análise das práticas internacionais para determinação das necessidades de recursos (custos dos...

Análise das Práticas Internacionais para Determinação das

Necessidades de Recursos (Custos dos Programas) de Médio Prazo das Agências Governamentais

Resumo do Relatório de Pesquisa Julho 2014

Dr Michael Di Francesco I ANZSOG e Universidade de Melbourne

O que será abordado nessa apresentação

1. Expor o propósito e a metodologia da análise

2. Explicar principais conceitos e práticas:

• Marco de Gastos de Médio Prazo (MGMP)

• Programas orçamentários e custos

3. Sumarizar características comuns e específicas de cada país referentes à:

• Arranjos do MGMP e procedimentos para custeamento de programas de “baixo para cima”

• Arcabouço e práticas de custos

• Projeções de custos futuros e para o orçamento

4. Sintetizar principais conclusões e tópicos

1. Propósito e metodologia

• Obter informação sobre aspectos práticos da implementação do MGMP

• Analisar as práticas internacionais de determinação das necessidades de recursos (custos de programas) de médio prazo das agências governamentais (custo de “baixo para cima”)

• Compilar informações comparativas acerca de metodologias e práticas de custos em quatro países da OCDE

• Austrália, Áustria, Canadá e Holanda

• Identificar características comuns e específicas de cada país em três áreas:*

• Instituições e procedimentos do MGMP

• Métodos e práticas de custeamento de programas

• Práticas de projeções de custos futuros e para o orçamento* A pesquisa também indagou os respondentes a respeito de fatores conducentes e inibidores tais como TI e cultura, mas não obteve resposta.

1. Propósito e metodologia

Dois fatores condicionaram o relatório

• Lacuna entre o desenho (teoria) e a implementação (prática) do MGMP

• Custeamento de programa é importante, mas não há muita orientação prática sobre como realizá-lo

• ‘Distinção analítica’ entre diretrizes gerais para custeamento de programas e requisitos específicos para custeamento de programas no âmbito do MGMP

• Diretrizes gerais buscam padronizar a metodologia de custos, melhorar a precisão das informações básicas de custos e apoiar o desenvolvimento de capacidades

• Requisitos específicos buscam assegurar a comparabilidade na formulação do orçamento e construção de estimativas futuras de gastos, por exemplo, hipóteses base de custos

2. Conceitos-chave: programas orçamentáriosCustos são um componente essencial das informações de desempenho e são necessários para alocar e controlar os gastos com base nos programas orçamentários

A informação de custo tem três requisitos-chave:

• definir objeto de custo – programas ou produtos – de maneira clara e viável

• capturar custos totais – todos os custos operacionais – incorridos no ano fiscal

• distinguir custos diretos e indiretos – viabilidade de atribuir custos a um objeto de custo

Papel da contabilidade por competência pode ser útil, mas não é essencial:

• Foco por competência é no custo operacional total dos produtos e não nas saídas de caixa dos produtosDespesas por

Competências

Custos “de caixa” Custos por competência

Todos os gastos que são custos operacionais dentro do ano fiscal

Custos operacionais ocorridos dentro do ano fiscal, que serão desembolsados em anos seguintes

Exemplos Salários, insumos, energia Depreciação de ativos, aposentadoria, compras a crédito

3. Ilustração de metodologia de custo

Metodologia de custo em 5 passos

1. Especificar programas e produção

2. Identificar todos os custos do programa

3. Assignar custos diretos

4. Alocar custos indiretos

5. Calcular custo total

Estudo de caso simplificado

Órgão tem 3 programas providos por 3 unidades

• Programa A. Política• Programa B. Licenciamento• Programa C.

Adimplementação

Órgão tem 3 unidades de apoio

• Finanças e Recursos Humanos

• Tecnologia da Informação• Administração Geral

Órgão tem dois centros comuns de custos

• Depreciação• Instalações prediais

Fonte: Adaptado de Victoria DTF 1997, NSW Treasury 2007

3. Ilustração de metodologia de custo – custos de programa

Despesas anuais do órgão (orçamento anterior) $000

Custos diretos

Custos que podem ser atribuídos a um programa específico

Salários EncargosConsultoriasViagensTelecomAutomóveisTotal

420 180 60 40 30 70 800

Custos indiretos

Custos que contribuem para mais de um programa

Finanças e RHTIAdministração GeralDepreciaçãoInstalações prediaisTotal

100 85 100 200 65 550







3. Ilustração de metodologia de custo – custos diretos

Custo Direto Método de atribuição

Programa APolítica (%)

Programa BLicenciamento(%)

Programa CAdimplem (%)

Total(%)

Salários

Encargos

Consultorias

Viagens

Telecom

Automóveis

Uso do tempo

Uso do tempo

Uso do tempo

Uso dos recursos

Uso dos recursos

Uso dos recursos

15

17

10

20

15

5

55

45

60

40

45

40

30

38

30

40

40

55

100

100

100

100

100

100

Servidores preenchem folha de ponto registrando uso do tempo. Precisão requer supervisão constante







3. Ilustração de metodologia de custo – custos diretos

Unidade do Programa Custos Diretos

Programa APolítica

Programa BLicenciamento

Programa CAdimplem

Total($000)

Salários

Encargos

Consultorias

Viagens

Telecom

Automóveis

TOTAL

63

30

6

8

4.5

3.5

115

231

81

36

16

13.5

28

405.5

126

69

18

16

12

38.5

279.5

420

180

60

40

30

70

800







3. Ilustração de metodologia de custo – custos indiretos

Base de alocação ou direcionador de custo

Programa APolítica


Programa CAdimplem

Total

- No. de servidores- Uso de licenças de software- No. de servidores- Ativos usados- Espaço (m2)

510

5$100,000

70

2020

20$200,000

400

2540

25$300,000

450

5060

50$600,0

00920

Custo Indireto

Base de alocação

Programa APolítica


Programa CAdimplem

Total($000)

- Finanças & RH- TI- Adm. Geral- Deprec.- Predial

Total

Servidores

SoftwareServidoresAtivosEspaço

10

1510335

73

40

28406728

203

50

4250

10032

274

100 85

100 200

65 550

Base de alocação é a fórmula ou princípio para atribuir custos indiretos entre programas – é o que direciona os custos indiretos, ex. servidores da unidade para RH







3. Ilustração de metodologia de custo – custo total

Custos de programas

Programa APolítica


Programa CAdimplem

Total($000)

Custos diretos 115 405.5 279.5 800

Custos indiretos

73 203 274 550

Custo Total 188 608.5 553.5 1,350







Várias metodologias de alocação de custos

• Direcionadores de custos de um passo para atribuir os insumos de custos (usado no exemplo)

• 2 passos: custeio baseado em atividades (ABC) para estabelecer direcionadores de custos precisos e atribuir custos indiretos aos centros de custos

ABC pode ser caro e incorrer em retornos marginais decrescentes em precisão

3. Custos e especificação de programas

• Alocação precisa de custos indiretos é um aspecto controverso de custos

• É mais difícil para calcular o custo unitário de produtos e serviços específicos, ex. Gestão de casos

• Requer que a quantidade de produto ou serviços seja medida precisamente – o que pode ser difícil no setor público dada as características dos serviços públicosHeterogeneidade do produto

Insumos ou atividades necessários por unidade de serviço podem diferir significantemente• Tempo necessário para resolver investigações

policiais• Complexidade de procedimentos hospitalares ou

gestão de casos• Formulação de políticas públicas

Capacidade contingente Organização existe para estar apta a prover serviços para a qual a demanda é não previsível ou não desejável, ex. (prontidão)• Serviços de emergência como bombeiros e resgate• Forças armadas

Para esses tipos de serviços, custo médio deve ser tratado com cautela e explicados caso a caso com informações que capturem diferenças no serviço (categorias de clientes, locação, etc.)

3. Interpretando a informação de custo• Informação de custo permite que tomadores de decisão avaliem o que

está acontecendo com os custos de produção

• Ao longo do tempo– custos estão crescendo ou subindo, e por quê?

• Comparar a organizações que ofertam serviços similares – os custos são parecidos, se não por quê?

• O desafio principalmente no setor público é como atribuir as diferenças de custoCustos unitários podem ser diferentes pois…

Volume de produção

Custos unitários são usualmente mais baixos quando volume de produção é alto, mas dependem da relação entre custos fixos e variáveis Exemplo: para cada procedimento hospitalar adicional, salários (custos variáveis) são quase certos, mas salas e enfermarias (custos fixos) não devem ser tomados como dados

Deficiências de custo

Duas organizações provendo o mesmo serviço em diferentes locais podem possuir estruturas diferentes de custos Exemplo: uma pequena escola rural pode ter custos unitários para ensino do que uma escola grande em uma região metropolitana

Qualidade do produto

A natureza complexa e dispersa dos serviços públicos significa que nem sempre é fácil manter a qualidade constante – diferenças de custo pode não ser atribuíveis a diferenças de eficiência

4. Arranjos e procedimentos do MGMP

Arranjos institucionais, legais e de políticas

Austrália Canadá Áustria Holanda

POLÍTICA OU LEI

Política Política Lei básica Normas (convenções)

INDICATIVO OU VINCULANTE

IndicativoLinha de base móvel

IndicativoLinha de base móvel

VinculanteTetos de gastos

VinculanteTetos de gastos

ESCOPO DAS ESTIMATIVAS FUTURAS

Ano fiscal + 3Sem mudança de política

Portfolios ministeriais e programas (x300)

Ano fiscal + 1 *Sem mudança de política

Organizações e programas (x450)

Ano fiscal + 3Nominal fixo e componentes variáveis

Títulos (setores) e capítulos (ministérios) (x30)

Ano fiscal + 3Real fixo

Capítulos e artigos (x130)

ELEMENTOS DAS ESTIMATIVAS FUTURAS

Atualizado 3 vezes ao ano

Atualizado uma vez (níveis de referência)

Atualizados apenas pelo Legislativo quando requisitado

Atualizado 3 vezes ao ano

* Estimativas futuras publicadas com o orçamento

4. Linha de base móvel do MGMP: características importantes1. Programas existentes e novos

• Capacidade para distinguir o estoque de programas existentes e o fluxo de novos programas

2. Premissa “sem mudança de política”

• Estimativas futuras de gastos preparados sob a hipótese de que leis, políticas públicas, pressupostos econômicos e comportamentais assumidos na linha de base permanecem válidos

3. “Incrementalismo estratégico” para o processo orçamentário anual

• Decisões orçamentárias incrementais são avaliadas e explicadas com base nos impactos para os anos futuros

4. Custos no âmbito das etapas do MGMP

Etapa 1. Arcabouço

macroeconômico+ disponibilidade de

recursos

Etapa 2. Envelope

fiscal multianual+

tetos setoriais iniciais

Etapa 3. Revisão setorial dos programas e respectivos

custos

Etapa 4. Avaliar

propostas de programas e

conciliar como os tetos

Etapa 5. Finalizar

orçamento e ajustar as

estimativas multianuais

De cima para baixo

De baixo para cima

4. Métodos e práticas de custos

• Pedra fundamental para custos, orçamento baseado em desempenho e operação do MGMP

• Todos os governos usam uma estrutura programática/ diferentes níveis de agregação

• Apenas Austrália e Canadá emitem normas formais para padronizar programas

Especificação de programas

EXEMPLO: CANADÁ ARQUITETURA DE ALINHAMENTO DE PROGRAMAS

Um enfoque comum para todo o governo na especificação de programas e para relatórios de informações financeiras e não financeirasA arquitetura de um programa deve:• identificar e agrupar atividades relacionadas e ligá-las aos

resultados• Conectar os recursos planejados à cada programa • Conectar os indicadores de desempenho à cada programa• Estruturar as estimativas orçamentárias

* Uma nota sobre estruturação de programas• Não há ciência de estruturação de programas

• Uma estrutura de programa clara e viável requer o entendimento da política pública e da prestação do serviçoRegra Comentário

Programas devem agrupar atividades com resultados comuns

• Idealmente definidos utilizando lógica de programas ou marco lógico

• Agrupar diferentes tipos de produtos ou transferências

Insumos não devem ser divididos entre programas

• Alocação de custos de insumos compartilhados – servidores ou ativos – pode ser cara e demandar muito tempo

Programas devem mapear claramente os recursos às unidades organizacionais

• Estrutura do programa não deve simplesmente replicar a estrutura organizacional

• Programas não devem simplesmente ser um outro nome para as unidades organizacionais

Estruturas dos programas devem estabelecer programas de apoio separados

• Onde flexibilidade é necessária no desdobramento por programas e atribuição dos custos compartilhados não é possível

Hierarquia de programas deve ser simples

• Dois ou três níveis são suficientes (programa, subprograma, atividade)

Número e o tamanho dos programas devem ser contingentes

• Regras específicas a cada contexto são necessárias para relacionar a estrutura de programas com a materialidade do orçamento e o nível de tomada de decisão.Fonte: Robinson 2013


Diretrizes para custeamento de programas

• Apenas Austrália e Canadá emitem diretrizes de custeamento de programas

• Australia Policy Costing Guidelines, Canada Guide to Costing

• Em ambos os países, a informação de custos é obrigatória para novas propostas de gastosEXEMPLO: AUSTRÁLIA PROCESSO DE NOVAS PROPOSTAS DE POLÍTICAS (NPP)

O processo de estimativas futuras requer o custeamento das NPPs para avaliar o impacto financeiro das políticas propostas no equilíbrio orçamentárioA Secretaria de Fazenda emite um modelo padrão de custos, mas seu uso não é compulsórioO processo de custeamento permite à Secretaria de Fazenda avaliar as NPPs para:• Determinar e concordar com as razoabilidades das estimativas de

custos• Assegurar consistência do custo com o objetivo da política• Avaliar o impacto potencial no fluxo de despesa de outras áreas

do governo.

4. Métodos e práticas de custosMetodologias de custo• O processo australiano de Novas Propostas de Políticas é composto

de quatro etapas

1. Entender a política (propósito, população alvo, produto, i.e. direcionadores de custos’

2. Custear itens da unidade (despesas operacionais, ex. salários)

3. Custear itens do serviço provido (despesas obrigatórias do programa, ex. transferência de renda)

4. Custear itens de capital e TIC (custos durante a vida útil de uso e manutenção)

• Processo de custeamento é dirigido por convenções metodológicas:

• Calculados em valores correntes (nominais)• Levam em consideração efeitos diretos no fluxo de despesas, ex.

expandir vacinação infantil pode aumentar as despesas por reembolsos do sistema de saúde

• Deixar claro as hipóteses principais assumidas, ex. número de usuários do serviço


• Fonte: Commonwealth of Australia 2012, 24.

CUSTEAMENTO DE UMA PROPOSTA PARA UM NOVO PROCEDIMENTO DE TRIAGEM DE PASSAGEIROS E BAGAGENS DESPACHADAS EM AEROPORTOS PASSO 1. Determinar o número de aeroportos afetados que não possuam o procedimento de segurança em uso. PASSO 2. Estimar o preço e custos de instalação de cada equipamento necessário (por exemplo: máquinas de raio-x capazes de detectar explosivos em bagagens despachadas, máquinas de detecção de resíduos explosivos, portais detectores de metais para passageiros, máquinas de raio-x para bagagens não despachadas e outros itens inclusive desinfetantes de mãos, mesas de inspeção, etc). PASSO 3. Avaliar os custos de operação do equipamento. Isso incluiria custos associados com:• Comunicar o novo procedimento aos passageiros (como folhetos, pôsteres, cartões em outras línguas, e outros–

multiplicados pelo custo e quantidade requerida)• Envolver funcionários com o conhecimento técnico necessário para implantar essa forma de triagem (baseado no número e

tipo de funcionários necessários, os salários e as jornadas dos mesmos)• Consultas entre reguladores e aeroportos (inclui despesas de viagens e reuniões tais como bilhetes aéreos e locação de

salas)• Atividades recorrentes de auditoria e observância (calculadas como o número estimando de servidores, salários, número

de inspeções e tempo necessário para realizar tais atividades). PASSO 4. Construir a estimativa total de custo a partir dos dois componentes = custos do equipamento (PASSO 2) + custos operacionais (PASSO 3).

Método: Custo = Quantidade do Insumo x Preço do Insumo (Exemplo australiano)


Apresentação dos Custos

• O processo de submissão ao Conselho do Tesouro do Canadá define os requisitos para apresentar o custo dos novos programas orçamentários:

• Desenho do programa, provisão do serviço e implementação

• Todos os custos relevantes diretos e indiretos incluindo:

• custos por categoria (corrente ou de capital; insumos como pessoal ou alojamento)

• A incorporação desse programa ao longo do exercício orçamentário proposto e dos seguintes (horizonte de projeção de 5 anos )

• Custo total da iniciativa e a fonte de recursos (deve calcular as necessidades de recursos de maneira líquida levando em conta os recursos existentes e as realocações)


Tabela de Custos, Necessidade de Recursos e Fonte de recursos (Exemplo canadense)

Custos da nova proposta explicados por categorias chave de custos

Necessidade de recursos líquidos, identificando fontes existentes de recursos

Pressupostos iniciais de custos ex. Para calcular alojamento

• Fonte: Treasury Board of Canada Secretariat 2014.

4. Estimativas do orçamento e dos anos futurosAplicação das diretrizes de custos aos orçamento e estimativas futuras• Nos quatro casos, o MGMP usa estimativas com linhas de base

móveis

• Áustria e Holanda usam as estimativas futuras como tetos de despesas, dentro dos quais os ministros devem manejá-las por meio de realocações e carregamento de dotações de um ano para o outro (MGMP vinculante)

• Austrália e Canadá usam as estimativas futuras como linha de base da projeção dos custos dos programas existentes para balizar as decisões orçamentárias anuais (MGMP indicativo)

AUSTRÁLIA • Custos para NPP apenas (exercício

orçamentário e futuro)• Decisões orçamentárias se relacionam às

“medidas” (atividades de subprogramas que contribuem para programas)

• Estimativas atualizadas por secretarias para cada programa e validadas pela Secretaria da Fazenda

• Ajustes refletem medidas governamentais desde a última atualização, movimentação aprovada de recursos e mudanças de parâmetros

CANADÁ• Dois processos separados• Atualização Anual do Nível de Referência

(ARLU) define linha de base dos gastos para programas existentes não estatutários para horizonte de projeção de 5 anos fiscais e 2 anos de planejamento

• Processo de submissão ao Conselho do Tesouro refere-se a pedidos de recursos além dos níveis de referência e aprovados em um dos três períodos de estimativas suplementares

4. Estimativas do orçamento e dos anos futurosAplicação de custos como parte de metodologia de previsão• Distinção entre parâmetros econômicos e não-econômicos na

construção e manutenção de estimativas futuras (receitas e despesas) no âmbito do MGMP

• Papel dos parâmetros econômicos (pressupostos) mais estabelecido dentre os quatro governos

• Taxa média de crescimento econômico

• Taxas de emprego e desemprego

• Inflação ao consumidor e outros índices específicos (trabalho, custos de construção)

• Principal diferença reside na independência no arranjo institucionalAustrália Canadá Áustria Holanda

• Liderado pelo Ministério da Fazenda

• Usa dados internos suplementados por consultas externas

• Liderado pelo Ministério da Fazenda

• Usa dados de pesquisa de painel de previsões do setor privado

• Órgão independente estatutário: WIFO (Instituto Austríaco para Pesquisa Econômica)

• Órgão independente estatutário: CPB (Bureau Holandês para Análise de Política Econômica)

4. Estimativas do orçamento e dos anos futurosAplicação de custos como parte de metodologia de projeção• Papel de parâmetros não-econômicos (pressupostos) é menos

consistente

• Melhor exemplo é Austrália: três características da metodologia convencional de custos para construção de estimativas futurasAustrália

Pressupostos comportamentais para custeamento de programas

• Novas Propostas de Políticas (NPPs) devem explicar o impacto no comportamento do público alvo, ex. novas medidas tributárias para direcionar recursos em direção a atividades concessionais

• Análise é dependente do conhecimento sobre a lógica da intervenção de política (muitas vezes é um julgamento profissional) e deve ser transparente sobre os pressupostos adotados

Tratamento de efeitos diretos e indiretos

• Apenas efeitos comportamentais diretos (1a ordem) são incluídos, ex. mudanças nos preços

• Efeitos indiretos (2a ordem) são excluídos por conta de incerteza sobre estimação de sua magnitude e temporalidade

Uso de reserva de contingência como provisão para suavizar as estimativas futuras

• Provisão agregada para refletir eventos não antecipados que não podem ser assignados aos programas a época que o orçamento é preparado – não é uma política geral de contingência

• Elemento chave é a provisão para viés conservativo (CBA) que reconhece que as estimativas de demanda por programas orçamentários são usualmente revistas para cima ao longo do tempo – o CBA é reduzido progressivamente a partir dos primeiros anos do horizonte da estimativa

4. Principais conclusões e temas1. Papel do custeamento de baixo para cima depende do tipo de MGMP

• A princípio, MGMP é mais efetivo quando as projeções são construídas usando custos informados pelas secretarias finalísticas, ao invés de projeções baseadas em gastos históricos

• Custeamento de programas é mais forte na Austrália, mas tetos da Áustria e Holanda reforçam o papel da repriorização (na ausência de informações robustas de custos)

2. Foco do custo e da informação de custo é em novos programas ou expansão dos existentes

• Ênfase no custeamento de novas políticas é mais forte na Austrália e no Canadá e é consistente com o uso de linhas de base (sem mudança de políticas ou níveis de referência) para distinguir alterações de políticas ou parâmetros

3. Capacidade de definir políticas novas e existentes é importante

• A princípio, distinguir entre programas existentes e novos ou expandidos é um pré-requisito para o MGMP, mas é muito difícil para implementá-lo, ex. para construção de estimativas e manutenção

4. Principais conclusões e temas4. Distinção entre diretrizes gerais de custos e práticas de projeção é

instrutiva

• Órgãos centrais em todos os governos colocam o custeamento dos programas como uma responsabilidade das secretarias finalísticas, necessitando capacidade técnica especializada

• A natureza e a defesa dos pressupostos chaves em métodos convencionais de custos tais como custos unitários , níveis de demanda e mudanças comportamentais esperadas das intervenções – significam que o julgamento profissional é necessário e pode ser altamente contestável

• Orientação clara sobre integração entre custo e projeções pode ser útil

5. Para novas políticas, a informação de custo é obrigatória, porém, metodologias de custo são apenas recomendadas

• Austrália e Canadá emitem diretrizes de custos, mas sua aplicação não é compulsória (com a exceção de novos programas) e enquadrados no âmbito de “custeamento para o propósito de”

• Custos pode ser um menu de técnicas onde a aplicação no contexto do orçamento e projeções pode ser negociada ao invés de direcionada

6. Mesmo em países avançados, custos de programas é uma área ainda em desenvolvimento e é utilizado de uma maneira focalizada e não universal.

Referências• Commonwealth of Australia. 2012. Charter of Budget Honesty Policy Costing

Guidelines: Guidelines Issues Jointly by the Secretaries to The Treasury and The Department of Finance and Deregulation 2012. www.finance.gov.au/publications/charter-of-budget-honesty/docs/Charter_of_Budget_honesty_2012.pdf

• Di Francesco, M. and R. C. Barroso. 2014. Review of International Practices for Determining Medium Term Resource Needs of Spending Agencies. Output 2 Final Report. Report prepared for The World Bank. May 2014.

• Overseas Development Institute. 2003. Implementing a Medium-Term Perspective to Budgeting in the Context of National Poverty Reduction Strategies. Good Practice Guidance Note, November. http://www.odi.org.uk/publications/1460-implementing-medium-term-perspective-budgeting-context-national-poverty-reduction-strategies

• Robinson, M. 2013. Program Classification for Performance-Based Budgeting: How to Structure Budgets to Enable the Use of Evidence. The World Bank Independent Evaluation Group Blue Booklet. Washington DC, The World Bank.

• Treasury Board of Canada Secretariat. 2008. Guide to Costing. Ottawa, Treasury Board of Canada Secretariat. www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?section=text&id=12251

• Treasury Board of Canada Secretariat. 2014. 2014 Guidance for the Preparation of Treasury Board Submissions. Ottawa, Treasury Board Secretariat. http://www.tbs-sct.gc.ca/tbs-pct/index-eng.asp

http://www.finance.gov.au/publications/charter-of-budget-honesty/docs/Charter_of_Budget_honesty_2012.pdf

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http://www.odi.org.uk/publications/1460-implementing-medium-term-perspective-budgeting-context-national-poverty-reduction-strategies



http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?section=text&id=12251

http://www.tbs-sct.gc.ca/tbs-pct/index-eng.asp

análise das práticas internacionais para determinação das necessidades de recursos (custos dos...

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