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N 439 Abril / 2017FUNDAO INSTITUTO DE PESQUISAS ECONMICAS

iss

n 1

678-6

335

As ideias e opinies expostas nos artigos so de responsabilidade exclusiva dos autores, no refletindo a opinio da Fipe

Antonio Carlos Lima Nogueira analisa o relatrio sobre o desempenho do PIB do agronegcio no Estado de So Paulo referente a 2016, com a participao de cada etapa produtiva.

Distorcer para No ReformarRogrio Nagamine Costanzi

Tecnolgicos por Definio: a Economia Poltica de Harold Innis e Dallas Smythe na Teoria da Comunicao Canadense

Julio Lucchesi Moraes

Abertura Poltica, Redemocratizao e Poltica Fiscal: o Papel da Constituio Federal de 1988 Sobre o Processo Oramentrio e a Deciso de Gasto

Elson Rodrigo de Souza Santos

Evoluo Histrica do Estado de Bem-Estar Social no Brasil e na Espanha a Partir da Redemocratizao: um Estudo Comparativo

Camila Steffens

Relatrio de Indicadores FinanceirosNefin-USP

anlise de conjuntura

temas de economia aplicada

AgriculturaAntonio Carlos Lima Nogueira

Mercado de TrabalhoVera Martins da Silva

p. 35

p. 3

Rogrio Nagamine Costanzi rebate alguns argumentos utilizados por aqueles que so contrrios a uma reforma no sistema previdencirio.

p. 18

p. 11

p. 28

p. 23

Julio Lucchesi Moraes discute a Teoria da Comunicao dentro da Eco-nomia Poltica Canadense com enfoque em dois autores locais: Harold Innis e Dallas Smythe.

Elson Rodrigo de Souza Santos analisa a relao entre a abertura poltica e redemocratizao sobre a conduo do processo oramentrio e deciso de gasto.

O Ncleo de Economia Financeira da USP apresenta a evoluo dos valores de quatro tipos de carteiras, do dividend yield, do short interest e do ndice de volatilidade futura esperada para o mercado acionrio brasileiro.

Camila Steffens apresenta, atravs de reviso de literatura, o desenvolvi-mento das polticas de bem-estar social no Brasil e na Espanha a partir da redemocratizao at as configuraes atuais.

economia & histriaAugusto Olympio Viveiros de Castro e a Academia de Altos Estudos do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro: os Primrdios da Histria Tributria Nacional

Luciana Suarez LopesLuciana Suarez Lopes faz um relato sobre a atuao pioneira de Augusto Olympio Viveiros de Castro no estudo do sistema tributrio brasileiro.

p. 39

p. 7 Vera Martins da Silva discute alguns dados do mercado de trabalho bra-sileiro, como taxa de desocupao, rendimento mdio do trabalho e saldo de gerao de empregos formais.

abril de 2017

Conselho Curador

Juarez A. Baldini Rizzieri (Presidente) Andrea Sandro Calabi Denisard C. de Oliveira Alves Eduardo Amaral Haddad Francisco Vidal Luna Hlio Nogueira da Cruz Jos Paulo Zeetano Chahad Simo Davi Silber Vera Lucia Fava

INFORMAES FIPE UMA PUBLICAO MENSAL DE CONJUNTURA ECONMICA DA FUNDAO INSTITUTO DE PESQUISAS ECONMICAS ISSN 1678-6335

Luiz Martins Lopes Jos Paulo Z. Chahad Maria Cristina Cacciamali Maria Helena G. Pallares Zockun Simo Davi Silber

Editora-Chefe

Fabiana F. Rocha

Preparao de Originais e Reviso

Alina Gasparello de Araujo

Produo Editorial

Sandra Vilas Boas

http://www.fipe.org.br

Diretoria

Diretor Presidente

Carlos Antonio Luque

Diretora de Pesquisa

Maria Helena Garcia Pallares Zockun

Diretor de Cursos

Jos Carlos de Souza Santos

Ps-Graduao

Mrcio Issao Nakane

Secretaria Executiva

Domingos Pimentel Bortoletto

Conselho EditorialHeron Carlos E. do Carmo Lenina Pomeranz

Observatrio do Emprego e do Trabalho

O Observatrio do Emprego e do Trabalho oferece aos formuladores de polticas pblicas um conjunto de ferramentas inovadoras para aprimorar as possibilidades de anlise e de compreenso da evoluo do mercado de trabalho.

O Observatrio inova a anlise do mercado de trabalho em dois aspectos importantes. Primeiro, utiliza um conjunto de indicadores novos, especialmente criados pelos pesquisadores da FIPE, os quais junta-mente com indicadores mais conhecidos e tradicionais permitiro um acompanhamento mais detalhado do que ocorre no mercado de trabalho. Segundo, porque estes indicadores podem ser utilizados tanto para analisar o mercado como um todo, quanto para analisar aspectos desagregados do mercado como, por exemplo, uma ocupao ou um municpio. So indicadores poderosos, que oferecem uma viso de curto prazo e tambm podem formar uma srie histrica. O conjunto de indicadores pode ser usado para acompanhar tanto as flutuaes decorrentes das alteraes conjunturais de curto prazo quanto as evolu-es estruturais de longo prazo. Mensalmente divulgado um Boletim que apresenta um resumo do que ocorreu no mercado de trabalho do Estado. As bases de dados que originam as informaes divulgadas pelo Observatrio so: a) CAGED (MTE); b) RAIS (MTE); c) PNAD (IBGE).

O Observatrio do Emprego e do Trabalho foi desenvolvido e mantido em conjunto pela Secretaria do Emprego e Relaes do Trabalho do Governo do Estado de So Paulo (SERT) e pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas da USP (FIPE).

Para saber mais, acesse:

http://www.fipe.org.br/projetos/observatorio/

3anlise de conjuntura

abril de 2017

Agricultura: o Agronegcio no Estado de So Paulo em 2016

Antonio Carlos Lima Nogueira (*)

A anlise agregada do agronegcio, considerando as etapas de insu-mos, agropecuria, agroindstria e servios, tem valor para agentes pblicos e privados relacionados com essas atividades e investido-res em busca de oportunidades no setor. Essa informao tem sido oferecida pelo Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada (CEPEA) da Esalq-USP, por meio de levantamentos com metodologia prpria. Este artigo analisa o rela-trio sobre o desempenho do PIB do agronegcio no Estado de So Paulo referente a 2016, com a par-ticipao de cada etapa produtiva. O mtodo avalia a renda real gera-da em cada segmento por meio do valor adicionado, que por sua vez medido a preos de mercado.

O valor total do PIB do agronegcio paulista somou R$ 276,7 bilhes, o

que representa um crescimento de 7,2% em relao a 2015. Trata-se de um resultado impressionante, considerando-se a queda de 3,6% no PIB nacional agregado. Inicial-mente, cabe destacar a predomi-nncia das etapas de servios, com 43%, e da indstria ps porteira (processamento), com 41% no PIB do agronegcio, enquanto a pro-duo agropecuria responde por 11% e a indstria pr porteira (insumos) tem 5%. A relevncia do segmento de servios indica o desenvolvimento dos mercados, o que permite a especializao das atividades de suporte. A presena da agroindstria de processamen-to revela aspectos tecnolgicos e a proximidade com os canais de distribuio e o consumidor, dada a concentrao populacional do Estado.

A seguir, passamos a analisar o PIB de cada setor do agronegcio. No setor de insumos, o ramo agrcola responsvel por R$ 9,6 bilhes, que representa 63% do valor total. Nessa parcela do ramo agrcola, o segmento lder o de defensivos, com 39%, seguida pela rea de fertilizantes, com 24%, e produo de mquinas e equipamentos agr-colas, com 16%. Essa distribuio, que reflete o perfil dos custos de produo do agricultor, indica um excesso de gastos com defensivos, que pode ser decorrente dos preos dos produtos, da alta incidncia de pragas e doenas ou do uso exa-gerado dos defensivos. A terceira razo seria a mais preocupante, tendo em vista os riscos susten-tabilidade ambiental da atividade e sade dos trabalhadores rurais e consumidores.

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O ramo da pecuria responde por R$ 5,6 bilhes no PIB do setor de insumos, com 37% do total. O seg-mento de maior peso o de alimen-tos para animais, com 50%, segui-do de medicamentos, com 36% e fertilizantes, com 4%. Neste caso, temos uma distribuio de custos do agricultor aparentemente acei-tvel, visto que a maior parcela de-corre da alimentao dos animais, com a aquisio de raes e suple-mentos que podem apresentar ele-vada oscilao de preos. Por outro lado, a participao relativamente menor dos fertilizantes indica um potencial de melhoria na gesto da pecuria, visto que a preservao da fertilidade dos solos pode au-mentar a disponibilidade de pasto e assim reduzir justamente os gas-tos com a alimentao dos animais.

Em termos agregados o PIB de insumos apresentou um cresci-mento de 3,0% em relao ao ano anterior, atingindo R$ 15,6 bilhes. Comparando os ramos agrcola e pecurio, vemos que o primeiro cresceu 0,2%, enquanto o segundo apresentou uma elevao de 8,5%. Essas diferenas podem revelar temas para debates acadmicos ou entre os agentes do setor sobre as perspectivas de evoluo futura. Os fatores que podem influir so a lucratividade nos ramos agrcola e pecurio, as condies do mercado e preos de terras agrcolas e as possibilidades de alterar a distri-buio dos gastos com insumos como forma de aumentar a eficin-cia produtiva.

No setor de agropecuria o PIB atingiu R$ 30,0 bilhes, resultado de um crescimento de 19% em re-lao a 2015. O desempenho foi ob-tido com a participao de 78% do ramo agricultura e 22% do ramo pecuria. Alm da predominncia na participao, a agricultura apre-sentou um crescimento de 24% no ano, superior elevao de 4,2% da pecuria. Para analisar as razes desse desempenho, o relatrio identifica os principais produtos de cada ramo.

No ramo agricultura, a cana-de--acar o principal produto, com 55% de participao, seguida pela laranja, com 11%, e a soja, com 6%. Segundo os autores do relatrio, a cana-de-acar, que apresentou crescimento de 21% na renda gera-da, teve um ano de 2016 bastante favorvel. Para eles, as boas con-dies climticas e de solo tiveram bons ref lexos na produo e as condies favorveis de mercado do etanol e do acar aqueceram o segmento como um todo. Com relao laranja, que apresentou elevao de 36% na gerao de renda, os autores af irmam que preos maiores impulsionaram o faturamento. O documento infor-ma que a menor oferta dessa safra e a previso de baixos estoques de suco na indstria para o fim da temporada elevaram a demanda por parte das processadoras. Com isso, tanto no segmento industrial como no mercado in natura os pre-os foram recordes na citricultura.

No ramo pecuria, o principal pro-duto a bovinocultura de corte, com 37% da renda gerada, seguida pela produo de ovos, com 24%, e pela avicultura de corte, com 19%. Apesar de ocupar a primeira posi-o na pecuria, a bovinocultura de corte apresentou uma queda de 8% na renda. Para os autores do relatrio, a queda estimada foi resultado de preos e produo em baixa. No caso das cotaes, a queda resultou de um enfraque-cimento da demanda interna no segundo semestre de 2016. O seg-mento de ovos observou uma ele-vao de 24% na renda. Conforme o relatrio, isso ocorreu em de-corrncia de elevao de preos e da produo. Para os autores, os produtores conseguiram repassar parte dos custos para o comprador atacadista/varejista, que por sua vez manteve o volume de compras mesmo com valores maiores. A justificativa apresentada no do-cumento que, com as carnes em patamares elevados, a demanda por ovos esteve aquecida.

O setor de agroindstria em So Paulo atingiu um PIB de R$ 113,1 bilhes, resultado de um cresci-mento de 5,7% em relao ao ano anterior. Para esse desempenho, houve a participao de 88% do ramo agricultura e 12% do ramo pecuria. A evoluo em relao ao ano anterior tambm indica um desempenho superior no ramo da agricultura, com 6,3%, enquanto o ramo da pecuria cresceu 1,6%. Ainda que seja inferior ao desem-

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penho da agropecuria, o resul-tado obtido pela agroindstria ainda relevante, tendo em vista a situao precria da indstria em geral no Pas durante o mesmo perodo. A seguir, avaliamos as principais atividades nos ramos de agricultura e pecuria do setor de agroindstria.

No ramo agricultura, as principais atividades de agroindstria foram relacionadas ao acar, com 21% de participao, bebidas, com 13%, etanol, tambm com 13% e papel, com 12%. Segundo os autores do relatrio, a produo de acar tem sido a maior responsvel pela melhora de nimos na atividade ca-navieira. O relatrio informa que os preos do produto tm mostra-do forte recuperao, favorecendo a margem de lucro das unidades de produo. Os preos internos refletem a alta no mercado inter-nacional, que indicam expectativas de dficit global da commodity. Com isso, esse segmento experimentou um crescimento de 47% na renda gerada em relao ao ano anterior.

No caso do etanol, observou-se uma elevao de 6% na gerao de renda, inferior observada para o acar. Esse movimento ocorreu em um contexto de adaptao do mercado nova poltica de preos de combustveis da Petrobras com maior aderncia s cotaes inter-nacionais do petrleo. Ainda que tenha ocorrido uma recuperao no preo do petrleo, o impacto nos preos da gasolina no Brasil

foi atenuado pela valorizao do real em relao ao dlar. Por outro lado, o baixo nvel de atividade eco-nmica durante o ano de 2016 no favoreceu o aumento da demanda por etanol.

O desempenho do ramo pecuria no setor de agroindstria do Es-tado de So Paulo foi produzido principalmente pelas atividades de laticnios, com participao de 42%, abate de bovinos, com 32% de participao e calados de couro, com 11%. O segmento de laticnios experimentou um cresci-mento de 16% sobre o ano anterior. Segundo os autores do relatrio, esse desempenho foi obtido com expressiva elevao dos preos, visto que a produo recuou 1,5% no Estado. O relatrio informa que no caso das cotaes, seguindo o movimento do leite pago ao pro-dutor, a elevao dos preos dos derivados relacionou-se menor produo de matria-prima.

Na atividade de abate de bovi-nos ocorreu uma queda de 8,4% no faturamento, em um ambiente marcado por menores preos e produo. Os autores do relatrio observam que, para as cotaes, ainda que a mdia dos dez pri-meiros meses de 2016 tenha sido inferior ao mesmo perodo do ano anterior, os preos se mantiveram estveis durante o ano. Diante da menor oferta nacional decorrente da reduzida disponibilidade de animais para abate, observou-se a alta das cotaes em alguns meses

do ano. No mercado nacional, a crise econmica limitou o poder de compra do consumidor, o que afe-tou negativamente a demanda dos cortes mais caros, enquanto elevou a procura por cortes mais baratos, como o dianteiro. Esse processo limitou maiores elevaes dos pre-os da carne.

O setor de servios para o agrone-gcio no Estado de So Paulo apre-sentou um crescimento de 6,4% no faturamento sobre o ano anterior, atingindo um valor de R$ 118,4 bi-lhes em 2016. Neste setor, o ramo agricultura foi responsvel por 79%, com R$ 94 bilhes, enquanto o ramo pecuria representou 21%, com R$ 24,4 bilhes. Cabe destacar que os servios relacionados ao ramo agricultura apresentaram um crescimento de 7,6%, enquanto os servios para a pecuria aumen-taram em 2,0%. Para este setor, so apresentados os resultados com a agregao de agricultura e pecuria para os diversos segmen-tos.

Os principais segmentos no setor de servios foram o comrcio, com 20% de participao, instituies financeiras e seguro, tambm com 20%, servios imobilirios e alu-guis, com 14%, servios prestados a empresas, com 12% e servios de informao, com 12%. O desem-penho do setor de servios revela um potencial de desenvolvimento a ser explorado. Observa-se que as duas primeiras posies so ocu-padas com servios bsicos, como

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o comrcio e servios bancrios. A seguir, temos os servios imobili-rios e de aluguis, que poderiam se expandir com o crescimento do arrendamento de terras, visto que essa opo pode contribuir para a gesto dos ativos por parte dos produtores rurais, pela reduo na imobilizao de capital na aquisi-o de terras.

Na sequncia, observamos que os servios prestados s empresas, que podem incluir consultorias em tecnologia e gesto, apresentam potencial de expanso e poderiam contribuir para aprimorar a pro-dutividade e os resultados dos empreendimentos agropecurios. Finalmente, temos os servios de informao, no qual se observa um volume expressivo de inovaes nas reas de aplicativos para smar-tphones, internet das coisas, drones e servios de geolocalizao. Trata--se de um campo que precisa ser explorado mais intensamente pelos produtores dos ramos agrcola e pecurio.

A evoluo do PIB agropecurio do Estado de So Paulo em 2016 revela uma situao positiva, visto que o nvel de R$ 277 bilhes o mais elevado desde 2010, quando atingiu R$ 273 bilhes. O setor ob-servou um declnio at 2014, com o nvel de R$ 257 bilhes e desde ento verifica-se uma rota de re-cuperao. O ramo agrcola segue predominante, com R$ 227 bilhes, em relao pecuria, com R$ 50 bilhes. A predominncia dos se-tores de agroindstria e servios reflete o perfil de desenvolvimento do Estado. Alm disso, cabe des-tacar a diversificao de produtos presente no setor, o que contribui para a reduo de riscos e a possi-bilidade de adaptao a eventuais mudanas de conjuntura nos mer-cados consumidores nacionais ou externos, assim como problemas de reduo na oferta de produtos agropecurios.

O agronegcio do Estado de So Paulo segue em condies de se desenvolver e atender aos diversos mercados, assim como responder

a uma eventual retomada da eco-nomia nacional, tendo em vista a estrutura presente de instituies de ensino e pesquisa com foco no agronegcio, elevada capacitao dos recursos humanos e oferta de servios qualificados nas diversas reas de apoio s cadeias produ-tivas. Pode-se considerar que a estrutura do agronegcio do Es-tado representa um modelo a ser analisado por gestores pblicos de outras Unidades da Federao para possvel adaptao s realidades locais e elaborao de polticas pblicas para incentivar a diversi-ficao em produtos e atividades no agronegcio.

(*) Pesquisador do PENSA USP - Centro de Conhecimento em Agronegcios. (E-mail: aclimano@gmail.com).

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Mercado de Trabalho: Pequeno Respiro e Mudanas Institucio-nais Vista

Vera Martins da Silva (*)

A conjuntura econmica continua difcil, especialmen-te para os trabalhadores que tendem a ser o grupo que mais demora para aproveitar os benefcios de uma recuperao lenta e escorregadia. Pelo menos, numa viso de mais longo prazo, so tambm aqueles que demoram mais para sofrer a perda de empregos e renda, dado o custo da descontratao de trabalho no Brasil. Nesse contexto, as informaes mais recentes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Con-tnua (PNADC) refletem bem essa situao. A taxa de desocupao o percentual de pessoas desocupadas

em relao ao nmero de pessoas na fora de trabalho na semana de referncia da pesquisa, vem subindo continuamente. Passou de 10,2% entre dez/jan/fev de 2016 para 11,9% entre set/out/nov de 2016 e, o ltimo dado oficial, para 13,2% entre dez/jan/fev de 2017, representando 13,5 milhes de pessoas desocu-padas. O Grfico 1 apresenta a evoluo do indicador de desocupao do IBGE, mostrando o forte impacto negativo da recesso a partir de 2015 sobre o mercado de trabalho. Os nmeros absolutos podem ser vistos no Grfico 2.

Grfico 1 Taxa de Desocupao das Pessoas de 14 Anos ou Mais de Idade, na Semana de Referncia

Fonte: PNADC, IBGE.

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O contingente de desocupados aumentou em cerca de 6 milhes de pessoas em dois anos; sem dvida, um estrago e tanto para o bem-estar do Pas. Nota-se que mesmo com a forte contrao da economia, o rendi-mento mdio mensal do trabalho tem apresentado uma tendncia de crescimento ao longo dos trimes-tres do perodo 2012/2017. Isto indica que, apesar de tudo, h certa inrcia na formao dos salrios, o que envolve naturalmente consideraes sobre os custos de contratao e descontratao de empregados e a capacidade de alguns segmentos importantes de cate-

gorias empregatcias no s de manter mas at de au-mentar seus rendimentos, mesmo em situaes supe-radversas. H que se considerar tambm que sempre h muito rudo sobre a dificuldade de contratao de empregados por parte das firmas, mesmo em perodos de crescimento econmico, em decorrncia da falta de habilidades e conhecimentos minimamente razoveis para permitir uma contratao eficaz, cuja causa esta-ria na desfuncionalidade do sistema educacional bra-sileiro, que tem deixado muito a desejar na formao de pessoas para o mercado de trabalho.

Grfico 2 Pessoas de 14 Anos ou Mais de Idade, Desocupadas nas Semana de Referncia - em 1.000

Fonte: PNADC, IBGE.

Uma tima notcia no mbito do mercado de trabalho a gerao positiva de novos vnculos empregatcios formais. Segundo o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged), do Ministrio do Trabalho e Emprego, houve em fevereiro de 2017 a criao lqui-da de 35.612 novos vnculos empregatcios formais depois de 22 meses de destruio de empregos for-mais. Considerando-se que fevereiro um ms curto, pode-se supor que o mercado de trabalho est enfim saindo do atoleiro em que entrou nos ltimos dois anos. O Grfico 4 mostra a evoluo da mdia mvel

em 12 meses do saldo de empregos formais gerados a partir de janeiro de 2012, indicando que desde ento j havia uma tendncia de declnio da formalizao no mercado de trabalho, que passou a ser de destrui-o de postos de trabalhos formais a partir do incio de 2015. A retomada plena nesse mercado ainda vai demorar; espera-se que a sada da crise econmica s acontea mesmo em 2018, curiosamente um ano eleitoral, o que sugere uma relao importante entre a poltica e a economia, ambas atualmente bastante combalidas.

9anlise de conjuntura8 anlise de conjuntura

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Grfico 3 Rendimento Mdio do Trabalho Principal, Efetivamente Recebido por Ms, com Rendimento de Trabalho

Fonte: PNADC, IBGE.

Grfico 4 Saldo de Gerao de Empregos Formais - Jan/2012 - Fev/2017

Fonte: Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (MTE/CAGED) - Mdia mvel de 12 meses.

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abril de 2017

Um comentrio final diz respeito s mudanas institucionais em foco nos ltimos meses, algumas j aprovadas e outras ainda em dis-cusso no Poder Legislativo. Uma a questo do marco regulatrio da terceirizao. Depois de vrias idas e vindas de projetos alternativos, foi aprovado um antigo projeto que permite a terceirizao em todas as atividades das empresas, com a eliminao da distino entre atividades fim e atividades meio. Considerando-se que essa a ten-dncia na maioria dos pases, seria muito difcil supor que o Brasil conseguiria manter uma legisla-o trabalhista to protetora aos que j detm empregos, mas que acabou se tornando um obstculo ao crescimento e diversificao de contratos de trabalho. Nesse sentido, trata-se de uma moder-nizao e definio mais clara de um fenmeno que j ocorria e que estava mergulhado num pntano regulatrio por anos. Uma questo que se colocava era a responsabi-lizao pelo (no) pagamento dos encargos sociais, ou seja, do finan-ciamento da Previdncia Social. A partir da nova regulao, a em-presa que terceiriza uma atividade tem responsabilidade subsidiria pelo pagamento dos encargos, ou seja, se a empresa terceirizada no pagar, aquela que contratou a terceirizada dever ser responsa-bilizada e obrigada a pagar, o que deve reduzir a terceirizao como forma de evaso de receitas p-blicas, em que pese a morosidade das execues fiscais. Alm disso,

a terceirizao poder ser utiliza-da no setor pblico, eliminando o problema de servios pblicos que vinham sendo terceirizados e con-testados juridicamente. Mas, como todas as questes envolvendo inte-resses econmicos, sempre haver questes pendentes, como uma tendncia transformao de em-pregados regulares em prestado-res de servios na forma de pessoa jurdica, questes para estimular o mercado de trabalho de advogados trabalhistas, sempre muito ativos.

Uma segunda questo a proposta de reforma trabalhista e previden-ciria. Na primeira, no se trata de jogar por terra toda a velha legislao trabalhista, mas uma reforma focada na supremacia do negociado sobre o legislado, abrin-do espao para uma atuao mais relevante do papel dos sindicatos como representantes dos empre-gados. Ainda em discusso, tam-bm o fim da contribuio sindical obrigatria, desmontando a velha estrutura sindical organizada na era de Getlio Vargas. Nesse caso, os sindicatos passaro a concorrer entre si para representar os em-pregados e s sobrevivero aqueles que tiverem capacidade gerencial e financeira para serem atuantes. Como isso ainda est em discusso, as presses por parte das atuais entidades sindicais no sero des-prezveis e os resultados ainda so muito incertos.

No que diz respeito reforma pre-videnciria, o seu impacto sobre o

mercado de trabalho imediato, com a aprovao da idade mnima para a aposentadoria e a tentativa de unificao dos diversos regimes; a tendncia inicial de uma corrida aposentadoria segundo as regras atuais, o que aumenta a despesa da Previdncia em um perodo de grande desemprego e queda das receitas pblicas. Passado esse mo-mento inicial, ainda neste ano de 2017, a tendncia que um nmero maior de pessoas em idade mais avanada continuar trabalhando, o que deve diminuir as possibili-dades de novas ofertas de traba-lho para os jovens, aqueles que mais tm dificuldade para entrar no mercado de trabalho, seja por dificuldade de formao ou de es-cassez de vagas. Combinando essa perspectiva com a regulao da terceirizao, muito provvel que o chamado empreendedorismo aumente muito nos prximos anos. A tendncia no mercado de traba-lho ento a flexibilizao; resta, contudo, saber o impacto desse novo modelo sobre a produtividade e desenvolvimento nacionais.

(*) Economista e doutora em Economia pela USP. (E-mail: veramartins2702@gmail.com).

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abril de 2017

Distorcer para No Reformar

Rogrio Nagamine Costanzi (*)

Com o envio da proposta de Refor-ma da Previdncia pelo Governo Federal, por meio da PEC 287/2016, os debates a respeito das mudan-as nas regras previdencirias se intensificaram ao longo de 2017. Embora, a esta altura, devesse ser clara a necessidade imprescin-dvel da reforma para garantir a sustentabilidade fiscal a mdio e longo prazo devido combinao de rpido e intenso envelhecimento populacional e regras inadequadas, ainda existem na sociedade grupos que se mostram contrrios a qual-quer mudana. A argumentao desses grupos contra a reforma passa, em geral, por argumentos que no passam de mitos previden-cirios.

Um primeiro mito a ideia de que no existe dficit na previdncia,

mas sim supervit da segurida-de social. Na realidade, h dficit tanto na previdncia quanto na Seguridade Social, que engloba previdncia, assistncia e sade. O suposto supervit decorre de atrocidades metodolgicas, como considerar a DRU, que constitu-cional, renuncias e excluir da conta o regime de previdncia dos servi-dores pblicos da Unio, com argu-mentos que gasto com pessoal ou que est no artigo 40 e no no 201 da Constituio, como se o nmero do artigo determinasse a natu-reza da despesa. Os defensores desta tese j criaram um estrago gigantesco nos ltimos dez anos ou mais com essa tese irresponsvel e fruto de contabilidade criativa. Mas o pior prender o debate nesta interminvel questo contbil e no se discutir o que realmente

importa, ou seja: a) que a despesa previdenciria est crescendo de forma insustentvel; b) a despesa est em patamar muito acima do esperado dada a estrutura demo-grfica brasileira e respondeu por 54% da despesa primria do go-verno federal, reduzindo o espao para outros gastos sociais e para o investimento em infraestrutura que seria to importante em vista das deficincias nesta rea quanto seria importante para estimular a produtividade e o crescimento eco-nmico; c) a despesa dever cres-cer de forma expressiva em funo do rpido e intenso envelhecimen-to populacional, devendo passar do patamar atual de 13% para o nvel de 20% do PIB na dcada de 2060, em um incremento claramente in-sustentvel.

13temas de economia aplicada12 temas de economia aplicada

abril de 2017

Um ponto fundamental da propos-ta de reforma a eliminao gra-dual da aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) e a unifica-o das aposentadorias com idade mnima de 65 anos de idade. Cabe salientar que enquanto a ATC tem como condicionalidade 35/30 anos de contribuio, sem idade mnima, a aposentadoria por idade urbana j exige 65/60 anos de idade para homens/mulheres com pelo menos 15 anos de contribuio. Um argu-mento tradicional contra a idade mnima que prejudicaria os mais pobres j que comeam a trabalhar mais cedo. Entretanto, os mais pobres esto mais sujeitos infor-malidade e tm uma probabilidade de contribuio para previdncia muito menor que os mais ricos e, portanto, tm uma dificuldade maior para conseguir 35/30 anos de contribuio e tendem a se apo-sentar por idade ou mesmo pelo BPC/LOAS. Os trabalhadores que conseguem se aposentar por ATC, na faixa dos 50 anos, so aqueles de trajetria laboral mais estvel, de melhor qualif icao e maior rendimento. Neste sentido, pode-se

afirmar que j existe idade mnima para aqueles de menor rendimento e no existe exatamente para os de maior rendimento. Na realidade, a idade mnima de 65 anos para ho-mens existe desde a Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS) de 1960, mas exigia 5 anos de contri-buio na chamada aposentadoria por velhice, ou seja, a idade mni-ma de 65 para os homens pobres existe desde 1960. A mesma LOPS tambm exigia 35 anos para a apo-sentadoria por tempo de servio e parece incrvel que quase 60 anos depois de profundas transforma-es demogrficas ainda prevalea o mesmo parmetro.

Ademais, trata-se de regra que no apenas no faz sentido do ponto de vista da sustentabilidade, por gerar aposentadorias precoces para pessoas com plena capacidade laboral, subvertendo um mecanis-mo que deveria servir como subs-tituio de renda para pessoas que perderam as condies de trabalho para gerar renda e a transforman-do em complementao de renda para pessoas que j possuem rendi-

mento do trabalho elevado para os padres brasileiros. H vrias an-lises elaboradas a partir dos micro-dados da PNAD/IBGE de 2015 que corroboram este diagnstico:

a) enquanto o percentual de con-tribuio entre os trabalhadores ocupados entre os 50% mais pobres, pelo critrio da renda familiar mensal per capita, de 45,2%, entre os 50% mais ricos o percentual se eleva 72,8% (ver Grfico 1);

b) os pobres podem at comear mais cedo, mas com um nvel de informalidade elevadssimo para os jovens de 16 a 20 anos ocupados que esto entre os 10% mais pobres de apenas 5,6%, percentual que se eleva para 60% entre os 50% mais ricos (ver Grfico 1);

c) os aposentados precoces esto no topo da distribuio de renda (cerca de 60% e 81,6%, respecti-vamente, entre os 30% e os 50% mais ricos) e os que esto ocupa-dos ainda mais (cerca de 80,7% e 92,6%, respectivamente, entre os 30% e os 50% mais ricos ver Grfico 2).

13temas de economia aplicada12 temas de economia aplicada

abril de 2017

Grfico 1 Percentual de Contribuio para Previdncia em Qualquer Trabalho para Ocupados de 16 a 20 Anos e 16 Anos ou Mais de Idade por Dcimo de Renda Familiar Mensal Per Capita Brasil 2015 PNAD/IBGE

5,6

17,3

31,2

37,2

47,5

51,9

59,9

67,465,1

55,4

10,5

36,4

46,7

52,5

60,0 61,6

68,3

73,275,3

81,4

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

cont

ribui

ntes

em %

tota

l de

ocup

ados

Dcimo de renda familar mensal per capita

Jovens de 16 a 20 anos Ocupados de 16 anos ou mais de idade

Fonte: Elaborao a partir dos microdados da PNAD/IBGE de 2015.

Grfico 2 Distribuio dos Aposentados Precoces* por Dcimo de Renda Familiar Mensal Per Capita Brasil 2015 PNAD/IBGE

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Aposentados 0,3 2,8 4,3 5,3 5,7 11,6 10,5 15,3 19,4 24,9Aposentados Ocupados 0,0 0,8 1,3 2,2 3,1 4,7 7,3 14,4 24,5 41,9Aposentados Ocupados e Contribuintes 0 0,1 0,3 0,6 1,0 1,7 4,9 12,5 29,3 49,6

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

% d

o to

tal

Distribuio dos aposentados precoces por dcimo de renda familiar per capita -Brasil - PNAD/IBGE 2015

Fonte: Elaborao a partir dos microdados da PNAD/IBGE de 2015 *aposentados precoces como sendo mulheres na faixa de 46 a 54 anos e homens na faixa de 50 a 59 anos.

15temas de economia aplicada14 temas de economia aplicada

abril de 2017

Ainda na linha dos mitos que so usados contra a proposta de idade mnima, h a viso estereotipada de que as pessoas de 50 ou 60 anos de idade enfrentam preconceitos no mercado de trabalho e h pro-fisses que tendem a gerar invali-dez antes dos 65 anos. Esses argu-mentos so questionveis, pois:

a) a discusso no pode ser feita como se no houvesse aposen-tadoria por invalidez e especial, bem como h possibilidade de realocao para outros setores, atividades ou ocupaes que de-vem ser exploradas por meio de polticas de mercado de trabalho e contnua requalificao dos tra-balhadores de idades mais avan-adas os atletas profissionais, por exemplo, tendem a perder a capacidade laboral aos 30 ou no mximo 40 anos, mas ningum iria propor uma aposentadoria nesta faixa etria, pois clara-mente h realocao para outras ocupaes;

b) como discutido anteriormente, as pessoas que esto se aposen-tando na faixa de 50 anos so as de melhor qualificao que tm menor dificuldade para se manter no mercado de trabalho formal e, muitas vezes, continuam tra-balhando. Basta lembrar da alta demanda judicial em relao desaposentao que, de forma correta, foi barrada pelo Supremo Tribunal Federal;

c) as futuras geraes possuem melhor nvel de escolaridade e qualificao;

d) a taxa de desemprego decres-cente com a idade e justamente mais baixa entre aqueles de idade mais avanada: a desocupao entre aqueles de 55 a 64 anos de 3,6%, contra 22,8% entre 16 e 24 anos e 10,4% de 16 a 54 anos, sendo bem menor mesmo quando se consideram apenas os chefes de famlia (6,6% contra 3,7%) ou mesmo usando outros filtros de posio na famlia, sexo, renda e escolaridade;

e) a participao cada vez maior do setor tercirio e de servios no emprego total diminui a im-portncia relativa de atividades penosas no setor industrial e na construo civil, bem como existe a possibilidade de a tecnologia substituir atividades penosas.

H outras atrocidades metodolgi-cas que vm aparecendo no debate relativo idade mnima que preci-sam ser desmitificadas. H o argu-mento de que a idade mnima de 65 anos seria inadequada, pois h regies onde a expectativa de vida ao nascer est prxima do referido patamar, quando na verdade o que importa a expectativa de vida na idade de aposentadoria, pois o primeiro indicador afetado pela mortalidade infantil e mortes vio-lentas na juventude, entre outros

problemas, bem como o impor-tante analisar a evoluo futura esperada, pois a proposta uma transio para os 65 anos que ir durar 20 anos para se completar integralmente. Quando se conside-ra a expectativa de vida por regi-es aos 65 anos os valores variam de 17 a 19 anos e a diferena entre as regies bem menos significa-tiva (Grfico 3). Outro problema desta viso de diferenas regionais de expectativa de vida esquecer que existe uma intensa migrao interna que inviabiliza na prtica qualquer diferenciao regional, bem como existem vrias diferen-as dentro de uma mesma cidade ou mesma regio metropolitana e, portanto, a melhor forma de tratar essas diferenas garantir maior taxa de reposio para os mais pobres.

Os impactos do aumento da ex-pectativa so claros no perfil dos beneficirios do RGPS. H um in-cremento dos beneficirios de 80 anos ou mais e 90 anos ou mais em ritmo acelerado e acima da mdia. O total de beneficirios com 80 anos ou mais de idade cresceu de cerca de 2,7 milhes em dezembro de 2010 para cerca de 3,4 milhes em dezembro de 2015 uma alta acumulada de 23,9% e mdia anual de 4,4% a.a. (Tabela 1). A parti-cipao desse grupo no total de beneficirios passou de 12,1% para 12,9% entre dezembro de 2010 e

15temas de economia aplicada14 temas de economia aplicada

abril de 2017

dezembro de 2015, considerando todas as espcies de benefcios. O total de beneficirios com 90 anos ou mais de idade cresceu de cerca de 424 mil em dezem-bro de 2010 para cerca de 582 mil em dezembro de 2015 uma alta acumulada de 37,1% e mdia anual

de 6,5% a.a. (Tabela 1). A participao desse grupo no

total de beneficirios passou de 1,9% para 2,2% entre

dezembro de 2010 e dezembro de 2015, considerando

todas as espcies de benefcios.

Grfico 3 Expectativa de Vida ao Nascer e Sobrevida aos 65 Anos

75,772,2 73,1

77,5 77,8 75,1

83,5 81,9 82,5 84,1 84,1 83,0

13,317,6 16,7

10,4 9,414,4

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Expectativa de vida ao nascer Expectativa de sobrevida aos 65 anos Taxa de Mortalidade Infantil

Fonte: Elaborao a partir de dados do IBGE.

Tabela 1 Beneficirios de 80 / 90 Anos ou Mais de Idade no RGPS

ANO Quantidade de Beneficirios com 80 anos ou mais de idade Variao Anual em % Variao Acumulada em %

dez/10 2.715.344dez/11 2.835.385 4,4 4,4dez/12 2.951.496 4,1 8,7dez/13 3.076.109 4,2 13,3dez/14 3.190.758 3,7 17,5dez/15 3.363.844 5,4 23,9

ANO Quantidade de Beneficirios com 90 anos ou mais de idade Variao Anual em % Variao Acumulada em %

dez/10 424.231dez/11 440.097 3,7 3,7dez/12 471.994 7,2 11,3dez/13 506.116 7,2 19,3dez/14 540.853 6,9 27,5dez/15 581.762 7,6 37,1

Fonte: Elaborado a partir de dados do Anurio Estatstico da Previdncia Social 2015.

17temas de economia aplicada16 temas de economia aplicada

abril de 2017

Outro ponto fundamental para garantir a sustentabilidade a eli-minao gradual da diferena de idade entre homens e mulheres. A combinao de maior expectativa de vida com idades mais preco-ces de aposentadoria resulta no apenas em durao esperada das aposentadorias bem maior para as mulheres vis--vis os homens, como duraes elevadas e desequi-libradas do ponto de vista atuarial, que um preceito constitucional absurdamente violado e negligen-ciado.

No mbito do RGPS, por exemplo, na aposentadoria por idade urba-na, a idade mnima de 65 anos para os homens e de 60 anos para as mulheres, de tal sorte que, pela ltima tbua de mortalidade divul-gada pelo IBGE (dezembro/2016), a durao mdia esperada seria de 16,7 anos e 23,8 anos, respecti-vamente, para as pessoas do sexo masculino e feminino. Portanto, a durao esperada do benefcio feminino supera em 7,1 anos a du-rao mdia dos benefcios mascu-linos. Mesmo que a idade de apo-sentadoria j tivesse sido igualada aos 65 anos, as mulheres j teriam vantagem, pois a durao esperada cairia de 23,8 para 19,8 anos, cerca de 3,1 anos mais que dos homens.

No caso dos RPPS a diferena tende a ser ainda maior, considerando-se a regra atual que estabelece uma idade mnima de 60 anos para os homens e 55 anos para as mulhe-res. Neste caso, a durao espera-

da do benefcio das mulheres (ou a expectativa de sobrevida nas referidas idades) seria de 28 anos para mulheres e de 20,2 anos para os homens, ou seja, uma durao feminina quase 8 anos a mais que dos homens (7,8 anos). Mesmo que a idade fosse igualada em 60 anos, ainda assim as mulheres teriam vantagem por ter um benefcio que duraria 3,6 anos a mais (23,8 anos contra 20,2 anos). No caso da ATC, com a idade mdia de 53 anos, uma mulher que contribui durante 30 anos dever receber o benefcio por 29,7 anos, ou seja, passa pra-ticamente o mesmo tempo contri-buindo que recebendo o benefcio, que denota uma situao desequi-librada do ponto de vista atuarial.

Apesar da constatao que mesmo a igualdade na idade de aposenta-doria gera uma taxa interna de re-torno maior para as mulheres que para os homens, ainda assim tem havido resistncia para a proposta que iguala as idades depois de um perodo de transio de 20 anos com base nas desigualdades de g-nero e na chamada dupla jornada. Entretanto, h vrias falhas neste argumento:

a) embora seja legtimo buscar solues para essas questes, a diferena na idade de aposenta-doria no a soluo mais eficaz, se que tem eficcia, ou mais eficiente de tratar o problema dado o seu carter compensat-rio que no atua sobre as causas do problema por que no dar

tratamento diferenciado tambm para aqueles que gastam vrias horas no trnsito? Claramente o ideal buscar a soluo do pro-blema via melhora da mobilidade urbana e do transporte coletivo e no buscar uma compensao na previdncia que no resolve o problema;

b) o papel da previdncia no compensar horas trabalhadas ou tempo de contribuio e, neste sentido, no deveria haver rela-o entre durao quantitativa da jornada de trabalho e idade de aposentadoria, mas sim de-veria garantir renda para quem perdeu capacidade laboral. Quem trabalha meio perodo tem que se aposentar mais tarde?;

c) na melhor das hipteses, poderia se justificar que a dupla jornada poderia gerar invalidez, mas as anlises mostram maior proba-bilidade de aposentadoria por invalidez para homens do que para mulheres, em especial, para as faixas etrias mais jovens e no setor urbano, que denota as limitaes de comparaes de durao quantitativa da jornada sem considerar as diferenas de natureza das atividades exerci-das. Ademais, mesmo que fosse aceita esta linha de defesa com base na segurana e sade no trabalho, a diferena na idade de aposentadoria no afastaria a exposio jornada excessiva e assumiria o nus posterior da no preveno. Por fim, esta diferena pode servir para legitimar a desi-

17temas de economia aplicada16 temas de economia aplicada

abril de 2017

gualdade nos afazeres domsti-cos e no resolv-la seria uma espcie de constitucionalizao do machismo;

d) o debate precisa ser entre alter-nativas de ajustes e, no caso dos RPPS, a eliminao da diferena fundamental pois 2/3 dos es-tatutrios so mulheres que, em geral, esto entre os 50% mais ri-cos da populao e cerca de 70% das aposentadorias de Estados e Municpios so para mulheres a manuteno da idade de 55 anos para as mulheres nos regimes dos servidores contribui para a manuteno da desigualdade e no para a sua reduo;

e) a forma mais eficiente de com-bater a desigualdade ter taxa de reposio maior para quem ganha menos e menor para quem ganha mais, sendo exatamente isso que acontece com a propos-ta atual, que manteve o salrio mnimo como piso das aposen-tadorias, garantindo uma taxa de reposio de 100% para aqueles que ganham o piso previden-cirio, mesmo com 25 anos de contribuio e, portanto, no precisam de 49 anos para ter uma reposio de 100%;

f) aceitar que a dupla jornada, que um trabalho reprodutivo no con-tributivo, altere os parmetros do pilar contributivo inadequado do ponto de vista do financiamen-to e, alm disso, considerar ape-nas o trabalho no contributivo das mulheres includas no setor formal gera um carter regres-

sivo para esta resistncia, pois aumenta o dficit da previdncia cujo financiamento se dar por contribuies de carter geral.

Infelizmente, o debate sobre a re-forma no Brasil no tem sido con-duzido da melhor forma possvel, com muitas distores tcnicas e anlises superficiais que prejudi-cam a qualidade do debate. A forte instabilidade poltica pela qual o Pas passa tambm dificulta que o debate seja conduzido de forma mais construtiva e colaborativa e a reforma da previdncia, que deve-ria ser tratada como uma questo de Estado e de sustentabilidade a mdio e longo prazo e para evitar custos excessivos para as geraes futuras acaba fortemente preju-dicada pelos interesses de curto prazo e turbulncias pelas quais passa o Congresso. Neste contexto, h risco de a reforma ser desfigu-rada no Congresso, at porque o mesmo que flexibilizou a aplicao do fator previdencirio de forma irresponsvel em 2015. Embora haja pontos que precisavam ser reavaliados, como a combinao do aumento do tempo de contribuio de 15 para 25 anos e o aumento da idade do BPC/LOAS de 65 para 70 anos, os recuos que vm sendo ten-tados pelo Congresso claramente prejudicam a qualidade final da re-forma, como a tentativa de excluir servidores estaduais e municipais e agora a tentativa de estabelecer uma idade mnima progressiva que comearia com 55 anos para homens e 50 anos para mulheres,

sendo que a idade mdia de apo-sentadoria para esse ltimo grupo , na ATC, de 53 anos. Os prejuzos dessas propostas de recuo esdrxu-las podem ir alm da necessidade de fazer uma nova reforma em 2019, mas podem prejudicar uma reforma mais adequada em 2019. Infelizmente, a previdncia est em uma clara trajetria insustentvel, mas o Congresso parece no ter a maturidade poltica e a respon-sabilidade fiscal suficientes para evitar um desastre no futuro cada vez mais prximo que parece uma crnica anunciada.

(*) Mestre em Economia pelo IPE/USP e em Direo e Gesto de Sistemas de Seguridade Social pela Universidade de Alcal/Espanha

e pela Organizao Ibero-americana de Seguridade Social (OISS). O autor teve pas-

sagens pelo Ministrio da Previdncia Social (assessor especial do Ministro, Diretor do

Departamento do RGPS e Coordenador-Geral de Estudos Previdencirios), Ministrio do Trabalho e Emprego (assessor especial do

Ministro e Coordenador-Geral de Emprego e Renda), Ministrio do Desenvolvimento

Social, IPEA e OIT. Foi membro do Conselho Nacional de Previdncia Social (CNPS), do

Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) e do Conselho Na-cional dos Direitos do Idoso (CNDI). Ganhador do Prmio Interamericano de Proteo Social

(2 lugar) da Conferncia Interamericana de Seguridade Social (CISS) em 2015 e do Prmio

SOF de Monografia (2 lugar) do Ministrio do Planejamento/ESAF em 2016. (E-mail:

rogerio.costanzi@uol.com.br).

19temas de economia aplicada18 temas de economia aplicada

abril de 2017

Tecnolgicos por Definio: a Economia Poltica de Harold Innis e Dallas Smythe na Teoria da Comunicao Canadense

Julio Lucchesi Moraes (*)

No segundo artigo da srie de re-flexes sobre a Economia Poltica Canadense, nossas discusses se concentraro em debater pontos de uma das principais se no a maior contribuio intelectual local: a Teoria da Comunicao. Nossa narrativa centrar-se- na exposi-o do pensamento de dois cones da bibliografia local: Harold Innis e Dallas Smythe. Embora filiados a diferentes correntes tericas e situados em diferentes contextos histricos, proporemos a identifi-cao de pontos de convergncia entre os dois autores. Ser sobre o conceito de Dependncia, bem como na preponderncia da Tecno-logia e dos Meios de Comunicao que se cristalizar parte expressi-va da estrutura analtica de ambos.

1 Realismo Tecnolgico: Revisitan-do Harold Innis

Nenhuma reflexo sobre as con-tribuies intelectuais canadenses poderia ignorar a chamada Escola de Toronto. H muitas dcadas figurando como leitura obrigat-ria nos cursos de Comunicao, Marshall McLuhan a figura mais lembrada desse crculo intelectual (BONNETT, 2013). Se metafricas

reflexes sobre mdia, tecnologia e comunicao realizadas pelo autor canadense se destacam por seu pioneirismo e inventividade, no so menos criativas as contribui-es de seu colega, Harold Innis. Alm de membro fundador da Es-cola de Comunicao Canadense, o Historiador da Economia Harold Innis tambm considerado um dos pais da Economia Poltica Ca-nadense. No bastassem tais fatos, suas reflexes sobre os Monop-lios de Conhecimento colocam-no no papel de uma espcie de ante-cessor (ou visionrio) da Economia do Conhecimento.

Veremos, no prximo artigo desta srie, a maneira pela qual a dial-tica Centro/Periferia estruturou o pensamento histrico-econmico de Innis e, em linhas gerais, a Eco-nomia Poltica do Canad como um todo. Aos objetivos do presente artigo, contudo, parece-nos mais fortuito centrarmos nossa anlise no conceito innisiano de Tecnolo-gia, entendido em suas mltiplas dimenses poltica, econmica e ontolgica (KROKER, 1984, p.109).

Innis doutorou-se pela Univer-sidade de Chicago em 1920 com uma pesquisa sobre a Histria da

Canadian Pacific Railway, uma das duas ferrovias transcontinentais do Canad. Em linhas gerais, a tese versava sobre o avano do centro econmico do pas rumo s mar-gens (hinterlanden) geogrficas do Canad, promovendo no ape-nas um choque de culturas, mas a imputao da lgica ocidental de dominao do espao. J se divisam a algumas das principais marcas do pensamento innisiano. De Ro-bert Park, um dos fundadores da Escola de Chicago, Innis herda o conceito de Ecologia Social (idem, p.108).1 O pensamento do socilogo norte-americano Thorstein Veblen e sua teoria do desenvolvimento ciclnico tambm se faz presente, reaparecendo em O Comrcio de Peles no Canad, obra publicada em 1930 e considerada a principal contribuio de Innis ao campo da Economia Poltica (BONNETT, 2013, p.155-157).

Refletindo sobre essas duas obras iniciais de Innis, Cowen (1996) prope uma aproximao do pen-samento innisiano com o seu con-temporneo aust r aco, Joseph Schumpeter. Nos dois autores, o chamado imperativo tecnolgico figura como varivel explicativa central. Nesse contexto, a compre-

19temas de economia aplicada18 temas de economia aplicada

abril de 2017

enso de leis dinmicas cclicas (ou, em maior aderncia a Veblen, as leis ciclnicas) de ascenso e queda de regimes institucionais seria mais importante do que va-riveis econmicas estveis regi-mes de preos, taxas de lucro etc. A chegada de uma nova tecnologia se vincularia a uma mudana qua-litativa mediante a implantao de um novo habitat tecnolgico, marcado por uma fora destrutiva e desestabilizadora.2

Veremos, no prximo artigo, a ma-neira pela qual a metfora do ci-clone se far presente tambm nas reflexes econmicas de Innis sobre as foras ora centrfugas ora centrpetas vinculadas cultura/extrao de cada um dos sucessivos produtos coloniais. O importante a se reter, no presente estgio de nossa argumentao, so os profundos desdobramentos desenvolvimentistas de seu pensa-mento tecnolgico (KROKER, 1984, p. 107). De fato, as contribuies de Innis inscrevem-se num esforo in-telectual, mas tambm poltico, de superao da condio primrio--exportadora, marginal e, nesse sentido, dependente, do Canad em prol de um projeto nacional.

Estrela parte na constelao aca-dmica internacional, Innis no se filia nem ao Marxismo nem ao Keynesianismo. Sua defesa do na-cionalismo com inteligncia ou do crescimento planejado capaz de assegurar transies suaves entre os diferentes ciclos intrnsecos

a uma economia dependente o aproximaria de uma corrente na-cionalista conservadora canaden-se, a despeito de crticas e reservas suas a esse grupo (COWEN, 1996, p. 207; BEALE, 1993). A meio-termo entre o fatalismo de seu contempo-rneo e conterrneo George Grant (autor de Tecnologia e Imprio) e da euforia apologtica (e, em gran-de medida, apoltica) de Marshall McLuhan, Innis recebe o feliz ep-teto de um realista tecnolgico (KROKER, 1984, p.89).

A recorrente temtica tecnolgica no pensamento desses trs gran-des nomes do pensamento cana-dense permite a Kroker identificar na Tecnologia o elemento central da narrativa ideolgica canadense. Longe de se tratar de uma simples ferramenta neutra, seria sobre ela que se firmaria o prprio conceito de nao. Diante da incapacidade de firmar bases na unidade lin-gustica, racial ou cultural (em face do bi/multiculturalismo do pas), o projeto nacional canadense teria encontrado razes num suposto nacionalismo tecnolgico3:

O que torna o discurso sobre a tec-nologia um aspecto to central da imaginao canadense que este discurso est situado a meio cami-nho entre o futuro do Novo Mundo e o passado da cultura europeia, entre o rpido desdobramento do imperativo tecnolgico no imprio americano e as origens clssicas do dnamo tecnolgico na histria

europeia. O discurso canadense no nem o estilo americano nem o caminho europeu, mas uma cultura oposicionista presa a meio caminho entre Economia e Histria (idem, p. 7-8, traduo prpria).

No final da dcada de 1930, Harold Innis iniciou uma pesquisa em aparente continuidade a seus estu-dos sobre as Staples/Commodities canadenses: o setor de papel e ce-lulose. O que no se esperava seria que essa reflexo engendraria uma mudana no campo de interesses do acadmico. talvez na fortuita descoberta de que o Canad ex-portava papel e celulose e importa livros (BUXTON; ACLAND, 1999, p. 258) que o ponto de inf lexo temtica deva ser identificado.4 Imprio e Comunicaes (1950), O Vis da Comunicao (1951) e A Estratgia da Cultura (1952) sero algumas das obras dessa nova fase do pensador.

2 De Innis a Smythe: variaes sobre o tema da Dependncia

Se os anos 1950 marcam o surgi-mento da Escola de Toronto, po-demos identificar nesse perodo o surgimento de outra corrente terica que, embora no exclusiva-mente canadense, teve (e continua tendo) no pas imensa reverbera-o e impacto: a Economia Polti-ca da Comunicao (na sigla, em ingls, PEC). Embora no isenta de polmica, a reviso historiogrfica proposta por Vincent Mosco (2009)

21temas de economia aplicada20 temas de economia aplicada

abril de 2017

identifica na Amrica do Norte o bero dessa tradio. A primeira f igura destacada a do terico norte-americano Herbert Schiller, autor de obras como Comunicao e Imprio Americano (1969), Co-municao e Dominao Cultural (1976) e Soberania Nacional e Co-municao Internacional (1979). , contudo, sobre o canadense Dallas Smythe que recai parte expressiva da reflexo de Mosco.

Nascido na c idade de Reg ina, Saskatchewan, a trajetria de Smythe transcorre ora nos EUA, ora no Canad. Suas contribui-es ao campo da Comunicao iniciam-se ainda nos anos 1950, com um estudo sobre mdia ele-trnica (idem, p.84). no final dos anos 1970 e incio dos anos 1980, quando de sua docncia na Univer-sidade Simon Fraser, na Colmbia Britnica, que encontramos a parte mais expressiva de sua produo acadmica.

Estrada para a Dependncia, de 1981, versa justamente sobre a dominao do universo miditi-co canadense por grupos norte--americanos. Poucos anos antes, em 1977, Smythe publica Comuni-caes: o ponto-cego do Marxismo Ocidental, onde lana sua teoria da mercadoria-audincia, ainda hoje impactante na Teoria da Comuni-cao (Cf. FUCHS, 2013).

Meio sculo, a Grande Depresso, uma Guerra Mundial e a ecloso da Guerra Fria dividem O Comrcio

de Peles de Harold Innis de Estra-da para a Dependncia de Dallas Smythe. Ainda assim, Dependn-cia e Imprio se mantiveram e, curiosamente, ainda se mantm entre os verbetes mais acionados do lxico acadmico nacional. Se, por um lado, essa continuidade indica o vigor das reflexes lana-das por Innis ainda nos anos 1920, fundamental que o conceito de Dependncia (ao menos em sua variante canadense) seja modu-lado, mediante a identificao de mutaes conceituais ao longo da segunda metade do sculo XX. ilustrativa, nesse sentido, a cro-nologia/tipificao proposta por Collins (1986, p.2-3), que enxerga trs etapas na Teoria da Dependn-cia canadense5:

i) Primria (Colonial): A primeira, de vis essencialmente econ-mico (ou economicista), deriva da Teoria dos Produtos Bsicos (Staples) de Innis. A problemti-ca de fundo aqui a superao da situao primrio-exportadora, bem como a transio nacional--desenvolvimentista rumo ao desenvolvimento (industrial).

ii) Secundria (Industrial): Uma vez consolidada a sociedade urbano-industrial, o pensamento dependentista nacional migra para outro tpico: a distribuio internacional do valor agregado ao longo das cadeias produtivas. A indstria canadense embora materialmente desenvolvida passa a ser retratada como uma espcie de sucursal norte-ame-

ricana. Nessa segunda chave, a dependncia passa a ser enten-dida como a reteno dos ganhos de P&D, a concentrao de regis-tros de patentes, propriedades intelectuais etc. (ou, em outras palavras, a parcela mais avultada do valor agregado da produo industrial) nas matrizes da nova metrpole (os EUA).

iii) Terciria (Cultural/Comunicacio-nal): Por fim, a terceira formula-o dependentista (exemplificada na proposta de autores como Her-bert Schiller ou Dallas Smythe) partiria de uma premissa concei-tual cultural/comunicacional, en-xergando o controle dos sistemas de comunicao como varivel--chave da soberania nacional. Por oposio, a dependncia figuraria como a alienao deste setor--chave a grupos estrangeiros.

Como se pode perceber, h um hiato conceit ual que separa a matriz terica de Innis de Dallas Smythe. Dependncia, Tecnologia e Meios de Comunicao em Massa so, contudo, temas centrais aos dois. Outras semelhanas epis-dicas tambm podem ser lembra-das. Ambos tm uma trajetria acadmica que intercala etapas canadenses e norte-americanas, com marcantes passagens por Chicago. A trajetria de ambos foi dominada por um crescente senti-mento antiamericano (Innis, por exemplo, visitou a Unio Sovitica nos anos 1940, tecendo elogios organizao social do pas, en-

21temas de economia aplicada20 temas de economia aplicada

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quanto Smythe precisou fugir dos EUA por temor da perseguio McCarthista).

O nome de ambos tambm con-temporneo realizao de duas grandes comisses, lembradas como importantes marcos de parti-cipao canadense diante de pres-ses internacionais. A primeira foi a chamada Comisso Massey. Iniciada em 1949 e concluda em 1951, a comisso foi motivada pela preocupao de parte da intelectu-alidade canadense com a crescente inf luncia cultural dos EUA (Cf. VIPOND, 2000, p. 42). Embora no tenha participado diretamente da comisso, as ltimas publicaes de Innis esto amplamente conec-tadas aos debates a transcorridos (Cf. BEALE, 1993).

O nome de Dallas Smy the, por sua vez, se conecta ao contexto da NWICO, acrnimo, em ingls, para a New World Information and Communication Order (Nova Ordem Mundial da Informao e Comunicao, tambm conhecida como Relatrio MacBride). O sur-gimento da NWICO relaciona-se ao contexto da Nova Ordem Econmi-ca Internacional, trazida tona nas Naes Unidas por ao dos chama-dos pases no-alinhados (PNA).

Ao longo de encontros multilate-rais entre os anos 1973 e 1976, delinearam-se algumas das pre-ocupaes centrais dos PNA no tocante aos meios de comunicao de massa. O Relatrio MacBride,

concludo em 1980, versava sobre diversos assuntos caros a autores como Dallas Smy the e Herbert Schiller, notadamente o fluxo assi-mtrico de informaes no sentido Norte-Sul global (MIRRLEES, 2013, p. 140). O Relatrio no teve impli-caes prticas, mas redundou na sada dos EUA e do Reino Unido da UNESCO, sob a alegao de que as posies da instituio estavam ameaando os valores da liberdade de imprensa.6

Como ltimo argumento no pre-sente artigo, podemos destacar que tanto Innis quanto Smythe possuem um amplo espectro de intrpretes, comentadores e, pode-mos at dizer, continuadores. Tanto a Economia Poltica Canadense quanto a PEC so amplamente tri-butrias das sementes lanadas por estes dois autores. , assim, justamente sobre essas duas gran-des tradies tericas que nos de-bruaremos nos prximos artigos desta srie.

Referncias

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VIPOND, Mary. The mass media in Canada. Toronto: James Lomier & Co., 2000.

1 Outra grande influncia de Innis foi a do pensador britnico Graham Wallas (KRO-KER, 1984, p.108). H a o convite a outro leque de autores e reflexes que merecem um debate parte.

2 Um dos leitores de Innis foi o terico institu-cionalista Douglas North.

3 De acordo com Kroker, o nacionalismo tec-nolgico firma-se como estrutura ideolgica dominante por razo das caractersticas de sua colonizao [do Canad], de sua

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dominao sobre o espao pelas tecnologias da comunicao e sua imposio de uma nao abstrata sobre uma populao divergente por meio de uma poltica completamente tecnolgica (1984, p.83). Em sua justificativa, arrola o autor uma srie de cones e smbolos nacionais, todos eles marcados, de uma maneira ou de outra, pela retrica tecnolgica. o caso, por exemplo, da emblemtica Torre CN de Toronto, a Exposio Internacional e Universal, sediada em Montreal em 1967, alm do pioneiro lanamento de satlites, a in-cluindo o primeiro satlite de comunicao para fins exclusivamente domsticos, o Anik A1.

4 Trabalhando tanto no campo da especulao terica quanto na detalhada (para no dizer sempre meticulosa) pesquisa histrica, Innis produziu dois blocos distintos de contribuies acadmicas: o staple model [modelo de produtos JLM], que interpretava a histria canadense atravs da exportao de produtos primrios (Staples); e uma teoria da comunicao que explicava as caractersticas e o xito dos imprios atravs de seus principais meios de comunicao (BARNES, 1996, p.768).

5 Os nomes dessas diferentes interpretaes no esto presentes nas reflexes do autor, sendo por ns proposto de maneira experimental.

6 Voltaremos a alguns desses temas futuramente, quando do estudo das polticas culturais e tecnolgicas canadenses.

(*) Graduado em Cincias Econmicas e Doutor em Histria Econmica pela Universidade de So Paulo. Atualmente,

encontra-se na Universidade de Manitoba onde realiza pesquisa de ps-doutorado com financiamento da Agncia Mitacs.

(E-mail: julio.moraes@usp.br).

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Abertura Poltica, Redemocratizao e Poltica Fiscal: o Papel da Constituio Federal de 1988 Sobre o Processo Oramentrio e a Deciso de Gasto1

Elson Rodrigo de Souza Santos (*)

1 Introduo

A proposta do artigo analisar a relao entre a abertura poltica e a redemocratizao sobre a con-duo do processo oramentrio e deciso de gasto. O objetivo explorar como os parmetros e as regras introduzidas aps a abertu-ra poltica, especialmente oriundas da Constituio Federal de 1988 e das legislaes posteriores, afe-taram o processo oramentrio e a deciso de gasto. A articulao dessa relao ocorre atravs de dois mecanismos. No primeiro, os parmetros e as regras constitu-cionais impulsionaram a maior rigidez do oramento, acompanha-da da dificuldade em assimilar as mudanas nas preferncias e ne-cessidades da sociedade e tambm em estabelecer estratgias para o amortecimento dos choques eco-nmicos e realizar o planejamento de longo prazo. O segundo meca-nismo foi preservar a centralidade do Poder Executivo na definio do oramento e na deciso de gasto, minimizando o papel do Poder Legislativo, a capacidade de fiscali-zao de rgos como o Tribunal de Contas da Unio (TCU) e o Tribunal

de Contas Estaduais, tambm afas-tando a sociedade e as entidades civis do debate.

A hiptese levantada no trabalho que os parmetros e a estrutura ins-titucional que orientam o processo oramentrio e a administrao de gasto so reflexos do equilbrio que emergiu durante a abertura poltica e a redemocratizao na dcada de 1980, sintetizado na Constituinte e na Constituio Federal de 1988. Portanto, de um lado, por meio da eleio de polticos, a sociedade exi-giu a maior oferta de bens pblicos e polticas redistributivas, especial-mente presentes no discurso e nas propostas dos Constituintes mais progressistas, cujo resultado foi defender a construo de um estado de bem-estar social. De outro, os grupos de interesse, representados principalmente pelo Centro, bus-cavam manter e ampliar seus privi-lgios, contribuindo para entravar mudanas profundas na estrutura de Estado e, ao mesmo tempo, ma-nobrar para se beneficiar do aumen-to do tamanho do governo.

Na literatura, esse comportamento pode ser analisado por duas li-

nhas complementares. A primeira refere-se a mudana no contrato social, reposicionamento do Esta-do e tamanho do governo em pa-ses que passaram por transies democrticas, cuja tendncia a presso pela maior oferta de bens pblicos e polticas redistributivas, contribuindo para maior partici-pao do governo na economia, oriunda da escolha da sociedade baseada em suas preferncias e ideologia (ver ACEMOGLU, et al., 2013; ALESINA; COZZI; MANTOVA-NI, 2012; TANZI, 2011). Na segunda linha, as fragilidades institucionais e a operao de uma democracia iliberal ou nova democracia ten-dem a ser mais permissivas ao aparelhamento por grupos de in-teresse, operao de rent-seeking e a comportamentos oportunis-tas por parte dos polticos (ver FRANKEL; VGH; VULETIN, 2013; ALESINA; TABELLINI; CAMPANTE, 2008; BRENDER; DRAZEN, 2007). Portanto, a fragilidade institucio-nal e a democracia iliberal podem potencialmente levar ao ambiente propcio para distores na atua-o do Estado, refletindo no pro-

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cesso oramentrio e na deciso de gasto.

2 Constituio Federal de 1988, Processo Oramentrio e Vin-culaes de Receita

O sistema poltico que emergiu com a redemocratizao na d-cada de 1980 e consolidado pela Constituio Federal de 1988 es-tabeleceu a centralidade do Poder Executivo na conduo e na res-ponsabilidade do processo ora-mentrio, verificada em quatro pontos (ver ALSTON et al., 2009). O primeiro diz respeito ao prota-gonismo do Poder do Executivo e da Presidncia na definio do processo oramentrio, capazes de impor suas preferncias sobre alo-cao de recursos e prioridades de gasto. O segundo ponto refere-se ao fato de que o Poder Executivo possui baixo custo de negociao no direcionamento do processo oramentrio e na imposio de suas preferncias para viabilizar a aprovao pelo Poder Legislativo. Terceiro ponto: o Poder Executivo possui incentivos para incorporar no oramento preocupaes com a responsabilidade fiscal, inflao e polticas que contribuam para a estabilidade macroeconmica e o crescimento de longo prazo. O quarto e ltimo ponto trata das restries s quais o Poder Exe-cutivo estaria submetido e podem ser relaxadas na medida em que o Legislativo relativamente frgil, mas sujeito cooptao e que pode

ser transformado em uma exten-so do Executivo atravs da base de apoio do governo e atrao de polticos do centro e de oposio. Alm disso, os demais rgos de controle e fiscalizao tm uma atuao limitada e o controle da sociedade frgil.

O processo oramentrio e a de-ciso de gasto possuem uma forte dependncia do Poder Executivo. Portanto, a dependncia potencial-mente implica maior volatilidade, discricionariedade e instabilidade na conduo do gasto. Em espe-cial, a instabilidade pode ser mais pronunciada quando envolve obje-tivos poltico-eleitorais, tais como a busca de popularidade e o aten-dimento aos grupos de interesse, abrangendo quebras de continui-dade em polticas pblicas, pro-gramas e prioridades. Alm disso, erros de planejamento na previso de receitas e das variveis macroe-conmicas podem exigir cortes de despesa e contingenciamento que so decididos pelo Poder Executi-vo, sem uma consulta prvia ao Le-gislativo ou uma ampla discusso com a sociedade ou as entidades organizadas.

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu um set de regras para orientar o processo de formulao e execuo oramentria baseado em: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); Lei Oramentria Anual (LOA).2 O PPA consiste em um planejamen-to de quatro anos, contemplando

um direcionamento geral e esta-belecendo as prioridades para as aes do governo. A LDO define quais programas inseridos na PPA tero prioridade na programao e execuo oramentria do ano seguinte, estabelecendo as metas fiscais para a administrao p-blica federal, a disciplina e a ade-quao dentro da restrio ora-mentria. Na LOA so estimadas as receitas e fixada a despesa que a administrao pblica federal est autorizada a realizar no exerccio financeiro, sendo um instrumento de planejamento do governo que orienta a execuo oramentria, tambm compatvel com a LDO e a PPA. No processo oramentrio, a LOA possui centralidade na me-dida em que precisa ser aprovada anualmente pelo Congresso, sujeita a alteraes e reformulaes mar-ginais pelo Legislativo, mas man-tendo as principais determinaes que representam as preferncias provenientes do Poder Executivo.

A fiscalizao sobre a execuo oramentria e os desvios do setor pblico ficaram a cargo do Tribunal de Contas da Unio (TCU) no nvel federal e dos Tribunais de Contas Estaduais no nvel subnacional. No governo federal, o controle externo exercido pelo TCU que apresenta pareceres preliminares que sub-sidiam as funes exercidas pelo Congresso Nacional (ver artigos 70 e 71 da Constituio Federal). O TCU composto por nove mi-nistros em que trs so escolhi-dos pelo Presidente da Repblica,

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sendo dois alternadamente entre auditores e membros do Ministrio Pblico, indicados em lista trplice. Os outros seis membros so es-colhidos pelo Congresso Nacional (ver Artigo 73).

No entanto, o TCU tende a ser for-mado por membros polticos ou burocratas que incorporam as pre-ferncias presentes no grupo pol-tico que ocupa o Executivo. Dessa forma, a tendncia que ocorra uma baixa taxa de punio sobre os desvios de conduta e que os pa-receres sejam complacentes com o Poder Executivo, mais evidentes nos tribunais de contas estaduais (ver HIDALGO; CANELLO; LIMA--DE-OLIVEIRA, 2016). Alm disso, a capacidade de o governo cons-truir bases de apoio no Legislativo e a propenso de angariar polticos do centro e da oposio minimizam a possibilidade de punio na me-dida em que o governo pode bar-ganhar e manobrar para evit-la. Principalmente, quando o membro da base de apoio do governo ocupa o cargo da Presidncia do Congres-so Nacional no caso do governo federal e da Assembleia Legislativa para os governos estaduais, cujo Presidente possui condies de manobrar para postergar ou evitar votaes que impliquem punio ou destituio da figura do chefe do Poder Executivo.

A partir da Constituio Federal de 1988, a rigidez oramentria foi acentuada pela introduo dos mecanismos de vinculao de re-

ceita. Por exemplo, no ano de 1988, os recursos de livre alocao do governo federal representavam 55,5% do total, enquanto em 1993 passaram para 22,9% e, em 2002, para 19,9%, considerando a pre-sena do instrumento de Desvincu-laes de Receitas da Unio (DRU). Quando a DRU desconsiderada, os recursos de livre alocao pas-sam para cerca de 10% (ver SOF, 2003). A origem das vinculaes pode ser atribuda aos mecanismos presentes na Constituio Federal de 1988 e estratgia dos Cons-tituintes em forar os governos posteriores a se comprometer com o maior gasto social. Nesse sentido, destacamos:

Educao, que incorpora 18% da receita para o governo federal e 25% para Estados e Municpios (Art. 212);

Seguridade social financiada por: a) folhas de salrios e demais rendimentos; b) receita ou fatu-ramento; c) lucro (Art. 195);

Sade, que compreende uma despesa no inferior a 15% da receita corrente lquida (Art. 198 e alterada pela Emenda Constitu-cional n 86/2015);

Transferncias de recursos para Estados e Municpios por meio da reparticipao de impostos, espe-cialmente no mbito do Fundo de

Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM).

Adicionalmente, ao longo do tempo foram incorporadas cerca de 398 normas sobre vinculao de re-ceita e destinaes especficas, formadas por 30 emendas cons-titucionais, 262 leis, 28 medidas provisrias e 78 decretos-lei (ver SOARES, 2008). Portanto, o ora-mento de fato no discutido com a sociedade e os representantes polticos no Legislativo, tornando as decises oramentrias auto-matizadas e definidas por outras legislaes que so perenes. O uso das vinculaes de receita pre-sentes na Constituio Federal de 1988 e nas medidas posteriores por meio de emendas constitu-cionais e em outras legislaes serviu para minimizar os conflitos entre os grupos de interesse pelos beneficios tributrios, acesso aos recursos oramentrios e priori-dade no direcionamento de gasto. Dessa forma, a restrio financeira do governo no curto e longo prazo no explicitada para os polticos e eleitores, potencializando a iluso fiscal sobre a capacidade do go-verno em realizar gasto. Ao mesmo tempo, constitui uma estratgia implcita para reduzir os conflitos entre os diversos grupos atravs do aumento da despesa em relao ao produto, sendo financiada pela elevao da carga tributria e na busca de mecanismos por parte

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do governo para extrair renda do setor privado.

Por exemplo, o aumento de gastos pelo Plano Nacional de Educao (PNE) (Lei n 13.005/2014) esta-beleceu o planejamento para os prximos 10 anos, vinculando os recursos como proporo do PIB. Outro exemplo consiste na inicia-tiva de alterao da vinculao da despesa com sade pelo PIB para Receita Corrente Lquida (RCL) (PEC n 86/2015). Em ambos os casos, a alterao das vinculaes aparece como um smbolo de pre-ocupao pela rea, contando com a facilidade na aprovao no Legis-lativo e que pode ser utilizada para interesses eleitorais. Alm disso, a Constituio Federal no permite uma reduo nominal da despesa para os itens vinculados, tornando o ajuste no gasto em perodos de queda de arrecadao vivel por meio dos valores reais ajustados pela inflao. J quando a economia e a arrecadao crescem foram o governo a elevar a despesa devido s vinculaes, criando itens de gastos permanentes que possuem restries legais para ajustamento. Alm disso, ocorre a resistncia da sociedade e do eleitorado em acei-tar reformas e alteraes na legis-lao na medida em que podem ser encaradas como perda de direitos.

Na medida em que a rigidez ora-mentria passou a ser vista como problema, o governo federal lan-ou mo de emendas constitucio-nais que permitissem por prazo

determinado a desvinculao de parte da receita. Nesse sentido, foram votados: Fundo Social de Emergncia (FSE) (Emenda Cons-titucional de Reviso n 1/1994) vigente entre 1994 e 1995; Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) (PEC n10/1996) vigente entre 1996 e 1997, prorrogado at 1999 (PEC n 17/1997); Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) (PEC n 27/2000) vlida entre 2000 e 2003; Prorrogao 1 (PEC n 42/2003) vlida entre 2003 e 2007; Pror-rogao 2 (PEC n 56/2007) vlida entre 2008 e 2011; Prorrogao 3 (PEC n 61/2011) vlida entre 2011 e 2015. Em 2015, foi negociada uma nova DRU (PEC n 87/2015), que previa a desvinculao de 30% da receita e com validade at 2023 (ver CMARA DOS DEPUTADOS, 2015).

A caracterstica de rigidez ora-mentria e das vinculaes de re-ceita no mbito do governo federal possui impactos sobre os gover-nos subnacionais (Estados e Mu-nicpios) na medida em que afeta negativamente a melhor alocao, administrao e planejamento de longo prazo. Dessa forma, contri-bui para reduo da qualidade e eficincia do setor pblico na me-dida em que os gestores possuem parcelas pr-definidas do ora-mento e os recursos no podem ser realocados dentro da estru-tura do setor pblico (ver BENCIO; RODOPAULOS; BARDELLA, 2015). O resultado que o aumento da receita, oriundo de fatores como

maior crescimento econmico ou formalizao da economia, contri-bui para o crescimento das despe-sas primrias na medida em que so orientadas por mecanismos pr-definidos. No entanto, tambm implica a perda de qualidade e eficincia, alm da dificuldade em direcionar o gasto para atender s especificidades de cada Estado e regio ou incorporar novas prefe-rncias da sociedade.

Alm disso, os perodos de cres-cimento econmico e da receita disparam gatilhos para a elevao permanente da despesa na me-dida em que a receita vinculada e a maior parte do gasto no pode ser ajustado nominalmente. Nesse ambiente, os ajustes fiscais ocor-rem sobre a parcela mais flexvel do oramento formada por inves-timentos e/ou refletem na presso pelo aumento de tributos e con-tribuies. A interao desses el-ementos pode explicar em parte o aumento do tamanho do governo aps a Constituio Federal de 1988, ref letida na distoro em relao aos mecanismos para via-bilizar a construo de um estado de bem-estar social.

3 Consideraes Finais

A proposta do artigo foi explorar o aspecto da economia poltica por trs do processo oramentrio e deciso de gasto do governo, enfa-tizando os instrumentos e os me-canismos implementados a partir

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da Constituio Federal de 1988. Dessa forma, temos dois pontos principais. O primeiro baseia-se na rigidez oramentria que contribui para evitar a discusso do ora-mento e administrao do gasto. O segundo, na liderana despro-porcional do Poder Executivo que contribui para maior volatilidade e risco sobre a continuidade de programas e prioridades. Portan-to, a interao entre a fragilidade institucional, as demandas demo-crticas e a presso de grupos de interesse influem sobre a condu-o do processo oramentrio e nos potenciais problemas fiscais. Alm disso, possvel identificar uma forte relao entre o processo oramentrio e a deciso de gastos com a dinmica do sistema poltico que emergiu com a abertura polti-ca e a redemocratizao.

Referncias

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1 O artigo parte da tese que prope analisar a relao entre o processo de redemocrati-zao e os impactos sobre o comportamento do governo e os fiscais.

2 Ver Tesouro Nacional < http://www.tesouro.fazenda.gov.br/in/sobre-o-planejamento-fiscal >.

(*) Doutorando em Economia pela Universi-dade de So Paulo. (E-mail: elson129@usp.br

ou elson129@gmail.com).

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Evoluo Histrica do Estado de Bem-Estar Social no Brasil e na Espanha a Partir da Redemocratizao: um Estudo Comparativo1

Camila Steffens (*)

Em texto anterior sobre a evoluo histrica do Estado de Bem-Estar Social (EBES) no Brasil e na Es-panha, verificou-se que ambos os pases passaram por um processo histrico similar de configurao das polticas de proteo social, inclusive marcado por regimes ditatoriais. Dando continuidade ao estudo da evoluo histrica, observa-se que h, tambm no Brasil, a institucionalizao de um EBES, que ficou mais caracterizado como tal a partir da Constituio de 1988. Na Espanha, o EBES igual-mente se configurou de forma mais intensa a partir da transio demo-crtica, marcada pela Constituio de 1978.

O presente estudo apresenta, atra-vs de reviso de literatura, o de-senvolvimento das polticas de bem-estar social no Brasil e na Espanha a partir da redemocrati-zao at as configuraes atuais, realizando uma comparao da trajetria de ambos os pases. As sees 1 e 2 contm, respectiva-mente, a reviso das trajetrias brasileiras e espanhola, e a seo 3 finaliza com a comparao e co-mentrios.

1 O Estado de Bem-Estar Social Brasileiro Aps a Constituio de 1988: Reestruturao no Sentido do Universalismo Es-tendido

O ano de 1985 um marco da nova democracia brasileira, represen-tando o fim do regime militar que perdurava desde 1964. Com a re-democratizao, houve expanso dos direitos sociais legalmente garantidos, por meio da promulga-o, em 1988, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil (ou simplesmente Constituio Federal de 1988 CF/1988).

Kerstenetzky (2012) afirma que a redemocratizao ocasionou uma ruptura significativa do padro anterior em que a proteo social era atrelada ao projeto de indus-trializao e, consequentemente, submetida ao ciclo do crescimento econmico. Aps a CF/1988, os direitos sociais adquirem o status de direitos do cidado (desvincu-lado condio de trabalhador) e o crescimento econmico passa a ser visto como fruto tambm das polticas sociais (KERSTENETZKY, 2012).

A intensificao da reivindicao social por um EBES mais amplo e pela redemocratizao ocorreu no final da dcada de 1970, com o fortalecimento do sindicalismo. O sufrgio universal do novo regime democrtico foi outro fator que favoreceu o mpeto de expanso do sistema de proteo social (PO-CHMANN, 2004). Essas mudanas tiveram incio com a redemocra-tizao, em 1985, quando foram formados grupos de trabalho para discutir os destinos da poltica social brasileira, formados por li-deranas polticas, empresariais e intelectuais, alm de representan-tes da classe trabalhadora (FAG-NANI, 1997). Fagnani (20052 apud CASTRO; RIBEIRO, 2009) ressalta que os movimentos sociais foram importantes para a incluso da agenda de expanso do sistema de proteo social em direo ao universalismo no processo de res-tabelecimento da democracia.

Para Kerstenetzky (2012), a rees-truturao de 1988 representou mudana qualitativa em relao aos regimes de bem-estar prece-dentes. Os direitos sociais pre-vistos na Constituio de 1988,

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se garantidos, aproximariam o modelo de EBES brasileiro que-le do regime socialdemocrata, pela universalizao das polticas, seja por ampliao da cobertura ou uniformizao de benefcios e servios (KERSTENETZKY, 2012, p. 212-213). Quanto demarcao temporal, o perodo 1988-1990 foi marcado pelas determinaes constitucionais; em 1991-1992, prevaleceu o ajuste fiscal e houve contrao do gasto social; em 1993-1998, houve avanos nos direitos sociais; em 1999-2003, houve reduo do gasto social e nova nfase no ajuste fiscal; por fim, no perodo 2004-2009 houve retorno agenda constitucional (KERSTENETZKY, 2012, p. 214-215).

Para Winckler e Neto (1992), o perodo inicial aps a instaurao da CF/1988 foi marcado pela fragi-lizao financeira do setor pblico, devido ao elevado endividamento levado a cabo nas dcadas de 1970 e 1980, o que gerou a reduo da capacidade de atuao do Estado. At mesmo no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), de 1995 a 1998, houve uma busca de conciliao dos objetivos de estabilizao econmica com as reformas sociais. A atuao de FHC, no seu primeiro governo, focou na melhoria da eficincia das polticas sociais. Houve, portanto, o enten-dimento de que o endividamento do Estado era em parte ocasionado por excesso de gastos sociais (CAS-TRO; RIBEIRO, 2009, p. 34).

A viso de Draibe (2003) se dife-rencia em parte das vises apre-sentadas, j que ela enfatiza duas etapas de reformas: a primeira seria, de fato, com a CF/1988; j a segunda consiste nos governos de FHC (principalmente ao longo da dcada de 1990). Ademais, ela argumenta que as reformas da dcada de 1980 no significaram a alterao da natureza e das formas de operao do sistema de prote-o social instaurado desde a dca-da de 1930. Portanto, para Draibe (2003), as reformas decorrentes dos governos de FHC tiveram im-pactos maiores na configurao do nosso EBES atual.

De acordo com essa viso, a segun-da etapa de reformas do sistema de proteo social brasileiro ocorreu durante o governo de FHC, com o estabelecimento de objetivos ambi-ciosos para as polticas de bem-es-tar e de promoo social. O ncleo consistiu em trs eixos: servios sociais bsicos de vocao uni-versal e de responsabilidade p-blica (como sade, previdncia e assistncia social); programas bsicos (programas prioritrios); e programa de enfrentamento da pobreza. Essas polticas visavam efetiva universalizao dos ser-vios sociais pblicos, ao aumento da eficcia das polticas e da quali-dade dos servios; ao maior impac-to redistributivo; maior partici-pao social; e descentralizao (DRAIBE, 2003, p. 72-73).3

Houve aumento da descentraliza-o das polticas sociais, do uso de prticas de avaliao dos servios, da democratizao da informa-o, da participao social, do reforo dos mecanismos de ao regulatria do Estado na atuao do setor privado e da introduo de critrios bem definidos para a alocao dos recursos. Alm disso, houve a institucionalizao de con-selhos nacionais e a implemen-tao, de forma inovadora, dos programas de transferncia direta de renda para famlias pobres a partir da integrao de outros pro-gramas (DRAIBE, 2003, p. 75-77).

Draibe (2003) ressalta que as di-retrizes apontadas no programa presidencial de FHC para as reas sociais foram observadas de forma homognea, persistente e siste-mtica, o que no havia ocorrido de forma to enftica at ento. Segundo a autora, o perodo foi marcado pela atuao ampla na proteo social, com destaque aos programas de reduo da pobre-za, sem abdicar dos programas universais. Isso caracterizou uma combinao de polticas universais e focalizadas, com o objetivo de aumentar o impacto redistributivo dos programas universais (como a sade) e de melhorar o enfrenta-mento da pobreza via focalizao, principalmente com a intensifi-cao da transferncia direta de renda (DRAIBE, 2003, p. 90-92).

De forma distinta, Kerstenetzky (2012, p. 215) ressalta o carter

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conservador da coalizo formada no governo de FHC, voltado a re-formas principalmente fiscalistas na previdncia e tendo a poltica social apenas de forma compen-satria aos problemas gerados no curso do crescimento econmico. Entretanto, a autora assume que a gesto de FHC foi eficaz nos pro-gramas de reduo pobreza e avanou na sade pblica (univer-sal) e na assistncia social.

Para Kerstenetzky (2012), apenas aps 2004, j no governo Lula, que o crescimento econmico passou a ser considerado de forma endgena com relao s polti-cas sociais e a redistributividade ganhou maior nfase. A nfase do Governo Lula foi no combate pobreza (principalmente atravs do Programa Bolsa Famlia), com o domnio da atuao da Assistncia Social sobre as demais reas do EBES.

No entanto, permaneceu a priori-dade dada s polticas sociais de transferncia em detrimento aos servios sociais, o que enfraque-ce, de certa forma, a atuao mais plena do nosso sistema de proteo social. Mesmo assim, houve avan-os significativos na reduo da pobreza e da desigualdade social, atravs do programa de transfe-rncia direta de renda s famlias em situao de pobreza e de extre-ma pobreza, e da valorizao real do salrio mnimo (KERSTENET-ZKY, 2012).

2 O Estado de Bem-Estar Social Espanhol Aps a Transio De-mocrtica

Para Cabrero (1989), as configu-raes institucionais do EBES es-panhol foram desenvolvidas no perodo 1964-1975. Durante a transio democrtica, a partir de 1977, essas configuraes no foram muito modificadas, ocorren-do basicamente um processo de universalizao, acompanhado de precarizao do sistema. Portanto, ele defende a tese de que o sistema comeou a modificar sua tendncia residual para um sistema mais ins-titucionalizado e democrtico no final dos anos 1960, com consolida-o no incio dos anos 1970, e no apenas com a Constituio de 1978. A rea central do EBES espanhol passou a ser, ento, a Seguridade Social (CABRERO, 1989, p. 80, tra-duo nossa4).

Com a ampliao da presso da sociedade civil e com a crise eco-nmica do final da dcada de 1960 e incio da dcada de 1970, houve reestruturao do gasto social com aumento do montante investido. Assim, Cabrero (1989) afirma que essa reestruturao serviu como base para uma transio democr-tica negociada, que partiu das auto-ridades estatais e que possibilitou a manuteno, de certa forma, do status quo (em relao aos poderes dominantes). Dessa forma, no final da dcada de 1970, ocorreu, de forma tardia, a democratizao social da Espanha, possibilitando

a consolidao do EBES nesse pas. (CABRERO, 1989, p. 82, traduo nossa5).

No decorrer da transio democr-tica, houve maior universalizao do sistema de proteo social e ampliao de seu carter redistri-butivo. Em meados da dcada de 1970, os gastos em servios so-ciais foram desenvolvidos (princi-palmente sade e educao), com estagnao relativa na dcada de 1980, quando as transferncias de renda assumiram a prevalncia dos gastos sociais. A cobertura da proteo social foi ampliada devido flexibilizao dos critrios de ele-gibilidade. No entanto, esse acrs-cimo causou reduo do carter contributivo da Seguridade Social, acarretando assistencializao do sistema. Na sade, a ampliao da cobertura foi acompanhada de precarizao do servio pblico e de maior participao da proviso privada (CABRERO, 1989).

Entretanto, a partir do incio da dcada de 1980, Cabrero (1989) afirma que processos de ajustes econmicos e fiscais comearam a prevalecer na poltica econmica6, ocasionando reduo dos esforos de intensificao do EBES espa-nhol. Em meio a essa reestrutura-o, em 1982, teve incio o governo do PSOE (Partido Socialista Oper-rio Espanhol).

Durante a dcada de 1980, mesmo sob o governo socialista do PSOE, a poltica social foi submetida aos

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objetivos de crescimento e de mo-dernizao econmica, com vistas a possibilitar ganhos de competi-tividade da indstria espanhola e sua insero no processo de glo-balizao. Manteve-se a orientao universalista do EBES, mas o sis-tema de proteo social se tornou mais precrio. Como consequncia, fortaleceu-se a proviso privada de previdncia complementar e de seguros de sade, por exemplo, para os estratos populacionais de renda mais elevada. O resultado foi a fragmentao da sociedade espa-nhola, com as classes mdia e alta buscando na iniciativa privada a complementao da renda na apo-sentaria e maior conforto nos ser-vios de sade, enquanto as classes mais pobres ficavam dependentes do sistema pblico insuficiente em termos de renda e com qualidade reduzida nos servios. Alm disso, ampliou-se a participao de enti-dades sociais voluntrias, tanto re-lacionadas Igreja Catlica quanto organizaes no governamentais (CABRERO, 1989; MORENO; SARA-SA, 1993).

Com relao Assistncia Social, Cabrero (1989) crit ica o baixo montante dos benefcios e a n-fase dada ao papel da mulher na proteo social. Houve reduo do princpio contributivo das trans-ferncias de renda, no acompa-nhado de aprofundamento das transferncias no contributivas (assistenciais) para as pessoas de baixa renda (CABRERO, 1989). Na sade, a duplicao do oramento

pblico possibilitou a universali-zao da cobertura mdica no final dos anos 1980 (MORENO; SARASA, 1993).

Apesar de ter ocorrido expressivo crescimento econmico, houve perda de renda por parte dos tra-balhadores, vigorando a lgica de primeiro fazer o bolo crescer, para depois reparti-lo.7 Portanto, as mu-danas ocorridas no EBES da Espa-nha durante a transio democr-tica e ao longo da dcada de 1980 foram com o objetivo de maior universalizao, sem realizar uma reestruturao radical do sistema de proteo social desenvolvido no perodo franquista (MORENO; SARASA, 1993).

Navarro (2003), em uma anlise da evoluo do gasto social espanhol, constata que a Espanha possua, ainda em 2003, considervel dficit social com relao UE-15.8 Para o autor, esse dficit resultado do perodo franquista, j que houve aumento considervel do gasto so-cial nos anos 1980 e no comeo dos anos 1990. No entanto, a partir de 1993, o gasto social passa a crescer de forma mais lenta, ampliando a diferena em relao mdia eu-ropeia (principalmente com o fim dos governos do PSOE e incio dos governos conservadores do Parti-do Popular em 1996). A razo disso foi a aplicao de polticas de aus-teridade fiscal com vistas a reduzir dficits fiscais (NAVARRO, 2003).

No estudo de Jimnez e Portillo (2013), constata-se o aumento do gasto social espanhol em relao ao PIB na dcada de 2000, o que re-duziu o dficit com relao Unio Europeia. Em 2010, o gasto social mdio da UE-15 era de 29% do PIB, enquanto a mdia espanhola era de 25,2% do PIB, ainda um dos meno-res do bloco. Com relao s reas que recebem maior quantidade de recursos, observa-se uma priori-dade previdncia (aposentadoria) e, posteriormente, assistncia mdica. Ressalta-se a baixa aten-o dada proteo famlia e transferncia de rendas por filhos, o que gera reduzida efetividade do sistema de proteo social espa-nhol no combate pobreza infantil (JIMNEZ; PORTILLO, 2013).

Com relao ao financiamento e aos benefcios monetrios, Cant (2013) afirma que o EBES espanhol possui reduzido impacto redistri-butivo. Isso porque tanto os bene-fcios universais quanto os focali-zados nas classes de baixa renda so ineficazes ou insuficientes para melhorar a distribuio de renda na Espanha. Grande parte do car-ter redistributivo est relacionada aos benefcios contributivos e, no mbito da tributao, ao imposto de renda. A desigualdade de renda na Espanha caiu durante os anos 1980 at meados dos anos 1990, estabilizando-se posteriormente (com exceo do pequeno aumen-to da desigualdade no perodo de 1992 a 1994), o que aproximou a Espanha dos nveis de alguns pa-

33temas de economia aplicada32 temas de economia aplicada

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ses da Unio Europeia (CANT, 2013).

No perodo de 2005 a 2008, a Espa-nha passou por uma fase de cres-cimento econmico, na qual o au-mento da arrecadao contributiva e tributria possibilitou a amplia-o da cobertura de determinados benefcios sociais (como a renda por filho dependente) e queda da desigualdade social. Entretanto, a partir da crise econmica de 2008, a desigualdade de renda passou a aumentar de forma significativa, principalmente devido s polticas de ajuste fiscal adotadas a partir do final de 2009 (CANT, 2013).

Apesar disso, o impacto redistri-butivo dos benefcios sociais no contributivos aumentou a partir de 2008, sobretudo pelos auxlios aos desempregados com baixas rendas. Alm disso, o imposto de renda de pessoas f sicas passou a ser mais progressivo, em virtude de aumentos da tributao da renda do capital. Dessa forma, o carter mais redistributivo dos benefcios sociais e do imposto de renda fez com que o aumento da desigualda-de da renda disponvel ocorresse em ritmo relativamente mais lento (CANT, 2013).

Entre os princpios do regime, des-taca-se a descentralizao territo-rial, com forte participao das Co-munidades Autnomas9 a partir da abertura poltica e com crescimen-to da participao dos municpios

na gesto do EBES espanhol. Len e Subirats (2013, p. 146, traduo nossa10) destacam que a descen-tralizao foi uma reivindicao histrica pelo reconhecimento da diversidade territorial na Espanha e que o prprio debate em torno da democratizao se pautou na distribuio territorial do poder. De forma a ajustar os interesses di-vergentes, a Constituio reconhe-ceu a diversidade e a assimetria do modelo autonmico, mas buscou a homogeneidade entre os regimes adotados em cada Comunidade Autnoma (GALLEGO; SUBIRATS, 201111 apud LEN; SUBIR ATS, 2013, p. 147, traduo nossa12).

No EBES, as Comunidades tm competncia nas polticas de sade, de educao e de servios sociais. Entretanto, a gesto descentrali-zada do sistema de proteo social espanhol envolta em conflitos entre o Estado (em suas tentativas de manter o controle sobre dis-tintas polticas) e as Comunidades Autnomas (que buscam maior autonomia na proteo social). Alm disso, os entes autnomos receberam atribuies que no foram acompanhadas com o repas-se de recursos, acarretando ele-vada carga de financiamento aos entes subnacionais. Essas questes dificultam a cooperao entre as comunidades espanholas e oca-sionam desigualdades territoriais. Destaca-se que, a partir da crise econmica de 2008, houve uma tentativa de recentralizao de po-

lticas sociais e de maior controle do gasto das comunidades pelo go-verno central, com resistncia das Comunidades Autnomas (LEN; SUBIRATS, 2013). Dessa forma, a descentralizao do EBES espanhol ainda no est consolidada, dadas as dificuldades que envolvem a relao entre as dezessete Comu-nidades Autnomas e o Estado e entre as prprias comunidades. As divergncias ultrapassam o mbito de gesto e de financiamento do EBES, e compreendem os distintos traos cultural e lingustico que caracterizam cada ente territorial.

Viana (2007) destaca a caracte-rstica familiarista do EBES es-panhol, sustentada no trabalho no reconhecido, no remunerado e no retribudo da mulher como cuidadora social no espao fami-liar. Vigora tambm o princpio de solidariedade intergeneracional, em que os riscos das geraes pas-sadas so atendidos pelas geraes presentes, as quais esperam ter o apoio das geraes futuras. Os ser-vios sociais assistenciais so efe-tuados pela famlia (como cuidados de crianas, idosos, dependentes), visto a escassez de servios sociais pblicos (exceto a sade) (VIANA, 2007, p. 157). Observa-se que as estruturas familiares espanholas vm se modificando, com redu-o das famlias tradicionais e aumento de famlias em que s a mulher vive com os filhos e/ou que a mulher assume o papel de chefe familiar. No entanto, preva-

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lece ainda a estrutura patriarcal, a nfase familiar nos servios so-ciais de cuidado e o duplo papel da mulher no bem-estar parental e na insero no mercado de trabalho. Dessa forma, para Viana (2007) o EBES espanhol consiste em um modelo de proteo social misto e descentralizado, ainda afastado do universalismo pblico dos regimes social democratas tradicionais (VIANA, 2007). Por todo o expos-to, o modelo mediterrneo de EBES (no qual a Espanha est includa) consiste em uma via mdia entre os modelos conservadores e os mo-delos socialdemocratas (MORENO, 1999; MORENO; SAR ASA, 1993; CABRERO, 1989).

3 Comparao e Comentrios Fi-nais

A partir da anlise histrica da evoluo do EBES no Brasil e na Es-panha, podem-se observar diver-sas tendncias semelhantes, com diferenas pontuais em cada etapa evolutiva. A transio democrtica espanhola tambm se assemelha brasileira, j que os dois casos ocorreram em meio a uma crise econmica e ao esgotamento do regime militar anterior.

No Brasil, destaca-se a maior par-ticipao social durante a cons-t ituinte (embora houvesse um confronto de foras polticas em relao ao nvel de progressividade do nosso EBES), enquanto na Espa-nha a democratizao foi realizada

na forma de um pacto, com vistas a manter o status quo (CABRERO, 1989). Essa pode ser uma possvel explicao do motivo de diversos aspectos institucionais do EBES brasileiros estarem definidos no instrumento constitucional, en-quanto na Espanha a Constituio apenas determina atribuies e es-tabelece o dever dos poderes pbli-cos, sem maiores explanaes. Por isso, no Brasil, a reestruturao do EBES est fortemente relacionada com a promulgao da Constitui-o de 1988, enquanto na Espanha mais comum apenas a meno transio democrtica.

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1 Esse texto consiste em uma adaptao de parte da monografia reali-zada para obteno do ttulo de bacharel em Cincias Econmicas na Universidade Federal do Rio Grande do Sul, sob orientao do Prof. Dr. Marcelo Milan, intitulada O Estado de Bem-Estar Social no Brasil e na Espanha: um estudo comparativo.

2 FAGNANI, E. Poltica social no Brasil (1964-2002): entre a cidadania e a caridade. Tese (Doutorado) Universidade de Estadual de Campinas, Campinas, 2005.

3 O exposto por Draibe (2003) sobre os eixos de atuao de FHC na poltica social foi embasado no documento presidencial de 1996 Uma estratgia de desenvolvimento social.

4 Do original em espanhol.

5 Do original em espanhol.

6 Para Cabrero (1989), na dcada de 1980 houve fortalecimento das polticas econmicas conservadoras, com foco nos ajustes fiscais, industriais e sociais. No entanto, ele afirma que no houve reduo do gasto social, mas reestruturao dos modelos de EBES com base nos preceitos neoliberais.

7 No Brasil, essa ideia vigorou no perodo do Milagre Econmico, sob a exposio famosa do ento Ministro da Fazenda, Delfim Netto, de que primeiro teramos que fazer o bolo crescer, para depois distribu-lo. Ou seja, a preocupao pioneira seria com o crescimento econmico. A distribuio de renda seria consequncia deste ou uma preocupao posterior.

8 Bloco dos quinze membros pioneiros da Unio Europeia.

9 Durante o perodo franquista, as Comunidades Autnomas tinham sua participao social e poltica reprimida devido ao carter centro-nacionalista do governo militar.

10 Do original em espanhol.

11 GALLEGO, R.; SUBIRATS, J. Regional welfare regimes and multi-level governance. In: GUILLN RODRIGUZ, A.M.; LEN, M. 2011, p. 97-118. Referncia incompleta no artigo pesquisado.

12 Do original em espanhol.

(*) Mestranda em Teoria Econmica (IPE-USP). (E-mail: camila_steffens@usp.br).

35temas de economia aplicada34 temas de economia aplicada

abril de 2017

Grfico 1 Estratgias de Investimentos (Long - Short) (02/01/2012 - 07/04/2017)

Tabela 1

Tamanho Valor Momento Mercado

Semana 0,00% -3,63% 0,44% -0,76%

Ms de Maro 1,98% -3,96% -4,11% -3,32%

Ano Atual 15,72% 11,06% 6,89% 4,88%

2010-2017 -47,43% -29,77% 299,16% -36,27%

Relatrio de Indicadores Financeiros1

Ncleo de Economia Financeira da USP nefin-FEA-USP (*)

Em 02/jan/2012 foram (teoricamente) investidos R$ 100 em quatro carteiras long-short tradicionais da literatura de Economia Financeira. O Grfico 1 apre-senta a evoluo dos valores das carteiras. (1) Carteira de Mercado: comprada em aes e vendida na taxa de juros livre de risco; (2) Carteira Tamanho: comprada em aes de empresas pequenas e vendida em aes em empresas grandes; (3) Carteira Valor: comprada

em aes de empresas com alta razo valor contbil--valor de mercado e vendida em aes de empresas com baixa razo; (4) Carteira Momento: comprada em aes de empresas vencedoras e vendida em aes de empresas perdedoras. Para detalhes, visite o site do NEFIN, seo Fatores de Risco: .

37temas de economia aplicada36 temas de economia aplicada

abril de 2017

O Grfico 2 apresenta a evoluo histrica do dividend yield do mercado acionrio brasileiro: razo entre o total pago de dividendos nos ltimos 12 meses pelas empresas e o valor total das empresas hoje. Essa tradicionalmente uma varivel estacionria (rever-te mdia) e positivamente correlacionada com o retorno futuro esperado dos investidores. Ou seja, alta em momentos ruins (de alto risco ou alta aver-

so ao risco), quando os investidores exigem retorno esperado alto para investir no mercado, e baixa em momentos bons. A Tabela 2 apresenta o inverso do di-vidend yield, conhecido como Razo Preo-Dividendo, de algumas empresas. Ordena-se os papis da ltima semana de acordo com essa medida e reporta-se os papis com as dez maiores e dez menores Razes Preo-Dividendo.

Grfico 2 Dividend Yield da Bolsa (01/01/2009 - 07/04/2017)

Tabela 2

Dez Maiores Dez Menores Papel Preo-Dividendo Papel Preo-Dividendo

1. DTEX3 1041,85 ESTC3 9,08

2. EVEN3 442,86 MPLU3 11,76

3. LIGT3 382,47 ENBR3 13,62

4. LINX3 352,86 FLRY3 15,41

5. WEGE3 261,47 ABCB4 16,71

6. LAME4 222,51 BBSE3 17,23

7. GGBR4 212,35 ITSA4 19,59

8. MYPK3 211,69 ECOR3 20,00

9. EQTL3 210,03 POMO4 20,06

10. NATU3 202,73 DIRR3 20,41

37temas de economia aplicada36 temas de economia aplicada

abril de 2017

O Grfico 3 apresenta a evoluo histrica do short in-terest do mercado acionrio brasileiro e a taxa mdia de aluguel de aes. O short interest de uma empresa dado pela razo entre a quantidade de aes em alu-guel e a quantidade de aes outstanding da empresa. Mede assim o estoque de vendas a descoberto reali-zadas com as aes da empresa, tendendo a ser maior em momentos de expectativa de queda no valor da

empresa. O short interest do mercado, apresentado no grfico, a mdia (ponderada por valor) dos short in-terest individuais. A Tabela 3 reporta os cinco maiores short interest individuais e taxas de aluguel da semana passada, tanto em nvel como primeira diferena (no caso deste ltimo, so excludos os papis que tiveram variao negativa).

Grfico 3 Mercado de Aluguel de Aes (01/01/2013 - 07/04/2017)

Tabela 3

Cinco Maiores da Semana

Short interest Taxa de Aluguel

1. USIM5 10,72% MGLU3 49,80%

2. RAPT4 8,41% BPHA3 44,14%

3. ELPL4 7,42% PDGR3 40,05%

4. GOAU4 6,11% RSID3 30,89%

5. GFSA3 5,77% GPIV33 25,13%

Variao no short interest Variao na taxa de aluguel

1. OIBR4 0,60% RAPT4 11,45%

2. ELET3 0,53% CTKA4 10,45%

3. ESTC3 0,43% CTNM4 4,51%

4. GOAU4 0,42% BRSR6 2,88%

5. ELPL4 0,39% ATOM3 2,80%

38 temas de economia aplicada

abril de 2017

Grfico 4 Volatilidade Forward-Looking (01/08/2011 - 31/03/2017)

O IVol-BR um ndice de volatilidade futura esperada para o mercado acionrio brasileiro. derivado do comportamento dos preos de opes sobre o IBOVES-PA. J o VIX o ndice de volatilidade futura espera-da para o mercado americano calculado pela CBOE.

O Grfico 4A apresenta ambas as sries. O Grfico 4B apresenta a diferena entre o ndices, apurando assim a evoluo da incerteza especificamente local. Para detalhes, visite o site do NEFIN, seo IVol-Br: .

1 O NEFIN no se responsabiliza por qualquer dano ou perda oca-sionado pela utilizao das informaes aqui contidas. Se desejar reproduzir total ou parcialmente o contedo deste relatrio, est autorizado desde que cite este documento como fonte.

O Nefin agradece FIPE pelo apoio financeiro e material na elaborao deste relatrio.

2 VIX e CBOE so marcas registradas da Chicago Board Options Exchange. (*) .

A

B

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abril de 2017

economia & histria: relatos de pesquisa

eh

Augusto Olympio Viveiros de Castro e a Academia de Altos Es-tudos do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro: os Primr-dios da Histria Tributria Nacional

Luciana Suarez Lopes (*)

A histria tributria do Brasil, meus senhores, j no ope aos esforos do inves-tigador o inextricvel emaranhado das florestas ainda virgens; mas est muito longe de ser uma estrada facilmente palmilhvel. (CASTRO, 1989, p. 13)

At o incio do sculo XX, foram poucos os estudos dedicados an-lise da Histria Tributria nacional. Os poucos trabalhos existentes, dentre os quais podemos citar os de Liberato Castro Carreira, no conseguiram fugir do carter me-ramente descritivo caracterstico dos textos acadmicos da poca. (CARREIRA, 1883; 1889)

Em parte, essa escassez de tra-balhos derivada do pouco inte-resse existente entre os nossos acadmicos de se dedicarem ao estudo de questes relacionadas aos processos burocrticos envol-vidos na administrao pblica

em suas vrias esferas de atuao. Para muitos, envolver-se na busca e identificao de tais procedimen-tos em pesquisas marcadas pela forte presena de fontes primrias de dados significava a compilao de um grande volume de dados, cuja anlise naquele momento exi-giria um enorme esforo adicional. Sendo assim, optava-se, muitas vezes, por dar maior nfase na apresentao dos dados, e menor no material analtico que pode-ria ser produzido por meio deles. Sendo relacionado a esse cotidiano administrativo, o estudo das pr-ticas tributrias tambm acabou sendo deixado em segundo plano

pelos estudiosos. Nesse contexto, interessante registrar que um dos primeiros acadmicos a se dedicar a um estudo de carter mais refle-xivo sobre nosso sistema tributrio tenha sido um jurista.

Augusto Olympio Viveiros de Cas-tro nasceu no Maranho, em 27 de agosto de 1867, filho do Conse-lheiro Augusto Olympio Gomes de Castro e de d. Anna Rosa Viveiros de Castro. Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito do Recife, iniciou suas atividades assumindo o cargo de juiz municipal da cidade de Santa Maria Madalena, no Rio de Janeiro. Competente, rapidamente

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sua carreira evoluiu, atingindo seu pice ao ser indicado como Minis-tro do Supremo Tribunal Federal em 1915. Faleceu em So Paulo, no dia 14 de abril de 1927. (Cf. LOPES, 1989, p. 8)

Sua trajetria profissional no deixou de ser acompanhada pela construo concomitante de sua carreira acadmica. Desde 1907 era catedrtico e ministrava disci-plinas de Direito Civil, Direito Ad-ministrativo e Direito Inter-nacional na ento Faculdade Livre de Direito da Cidade do Rio de Janeiro, uma das primeiras faculdades de di-reito a serem fundadas no Brasil aps a Proclamao da Repblica. Por ocasio da fuso desta com a Faculdade Livre de Cincias Jurdicas e Sociais do Rio de Janeiro, pediu exonerao do cargo, recebendo o ttulo de Pro-fessor Honorrio, concedido pela Congregao da nova instituio de ensino jur-dico que na ocasio se for-mava, a Faculdade Nacional de Direito do Rio de Janei-ro.1 (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, [s.d.]) J como Ministro do Supremo, ministrou uma srie de quatro palestras no Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, cujo tema central era o estudo do sistema tributrio nacional.

Desde 1911, discutia-se entre os scios do IHGB a ideia de se orga-

nizar uma instituio de ensino superior. O intuito maior era o de possibilitar a criao de um espao de discusso e reflexo acerca da nossa formao histrica, aberto tanto para a comunidade acad-mica como para um pblico mais geral. Nesse sentido, no perodo entre 1913 e 1915 o Instituto pro-moveu uma srie de palestras, com variadas temticas, e uma dessas sries de palestras foi proferida por Viveiros de Castro. A iniciativa, bem-sucedida, serviu de base para

a criao da chamada Academia de Altos Estudos, posteriormente denominada Faculdade de Filoso-fia e Letras do Instituto Histri-co e Geogrfico Brasileiro, cujas atividades estenderam-se do ano de sua fundao, 1915, at o ano de 1922.2 Alm das palestras de Viveiros de Castro, foram tambm ministrados os cursos: Aspectos

Gerais do Brasil, por Alberto Ran-gel; Bandeirismo, por Baslio de Magalhes; Histria Constitucio-nal do Brasil, por Aurelino Leal; Histria Diplomtica do Brasil por Pinto da Rocha; Histria das Doutrinas Econmicas, por Rama-lho Ortigo; e Artes Plsticas no Brasil, por E. Arajo Viana. (INSTI-TUTO HISTRICO E GEOGRFICO BRASILEIRO, [s.d.])

Ao todo, Viveiros de Castro pro-feriu quatro palestras, dedicadas

a discutir a formao do sistema tributrio nacio-nal, desde os primrdios da colnia at as dcadas iniciais da Repblica. Como resultado, um rico mate-rial publicado na revista do IHGB e reeditado mais recentemente pela Escola de Administrao Fazendria.

Mesmo sendo considerado por autores mais contempo-rneos pioneiro no estudo histrico das finanas pbli-cas no Brasil e mesmo consi-derando ser o seu texto um avano com relao s an-teriores crnicas de dados,

Viveiros de Castro no conseguiu ultrapassar definitivamente a bar-reira do descritivo. Considerando suas prprias palavras,

[...] a orientao deste curso ex-clusivamente histrica: exporei os fatos em vez de arquitetar teorias e formular planos salvadores que solucionem de vez o temeroso

Figura 5 Augusto Olympio Viveiros de Castro

Fonte: Galeria de Ministros do Supremo Tribunal Federal.

41economia & histria: relatos de pesquisa40 economia & histria: relatos de pesquisa

abril de 2017

problema financeiro que, com um aspecto sinistro, tem pairado sobre todos os perodos da Histria P-tria. (CASTRO, 1989, p. 13. Itlicos no original.)

Tais objetivos so justificados con-siderando terem sido as diversas aulas ministradas por iniciativa do IHGB divididas em determinados assuntos, dentre os quais Histria Econmica, Histria Financeira e Histria Tributria, sendo essas ltimas atribudas a Viveiros de Castro. Buscando ento respeitar a diviso proposta, o autor justifi-ca da seguinte forma os objetivos acima destacados,

Obedecendo ao critrio da especia-lizao que domina o movimento cientfico nos tempos modernos, entendeu V. Ex, Sr. presidente, muito acertadamente, estabelecer mais dois cursos o de Histria Fi-nanceira e o de Histria Econmica.

O assunto das minhas palestras, portanto, ficou circunscrito tribu-tao propriamente dita, ocupando--me tambm dos monoplios, quan-do estabelecidos exclusivamente como fonte de renda. (CASTRO, 1989, p. 13. Itlicos no original.)

Mesmo contendo descrio mi-nuciosa de impostos, taxas e pro-cedimentos de cobrana, pode-mos dizer que Viveiros de Castro muito pouco elogioso consigo mesmo, e ainda que seus objetivos declarados fossem o da anlise

histrica do sistema tributrio sem arquitetar teorias e formular pla-nos salvadores para os problemas tributrios do Brasil de 1915, ele certamente no se limitou a des-crever historicamente o sistema tributrio nacional, havendo em sua narrativa um esboo, uma pri-meira tentativa de interpretao de nosso emaranhado tributrio. Suas ref lexes serviram de sub-sdio para muitos historiadores, juristas, economistas e contadores, envolvidos no estudo de um tema que proporciona um intenso e rico dilogo interdisciplinar, pois para desvendar as origens de nosso emaranhado tributrio faz-se ne-cessria a considerao de um conjunto grande de variveis... em permanente evoluo.

Referncias

CARREIRA, L. C. O oramento do Imprio desde a sua fundao. Rio de Janeiro: Ty-pographia Nacional, 1883.

______. Histria financeira e oramentria do Imprio do Brasil. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1889.

CASTRO, A. O. V. DE. Histria tributria do Brasil. 2. ed. Braslia: Escola de Adminis-trao Fazendria, 1989.

CHAVES, A. A. B. A Revista da Faculdade Livre de Direito da cidade do Rio de Janeiro: uma proposta para a identidade jurdica nacional brasileira. [s.l.] Universidade de So Paulo, 2011.

INSTITUTO HISTRICO E GEOGRFICO BRASILEIRO. Instituto Histrico e Geogr-fico Brasileiro. Disponvel em: . Acesso em: 28 mar. 2017.

LOPES, M. C. DE A. Prefcio. In: Histria tributria do Brasil. 2. ed. Braslia: Escola de Administrao Fazendria, 1989. p. 7-9.

MELO, T. DE. Um projeto de ensino superior: a Academia de Altos Estudos do IHGB (1915-1922). XXVIII SIMPSIO NACIONAL DE HISTRIA, 2015.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ministros do Supremo Tribunal Federal - Augusto Olympio Viveiros de Castro.

1 A Faculdade Livre de Direito da Cidade do Rio de Janeiro foi fundada em 11 de junho de 1891 e foi inicialmente alojada no pr-dio do Mosteiro de So Bento. Em 1920, a Faculdade Livre de Direito se juntou com a Faculdade Livre de Cincias Jurdicas e Sociais do Rio de Janeiro, dando origem Faculdade Nacional de Direito do Rio de Janeiro. (Cf. CHAVES, 2011, p. 23-24)

2 Inicialmente pensada como um centro de formao de mo de obra qualificada direcionada ao servio pblico, a faculdade sofreu uma grande reestruturao em 1919, passando a contar com novos cursos e novos professores, passando a ter como objetivo principal a formao de professores secundrios em nvel superior. (Cf. MELO, 2015)

(*) Professora Doutora do Departamento de Economia da FEA/USP. (E-mail: lslopes@usp.br).

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