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Análise de Desempenho das Ações e Políticas de
Segurança Pública
Marcelo Durante e Andréa Macedo1
Indicadores de desempenho das organizações policiais
Ao observar, especificamente, o contexto das ações e políticas de segurança
pública, a análise de desempenho chega a alguns dilemas que pressupõem uma mudança
cultural para sua superação. O que as pessoas querem ter – segurança – é difícil de
medir e fragilmente relacionado ao que a polícia faz, enquanto que o que a polícia faz é
fácil de medir, mas pode não causar nenhum impacto sobre a preocupação do público.
Os indicadores devem ser focalizados em áreas suscetíveis de serem corrigidas
no desempenho dos órgãos públicos, fixando responsabilidades diretas nos funcionários.
Dado o caráter multifatorial da geração do evento criminal ou de desordem, toda
informação sobre a incidência dos crimes ou desordens, seja obtida por meio de
registros policiais ou das pesquisas de vitimização, sofrem de um defeito fundamental
como medida de desempenho – faz a polícia responsável por algo que ela só pode
controlar em parte. Uma atuação esplendida da polícia pode estar conjugada com o
incremento da incidência criminal, pois a existência de vítimas e agressores e a
ocorrência de um crime ou desordem resultam de uma falha sistêmica da sociedade, que
envolve a deficiência do Estado em promover mínimas condições de educação e
qualidade de vida e a inexistência de uma sociedade, inclusive a própria família, que
efetivamente cumpra seu papel de pautar o comportamento humano segundo padrões
éticos e morais que promovam o convívio social pacífico. Pressupondo que a polícia
teria mais influência sobre o crime subjetivamente que objetivamente, alguns sistemas
de avaliação passaram a estipular como meta da polícia a diminuição da sensação de
insegurança por parte da população. Infelizmente, mesmo neste contexto, devemos nos
questionar sobre a real capacidade da polícia de controlar totalmente a sensação de
medo da população.
1 Secretaria Nacional de Segurança Pública
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Por esta razão, estipulamos alguns avanços necessários para viabilizar a criação
e o uso dos sistemas de avaliação de desempenho policial. Primeiro, acreditamos que a
polícia deve desistir da pretensão de ser a primeira linha de defesa contra o crime.
Por outro lado, a polícia merece crédito por tudo que ela faz, não apenas pelas suas
tentativas de controle do crime. Esses dois pontos levantados colocam em cheque a
noção de atuação policial como guerra contra o inimigo interno, que prevaleceu durante
décadas no Brasil, e abrem caminho para a noção da atuação policial como prestação de
serviço para a comunidade. Assim, destacamos a necessidade de realizar uma avaliação
da atuação das organizações de segurança pública também em termos do processo de
trabalho, envolvendo a atuação em desordem, investigação de crimes, prisão de
criminosos, coleta de provas e o papel de liderança no ensino das comunidades em
relação ao que devem fazer para aumentar a segurança e pacificar a convivência.
Neste contexto, a experiência com o policiamento comunitário e orientado para a
solução de problemas merece destaque e, para tal, cabe avaliar as características do
processo de gestão executado pelas organizações de segurança pública. Assim, por
exemplo, cabe levantarmos as seguintes questões: as necessidades da comunidade estão
sendo avaliadas e levadas em consideração? A gestão está envolvendo a formulação de
estratégias multilaterais? A execução das ações está pautando a mobilização dos
recursos da própria comunidade? A prestação dos serviços passa por um processo
contínuo de adaptação às circunstâncias sociais? Existe um processo contínuo de
avaliação da efetividade das ações executadas? As respostas a estas questões podem ser
observadas em algumas ações típicas do ambiente de gestão: definição do orçamento
dos programas; a descentralização de comando; busca por melhores práticas; resolução
de problemas de baixo para cima; existência de supervisores que facilitam ao invés de
simplesmente realizarem auditorias.
Observamos, desta forma, que a construção dos sistemas de avaliação de
desempenho terminam envolvendo uma agregação de indicadores de impacto e
indicadores de processo. Esses indicadores que quantificam e qualificam as atividades
executadas pelas organizações de segurança pública são mais fáceis de serem obtidos,
pois usam informações produzidas pelas próprias organizações, diminuindo o custo e
facilitando sua produção. Por outro lado, mesmo reconhecendo a incapacidade das
organizações de segurança pública de controlar totalmente a sua situação, precisamos de
um acompanhamento contínuo dos níveis de incidência criminal e desordem para
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podermos pautar as ações dessas organizações no sentido de fazerem o melhor que
podem em sua atividade profissional.
Sistemas Internacionais de Avaliação de Desempenho Policial
A seguir você terá acesso a exposição sintética de alguns sistemas internacionais de
avaliação de desempenho policial: França, Austrália, Estados Unidos e Inglaterra e
também de um modelo de sistema proposto pelo Vera Institute of Justice, em 2003.
Cada sistema será exposto em sua estrutura, abordando os eixos de análise, diretrizes e
indicadores.
8.2.1. Sistema Francês
POLÍCIA NACIONAL:
� Aperfeiçoar a capacidade operacional das forças empregadas:
1. Índice de Disponibilidade das Forças Empregadas;
2. Taxa de presença policial em via pública;
3. Correlação da Taxa de Presença em Via Pública e a Delinqüência
Constatada.
� Melhorar a aperfeiçoar a elucidação de crimes e delitos, a interpelação de seus
autores e a luta contra a criminalidade organizada:
1. Taxa de elucidação dos delitos em via pública;
2. Taxa da criminalidade em via pública;
3. Evolução anual dos fatos elucidados em via pública.
� Aperfeiçoar as taxas de identificação de autores de infração em via públicas:
1. Taxa de elucidação global e detalhada.
� Aperfeiçoar os recursos a fim de assegurar as ações operacionais da polícia
nacional:
1. Total de dias em que os policiais estiveram em formação contínua prioritária;
2. Taxa de indisponibilidade dos veículos.
POLÍCIA RODOVIÁRIA:
� Diminuir o número anual de acidentes corporais (feridos e mortos):
1. Número anual de acidentes;
2. Número anual de mortos;
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3. Evolução da opinião e dos comportamentos.
� Satisfação dos usuários sobre as ações de gestão do tráfego e de informação nas
estradas.
8.2.2. Sistema Australiano
� Segurança Pública:
1. Número de delitos declarados;
2. Taxas de declaração à polícia;
3. Taxas de vitimização;
4. Sentimento de insegurança e a preocupação em face à segurança.
� Atividades de Investigação:
1. Resultados das investigações (crimes contra a pessoa e crimes contra o
patrimônio);
2. Taxas de investigação finalizadas nos últimos 30 dias após o registro;
3. Taxas de recuperação dos veículos roubados.
� Segurança nas Estradas:
1. Taxa auto-declarada de utilização de cinto de segurança;
2. Taxa auto-declarada de direção sob o efeito de álcool;
3. Taxa auto-declarada de excesso de velocidade;
4. Mortes nas estradas;
5. Hospitalizações causadas por acidentes;
6. Preocupação no que tange a segurança nas estradas.
� Procedimento Penal:
1. Mortes em detenção provisória;
2. Proporção de julgamentos com sentenças condenatórias;
3. Proporção de medidas de mediação oferecidas aos delinqüentes menores.
Em cada indicador há uma medida de eficiência, em termos do custo por habitante.
Além disso, medem o custo do prejuízo causado pela ação da polícia.
8.2.3. Sistema Inglês
Na Inglaterra foi criado o Policing Performance Assessment Framework
destinado a desenvolver as estratégias de desempenho policial. Desenvolvido pelo
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Home Office, este instrumento objetiva proporcionar um mecanismo para fazer uma
rigorosa e séria avaliação de desempenho dentro da polícia. O foco de todas as
dimensões adotadas na Inglaterra é o cidadão (Citizen Focus). As quatro prioridades
estabelecidas no Plano Nacional de Policiamento 2004/2007 (National Policing Plan)
com foco nacional e local foram Reduzir o Crime, Investigar o Crime, Promover a
Segurança Pública e Fornecer Assistência.
� Foco no Cidadão:
1. Satisfação das vítimas de crimes no que diz respeito ao contato com a polícia;
2. Satisfação das vítimas de crimes no que diz respeito ao trabalho conduzido pela
polícia;
3. Satisfação das vítimas de crimes no que diz respeito às informações sobre o
progresso do trabalho policial;
4. Satisfação das vítimas de crimes no que diz respeito ao tratamento fornecido
pelos funcionários da polícia;
5. Satisfação das vítimas de crimes no que diz respeito ao conjunto do serviço
prestado pela polícia;
6. Percentual das pessoas que pensam que suas polícias fazem um bom trabalho;
7. Satisfação das vítimas de incidentes racistas com respeito ao total do serviço
prestado;
8. Comparação da satisfação dos usuários brancos e dos usuários provenientes de
grupos étnicos com respeito ao total do serviço prestado;
9. Paridade das prisões entre grupos étnicos;
10. Comparação das taxas de detenção de violência contra agressores pela etnia da
vítima.
� Uso dos Recursos:
1. Proporção de recrutas policiais oriundos de grupos étnicos entre a população
economicamente ativa;
2. Percentual de mulheres policiais;
3. Percentual de ganhos monetários ou não adquiridos;
4. Percentual de horas de trabalho perdidas devido a doenças;
5. Percentual de horas de trabalho perdidas devido a doenças para o conjunto dos
funcionários da polícia.
� Reduzir o Crime:
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1. Risco comparativo de crimes contra a pessoa pela pesquisa nacional de
vitimização;
2. Risco comparativo de crimes domésticos;
3. Taxas de crimes violentos por 1000 habitantes;
4. Taxas de ameaças de morte e crimes com armas de fogo por 1000 habitantes;
5. Taxas de crimes contra o patrimônio por 1000 habitantes.
� Investigação:
1. Percentual de ofensas levadas à Justiça;
2. Percentual de medidas resultando alguma sanção;
3. Percentual de incidentes de violência doméstica em que houve prisão;
4. Valores de Dinheiro e ordens de confisco por 1000 habitantes.
� Promover segurança:
1. Número de pessoas mortas ou seriamente feridas nas colisões em estradas ou em
vias públicas por 100 milhões de quilômetros trafegados;
2. Pesquisas de sondagem a respeito do medo do crime;
3. Pesquisas de sondagem a respeito das percepções dos comportamentos anti-
sociais: barulho na vizinhança, vandalismo, drogas, álcool, carros abandonados,
etc.
4. Pesquisas de sondagem a respeito das percepções sobre o uso de drogas no local
e tráfico de drogas.
� Promover Assistência:
1. Percentual de policiais pelo tempo levado em tarefas de rua (serviços).
8.2.4. Sistema Americano (Mark Moore)
Este sistema foi elaborado pelo professor Mark H. Moore e é adotado no todo ou
em parte por algumas cidades norte-americanas. Esse sistema se opõe à idéia de que
reduzir o crime deve ser o grande “retorno” esperado pelas organizações policiais. Os
policiais devem ser vistos como arquitetos da liberdade e não combatentes do crime.
Neste contexto, estrutura uma matriz do que deve ser valorizado pelos cidadãos em seu
departamento de polícia:
• Aplicação Honesta e Imparcial da Lei: chamar os criminosos à responsabilidade;
reduzir a brutalidade e o uso excessivo da força; alocar justamente os recursos
policiais; reduzir a corrupção; e distribuir o ônus da proteção entre o público e o
privado de forma justa.
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• Aumento da Segurança: reduzir o crime e a vitimização; reduzir medo; reduzir a
desordem pública; aumentar a eficiência e a efetividade dos custos; aumentar a
segurança no tráfego; e prover serviços de emergência, médicos e sociais.
• Engendrar um Senso de Tratamento Justo: entre grupos particularmente
situados; entre aqueles obrigados pela polícia.
• Prover Serviço de Alta Qualidade: qualidade do serviço ao cidadão: avaliação
individual; e qualidade do serviço ao cidadão: avaliação de grupo.
� Reduzir a vitimização criminal:
1. Taxa de crimes registrados;
2. Taxas de vitimização.
� Chamar os criminosos à responsabilidade:
1. Taxas de esclarecimentos e condenações.
� Reduzir o medo e aumentar a segurança pessoal:
1. Registrar mudanças nos níveis de medo;
2. Registrar mudanças nas medidas de auto-defesa.
� Garantir Segurança nos Espaços Públicos:
1. Mortes, ferimentos e danos no tráfego;
2. Aumento da utilização dos parques e outros espaços públicos;
3. Aumento dos valores das propriedades.
� Uso dos Recursos com honestidade, eficiência e efetividade:
1. Custo por Cidadão;
2. Alocação de pessoal com eficiência e justiça;
3. Eficiência da organização das tarefas;
4. Ética orçamentária;
5. Despesas com horas-extras.
� Uso da Força e Autoridade com Razoabilidade, Eficiência e Efetividade:
1. Denúncias de cidadãos;
2. Acordos em processos de responsabilidade;
3. Tiroteios policiais.
� Satisfazer as demandas dos usuários/ aumentar a legitimidade com aqueles que são
policiados:
1. Satisfação com o serviço da polícia;
2. Tempo de resposta;
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3. Percepção dos cidadãos sobre justiça.
8.2.5. Proposta do Vera Institute of Justice
A proposta - Measuring Progress Towards Safety and Justice: a global guide
to design of performance indicators across the justice sector - foi elaborada pelo Vera
Institute of Justice, em 2003, sendo uma matriz para ser implantada em todo o mundo,
obedecendo as características específicas dos sistemas de segurança pública e justiça
crimina de cada país ou região.
SEGURANÇA PÚBLICA:
� Aumentar segurança nas ruas:
1. Mudanças nos índices de crimes nas ruas;
2. Mudança na percepção pessoal de segurança nas ruas.
� Aumentar a segurança em casa:
1. Mudanças nos índices de crimes domésticos;
2. Mudança na percepção pessoal de segurança em casa.
� Aumentar a segurança em locais públicos:
1. Mudança nos índices de crimes em locais públicos (parques, escolas, etc);
2. Mudança na percepção pessoal de segurança em locais públicos.
� Aumentar a segurança nas instituições de justiça criminal:
1. Mudar as taxas de mortes e feridos em contato com o sistema de justiça;
2. Mudar o índice de segurança institucional (percepção de pessoas em
custódia).
PESSOAS NA PROBREZA:
� Mudar a confiança pública na polícia entre os pobres:
1. Mudança na proporção de cidadãos pobres que expressam confiança na
polícia;
2. Mudança na proporção de líderes de comunidades pobres que expressam
confiança na polícia;
3. Mudança na proporção de vítimas pobres que registram crimes na polícia.
� Aumentar a responsta às vítimas pobres de crimes que procuram a ajuda da
polícia:
1. Mudança na proporção de vítimas pobres que estão satisfeitas com o serviço
da polícia;
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2. Mudança na proporção de defensores das vítimas que expressam confiança
no serviço da polícia;
3. Mudança na proporção de reclamações por pessoas pobres que são
investigadas.
MECANISMOS DE RESPONSABILIZAÇÃO POLICIAL:
� Aumentar a confiança nos processos de denúncia entre as pessoas na pobreza:
1. Mudança na proporção de reclamações/ denúncias sérias de pessoas na
pobreza;
2. Mudança na proporção de denunciantes pobres;
3. Mudança na percepção das denúncias e expressão da confiança nelas pelas
pessoas na pobreza.
� Aumentar a responsabilização pelas condutas abusivas e arbitrárias:
1. Mudança na proporção de casos encaminhados para persecução após
investigação;
2. Mudança na proporção de casos encaminhados resultando imposição de
punição;
3. Mudança na proporção de casos resolvidos informalmente ou através de
mediação para satisfação das denúncias de pessoas pobres.
8.3. Sistemas Nacionais de Avaliação de Desempenho Policial: o caso da PM de
Minas Gerais2
Algumas instituições de segurança pública no Brasil vem desenvolvendo
projetos para construção de indicadores de desempenho policial. Neste conjunto de
projetos em desenvolvimento, destacamos como exemplo que já vem apontando
resultados, o projeto da Polícia Militar de Minas Gerais. Este sistema foi denominado
“Controle Científico da Polícia”.
Por meio dessa metodologia, o desempenho das Unidades Operacionais da
Polícia Militar do comando da capital de Minas Gerais é avaliado em função de:
capacidade técnica individual de policiais; capacidade tática de grupos de policiais;
qualidade do serviço prestado à população; impacto da gestão preventiva da
criminalidade em unidades da “ponta-da-linha”, sobre um rol predeterminado de delitos;
volume da resposta de unidades repressivas da criminalidade e reflexo desse tipo de
2 O conteúdo desta seção foi elaborado a partir do texto Souza e Reis
(2005).
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serviço sobre os índices de crimes violentos; atendimento comunitário;
indisponibilidade e acerto da gestão da frota frente aos percentuais de delitos; opinião
pública; absenteísmo de policiais; relacionamento da Polícia com a comunidade.
Dimensão Indicadores
Pessoal 01.Absenteísmo
Inteligência/Informações 02.Policiamento Velado
03. Emprego do Policiamento a Pé em Áreas Comerciais
04. Atendimento Comunitário
05. Relacionamento Comunitário
06. PROERD
Planejamento das Operações
07. Eficiência das Patrulhas de Prevenção Ativa
08.Emprego de Viaturas Apoio Logístico
09. Indisponibilidade de Viaturas
Comunicação Organizacional 10. Opinião Pública (Jornalismo Comparado)
11. Desempenho Operac. de Companhia com responsab. territorial Estatatística e Geoprocessamento
12. Desempenho Operacional de Cia Tático Móvel
13. Capacidade Técnica
14. Capacidade Tática
15. Qualidade do Atendimento
Estratégias e Pesquisas 16. Indicador da Eficiência em Controle Científico da Polícia.
Fonte: PMMG
Detalhamos abaixo, os fatores que são avaliados na construção de cada um destes 16
indicadores. Este processo envolve, continuamente, a sistematização de informações
administrativas das unidades operacionais e a coleta de informações junto à mídia e a
própria população que procurou à polícia (clientes do serviço prestado).
1. Indicador de Absenteísmo: avaliação da indisponibilidade de pessoal lotado em
Unidades operacionais por meio de informações coletadas pelo pessoal das seções de
apoio à saúde localizadas nas Unidades Operacionais.
2. Indicador do Emprego do Policiamento Velado: avaliação da eficiência do emprego
de policiais militares em trajes civis para auxílio a operações policiais-militares.
3. Indicador de Eficiência do Policiamento a Pé em Áreas Comerciais: avaliação da
relação entre o emprego e a solução de problemas na área comercial pelo policiamento a
pé, em relação aos crimes contra o transeunte e contra o patrimônio.
4. Indicador do Atendimento Comunitário: combinação da avaliação do tempo de
resposta ao clamor público, o tempo do acionamento à chegada ao local da ocorrência, o
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quantitativo de pedidos de presença da Polícia, e o quantitativo de ocorrências não
atendidas no tempo ideal.
5. Indicador de Relacionamento Comunitário: combinação da avaliação do
comparecimento do policiamento a reuniões comunitárias e solução de problemas de
segurança pública a partir dessas reuniões.
6. Indicador de Aplicação do PROERD (Programa Educacional de Resistência às
Drogas e à Violência): combinação da avaliação de quantidade de alunos atendidos pelo
programa no período analisado, em relação à quantidade de alunos existentes em cada
espaço de responsabilidade territorial de Cia Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG).
7. Indicador de Eficiência das Patrulhas de Prevenção Ativa: avaliação do seu efeito da
atuação das Patrulhas de Prevenção Ativa sobre “zonas quentes de criminalidade”,
comparando a situação antes e após o emprego.
8. Indicador de Emprego de Viaturas: avaliação da relação entre os percentuais de
lançamento desses recursos logísticos no serviço operacional e os percentuais dos
índices de criminalidade, em sua concentração por turno de serviço.
9. Indicador de Indisponibilidade de Viaturas: avaliação da relação entre a
indisponibilidade na Unidade Operacional considerada e a indisponibilidade geral da
Região.
10. Indicador de Opinião Pública: monitoramento diário da imagem na mídia da
PMMG, em espaços de responsabilidade territorial específicos.
11. Indicador de Desempenho Operacional de Cia PM: avaliação dos índices de
criminalidade do espaço de cada responsabilidade territorial das Cias PM (subunidades).
12. Indicador de Desempenho Operacional de Companhia Tático Móvel:
acompanhamento a partir de banco de dados sobre prisões, apreensões de armas, drogas,
repressão imediata, flagrantes ratificados pela Polícia Civil, cumprimento de mandados
judiciais e operações desenvolvidas.
13. Indicador de Capacidade Técnica: avaliação de amostra dos policiais militares das
unidades operacionais com base nas doutrinas de atuação profissional,
preferencialmente as que estão normatizadas (exemplo: Patrulhas de Prevenção Ativa,
Manual Básico de Policiamento Ostensivo, Diretriz para a Produção de Serviços de
Segurança Pública).
14. Indicador de Capacidade Tática: avaliação em laboratórios da habilidade de grupos
de policiais-militares realizarem uma ação policial específica. Por exemplo, executarem
a teoria sobre abordagem para prevenir ou coibir seqüestros-relâmpagos.
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15. Indicador de Qualidade do Atendimento: avaliação da opinião de amostra
significativa de cidadãos atendidos na condição de solicitantes, por policiais-militares
em serviço operacional, em relação à presteza no atendimento, à segurança transmitida,
à educação demonstrada, e à qualidade da narrativa contida no registro da ocorrência.
16. Indicador de Eficiência do Sistema de Gerenciamento dos Indicadores/ Indicador da
Eficiência em Controle Científico da Polícia: avaliação dos resultados obtidos pelas
respectivas Unidades avaliadas e com o monitoramento dão preenchimento adequado
das planilhas alusivas a cada indicador.