortecimento, tanto durante as reuniões prévias como após a criação da UC, e
através de envios fundamentados de abaixo assinados a agentes políticos e à Promotoria do
município de Goianinha (IC n° 076.2010.000003; IDEMA, 2009, p. 18).
O tamanho da zona de amortecimento inicialmente proposto foi diminuído
substancialmente em atenção às solicitações (IC n° 076.2010.000003), mas os reclamantes
permaneceram insatisfeitos com o tamanho final, que se deu em razão da possibilidade de
criação de corredores ecológicos na área (Observação participante – reuniões do Conselho
Gestor).
72
As UCs, com exceção de APA e de Reserva Particular do Patrimônio Natural – RPPN,
devem ter uma zona de amortecimento com o objetivo de reduzir os impactos negativos das
áreas externas sobre a Área Protegida (art. 25 da lei n° 9985/2000). A zona de amortecimento
constitui-se no entorno de uma UC, é regida por normas e restrições protetivas específicas
para regular as atividades humanas (art. 2°, XVIII da Lei n° 9985/2000).
A Lei do SNUC não designou um tamanho para a zona de amortecimento, devendo
ser considerado o caso em concreto. Como a zona de amortecimento configura em restrição
do uso da propriedade ou posse, é obrigatória a oitiva prévia dos proprietários e possuidores
afetados quanto ao estabelecimento de seus limites, que poderão ser definidos tanto no ato de
criação da Unidade quanto posteriormente (§2° do art. 25 da Lei n° 9985/2000).
Caso haja o exercício de alguma atividade na área correspondente à zona de
amortecimento que não possa mais ser exercida em função das restrições estabelecidas, o
Poder Público deve indenizar o proprietário ou posseiro, ou, em caso de impossibilitar todo
o uso dado ao bem, promover a sua desapropriação, pois seria o equivalente a um
apossamento administrativo clandestino (Amado, 2016, p. 297).
Constatou-se durante a análise documental para esta pesquisa, que o IDEMA cumpriu
os requisitos legais necessários à criação de UC na instituição do PEMP. No entanto, a
celeridade foi privilegiada em detrimento da eficiência e eficácia do processo, uma vez que
os estudos técnicos foram realizados de forma errônea no que tange à elaboração do
diagnóstico fundiário.
O reconhecimento incorreto da situação fundiária da Mata da Pipa resulta, até hoje,
em um dos maiores entraves à implantação do referido Parque, que teve seu processo de
criação realizado de forma célere, no entanto, até hoje não foi implementado.
3.2 Conteúdo do Processo n° 0000782-74.2007.8.20.0116
Frente à inercia do IDEMA em implantar o PEMP, devido a não finalização da Ação
Discriminatória por parte da SEARA segundo depoimento de gestores do PEMP, o Ministério
Público do Estado do Rio Grande do Norte - MPRN, exercendo seu papel imprescindível de
controle da administração pública (art. 129 da CF), expediu recomendação ao IDEMA em
setembro de 2006 no sentido de exigir providências administrativas urgentes para a proteção
da área de preservação (processo supramencionado, p. 36).
O IDEMA elaborou explicação apresentando fatos históricos remotos que segundo o
Promotor de Justiça competente à época não afastam a responsabilidade e a obrigação de
implantar uma UC, nem justificam a demora em promover esse processo, pois aquele órgão
73
ambiental possui todos os instrumentos jurídicos e recursos financeiros suficientes para tanto
(processo supramencionado, p. 38).
O MPRN expediu, em março de 2007, novamente ofício cobrando uma ação imediata
do IDEMA no sentido de implantar o PEMP (processo supramencionado, p. 6). Ante a
ausência de resposta por parte do órgão ambiental, a Promotoria de Justiça da Comarca de
Goianinha ingressou com ACP em face do IDEMA, bem como do Estado do RN, provocando
a intervenção do Poder judiciário, em maio de 2007.
Na referida ACP o MPRN requereu em sede de liminar: a) a imediata suspensão de
todas as licenças ambientais na área do PEMP e na sua Zona de Amortecimento até a
conclusão do Zoneamento Ecológico Econômico; b) a aprovação do Plano de Manejo e
instalação do Conselho Gestor; c) a imediata implantação de um pelotão da polícia ambiental
do Estado na Praia da Pipa, com efetivo suficiente para a proteção do Parque, funcionando
sem interrupções; d) a imediata colocação de placas de aviso, em todo o perímetro do Parque;
e) a retirada de todo comércio ambulante na Avenida Baía dos Golfinhos (processo
supramencionado, p. 19).
Quanto às obrigações de fazer o MPRN requereu: a) A realização do zoneamento
ecológico econômico da área do Parque e da Zona de Amortecimento; b) a elaboração do
Plano de Manejo, c) a implantação do Conselho Gestor do Parque; d) o cercamento da área
do parque e colocação de placas de aviso; e) a promoção de campanhas educativas no
Município de Tibau do Sul, para o conhecimento da existência e dos objetivos do PEMP; f)
a implantação de um pelotão de Polícia Ambiental em Pipa para atender a área do PEMP e
zona de amortecimento; e, por fim, g) a abertura do PEMP para visitação pública, incluindo
turismo ecológico e atividades de lazer (processo supramencionado, p. 20).
Após o Estado e o IDEMA se manifestarem sobre a liminar em agosto de 2007, foi
proferida Decisão Interlocutória deferindo em parte a antecipação de tutela, em agosto de
2011. Foi negada apenas a retirada dos ambulantes da Av. Baía dos Golfinhos, tendo em vista
ser atribuição do Poder Executivo Municipal (processo supramencionado, p.163). Ademais,
essa questão é objeto de outra ACP em trâmite no mesmo juízo.
O IDEMA apresentou contestação utilizando-se dos mesmos argumentos já arguidos
pelo Estado do RN em sua defesa (processo supramencionado, p. 77) e pleiteou pela
improcedência de todos os pedidos inferidos pelo Parquet em outubro de 2013 (processo
supramencionado, p. 141). Em resposta o MP asseverou que os argumentos defensivos
utilizados pelos réus não mereciam prosperar, uma vez que já haviam sido examinados e
recusados pelo juízo na Decisão Interlocutória que deferiu a liminar (processo
supramencionado, p. 186).
74
Em fevereiro de 2014, requereu ainda a Promotoria, em caráter de urgência, a
extensão da liminar concedida pela Justiça, determinando aos réus, novo e devido cercamento
do Parque no prazo de 90 dias, contados da intimação, sob pena de multa diária de
R$10.000,00 (dez mil reais), com a devida comprovação de conclusão tempestiva nos autos,
bem como: instalação do Ecoposto e colocação de policiamento ambiental, e a intimação do
Conselho Gestor do PEMP para que aprovasse o Plano de Manejo no prazo de 60 dias
(processo supramencionado, p. 190).
Após a devida manifestação do Procurador Geral do Estado do RN e do IDEMA, em
julho de 2015, acerca do pleito de extensão do pedido liminar formulado pelo MP e da
anexação aos autos de ofício apresentando manifestação do Conselho Gestor do Parque em
agosto de 2016, foi proferido despacho pela então juíza de Direito determinando o
cumprimento do requerido pelo Ministério Público no que tange ao devido e tempestivo
cercamento do Parque bem como a instalação do Ecoposto.
3.3 Etapas conquistadas em direção à implementação do Parque
3.3.1 Cercamento do Parque Estadual Mata da Pipa e construção do ecoposto
A área do PEMP foi cercada em 2008, no entanto de forma errônea, suprimindo parte
do Parque. Conforme relatório de vistoria técnica datado de outubro de 2012, sobre a situação
das cercas nos limites do PEMP, foram constatados trechos com o cercamento correto,
trechos com o cercamento retirado por populares, depredado, ou deteriorado (fato que
contribuiu para permitir a ocupação irregular da área) e trechos no qual o perímetro do
cercamento não está totalmente condizente com o perímetro estabelecido pelo Decreto
Estadual 19.341/2006 (IC n° 076.2010.000003).
Foi enviado comunicado interno ao IDEMA, pelo então coordenador do Núcleo de
UCs, em abril de 2013, referente à contratação de serviços especializados, em caráter
emergencial, para instalação de nova cerca delimitando o Parque. A solicitação se deu pelas
razões acima expostas bem como devido à existência de sinais de ocupações e uso irregular,
como a presença de materiais de construção, indício de queimadas, presença de plantações,
dentre outros elementos indicativos de destruição da UC (IC n° 076.2010.000003),
Em reunião sobre a regularização de terras no PEMP ocorrida em setembro de 2013
o IDEMA informou ter obtido recursos, disponíveis a partir de outubro de 2013, oriundos da
câmara de compensação ambiental, direcionados para realizar o cercamento da área e a
construção do Ecoposto (IC n° 076.2010.000003).
75
Em ofício de Informação técnica, enviado em outubro de 2014 ao MP, o IDEMA
informou que os recursos para cercamento do PEMP estavam diretamente ligados à
compensação ambiental de empresa que contestou a sujeição do seu empreendimento aos
termos do art. 36 da Lei n° 9985/2000 por não se enquadrar nas hipóteses de compensação
ambiental do Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC. Restou frustrada a
tentativa de cercamento por meio da compensação ambiental a ser realizada por
empreendedor, nos termos do art. 36 do SNUC (IC n° 076.2010.000003).
Em junho de 2014 foi aberto um procedimento administrativo próprio, solicitando
providências internas para a contratação de serviços especializados para o cercamento do
PEMP (Processo administrativo n° 121940/2014-6 – IDEMA, 2014). No entanto, mesmo
diante dos problemas supracitados que favorecem, como consequência, a invasão e venda
irregular de terrenos inseridos nos limites do Parque, nenhuma medida foi tomada até o
cercamento ser determinado judicialmente. Em 07.06.2016 iniciou-se o segundo cercamento
do PEMP, com perímetro correspondente a 11,3 km.
O terreno para a construção do Ecoposto já foi escolhido (entrevista com a gestora e
com a Procuradora ocorrida em fevereiro de 2017). A Secretária do Meio Ambiente de Tibau
do Sul, cuja profissão é Arquiteta, elaborou o projeto do Ecoposto, cem por cento sustentável,
exemplo a ser seguido por outras UCs (observação participativa em reunião do Conselho
Gestor do PEMP em dezembro de 2016).
Os parques são UCs de proteção integral que admitem a visitação com fins
recreativos, turismo ecológico, pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades
educativas (art. 11 da Lei nº 9985/2000). A construção da sede irá permitir uma maior
presença do IDEMA, a devida fiscalização da área e representará um grande passo para
abertura do Parque ao uso público, previsto em parcela da área do PEMP (IDEMA, 2014, p.
263), possibilitando à sociedade a visitação de tão significativo ambiente remanescente da
Mata Atlântica.
3.3.2 Plano de Manejo e Zoneamento Ecológico Econômico
O PEMP detém Plano de Manejo e Zoneamento Ecológico Econômico, aprovados na
19ª Reunião Ordinária do CGPEMP em março de 2014 (Em conformidade com o art. 18, §
5° da Lei n° 9985/2000) e publicado por meio da portaria do IDEMA n° 066/2014 (IDEMA,
2014).
O Plano de Manejo é o documento técnico através do qual, tomando por base os fins
comuns de uma UC, se determina o seu zoneamento e as normas que devem reger a utilização
76
e o manejo dos recursos naturais, até o estabelecimento das infraestruturas físicas essenciais
à gestão da Unidade (art. 2°, XVII, da Lei n° 9985/2000).
Todas as UC devem dispor de um Plano de Manejo que deverá abranger toda a área
da UC bem como sua zona de amortecimento e corredores ecológicos (art. 27, caput e §1° da
Lei n° 9985/2000). Deve ser elaborado no prazo de cinco anos, contados a partir da criação
da UC (art. 27, §3° da Lei n° 9985/2000).
No caso do PEMP, o Plano foi elaborado em razão de determinação judicial nesse
sentido (autos do processo n° 0000782-74.2007.8.20.0116), decorrido o prazo de seis meses
estabelecido no decreto de criação do Parque e o prazo legal de cinco anos.
Embora o Plano de Manejo do PEMP respeite todos os ditames legais, seus programas
ainda não foram implementados. Para que seja eficaz a proteção conferida pela criação da
UC é imprescindível que sejam efetivamente aplicadas restrições e normas de manejo
elaboradas para proteção ambiental (Oliveira, 2010, p. 152).
Devido ao problema quanto à questão fundiária da área do Parque, o IDEMA que
esperava pelo desfecho da ação discriminatória por parte da SEARA (com o cumprimento
das ações requeridas pelo judiciário) não implantou o Plano de Manejo (entrevista com a
gestora do PEMP).
O aspecto econômico do direito é abolido com a aplicação do Plano de Manejo em
uma área de preservação, em virtude das restrições à utilização e gozo da propriedade
(Oliveira, 2010, p. 153). Em razão disso, na hipótese, por haverem proprietários na área do
Parque, estes precisavam ser indenizados anteriormente à tomada de posse pelo ente
instituidor da UC (Oliveira, 2010, p. 153).
No entanto, enquanto os proprietários não são indenizados, são estabelecidas normas
e ações específicas para compatibilizar o direito de propriedade com os objetivos da UC
(Amado, 2016, p. 309). Essa etapa também não ocorreu no caso em estudo.
3.3.3 Conselho Gestor
A obrigação legal no que concerne ao Conselho Gestor, atuante e ativo, foi atendida
em conformidade com o art. 29 da Lei n° 9985/2000. O Conselho do PEMP foi instituído na
teoria através do Decreto de criação do Parque em 2007 e na prática em junho de 2008,
mantendo-se em funcionamento ate julho de 2010, retomando as suas atividades em setembro
de 2012.
O Conselho Gestor pode ser consultivo ou deliberativo, dependendo da categoria da
UC, e deve ser presidido pelo gestor da Unidade, responsável pela designação dos demais
77
conselheiros indicados pelos setores a serem representados (atores sociais e públicos) de
forma paritária sempre que possível.
Conforme o art. 17, § 1° do Decreto n° 4.340/2002 a representação das entidades
públicas deve abranger, quando possível, os órgãos ambientais das três esferas da Federação
e os de ramos semelhantes, tais como educação, defesa nacional, pesquisa científica, turismo,
cultura, assentamentos agrícolas e etc.
Este mesmo dispositivo, em seu §2° aborda questão da representação da sociedade
civil, que deve considerar, quando possível, a comunidade científica e organizações não-
governamentais ambientalistas com atividade demonstrada na área da unidade, população
residente e do entorno, população tradicional, proprietários de imóveis no interior da unidade,
trabalhadores e setor privado atuantes na região e representantes dos Comitês de Bacia
Hidrográfica.
No caso do Parque, por se enquadrar no grupo de Proteção Integral deverá dispor de
um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável por sua administração, e
constituído por representantes de órgão públicos, de organizações da sociedade civil e das
populações tradicionais residentes (hipótese prevista no § 2o do art. 42 da Lei n° 9985/2000),
conforme se dispuser em regulamento no ato de criação da UC (art. 29 da Lei n° 9985/200).
O Conselho Gestor é um importante instrumento de participação popular, encontra
respaldo legal na Constituição de 1988, considerada como um marco legal de
descentralização do poder público (Cirilo; Almeida, 2015, p. 102). Além disso, desempenha
um papel fundamental dentro de um governo que se denomina democrático, no sentido de
tentar superar o caráter centralizador e elitista do processo político que legalmente
predominou até o final da década de 1980. O Conselho Gestor passou a representar o interesse
organizado ou compartilhado para soluções que dependiam de negociações entre Poder
Publico e Sociedade civil. A atuação do Conselho Gestor dinamiza o processo de gestão
pública ao representar o interesse direto da comunidade e, de certa forma, demandar a
comunicação e entendimento das etapas do processo burocrático.
Em relação ao compromisso ético o Conselho Gestor compreende espaço em
construção, cujo aperfeiçoamento democrático dependerá do engajamento dos conselheiros
com o compromisso participativo. Esse engajamento depende do conselho se constituir em
uma arena política capaz de motivar os membros, dirimir conflitos, aglutinar interesses e
produzir os resultados a que se propõe (Cirilo; Almeida, 2015, p. 117).
78
3.3.4 Pequenos avanços
Avanços recentes, embora ainda incipientes, podem ser observados em relação à
educação ambiental e à fiscalização. De acordo com a Gestora do Parque, durante entrevista
realizada em dezembro de 2016, “Membros do Núcleo de Unidades de Conservação - NUC,
incluindo a própria gestora do PEMP, realizaram atividades educativas com as crianças de
escolas locais durante as quais as crianças fabricaram plaquinhas sinalizadoras para o
Parque”. As plaquinhas, identificadas durante pesquisa em campo, alcançam pequena porção
do Parque. A liminar deferida pela Justiça não foi atendida quanto à colocação das placas de
aviso em todo o perímetro do Parque com essa ação. Destaca-se também a inserção no
Conselho Gestor de docente de escola municipal local no segundo semestre de 2016 e
realização de pesquisas coordenadas por docente do Instituto Federal de Educação, Ciência
e Tecnologia do Rio Grande do Norte (IFRN) iniciadas no mesmo período. Ambos
começaram a desenvolver projetos de educação ambiental no PEMP, conforme observação
participante durante reunião do Conselho Gestor atual realizada em novembro de 2016.
Ainda durante entrevista com a gestora, registrou-se que “O IDEMA passou a realizar
fiscalização periódica no PEMP em 2013, em média quinzenais, e intensificou a fiscalização
em outubro de 2016”. Essa ação trouxe benefícios à preservação, por proporcionar
verificação de ocorrência de crimes ambientais, impedindo muitos deles e investigando os
demais. No entanto, a fiscalização não é ininterrupta e a equipe é muito reduzida o que
impossibilita fiscalização adequada de uma área de tal proporção.
Foi firmada recentemente parceria entre o IDEMA e o Clube de Orientação de Natal,
com a concessão de autorização para realização de evento turístico esportivo na área do
PEMP para a qual é prevista o uso público em seu Plano de Manejo, respeitando
integralmente as normas de preservação e a capacidade ambiental e de carga, e, em
contrapartida, o Clube esta mapeando detalhadamente toda a área. Este evento também se
mostra interessante no sentido de dar visibilidade ao PEMP do qual poucos têm conhecimento
mesmo no município de Tibau do Sul (observação in loco).
Constatou-se que as decisões judiciais e o comprometimento ético do Conselho
Gestor e dos funcionários do Núcleo de Unidades de Conservação do RN, em especial da
gestora do PEMP, foram as razões dos avanços em direção à implementação do Parque
Estadual Mata da Pipa.
79
3.4 A Justiça como instrumento de efetivação das Unidades de Conservação do Estado
do Rio Grande do Norte (RN)
O número de Unidades de Conservação – UCs no Estado RN teve um aumento
expressivo a partir do ano de 1990. A primeira UC do Estado, o Parque Estadual Dunas do
Natal, foi criada em 1977 e, em 1988 foi criado o Parque Florêncio Luciano. Na década de
1990 foram criadas as APA’s: Piquiri-Una (1990), Jenipabu (1995) e Bonfim-Guaraíra
(1999). Desde o ano 2000 até junho de 2017 foram criados: O Parque Ecológico Pico do
Cabugi (2000), a APA Recife dos Corais (2001), a Reserva de Desenvolvimento Sustentável
– RDS Estadual Ponta do Tubarão (2003) e o PEMP (2006) (IDEMA, 2017).
Figura 2. Unidades de Conservação da Natureza no Rio Grande do Norte (RN).
Fonte: IDEMA (2014)
Encontram-se em processo de criação mais seis UCs: APA Dunas do Rosado, APA
das Carnaúbas, Monumento Natural - MN das Cavernas de Martins, MN do Morro do Careca,
Parque Estadual dos Mangues do Potengi e o Parque Estadual do Jiqui (IDEMA, 2017).
O aumento quantitativo de UCs no Estado é um aspecto positivo; por outro lado a
efetivação não se deu com a mesma intensidade. O Parque Estadual Dunas do Natal é
efetivado, mas não tem a sua questão fundiária totalmente solucionada. O Parque Florêncio
80
Luciano possui apenas Decreto de criação. A APA Bonfim-Guaraíra está com o seu
zoneamento em discussão, o Parque Ecológico Pico do Cabugi foi apenas criado por lei e
regulado por decreto (está em fase de discussão a possibilidade de mudá-lo de categoria para
MN e abrir para visitação), a RDS Ponta do Tubarão ainda não tem Plano de Manejo e o
PEMP não está implementado, após mais de dez anos de criação (IDEMA, 2017 e pesquisa
in loco).
Esse problema não é restrito ao Estado do RN; fazendo um paralelo com a situação
das UCs Federais em todo o Brasil se tem resultados semelhantes. Das 313 UCs federais 297
não concluíram a regularização fundiária, 173 não possuem Plano de Manejo e, ainda, 60 não
têm um Conselho Gestor formado. Ou seja, em sua maior parte das UCs brasileiras
encontram-se nas fases iniciais de implementação (ANPR, 2014, p. 1).
Aparentemente, tem um maior retorno político, de imagem ao gestor público, a
criação de novas UCs do que solucionar as complexas adversidades existentes nas Unidades
já criadas, implantando-as de fato, uma vez que, para alcançar importantes resultados, é
fundamental um prazo relativamente extenso, enquanto que as novas unidades criadas
passam a integrar o currículo do administrador (Rocha et al., 2010, p. 718).
A maioria, cerca de 78%, das UCs do Estado do RN, só tiveram atos de
implementação tomados por força de decisão judicial (pesquisa junto a PGE). Isto porque o
MP entrou com ACP exigindo que o Estado efetivasse as Unidades com a implantação do
Plano de Manejo, Zoneamento, Conselho Gestor, policiamento, cercamento daquelas que
cabiam, todos os instrumentos que a política das UCs recomenda (pesquisa junto a PGE).
Fica claro, portanto, o papel essencial do MP na proteção dos direitos transindividuais,
coletivos e difusos. O meio ambiente ecologicamente equilibrado tem natureza coletiva lato
sensu uma vez que atinge toda a coletividade e difusa visto que são disseminados e não
individuados seus beneficiários (Mazzilli, 2005, p. 19; Amado, 2016, p. 24).
A Procuradora do Estado que responde pela área ambiental informou durante
entrevista ocorrida em fevereiro de 2017 que não recorre das decisões que obrigam o IDEMA
a implementar as UCs criadas porque a seu ver a decisão esta corretíssima. Em suas palavras:
“Quando a lei determina um prazo de cinco anos pra fazer e depois de não sei quantos anos
a gente ainda não tinha implementado eu não posso recorrer, não tenho condições morais de
fazer isso. Eu não recorro e determino que o IDEMA cumpra, e foi assim que saíram e
algumas Unidades ainda estão saindo”.
Das nossas UCs apenas a APA Recife dos Corais e a Reserva Ponta do Tubarão
tiveram todos os seus atos de efetivação tomados até então de forma voluntária pelo IDEMA,
sem necessidade de ajuizamento (pesquisa junto a PGE). As duas foram criadas não por
81
iniciativa do próprio órgão ambiental ou do Estado, mas esta por um pedido da população
através de um abaixo-assinado e aquela pelos próprios empresários que exploravam a área a
época (entrevista com a Procuradora Geral do Estado do RN ocorrida em fevereiro de 2017).
Esses dados demonstram a importância da internalização da UC pela comunidade,
uma vez que o controle e pressão externa, por parte da sociedade, incentivam aos órgãos
públicos, seus representantes e funcionários a manterem forças constantes em prol da
implementação (Matias-Pereira, 2010a, p. 104).
As APA’s de Jenipabu e Pequiri-Una, bem como o PEMP vêm sendo efetivados por
força de decisão judicial. No caso específico do PEMP a morosidade em implementar o
Parque se justifica ainda em razão de se tratar de Unidade de Proteção Integral. A literatura
demonstra que a possibilidade de atritos e desgastes em áreas em que precisam ser
solucionadas questões fundiárias não são politicamente interessantes para o administrador,
que, opta por permanecer inerte na maior parte dos casos (Rocha et al., 2010, p. 719).
3.5 A implantação do Parque como dever legal
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado teve sua origem na
Declaração de Estocolmo (1972). A Conferência de Estocolmo, realizada pela ONU, na
Suécia, é um marco mundial para a preservação do meio ambiente, em que a questão
ambiental ganhou dimensão global. Pela primeira vez, os problemas políticos, sociais e
econômicos na questão ambiental, inclusive nas áreas protegidas, entraram em pauta.
Não obstante esta declaração não tenha força jurídica vinculante, visto que não é um
tratado internacional, ela foi o marco inicial da observação da questão ambiental na
elaboração das políticas públicas internas e externas de muitas nações (Amado, 2016, p.1).
O primeiro grande marco legislativo nacional referente à preservação do meio
ambiente, segundo os doutrinadores pátrios, é a Política Nacional do Meio Ambiente -
PNMA, instituída pela Lei federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981(recepcionada pela CF
de 1988), e regulamentada pelo Decreto nº 99.274, de 06 de junho de 1990.
A Lei n° 6.938/81 tem como objetivo geral a melhoria, preservação e recuperação da
qualidade ambiental (art. 2°, caput). Nos incisos de seu art. 2° ela institui princípios (metas)
que norteiam seu objetivo aspirando assegurar ao país, condições de desenvolvimento
socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida
humana. Entre eles destaca-se ação governamental para manutenção do equilíbrio ecológico,
reconhecendo o meio ambiente como um patrimônio público que deve ser assegurado e
protegido, tendo em vista o uso coletivo (inciso I).
82
Esta lei expõe a preocupação com o meio ambiente ecologicamente equilibrado
posteriormente reconhecido expressamente em nossa Constituição, pelo art. 225, caput, como
um direito de todos, de terceira dimensão, pois coletivo, transindividual e com aplicabilidade
imediata (Amado, 2016, p. 24).
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida (art. 255, caput). Bem de uso comum do povo
no sentido de garantir um meio ambiente saudável às presentes e futuras gerações e não como
forma legitimadora de desmedida exploração (Wandscheer, 2016, p. 203).
O bem ambiental é autônomo, imaterial e de natureza difusa, ultrapassando a
tradicional classificação dos bens públicos e privados, uma vez que toda a sociedade é
detentora desse bem (Amado, 2016, p. 24).
O princípio do meio ambiente ecologicamente equilibrado é o mais importante
preceito de proteção ao meio ambiente, alicerce para a elaboração legislativa, vinculado ao
princípio da dignidade da pessoa humana, fonte da qual se origina todos os direitos
fundamentais.
Para o ser humano ter direito a uma vida digna é preciso que viva com qualidade. O
alcance do estado de bem estar e de equidade pressupõe que seja assegurado ao indivíduo
o direito fundamental de viver em um meio ambiente ecologicamente equilibrado
(Machado, 2016, p. 58). Direito este formalmente e materialmente fundamental (Amado,
2016, p.24).
Sob a perspectiva ecológica, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
realiza-se com a conservação das propriedades e das funções naturais do meio, de maneira a
possibilitar a “existência, a evolução e o desenvolvimento dos seres vivos” (Krieger 2008, p.
124).
Para assegurar a efetividade desse direito a CF determina que incumbe ao Poder
Público: definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes
a serem especialmente protegidos, nos quais a alteração e a supressão só serão permitidas
através de lei, proibida qualquer uso que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteção (art. 225, §1°, III).
Essa proteção não pode ser apenas uma ação formal, ausente de medidas práticas e
efetivas para isso. A “proteção” formal, desprovida de resultados concretos para a
conservação da biodiversidade nega vigência ao previsto tanto na CDB como na CF/88.
Para embasar e conduzir essas ações surgiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação (SNUC), por meio da Lei nº 9.985/00. Os objetivos do SNUC, previstos em seu
83
art. 4° (destaque aos incisos de I a III), não estão sendo observados pelo Estado no caso em
tela, que não promoveu a implantação do PEMP.
A CF de 1988 determina constituir-se em dever do Poder Público e da coletividade
sua defesa e preservação para os presentes e futuras gerações (art. 255, caput). O Estado do
RN vem-se omitindo da obrigação de defender e preservar o meio ambiente protelando a
implantação de uma UC já criada.
O Direito Ambiental deve sempre buscar a prevenção devido ao caráter
frequentemente irreversível dos danos ambientais (Amado, 2016, p.59). Daí o dever do poder
público e dos particulares de evitar que se lesione, ou mesmo que se coloque em risco o meio
ambiente (art. 225, caput da CF).
O princípio da prevenção compreende a previsão, trabalha com a certeza científica,
nele os danos podem ser previstos, o perigo é potencial ou concreto. Quando o risco for
desconhecido esse princípio desdobra-se na precaução (Amado, 2016, p.58).
Ponto direcionador central do direito ambiental, em sua origem, na Alemanha, o
princípio da precaução antecede a prevenção. Sua preocupação não se resume a evitar o dano
ambiental, antes disso, pretende evitar os riscos ambientais (Rodrigues, 2002, p. 149).
Implicitamente consagrado no art. 225 da CF, conforme reconhecido pelo Ministro
Carlos Britto, no julgamento da ACO 876 MC-AGR pelo STF, o princípio da precaução é
previsto na Declaração do Rio (CNUMAD/92), no princípio 15, cuja natureza jurídica é de
compromisso mundial ético; em convenções internacionais da qual o Brasil é signatário; leis
esparsas e resoluções do CONAMA (Amado, 2016, p.59).
Aqui se está diante do perigo de dano grave e irreversível, mas que não se tem certeza
científica absoluta de que seria o resultado de uma determinada ação (Amado, 2016, p. 59).
A precaução é anterior à manifestação do perigo. Ela surge quando o risco é alto.
Constata-se, portanto, frente à data em que o PEMP foi criado e sua não
implementação nos dias atuais, a inobservância do Poder Público do princípio da prevenção
(princípio basilar do Direito Ambiental), visto ser o referido Parque uma das áreas mais
significativas e importantes da região, alvo de agressões constantes.
4 Considerações Finais
O órgão ambiental responsável cumpriu todos os requisitos legais trazidos pela Lei n°
9985/2000 necessários à instituição de UC o que torna a criação do PEMP um instrumento
jurídico perfeito. No entanto, no estudo técnico do Parque, a situação fundiária foi apontada
84
incorretamente, indicando que as terras eram devolutas quando na verdade existem
proprietários e posseiros com terras dentro dos limites do Parque.
A falta de eficiência no cumprimento dos requisitos legais para a instituição de UC
acarretam complexos entraves à sua implementação. A lei do SNUC representa um grande
avanço no regramento das UCs, buscando solucionar entraves à efetivação das UCs no país
que vinham sendo criadas e não consolidadas. Os atos necessários à implementação do PEMP
vêm sendo executados por força de decisões judiciais em um moroso processo, e por um
trabalho comprometido movido pela paixão à causa por parte do Conselho Gestor e do Núcleo
de Unidades de Conservação do RN.
Apesar dos inquestionáveis avanços recentes, constata-se que após dez anos de sua
criação, o Parque ainda não foi implantado. As pessoas que possuem terras no interior da UC
ainda não foram indenizadas. Não há fiscalização ininterrupta, pelotão de polícia ambiental.
Além disso, há incidência de diversas infrações/crimes ambientais no interior do PEMP, não
foi realizada a devida sinalização, nem foi construída estrutura física que permita a visitação
pública.
Nota-se nas UCs do Estado do RN o mesmo problema das UCs Federais, o incremento
do quantitativo e a baixa porcentagem de Unidades implementadas. No Estado do RN a maior
parte das UCs vem sendo implementadas por força de decisões judiciais. Destacando a
importância do MP na proteção dos direitos transindividuais, coletivos e difusos. No Estado
do RN quando a iniciativa de criar a área protegida parte da própria comunidade os atos de
implantação são mais céleres e movidos pelo órgão ambiental instituidor. O que comprova a
importância da internalização da UC pela comunidade.
A implantação de UC criada é um dever legal. A PNMA (1981) tem como uma de
suas metas a ação governamental para a manutenção do equilíbrio ecológico em prol da
coletividade. A CF de 1988, em seu art. 225, caput, reconhece o meio ambiente
ecologicamente equilibrado como um direito de todos essencial a vida e incumbe ao Poder
Público e a coletividade resguardá-lo para as presentes e futuras gerações. Para assegurar a
efetividade desse direito a nossa Carta Magna, determina como função do Poder Público: a
definição de espaços territoriais a serem especialmente protegidos (art. 225, §1°, III). Para
regulamentar esse comando constitucional foi criado o SNUC que orienta e define essas ações
estabelecendo diretrizes (arts. 4° e 5° da Lei n° 9985/2000). Ainda, segundo o princípio
constitucional da prevenção, implicitamente consagrado no art. 225 da CF de 1988, deve o
Poder Público e os particulares evitar impacto negativo ao meio ambiente.
Mediante toda a análise documental efetuada, resta claro que a acomodação do Estado
frente ao fato da questão estar sendo analisada judicialmente aguardando determinações
85
judiciais para a tomada de soluções financeiramente custosas esta entre os fatos geradores
dos obstáculos a implantação do Parque.
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RESUMO: O Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP), área protegida criada há mais de 10
anos (Decreto Estadual nº 19.341, de 12 de setembro de 2006), ainda não foi implementado.
Então, realizou-se estudo de natureza qualitativa com objetivo de analisar o cumprimento dos
requisitos legais para criação e implementação do PEMP. Os dados provem de análise
documental, entrevistas e observação participante junto ao Conselho Gestor de 2016 a 2017.
Identificou-se que o órgão ambiental cumpriu os requisitos para a instituição da Unidade de
Conservação (UC), mas a celeridade comprometeu o resultado; Relevantes avanços na
implantação da UC ocorreram por força de decisão judicial e por comprometimento ético do
Conselho Gestor, em especial da gestora da UC. A falta de eficiência no cumprimento dos
requisitos legais para a instituição de UC acarretam complexos entraves à sua implementação.
PALAVRAS-CHAVE: Área Protegida; Direito Ambiental; Gestão Pública.
ABSTRACT: The Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP), a protected area created more than
10 years ago (State Decree No. 19,341, dated September 12, 2006), has not been implemented
yet. Then, a qualitative study was conducted with the objective of analyzing compliance with
88
the legal requirements for the creation and implementation of the PEMP. The data comes
from documental analysis, interviews and participant observation with the Management
Council from 2016 to 2017. It was identified that the environmental agency fulfilled the
requirements for the institution of the Conservation Unit (CU), but the speed impaired the
result; Relevant advances in the implementation of the CU were due to a judicial decision
and due to the ethical commitment of the Management Council, especially the UC manager.
The lack of efficiency in complying with the legal requirements for the UC institution entail
complex obstacles to its implementation.
KEYWORDS: Protected Area; Environmental law; Public management.
Juliana Garcia Vidal Rodrigues é Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente pelo Programa de Pós
Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente – PRODEMA da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte - UFRN (bolsista CAPES), especialista em Direito Ambiental. Advogada. Membro da Comissão de
Direito Ambiental (CDA) da OAB/RN. E-mail: [email protected].
Sueli Aparecida Moreira é Doutora em Ecologia (Ambiente e Sociedade) pelo CENA/ESALQ/USP. Docente
Adjunta do Departamento de Oceanografia e Limnologia da Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
UFRN. Coordena a Base de Pesquisa Hideas em Segurança Alimentar e Desenvolvimento Sustentável. E-mail:
Eliza Maria Xavier Freire é Doutora em Ciências Biológicas/Zoologia pela UFRJ, Museu Nacional. Professora
Titular da UFRN, onde atua na Graduação e na Pós-Graduação como Docente permanente nos Programas de
Pós-Graduação em Psicobiologia e Desenvolvimento e Meio Ambiente – PRODEMA. Líder do Grupo de
Pesquisa/CNPq & quot; Sistemática, Ecologia e Conservação da Biodiversidade de Ecossistemas nordestinos
& squot. Coordena Projetos Institucionais de Pesquisa/ Desenvolvimento: Pró-Integração/Vulnerabilidade
Socioambiental (Edital n° 55/2013-CAPES/MI) e CT-Infra-PROINFRA-01/2008 (Subprojeto Biocentro). E-
mail: [email protected].
I Programa Regional de Pós-graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente, Universidade Federal do Rio
Grande do Norte, Natal/Rio Grande do Norte, Brasil. II Departamento de oceanografia e limnologia, Centro de Biociência, Universidade Federal do Rio Grande do
Norte, Natal/Rio Grande do Norte, Brasil.
III Departamento de botânica e zoologia, Centro de Biociência, laboratório de herpetologia, Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, Natal/Rio Grande do Norte, Brasil.
89
5 CAPÍTULO 3 - AVALIAÇÃO DOS ENTRAVES À EFETIVAÇÃO DE UNIDADES
DE CONSERVAÇÃO: O CASO DO PARQUE ESTADUAL MATA DA PIPA, MATA
ATLÂNTICA, RIO GRANDE DO NORTE, BRASIL
Juliana Garcia Vidal Rodrigues
Sueli Aparecida Moreira
Eliza Maria Xavier Freire
ESTE ARTIGO FOI SUBMETIDO A REVISTA DESENVOLVIMENTO E MEIO
AMBIENTE E, PORTANTO, ESTÁ FORMATADO DE ACORDO COM AS
RECOMENDAÇÕES DESTE PERIÓDICO
(http://revistas.ufpr.br/made/about/submissions#authorGuidelines)
90
AVALIAÇÃO DOS ENTRAVES À EFETIVAÇÃO DE UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO: O CASO DO PARQUE ESTADUAL MATA DA PIPA,
MATA ATLÂNTICA, RIO GRANDE DO NORTE, BRASIL
EVALUATION OF OBSTACLES TO CONSERVATION UNITS
IMPLEMENTATION: THE CASE OF THE PARQUE ESTADUAL MATA DA
PIPA, ATLANTIC FOREST, RIO GRANDE DO NORTE, BRAZIL
RESUMO: A maior parte das Unidades de Conservação - UCs criadas no Brasil não são plenamente efetivas. A
dificuldade em gerir UCs constitui um entrave sério para a preservação/conservação da biodiversidade. Nesse
contexto, este estudo teve como objetivo identificar entraves à implementação do Parque Estadual Mata da Pipa -
PEMP. Utilizou-se como metodologia, análise documental, aplicação de entrevistas semiestruturadas individuais,
grupo focal e observação participante durante quatro reuniões do Conselho Gestor no ano de 2016 e 2017.1.
Identificaram-se como os maiores entraves à implementação e eficiência, problemas estruturais, organizacionais
da Administração Pública e do Judiciário, e a falta de priorização na vontade política. A partir dessa análise foi
possível entender todo o processo e possibilitar apontar mecanismos administrativos organizacionais que
solucionem os entraves existentes. PALAVRAS-CHAVE: Direito; Gestão pública; Mata Atlântica; Unidades de Conservação.
ABSTRACT: Most Conservation Units - CUs created in Brazil are not fully effective. The difficulty in managing
UCs constitutes a serious obstacle to the preservation / conservation of biodiversity. In this context, this study
aimed to identify obstacles to the implementation of the Mata da Pipa State Park - PEMP. As methodology, was
used documentary analysis and application of individual semi-structured interviews, focus group and participant
observation during four meetings of the Management Council in the year 2016 and part of the year 2017. As the
major obstacles to implementation and efficiency, was identified problems Structural, organizational structure of
the Public Administration and the Judiciary, and the lack of prioritization of political will. From this analysis, it
was possible to understand the whole process and to make it possible to point out organizational administrative
mechanisms that solve the existing obstacles.
KEYWORDS: Atlantic forest; Conservation units; Law; Public administration.
1. Introdução
Atualmente o Brasil possui cerca de 1.900 Unidades de Conservação -Federais,
Estaduais e Municipais- que somam em torno de 1.500.000 km², aproximadamente 17,5% do
território nacional, atingindo assim o percentual de proteção de Áreas Protegidas/Unidades de
Conservação - UCs estipulado pela Meta 11 de Aichi (ANPR, 2014, p.1).
No entanto, a Meta 11 não envolve apenas o aspecto quantitativo, mas vários aspectos
qualitativos: gestão efetiva e equitativa, representatividade ecológica, interligação entre áreas e
outras medidas espaciais de conservação e integração em paisagens mais amplas (Brasil, 2011,
p.2).
No tocante à efetividade de UCs, das 313 UCs federais - de responsabilidade da União,
do Ministério do Meio Ambiente e, primordialmente, do Instituto Chico Mendes de
Conservação da Biodiversidade (ICMBio)- 297 não tiveram a regularização fundiária
terminada, 173 não dispõem de Plano de Manejo e, ainda, 60 não têm um Conselho Gestor
91
constituído. Ou seja, pode-se dizer que a maioria delas está distante de cumprir a sua tarefa de
proteger o meio ambiente (ANPR, 2014, p.1).
O processo de criação até a efetivação implica em morosa e complexa trajetória que
perpassa o âmbito jurídico e a gestão pública. Existem casos em que a implementação é mal
realizada ou inacabada devido a uma estrutura complexa de relações internas e externas às
organizações públicas (Matias-Pereira, 2010, p. 104). Um leque de dificuldades à
implementação das UCs no Brasil pode ser elencado e envolve: a) insuficiência e/ou má gestão
de recursos financeiros; b) falta de recursos humanos suficiente para implementar projetos e
fiscalizar áreas; c) ausência de planos de manejo e/ou falta de aplicação de parâmetros
científicos para a escolha da categoria de manejo; d) definição do formato e dimensão das UCs;
e) a presença de conflitos socioambientais, em razão do uso e ocupação da área; f) presença de
populações tradicionais residentes em unidades de proteção integral; g) baixa aceitação pelas
populações do entorno; h) falta de regularização fundiária; i) ausência de equidade na proteção
dos biomas e j) ausência de uma base institucional sólida (Godoy, 2015, p. 223 & Pádua, 2011,
p. 21).
Além disso, quanto às deficiências na gestão, são frequentemente apontadas como
obstáculos à efetivação de UCs: a) a descontinuidade administrativa; b) a carência e o
despreparo dos recursos humanos; c) a inadequada distribuição do contingente disponível; d) a
centralização e morosidade burocrática; e) a insuficiência de normas legais e instrumentos
técnicos para a gestão das unidades; f) a pouca integração entre instituição responsável e órgãos
componentes; g) as relações hierárquicas entre as unidades; e h) a falta de consciência política
(Brito, 2003, p. 76).
Diante da pouca efetividade do aspecto qualitativo da Meta 11 de Aichi e da
necessidade de implementar a Ação 1.7 do Plano de Ação Nacional (PAN) da Mata Atlântica
nordestina, quanto à inserção de Ação Jurídica para efetivação de Áreas Protegidas que
abriguem espécie de réptil endêmica e ameaçada contemplada pelo PAN, optou-se por estudar
um caso emblema para identificar e analisar os entraves à efetivação de UC, especificamente o
Parque Estadual Mata da Pipa - PEMP do estado do Rio Grande do Norte - RN. A escolha de
um Parque se deu em razão de ser a categoria de UC que abarca a maior quantidade de conflitos.
Parque Nacional é uma UC de proteção integral e domínio público que tem como
escopo preservar ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica,
possibilitando a realização de pesquisas científicas e atividades educativas, desde que
autorizadas, bem como turismo ecológico. As UC´s dessa categoria, quando instituídas pelo
Estado ou Município, serão intituladas Parque Estadual e Parque Natural Municipal, nesta
ordem (art. 11, §§ 1º a 4º da Lei n° 9985/2000).
92
O PEMP é uma UC de grande relevância à preservação da natureza. Sua área de 290,88
ha (Rio Grande do Norte, 2006, p.2) constitui um dos maiores remanescentes da Mata Atlântica
do Rio Grande do Norte – RN. , e abriga pelo menos uma espécie endêmica ameaçada de
extinção, categoria EN, o lagarto Coleodactylus natalensis (MMA, 2016). Em adição, no Plano
de Manejo do PEMP está prevista a criação de corredores ecológicos interligando o Parque a
áreas de extrema importância para a conservação da Mata Atlântica nordestina (Rio Grande do
Norte, 2014, p. 43).
Além da previsão de corredores ecológicos no Plano de Manejo, a Associação para
proteção da Mata Atlântica do Nordeste (AMANE) em parceria com a Sociedade para a
Conservação das Aves no Brasil (SAVE Brasil) mapearam na região Nordeste os remanescentes
de Mata Atlântica importantes para a conservação das Aves (IBAs) da BirdLife International e
SAVE Brasil, e para as Áreas Chaves à Conservação da Biodiversidade (KBAs) da
Conservação Internacional. Neste projeto, nomeado de Corredor de Biodiversidade da Mata
Atlântica do Nordeste, foram definidas 13 Áreas Focais de atuação prioritária, uma delas é o
PEMP para o qual são propostos corredores ecológicos (AMANE, 2013, p. 4).
O PEMP foi criado através do Decreto Estadual n° 19.341, de 12 de setembro de 2006,
a partir da transformação de uma faixa da Área de Proteção Ambiental - APA Bonfim-Guaraíra.
Sua escolha para esse estudo se deu em virtude de sua extrema importância ambiental em um
cenário de baixa perspectiva de consolidação das UCs e, principalmente, por terem
transcorridos mais de dez anos de sua criação sem que ele tenha sido concretamente efetivado.
Nessa perspectiva, elaborou-se o presente estudo com o objetivo de identificar e analisar
entraves à implementação do PEMP.
93
Figura 1. Mapa de Localização do Parque Estadual Mata da Pipa (PEMP).
Fonte: IDEMA (2014).
2. Metodologia
Realizou-se estudo de natureza qualitativa utilizando-se análise documental,
observação participativa de quatro reuniões do Conselho Gestor do PEMP nos anos de 2016 (3)
e 2017.1 (1) e roteiro semiestruturado aplicado durante entrevistas individuais e grupo focal.
As entrevistas se deram em busca de fatos que explicassem os entraves à efetividade do PEMP.
Os dados foram obtidos de acordo com a CNS/MS 510/2016, que regulamenta pesquisa
envolvendo seres humanos.
94
O grupo focal compreendeu entrevista coletiva com gestora do PEMP, o gestor da
APA Bonfim-Guaraíra e a Técnica responsável pelas pesquisas em UCs do Estado do RN. Em
adição, foram realizadas entrevistas individuais com o membro da comunidade no Conselho
Gestor do PEMP, a Procuradora Geral do Estado e o Secretário de Estado de Assuntos
Fundiários e Apoio à Reforma Agrária – SEARA/RN.
A análise documental consistiu na leitura de mais de 2 mil páginas de documentos
relativos aos entraves à efetivação das UCs no estado. O processo de coleta de dados demandou
a ida à Justiça Estadual do Rio Grande do Norte, Comarca de Goianinha, ao Ministério Público
do Rio Grande do Norte, a Promotoria de Justiça da Comarca de Goianinha e a Procuradoria
Geral do Estado, em busca de todo e qualquer Processo ou Inquérito em trâmite a respeito do
PEMP. E, ainda, ida ao Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente – IDEMA
em busca de documentos e processos administrativos relativos ao PEMP.
A análise dos dados compreendeu a transcrição das entrevistas e a leitura de todos os
processos judiciais referentes ao PEMP em trâmite na Comarca de Goianinha/RN; todos os
procedimentos administrativos no Ministério Público Estadual do RN; de documentos internos
do IDEMA/RN referentes a processos administrativos de ocorrência de infrações/crimes
ambientais no interior do Parque desde a sua criação, processo de Ação Discriminatória
Administrativa e Coletânea de produtos (2009); a consulta à notícia veiculada no Informativo
Institucional da Procuradoria Geral do Estado do RN - PGE Notícias, Ano III, N°11, em julho
de 2007 e busca por documentos no Diário Oficial do Estado do RN com a finalidade de
identificar os entraves à efetivação do Parque.
Para análise documental percorreu-se os documentos encontrados em busca de
informações a respeito dos entraves à efetivação do PEMP. A análise documental do IC n°
076.2010.000003, do Processo n° 0000782-74.2007.8.20.0116, da Ação Discriminatória e da
portaria n° 065/2007-GS, publicada no Diário Oficial do Estado do RN, em 11 de outubro de
2007, do Plano de Manejo do PEMP e do se deu através da leitura minuciosa dos documentos
digitalizados, ou não, totalizando 1.537 páginas.
Os processos de usucapião em trâmite na Comarca de Goianinha/RN, o IC n°
076.2015.000006 e os demais documentos administrativos do IDEMA foram consultados
parcialmente para dirimir questões que surgiram durante a leitura dos outros documentos que
juntos somam mais de 700 páginas.
Quanto aos processos referentes às infrações ambientais ocorridas dentro dos limites
do Parque foram averiguados os seguintes assuntos: data de abertura; descrição da infração; se
cometida por pessoa física, jurídica, ou não sabido; data da fiscalização; descrição da
fiscalização; data de fechamento e solução; e justificativa.
95
3. Resultados e discussão
3.1 Entraves à implementação do parque estadual mata da pipa
O Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente - IDEMA alega como
razões para ainda não ter implementado o PEMP, a falta de recursos e, principalmente, a
realização, conclusão, da ação discriminatória da área pela SEARA (Processo n° 0000782-
74.2007.8.20.0116; IC n° 076.2010.000003 e entrevista com a gestora do PEMP).
No entanto, segundo a opinião do Promotor responsável pela instauração da ACP cujo
objetivo é a implementação do referido Parque, bem como a Procuradora do Estado responsável
pela Ação, o IDEMA possui recursos financeiros, apenas não considera essa questão prioritária
(processo n° 0000782-74.2007.8.20.0116, p. 6; entrevista com a Procuradora Geral do Estado
ocorrida em fevereiro de 2017).
Além das consideráveis limitações na alocação de recursos no orçamento para custear
os gastos públicos no Brasil, verifica-se que essa carência de recursos não é sempre a essencial
dificuldade da administração pública. Em vários setores há disponibilidade de verbas,
entretanto falta eficiência na aplicação do orçamento, isto é, capacidade de empregar tais
recursos de maneira correta e oportuna (Matias-Pereira, 2010, p.152).
Em caso de improvisão de fundos por parte do órgão ambiental responsável tem-se a
possibilidade de enviar projetos para os diversos fundos e agências de financiamento à
efetivação e criação de UCs em prol da conservação/preservação de forma geral, em especial
do bioma Mata Atlântica e aos Fundos para mudanças climáticas.
Além de recorrer aos recursos do mecanismo da Compensação Ambiental, são
exemplos de Fundos aos quais o IDEMA pode concorrer para implementação de suas UC’s:
Fundo Nacional do Meio Ambiente - FNMA, Fundo Brasileiro para a Biodiversidade -
FUNBIO, Fundo para o Meio Ambiente Mundial- GEF, Recursos do Banco Mundial, do KFW
(banco de cooperação do governo da Alemanha), da GTZ (agência de cooperação da
Alemanha), do WWF-Brasil, bem como recursos outros destinados à concretização das Metas
de Aichi.
O IDEMA enviou apenas um projeto para obtenção de recursos em prol do PEMP
desde a sua criação, mas não obteve êxito. O projeto era referente à fiscalização e
monitoramento e foi enviado para a SOS Mata Atlântica (entrevista com a gestora do PEMP).
96
As dificuldades para envio de projetos se deve à falta de recursos humanos, pois não
existe uma equipe específica para isso. A gestora, responsável por todas as questões que
envolvem o Parque, não tem tempo hábil para elaborar os projetos. Nas palavras da gestora:
Tinha que ter mais pessoal para isso. Fica complicado. A demanda da gente é muito
intensa, a gente não consegue se concentrar para escrever o projeto porque temos que
responder processo, responder ofício, estar no Parque para fazer vistoria de urgência,
fiscalizar. E oficialmente é só uma pessoa pra tudo, a gestora. Informalmente nós três
nos ajudamos, formamos uma equipe, mas temos que dar preferência às nossas
obrigações (entrevista grupo focal).
Ademais, pela mesma razão supramencionada a equipe tem conhecimento de poucos
fundos de recursos e não fica sabendo de muitos dos editais que poderiam vir a beneficiar a
Unidade (entrevista grupo focal).
O gestor da APA Bonfim-Guaraíra apontou também a dificuldade de fazer um
planejamento, devido muitas vezes à complexidade de exigências do edital e o pouco tempo
para envio de projetos. O ideal seria criar uma equipe responsável por pesquisar regularmente
os Fundos ambientais para ter sempre conhecimento dos editais abertos e elaborar os projetos
– conforme os processos administrativos de solicitações dos gestores – com o auxílio do gestor
da Unidade beneficiada e equipe multiprofissional qualificada para elaborar projetos.
O problema da falta de recursos (financeiros e humanos) não é exclusivo das Unidades
de Conservação do Estado do RN. “O Brasil ainda é um dos países do mundo que possui menos
funcionários por hectares protegidos e menos recursos financeiros” (Paduá, 2011, p.28).
Quanto ao argumento do órgão ambiental estadual de que está esperando a
regularização fundiária da área pela SEARA para que possa implementar o Parque, esta questão
é bem confusa. Os fatos, documentos acostados ao IC a respeito do assunto, estão desordenados
cronologicamente, em muitas questões não existe clareza e fica difícil discernir o que de fato
ocorre, devido à falta de desfecho em alguns assuntos e a mudança abrupta para outro; ou seja,
demonstra falta de compreensão entre os órgãos públicos em alguns pontos, o que não é sanado
ao longo do IC. As entrevistas confirmaram este fato e indicaram ainda a falta de comunicação
entre funcionários de um mesmo órgão. O IC, instaurado em 2010, trata da falta de identificação
e cadastramento dos posseiros e proprietários de área do PEMP e zona lindeira.
Em entrevista com o grupo focal (gestora do PEMP, gestor da APA Bonfim Guaraíra
e Técnica do IDEMA responsável pela área de pesquisa), todos afirmaram que o principal
entrave à implementação do Parque é a falta de regularização fundiária e que a área do Parque
era composta, em sua maioria, por terras particulares.
A Procuradora responsável pela Ação afirmou que a Discriminação das terras já havia
sido feita pela SEARA e que o IDEMA não tinha colocado as terras no nome do Estado
97
conforme requerido pela Procuradoria Geral do Estado - PGE, não podendo colocar agora em
virtude das duas Ações de Usucapião de áreas dentro dos limites do Parque, em trâmite na
Justiça. Informou ainda já ter comunicado recentemente este ano seu posicionamento ao Diretor
Geral do IDEMA.
Durante as pesquisas técnicas iniciais, constatou-se que as terras eram devolutas. A
equipe técnica do IDEMA e da SEARA vistoriaram conjuntamente a área objeto da ação e toda
região de abrangência, elaboraram os mapas, plantas e respectivos memoriais descritivos e
relatórios (IC 076.2010.000003) e, por georreferenciamento, não encontraram nenhuma
propriedade no local.
Trata-se de Ação Discriminatória, a primeira do Estado. As terras devolutas da União
necessitam de um processo discriminatório para que sejam especificadas, pondo fim à
incertezas divisórias e distinguindo-se o público do privado (COSTA, 2000). Tal processo pode
ser administrativo ou judicial (art. 1º, parágrafo único, da Lei 6.383/1976) sendo a ação
discriminatória o instrumento cabível.
A Ação Discriminatória administrativa de incumbência da SEARA abrangia
inicialmente a Mata da Pipa, Mata da Ferradura (áreas cogitadas para constituir o PEMP) e zona
de amortecimento, totalizando 464,693635 hectares. A Mata da Ferradura foi retirada do projeto
de criação do Parque, durante a fase de audiência pública, devido à peticionamento da
população e empresários que informaram que a área se constituía de propriedades privadas.
A SEARA, após o IDEMA solicitar readequação da área, refez as peças técnicas e
desconsiderou um edital já publicado em 2006 publicando dois novos editais compreendendo
446,930857 hectares de área discriminada (Mata da Pipa e Zona de Amortecimento).
A Comissão Especial de Discriminação, constituída pelo Secretário da SEARA
(Portaria n° 0115/2006), obedecendo ao procedimento legal, publicou duas vezes, em 30 de
janeiro e 7 de fevereiro de 2007, no Diário Oficial do Estado e em jornal local, edital que
comunicava à realização de um procedimento discriminatório administrativo para a formação
do PEMP. (IC n° 076.2010.000003).
Os editais identificaram a área eleita e convocaram as pessoas que poderiam ter
interesse ou se julgassem com direito a qualquer porção de terra inserida na gleba, para
comparecerem à SEARA, no prazo legal, munido das provas em direito admitidas que
fundamentassem a alegação de propriedade ou posse da área delimitada. A planta e memorial
descritivo da área discriminada se encontravam disponíveis na sede da citada secretaria (IC n°
076.2010.000003).
Decorrido o prazo legal sem constatar quaisquer ocupações na área eleita pelo IDEMA
para implantar o PEMP, a SEARA finalizou a manifestação. Em seguida, encaminhou os autos
98
para a análise e demais providencias da alçada da Presidente da Comissão especial de
Discriminação que encerrou os trabalhos. Os autos foram enviados à PGE para que fossem
tomadas as devidas providencias quanto à arrecadação e registro da área objeto do processo
discriminatório em março de 2007 (IC n° 076.2010.000003).
A Procuradoria Geral do Estado, por cautela, enviou ofício ao Cartório de Registro de
Imóveis de Tibau do Sul, questionando acerca da existência de algum eventual domínio, seja
ele público ou privado. O Cartório respondeu que não havia nenhum imóvel registrado em nome
do Estado do RN, resposta não condizente com a pergunta. A Procuradora então realizou
despacho entendendo que a área deveria ser arrecadada regularmente em 29 de maio de 2007,
tendo em vista a Portaria da Presidente da Comissão de Discriminação encerrando o
procedimento (IC n° 076.2010.000003).
Notícia veiculada no Informativo Institucional da Procuradoria Geral do Estado do
RN, Ano III, N°11, em julho de 2007, informava que o Processo para preservação da Mata da
Pipa estava em fase de conclusão bastando a publicação da Portaria do Secretário de Assuntos
Fundiários e Apoio à Reforma Agrária (SEARA), promovendo a arrecadação e registro da área
como terras devolutas, para transformá-la em patrimônio do Estado.
Entre os documentos do IC consta uma portaria de arrecadação sumária das terras
localizadas na Mata de Pipa, datada de 6 de junho de 2007, e assinada pelo Secretário de Estado
da SEARA à época, conforme delimitação fornecida pelo IDEMA, processo administrativo n°
209.631/2006 – SEARA, e, considerando ainda o parecer jurídico acostado ao processo.
Durante pesquisa realizada junto ao Diário Oficial do Estado do RN, constatou-se que a
Portaria, da qual nenhum dos entrevistados tinha conhecimento, foi publicada, em 11 de outubro
de 2007.
Posteriormente, de setembro a dezembro de 2007, foram enviados inúmeros
requerimentos à SEARA solicitando parecer se terreno pertencente ao autor estavam dentro dos
limites do Parque ou informando ser proprietário legítimo de área dentro dos limites do PEMP.
Algumas das solicitações se deram em razão de requerimento judicial em Ação de Usucapião
(IC n° 076.2010.000003).
A resposta foi afirmativa para duas pessoas com título de propriedade devidamente
registrado no Cartório de Registro de Imóveis de Tibau do Sul (IC n° 076.2010.000003). A
SEARA excluiu da Ação Discriminatória, ambas as áreas, conforme solicitado pelos
proprietários. Encaminhando ao Procurador à época ofício com cópia dos processos abertos
para análise (Ofício 287/2008).
Em 2011 foi enviada notificações da Chefe de Gabinete da SEARA a outras sete
pessoas para comparecerem à Secretaria, no prazo de 30 dias a contar do recebimento, de ordem
99
do Secretário da SEARA a fim de resolver a situação dos seus imóveis que se encontravam
dentro dos limites do PEMP (IC e Diário Oficial do RN de 24 de março de 2011).
Em 2012, durante pesquisa in loco, foram cadastradas trinta e duas pessoas pela
SEARA e em 2013 trinta e quatro pessoas pelo IDEMA (IC n° 076.2010.000003). Segundo o
representante da comunidade no Conselho Gestor do Parque “Reunimos os moradores de Pipa
que tem terras no Parque, o governo tomou o nome de todo mundo para dar os títulos e até hoje
não foi feito nada”. “Foi o órgão SEARA, isso há mais de cinco anos”.
A Procuradora afirmou em entrevista não ter proprietário com justo título dentro do
PEMP e duas pessoas com ação de usucapião em trâmite, mas não soube explicar o que ocorreu
com essas outras pessoas apontadas no Inquérito. Pela análise dos processos de usucapião, tem-
se claro a comprovação de compra de terreno usucapido anterior à criação do Parque.
Restam os seguintes questionamentos: As pessoas possuíam terras na gleba eleita para
a Ação Discriminatória mas não nos limites do Parque e sim na zona de amortecimento? Não
conseguiram provar justo título? Estão inertes frente à omissão do estado e usufruindo de suas
terras já que os programas do Plano de Manejo não foram aplicados?
O secretário da SEARA também não sabia dar nenhuma informação a respeito do
assunto. Informou que “durante a sua gestão nenhuma medida foi tomada e que ocorreu apenas
uma reunião com o IDEMA a respeito do assunto em 2015”. Em complemento, o membro da
comunidade afirmou que: Essas pessoas existem, que a comunidade tem interesse na
preservação da área, e que só querem a indenização em valor suficiente para comprarem
terrenos nas proximidades ou a troca de suas terras por outras próximas fora dos limites do
PEMP. Mas que não vão mais atrás do Estado. Que o Estado é quem tem que vir atrás delas.
O Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, instituído pela Lei n°
9985/2000, marcou um grande avanço no regramento das UCs, buscando solucionar entraves à
efetivação das Unidades no país que vinham sendo criadas e não consolidadas, inclusive por
conflitos fundiários. No entanto, não conseguiu solucionar esse grave e complexo problema das
UCs de Proteção Integral no Brasil (Pádua, 2011, p. 29).
A questão fundiária ainda não foi solucionada na maior parte dos Parques criados no
Brasil, alguns com infraestrutura administrativa (Rocha et al., 2010, p. 210). Ainda segundo
este referido autor, entre os anos de 1937 e 2008 foram criadas aproximadamente 65 Unidades
de Conservação de Proteção Integral (UCPIs) nacionais. Destaque-se que, até o ano 2000, 44
UCPIs existiam e 66% destas (apenas Parques Nacionais) indicavam registro de problemas
agrários.
Além disso, por volta de 34% daqueles 44 parques tinham menos da metade de sua
área sob o domínio do Estado (Rocha, 2010, p. 210). De acordo com Schaik & Rijksen (2002),
100
cerca de 70% dos Parques Tropicais têm pessoas residindo em seus territórios (Lima, 2005, p.
647-653).
Problemas referentes à regularização fundiária são comuns em Parques, no entanto a
questão do PEMP atravessa um problema ainda maior, a falta de compreensão e a equivocada
definição (ou interpretação) da situação fundiária. O fato é que o PEMP, após ter sido criado
formalmente com instrumento jurídico perfeito, deveria ter sido implantado. Bem como as
pessoas com propriedade ou posse anterior à criação da Unidade também deveriam ter sido
indenizadas em quantias justas.
3. 1.1 Dificuldade na comunicação e a inércia dos órgãos públicos responsáveis
Apesar das reuniões e audiências a respeito das questões mais importantes que
envolvem o PEMP contarem com a presença de representante de todos os devidos órgãos
interessados, constatou-se durante as entrevistas e depoimentos realizados nessa pesquisa que,
o desencontro de informações atrapalha muito o processo.
Tal problema se deve em função: 1) da inércia dos órgãos responsáveis, 2) da mudança
constante de Secretário da SEARA, Diretor do IDEMA, de Promotores e Procuradores
responsáveis pelas ações e inquéritos; 3) da falta de comunicação entre os funcionários de um
mesmo órgão; 4) pela desordem dos instrumentos que deveriam ser esclarecedores e 5) da falta
de priorização.
Durante as reuniões as informações são discutidas, atitudes acordadas, requisições são
feitas e decisões tomadas, mas nem todas são cumpridas. Há um impulso inicial para a tomada
de medidas, mas não é dada continuidade às ações. Essa inércia é também a razão da
desorganização no IC. Isso porque o IDEMA e a SEARA juntam aos autos documentos antigos
e justificativas quando questionados pelo Ministério Público a respeito do cumprimento do
acordado em Audiências. O IC tem que ser numerado conforme são juntados os documentos,
resultando em documentos desordenados a respeito de diferentes medidas tomadas para o
cumprimento.
Em alguns momentos há a tentativa de fornecer sínteses do ocorrido, mas não há o link
de um com o outro para se entender os desfechos. O IDEMA fez um levantamento in loco dos
proprietários e posseiros com terras dentro dos limites do Parque, a SEARA outro (em anos
diferentes), várias pessoas enviaram documentação a SEARA questionando se suas terras
estavam dentro dos limites do Parque tendo sido obtidas respostas positivas. Mas em nenhum
momento foi feito um documento único com os dados de todas as pessoas que possuem terras
dentro dos limites do Parque; confirmado se as pessoas que enviaram a documentação para a
SEARA de fato estão dentro dos limites do Parque e não apenas dentro da área da
101
discriminatória e por fim, nenhuma dessas pessoas foi procurada pelo órgão ambiental ou pelo
Estado sendo a elas solicitado apresentar a escritura ou formas de comprovação da posse para
serem indenizadas.
A inércia configura-se como um descaso (mesmo que não intencional) das instituições
envolvidas para com a comunidade da área e para com a própria conservação do Parque. Um
órgão aguarda a tomada de atitude de outro e não há uma cobrança efetiva de tal situação; além
disso, todas as razões da dificuldade de comunicação apontadas acima vão de encontro ao que
prevê o princípio constitucional da eficiência na administração pública.
Os princípios que regem um sistema são as ideias basilares, que norteiam a lógica das
normas de uma forma harmoniosa e permitindo a compreensão da sua estrutura (Alexandrino
& Paulo, 2011, p. 199). O princípio supramencionado, adicionado ao artigo 37 da CF desde
1998 pela Emenda Constitucional n°19, é analisado aqui tanto sob a perspectiva da
administração interna de cada órgão e secretaria envolvidos como da coordenação e
colaboração interadministrativa entre eles.
O princípio da eficiência embasa toda a Administração Pública, uma vez que os
recursos públicos devem ser aplicados da melhor forma possível para o alcance do bem comum.
Desta forma é uma exigência legal que a atuação do gestor público esteja de acordo com a
eficiência, eficácia e economicidade (Alexandrino & Paulo, 2011, p. 183), requisitos
necessários à boa administração19.
Peter Drucker (2006), principal expoente da Administração Moderna, mensura a
qualidade de um administrador conforme os princípios da eficiência e da eficácia e as define
como respectivamente: o aumento do número de produtos em relação aos insumos utilizados e
o alcance do fim através da escolha correta dos meios.
Na seara pública o princípio da eficiência pressupõe a melhor utilização possível dos
recursos públicos, conforme critérios morais e legais na busca pela satisfação do bem comum,
constituindo-se esta no fim maior do Estado. Nota-se que este princípio tem como
características: direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem
comum, imparcialidade, neutralidade, transparência, participação e aproximação dos serviços
públicos da população, eficácia, desburocratização e busca da qualidade (Moraes, 2007, p. 310).
A noção de eficiência revela contornos distintos em instituições públicas e privadas.
Neste estudo nos ateremos à seara pública, a quem é dirigido o princípio constitucional em
19 O direito fundamental a boa administração está fundado especialmente no artigo 1º, III, que promove a dignidade
da pessoa humana como fundamento da República e no artigo 37, no qual estão relacionados os princípios que
norteiam a administração pública.
102
questão, e compreende o melhor uso de recursos para atender ao interesse público. A atividade
administrativa deve orientar-se para alcançar resultado de interesse público.
Segundo Di Pietro (2008, p. 79), a eficiência na administração pública pode ser
analisada sob dois aspectos: a forma de atuação do agente público do qual se prevê a máxima
execução possível de suas funções para obter os maiores resultados; e quanto à forma de
organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública, também com o propósito de atingir
os melhores resultados na gestão pública com vistas ao bem comum.
Alexandre de Moraes (Moraes, 2007, p. 310) classifica o administrador público como
eficiente quando ele alcança o resultado desejado. Considerando, no exercício de sua função, a
igualdade de todos perante a lei, de forma objetiva e imparcial (baseia-se para tanto na Lei
Fundamental da Suécia, art. 9°).
Para Di Pietro (2008, p. 79) o princípio da eficiência obriga o agente público a agir de
maneira que gere resultados propícios ao alcance dos fins que concernem ao Estado, em
consonância com os demais princípios que regem a Administração Pública, principalmente o
da legalidade.
Sobre o mesmo tema, afirma Meirelles (2011, p. 98) que o princípio da eficiência
requer que a função administrativa seja praticada com prontidão, excelência e rendimento
funcional. Enquanto que, para Alexandrino e Paulo (2011, p. 200), a concepção de eficiência
se acerca da de economicidade, princípio expresso no art. 70 da CF/88, que diz respeito à gestão
financeira da administração.
A Mensagem Presidencial n° 886/95, convertida em Proposta de Emenda
Constitucional n° 173/95 e, depois, aprovada como Emenda Constitucional n° 19, expõe como
razão de incorporar a dimensão da eficiência na administração pública maior benefício com
recursos disponíveis, qualidade e desempenho nos serviços públicos.
Nesse contexto, constatou-se que para a implantação do PEMP foram traçadas as
diretrizes corretas, tanto pelo Ministério Público, Justiça, como pelo próprio órgão ambiental.
No entanto, não se atingiu a eficácia por falta de eficiência, conforme os fatos supranarrados
resultantes da pesquisa documental e entrevistas.
O início da tomada de medidas por parte do IDEMA e da SEARA, sem que a estas
fossem dadas continuidade, fazendo-se necessárias uma segunda ou terceira realização da
atividade (tais como, o cercamento do Parque, o cadastramento dos posseiros e a ação
discriminatória realizada pela SEARA), são ineficientes uma vez que configuram em dispêndio
de recursos a mais do Estado do que o necessário, e sem alcançar o resultado desejado.
103
O Estado ultrapassou em mais de 4 anos o prazo estabelecido para o cumprimento de
decisão judicial para implementar o PEMP20. Essa morosidade vai de encontro ao direito
constitucional da eficiência na administração pública, portanto requer rever logística pública.
3.1.1.1 Fiscalização insuficiente
Outro reflexo da inércia do Estado (descumprimento do princípio da eficiência) está
no não cumprimento de medida liminar referente à exigência de fiscalização ininterrupta no
PEMP, concedida em 2011.
O Estado do RN não disponibilizou policiais, nem equipamentos ambientais para
auxiliar o IDEMA a realizar de forma eficiente o Poder de Polícia. Em adição, o IDEMA não
disponibiliza efetivo suficiente para fiscalização diurna, ostensiva e ininterrupta em toda a área,
no sentido de impedir os desmatamentos e invasões de qualquer espécie; também não colocou
as placas de aviso em todo o perímetro do PEMP, o que mitigaria a degradação.
A falta de recursos humanos constatada nesta pesquisa justifica a demora do IDEMA
em atender à decisão. Neste ano de 2017, o Governo do Estado está fazendo um Convênio com
a Secretária de Segurança Pública para regulamentar essa questão do policiamento e estará
disponibilizando o pessoal para a fiscalização ininterrupta de todas as UCs do Estado
(Procuradora).
Em 2013 o IDEMA passou a realizar fiscalizações constantes no PEMP, as quais foram
intensificadas desde outubro de 2016 (entrevista com a gestora do PEMP). A intensificação
dessas fiscalizações beneficiou diretamente a preservação do Parque, quanto à verificação da
ocorrência de crimes ambientais, impedimento de consequências desastrosas de parte deles, e a
redução de práticas infratoras/criminosas. No entanto, a fiscalização não é ininterrupta e a
equipe é muito reduzida, o que não permite uma fiscalização adequada de uma área de tamanha
proporção.
Outro fator preocupante no que tange à inércia na fiscalização é a demora, muitas vezes
de meses, entre a denúncia -a maior parte realizada pela própria gestora- e a fiscalização
(documentos administrativos IDEMA). Isso resulta em processos arquivados por não se
encontrarem mais os infratores, e em maiores degradações ambientais.
Das 10 denúncias de infrações/crimes ambientais ocorridas dentro dos limites do
Parque no período de agosto de 2014 a março de 2016, sete foram arquivadas sob a
argumentação de que para a adoção das medidas administrativas, se faz necessária a posse de
20 A Decisão Interlocutória foi cumprida parcialmente com a aprovação do Plano de manejo e instalação do
Conselho Gestor.
104
informações pessoais do infrator, tais como, nome completo, RG, CPF e endereço para
correspondência, bem como número de telefone para contato.
A demora em atender à decisão judicial vem trazendo prejuízos ao Parque. Um
exemplo disso é que, examinando as imagens de satélite das áreas que pertencem aos limites
do Parque de 2006 a 2011, constatou-se que elas eram mais bem conservadas quando
comparadas às imagens de 2012 a 2017; ou seja, áreas que antes tinham adensamento de
vegetação, recentemente aparecem desmatadas. Importante destacar entretanto fala do gestor
da APA Bonfim-Guaraíra durante entrevista:
Se você considerar a pressão da área do entorno, apesar da gente não ter uma presença
ininterrupta e existirem inúmeros entraves é uma área muito efetiva. Porque por mais
que exista a ocorrência de degradação, desmatamento, a pressão no entorno é enorme,
então há uma redução grande, apesar de ainda não estar em um modelo ideal. É uma
efetividade muito maior se do que se você comparar, por exemplo, com uma área da
Amazonia com taxa zero de desmatamento e que não sofre nenhuma pressão. A UC
em si não traz o efeito, ele se dá porque a área é isolada. No caso do PEMP o efeito é
da instituição da UC. A área só não foi mais degradada porque existe o Parque. A
conservação poderia ser ainda maior se tivesse estrutura, mas o efeito do Parque em
si é visível.
3.1.2 Necessidade de regime estatutário para os funcionários de órgão ambiental
Os gestores das UC´s do Estado do RN são bolsistas, quando deveriam ser servidores
públicos. A condição de bolsista reduz a autonomia exigida pela função e facilita a inércia para
a implementação, por falta de vontade política de quem possui o poder de decisão, uma vez que
o gestor não tendo seu emprego assegurado, não pode cobrar efetivamente, além de estar
suscetível a sofrer pressão política.
A eficiência é comprometida pela falta de comunicação dentro do próprio órgão, o que
se justifica em razão da natureza do vínculo funcional do gestor. As questões de maior
importância, muitas vezes, são tratadas entre membro da Procuradoria, Justiça Estadual e
membro político de Direção do órgão ambiental, na ausência do gestor da Unidade, que possui
capacitação profissional e vivência prática da situação. Essas informações nem sempre são
repassadas ao gestor que deveria ser membro essencial de qualquer discussão ou decisão a
respeito da Unidade.
Outro fator que justifica a estabilidade dos gestores é a necessidade de continuidade.
A troca de gestor é um dos fatores que geram o desencontro de informações, opiniões
divergentes entre os atores públicos, grande entrave a implementação das UCs.
A necessidade da estabilidade não é exclusiva do gestor da UC, mas de todos os
funcionários do órgão ambiental, para a garantia da legalidade, da impessoalidade e da
105
eficiência na gestão da coisa pública. Questões essas que conferem autonomia do servidor frente
a pressões ilegítimas sobre o seu trabalho.
Nesse cenário se incluem também o Diretor/ Superintendente do órgão ambiental em
todas as esferas governamentais (Nacional, Estadual, Municipal). Esses cargos de maior poder
decisório na esfera administrativa ambiental são nomeados por indicação política e muitas vezes
se tratam de pessoas que sequer entendem de questões ambientais.
Em vários Estados do Brasil veem-se atualmente notícias de protestos contra a
nomeação política de cargo de confiança em órgãos ambientais, a exemplo da Carta Aberta
Asibama – ES contra nomeação política para a Superintendência do IBAMA/ES (Ascema,
2016). As solicitações é que as indicações só possam ser feitas dentre os servidores de carreira.
A estabilidade no serviço público nada mais é do que a garantia de permanência do
servidor no cargo e está prevista no art. 41 da CF/8821. Tal instituto se aplica aos servidores
aprovados em concurso público, para cargo efetivo, após três anos de efetivo exercício de suas
funções. Para gozarem esse direito, eles devem ainda ser considerados aptos em avaliação
especial de desempenho realizada por comissão estabelecida para esse fim. Com exceção do
que dispõe o art. 19 do ADCT na CF/8822, essa é regra vigente para aquisição da estabilidade
na administração pública.
Embora contestado pela literatura jurídica em razão da flagrante baixa qualidade e
ineficiência dos serviços públicos no país, o instituto foi criado para assegurar que o servidor
realize as suas atividades sem receio de qualquer pressão indevida ou perseguição de um
superior hierárquico, autoridade administrativa/política.
Dessa forma, a estabilidade cumpre papel importante no Estado Democrático de
Direito, tendo em vista que o funcionário público deve possuir garantias para exercer com
isenção as suas funções, não obstante a constante alteração dos agentes políticos de um Estado.
Do contrário aquele estaria servindo ao desejo político e não à lei (Coutinho, 1999, p. 105).
Resta evidenciado que o instituto visa resguardar, primordialmente, o interesse público e não
atribuir vantagem pessoal ao servidor, ainda que consequentemente o faça.
Outrossim, vale ressaltar que a própria Constituição Federal (art. 41, §1º) elencou as
hipóteses nas quais o servidor estável pode vir a perder o cargo, quais sejam: a) em virtude de
sentença judicial transitada em julgado; b) mediante processo administrativo em que lhe seja
21 Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento
efetivo em virtude de concurso público. 22 Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da
administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição,
há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da
Constituição, são considerados estáveis no serviço público.
106
assegurada ampla defesa; c) mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na
forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.
Além desses, a Emenda Constitucional nº 19/98 acrescentou mais um caso ao dispor
no §4º, do art. 169, que para a adequação aos limites de despesas com pessoal – seguindo
determinação de lei complementar – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
em último caso, poderão exonerar servidores estáveis, que serão devidamente indenizados (art.
169, §5º, CF/88).
De tal sorte, incabível dizer que a estabilidade acoberta o servidor ineficiente, que não
cumpre os seus deveres, posto que existem mecanismos de controle aptos à resguardar a
Administração Pública quanto a esta questão.
3.1.3 A necessidade de engajamento da população local na efetivação do parque
Os conflitos ambientais são também reflexos de conflitos sociais, ocasionados pela
diversidade de interesses, de sentidos e objetivos dos diferentes atores sociais na relação do
homem com a natureza. Estes surgem das divergências lógicas para a gestão ambiental (Brito,
2008, p. 3). Segundo esse mesmo autor e obra, p. 4, a administração das UC´s inclui, além de
problemas ambientais, obstáculos de espécie econômica, social e notadamente política, que
normalmente gera relevantes conflitos entre as populações locais e os atos dos que realizam a
gestão da Unidade.
A criação de uma UC atinge de modo direto interesses privados que podem ser
legítimos ou não, ocasionando conflitos com populações humanas que vivem no interior ou no
entorno da UC. No caso das Unidades de Conservação de Proteção Integral, os conflitos são
mais complexos devido à necessidade de desapropriações caso as terras não pertençam ao ente
que instituiu a Unidade, o que as tornam mais vulneráveis do que as de Uso Sustentável
(Amado, 2016, p.286).
Diegues (2013, p. 36) chama a atenção sobre a diferença de olhares na construção da
paisagem, quais sejam, a visão da elite, marcada pela noção de beleza e estética, a dos cientistas,
para os quais o meio ambiente é um conjunto de habitats, e a visão da comunidade local, para
quem a paisagem é acima de tudo o lugar onde vivem, o espaço elaborado material e
simbolicamente, transmitido dos antepassados e suscetíveis a modificações tanto naturais como
humanas.
Nessa pesquisa, constatou-se que a comunidade local, os empresários locais e o Estado
têm diferentes entendimentos, resultantes da diversidade dos interesses e sentidos que aquele
ambiente possui para cada ator social, bem como os objetivos que tinham para com o espaço.
107
Os membros da comunidade, em sua maior parte, têm interesse na conservação da área
devido à importância daquele espaço ambiental ao longo de sua vida, mas sentem-se lesados e
desrespeitados pela forma com que o Estado procedeu negativamente. Ou seja, criou a Unidade,
impediu-os de realizar agricultura de subsistência, anos depois cadastrou os proprietários e
posseiros, e mais anos se passaram sem que ninguém mais fosse procurado para indenização
(membro da comunidade). Segundo a gestora do PEMP há uma dualidade: “O interesse da
comunidade local na preservação é genuíno, mas ninguém quer perder. O pensamento é, a
minha vizinha deve preservar, eu não posso”.
Os empresários locais mostraram-se, desde a criação da Unidade, descontentes com o
tamanho da zona de amortecimento e parte deles posicionam-se contra a implementação do
Parque. Não apenas os que possuem terras dentro dos limites, mas também devido à
especulação imobiliária.
Esses conflitos não permitem que a Unidade atinja os objetivos para o qual foi criada,
necessitando, para a aplicação do Plano de Manejo, que as questões social e ambiental sejam
equacionadas satisfatoriamente para todos os segmentos. Enquanto isso não ocorre, encontram-
se dentro dos limites do PEMP tentativas de loteamentos, queimadas, desmatamento para
retirada de madeira, degradação do patrimônio público (cerca que delimita o Parque), deposição
de lixo, abertura de trilha clandestina, entrada irregular no Parque, e envenenamento de animais
(conforme documentos do IDEMA).
Teixeira & Venticinque (2014, p.122) ao aplicar a Avaliação Rápida e Priorização da
Gestão de Unidades de Conservação - “Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area
Management” (RAPPAM) nas UCs Potiguares, obteve como resultado que “as atividades que
exerceram pressões e ameaças sobre as Unidades de Conservação analisadas estão atreladas
principalmente ao uso e à coleta ilegal dos recursos naturais, assim como à conversão do uso e
ocupação do solo do interior e da área do entorno da UC”.
Para a redução desses conflitos, é necessário que se encontrem métodos para efetivar
os processos de participação da comunidade local e da sociedade em geral (Milano, 2001, p.
30). A própria Lei n° 9985/00 reconhece a importância do envolvimento e participação
continuada na gestão das UCs (art. 5°, II)23. Essa participação não deve se ater às exigências
legais, tais como, participação nos Conselhos Gestores e consulta anterior à criação da Unidade.
O órgão gestor deve ter uma política de efetivação das UCs e essa política passa por
um envolvimento da comunidade desde o inicio da criação da Unidade, como um processo.
23 Art. 5° O SNUC será regido por diretrizes que: (...)III - assegurem a participação efetiva das populações locais
na criação, implantação e gestão das unidades de conservação (...).
108
Quando o órgão ambiental envolve a comunidade e da a ela um sentimento de pertencimento a
própria comunidade ajuda inclusive na fiscalização (Vuohelainen et al., 2012).
A atual gestora do PEMP, desde o início de sua gestão em 2012, vem fazendo esse
trabalho de tentativa de inserção social, mas só ela e o membro da Comunidade no Conselho
Gestor, além da ajuda eventual do Gestor da APA Bonfim-Guaraíra e da Técnica responsável
por pesquisas em UCs do Estado do RN (gestora do PEMP), constituem equipe insuficiente
para a demanda. Para a obtenção de resultados satisfatórios, necessitaria de equipe bem maior
e com atuação anterior à criação do Parque.
A educação ambiental é elemento imprescindível para o estímulo à conservação, mas
não pode ser o único e nem ficar só na teoria. Caso contrário, a preservação passa a
representação de uma natureza longínqua, aonde o homem é somente um visitante (Larrère,
1997, p.186).
É urgente a necessidade de restauração de conexão entre o homem e o meio natural
que o envolve, como condição fundamental da transformação cultural que integraria uma
verdadeira resposta à problemática socioambiental. Isto porque, para a efetiva conservação é
importante que o homem veja a si mesmo como parte do meio ambiente e não sob uma
perspectiva antropocêntrica de domínio (Baldin & Kolaceke, 2016, p.203).
Para a internalização da Unidade pela comunidade faz-se necessário que se atente para
o lado social promovendo o desenvolvimento sustentável através da inclusão da comunidade
na gestão do Parque (Jeannot et al., 2016, p.15). Formar pessoal para guia, para as trilhas,
desenvolver um artesanato local que possa ser vendido no Parque. Ou seja, gerar um
desenvolvimento econômico social da comunidade do entorno.
Afinal, a população local possui visão privilegiada sobre o espaço natural (Larrère,
1997, p. 186) e integrar a comunidade do entorno, trazendo uma melhoria para a vida dessas
pessoas, bem como promover o desenvolvimento sustentável (que inclui noções de paridade
social, e não só a proteção da natureza em isolado) são importantes objetivos na criação de UCs.
3.1.4 A visão da questão ambiental como gasto e não como investimento
A legislação brasileira reconhece a relevância da natureza como meio ambiente. Sua
proteção se dá em conformidade com a imprescindibilidade de preservação e conservação
ambientais, independentemente de sua viabilidade econômica. Uma vez que o meio ambiente
é condição necessária à existência humana.
Essa consciência apareceu pela primeira vez na legislação brasileira na promulgação
da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu uma Política Nacional do Meio Ambiente
109
no país, que tem como objetivo geral a melhoria, preservação e recuperação da qualidade
ambiental (art. 2°, caput).
Nos incisos de seu art. 2º, a lei n°6.938/81 estabelece princípios (metas) que orientam
seu objetivo visando possibilitar ao país condições de prosperidade socioeconômica, aos
interesses da segurança nacional e à tutela da dignidade da vida humana. Entre eles ressalta-se
ação governamental para a manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente
como um patrimônio público que deve ser garantido e protegido, haja vista o uso coletivo
(inciso I).
A preocupação com o meio ambiente ecologicamente equilibrado demonstrada na
instituição da Política Nacional do meio Ambiente foi reconhecida expressamente na
Constituição pátria (1988) como um direito de todos, de terceira dimensão, pois coletivo,
transindividual e com aplicabilidade imediata. (Amado, 2016, p. 24).
Devido à estreita ligação e a dependência da vida com o meio ambiente, para a tutela
da vida com qualidade, saudável, o dispositivo do art. 225 caput da CF24, que assevera que
todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, é um direito limitador dos
demais direitos subjetivos do homem, constituindo-se em direito fundamental bastante ligado
ao princípio da dignidade da pessoa humana.
A designação do meio ambiente como de uso comum do povo no art. 225 caput da CF
não significa a sua exploração desmedida, mas, antes, a garantia de um meio ambiente saudável
às presentes e futuras gerações (Wandscheer, 2016, p. 203).
Houve pelo constituinte a inclusão da defesa do meio ambiente como um dos
princípios constitucionais da ordem econômica (Artigo 170, VI da Constituição), a qual é
fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa e tem por fim assegurar a todos
existência digna, conforme os ditames da justiça social.
Verifica-se, portanto, desde o tratamento da matéria pelos marcos definidores da
ordem econômica constitucional, que os princípios da economia não podem ser exercidos
separados das exigências para a tutela do meio ambiente, cumprindo-se observar utilização
adequada dos recursos naturais e preservação do meio ambiente.
No entanto, apesar de toda essa conscientização do legislador e de todas as convenções
e tratados internacionais em prol da conservação e da promoção do desenvolvimento
sustentável, o modelo de desenvolvimento a partir da exploração desmedida dos recursos
24 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-
lo para as presentes e futuras gerações.
110
naturais esta impregnado no pensamento de alguns, incluindo gestores públicos, que colocam
a questão econômica em primeiro plano.
A economia, hoje, tem uma forte influência na proteção ou não do meio ambiente,
como podemos observar nas tentativas com êxito de diminuição das áreas de UC por lei, em
razão de propósitos econômicos - utilização das áreas para atividades de exploração da natureza
- sob a justificativa de serem essenciais à economia (Wandscheer, 2016, p.222).
Este posicionamento vai de encontro ao SNUC que propõe a proteção e a conservação
da natureza em razão de seus aspectos ambientais e não por sua valoração econômica e a nossa
Carta Magna que alberga o princípio basilar do direito ambiental que é o direito coletivo de um
meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A deterioração do ambiente e o crescente esgotamento dos recursos naturais,
resultados de um paradigma socioeconômico voltado unicamente ao consumo, frequentemente
testam a eficácia das normas do Direito Ambiental (Baldin & Kolaceke, 2016, p.201).
Frente a este panorama, apesar da razão ecológica ambiental e ética, consistirem em
motivos muito mais fortes para a conservação ambiental ser considerada um investimento, faz-
se importante apontar que a questão ambiental pode ser também uma questão de investimento
sob a perspectiva econômica. Conciliando ambos os lados na busca do tão sonhado
desenvolvimento sustentável, que se caracteriza pelo desenvolvimento econômico e social
respeitando o meio ambiente e sua capacidade de renovar-se.
Investir em um órgão ambiental estruturado, implementar as políticas no sentido de ter
um instrumento de gestão, é investimento. Isso porque os recursos naturais, incluindo sua
biodiversidade, são essenciais para o desenvolvimento futuro do país em virtude dos bens e
serviços que oferecem (Medeiros & Young, 2011, p. 38). Segundo os mesmos autores, “nesse
contexto, as unidades de conservação constituem peças‐chaves para promover a conservação e
a provisão de serviços ambientais que contribuem para o crescimento de uma série de cadeias
econômicas”.
Analisando-se um pequeno conjunto de serviços ambientais relacionados às UCs –
capacidade de extração de produtos florestais, preservação de estoques de carbono, uso público,
conservação dos fluxos hídricos – obtém-se valores pecuniários muito superiores aos que são
gastos atualmente pela Administração Pública, em todas as suas esferas, para a manutenção do
SNUC (Medeiros & Young, 2011, p. 6).
Segundo o Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática (IPCC, 2007), os
ecossistemas florestais equivalem por volta de 15% das terras continentais do planeta e
compreendem cerca de 25% do carbono presente na biosfera terrestre (Medeiros & Young,
2011, p. 70).
111
A água é um elemento primordial à maior parte das atividades econômicas e a gestão
deste recurso natural é de vital importância na preservação de sua disponibilidade em se
tratando de quantidade e qualidade, constituindo-se, a proteção e recuperação dos recursos
hídricos e edáfilos do país em um dos objetivos do SNUC.
Em termos de uso público, o Turismo Sustentável em UC pode ser também
investimento de retorno econômico se bem planejado e estruturado, respeitando sempre a
capacidade ambiental e de carga do meio ambiente sob todos os aspectos e investindo na
educação ambiental e na integralização da comunidade.
No contexto turístico, capacidade de carga corresponde à “extensão em que o meio
ambiente pode tolerar atividade humana sem sofrer danos inaceitáveis.” A diferença entre
capacidade ambiental e capacidade de carga consiste no fato de que a primeira tenta considerar
a “interação entre o meio ambiente e as atividades humanas em diferentes escalas
simultaneamente”, enquanto que na última apenas um aspecto do meio ambiente ou de uma
atividade está sendo avaliado, ou seja, quando se investiga como um determinado aspecto causa
impacto em um meio ambiente específico (Oliveira, 2010, p. 63).
O retorno econômico pode se dar pela possibilidade da cobrança de taxas para
visitação, para as trilhas. O que deve ser revertido para custear a gestão da própria Unidade. E
ainda através uma inclusão da comunidade na gestão do Parque. Gerando um desenvolvimento
econômico social da comunidade do entorno.
A questão do consumo passa obrigatoriamente pela indústria do turismo que pode ser
extremamente degradadora do meio ambiente (Teixeira & Venticinque, 2014, p.119), mas, se
bem planejada, pode ser também, dentre todas as indústrias, a mais amiga do meio ambiente e
uma grande aliada na conservação, a exemplo da Costa Rica que se destaca mundialmente pela
alta conservação da biodiversidade através de áreas protegidas e do turismo como principal
atividade econômica. De acordo com Castello Branco Filho (2013, p. 86) inúmeros autores de
diferentes áreas do conhecimento apontam o turismo como a mais promissora atividade global,
tanto sob a perspectiva econômica quanto de um processo de qualificação sociocultural e
ambiental.
É conservando, preservando, que vão ter mais visitantes, o que é economicamente
interessante tanto para a população – quanto à criação dessas Unidades atentam para a
necessidade de serem integralizadas trazendo melhorias à comunidade e empresários.
Observa-se no Estado do RN um paradoxo, um turismo movido pela riqueza ambiental
da Região e uma intensa especulação imobiliária devido ao turismo que acaba por degradar
áreas de suma importância à conservação e ambientalmente frágeis. Destruindo a razão que
gera o turismo na Região.
112
Nesse contexto a criação de UC funcionam como um mecanismo de conferir essa
proteção in situ juntamente com outras áreas de proteção ambiental (Reserva Legal e Área de
Preservação Permanente). Devendo sempre prevalecer à intenção de proteção para a qual a
Unidade foi criada. Fazendo-se necessária a efetividade das Unidades para a devida proteção.
No Estado do RN os principais pontos turísticos são UC´s. Genipabu, Maracajaú, Pipa
– Tibau do Sul, todas as lagoas do Estado que tem visitação estão dentro de UC. O Morro do
Careca é outro ponto turístico que esta em processo de criação de UC. O Parque das Dunas é
uma UC e importantíssimo ponto turístico. Não tem como dissociar no Estado do RN o que é
UC do que é turismo, pois está tudo interligado.
Nesse contexto figura o turismo em UC em uma forma de conciliar esses interesses
sem prejuízo na proteção do meio ambiente (desde que bem estruturado) e em conformidade
com os objetivos do SNUC, do PNUD, da Política Nacional do Meio Ambiente e da nossa CF.
E ainda em uma forma de propiciar a implantação das UCs, visto que é consenso da literatura
que a falta de recursos financeiros e conflitos com a comunidade do entorno constituem-se em
dois dos principais obstáculos a implantação das UCs no país.
4 Considerações finais
O processo que compreende desde a criação até a implantação de uma UC é moroso e
complexo atravessando o campo jurídico e a administração pública. Há casos em que a
implementação é mal realizada ou incompleta em razão de uma complexa estrutura de relações
internas e externas às organizações públicas. A inoperância se dá em decorrência de diversas
razões que envolvem desde a falta ou má gestão de recursos (financeiros e humanos) até a
presença de conflitos socioambientais, com destaque a falta de regularização fundiária em UC
de proteção integral.
A falta de regularização fundiária, no caso do Parque Estadual Mata da Pipa, constitui-
se em um gravíssimo obstáculo, mas não é o problema central e sim consequência de entraves
estruturais organizacionais. A regularização fundiária depende da operacionalização conjunta,
coincidência de iniciativas, de vários atores públicos em prol da resolutividade. Encontrou-se
como fato gerador dos entraves a consolidação do PEMP a falta de eficiência estrutural,
organizacional da administração pública e do judiciário e a falta de priorização na vontade
política, falta de visão, e a mistura de alguns desses aspectos, cujos limites são muito tênues. É
imprescindível, urgente e fundamental que a questão ambiental seja vista e tratada como um
investimento e não como gasto adicional.
113
A consciência da conservação adequada dos recursos naturais para as atuais e futuras
gerações que tem se tornando cada vez mais presente desde a conferência de Estocolmo (1972),
no contexto internacional e no Brasil da promulgação da Lei n° 6.938/81 e da CF de 1988,
baseada na sustentabilidade, na diversidade, no direito das gerações presentes e futuras, precisa
ser internalizada por todos, em especial pelos gestores públicos, uma vez que as atitudes
antropocêntrica e excludente apresentam um sério risco à sobrevivência da própria humanidade.
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117
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Da leitura dos projetos já existentes para conservação da Mata Atlântica depreende-se
que estes concentram seus esforços na sua porção sul e sudeste. Tais projetos devem ser
implantados/adaptados à região nordeste, bem como novas políticas públicas devem surgir, tais
como as propostas para a concretização dos comandos das leis ambientais, com base no
desenvolvimento sustentável e em princípios jurídico-ambientais e éticos.
É fundamental a instituição de políticas públicas que proporcionem efetividade aos
comandos legais de modo a impedir a sucessão do panorama de degradação da Mata Atlântica,
e, principalmente, possibilitar o aumento do seu percentual existente, interconectando seus
remanescentes.
Para a implantação de políticas públicas conservacionistas nas áreas previstas a se
formarem corredores ecológicos, existem fundos de recursos. Na administração deste capital,
os gestores devem atentar para a situação da Mata Atlântica Setentrional, diminuindo as
disparidades regionais em investimentos. Ademais, os órgãos ambientais devem incentivar
estudos nessa região para a elaboração de projetos para beneficiamento pelos fundos
ambientais.
Segundo a literatura, o Brasil é o país com maior biodiversidade do mundo e líder global
nos esforços da CDB. O problema é que os esforços estão mais concentrados no quantitativo
de Unidades de Conservação – UCs do que no aspecto qualitativo – sua real efetividade e
satisfatoriedade de corredores ecológicos interligando áreas protegidas.
A falta de eficiência no cumprimento dos requisitos legais para a criação de UC resultam
em complexos obstáculos a sua implementação. A lei do SNUC representou um grande avanço
no regramento das UCs, objetivando solucionar obstáculos à efetivação das Unidades no Brasil
que vinham sendo criadas e não consolidadas.
O processo que compreende desde a criação até a implantação de uma UC é moroso e
complexo atravessando o campo jurídico e a administração pública. Há casos em que a
implementação é mal realizada ou incompleta em razão de uma complexa estrutura de relações
internas e externas às organizações públicas. A inoperância se dá em decorrência de diversas
razões que envolvem desde a falta ou má gestão de recursos (financeiros e humanos) até a
presença de conflitos socioambientais, com destaque a falta de regularização fundiária em UC
de proteção integral.
Os conflitos na gestão ambiental, particularmente na gestão de UCs, devem ser
utilizados como uma oportunidade de se compreender os vários aspectos e perspectivas, o que
possibilita a formulação de novos entendimentos, políticas e atitudes. Possibilitando a
118
compreensão entre os atores sociais e públicos facilitando negociações e a internalização da
Unidade pela comunidade local.
A falta de regularização fundiária, no caso do Parque Estadual Mata da Pipa, constitui-
se em um gravíssimo obstáculo, mas não é o problema central e sim consequência de entraves
estruturais organizacionais. A regularização fundiária depende da operacionalização conjunta,
coincidência de iniciativas, de vários atores públicos em prol da resolutividade. Encontrou-se
como fato gerador dos entraves a consolidação das UCs do Estado do RN a falta de eficiência
estrutural, organizacional da administração pública e do judiciário e a falta de priorização na
vontade política. A questão ambiental precisa ser tratada pelo Estado como investimento.
Para a permanência das gerações presentes e futuras de todos os habitantes do planeta,
englobando a espécie humana, faz-se necessário que a matéria ambiental seja entendida como
um investimento e não como um gasto adicional. As concepções de sustentabilidade,
pluralidade e o direito das gerações presentes e futuras necessitam ser internalizadas por todos,
sobretudo pelos administradores públicos, tendo em vista que o pensamento antropocêntrico e
excludente constitui um grave risco a conservação.
Para facilitar o correto cumprimento dos requisitos legais para a criação e a consolidação
das UCs do Estado do RN é indicada uma reorganização do sistema de gestão em todos os
níveis. Indica-se a realização de concurso público para lotação de servidores no Instituto de
Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente – IDEMA/RN com vistas a conferir a
autonomia exigida pela função, garantir a continuidade, a legalidade, impessoalidade e evitar a
suscetibilidade à pressão política, concedendo eficiência na gestão pública.
Evidencia-se que a dimensão de recursos humanos representa a maior demanda de
investimento no órgão ambiental do estado do RN. O implemento de recursos humanos se faz
necessário em várias áreas, tais quais: fiscalização, elaboração de estudos técnicos, e
internalização da UC pela comunidade local. É desejável a criação de equipe específica
responsável por elaborar projetos para angariar recursos dos Fundos Ambientais - conforme os
relatórios e processos administrativos de solicitações dos gestores.
Nessa reorganização estrutural é interessante que um dos fundamentos consista na
transferência de recursos humanos da consultoria jurídica da sede do IDEMA para trabalhar
diretamente com o Núcleo de Unidades de Conservação - NUC, com o fito de garantir o melhor
cumprimento da Lei - em especial do SNUC e seu decreto regulamentador - no planejamento
de instituição e implantação das Unidades, de forma que sejam alcançados os objetivos para os
quais cada obrigação legal foi criada, garantindo a implementação e conferindo celeridade a
efetividade.
119
O Conselho Gestor, responsável por compatibilizar os interesses dos diversos segmentos
sociais relacionados à UC, muitas vezes em atrito, tem um papel relevante na consolidação das
Unidades. O papel dos Conselheiros não deve se ater às reuniões periódicas, mas quando
necessário, agir de forma a garantir a compreensão entre os atores públicos e sociais envolvidos
no processo de implantação da Unidade, dirimindo conflitos e produzindo resultados.
Para solucionar possíveis problemas de comunicação entre funcionários do IDEMA
indica-se a criação de um instrumento padrão de comunicação interna, mantendo armazenado
em pasta intranet todos os documentos referentes a cada UC, organizados cronologicamente,
separado por tema, incluindo os judiciais. Por último, convém que a Procuradoria e a
Promotoria criem também um instrumento padrão de comunicação interna em virtude da
rotatividade de responsáveis pelas Ações e Inquéritos. Indicado a criação de pasta intranet
referente a cada UC na qual deve ser anexado relatórios extrajudiciais referente a novas
informações obtidas e decisões tomadas sobre cada caso quando não judicializadas.
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131
ANEXO 1 – ROTEIRO DE ENTREVISTA 1
IDENTIFICAÇÃO
Leitura do TCLE – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido – legislação para
pesquisa com seres humanos – momento que pede permissão para gravar
Gostaria, nesse primeiro momento, que você me falasse um pouco mais sobre....
Quais são os principais entraves à efetivação do PEMP?
Porque ainda não foi realizada a regularização fundiária?
O que foi feito até então com esse fim?
Agora vamos falar sobre a obtenção de Fundos...
Foram enviados projetos nesse sentido para a obtenção de Fundos?
O problema é administrativo? Caso existam esforços por parte da gestão do PEMP aonde as
tentativas de regularização travam? No Conselho Gestor? Dentro do órgão ainda? Na
destinação de Fundos?
Qual o tempo médio de resposta aos esforços por parte da gestão nesse sentido?
Em relação a criação do Parque ...
O Ministério Público ficou muito envolvido à época da criação com a efetivação do Parque,
quais os avanços se alcançou em virtude do trabalho deste órgão? Quais foram os entraves
encontrados pelo Ministério público?
Os proprietários de terra no interior do Parque residem nessas terras? Qual a relação deles
com essa terra?
Em caso de negativa quais as atividades estão sendo exercidas nessas terras? Existem terras
de propriedade particular as quais não são dadas destinações?
Queria saber um pouco mais sobre o processo de Regularização Fundiária...
Os proprietários de terras no interior do PEMP compreendem e aceitam a criação do
PEMP? Eles têm interesse na regularização fundiária ou lutam contra ela?
Houveram tentativas de compras das áreas em âmbito administrativo? Os proprietários
demonstraram interesse? Os valores condizem com o valor de mercado?
Os proprietários têm respeitado as restrições ao direito de propriedade impostas
temporariamente enquanto não é realizada a regularização fundiária?
Passou o tempo previsto em lei para que a regularização fundiária fosse realizada. Os
proprietários que têm seu direito de propriedade restringidos estão sendo indenizados?
E, para encerrar, na sua opinião: há interesse na conservação da área?
132
O que foi feito para despertar a consciência ecológica/de preservação dessa área? Há
alguma ação/por parte da gestão do órgão/ Queria que você me contasse como vocês vem
implementando isso nos últimos tempos?
Essa população tem interesse na conservação da área? O que foi feito para despertar essa
consciência por parte da gestão do órgão?
Como você imagina essa área no futuro - 10 anos?
Obrigada pela sua participação nessa pesquisa. O senhor (a) tem interesse em obter
devolutiva dos resultados do estudo?
133
ANEXO 2 – ROTEIRO DE ENTREVISTA 2
1. Há somente duas pessoas com ação de usucapião em curso de terras no interior
Parque Estadual Mata da Pipa - PEMP. Na pesquisa que os senhores estão realizando foi
identificado mais algum proprietário ou posseiro com terras dentro dos limites do Parque?
2. Os outros proprietários que tentaram entrar com ação de usucapião, conforme
documentos acostados ao Inquérito Civil n° 076.2010.000003, qual foi o resultado?
3. O que falta para terminar a ação discriminatória?
4. Os senhores enfrentaram e ou enfrentam alguma dificuldade? Qual (is)?
5. Caso a pergunta acima seja afirmativa como essa dificuldade foi ou pode ser
superada?
6. Os senhores tem uma estimativa de prazo para término da ação discriminatória?
7. As partes do imóvel desmembrado, com matrícula em condomínio, de
propriedade dos senhores x, y e z, que não a transferida para a empresa w, se encontra dentro
dos limites do Parque?
8. Parte do terreno de propriedade do senhor b, devidamente registrado no Cartório
de Registro de Imóveis de Tibau do Sul, encontrava-se dentro da área do PEMP segundo
processo administrativo da SEARA. Essa área se encontrava de fato dentro dos limites do
Parque ou apenas dentro dos limites da discriminatória (que é mais abrangente)? Essa área foi
excluída da Ação Discriminatória conforme solicitado pelo senhor b a SEARA e despacho deste
órgão as folhas 283 do Inquérito Civil n° 076.2010.000003? Em caso afirmativo qual foi a
consequência desse ato?
9. Houve a exclusão de parte de um terreno registrado em cartório no nome de c da
área do Processo de Ação Discriminatória Administrativa da Mata da Pipa conforme despacho
de folhas 421,422 em processo administrativo da SEARA? Porque c sumiu da lista de 2008
para 2011 e b não?
134
10. A empresa W solicitou a mesma coisa porque não obteve êxito como a e b?
11. Foram abertos processos no nome dos interessados: b, d, c e f para exclusão e
ou informações sobre a Ação Discriminatória Administrativa da Mata de Pipa. Essas pessoas
comprovaram ter propriedade ou posse de área dentro dos limites do PEMP? Como os senhores
instruem essas pessoas?
12. Qual o total da área do PEMP que compreende propriedades particulares? Caso
não seja possível responder a pergunta qual o total da área do PEMP que compreende possíveis
propriedades particulares?
13. O Envio de notificações da Chefe de Gabinete da SEARA à g; z (IC n°
076.2010.000003, pág. 472); f (IC n° 076.2010.000003, pág. 473); x (IC n° 076.2010.000003,
pág. 474); d (IC n° 076.2010.000003, pág. 475); empresa w. (IC n° 076.2010.000003, pág.
476); y (IC n° 076.2010.000003, pág.477); b (IC n° 076.2010.000003, pág.478); para
comparecer à Seara, no prazo de 30 dias a contar do recebimento da notificação, de ordem do
Secretário da SEARA, a fim de resolver a situação dos seus imóveis que se encontram dentro
dos limites do PEMP em 22 de março de 2011 (Diário Oficial do RN de 24 de março de 2011
- IC n° 076.2010.000003, pág. 480) se deu em razão de reclamação destes? Como foi
solucionado?
14. Foi verificado que as 32 pessoas (SEARA, 2012), 34 pessoas (IDEMA, 2013)
cadastradas como proprietárias/posseiras de terras dentro dos limites do PEMP não tinham as
terras dentro dos limites do Parque? Caso contrário porque esse número diminuiu tanto?
15. Tem na folha 127 do IC uma portaria de arrecadação sumária das terras
localizadas na Mata de Pipa, datada de 6 de junho de 2007 e assinada pelo Secretário de Estado
da SEARA à época. Essa portaria foi datada de 6 de junho de 2007 e em notícia veiculada no
PGE Notícias de julho de 2007 saiu que: Por ser um processo administrativo, o trâmite está
praticamente concluído, bastando a publicação da portaria do secretário de Assuntos Fundiários
e Apoio à Reforma Agrária (SEARA), promovendo a arrecadação e registro da área como terras
devolutas, para transformá-la em patrimônio do Estado. As terras não foram arrecadadas porque
faltou contatar o cartório? Na portaria arrecada sumariamente e incorpora ao patrimônio do
estado. Não tem validade? A SEARA mandou arrecadar foi arrecadado ou precisava o IDEMA
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ou a SEARA ou a justiça ter se pronunciado. Em caso afirmativo essa portaria chegou ao
conhecimento do órgão interessado?
16. Teve um despacho em 2008 devolvendo o processo de discriminatória a SEARA
para adotar as seguintes providências: 1) Desmembrar o processo individualizando-o aonde a
parte interessada deverá fazer o seu requerimento à SEARA, informando os fatos e que parte
total ou parcial de seu imóvel está incluída na área compreendida na Ação Discriminatória
Administrativa da Mata de Pipa, juntando certidões do cartório competente, anexando mapas e
fotografias, para fins de análise pela SEARA e PGE; 2) Depois de protocolado o requerimento,
a SEARA deverá abrir processo administrativo, com numeração dos processos e numerando as
folhas, para análise da Assessoria Jurídica, e posterior ouvidoria da PGE, confrontando os dados
arquivados pela parte com os documentos arquivados na secretária. Esses dados até a presente
data não foram anexados ao processo judicial nem ao IC. As medidas supracitadas requeridas
judicialmente foram tomadas administrativamente?
17. O imóvel pertencente a G estava hipotecado para o Banco do Brasil. Foi
transferido a bem da União?
18. As informações referentes a terrenos de posse de Z (pág. 472), F (pág. 473), X
(pág. 474) e D (pág. 475) foram solicitadas pela justiça em processo de usucapião. O que o
senhor (a) sabe a respeito do assunto?
19. O pleito da empresa W (pág. 476), Y (pág.477) e B (pág.478) foram atendidos?
20. O que foi feito a partir do cadastro de 32 (SERA, 2012), 34 (IDEMA, 2013)
proprietários e posseiros de terras dentro dos limites do PEMP?
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ANEXO 3 – SUBMISSÃO DO CAPÍTULO 1
137
ANEXO 4 – SUBMISSÃO DO CAPÍTULO 2
138
ANEXO 5 – SUBMISSÃO DO CAPÍTULO 3