Anlise das instituies paulistas voltadas as polticas de transporte rodovirio

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Trabalho de Concluso de Curso (TCC) de Denis Vaz Meireles em Administrao Pblica pela Universidade Estadual Paulista - UNESP que teve como base o estgio realizado no Departamento de Estradas de Rodagem (DER) regional de Araraquara de 2005 a 2008. O trabalho teve como foco realizar um diagnstico organizacional do Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios (SP.4) presente na estrutura organizacional do DR.4 (Diviso Regional do DER localizada em Araraquara). Visando tal diagnstico o estudo pode ser dividido em duas frentes: - Uma que demonstra uma perpectiva histrica sobre as politicas de transportes adotadas pelo Brasil como um todo e pelo Estado de So Paulo em particular. - A outra apresenta as instituies paulistas criadas para esse fim que entre elas foram a Secretaria dos Transpostes do Estado de So Paulo e o DER Assim, aps essa contextualizao histrica foi possvel se elaborar uma analise organizacional do SP.4 que explicasse a motivao da sua criao e com base nesse dado tentar entender os acontecimentos que levaram a sua atual situao dentro da estrutura hierarquica do DR.4 e por consequncia do DER.

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1. 1 FACULDADE DE CINCIAS E LETRAS DA UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA Jlio de Mesquita Filho Relatrio de Estgio Supervisionado (82p.): Diagnstico Organizacional do Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios da Diviso Regional de Araraquara (SP.4) Aluno: VAZ, Denis Meireles Orientadora: Prof. Ana Cludia Niedhardt Capella Araraquara, 2008 2. 2 Dedico este estudo aos meus pais, Aparecido e Irene. 3. 3 this is not a black and white world to be alive i say that the colors must swirl and i believe that maybe today we will all get to appreciate the beauty of gray (Edward Kowalczyk, Chad Taylor, Patrick Dahlheimer and Chad Gracey) 4. 4 LISTA DE FIGURAS FIGURA 1 Organograma do Governo do Estado de So Paulo...................................... ... 09 FIGURA 2 Organograma do Departamento de Estradas de Rodagem........................... ... 11 FIGURA 3 Mapa das Divises Regionais do DER.......................................................... ... 49 FIGURA 4 Organograma da DR.4.................................................................................. ... 55 FIGURA 5 Organograma da DR.4/SP.4.......................................................................... ... 59 FIGURA 6 Modelo de Quadro de Distribuio do Trabalho........................................... ... 69 5. 5 LISTA DE TABELAS TABELA 1 Pedgios de por rgos governamentais do Estado de So Paulo................ ... 51 TABELA 2 Concessionrias e Rodovias presentes no territrio da DR,4....................... ... 52 TABELA 3 Trechos concedidos Estado de So Paulo.................................................. ... 53 TABELA 4 Quadro de Funcionrios do SP.4 no ano de 1986........................................ ... 66 TABELA 5 Quadro de Funcionrios do SP.4 no ano de 2008........................................ ... 67 6. 6 SUMRIO 1 Introduo....................................................................................................................... ... 07 2 NOTAS SOBRE A ORGANIZAO......................................................................... ... 09 2.1 A Secretaria dos Transportes do Estado de So Paulo e o DER............................. ... 09 3 LINHA HISTRICA EXTERNA ORGANIZAO............................................. ... 13 3.1 A situao existente no perodo de constituio do DER......................................... ... 13 3.1.1 Da Repblica Velha Revoluo de 1930: a evoluo do tema transportes....... ... 13 3.1.2 A Era Vargas na poltica dos transportes.................................................................. ... 15 3.2 As decises governamentais e a administrao do DER ao longo do tempo.......... ... 20 3.2.1 O governo Dutra e a confirmao do caminho dado aos transportes....................... ... 20 3.2.2 De Vargas a Goulart: a desorganizao dos transportes......................................... ... 24 3.2.3 A poltica econmica da ditadura militar e suas conseqncias............................... ... 32 3.2.4 De volta democracia................................................................................................ ... 40 4 LINHA HISTRICA INTERNA ORGANIZAO.............................................. ... 47 4.1 A postura do governo paulista e seu reflexo na administrao do DER................ ... 47 5 ANLISE ADMINISTRATIVA................................................................................... ... 55 5.1 Reconhecimento da DR.4 (Diviso Regional de Araraquara) do DER.................. ... 55 5.1.1 Estrutura Hierrquica................................................................................................ ... 55 5.2 Estudo detalhado do Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios (SP`s)... ... 58 5.2.1 Histrico da unidade e sua estruturao................................................................... ... 58 5.2.2 Do pessoal pertencente ao SP.4................................................................................. ... 65 5.2.3 Anlise da distribuio do trabalho........................................................................ ... 68 6 DIAGNSTICO E CONCLUSES............................................................................. ... 73 6.1 Diagnstico organizacional do SP.4 e concluses..................................................... ... 73 Referncia.......................................................................................................................... ... 81 7. 7 1 INTRODUO O Brasil em virtude de sua extenso sempre demandou estruturas administrativas complexas no desenho de suas instituies. Unindo-se a essa questo o fato de nossas estruturas governamentais serem, como no poderiam deixar de ser, permeadas de foras polticas, pode-se dizer que apenas dessas duas observaes j nascem algumas indicaes de como se constituiu boa parte do que vemos hoje em dia no setor pblico. A problemtica, que vem desde o final do sculo passado e que se apresenta para o incio deste, como moldar as organizaes pblicas no sentido de torn-las flexveis o bastante para acompanhar as constantes mudanas impostas pelo ambiente. Eventos como a globalizao, que traz a tona propostas como o neoliberalismo, tm pego os aparelhos governamentais de surpresa, quando no, mesmo sabendo das futuras dificuldades os mesmos no esto respondendo adequadamente, levando muitas instituies ao descrdito como rgos de representao pblica. Partindo-se do exposto tornam-se cada vez mais pertinentes estudos que visem melhorar as estruturas e processos administrativos de nossos rgos pblicos, posto que o atual cenrio brasileiro, de recursos reduzidos e ineficincias localizadas formadoras de uma geral, compromete a atuao do governo frente aos novos arranjos mundiais. Os captulos do presente estudo foram estruturados de forma a propiciar primeiramente a apresentao dos rgos responsveis pela conduo das polticas de transportes do Estado de So Paulo e posteriormente uma analise administrativa que caminhasse de fora para dentro. Resumindo, aps apresentar as instituies o estudo observou o ambiente externo e interno do Departamento de Estradas de Rodagem (DER) visando obter subsdios para um melhor diagnstico organizacional do Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios da Regional de Araraquara (SP.4). O fato foi que se acreditou que por se tratar de apenas um elemento dentro da instituio a anlise isolada do SP.4 no traria as respostas que seriam almejadas. Portanto, j que a motivao do trabalho foi a de fotografar a atual operacionalizao do SP.4, nada melhor que se entender todos os tipos de motivaes que proporcionaram tal momento. Assim, o captulo Notas Sobre a Organizao buscou trazer a tona a estrutura hierrquica das instituies do governo paulista ligadas aos transportes, como ser visto o DER tem sua posio bem definida dentro desse sistema o que lhe gera por conseqncia as suas atribuies. A inteno desta parte do trabalho foi a de deixar bem claro o formato e as 8. 8 responsabilidades que o DER tem para com o Estado e com a sociedade paulista em geral, uma vez que se julgou fundamental tal conhecimento para o entendimento de toda a temtica que seria abordada no desenrolar do relatrio. Aps essa apresentao as atenes se voltaram para a exposio dos fatores externos que influenciam a instituio e o Brasil como um todo, assim, a Linha Histrica Externa Organizao procurou apresentar toda a sorte de eventos mundiais e nacionais que direta ou indiretamente afetaram as polticas de transporte do Estado de So Paulo. Tal analise enriqueceu o relatrio no sentido de tornar conhecido muitos dos motivos para a existncia, crescimento e desenvolvimento das atividades do DER e por conseqncia do SP.4 tambm. Muitos dos fatos postos aqui abordam a atual conjuntura poltica, social e econmica por que passam o mundo e o Brasil e como seus reflexos atuam na conduo das polticas dos transportes e de infra-estrutura em geral. J a Linha Histrica Interna Organizao buscou justamente mostrar tais reflexos e principalmente como eles se deram nos servios pblicos prestados pelo DER, coube a essa parte do estudo esboar algumas mudanas internas nas estruturas da organizao e sua relao com os tipos de atendimentos dados a populao paulista em geral. Pode-se dizer que a inteno foi a de entender como o governo paulista lidou com as mudanas que anularam o modelo desenvolvimentista, que orientava o DER, em prol do atual modelo neoliberal. Com todo o embasamento colocado at aqui, o captulo Anlise Administrativa veio com o intento de trazer a luz como todos os movimentos destacados anteriormente influenciam a parte operacional do sistema, ou seja, influenciaram a ponta da estrutura que responsvel pelo contado direto com o pblico. O SP.4 foi avaliado por diversos os ngulos, desde o organograma que suporta sua estrutura, passando pelos seus processos, at chegar ao pessoal que o conduz, tudo para se ter uma viso a mais imparcial possvel sobre a atuao desse rgo em benefcio da coletividade. Finalizando, o relatrio traz a parte Diagnstica e Concluses que foi dedicada totalmente para se inter-relacionar todos os ngulos que foram objeto do estudo, ou seja, os focos: externo, interno e operacional que cercaram e cercam o SP.4. Somente com uma viso holstica como a que foi explorada se poderia tentar alcanar um resultado que fosse imparcial e concentrado no melhor beneficio institucional. Espera-se que o relatrio possa ter ajudado a clarear um pouco o contexto em que o DER esta inserido e como sua unidade SP.4 pode ser repensada para maior eficincia no trato dos temas que esto sob sua responsabilidade. 9. 9 2 NOTAS SOBRE A ORGANIZAO 2.1 A Secretaria dos Transportes do Estado de So Paulo e o DER O estudo iniciar demonstrando uma parte da estrutura hierrquica do Governo do Estado de So Paulo, por entender que necessrio localizar o Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios da Diviso Regional de Araraquara (SP.4) integrante do Departamento de Estradas de Rodagem (DER) para maior compreenso dos rgos aos quais o mesmo est subordinado e como eles se relacionam. Assim, espera-se que a partir de uma noo do atual formato administrativo de uma das partes das polticas dos transportes do Estado, torne-se mais palpvel todo o estudo que ser desenvolvido dentro do presente relatrio. Segue o organograma do Governo do Estado de So Paulo visando uma representao grfica da composio hierrquica na qual a Secretaria dos Transportes e o DER esto inseridos e posteriormente sero colocadas as atribuies desses rgos para se entender o porqu dessa composio. Figura 1 - Organograma do Governo do Estado de So Paulo - DAESP Departamento Aerovirio do Estado de So Paulo - DER Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de So Paulo - ARTESP Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado de So Paulo - DERSA Desenvolvimento Rodovirio S/A GABINETE SECRETARIA DOS TRANSPORTES DAESP DER ARTESP DERSA COMPANHIA DOCAS DE SO SEBASTIO Amarelo Adm. Direta Azul Autarquia Roxo Empresa Mista GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO demais secretarias demais secretarias 10. 10 Como pode ser visto no organograma a Secretaria dos Transportes uma instituio da administrao direta subordinada ao comando do Governo do Estado, tendo o DER como rgo, organizado de forma autrquica, sob sua responsabilidade. Em sua pgina na internet pode ser encontrada a misso institucional da secretaria que diz: Desenvolver um sistema de transportes seguro, rpido, econmico, integrado, confortvel e abrangente que assegure a mobilidade de bens e de pessoas e estimule o desenvolvimento econmico, social e ambiental sustentvel para o Estado de So Paulo. Assim, as atribuies que visam alcanar tais objetivos so dadas pelo artigo 2 do Decreto 42.817 de 1998 e pelo artigo 1 do Decreto 44.265 de 1999 onde expressam a responsabilidade da secretaria em coordenar todos os meios de transporte de responsabilidade direta ou indireta do Estado; estudar e promover a organizao, as operaes e o reaparelhamento de rgos ou sistemas de transporte de propriedade e administrao direta ou indireta do Estado; estudar, propor e fiscalizar as alteraes tarifrias dos vrios meios de transportes; estudar, aprovar, controlar e fazer executar planos tcnicos-econmicos, financeiros e administrativos, correspondentes aos vrios diversos sistemas de transportes e administrar a Hidrovia Tiet-Paran, no trecho sob o domnio do Estado e nos que forem objeto de delegao da Unio. Portanto, pode-se dizer que a Secretaria dos Transportes um rgo estratgico para a coordenao das polticas dos transportes dentro do Estado, a julgar pela sua responsabilidade junto a todos os modais de transportes o que justifica sua posio superior frente ao DER que, ao contrrio, tem seu foco somente sobre o modal rodovirio. Ao longo do trabalho sero colocados alguns acontecimentos ocorridos com a Secretaria dos Transportes, que demonstrem algumas relaes com a histria do DER. Agora, analisando o DER, atualmente ele se encontra regido pelo Decreto n 26.673, de 28 de janeiro de 1987, que aprovou seu regulamento interno confirmando sua vinculao a Secretaria dos Transportes e sua forma administrativa autrquica. Tambm em seu website se encontra a sua misso que diz: misso do Departamento de Estradas de Rodagem administrar o sistema rodovirio estadual, sua integrao com as rodovias municipais e federais e sua interao com os demais modos de transporte, objetivando o atendimento aos usurios no transporte de pessoas e cargas. Suas atribuies so dadas pelo artigo 2 do decreto citado, onde diz que ao DER cabe: I - planejar o sistema rodovirio estadual e aprovar os planos rodovirios municipais; II - elaborar a previso dos recursos para a execuo das obras e dos servios necessrios ao sistema rodovirio estadual; III - elaborar os projetos, construir, conservar e operar as rodovias que integram o sistema rodovirio estadual; IV - administrar a rede rodoviria estadual, diretamente ou por delegao, mediante guarda, 11. 11 sinalizao, imposio de pedgio, de taxas de utilizao, de contribuio de melhoria, de servides, de limitaes do uso e de acesso a propriedades lindeiras, e dos atos inerentes ao poder de polcia administrativa, de trnsito e de trfego; V - autorizar concesses, permisses e autorizaes e fiscalizar os servios de transporte coletivo de passageiros e de cargas na rede rodoviria do Estado; VI - outorgar concesses, permisses e fiscalizar a operao de terminais rodovirios de passageiros e de centros rodovirios ou intermodais de cargas e fretes, localizados em reas sob sua jurisdio; VII - colaborar com as Prefeituras na soluo de problemas rodovirios; VIII - prestar os servios e exercer outras atribuies que lhe so conferidas por leis, normas ou atos administrativos competentes, bem como os poderes implcitos e explcitos decorrentes de tais outorgas, respeitando os limites legais pertinentes. Como pode ser lido, alm das rodovias, o DER tambm responsvel por controlar toda a infra-estrutura de servios ligados aos transportes rodovirios. Porm, aps a criao da ARTESP em 2002, muitas das suas aes no campo da delegao foram transferidas para esse novo rgo. Continuando, aps o estabelecimento de suas atribuies, o decreto tambm tratou de ditar a estrutura bsica do DER atravs do seu artigo 5 que apontou as unidades previstas pelo Decreto n 5.794 de 1975 junto com as do Decreto n 13.538 de 1979 e as do Decreto n 17.756 e 16.589 de 1981, como constituintes, juntamente com as novas unidades contidas do artigo, da estrutura formal do DER. Assim, aps muitas mudanas desde sua criao o organograma do DER atualmente confeccionado com base nos decretos descritos acima e ganha a forma que exposta logo em seguida. Figura 2 - Organograma do Departamento de Estradas de Rodagem SUPERINTENDENTE RGOS COLEGIADOS GABINETE ASSESSORIA DE IMPRESA SERVIO DE AUDITORIA SERVIO DIVULGAO E RELAES SUPERINTENDENTE ADJUNTO PROCURADORIA JURDICA DIVISO de CONTAB. FINANAS DIRETORIA DE ENGENHARIA DIRETORIA DE OPERAES DIRETORIA DE TRANSPORTES DIRETORIA DE PLANEJAMENTO DIRETORIA DE ADMINISTRAO 12. 12 Cabe ressaltar que existem alguns elementos presentes na estrutura do DER que no aparecem nesse organograma geral, como o caso das Divises Regionais, justamente por se tratarem de unidades contidas dentro da Diretoria de Operaes. Tais divises como ser visto em outra parte do trabalho se encontram atualmente cobrindo todo o territrio do Estado atravs de 14 unidades, o regulamento do DER determinou que elas tivessem a mesma estrutura variando somente em pequenos pontos por conta muitas vezes da extenso do territrio coberto por elas. No cabe ainda analisar a estrutura da Diviso Regional de Araraquara (DR.4), posto que tal tarefa ser realizada em um captulo apropriado, porm, importante que se entenda que dentro dessa estrutura regional que se encontra o Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios onde foi realizado o estgio obrigatrio que resulta no presente relatrio. Finalizando, o objetivo dessa apresentao institucional foi a de somente demonstrar a localizao da unidade que ser estudada nesse relatrio e tambm a atual situao conferida a Secretaria dos Transportes e ao DER, com suas atribuies e como se vinculam ao Governo do Estado. A inteno foi a de dar a base atual para um melhor acompanhamento da evoluo dessas instituies atravs do tempo. Assim, com o exposto sero apresentados no prximo captulo alguns acontecimentos relevantes para a histria dos transportes no Brasil e no Estado de So Paulo. 13. 13 3 LINHA HISTRICA EXTERNA ORGANIZAO 3.1 A situao existente no perodo de constituio do DER 3.1.1 Da Repblica Velha Revoluo de 1930: a evoluo do tema transportes Por se tratar a poltica para os transportes de apenas um tema especfico dentro dos horizontes governamentais, seria muito fcil to somente mostrar os investimentos e realizaes de cada governo no setor. Objetivando ampliar o escopo do estudo, o mesmo tratar das questes econmicas, sociais, polticas e por vezes internacionais que ocorreram atravs dos anos, com vistas a demonstrar suas influncias diretas e indiretas dentro da administrao pblica. Pensando dessa forma o trabalho passa agora a investigar os acontecimentos relevantes no perodo que vai da Repblica Velha at a Revoluo de 1930. Antes de relatar os principais eventos contidos dentro da Repblica Velha, valido descrever alguns importantes aspectos contextuais do Segundo Reinado, comeando por destacar as mudanas sociais e econmicas ocorridas atravs do fim da escravido e correspondente emprego da mo de obra imigrante, juntamente com o domnio das exportaes do caf e um princpio incipiente de industrializao. Dentro do domnio cafeeiro possvel se destacar a ascenso de uma burguesia rural que no tardou em exigir da administrao pblica aes que beneficiassem seus negcios e de uma mudana no regime de governo que fosse ao encontro dos seus desejos. Entre as exigncias feitas ao poder executivo, encontra-se a melhoria nas formas de escoamento da produo que eram realizadas por estradas muito precrias. Uma das maneiras encontradas para solucionar o problema foi a implantao de um trecho de ferrovia ligando a cidade de Santos a de Jundia, sendo necessrio posteriormente a construo de estradas, chamadas de ordinrias, que conduzissem pessoas e bens entre as fazendas e as estaes, DER ([entre 1992 e 1999]). Outra mudana imposta pela expanso das oligarquias rurais foi a proclamao da repblica em 1889, com feies descentralizadoras em favor do seu mando local. Assim, com a mquina governamental em suas mos seria de simples utilizao a magistratura, a fora militar e a administrao para a expanso de seus interesses mesmo quando esses gerassem 14. 14 conflitos com outros grupos. Vale enfocar nesse ponto, a utilizao da administrao pblica para controle das classes que cresciam ao redor das oligarquias atravs da distribuio de empregos pblicos, vcio que ir se desenvolver de uma forma ou de outra at nossos dias. Com o desenrolar da Repblica Velha ocorreu um grande desenvolvimento da indstria brasileira, entre outros fatores condicionantes est o advento da 1 Guerra Mundial forando o Brasil a substituir muitos dos produtos importados pelos similares nacionais e a presena da mo-de-obra assalariada sobre tudo estrangeira com o fim da escravido no regime anterior. Dentre os maiores investidores da indstria nascente estavam os cafeicultores paulistas. Os nmeros dessa expanso industrial so demonstrados por Gilberto Cotrim: No comeo da Repblica, em 1889, havia no Brasil pouco mais de 600 fbricas, nas quais trabalhavam 54.000 operrios. Trinta e um anos depois, em 1920, havia no pas 13.336 indstrias que empregavam 275.000 operrios. Havia ainda 233 usinas de acar onde trabalhavam 18.000 operrios e 231 salinas que empregavam cerca de 5.000 trabalhadores. Essas indstrias estavam concentradas principalmente em So Paulo (31%), Rio Grande do Sul (13,3%), Rio de Janeiro (11,5%) e Minas Gerais (9,3%) (COTRIM, 2001, p. 248). Por todo esse desenvolvimento os setores urbanos comeam a ganhar corpo e se fizeram sentir atravs do movimento tenentista e pela organizao operria, que articulou a primeira grande greve de 1917, iniciada em So Paulo. Sintetizando todo esse perodo dentro do tema transportes, precisamente entre 1855 e 1920, Ribeiro conclui que no Brasil ocorreu: [...] o aparecimento das estradas de ferro e o seu acelerado desenvolvimento, acompanhado por um desenvolvimento harmnico dos transportes martimos de cabotagem, rodovirio e fluvial (RIBEIRO, 1956, p. 174). Compreendendo o perodo avaliado e as necessidades impostas pela economia paulista, o governo do Estado de So Paulo cria, pelo Decreto n 28, de 01 de maro de 1892, a Secretaria de Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas que dentre os servios abrangidos estava o dos transportes. Cabe lembrar que a economia cafeeira avanou pelo oeste paulista por terras que passavam muito alm das ferrovias o que aumentava a necessidades de um rgo que se preocupasse com as rodovias complementares. Assim, pela percepo da consolidao do modo capitalista de produo ao menos na agricultura e principiante na indstria, ficou clara a evoluo participativa que teria o poder pblico no setor virio. Aps muitas aes da secretaria em prol dos transportes, o governo sentiu a necessidade de um rgo especfico que provesse o estado de estradas de rodagem adequadas para o transito de veculos a motor, assim, criou-se a Inspetoria de Estradas de Rodagem, pela Lei n 1835-C, de 26 de dezembro de 1921, posteriormente regulada pelo Decreto n 3435, de 10 de maro de 1922, que tambm continha, pela primeira vez, um Plano Rodovirio 15. 15 exclusivo para as estradas de rodagem. Tal preocupao com a construo de estradas para veculos automotores faz correlao direta com o crescimento da frota estadual que aumentara de 5.596 automveis e 22 caminhes, em 1920, para 17.403 automveis e 4.395 caminhes, em 1924 (DER, [entre 1992 e 1999], p. 6). A inspetoria evoluiu e pela Lei n 2187, de 30 de dezembro de 1926, foi substituda pela Diretoria de Estradas de Rodagem que contaria com um fundo especial para servios de estradas de rodagem, sendo a mesma subordinada a Secretaria da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas. O fundo constitudo seria alimentado por duas taxas, uma de valorizao para propriedades na faixa de 20 quilmetros a beira da estrada e uma de trfego baseada na carga e sistema de trao do veculo. Seguindo as demandas postas para a rea dos transportes, o governo paulista observou a urgncia de um desdobramento na Secretaria da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas que passou a contemplar, com a Lei n 2.196, de 03 de setembro de 1927, a existncia da Secretaria da Agricultura, Indstria e Comrcio e da Secretaria de Viao e Obras Pblica. A ao favoreceu ainda mais o desenvolvimento dos transportes, incluindo o rodovirio. J consta nessa poca a existncia de rodovias que chegavam as divisas do Estado do Rio de Janeiro e do Estado do Paran. Concluindo esse tpico possvel se caracterizar os rgos citados acima como a gnese do Departamento de Estradas de Rodagem e da Secretaria dos Transportes atuais do Estado de So Paulo. Tais rgos nasceram do aprofundamento das relaes dinmicas encontradas dentro do estado paulista e brasileiro, relaes criadas dentro do Segundo Reinado e fomentadas pelas oligarquias atravs da Repblica Velha at a Revoluo de 30. Assim, o desempenho da agricultura de exportao, o crescente desenvolvimento industrial e o aumento da populao urbana provocaram o governo estadual, atravs fortalecimento de sua administrao, a dar suporte a vrias atividades e demandas da sociedade, entre elas as relativas aos transportes. 3.1.2 A Era Vargas na poltica dos transportes A Era Vargas perodo que se estendeu de 1930 a 1945 e que teve incio atravs de uma revoluo, demonstra bem as caractersticas singulares que perfazem tal momento histrico para a compreenso de alguns traos da sociedade brasileira atual. A Revoluo de 1930 16. 16 fruto de diversos fatores, porm para orientar o estudo visando seu objetivo norteador que a poltica dos transportes ser analisado somente seus aspectos primordiais. Assim, a exposio do contexto revolucionrio comea por trazer o crack da Bolsa de Valores de Nova York, em 1929, que reforou cises dentro e entre as oligarquias rurais e a alta burguesia, seja ela agrcola, industrial ou comercial, quanto a maneira que deveria ser conduzida as polticas do pas. Porm, antes dos conflitos polticos, os reflexos da crise da bolsa se fizeram sentir na economia, uma vez que as exportaes de caf caram e o governo federal comeou a apresentar dficits avolumados, acrescente a cena, o xodo rural devido desorganizao no campo e a situao de revolta do povo nas cidades em conseqncia da crise econmica que assolava o pas. Desta forma, foi nesse clima conturbado que ocorreu a Revoluo de 1930 e posteriormente a Revoluo Constitucionalista pregada pelo Estado de So Paulo, o saldo de tais eventos se traduz na promulgao da Constituio de 1934 que tinha nitidamente a inteno de equilibrar as foras polticas, abrindo concesses at mesmo para as classes dominadas, sejam ela mdia ou a operria. Dentro desses eventos coube a administrao pblica paulista ligada aos transportes se ajustar a realidade a sua volta e proceder da maneira que lhe cabia, nada pode realizar de glorioso nessa poca, posto que em tempos de conflitos e crises econmicas pouco se possa trabalhar. Chegou-se mesmo, por ocorrncia da Revoluo de 1930 a existir um hiato no setor rodovirio estadual com a extino a Diretoria de Estradas de Rodagem pelo Decreto n 5.068, de 13 de junho de 1931 e posteriormente recriada pelo Decreto n 5.213 do mesmo ano como relata o DER ([entre 1992 e 1999]). A falta de recursos para investimentos marcou bastante no s o setor como todas as linhas do governo estadual, seja o relato de Vieira da Cunha quanto aos dficits do oramento: No Estado de So Paulo a situao calamitosa: o dficit de 1930 tambm de 50% da receita e em 1932, para uma receita que, apesar da inflao, cai em valor absoluto de cerca de 25%, o dficit se eleva a mais de 75% da receita (VIEIRA DA CUNHA, 1963, p. 45). Face ao desenvolvimento econmico irreversvel, mesmo num momento de crise, as orientaes tomadas pelos administradores paulistas do setor de transportes foram no sentido de promover estudos para a criao de um departamento de estradas de rodagem, fato que se concretizou em 1934 com o Decreto n 6.529, de 02 de julho e com o Decreto n 6.654, de 13 de setembro, que criaram e regulamentaram respectivamente o departamento, DER (entre 1992 e 1999). Aqui nasce o Departamento de Estradas de Rodagem (DER) que contempla o Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios SP.4/DR.4, objeto de estudo que o presente trabalho se prope a analisar, porm o departamento est longe das suas formas 17. 17 atuais, tanto que nesta fase a instituio no se encontrava, como atualmente, organizada autarquitamente e nem faz parte ainda o referido servio no organograma da instituio. Agora, voltando novamente ao contexto nacional os acontecimentos de 1934 at a imposio do Estado Novo em 1937, demonstram que a ordem democrtica desse momento foi marcada pela busca de um equilbrio de foras entre os grupos dominantes. Porm, o diferencial democrtico levou os mesmos muitas vezes a buscarem apoio na administrao pblica atravs de postos elevados de execuo que escapavam as aes clientelistas da poca e nas classes dominadas apoiando o surgimento de grupos polticos opostos como a Ao Integralista Brasileira e a Aliana Nacional Libertadora. No final, da falta de entendimento nas questes econmicas pelos integrantes da alta burguesia, junto ao perigo real de quebra da ordem social pela radicalizao dos elementos polticos e crescente desmoralizao da administrao pblica, a sada foi implantar a ditadura do Estado Novo. Portanto, o Estado Novo correspondeu a um momento peculiar para a histria do pas, pois aps a base dada pelos conflitos anteriores, neste momento ocorreram eventos primordiais para a histria recente do pas e para o setor dos transportes. Pela perspectiva dos transportes ser feita a analise dos impactos que a 2 Guerra Mundial proporcionou na poltica nacionalista e nas melhorias administrativas do perodo. A anlise comea com os efeitos da 2 Guerra Mundial, que apesar de serem posteriores ao nacionalismo e a modernizao administrativa, proporcionaram ao Brasil um novo estmulo a essas atividades devido ao impacto que teve sobre elas. Assim, pode-se dizer que o incio da guerra desorganizou do comrcio internacional estimulando o governo brasileiro a tomar para si a responsabilidade pelo fomento das atividades nacionais, como reflexo da dificuldade de se importar produtos industrializados e o fraco poder dos industriais em responder a demanda criada. Portanto, a poltica nacionalista e o desenvolvimento administrativo se encaixam nesse contexto, sendo uma a linha poltica de ao e a outra sua forma de execuo respectivamente. Na linha nacionalista de auxiliar a indstria incipiente, uma das vertentes dessa responsabilidade governamental era a de prover o processo de substituio de importaes, que alimentou o surgimento de pequenas e mdias indstrias disseminadas pelo territrio, com uma infra-estrutura compatvel de escoamento da produo desses novos mercados. Assim, o transporte rodovirio, mais a frente se explicar a opo pelo mesmo, teve importante papel na suplementao adequada desse fluxo adicional de mercadorias. Porm, visando atender adequadamente a crescente demanda que se estimava mesmo aps o fim da guerra foi criado, durante o governo provisrio do Presidente Jos Linhares, o Fundo Rodovirio Nacional (FRN), pelo Decreto n 8.463, de 27 de dezembro de 1945, que teria a 18. 18 sua administrao em mbito federal por intermdio do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER). A criao de tal departamento, na linha da administrao indireta, reflete bem a postura administrativa que se desenvolveria mais ferozmente em outros governos, ou seja, a de se criar rgos paralelos e livres das presses do Congresso. Sem querer aprofundar demasiadamente sobre o tema da administrao pblica dessa poca, mas justamente visando relatar pontos propostos para o setor dos transportes quanto modernizao administrativa enunciada, procurar-se- expor alguns fatos importantes para a compreenso das instituies que se desenvolveram posteriormente. Pode-se dizer que desde a Revoluo de 1930 procurou-se modernizar a administrao pblica do pas e um ponto culminante nesse sentido foi a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1938. Cabe apontar, em suma, que apesar dos pontos positivos dados a administrao governamental, por exemplo, com respeito gesto de pessoal e oramento, os mesmos pontos no resistiram ao jogo poltico clientelstico existente na poca da Repblica Velha, o que propiciou disfunes que seriam sentidas mais tarde. A constatao mais geral para o surgimento de tais disfunes foi a incapacidade de compatibilizao entre o ordenamento normativo e a sociedade existente a poca pelo DASP, o que o forou a solues artificiais que apenas maquiavam os problemas estruturais sem um combate real. Com o exposto, julga-se ento que esse divrcio entre a realidade social e a norma legal junto com a urgncia de medidas desenvolvimentistas causadas pela guerra, levaram a necessidade da criao do DNER como um rgo especial que ficasse margem das tenses entre o poder executivo e legislativo. Porm, a dificuldade de se manter ileso as externalidades apresentadas levaram o setor de transportes a um crescimento descoordenado e ao aparecimento das primeiras distores do setor. Como colocado por Ribeiro ao caracterizar o perodo entre 1920 a 1945 como: [...] de estacionamento no desenvolvimento do sistema ferrovirio; o grande surto de desenvolvimento do transporte rodovirio; um desenvolvimento lento e progressivo do transporte de cabotagem; a decadncia acentuada do transporte fluvial; e o impetuoso advento do transporte areo comercial (RIBEIRO, 1956, p. 175). Finalizando os aspectos administrativos da poca, sero colocados os dizeres de Ribeiro quanto aos transportes que demonstram bem a incapacidade do DASP em executar uma modernizao administrativa plena, aliado aos problemas provenientes de um rpido processo de industrializao ocasionado pela guerra. Assim ele diz: Com efeito, coordenao de transportes, no sentido exato do termo, nunca foi objeto de cogitao dos nossos governos. O desenvolvimento de cada uma das modalidades de transporte se fez sempre ao sabor das circunstncias, ora forado pela demanda, 19. 19 ora por uma atitude imitativa, to comum dos nossos responsveis, na esfera econmica (RIBEIRO, 1956, p. 179). Agora, visando somente um arremate histrico desse perodo, mas importante para explicar acontecimentos futuros, pode-se dizer que por ocasio do fim da guerra se observou uma presso de sentido liberal entre as naes, era de interesse de muitos o estabelecimento de relaes diretas entre os atores particulares. Assim, Getlio Vargas vendo cair todo seu trabalho construdo ao longo dos quinze anos que ficou no poder busca o apoio das massas, aparecendo assim um novo elemento na poltica nacional, o queremismo, que com os anos se tornara no populismo. O Exrcito que teve uma crescente identificao com a alta burguesia, conseqncias da guerra, juntamente com a mesma promove o fim do Estado Novo como bem coloca Vieira da Cunha: A Segunda Grande Guerra, exigindo uma movimentao das foras produtoras do Pas, em entendimento com as Foras Armadas, acelera o processo de identificao do Exrcito com a alta burguesia e a sua crescente integrao dentro da ordem civil da Nao. Assim, a cessao da ditadura e a volta do Pas ao regime democrtico, em 1945, processam-se nas altas camadas do Exrcito e representam a participao direta da alta burguesia nos negcios pblicos (VIEIRA DA CUNHA, 1963, p. 28). A concluso que se tira dessa parte do trabalho que da Revoluo de 1930 at o fim do Estado Novo em 1945, se delineou uma reorganizao parcial da concepo brasileira de sociedade. Passando a comportar, mesmo que contraditoriamente, o que ela tinha de essencial na Repblica Velha acrescido dos novos elementos da Era Vargas sem nunca ter havido uma ruptura radical. Deste modo o que se v no final desse perodo a atividade econmica que era essencialmente agrcola de exportao com elementos industrializantes, uma sociedade rural junto com uma industrial, uma poltica local clientelista com uma nacional universalista e finalmente uma administrao patrimonialista com uma racional. A partir do estudado pode se concluir tambm que as polticas para os transportes nesse tempo foram polticas descoordenadas reativas expanso industrial, ou seja, sendo um setor ligado a infra-estrutura do pas as polticas elaboradas para a rea dos transportes nasceram e se multiplicaram descompassadamente pelo progresso das atividades econmicas nacionais. Portanto, a continuao do estudo dessa relao, que prossegue no prximo item, pode esclarecer muitos pontos a respeito de seus impactos dentro da economia nacional. 20. 20 3.2 As decises governamentais e a administrao do DER ao longo do tempo 3.2.1 O governo Dutra e a confirmao do caminho dado aos transportes A poltica do governo Dutra marca profundamente a rea dos transportes no Brasil, pode-se dizer que foi nesse momento que se confirmaram algumas tendncias que mais a diante seriam enfatizadas. Observa-se que os aspectos internacionais do perodo, como a Guerra Fria e o liberalismo econmico, pesaram fortemente sobre muitas decises governamentais para as polticas dos transportes. Comeando-se pelo liberalismo, como j foi exposto, com o fim da guerra houve entre os pases uma forte presso para a livre interao entre os grupos econmicos particulares, o que levou o governo Dutra ao abandono do nacionalismo brasileiro. Uma importante questo aqui foi a pregao do liberalismo na poltica cambial, favorecendo sem quaisquer restries as importaes e causando um rpido esvaziamento das divisas do pas entre 1946 e 1947 que no foram recuperadas mesmo com a imposio de restries as importaes aps o perodo. Pode-se dizer que o Plano SALTE que previa investimentos para os anos de 1949 a 1953, foi uma tentativa de coordenar o gasto pblico at mesmo dentro dos transportes visto o desastre dessa poltica. Assim, como resultado do acumulo de divisas com a guerra e da poltica de franca importao, o setor dos transportes se valeu da compra de ferrovias e embarcaes em utilizao no pas e da importao de veculos automotores. O momento apresentou tambm o surgimento da Guerra Fria, tendo os EUA posio de liderana entre as naes capitalistas. Tal liderana se fazia em diversas frentes, no Brasil ela atuou politicamente com o fechamento do Partido Comunista do Brasil (PCB) e nas relaes comerciais com o estabelecimento da Misso Abbink em 1948, cujo estudos procuraram diagnosticas as condies da economia brasileira para a atuao dos setores privados dos dois pases. O importante a ser observado do exposto at o momento a influncia internacional ocorrida sobre o Brasil no perodo, reflexo da reorganizao mundial em blocos, um capitalista e outro socialista, agora cabe analisar como tal movimento juntamente com outros fatores influenciaram as polticas de transportes no Brasil. Porm, antes das polticas propriamente ditas cumpre apresentar a demanda que se criava para a rea dos transportes. Como j foi relatado o Brasil durante a guerra entrou num processo de substituio de 21. 21 importaes, comeando a produzir artigos antes comprados no estrangeiro, tal processo estimulou a movimentao interna de mercadorias entre as regies produtivas. Comeava assim a se esboar a formao de um mercado interno consumidor, em oposio a matriz agrcola exportadora que no favorecia o desenvolvimento das transaes inter-regionais. A escolha da modalidade de transporte rodovirio como principal meio de locomoo de pessoas e mercadorias para a nova dinmica econmica apresentada, decorre de diversos motivos que podem ser agrupados em critrios tcnicos, reguladores e polticos. Evitando esmiuar os critrios tcnicos, posto que os mesmos no contemplam o objetivo do estudo, pode-se dizer que entre as modalidades de transporte, a rodoviria era a que apresentava menores barreias a entrada para os atores em uma economia em desenvolvimento. A observao valida quando se compara os custos de implantao entre elas, conforme demonstra Barat a poca: O transporte rodovirio, com efeito, envolve operaes de carga e descarga mais simplificadas em geral de porta em porta utilizando relativamente menor densidade de mo-de-obra, com nveis de remunerao mais baixos, devido ausncia, no Pas, de fortes presses sindicais neste setor, como no caso dos sindicatos martimo e ferrovirio. Alm disso, a evoluo dos seus custos variveis foi menos prejudicada pelo surto inflacionrio, que atingiu com maior intensidade os transportes martimo e ferrovirio, incapazes de adaptar tarifas ao ritmo de acrscimo de custos (BARAT, 1978, p. 56). Em relao aos critrios de regulao criados pelo governo o transporte rodovirio leva vantagem em muitos pontos, um deles que as demais modalidades de transportes sofriam no perodo o monoplio do Estado ou sua grande participao, sendo o mesmo incapaz de regul-los para uma operao eficiente dificultando a manuteno vivel de suas atividades. Acrescente ainda os altos controles existentes em comparao com o setor rodovirio, o que levava muitos a optarem pelas rodovias mesmo com o custo de transporte mais elevados, como relata Ribeiro quando cita que os transportes rodovirios: [...] no so, normalmente, obrigados a manter livros de registro de embarques e efetuar cobranas de impostos e taxas controlveis pelas guias de embarque, para determinadas mercadorias; os raros controles de barreiras nas divisas das unidades administrativas ficam, assim, facilmente burlados [...]; essas menores exigncias e mais precrios controles fazem com que sejam os transportes rodovirios procurados, embora de maior custo, pelas cargas sujeitas aqueles controles fiscais (RIBEIRO, 1956, p. 85). Agora, analisando os critrios polticos, pode-se dizer que nesse contedo que esta guardada a grande responsabilidade que teve nossos governos, tanto os anteriores quanto os posteriores e o prprio governo Dutra, na acentuao das discrepncias entre as modalidades de transporte. J foi apontado anteriormente que a tentativa de modernizao administrativa da Era Vargas no logrou um sucesso pleno, visto as disfunes geradas pela poltica coronelista do perodo, coloca-se agora, como tais disfunes ao se solidarizarem com os 22. 22 critrios expostos a pouco e com a presso internacional em prol da indstria automotora caracterizaram a confirmao do caminho dados a rea dos transportes no pas. O primeiro ponto de questionamento em relao as decises governamentais foi a fcil aceitao, devido a expanso imposta pelos Estados Unidos, do transporte rodovirio como meio mais dinmico para o desenvolvimento econmico nacional. Nota-se que desde a era Vargas com a crescente formalizao de um mercado interno at a presidncia de Dutra com sua forte importao de veculos automotores, a tendncia sempre foi a utilizao da modalidade rodoviria como insumo da dinmica econmica nascente, uso justificado pelo alto valor por unidade de peso das mercadorias manufaturadas em comparao com as produzidas para exportao. No se deseja aqui desqualificar as vantagens advindas do transporte rodovirio, foi fenmeno mundial a declnio de transporte ferrovirio frente nova modalidade, porm o desequilbrio encontrado no Brasil em comparao com outros pases demonstra o quanto incapaz foi a administrao pblica na analise dos limites de participao dessa modalidade. Cabem as palavras de Barat a respeito deste fascnio pelo moderno: Isto, creio, como reflexo de uma atitude mais ampla de nossos administradores pblicos, no sentido da absoro indiscriminada de inovaes tecnolgicas sem a prvia avaliao quanto sua adequabilidade estrutura de fatores e s convenincias da melhoria administrativa e operacional de sistemas existentes (BARAT, 1978, p. 346). Outro ponto importante foi o favorecimento governamental ao setor rodovirio atravs do protecionismo cambial, que segundo Ribeiro (1956), at o incio de 1955 beneficiava o setor com combustveis a preos inferiores aos que seriam necessrios para a sua obteno na base com cambio livre. Outro favorecimento de grande impacto foi a criao do imposto nico sobre lubrificantes e combustveis lquidos e gasosos que tinha grande parte de sua arrecadao destinada do Fundo Rodovirio Nacional (FRN), j citado. Denota-se que a vinculao desse imposto, mais de 70% do arrecadado, ao FRN foi o grande fomentador da expanso rodoviria, prejudicando as demais modalidades, posto que o provimento dos outros modelos ocorreu por subvenes diretas do governo. Em outras palavras, enquanto o setor rodovirio dispunha de receita proveniente de outros setores da economia que utilizassem os insumos abrangidos pelo imposto, as demais modalidades eram mantidas pelos dficits oramentrios da Unio, Barat (1978). Tendo sido criado no final do governo anterior, a aplicao do fundo j era prevista nas polticas dos transportes que seriam elaboradas no mandato do Presidente Dutra, assim foi ele prprio que inaugurou essa poltica explcita de favorecimento ao transporte rodovirio. Portanto, em entendimento com ttulo desse item do estudo, foi durante seu governo que se 23. 23 deu a identificao clara do rumo que j vinha sendo dado a poltica dos transportes. Sendo considerado por Ribeiro (1956) em seus estudos o governo em que se deu inverso dos volumes transportados entre o modelo ferrovirio e o rodovirio, passando esse posio de domnio antes pertencente a aquele. A concluso frente ao apresentado que a presso externa internacional junto com a nova organizao econmica interna, aliada a incapacidade tcnica do governo em regular os transportes como um todo e de conduzir a atividade ferroviria e porturia em particular, j levariam naturalmente a um aumento da participao rodoviria no conjunto dos transportes da nao. Porm, a poltica governamental de favorecimento ao setor ampliou ainda mais a participao das rodovias, distorcendo seu real valor, fazendo a administrao pblica internalizar tal distoro no mbito de suas instituies. Quando se fala em criar ou remodelar instituies pblicas visando atender as polticas super valorativas para o setor rodovirio no se quer dizer que as mesmas no deveriam sofrer tal processo, ao contrrio, foram importantes esses acontecimentos para a conduo dos programas propostos. O que se critica aqui, portanto, a falta de coordenao nas polticas dos transportes dentro do governo quando se decidiu erroneamente por tal poltica, afetando em sentido negativo a economia global do pas. Relatando o caso paulista dessa ordem, cabe expor a relao criada entre o FRN e o j mencionado Departamento de Estrados de Rodagem (DER) do Estado de So Paulo, visando explicar como foi implementada a integrao da instituio rodoviria paulista a nova realidade colocada pelo fundo. O FRN, cuja administrao federal cabia ao DNER, impunha aos Estados membros algumas prescries, alm de detalhar a composio dos gastos e repasses do fundo como coloca DER ([entre 1992 e 1999]): Este fundo garantia autonomia financeira aos rgos rodovirios federais e estaduais, aos quais competiam construir, conservar, explorar e administrar estradas de rodagem, desde que organizados nos moldes preconizados pelo referido diploma legal. Ao DNER eram destinados 40% do fundo e aos Estados, 60%. A parcela atribuda aos Estados distribua-se da seguinte forma: 36% proporcionalmente ao consumo; 12% populao e os outros 12% superfcie. A fim de que os Estados pudessem participar do FRN, o Decreto-Lei que o criou estabeleceu diversas condies, dentre elas a obrigao de aplicarem integralmente em estradas de rodagem a quota que lhes coubesse, bem como a receita de quaisquer tributos estaduais que incidissem sobre automveis e transportes rodovirios, e mais a dotao estadual que, com a renda aludida perfizesse, no mnimo, 50% do montante do auxilio federal (DER, [entre 1992 e 1999], p. 10). Assim, em atendimento a todas as mudanas referidas o governo paulista modificou o DER, que a partir do Decreto-Lei n 16.546, de 26 de dezembro de 1946, passou a se constituir como uma autarquia com autonomia administrativa e financeira diretamente subordinada a Secretaria de Viao e Obras Pblicas. Um ano aps, o Decreto n 17.840, de 24. 24 31 de dezembro de 1947, estabeleceu as cinco divises no departamento para a distribuio de suas funes pelo Estado, encontrando-se as mesmas em So Paulo, Itapetininga, Bauru, Araraquara e Campinas. Registra-se, a Diviso Regional de Araraquara mencionada por esse decreto e permanecente at os dias de hoje, mesmo que com alteraes, como sendo o local onde se encontra o Servio no qual foi efetuado o estgio obrigatrio, parte integrante deste relatrio. Finalizando, a administrao pblica sofreu muito com sua prpria incapacidade de coordenar suas reas de atuao, o que levaria e leva o pas a ineficincia econmica quando se analisa a economia numa perspectiva global e no to somente seus setores isolados. O estudo elaborado at o momento visou justamente levantar como a administrao geral e a dos transportes em particular se encaixam nessa ineficincia. Foram analisadas as modificaes internacionais, econmicas, polticas e sociais para tanto e se elegeu o governo Dutra como um marco para os transportes certamente por ter se dado no mesmo a confirmao dessas mudanas em prol do fortalecimento rodovirio. Cabe agora ao estudo acompanhar o desenvolvimento dessa confirmao, continuar a analise de todos os fatores descritos e finalmente relatar o comportamento da administrao pblica frente aos novos eventos apresentados. 3.2.2 De Vargas a Goulart: a desorganizao dos transportes Apesar das grandes diferenas entre os governos de Vargas (1951-1954), Juscelino (1956-1961) e Joo Goulart (1961-1964) o estudo englobara os mesmos visando se ater somente as tendncias apresentadas por eles, dentro dos aspectos polticos e sociais, quando da chegada do golpe militar de 1964. O objetivo entender como essas tendncias influenciaram a economia e como a administrao pblica dos transportes interpretou os acontecimentos na conduo de suas polticas. Uma boa sntese elaborada por Edson Nunes explica bem o comportamento das instituies polticas na dcada de 50 at o golpe de 1964: As tentativas de escapar natureza clientelista do Congresso e dos partidos polticos levou institucionalizao das burocracias insuladas na dcada de 50. O objetivo de escapar natureza esquerdista, populista, clientelista e corrupta dos partidos polticos conduziu ao aprofundamento do insulamento burocrtico e ao banimento e cassao de direitos civis dos polticos profissionais depois de 1964 (NUNES, 2003, p. 120). 25. 25 Fica bem representa aqui a desarmonia que vivia o poder executivo e o legislativo dessa poca conseqncia do progresso industrial no acompanhado pelo progresso institucional. O insulamento burocrtico posto por Nunes (2003) na prtica representou uma ciso das reas de influencia desses poderes, ficando os rgos tcnicos a servio do executivo e a burocracia tradicional nas mos dos partidos polticos. Segundo, ele mesmo, os partidos controlavam os governos estaduais e no mbito federal os ministrios e o oramento, um dos instrumentos mais utilizados por eles foi o emprego pblico como moeda de troca impedindo consideravelmente qualquer tipo de reforma no funcionalismo. No difcil entender, desta forma, porque a ditadura militar vai se valer do Decreto-Lei 200 para centralizar as decises e os recursos no plano federal, principalmente, nos rgos insulados. J no foco social o perodo marcado pelo aparecimento de diferenciaes sociais cada vez mais complexas, fruto da evoluo industrial ao longo dos anos, e que passaram a acirrar ainda mais o jogo poltico nacional. Assim, tem-se a burguesia dividida entre uma pequena de origem nacional, uma nacional de grande porte e uma internacional poderosa, os demais grupos criados com a urbanizao, como a classe mdia e o proletariado, tambm passavam a ter expressivo valor poltico. Portanto, da variedade de atores e interesses envolvidos e da sua utilizao pelos dois tipos de poderes colocados acima que se extraem as contradies que decretaram a crise e o fim do populismo, junto com algumas possibilidades que se apresentavam naquele momento. Resumindo-se o momento pelo ngulo das possibilidades, para o Brasil apresentavam- se trs caminhos cada qual com seus grupos de apoio e com uma histria diferente a ser escrita. A primeira delas e pregada por Vargas foi o desenvolvimento de um capitalismo nacional, ou seja, o Brasil elaborando decises baseadas em diretrizes econmicas prprias, possibilidade que contrariava os capitais estrangeiros e os grupos polticos e econmicos ligados a eles, a outra era inversa ao prprio capital com a adoo no pas de uma soluo socialista de transio lenta e pacfica. Por fim, existia a opo por um desenvolvimento em associao ao capitalismo mundial criando laos com as economias desenvolvidas, proposta amplamente apoiada pelos representantes dos investidores internacionais e adotada por Juscelino. Agora, aps a rpida recuperao do contexto geral, passa-se a contemplar os eventos econmicos e administrativos peculiares a cada governo. Comeando-se por Vargas, o governo Dutra havia deixado na sociedade impresses negativas devido ao liberalismo, abrindo discusses sobre o modo que deveria ser conduzido o desenvolvimento brasileiro. 26. 26 Vargas, com apoio de muitos segmentos sociais, opta por uma volta aos ideais nacionalistas, tendo como ponto alto a criao da Petrobrs em 1953, movimento que incomodou sobremaneira os EUA e seus setores privados, tanto que no mesmo ano foram encerradas as atividades da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos. Outro aspecto que incomodava muitos grupos internos principalmente os ligados ao capital estrangeiro era a poltica populista colocada por Vargas que mobilizava politicamente o proletariado, valorizando o poder dos sindicatos, em uma orientao no alinhada ao bloco capitalista da Guerra Fria. Assim, um resumo do segundo governo Vargas colocaria o mesmo como uma gesto que tentou articular os diferentes atores na direo da poltica econmica nacionalista. Porm, a associao entre o capital estrangeiro e o nacional j era um processo em desenvolvimento no perodo, enfraquecendo as possibilidades do nacionalismo como bem coloca Ianni: Essas polticas de alianas e absores desenvolveu-se cada vez mais nos anos posteriores guerra. Ela atendia duplamente aos interesses das empresas e do governo dos Estados Unidos. Por um lado, vencia ou contornava o nacionalismo local. Por outro, correspondia a uma soluo econmico-financeiro e poltica satisfatria para a continuidade da expanso econmica norte-americana. Nos anos do ltimo Governo Vargas (1951-54), esse processo estava em desenvolvimento, a despeito dos contratempos provocados pela Guerra da Coria (IANNI, 1971, p. 138). Um bom saldo administrativo do segundo governo Vargas foi o anuncio do Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico em 1951, que seguia as propostas estudas na Comisso Mista Brasil-Estados Unidos. Dentro da rea dos transportes coube o diagnstico da comisso que existia a necessidade de investimentos no setor, principalmente no setor ferrovirio e de navegao de cabotagem que no se expandiram da forma necessria, posto que economicamente eles atenderiam melhor o transporte de mercadorias de baixo valor unitrio em uma economia em expanso industrial, Barat (1978). Observa-se que a orientao foi bem colocada, posto que fazia parte das intenes brasileiras a expanso da sua industria de base. Ao contrrio dos demais foi constatado que o conjunto rodovirio havia atingido um bom acrscimo, ento O programa rodovirio da Comisso Mista recomendou maior ateno pavimentao das rodovias, sempre que a densidade de trfego a justifique. (BARAT, 1978, p. 121). Contudo, boa parte das propostas colocadas pelo plano no foram concretizadas, a grande virtude que ficou do mesmo foi o diagnstico apurado da realidade econmica nacional e o desenvolvimento do conceito de pontos de estrangulamento e pontos de germinao que seriam largamente utilizados nas preposies do Programas de Metas. 27. 27 Aqui termina de forma trgica o segundo governo Vargas com sua deposio e posterior suicdio, demonstrando as tenses e radicalizaes que se criavam dentro das foras polticas nacionais. Assim, aps um perodo de transio Juscelino assume o poder e ajudado por uma conjuntura internacional favorvel e pelo abandono do ideal nacionalista, seu governo foi responsvel por toda uma transformao qualitativa na estrutura econmica do pas. Um ponto positivo para Juscelino que Vargas no encontrou por ocasio de seu governo foi a tendncia internacional de se voltarem as atenes para novas reas de investimentos devido as motivaes que so bem colocadas por Ianni: Na primeira metade da dcada dos cinqenta, a economia europia j deixava de ser uma preocupao excepcional para o governo e as grandes empresas dos Estados Unidos. Depois do rpido sucesso do Plano Marshall, dos experimentos com a Doutrina Truman e do trmino da Guerra da Coria, o capitalismo norte-americano precisava encontrar novas fronteiras de expanso; ou aprofundar os seus desenvolvimentos nas reas em que j se encontrava instalado (IANNI, 1971, p. 143). Devido a essa disponibilidade de capitais e visto o a bom desenvolvimento industrial que o Brasil havia adquirido, abria-se nesse momento uma boa perspectiva de diversificao da sua econmica calcada pela expanso de sua indstria de base. Faltava agora estabelecer as condies em que se daria essa nova fase industrial, condies que se estabeleceram inocentemente ou no em prol do desenvolvimento associado, com o governo garantindo todas as facilidades para a atrao do capital estrangeiro. Portanto, foram todos esses elementos que orientaram a elaborao do Programa de Metas de Juscelino, que tinha como um dos seus pontos importantes a rea dos transportes. Tal importncia vinha da necessidade do governo garantir uma boa infra-estrutura que atendesse e incentivasse o setor privado tanto nacional como estrangeiro a investir no pas. As aes do governo nesse sentido acabavam por aumentar sua participao no setor, posto que os investimentos em infra-estrutura no atraiam os atores privados. Assim, os transportes receberam tratamento de setor prioritrio com cerca de 30% dos investimentos previstos para o programa, Barat (1978). O setor rodovirio isoladamente foi responsvel por parcela considervel dos recursos destinados aos transportes, devido segundo Barat a seguinte situao existente: A modalidade rodoviria foi explicitada no Programa, como um dos setores bsicos do plano de desenvolvimento econmico do Governo Federal. Em decorrncia das deficincias do sistema ferrovirio, as rodovias foram consideradas como elemento preponderante do intercmbio entre as vrias regies do Pas. A necessidade inadivel de construo, pavimentao e melhoramento da rede levou o Governo a programar o reforo de fundos financeiros para a execuo desses investimentos (BARAT, 1978, p. 125). 28. 28 Assim, pode-se extrair do citado que as ineficincias apresentadas pelas ferrovias j no governo Dutra, pelos motivos j expostos anteriormente, junto com a urgncia colocada pelo Programa de Metas em atender os pontos de germinao industrial de forma rpida intensificaram, no governo de Juscelino, a expanso rodoviria desordenada. Porm, fora a motivao apresentada, observa-se tambm uma combinao poltico-econmica importante. O que se coloca agora que a poltica econmica implementada no final dos anos 50 visando implantar a indstria automobilista no Brasil foi muito mal orientada, no sentido que sem contemplar critrios tcnicos cedeu as presses dos diferentes atores sociais interessados, principalmente dos estrangeiros que detinham a tecnologia. Primeiro, necessita-se relatar que a instalao da indstria automotiva no pas representava para muitos grupos polticos uma fonte de identificao com a massa social, posto que essa indstria junto com a expanso das rodovias representava um resultado palpvel para as populaes da poltica econmica governamental, Ianni (1971). Segundo e no mesmo importante tal poltica demonstrava o fraco dinamismo da administrao pblica da poca em estudar e analisar longo prazo as conseqncias dos seus atos executivos, deixando as presses dos industriais do setor se abaterem sobre ela. Cabe relatar a analise de Barat que expem a importncia das presses sobre o executivo e o quanto prejudicial foi para as demais modalidades de transporte a orientao dada poltica econmica de implantao da indstria automotiva no Brasil: Cumpre, neste caso, reconhecer que, por mais rpido que tivesse sido nosso processo de industrializao, sua dimenso e alcance foram muito reduzidos quando comparados ao que sucedeu nos Estados Unidos e Europa Ocidental. Assim, o mercado da nossa indstria automobilstica, j restrito, teve que incorporar, com grande voracidade, faixas do mercado de transportes que poderiam ser bem atendidas atravs da modernizao das ferrovias, portos e navegao. A substituio intermodal indiscriminada em favor do transporte rodovirio obedeceu, assim, s presses de um ramo industrial com grande influncia sobre o dinamismo da economia (BARAT, 1978, p. 349). Agora, ilustrando toda essa valorizao dada ao setor rodovirio e o seu uso como moeda pela burocracia tradicional dos estados, j no incio de 1956 o ento governador do Estado de So Paulo, Jnio Quadros, atravs do Decreto n 25.342 de 19 de janeiro, reorganiza o DER com vistas a limitar o poder dos Diretores das Divises Regionais que passaram a adquirir considervel influncia eleitoral nas suas reas de atuao. Porm, Embora reorganizado, pouco mudou o funcionamento das Regionais e de seus Diretores, rebaixados ao nvel de Diretores de Subdiviso, pois as presses locais exigiam sempre a pronta interveno de suas equipes tcnicas para melhoramentos e conservao (DER, [entre 1992 e 1999], p. 12). 29. 29 Como um caso de institucionalizao de polticas clientelistas, valido o exemplo acima, para exemplificar o descompasso existente entre o governo federal e os estaduais, posto que o primeiro com seu ncleo tcnico v os transportes como um dinamizador econmico e o segundo pela luta poltica desmoraliza a administrao em prol dos benefcios eleitorais. Muito dessa relao pode explicar a existncia de obras sem justificava econmica e por vezes descontnuas ao longo do perodo De volta ao mbito da administrao federal as dificuldades apresentadas ao prximo governo vinham da consolidao das etapas superiores de industrializao com a produo de insumos bsicos e bens de capital, que clamavam no por um executivo capaz de vencer pontos de estrangulamento e expandir as unidades produtivas, mas por um executivo que fosse capaz de administrar um sistema em pleno funcionamento. Capacidade que no poderia ser alcanada com a administrao dividida entre uma insuladamente tcnica e outra tradicionalmente poltica como bem caracterizada no governo de Juscelino, posto que essa ciso no permitia ao governo trabalhar globalmente as novas questes como discorre Lafer: De fato o perodo Kubitschek esgotou, aparentemente, o modelo de substituio de importaes, esgotando, conseqentemente, as virtualidades de suas solues administrativas, da mesma forma que num empresa privada, depois de implantao de uma indstria, a excelncia dos tcnicos em finanas e dos engenheiros se revela insuficiente para a eficcia da ao (LAFER, 2001, p. 49). Portanto, no final do perodo o governo Juscelino apresentava um quadro econmico muito mais complexo que o inicial, com a presena de empresas multinacionais e o Brasil se tornando um subsistema do sistema capitalista mundial. A conseqncia de tal fenmeno foi a acentuao das desigualdades sociais no interior da sociedade brasileira, abrindo novos desequilbrios econmicos, sociais e polticos para o prximo presidente. Assim, com todos esses fatores que Joo Goulart assume o poder em 1961. Logo depois da entrada de Goulart no poder, j em 1962, notou-se que o PIB tinha crescido a uma taxa relativamente menor, que a inflao estava caminhando para nveis recordes e que os dficits da balana de pagamentos elevavam a dvida externa brasileira. Sem se aprofundar nos motivos para tais fenmenos, a questo que como a ocorrncia dos mesmos ficou evidente que alguns erros administrativos cobertos pela prosperidade do governo de Juscelino demandariam alguma ateno. As polticas dos transportes no escaparam ao mesmo preceito. Fora o erro de execuo de obras sem justificativa econmica como colocada a pouco, ainda se observou no perodo anterior um estimulo aos transportes sem se levar em contra critrios de eficincia que amenizassem custos operacionais e de capital. Foi o caso das ferrovias que vinham se mantendo graas a subvenes governamentais, sem que se 30. 30 procurasse dinamizar a administrao responsvel por sua operacionalizao, o Plano Trienal na poca chegou mesmo a propor o fechamento de linhas ferrovirias anti-econmicas. O ponto como se caracterizavam elas dessa maneira, por ineficincia do governo em oper-las ou realmente a demanda era pfia para sua estrutura, ou melhor, a ineficincia do governo que tornou pfia a sua demanda? Portanto, pelos exemplos colocados, pode-se dizer que os transportes de ponto de estrangulamento do desenvolvimento no governo Juscelino passou a ser um foco do processo inflacionrio no governo de Goulart, ou seja, no ultimo por conta da desacelerao econmica, os erros do primeiro se tornaram evidentes e insustentveis. Visando corrigir essas distores o Plano Trienal, em geral, vinha com a idia de maximizar resultados, visto os poucos recursos existentes, o ponto era buscar conhecer melhor a realidade econmica para classificao dos problemas por grau de importncia e finalmente tomar a deciso que melhor atendesse dos critrios de eficincia. Especificamente para o transporte rodovirio essa foi a linha apontada: O principal objetivo proposto, nesse setor, foi concentrar esforos na concluso dos empreendimentos que propiciassem maiores e mais rpidos benefcios sociais. Para tanto, foi revisto o Plano Qinqenal de Obras Rodovirias com vistas a torn-lo compatvel com a capacidade de investimentos do Pas (BARAT, 1978, p. 130). Posto que por vrios motivos o plano no logrou seus objetivos para os transportes e nem para a economia em geral, tanto que Goulart caiu dando lugar ao regime militar, o saldo positivo do mesmo foi que muitas das propostas elaboradas foram conservadas para o PAEG (Programa de Ao Econmica do Governo). Especialmente a parte concernente aos transportes do Plano Trienal, as propostas advinham de observaes objetivas das limitaes do sistema, demonstrando uma mudana de mentalidade administrativa rumo a uma coordenao global da rea dos transportes. No Estado de So Paulo, no perodo Goulart, um importante passo a caminho de uma administrao mais concisa entre as modalidades de transportes foi dado quando da elaborao do Plano Quadrienal de Investimentos, o PLADI Plano de Desenvolvimento Integrado, que no visava somente os transportes, mas a diferentes reas. Porm, o mesmo foi fundamental para criar as condies para uma coordenao mais atuante no setor, como coloca o DER: O Plano inclui no setor transportes um item sobre a coordenao de seus diversos modos e outro sobre a necessidade de reorganizao dos diversos rgos que dele se ocupam, insistindo na rpida transformao em lei do projeto que criava a Secretaria dos Transportes, o que se concretizou pelo Decreto-lei n 7.833, de 19 de fevereiro de 1963 (DER, [entre 1992 e 1999], p. 14). 31. 31 Assim, os transportes no governo paulista ganhavam nova importncia uma vez que o decreto exposto acima isolou o tema numa pasta abrangendo somente suas modalidades, sendo que antes compartilhava as atenes com outros elementos dentro da Secretaria de Viao e Obra Pblicas. Assim, tal plano e as reorganizaes institucionais pretendidas demonstravam bem a necessidade que tinha o governo paulista em coordenar melhor os esforos do poder executivo como conseqncia do refreamento da economia e do aumento da inflao, ou seja, no se podia mais relegar ao segundo plano a efetiva coordenao dos transportes. Vendo o caso paulista fica fcil de identificar que antes mesmo de se desenvolver um sistema intermodal de transportes no estado gerido por um rgo altura, j existia em 1946 o DER organizado como uma autarquia e com disponibilidades de fundos para decises administrativas isoladas, injetando recursos na expanso das rodovias descoordenadamente quando comparado com as demais modalidades. No caso paulista mesmo com a crescente importncia dada aos transportes desde a 2 Guerra Mundial os esforos iniciais de integrao intermodal s se deram com a criao da Secretaria dos Transportes em 1963, no Brasil como um todo os primeiros esforos nesse sentido se deram com a criao do GEIPOT (Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes) em 1965. Portanto, com o exemplo paulista, pretendeu-se explicar alguns pontos que levaram a rea dos transportes no Brasil na dcada de 60 a situao descrita por Barat: Chegou-se, em meados da dcada dos 60, a uma situao de hipertrofia do sistema rodovirio que implicou, concretamente, o transporte ineficiente de muitos bens, distorcendo a funo econmica especfica dos transportes, principalmente nas regies de maior desenvolvimento. Assim, o sistema de transportes chegou a constituir-se num obstculo s prprias possibilidades de desenvolvimento econmico (BARAT, 1978, p. 115). Aps exposio dos problemas encontrados na economia dos transportes no governo de Goulart e relacionando-os com as demais variveis apresentadas, conclui-se que o jogo poltico populista e suas aes clientelistas, pelas distores que trouxeram, no interessavam mais a alguns setores sociais. O novo momento pedia uma administrao mais tcnica para atuar sobre a nova conjuntura econmica nacional criada pelo desenvolvimento da indstria de base e pela maior interdependncia do Brasil com o capitalismo internacional. Assim no tardaram os militares aps o golpe de 1964 em aprofundar o insulamento burocrtico e a esvaziar da vida pblica os partidos polticos abrindo caminho para mais uma ditadura no Brasil. 32. 32 3.2.3 A poltica econmica na ditadura militar e suas conseqncias Embora os problemas do perodo anterior tenham levado o pas ditadura a partir de 1964, na poltica dos transportes as solues apresentadas foram as mesmas que j vinham sendo apontadas anteriormente. Desta maneira, cabe entender que talvez a importncia da ditadura para os transportes foi no sentido de dar poder aos tecnocratas para a efetuao de polticas consistentes, uma vez que no mais existiriam presses polticas de cunho clientelista para saciar. Assim, analisando-se as efetivas aes de cada governo militar, ser apresentado os desdobramentos ocorridos dentro dos transportes. Comeando por Castelo Branco, de abril de 1964 a maro de 1967, o seu mandato foi marcado pelas heranas dos governos passados que geraram inflao com estagnao econmica, crise na balana de pagamentos, desordem poltico social e uma virtual paralisao dos investimentos. Assim, visando combater tal conjuntura seu governo lanou o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) que tinha como diretrizes acelerar o desenvolvimento econmico, conter a inflao e atenuar desnveis econmicos setoriais e regionais, assegurar poltica de investimentos e corrigir dficits na balana de pagamentos. Tendo em mente controlar a inflao para a retomada do desenvolvimento Castelo procurou refrear os focos inflacionrios em torno dos dficits, salrios e do crdito. Resolveu os dficits basicamente com o crescimento dos encargos para as empresas, a poltica de crdito baseou-se na reduo de crdito disponvel aos empresrios e os salrios foram congelados estabilizando e reduzindo a demanda. Castelo tambm reformulou as relaes de produo (mercado de capitais e setor privado), segundo exigncias da reproduo capitalista e da expanso do setor privado. O PAEG com sua linha de ao reduziu substancialmente os problemas da economia brasileira, porm como saldo negativo da poltica de controle imposta pelo governo teve-se a queda da demanda e a reduo da liquidez das empresas. Certas empresas comearam a passar por dificuldades, posto que o plano provocou a concentrao de capital, assim o aparecimento de falncias ou absores das empresas nacionais pelas multinacionais tornou-se fato notvel nessa poca. O confisco salarial exercido pelo plano no permitia que o salrio acompanhasse a elevao dos preos e da produtividade, favorecendo a concentrao de renda e a pauperizao das classes assalariadas. Dentro dos transportes o PAEG adotou os diagnsticos j levantados pelo Plano Trienal, quando se referia ao setor como um foco que alimentava a inflao no curto prazo, 33. 33 assim o plano tinha que consolidar um conjunto coerente e eficaz de metas operacionais e diretrizes polticas de investimento que permitissem o saneamento da rea. Como metas as questes eram diminuir a inflao de custos resultante de uma crescente queda de eficincia na aplicao dos fatores de produo, eliminar os efeitos monetrios devido cobertura de dficits operacionais e esvaziar a prtica de m seleo dos investimentos. A estratgia era reduzir os custos e sua gradativa e total transferncia para os usurios atravs da cobrana de fretes e tarifas realistas. Assim, visou-se um melhor aproveitamento do potencial gerencial atravs da reorganizao administrativa das autarquias, comercialmente a inteno era que as autarquias concorressem pelas cargas sem dependerem de subsdios e operassem sem discriminao de preo para certas cargas e passageiros. Os investimentos teriam que obedecer a uma seleo objetiva das obras (custo/benefcio) e a eliminao de desperdcios, representados pela falta de continuidade na execuo de obras e pela pulverizao de recursos. Visto os bons resultados alcanados pelo plano, o objetivo passou a ser que as propostas do PAEG fossem seguidas pelos prximos governos, assim, criou-se em 1965 o GEIPOT, como j colocado anteriormente, com o objetivo de racionalizar e recuperar o sistema de transportes no Brasil. Outra importante medida que demonstra a mudana da mentalidade administrativa dentro do governo de Castelo foi a criao do Ministrio dos Transportes em 1967, pelo desmembramento do antigo Ministrio da Viao e Obras Pblicas, a exemplo do que j tinha sido feito no Estado de So Paulo em 1963. Seguindo os melhoramentos administrativos alcanados, um importante ato executado no final do mandato de Castelo e que teve grande repercusso na administrao pblica foi a promulgao do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, que em resumo tinha como palavra de ordem a descentralizao administrativa sempre em direo aos rgos diretamente ligados a determinadas atividades e quando possvel optar pela contratao de organizaes privadas para a execuo das polticas. Tais orientaes foram justificadas pelas dificuldades de se trabalhar com agilidade no servio pblico visto o grande volume formalstico a reger suas aes e pela confiana que o setor privado poderia sempre executar os servios de forma mais eficiente. Porm, como ficou comprovado atravs dos anos o setor privado no estava preparado para atender as complexas demandas impostas pelo Estado o que levou a proliferao das empresas pblicas e de economia mista que apesar de serem regidas pelo direito privado sofreriam o mesmo controle que as demais formas de administrao pblica. Aps Castelo deixar o poder o Brasil teve Costa e Silva como comandante pelo perodo de maro de 1967 a agosto de 1969, seu perodo foi marcado pela continuidade da 34. 34 poltica econmica do momento anterior, ou seja, com forte concentrao de renda e medidas fiscais austeras empresa nacional. Porm, um diferencial nessa matria foi a tentativa de se buscar um desenvolvimento auto-sustentado, assim, devido ao esgotamento do processo de substituio de importaes o objetivo era diversificar as fontes de expanso econmica atravs de investimentos. Portanto, a centralizao poltica fazia-se necessria posto que somente um poder Executivo forte seria capaz de criar a estabilidade poltica que atrairia para o ambiente brasileiro o investidor de longo prazo sobretudo o estrangeiro. Assim, a pretenso era por um desenvolvimento econmico que no atrapalhasse a estabilidade social, a poltica era comprometida com a expanso do setor privado e no com a justia social, alias quando se falava em poltica social nessa poca se falava em expanso dos complexos empresariais de proviso de bens e servios sociais, (MELO, 1998, p. 12). Portanto, com o Poder Executivo fortalecido e com essa orientao poltica exposta, a economia do pas ganhou como instrumento de ao o Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED), que tinha como fundamentos bsicos, segundo Alves e Sayad, o fortalecimento da empresa privada; estabilizao gradativa do comportamento dos preos; responsabilidade do Governo na consolidao da infra-estrutura; expanso das oportunidades de emprego; fortalecimento e ampliao do mercado interno, (ALVES e SAYAD, 2001, p. 93). A preocupao com a consolidao da infra-estrutura tinha como razo o medo que os investimentos pblicos ou privados em atividades diretamente produtivas fossem comprometidos pelo desenvolvimento incompleto desse setor levando a uma no maturao dos projetos. Especificamente nos transportes a idia era a de garantir ao Pas uma infra- estrutura adequada com uma operao eficiente dos modais de transporte e estimular o fortalecimento das empresas nacionais do setor visando um aperfeioamento das polticas de investimento e de tarifas, Barat (1978). Visando garantir uma igualdade entre as modalidades de transporte, que nesse tempo j demonstravam uma forte hipertrofia do sistema rodovirio gerando distores no atendimento da demanda, o governo cria com o Decreto-Lei n 615, de 09 de junho de 1969, o Fundo Federal de Desenvolvimento Ferrovirio. A inteno era que a modalidade recuperasse sua fora para o atendimento dos novos fluxos de cargas advindos dos estgios superiores de industrializao, como propunha o governo dentro de sua vontade de dinamizar a economia. No modal rodovirio ocorreu em 1969, pelo Decreto-Lei n 512, a reorganizao do DNER para que prevalecesse um plano nacional de rodovias com maior integrao dos planos regionais e locais desenvolvidos pelo DERs. Porm, nada foi feito no sentido de alterar a 35. 35 forma de distribuio dos recursos o que dificultou uma maior viabilidade na elaborao da coordenao nacional de investimentos nesse setor. Um importante ato do governo paulista nessa poca foi a criao do DERSA Desenvolvimento Rodovirio S.A, como uma sociedade de economia mista que segundo o DER ([entre 1992 e 1999]), teve 99,9935% de suas aes ordinrias subscritas pelo DER e que inicialmente teve como objetivo explorar na forma de concesso o uso da Via Anchieta e da Rodovia dos Imigrantes, sendo que essa ltima seria construda pela mesma para ligar So Paulo aos municpios da Baixada. Posteriormente outras rodovias cuidadas pelo DER seriam concedidas para o DERSA. Faltam dados para se entender os motivos que levaram a criao do DERSA ao invs de se deixar somente o DER a cargo das tarefas rodovirias do estado, porm alguns levantamentos j colocados por outros autores a respeito da inflexibilidade do servio pblico podem gerar algumas hipteses. Castro (1987), diz que um dos fatores que inspiraram o Decreto-Lei n 200 com sua orientao para o setor privado foi justamente as grandes dificuldades encontradas no setor pblico devido ao emaranhado de normas e formalismos existentes, j Barat (2007a), aponta que as autarquias no incio apresentavam um avano flexvel em relao administrao direta, porm, com o passar do tempo tal flexibilidade foi sendo perdida devido as polticas de estabilizao monetria e pelo avano sobre elas dos controles aplicados a administrao direta, com o Tribunal de Contas. Portanto, fica difcil saber o que de fato ocorreu sem um estudo aprofundado, mas argumentos como os apresentados pelos autores podem ser uma boa orientao para o incio de pesquisas. Voltando ao contexto nacional, devido s medidas vistas nos primeiros governos militares o perodo sobre o comando de Mdici conheceu o que foi chamado de Milagre Brasileiro, com um expressivo crescimento econmico. O milagre perfez praticamente todo o governo de Mdici e teve como principal base o capital e a tecnologia estrangeiros, a indstria se modernizou principalmente no setor de produo de bens de consumo durveis seguindo a idia de ampliao competitiva do Pas em nichos dinmicos do comercio internacional. Seguindo tal linha de raciocnio os transportes figuraram como um ponto a ser reforado para que o caminho agricultura/indstria, ou seja, das regies menos desenvolvidas, mas com potencial de desenvolvimento econmico, fossem integrados com os ncleos dinmicos do pas, destacando-se a regio Centro-Oeste, Sul e Sudeste. Uma importante medida para uma melhor coordenao global dos modais pelo Ministrio dos Transportes foi a Lei n 5.917 de 1973 que aprovava o Plano Nacional de Viao. 36. 36 Uma medida de destaque do governo paulista no sentido de reforar o potencial das regies do Estado foi o lanamento do PROINDE Plano Rodovirio de Interiorizao do Desenvolvimento que, segundo o DER ([entre 1992 e 1999]), no tinha como viso somente a construo de estradas, mas sim um esforo conjunto de todos os rgo paulistas com vistas a desenvolver harmoniosamente a economia do Estado. Um destaque importante do plano foi a preocupao com os acessos rodovirios que ligavam determinados locais aos eixos de expanso j existentes, tem-se como exemplo a regio do Vale do Ribeira, o eixo que ligava So Paulo a Ribeiro Preto e a regio entre So Paulo e Sorocaba. O perodo de Mdici no poder marca o pice do estado desenvolvimentista no pas. Porm, marca tambm o comeo do fim desse modelo devido a vrios fatores, um deles e de grande repercusso na poca foi o primeiro choque do petrleo nos fins de 1973, com um aumento brutal de seu valor. Tal acontecimento juntamente com a crise do sistema de Bretton Woods ajudam a explicar, no plano internacional, a perda de dinamismo da economia mundial na segunda metade dos anos 70, j estando o Brasil sobre o comando de Ernesto Geisel, maro de 1974 a maro de 1979. Com a diminuio da atividade econmica, os pases centrais passam a conviver com desequilbrios nas suas balanas de pagamentos levando a queda dos investimentos pblicos, a dficits avolumados pela baixa arrecadao e a um aumento da inflao e da taxa de juros. Entre as grandes inovaes verificadas nessa poca, citam-se as financeiras, posto que com a concesso de crdito relativamente mais cara as mesmas vieram para dar maiores garantias aos emprestadores. O que se verificou de fato no Brasil foram as diminuies dos investimentos estrangeiros diretos com conseqente aumento dos emprstimos bancrios, sendo que muitos desses emprstimos internacionais eram usados para financiar os dficits de suas contas correntes, aumentando assim, a participao do capital externo tanto no PIB como no financiamento do investimento bruto. O desequilbrio gerado na balana de pagamentos brasileira deve-se em grande parte ao fato do pas ser, por essa poca, extremamente dependente das importaes de petrleo e matrias primas industriais, justamente os produtos que sofreram um grande aumento de valor no mercado internacional. Mesmo assim, o caminho adotado pelo Brasil e expressado atravs do 2 PND Plano Nacional de Desenvolvimento foi a manuteno das operaes industriais e urbanas que se haviam construdo antes de tais aumentos, posto que para o governo seria mais interessante se fazer ajustes estruturais e globais que permitissem tornar desnecessria a recesso. 37. 37 Como explica Velloso (1986) os ajustes seriam em trs frentes: macroeconmico, estrutural e energtico. O ajuste macroeconmico deveria ser efetuado sem recesso para evitar um choque fiscal e monetrio, conduzindo-se assim a economia para uma desacelerao gradual, j o ajuste estrutural visava uma mudana no padro de industrializao principalmente na industrial de bens de capital, eletrnica pesada e no campo dos insumos bsicos, a inteno era substituir importaes e quando possvel abrir novas frentes de exportao. Na rea de energia a meta era cortar subsdios aos preos internos de derivados do petrleo, investir em prospeco e explorao, alm de conter o consumo. Devido ao choque do petrleo o modal ferrovirio foi bastante valorizado no governo Geisel, como forma de atenuar os custos do mesmo. Porm, uma ao enrgica foi dada para o enfraquecimento dos transportes e diz respeito a uma mudana introduzida pela Lei n 6.093, de 29 de agosto de 1974, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND). O que de fato ocorreu com essa lei e como bem coloca Mello (1984) que o FND passou progressivamente a reter os recursos antes destinados ao Fundo Rodovirio Nacional (FRN) e a aplic-los em outros setores da economia sem pr-determinao. Aqui inicia-se a desvinculao de receita para o setor rodovirio o que ir prejudicar sua conservao e ampliao ao longo dos anos 80. J no Estado de So Paulo por esse tempo foi visto uma crescente transferncia de recursos do DER para o DERSA como coloca o DER quando diz que entre 1974 e 1979, de uma receita global de 73 bilhes de cruzeiros o Departamento transferiu para o DERSA 21 bilhes, em termos de valores reais a preos de 1979 (DER, [entre 1992 e 1999], p. 17). A questo que estava a cargo do DERSA a concluso da Rodovia dos Imigrantes, trechos da Serra e da Baixada, e a construo da Rodovia dos Bandeirantes, obras que foram entregues respectivamente em 28 de junho de 1978 e 28 de outubro de 1978 e que traziam consigo elevados custos. A anlise que fica evidente aqui a relativa perda de importncia do DER em relao ao DERSA, ou seja, a perda de importncia do modelo autrquico em relao ao modelo de economia mista, na execuo de relevantes obras para o Estado. Nesse perodo tambm foi criada a Patrulha Rodoviria dentro da Seo de Assistncia aos Municpios presente no organograma do DER, tal medida tem relao direta com o estudo, posto que essa patrulha ser parte integrante do futuro SP.4 dentro da DR.4. Sua criao visou a atender s necessidades dos municpios na manuteno das estradas municipais de terra em boas condies de circulao. Ser visto mais frente a evoluo da estrutura de atendimento aos municpios. 38. 38 Novamente no contexto nacional, tendo inicio o governo de Joo Figueiredo, de maro de 1979 a maro de 1985, o que se viu foi uma profunda crise do Estado Desenvolvimentista, j anunciada desde Geisel, e que pelo ngulo econmico refletiu na incapacidade do Estado em conseguir manter seu crescimento atravs do financiamento externo. A questo central que ao longo dos anos 70 a dvida externa do Brasil cresceu consideravelmente gerando desconforto para seus credores internacionais que desde meados desses mesmos anos j vinham preterindo as polticas keynesianas em prol das neoliberais. Portanto, a suspenso dos fluxos voluntrios de emprstimos bancrios para o Brasil e outros pases da Amrica do Sul servia aos interesses das economias centrais, posto que a sua inteno fosse que os pases subdesenvolvidos tomassem medidas visando o ajuste externo de suas contas para evitar acontecimentos semelhantes moratria mexicana, como lembra Sallum (2003). Contudo, devido a mudana no padro industrial brasileiro, deslumbrada no governo Mdici, o Brasil passou de grande importador a grande exportador de matrias-primas industriais e de importador para exportador de Bens de Capital, o que ajudou o pas a obter saldos positivos para o pagamento da dvida. Porm, a manuteno desses saldos positivos teve conseqncias diretas para a ditadura quebrando sua base de apoio social, uma vez que foram necessrios sacrifcios internos como o ajuste fiscal e a conteno dos gastos pblicos. Assim, no por acaso que a oposio poltica ao regime ganhou fora no perodo mobilizando as classes mdias e populares que no ano de 1984 clamaram pelas Diretas j, pondo fim a ditadura ainda nesse ano. J na rea dos transportes o perodo foi marcado por uma reduo drstica de investimentos a partir do governo de Figueiredo, observao que pode ser feita tambm para o restante da infra-estrutura do pas, a crise fiscal e a reduo do dispndio pblico restringiram a expanso da oferta nesse setor. Mello (1984) registra que os investimentos federais em transportes j em 1982 eram inferiores aos valores de 1974 e aponta que o crescimento da oferta de transportes no perodo no acompanhou o crescimento, taxas elevadas, do PIB. Uma deciso governamental que pode elucidar bem esse fato justamente a promulgao do Decreto-Lei n 1.859, de 11 de fevereiro de 1981, que extinguiu o FRN e transformou as receitas do FND em ordinrias, passando a Unio a dispor desses recursos sem qualquer vinculao a rgo, programa, fundo ou despesa. Assim, de uma s vez o governo federal acabou com o FRN determinando o fim da principal fonte de recursos para as rodovias e centralizou o processo decisrio de alocao de receitas, visando dotar o Executivo de mais fora para execuo de sua poltica de estabilizao monetria. 39. 39 Ocorreu tambm em 1981, Decreto n 17.756 de 30 de setembro, a criao pelo governo paulista do Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios nas Divises Regionais do DER, criou-se assim, por esse decreto, o servio motivador deste trabalho. Observa-se que a partir de agora o Estado de So Paulo institucionalizou uma estrutura prpria somente para atender os interesses das rodovias municipais, o que demonstrou que medidas do passado como o PROINDE aumentaram em muito o potencial econmico do interior paulista. Uma importante demonstrao da fora do interior, segundo o DER ([entre 1992 e 1999]), ocorreu com a entrada de Montoro como governador do Estado, entre 1983 e 1987, quando estabeleceu como meta do setor rodovirio a pavimentao de estradas vicinais, por consider-las de vital importncia para o escoamento da produo, ligando determinadas localidades as de consumo. Porm, deixa-se claro que mesmo com boas iniciativas com essas, os investimentos nas rodovias paulistas nos anos 80 no foram suficientes para se manter o seu adequado grau de conservao e expanso. Terminando o governo de Figueiredo, terminou tambm o ciclo militar no poder que ao longo de 20 anos promoveu modificaes profundas na sociedade brasileira, levando-a ao clmax desenvolvimentista com o Milagre Brasileiro e deixando-a apreensiva frente ao novo cenrio que se apresentava. Barat sintetiza bem esse perodo quando coloca que [...] a crise de crescimento apontou para o esgotamento de um ciclo, porm sem que se criassem slidas alternativas econmicas, institucionais e polticas ao quadro recessivo, como ocorreu nos anos 30, (BARAT, 2007a, p. 69). Assim, o fim da ditadura militar representou mais que o fim de um regime, representou a queda de um modelo que desde Getlio Vargas vinha promovendo a modernizao no Brasil, mas que j no seria capaz de responder as novas demandas impostas ao governo nacional. Como ser visto a frente o Brasil levou um tempo para se adaptar a nova realidade internacional que o cercava, a crise econmica o levou a uma crise institucional e poltica difcil de ser respondida, at mesmo porque no h maneira de se tratar isoladamente cada matria. Cabe ao trabalho agora reconhecer o tratamento dado a elas e analisar, pelo ngulo dos transportes, suas repercusses para a nao. 40. 40 3.2.4 De volta democracia Na volta ao regime democrtico, o Brasil teve Jos Sarney, de 1985 a 1990, como primeiro presidente devido a Tancredo Neves, que por motivos de sade, no ter conseguido tomar posse do cargo ficando seu vice no comando. Assim, Sarney teve pela frente a rdua misso de elaborar uma nova carta para a sociedade brasileira, presses sociais pediam por mais participao poltica e descentralizao administrativa, o que ficou bem evidente pelo formato que a Constituio de 1988 adquiriu. Cabe ressaltar que o fim da ditadura no colocou fim a alguns preceitos nacionais desenvolvimentistas do regime anterior o que ficou tambm bastante marcado na nova carta tambm. Visando expandir a autonomia do poder Executivo quanto a alocao dos recursos disponveis ao governo, a nova constituio reforou a prtica de no vinculao de receitas atravs do Artigo 167, no seu Inciso IV mesmo que com algumas excees como o caso da educao. Como j foi explicado anteriormente o governo necessitava de maior flexibilidade oramentria para poder conduzir a sua poltica monetria de acordo com as prerrogativas nacionais e internacionais. Outra medida de grande impacto foi a estadualizao de alguns impostos, atendendo aos pedidos de maior descentralizao poltica administrativa, essa medida foi de grande impacto para o setor dos transportes, posto que a mesma atribuiu aos Estados membros a capacidade de tributar produtos e servios relativos aos modais da rea de transporte. Alguns exemplos podem esclarecer melhor como eram organizados esses tributos antes da Constituio de 1988. Primeiramente, existia o IULCLG Imposto nico sobre Lubrificantes e Combustveis Lquidos e Gasosos que cedia parte de seus recursos ao extinto FNR, com a constituio o mesmo passa a pertencer aos Estados como parte do ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios e a pertencer aos Municpios como parte IVV Imposto sobre Vendas a Varejo. Outro imposto bastante conhecido da populao o IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores, que foi passado para os Estados sendo que antes era de mbito federal e sobre a sigla TRU Taxa Rodoviria nica. Um impacto negativo que a descentralizao dos impostos trouxe segundo Barat (2007b) e que ajuda a explicar a deteriorao das infra-estruturas e servios pblicos iniciada no governo Sarney diz respeito a falta de elaborao de mecanismos institucionais que assegurassem, juntamente com os novos impostos, a continuidade dos investimentos de responsabilidade das administraes estaduais e municipais. Entende-se, que a urgncia de 41. 41 polticas de curto prazo para estabilizao econmica minou os investimentos de mdio o longo prazo em infra-estrutura, assim tanto os governos estaduais quanto os municipais a qualquer sinal de instabilidade redirecionavam os recursos para polticas monetrias em detrimento das demais. Outro fato para a queda da qualidade dos servios e estruturas do setor pblico deve-se a perda do excelente ncleo tcnico que o governo possua que aos poucos foi sendo absorvido pelo setor privado, uma vez que o novo foco do governo no demandava fortemente a habilidade desses profissionais. Tais equipes tcnicas, como as do DNER, eram responsveis pela elaborao de diagnsticos, estudos e projetos que tornavam possvel a definio de estratgias governamentais de longo prazo para os setores de infra-estrutura e servios. Assim, a paralisao dos investimentos em ampliao e conservao rodoviria nos anos 80 alm do contexto de falncia do modelo institucional e financeiro do Estado tem em sua perda de pessoal tcnico um grande fator complicador para o planejamento do setor. Um exemplo marcante para a rea dos transportes nesse sentido foi a perda de funo do Geipot que no conseguia coordenar os modais eficientemente sem evitar que os mesmos se fechassem e elaborassem medidas prprias ao sabor das presses pontuais em detrimento de uma estratgia global. Sendo a coordenao entre os modais um expediente difcil a situao dentro do modal rodovirio no era diferente, ao longo da dcada de 80 o DNER viu, at mesmo por conta da perda de receitas com o fim do FRN, seu poder diminudo frente aos DERs dos Estados mais influentes, como Rio Grande do Sul, Paran, Minas Gerais e So Paulo. Portanto, se ao longo dos anos 80 foi visto uma tentativa de reorganizao poltica de natureza democrtica e uma desarticulao total da ordem econmica e institucional, nos anos 90 a palavra de ordem era a rearticulao dessas matrias, assim, entre outras necessidades o governo tinha que achar uma maneira de se encaixar nas novas tendncias mundiais e restaurar suas instituies e patrimnio. Assim, visando se adaptar ao novo padro econmico internacional o governo a partir de Collor, maro de 1990 a dezembro de 1992, promoveu a abertura do mercado interno que trazia em si, segundo Sallum (2001), o fim da proteo contra a competio externa, a integrao liberal da economia domstica ao sistema econmico mundial, a desregulamentao da economia e tambm a integrao dos pases do continente com a criao do Mercosul, 1991. A abertura econmica, teve conseqncias diretas para a indstria nacional e para as exportaes, aumentando a competitividade entre as empresas e forando muitas delas a sarem do mercado ou a se reestruturem de forma a terem ganhos de eficincia. 42. 42 A busca por tais ganhos levou a reafirmao da descentralizao espacial das atividades econmicas pelo territrio brasileiro nos anos 90, fazendo surgir economias regionais fortemente especializadas em certos tipos de indstria, muitas vezes voltadas para a exportao. Citando-se o caso de do Estado de So Paulo pode-se diz que desde os anos 80 como j foi visto pelas aes desenvolvidas no setor, que sempre houve uma preocupao com o fortalecimento econmico das cidades mdias do interior do Estado devido ao bom desempenho da agropecuria e da agroindstria ligada produo de acar e lcool. Desempenho tambm importante e localizado na rea de atuao DER - Diviso de Araraquara entre outras reas foi a da indstria de sucos concentrados de laranja que segundo Barat (2007a) at 2007 o Brasil era responsvel por 53% da produo mundial, sendo o interior paulista responsvel por mais da metade deste volume. Portanto, por toda essa pujana que o interior paulista demonstrava frente a nova realidade econmica dos anos 90, o governo paulista no poderia ficar inerte e teve que atuar da maneira que pode no sentido de melhorar e ampliar a oferta de transportes que j no satisfaziam as atividades produtivas do Estado. No que cabe ao setor rodovirio, que desde os anos 80 no recebia investimentos adequados prejudicando seu estado de conservao, o Estado como diz o DER ([entre 1992 e 1999]) sobre o comando de Orestes Qurcia recorreu a um emprstimo junto ao BIRD, alm de outros recursos do Tesouro do Estado. Os recursos alm de serem utilizados para conservao foram responsveis pela execuo de um amplo programa de duplicao das principais rodovias do Estado, entre elas cita-se a duplicao da Rodovia Washington Luiz, entre Mato e So Jos do Rio Preto, que percorre o territrio de atuao do DER de Araraquara. Analisando-se o exposto acima o principal fato a ser considerado que mesmo o Estado de So Paulo sem um modelo financeiro e institucional slido foi chamado a atuar, devido sua fora econmica, no setor de infra-estrutura o que demonstrou a necessidade de reestruturao desses modelos, posto que no seria vivel no longo prazo o tipo de financiamento utilizado no exemplo acima. Portanto, o alinhamento econmico escolhido pelo Brasil e seguindo pelo governo paulista j tinha sido feito, o importante a partir desse momento era moldar as instituies governamentais para enfrentar as conseqncias dessa nova realidade. Uma medida tomada nesse sentido, mesmo que sem resultados imediatos, foi a criao do Programa Nacional de Desestatizao (PND), Lei n 8.031 de 12 de abril de 1990, posteriormente em janeiro de 1993, j estando no comando da nao Itamar Franco, foi lanado especificamente para o setor rodovirio o Programa de Concesses de Rodovias 43. 43 Federais (Procofe). Assim, nos governos de Fernando Collor e de Itamar Franco foram dados os primeiros passos rumo as to polmicas privatizaes que tanto seriam debatidas pela sociedade brasileira. Porm, cabe dizer que foi tendncia mundial esse tipo de poltica para sanear economicamente e administrativamente os governos internacionais cabendo ao Brasil, a partir de suas escolhas, ser apenas mais um seguidor desse receiturio neoliberal. Assim, resumindo-se a situao brasileira desde sua volta a democracia, pode-se dizer que os anos 80 foram de estagnao econmica e reconstruo poltica e que no inicio da dcada de 90 esboou-se a construo de um modelo econmico e institucional de orientao neoliberal. Portanto, cabia a Fernando Henrique Cardoso, presidente de janeiro de 1995 a janeiro de 2003, consolidar tal modelo devolvendo ao Brasil possibilidades de crescimento que tinham sido esvaziadas desde a dcada de 80. O governo de Fernando Henrique comea dando maior consistncia s polticas neoliberais atravs de mudanas no arcabouo legal do Estado que mantivessem o programa de abertura comercial e que dessem maior suporte a reestruturao dos servios pblicos. No que cabe aos servios pblicos a promulgao da Lei n 8.987, complementada pela Lei n 9.074 ambas de 1995, estabeleceu as bases legais para as concesses das infra-estruturas como de energia eltrica, telecomunicaes e modais de transporte. Com a promulgao de tais normas o Procofe pode comear executar seus objetivos que entre outros era o de outorgar 8.500 km de rodovias da Unio para a explorao da iniciativa privada. Segundo Pecht (1999) a importncia do programa no diz respeito ao tamanho dos trechos privatizados, mas a importncia estratgica dos mesmos, como o exemplo da Rodovia Dutra, localizada num dos mais importantes eixos econmicos do pas, ligando Rio de Janeiro a So Paulo com uma extenso de 406,8 km e que teve seu contrato assinado em 31 de outubro de 1995 com um prazo de concesso de 25 anos. Outra importante realizao ocorrida visto a grande presso que alguns governadores fizeram junto a Unio foi a aprovao da Lei n 9.277 de 10 de maio de 1996, regulamentada pela Portaria n 365 de 11 de setembro de 1996, que delegou a Estados e municpios a administrao de alguns modais federais de transportes presentes em seus territrios. Pecht (19xx) ressalta que era do interesse da Unio se ver livre de parte do sistema virio, porm, era maior o interesse dos governadores na acelerao do processo de concesses para o setor privado, posto que as demandas sobre o setor de transportes eram elevadas. Assim, os efeitos da recente lei foram imediatos nos Estados do Paran e Rio Grande do Sul atravs da assinatura dos primeiros convnios. 44. 44 Cabe colocar que o DNER nesses convnios teria o papel de acompanhar, fiscalizar e coordenar a execuo dos mesmos. Porm, ficou patente logo de incio que o rgo no teria capacidade suficiente para tal tarefa que se tornar muito complexa pela entrada de agentes privados no processo , abrindo-se assim a possibilidade de se criar uma agncia reguladora a semelhana das criadas para as Telecomunicaes (Anatel) e eletricidade (Aneel). Porm, a criao da agncia s foi concretizada em 2001, pela Lei n 10.233 e teve a denominao de Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), a lei tambm criou a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios, o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, alm de extinguir o DNER passando suas competncias relativas as concesses para o ANTT. Outra instituio bastante comentada nesse trabalho e que como o DNER foi extinta por ocasio do segundo governo de Fernando Henrique foi o Geipot. Focalizando novamente o estudo para o Estado de So Paulo, com a delegao administrativa proposta pela Unio o governo estadual comeou seu prprio plano desestatizante com o nome de Programa Estadual de Desestatizao (PED) introduzido pela Lei n 9.361, de 05 de julho de 1996. O programa previa para o modal rodovirio a transferncia das principais rodovias, alm das rodovias de pequeno e mdio porte essas distribudas em dezenove lotes. Porm, como coloca Pecht (1999) at o final de 1997 no havia ocorrido qualquer transferncia por conta das pendncias judiciais que impediam a finalizao dos processos, ficando os primeiros resultados positivos a aparecer somente em 1998 com a identificao dos primeiros vencedores das licitaes. Mesmo sem dados para qualquer argumentao concreta, a cerca dos motivos, o fato que a exemplo da Unio o governo paulista preferiu criar um rgo novo em vez de entregar ao DER, seu rgo estadual para assuntos rodovirios, a tarefa de coordenar as concesses do setor. Assim, criou-se primeiramente a Comisso de Monitoramento das Concesses e Permisses de Servios Pblicos delegados iniciativa privada pelo Decreto n 43.011, de 03 de abril de 1998, posteriormente por fora da Lei Complementar n 914, de 14 de janeiro de 2002, criou-se a Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transporte do Estado de So Paulo, como autarquia de regime especial vinculada a Secretaria dos Transportes do Estado de So Paulo. Uma ltima colocao agora no que diz respeito atuao da Unio foi a criao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CIDE, Lei n 10.366 em 2001, que tinha como motivao arrecadar recursos para a recuperao da malha rodoviria federal e incidiria sobre a importao e comercializao de petrleo e derivados, gs natural e 45. 45 derivados, alm do lcool combustvel. A Lei n 10.636, de 30 de dezembro de 2002, veio a dispor sobre os recursos da CIDE e criou o Fundo Nacional de Infra-estrutura de Transportes FNIT, vinculado ao Ministrio dos Transportes, porm os artigos que tratavam das aplicaes e as parcelas destinadas a elas foram vetados permitindo que na verdade os recursos da CIDE fossem utilizados para ajudar na gerao de supervits primrios, como coloca Barat (2007b). Concluindo-se os anos 90, observa-se que com todas as medidas adotadas nesses anos, o atual governo do Presidente Lula iniciado em janeiro de 2003, j em finais de 2004 contava com 9.650 km de rodovias concedidas, sendo que desse total 36,2% eram representados pelas concesses do Estado de So Paulo, tornando-o Estado que mais se utilizou desse novo instrumento. Aqui termina a linha histrica brasileira no que trata o setor de transportes ou mais especificamente sobre o modal rodovirio, nessa breve recapitulao dos acontecimentos algumas passagens ficaram bem caracterizadas, podendo at mesmo se tentar mensurar em anos suas passagens. Assim, temos de 1855-1920 um desenvolvimento harmnico entre os modais de transporte com o aparecimento dos primeiros rgos governamentais a observ-los mesmo com suas atenes divididas entre outras matrias e o surgimento de uma industrializao incipiente. J de 1920-1945, observaram-se as primeiras distores entre os modais, a favor do setor rodovirio, por conta da industrializao acelerada propiciada pela 2 Guerra Mundial levando a criao e reorganizao de instituies como o DNER e o DER paulista frente s novas demandas. Chegou-se ao perodo entre 1945-1964 com uma hipertrofia do sistema rodovirio tornando os transportes em foco inflacionrio e at mesmo em obstculo ao progresso econmico por no atenderem eficientemente a realidade vinda com a implantao da indstria de base no Brasil. Entre 1964-1979 foram apresentadas medidas para melhor coordenao dos modais com a criao do GEIPOT, alm de melhoras nas administraes dentro deles, posto que nesse perodo o Brasil ousou instalar uma indstria tecnologicamente avanada. Os anos 80 foram marcados pela falta de investimentos que no s deixaram os transportes em mau estado de conservao, mas tambm o impediram de aumentar sua oferta, fora esses estragos as instituies que cuidavam de seus setores se viram esvaziadas de recursos o que levou tambm a um esvaziamento de pessoal qualificado, prejudicando assim a formulao de novas polticas. A chegada dos anos 90 marcou uma nova fase para os transportes, agora sua atuao seria dentro de uma economia aberta de orientao neoliberal, 46. 46 sendo sua administrao junto a iniciativa privada tendo o governo mais o papel de regulador dessa nova relao. O que se pretende com esse resumo e com todo o relato desse captulo deixar bem marcado, fora os contextos econmicos e internacionais, certas atitudes do governo do Estado de So Paulo e dos governos nacionais atravs dos anos, posto que alguns atos governamentais so imprescindveis para se entender as atitudes e medidas tomadas pelo DER quanto a sua reformulao como instituio. Assim, a continuao do trabalho trar algumas modificaes ocorridas nas bases institucionais do DER bem como as motivaes para tais atos. 47. 47 4 LINHA HISTRICA INTERNA ORGANIZAO 4.1 A postura do governo paulista e seu reflexo na administrao do DER Como j foi dito o DER paulista foi criado pelo Decreto n 6.529, de 02 de julho de 1934, em substituio a Diretoria de Estradas de Rodagem, criada pela Lei n 2.187, de 30 de dezembro de 1926, ficando diretamente subordinado ao Secretrio de Estado de Negcio da Viao e Obras Pblicas. O departamento tinha entre outras atribuies: a reviso do plano geral de viao rodoviria do Estado, cuidar das rodovias e das obras que as cercavam, fiscalizar a travessia de rios, fornecer treinamento para funcionrios e elaborar boletins com os trabalhos e assuntos relativos s rodovias. Nessa poca por no estar ainda com recursos e organizado como autarquia, o DER tinha uma estrutura relativamente mais simples que a atual que se dividia entre uma Diretoria Geral, Diretoria Tcnica, Diretoria Administrativa e uma Consultoria Jurdica. Cabe ressaltar que os cargos de Diretor Geral, Sub-diretor e Tesoureiro foram considerados de confiana do governo, sendo nomeadas pessoas diretamente pelo Chefe do Executivo e que os demais cargos se dividiriam entre cargos de confiana, comisso, contrato e diaristas. A histria mudou com o Decreto-Lei n 16.546, de 26 de dezembro de 1946, que reconheceu o departamento como pessoa jurdica com autonomia financeira e administrativa, tal decreto veio a atender ao ento recente Decreto n 8.463, de 27 de dezembro de 1945, que criou o FRN gerando recursos adicionais para os Estados. Assim, o DER passa a se configurar como autarquia e ganha algumas estruturas e atribuies novas, entre tais atribuies destacam-se: fiscalizar os servios de transportes coletivos, prestar assistncia a municpios no desenvolvimento de sistemas rodovirios, desenvolver pesquisas dos solos, sondagens para fundaes e sobre materiais de revestimento e exercer o papel do DNER nas estradas federais em seu territrio quando for necessitado. Estruturalmente o DER passou a ser composto por rgos deliberativos como um Conselho Rodovirio, um Executivo e um rgo fiscal de Delegao e Controle e por rgos 48. 48 executivos representados por uma Diretoria Geral, Divises e Subdivises e uma Procuradoria Jurdica. Aqui por fora do volume de receitas o departamento passou a ter um servio completo de contabilidade com todas as responsabilidades que a legislao da poca imponha e atravs do rgo de Delegao e Controle passou a ter suas contas fiscalizadas do ponto de vista administrativo, financeiro e contbil. Atualmente o DER regulado pelo Decreto n 26.673, de 28 de janeiro de 1987, e tem sua estrutura composta como se segue: Superintendncia, Diviso de Contabilidade e Finanas, Procuradoria Jurdica, Diretoria de Planejamento, Diretoria de Engenharia, Diretoria de Engenharia, Diretoria de Transporte, Diretoria de Administrao e Diretoria de Operaes. Visando melhor visualizao da estrutura, reveja o organograma da instituio colocado na primeira parte desse relatrio. Pretendendo uma melhor abrangncia de todo o grande territrio paulista, encontram-se subordinadas Diretoria de Operaes 14 divises. Porm, nem sempre o DER foi constitudo por essas 14 divises, o aumento de seu nmero foi se dando atravs do tempo como resposta as demandas de infra-estrutura e de servios de determinadas regies. Inicialmente, como j foi dito anteriormente, elas foram em nmero de 5 e se encontravam em So Paulo, Itapetininga, Bauru, Araraquara e Campinas. Um aumento foi dado com o Decreto n 52.328, de 22 de dezembro de 1969, passando o DER a contar com 10 divises regionais que por fora do pargrafo nico do Artigo 7 passam a ser similares as Divises Administrativas do Estado promulgadas pelo Decreto n 48.163, de 03 de julho de 1967. O acrscimo de mais uma diviso ocorreu com o Decreto n 5.240, de 16 de dezembro de 1974, que criou a Diviso Regional de Presidente Prudente pela aglutinao de municpios anteriormente pertencentes Diviso Regional de Assis. Posteriormente pelo Decreto n 16.589, de 02 de fevereiro de 1981, foi a vez da criao da Diviso Regional de Rio Claro pela transferncia dos acervos e estruturas anteriormente pertencentes Diviso Regional de Campinas e finalmente em 1991, pelo Decreto n 33.713 de 26 agosto, foi criada a ltima diviso do DER denominada Diviso Regional de Barretos. Contudo, no foi mantida a similaridade com as regies administrativas do Estado. 49. 49 Assim, por ordem numrica e pelas suas localizaes no mapa, as atuais Divises Regionais do DER so: Figura 3 Mapa das Divises Regionais do DER Entretanto, no somente na expanso espacial atuou o DER tambm foram criadas algumas estruturas visando melhorar sua eficincia e seus servios, foi pensando dessa maneira que em 1979 foi promulgado o Decreto n 13.538 que criou a Diretoria de Auto- Estradas. Com essa diretoria o DER que j tinha o direito de cobrar tarifas de pedgio nas rodovias, como Anhanguera, Washington Luiz e Castelo Branco, desejava melhor atender as atividades decorrentes de tal direito como: segurana e controle da receita recolhida, planejamento e controle da aplicao da mesma, conservao e melhoria das auto-estradas e operaes de trfego. Porm, j em 1987 tal diretoria foi extinta, visto as mudanas que estavam por passar as polticas de transporte do Estado de So Paulo nos fins dos anos 80 e incio dos 90. Outra medida importante para melhor atender as demandas foi a criao do Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios (SP`s), razo da existncia desse relatrio de estgio, pelo Decreto n 17.756 de 30 de setembro e 1981, dando maior ateno aos problemas colocados pelos municpios. Basicamente para a formao desse servio, juntamente com a Fonte: www.der.sp.gov.br Campinas (DR.1) Itapetininga (DR.2) Bauru (DR.3) Araraquara (DR.4) So Vicente (DR.5) Taubat (DR.6) Assis (DR.7) Ribeiro Preto (DR. 8) So Jos do Rio Preto (DR.9) So Paulo (DR.10) Araatuba (DR. 11) Presidente Prudente (DR.12) Rio Claro (DR.13) Barretos (DR.14). 50. 50 criao de novas estruturas, o DER deslocou elementos de atendimento aos municpios presentes em outros servios aglutinando-os para melhor eficincia. Posteriormente sero aprofundados os detalhes relativos a esse novo formato, mas por agora vale dizer que a patrulha rodoviria, j apresentada no captulo precedente, aumentou seus atendimentos de 641 casos entre 1979 e 1982 para 1.104 entre 1983 a 1986, (SO PAULO, 1987, p. 83). Agora, dando enfoque ao incio dos anos 90 at a situao atual, o DER viu desde os anos 80 suas receitas sendo diminudas por fora de vrios fatores entre eles a extino do FRN, levando entre outras coisas ao enfraquecimento de seus quadros tcnicos. Assim, as conseqncias para as rodovias vieram atravs de investimentos insuficientes na conservao e expanso das mesmas e na incapacidade do departamento em elaborar estudos tcnicos de longo prazo para as polticas do setor. Uma sada encontrada para tal situao foi abrir espao para a iniciativa privada para que ela tentasse devolver, atravs de seu aporte de recursos tcnicos e financeiros, o real valor do modal rodovirio para as atividades econmicas. Nesse sentido o caminho escolhido para a participao privada no setor rodovirio foi o das concesses. Contudo, no foi s a partir dos anos 90 que o Estado de So Paulo conheceu a modalidade de concesso, sendo um pouco dessa histria remontada ao final da dcada de 60 quando da promulgao federal do Decreto-Lei n 200, que reorganiza a administrao federal a dispondo em administrao direta e indireta. Portanto, seguindo o governo federal e com caractersticas parecidas o Estado de So Paulo em 1969 cria o Decreto-Lei n 7 que disps sobre as entidades descentralizadas, ditando as normas que deveriam ser observadas pelo DER como autarquia dentro do sistema administrativo do Estado. Porm, uma motivao importante para a promulgao do decreto foi a constituio em 26 de maio de 1969 do DERSA Desenvolvimento Rodovirio S/A como sociedade de economia mista, sociedade normatizada pelo decreto e tendo o Estado como acionista majoritrio. Assim, devido a tal medida as atuais concessionrias particulares que atuam no territrio paulista dividem espao com entidades pblicas pelas cobranas de pedgio nas rodovias do Estado. Segue uma tabela com as rodovias onde os pedgios do DERSA e do DER se fazem presentes, o intuito o de demonstrar as reas onde a presena dos rgos da administrao pblica paulista ainda se preservam de forma direta. 51. 51 Tabela 1 Pedgios de por rgos governamentais do Estado de So Paulo Local (Km) Rodovia Municpio Km rgo SP-065 Dom Pedro I Nazar Paulista km 56 DERSA SP-065 Dom Pedro I Itatiba km 110,1 DERSA SP-070 Ayrton Senna da Silva Itaquaquecetuba km 32,9 DERSA SP-070 Ayrton Senna da Silva Guararema km 57,8 DERSA SP-070 Carvalho Pinto, Governador Jacare km 92,5 DERSA SP-070 Carvalho Pinto, Governador Caapava km 114 DERSA SP-270 Raposo Tavares Presidente Bernardes km 590 DER-SP SP-270 Raposo Tavares Caiu km 639 DER-SP SP-300 Marechal Rondon Areipolis km 285 DER-SP SP-300 Marechal Rondon Ava km 367 DER-SP SP-300 Marechal Rondon Guararapes km 560,5 DER-SP SP-300 Marechal Rondon Castilho km 655,5 DER-SP SP-300 Marechal Rondon Promisso km 455,5 DER-SP SP-324 Miguel Melhado Campos Vinhedo km 81 DER-SP Fonte: Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias - ABCR Agora, voltando novamente ao aparecimento das concessionrias privadas, como j foi dito o Estado de So Paulo aprovou pela Lei n 9.361, de 05 de julho de 1996, o seu Programa Estadual de Desestatizao (PED). Porm, somente no incio de 1998 que comearam a aparecer os primeiros resultados do programa com alguns editais pblicos e alguns licitantes identificados como vencedores. Grande parte dos problemas enfrentados no perodo dizem respeito ao sistema Anhanguera-Bandeirantes, como coloca Pecht (19xx), posto que tal sistema atraiu a ateno de muitos grupos privados devido a sua localizao, volume de trfego e suas caractersticas de operao e construo, forando alguns cancelamentos de editais e suspenses de concorrncia por conta de problemas judiciais. Contudo, visando acelerar o processo de concesses no segundo semestre de 1997, as autoridades mudam a ttica e passam a dar maior importncia aos lotes de menor expresso o que possibilitou o andamento da questo, de fato vale lembrar que o plano previa transferir 5.000 km de estradas pavimentadas entre elas 4.085 km localizados em dezenove lotes desse tipo. 52. 52 No querendo colocar detalhadamente os lotes no trabalho, ser mencionado somente as rodovias que foram transferidas para a iniciativa privada e que, por estarem em seu territrio, faziam parte das responsabilidades da Diviso Regional de Araraquara DR.4. Registra-se que as rodovias a serem citadas no se encontram em toda sua extenso dentro dos domnios da regional, a questo que quando foram determinados os lotes os mesmos no seguiram os formatos das regionais. Portanto, quando forem colocados os trechos a baixo no se considera todos como tendo toda sua extenso dentro do domnio da regional araraquarense. Assim, segue quadro com as concessionrias, seus contratos e rodovias localizadas na DR.4. Tabela 2 Concessionrias e Rodovias presentes no territrio da DR.4 Concessionria Data do Contrato Durao do Contrato Rodovia Trecho Extenso (Km) Tringulo do Sol 18/05/1998 20 anos SP-310 So Carlos a Mirassol 226,500 Tringulo do Sol 18/05/1998 20 anos SP-326 Mato a Bebedouro 86,270 Tringulo do Sol 18/05/1998 20 anos SP-3333 Sertozinho a Borborema 129,430 Autovias 31/08/1998 20 anos SP-255 Ribeiro Preto a Araraquara 80,400 Autovias 31/08/1998 20 anos SP-318 So Carlos a Rinco 44,600 Centrovias 09/06/1998 21 anos SP-310 So Carlos a Cordeirpolis 74,550 Tebe 02/03/1998 27 anos SP-323 Taquaritinga a Pirangi 44,100 Vianorte 06/03/1998 20 anos SP-322 Ribeiro a Bebedouro 83,000 Fonte: Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias - ABCR Ainda existe a concessionrio Intervias com a rodovia SP-225 que liga So Carlos a Porto Ferreira com 47 km de extenso e que no fez parte da tabela por falta de dados respeito da data do contrato e sua durao. Aps esse detalhamento das concesses da regional, ser colocada como se encontra atualmente toda a malha rodoviria sobre concesso no Estado de So Paulo, cabe lembrar que do total tambm participam algumas rodovias federais localizadas no Estado demonstrando que o plano de concesses da Unio tambm esteve presente na reorganizao das polticas de transporte do estado paulista. As rodovias federais em nmero de quatro e 53. 53 suas respectivas concessionrias atuando no Estado so as seguintes: BR-381 (Autopista Ferno Dias), BR-116 (Autopista Rgis Bittencourt), BR-153 (Transbrasiliana) e BR-116 (NovaDutra). Segue agora uma tabela com as concessionrias e a extenso em km das rodovias administradas, juntamente com os subtotais de pista simples e dupla, finalizando com o total da malha rodoviria sob concesso privada do Estado. Tabela 3 Trechos Concedidos Estado de So Paulo Concessionria Pista Simples (km) Pista Dupla (km) Total Autoban 0,000 316,750 316,750 Autovias 82,150 234,350 316,500 Centrovias 75,020 143,140 218,160 Colinas 154,190 144,820 299,010 Ecovias dos Imigrantes 0,000 176,440 176,440 Intervias 250,880 124,820 375,700 NovaDutra 0,000 402,000 402,000 Renovias 133,390 212,280 345,670 SPVias 287,950 227,730 515,680 Tebe 110,550 45,430 155,980 Tringulo do Sol 137,500 304,700 442,200 Vianorte 24,500 212,070 236,570 Viaoeste 41,200 120,880 162,080 Rgis Bittencourt 389,800 0,000 389,800 Rodoanel 30,000 0,000 30,000 Transbrasiliana 0,000 347,700 347,700 Total 1717,130 3013,110 4730,240 Fonte: Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias - ABCR Faltou ser apontada na tabela a extenso da Rodovia Ferno Dias (BR-381) que tem pouco mais de 78,6 km de pista dupla dentro do Estado ficando a grande parte de seu trecho presente no Estado de Minas Gerais. Assim, finalizando essa parte do estudo, o mesmo procurou demonstrar as mudanas mais gerais em torno da administrao do DER, como foi visto, a instituio foi crescendo de acordo com o crescimento da demanda por transportes rodovirios, o que levou a uma progressiva reformulao administrativa de suas bases. No campo da evoluo institucional a primeira reformulao ocorreu com a transformao da diretoria rodoviria em departamento 54. 54 com sua posterior autarquizao, a transformao do DER em autarquia atendia na poca ao consenso que essa seria a melhor forma de administrar os grandes recursos que seriam investidos no setor rodovirio, posto o menor volume burocrtico que tal modelo de administrao pblica trazia. Na mesma linha, junto com a evoluo institucional veio o aumento de suas atribuies e responsabilidades, uma atribuio em especial relevante para o estudo, justamente a que diz que o DER passaria a prestar assistncia aos municpios em suas demandas. Tal atribuio faz sentido uma vez que o interior paulista estava se reforando economicamente passando a necessitar uma infra-estrutura de transportes que pudesse dar suporte a todos os tipos de atividades. No por acaso que novas divises dentro das 5 divises regionais iniciais do DER foram necessrias, uma vez que o grande espao geogrfico atendido por qualquer uma delas no possibilitava uma ao eficiente. Aps o crescimento do DER foi visto tambm uma perda gradual por parte do governo da sua fora de interveno no domnio econmico entre fins dos anos 80 e incio dos 90 levando muitas das estradas administradas pelo DER a serem objeto das concesses de infra- estrutura. Assim, concomitantemente a perda de capacidade do governo em investir tambm ocorreu um enfraquecimento do DER como rgo atuante no setor rodovirio, seja por falta de recursos ou pela perda de seu quadro tcnico de excelncia. Assim, com essa trajetria que o DER chega ao sculo XXI, cabe agora ao estudo, aps todo o caminho percorrido at aqui, analisar a DR.4 e mais especificamente o SP.4 para entender no plano operacional como as mudanas de ordem externa e interna ao DER afetaram o dia-a-dia desse pequeno setor. 55. 55 5 ANLISE ADMINISTRATIVA 5.1 Reconhecimento da DR.4 (Diviso Regional de Araraquara) do DER 5.1.1 Estrutura Hierrquica Visando iniciar um estudo especfico do SP.4, optou-se por se demonstrar primeiramente a estrutura hierrquica na qual o servio est inserido, ou seja, a estrutura da DR.4. Logo abaixo se encontra o organograma da instituio. Figura 4 - Organograma da DR.4 Nota-se que a regional tem um local dedicado para o Diretor de Diviso Regional localizado na ponta superior do organograma seguido de suas unidades de apoio e logo a 56. 56 baixo completando o organograma vem os cinco servios especficos da regional. Mesmo sendo o foco do estudo o SP.4, ser colocado as tarefas gerais da regional e dos demais servios para o entendimento de suas funes e possveis relaes mantidas com o SP.4. Comeando pela DR.4 como um todo, resumidamente ela tem a responsabilidade: de cuidar da rede rodoviria estadual e dispositivos de segurana de trnsito; elaborar proposta de melhoramento rodovirio e de edificaes necessrias a suas atividades e execut-los diretamente ou por terceiros; estudar e captar dados para repassar a rgos de projetos e planejamentos da Autarquia; ajudar prefeituras em seus planos para a rede municipal visando integr-los com os planos estaduais e federais; fiscalizar e prestar contas sobre as quotas do Fundo Rodovirio Nacional; fiscalizar os servios executados nas estradas municipais atravs de fundos especiais; efetuar servios a outras entidades fundamentados em convnios ou atos jurdicos anlogos e remeter relatrio das atividades da Diviso a rgos superiores. Cabe lembrar que apesar de ainda constar no regimento interno as quotas do Fundo Rodovirio Nacional, as mesmas j no existem desde o decreto que extinguiu tal fundo, como j comentado anteriormente. Agora, analisando as atribuies do Servio de Administrao (SA.4), pode-se dizer que ele responsvel por boa parte das atividades meio da regional como: dirigir e coordenar atividades de comunicao da regional e de controle e registro de pessoal; administrar as atividades financeiras, contbeis, oramentrias e de custos de todos os rgos da diviso; coordenar atividades de assistente de materiais no que diz sobre compras e suprimentos; oferecer suporte de expediente e consultoria aos demais rgos da regional; implantar linhas bsicas no que for de sua competncia sobre procedimentos e responder e assistir o Diretor Regional em suas demandas dentro da competncia do servio. Avanando, o prximo o Servio de Equipamento e Patrimnio (SM.4), que como o nome j diz responde pelos equipamentos e patrimnio da regional, atuando em: assistir o Diretor Regional sobre assuntos de equipamento e patrimnio; assegurar um programa efetivo e econmico de reparao e recuperao de equipamentos e instalaes; supervisionar e orientar trabalhos de oficina e controle de equipamentos e patrimnio; manter boas condies de giro dos estoques com corretas especificaes de materiais e quantidades e manter um bom entendimentos com os demais servios visando uma aes conjuntos em assuntos de seu interesse. 57. 57 Seguindo o organograma agora a vez do Servio de Operaes (SC.4), aqui se encontra boa parte das atividades fins da instituio, considera-se como atividades fins aquelas ditas como de competncia da DR.4. Assim, tem-se: prestar assistncia Diretoria Regional nos assuntos de conservao de rodovias e obras executadas por administrao direta ou contratadas e elaborar relatrio para apreciao a respeito de seus rgos subordinados; conservar rodovias e controlar o trfego; construir e pavimentar trechos limitados; fabricar artefatos de concreto e usinar misturas asflticas e concreto para aplicao em todo o tipo de obra rodoviria e conduzir as relaes entre a diviso e terceiros em obras contratadas. O prximo servio a ser analisado o de Assistncia Tcnica (ST.4), como rgo tcnico ele tem a responsabilidade de tomar parte de todos os assuntos que do suporte as atividades fins da regional e ainda conduz as relaes com terceiros sobre obras e servios contratados, devido a sua capacidade tcnica de observar eficientemente o andamento das mesmas. Assim, fazem parte de seu escopo de atividades: assistir o Diretor Regional nos assuntos de sua competncia; coordenar, orientar e fiscalizar atividades de planejamento, projeto, laboratrio de materiais e construo da diviso; coordenar e fiscalizar as atividades de avaliao e desapropriao da diviso; inspecionar obras e servios contratados e administrados pela diviso; fornecer notas de servio para as obras contratadas; opinar sobre acordo de desapropriao; participar do recebimento de obras e servios contratados; executar a transferncia para o SC.4 das obras concludas e recebidas em carter definitivo. As tarefas especficas cargo do Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios ficaram para a prxima parte do trabalho juntamente com a descrio das competncias de seus rgos subordinados, posto que diferente do que foi feito aqui o SP.4 ter suas atribuies, ditadas pelo regimento interno do DER, colocadas na integra para melhor acompanhamento do estudo. Porm, j possvel deixar bem clara a atuao bsica do SP.4 quando comparado com o ST.4 e SC.4, posto que o primeiro entre outras atividades intermedeia os contratos com terceiros para construo de rodovias estaduais e o segundo executa diretamente ou por contratos a conservao delas. Assim, fica para o SP.4 a responsabilidade de responder pelas rodovias que ficam fora da rea de competncia desses servios, ou seja, as rodovias municipais. 58. 58 5.2 Estudo detalhado do Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios (SP`s) 5.2.1 Histrico da unidade e sua estruturao A histria dos SP`s se inicia com o Decreto n 17.756, de 30 de setembro de 1981, sendo Paulo Salim Maluf o governador, que criou o servio nas Divises Regionais da Diretoria de Operaes, do DER, instituindo 13 servios sendo um para cada uma das Divises Regionais. Na ocasio do decreto ainda no existia a Diviso Regional de Barretos (DR.14), aps sua criao, o Decreto n 34.791, de 09 de abril de 1992, altera o decreto de criao dos SP`s passando a existir 14 servios um para cada regional. O decreto tambm determinou a estrutura do servio que reconheceu entre suas unidades subordinadas a presena de algumas que antes pertenciam ao Servio de Operaes (SC), quando o estudo for se ater a anlise do organograma do SP.4 ser colocada quais unidades foram essas. O ponto que atravs de comentrios colhidos dentro da regional durante o estgio e pelos dados histricos levantados pelo trabalho, chega-se a concluso que as transferncias de atribuies e unidades antes pertencentes ao SC`s para o SP`s ocorreu devido a necessidade de planejamento e conservao que as rodovias municipais passaram a demandar. Assim, pareceu ser a estruturao de uma unidade voltada somente para o atendimento de tais demandas a forma mais eficiente de ao na poca. J sendo conhecido atravs do texto a greve histria e o alvo das aes dos SP`s, basta agora identificar claramente os servios prestados. Assim, preciso entender que as rodovias municipais pedem servios, principalmente em sua poro no pavimentada, que englobem entre outras coisas as retificaes de traado, alargamento e regularizao do leito das estradas, alm de revestimento primrio nos trechos mais necessitados. Portanto, visando efetuar esses trabalhos foi montada uma estrutura que varia pouco de regional para regional, sendo essa variao determinada por alguns fatores sobre tudo quanto a quantidade de municpios a serem atendidos, pegando como exemplo o organograma da DR.4/SP.4 ser detalhada essa estrutura com suas respectivas atribuies. Assim, segue abaixo o organograma da DR.4/SP.4 com as responsabilidades impostas a cada unidade no mesmo molde e numerao que so apresentadas dentro do regimento interno da instituio. 59. 59 Figura 5 - Organograma da DR.4/SP.4 11.2.6 SERVIO DE ASSISTNCIA RODOVIRIA AOS MUNICPIOS As atribuies do Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios so as seguintes: 1- Assistir tecnicamente os municpios integrantes da rea de ao regional, no estudo, organizao e desenvolvimento dos programas rodovirios municipais; 2- Efetuar ou colaborar com as Prefeituras na conservao e melhoramentos de estradas municipais; 3- Coordenar e fiscalizar a aplicao dos recursos especficos para fins rodovirios, nos termos da legislao em vigor; 4- Manter entendimentos com os prefeitos dos municpios da rea da Regional, com relao aos melhoramentos da rede municipal, por intermdio das Equipes de Assistncia Rodoviria; 5- Examinar os planos de aplicao para os servios a serem executados e aps sua execuo, providenciar a apreciao dos custos pertinentes; 6- Manter registro e controle dos planos de aplicao aprovados, executados ou em execuo; 7- prestar assistncia tcnica aos Municpios integrantes da rea de ao Regional, para assuntos concernentes s suas redes de estradas; SERVIO DE ASSISTNCIA RODIVIRIA AOS MUNICPIOS - SP.4 SEO DE ASSITNCIA RODOV. AOS MUNICPIOS CMP.4 SEO DE EXPEDIENTE CXP.4 EQUIPE DE ASSISTNCIA RODOV. AOS MUNICPIOS EP4.2 SETOR DE ASSISTNCIA RODOVIRIA AOS MUNICPIOS JABOTICABAL TMP4.3 SETOR DE ASSISTNCIA RODOVIRIA AOS MUNICPIOS SO CARLOS TMP4.2 (desativado) SETOR DE ASSISTNCIA RODOVIRIA AOS MUNICPIOS ARARAQUARA TMP4.1 EQUIPE DE ASSISTNCIA RODOV. AOS MUNICPIOS EP4.1 60. 60 8- fiscalizar e atestar a execuo de servios e fornecimentos de materiais concedidos s Prefeituras, para aplicao em suas redes de estradas municipais, por conta do Auxlio Rodovirio Estadual e Auxlios Especiais, face aos Planos de Aplicao apresentados e previamente aprovados pelos rgos da Autarquia; 9- apreciar, em primeira instancia, as prestaes de contas das Prefeituras, relativas aos Auxlios Especiais, relativo aos Auxlios concedidos s mesmas; 10- fornecer todos os valores e os dados ao Servio de Administrao, para elaborao do oramento programa, concernentes aos programas e atividades do Servio; 11- Manter registro das quotas do Auxlio Rodovirio Estadual e Auxlios Especiais concedidos s Prefeituras, situao das mesmas e apresentao de relatrios a respeito; 12- Elaborar relatrio dos servios e fornecimentos concedidos s Prefeituras; 13- Conservar e melhorar as rodovias integrantes da rede municipal; 14- Administrar, atravs das Equipes de Assistncia Rodoviria aos Municpios, as seguintes atividades de: a) Conservao e melhoramentos das rodovias integrantes da rede municipal; b) Orientao e execuo de obras de arte na rede municipal; c) Construo de trechos novos de rodovias municipais, interligando pontos chaves da rede; d) Operao de trfego municipal e seu controle; e) Aplicao, manuteno e reparao do equipamento constituinte das Equipes de Assistncia Rodoviria aos Municpios; f) Entendimentos com os Prefeitos dos Municpios de sua Regio Administrativa; g) Assistncia tcnica aos municpios integrantes de sua rea de ao, quando solicitado. Fornecimento de recursos mecnicos aos mesmos, aps a devida autorizao superior e fiscalizao do rendimento do servio executado; h) Elaborao de relatrios gerais e de apropriao de todos os servios executados nos municpios; i) Proposio de medidas e fornecimento de dados aos rgos competentes para aperfeioamento e adequao de mtodos, procedimentos e programas afetos s atividades prprias do rgo. 11.2.6.1 SEO DE ASSISTNCIA RODOVIRIA AOS MUNICPIOS 61. 61 As atribuies da Seo de Assistncia Rodoviria aos Municpios so: 1- Dar orientaes aos Setores de Assistncia aos municpios; 2- Controlar a aplicao dos Fundos destinados aplicao na rede de estradas municipais; 3- Manter registro e controle das quotas do Auxlio Rodovirio Estadual, Auxlios Especiais concedidos s Prefeituras, bem como da documentao necessria a respeito; 4- Manter entendimentos com a Seo de Planejamento do Servio de Assistncia Tcnica, sobre a execuo dos Planos de atendimento s redes municipais; 5- Coordenar e fiscalizar, atravs dos Setores de Assistncia aos Municpios, a utilizao dos Fundos e Auxlios destinados s rodovias municipais; 6- Apreciar, em primeira instancia, as prestaes de contas das Prefeituras, referentes a Auxlios e Fundos concedidos; 11.2.6.1.1 SETOR DE ASSISTNCIA RODOVIRIA AOS MUNICPIOS As atribuies do Setor de Assistncia Rodoviria aos Municpios so: 1- Assistir tecnicamente os municpios integrantes de sua rea de ao, fornecendo recursos aos mesmos, desde que autorizados por quem de direito; fiscalizar e controlar os recursos concedidos atravs do Auxlio Rodovirio Estadual e Auxlios Especiais, para aplicao na rede rodoviria municipal; 2- Manifestar-se sobre a aplicao de recursos e fundos na rede rodoviria municipal, face s prestaes de contras; 3- Prestar assistncia tcnica aos municpios integrantes da rea de ao do Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios; 4- Fiscalizar a aplicao de recursos e fundos nas redes de estradas municipais, dentro do Plano de Aplicao e Plano Rodovirio Integrado; 5- Elaborar relatrios sobre os servios executados nas redes rodovirias municipais com recursos e fundos concedidos pelo Estado 6- Providenciar os elementos necessrios para apreciao dos Planos de Aplicao de recursos apresentados pelas Prefeituras, a fim de obter auxlios de qualquer espcie; 62. 62 7- Colaborar com as Prefeituras na elaborao dos Planos de Aplicao de recursos nas suas redes de rodovias; 8- Providenciar, junto s prefeituras, o cadastramento e mapeamento de suas redes rodovirias municipais, visando o Plano Rodovirio Integrado; 9- Orientar os Prefeitos dos Municpios constantes de sua regio, sobre a execuo do pedido de auxlio das Equipes de Assistncia Rodoviria aos Municpios e informar sobre a confeco dos planos de aplicao. 11.2.6.2 SEO DE EXPEDIENTE DO SERVIO DE ASSISTNCIA RODOVIRIA AOS MUNICPIOS As atribuies da Seo de Expediente do Servio de Assistncia Rodoviria aos Municpios so: 1- Executar todos os trabalhos de expediente do rgo; 2- Fazer previso, elaborar pedidos e controlar os materiais de consumo necessrios s atividades gerais do Servio; 3- Controlar os bens mveis patrimoniais; 4- Manter arquivos e controlar os processos que tramitam pelo rgo, respeitando o sigilo exigido pelo inciso IV do artigo 241, do Estatuto dos Funcionrios Pblicos do Estado de So Paulo (Lei n 10.261, de 28/10/68) 5- Controlar todas as solicitaes das Prefeituras; 6- Controlar os pedidos de liberao de fundos destinados rede de estradas municipais; 7- Controlar todos os expedientes que digam respeito a reivindicaes de Prefeituras. 11.2.6.3 EQUIPES DE ASSISTNCIA RODOVIRIA AOS MUNICPIOS As atribuies das Equipes de Assistncia Rodoviria aos Municpios so as seguintes: 1- Dirigir e coordenar as atividades dos servios de terraplanagem revestimento e melhoramentos das estradas da rede municipal, integrantes de sua Diviso Regional; 2- Prever materiais, equipamentos e mo-de-obra suplementar para exerccio das suas atividades; 63. 63 3- Manter entendimentos com as autoridades municipais, na preposio da sua ida aos municpios: a) Verificando previamente todas as estradas municipais constantes do plano de ao que seria desenvolvido, preparando-se para o bom desempenho das mquinas; b) Providenciando alojamento aos motoristas e operadores e alimentao adequada; 4- Apresentar relatrios semanais de campo, sobre as atividades e desempenho do equipamento; 5- Manter registro e controle dos materiais, equipamentos e mo-de-obra utilizados no exerccio de suas atividades. Agora, o estudo vai caracterizar o espao fsico e as peculiaridades de cada unidade com base em observaes e pesquisas, a inteno deixar bem claras as justificativas do ponto de vista administrativo para a organizao do SP.4 nesses moldes. Iniciando-se, o diretor do servio esta fixado em uma sala dentro da sede da Diviso Regional de Araraquara tendo ao seu lado a sala da Seo de Expediente e outra da Seo de Assistncia Rodoviria do servio. Tal proximidade positiva por agrupar unidades afetas ao mesmo fim e suas localizaes dentro da sede da regional so perfeitamente justificveis posto que tais rgos no esto diretamente ligados as aes operacionais de campo. Focando a Seo de Assistncia Rodoviria aos Municpios sua existncia se deu anteriormente a criao do SP.4, com a denominao de Seo de Assistncia aos Municpios o mesmo j fazia parte do SC.4 e sua transferncia ocorreu por fora do decreto de criao dos SP`s citado anteriormente. A seo tem a ela ligados diretamente, como demonstra o organograma, os Setores de Assistncia Rodoviria aos Municpios que tambm pela mesma forma e pelo mesmo decreto passaram do SC.4 para o SP.4. Um ponto importante diz respeito a localizao desses setores, quando eles eram subordinados ao SC.4 ou mesmo agora, suas localizaes se efetuam dentro da Seo de Residncia de Conservao localizada no SC.4 ou mais precisamente dentro das trs residncias pertencentes a essa seo, encontrando-se tais residncias nas cidades de Araraquara, So Carlos e Jaboticabal. A continuidade dessa situao condiz com a posio geogrfica que as residncias de conservao tm dentro da diviso, resumindo, tais residncias no se localizando todas dentro da sede regional, mas sim, duas delas espalhadas em pontos do territrio, permitem que os Setores de Assistncia Rodoviria aos Municpios 64. 64 possam desempenhar melhor as atividades que lhe so ditadas pelo regimento interno. Entende-se que tais atividades como foram colocadas a pouco, necessitam de um contado direto e constante com os governos municipais, sendo uma questo de eficincia a localizao dos setores nas proximidades de seu pblico demandante. Porm, pelo Decreto n 42.822, de 20 de janeiro de 1998, que dispe sobre a desativao de unidades administrativas de rgos da Administrao Direta e das Autarquias do Estado, o Setor de Assistncia Rodoviria aos Municpios localizado na residncia de conservao de So Carlos foi desativado, como mostrado no organograma. No se sabe certamente os motivos para tanto, mas o prprio decreto declara suas intenes quando coloca que tal medida procurava promover maior eficincia e eficcia da mquina administrativa do Estado e que a desativao de algumas unidades promoveria o melhor desenvolvimento das atividades do Estado devido diminuio dos nveis hierrquicos. Contudo, mesmo que o setor de assistncia de So Carlos esteja desativado a residncia de conservao da mesma continua a atuar em sua rea. Cabe ser apresentado agora, com base nos dados da DR.4, as residncias e os respectivos municpios abrangidos para melhor compreenso do territrio de atuao do SP.4. Assim sendo, a Residncia de Araraquara abrange o municpio de Amrico Brasiliense, Araraquara, Borborema, Dobrada, Gavio Peixoto, Ibitinga, Itpolis, Mato, Motuca, Nova Europa, Rinco, Santa Lcia e Tabatinga; sobre a responsabilidade da Residncia de So Carlos esto Boa Esperana do Sul, Descalvado, Dourado, Ibat, Ribeiro Bonito, So Carlos e Trabiju e finalmente a Residncia de Jaboticabal detm os municpios de Cndido Rodrigues, Fernando Prestes, Guariba, Jaboticabal, Monte Alto, Pitangueiras, Santa Ernestina e Taquaritinga. O ltimo elemento do organograma a ser analisado so as Equipes de Assistncia Rodoviria aos Municpios, como bem coloca o regimento interno as equipes so responsveis diretamente pelo servio de melhoramento das estradas municipais o que necessita que elas se desloquem para diferentes reas de tempos em tempos. Assim, essas unidades teriam de ser formadas por pessoas a semelhana de um grupo executor o que dispensa a presena de um espao fixo formalmente estruturado ficando seus membros livres para atuarem onde sua presena for mais necessria. Por vezes a presena das equipes pode ser efetua em diferentes lugares ao mesmo tempo o que refora seu carter executor destacando recursos na proporo correta para cada atividade. Portanto, essa foi a exposio do SP.4 com toda sua histria e detalhamento de suas unidades pegando desde o elemento de deciso representado pelo seu diretor at os elementos 65. 65 de execuo representados pelas equipes. A idia foi dar uma base das tarefas do servio para futuros entendimentos quando forem apontadas algumas das suas atuais disfunes. Assim, agora visando entender tais disfunes o estudo passar a apresentar o elemento humano responsvel pela conduo dessa estrutura, pretendendo estabelecer os reflexos que as decises administrativas tiveram sobre o pessoal lotado no rgo. 5.2.2 Do pessoal pertencente ao SP.4 Seguido do decreto que constituiu e estruturou os SP`s veio o Decreto n 17.993, de 05 de novembro de 1981, que criou novos cargos para atender ao recente servio. Porm, como j foi dito a seo e os setores de assistncia rodoviria aos municpios embora com outras denominaes j existiam o que proporcionou somente a necessidade de transferncia de seu pessoal, como trabalhadores braais e oficiais de manuteno, para o novo servio. Assim, dentro do restante dos cargos, os de chefia que precisaram ser criados foram o de Diretor Tcnico, o de Supervisor de Equipe de Assistncia Rodoviria e o de Chefe de Seo (Administrao Geral). Portanto, a chefia do servio ficou completa ao se contar o Chefe de Seo (Assistncia Rodoviria aos Municpios) e os Encarregados de Setor (Assistncia Rodoviria aos Municpios) j incorporados pelos motivos expostos acima. O decreto tambm menciona demais cargos como: Auxiliar de Engenheiro, Auxiliar de Oficina, Porteiro, Desenhista, Engenheiro, Escriturrio, Motorista e Operador de Mquinas Rodovirias, ressalta-se que todos os cargos citados aqui tm suas atribuies fixadas por portarias expedidas pelo DER. Agora, que se tem o incio do SP.4 no que cabe a seu pessoal o trabalho procurar demonstrar as mudanas ocorridas no decorrer dos anos visando compreender a dinmica interna do servio. Para tanto foi elaborado o quadro abaixo a partir de informaes colhidas na Seo de Registro e Controle de Pessoal do SA.4. 66. 66 Tabela 4 - Quadro de Funcionrios do SP.4 no ano de 1986 Trabalhador Braal Motorista Oficial Servio Manuteno Diretor Tcnico de Servio Engenheiro Chefe de Seo Agente de Serv. Tcnicos Supervisor de Equipe SP.4 1 2 CXP.4 1 CMP.4 1 TMP4.1 1 TMP4.2 1 TMP4.3 1 TMP4.4 1 EP4.1 4 7 4 1 EP4.2 1 8 1 1 TOTAL 5 15 5 1 2 2 4 2 Legenda: TMP4.4 Setor de Assistncia Rodoviria aos Municpios de Barretos Como consta no quadro os dados so de 1986 exatamente cinco anos aps a criao do servio, nota-se a existncia do TMP4.4 no presente no atual organograma do rgo, devido a criao da Diviso Regional de Barretos em 1991 que levou consigo a Residncia de Conservao de Barretos. Outra importante considerao a ser feita que tirando as equipes EP4.1 e EP4.2 as demais unidades do servio s contam com seus respectivos responsveis para desempenhar as funes de suas unidades o que pode significar que as atividades meio que poderiam ser executadas por escriturrios, por exemplo, estariam sendo feitas por eles mesmos. O que abre a hiptese que deveria existir uma baixa demanda por esse tipo de atividade dentro do servio liberando alguns profissionais para outros servios, tal hiptese fortemente aceitvel, posto que em conversas dentro da DR.4 foi encontrado alguns casos de pessoas que entraram na instituio pelo SP.4 e que atualmente se encontravam em unidades de outros servios. Por sua vez, a existncia de mais pessoal alocado junto a EP4.1 e EP4.2 condiz com a finalidade dessas equipes que a de execuo de obras de melhoria nas estradas municipais, ou seja, sem esse pessoal a atividade fim do rgo estaria totalmente comprometida. Agora, analisar-se- um quadro semelhante ao colocado acima, mas com dados do ano de 2008. 67. 67 Tabela 5 - Quadro de Funcionrios do SP.4 no ano de 2008 Trabalhador Braal Motorista Oficial Servio Manuteno Diretor Tcnico de Servio Engenheiro Chefe de Seo Encarregado de Setor Supervisor de Equipe SP.4 1 CXP.4 1 CMP.4 1 TMP4.1 1 TMP4.3 1 EP4.1 1 EP4.2 1 TOTAL 0 0 0 1 0 2 2 2 O primeiro fato a ser analisado a desativao do TMP4.2 pelo Decreto n 42.822 j descrito anteriormente. Outra constatao a manuteno somente dos cargos de chefia nas unidades constituintes do servio o que por si s abre muitas leituras diferentes a respeito dos motivos para tal acontecimento. Porm, o que fica claro que a despeito do que foi colocado at agora sobre as atribuies de cada unidade do rgo, dificilmente tais responsabilidades e aes esto sendo desenvolvidas da mesma forma do que foram planejadas, posto que o desenho de seus processos sempre pediram mais profissionais para seu desenvolvimento. Assim, com base nos dados colocados, ainda no cabe aqui fazer nenhum apontamento negativo sobre as atividades do SP.4, uma vez que somente a diminuio de seu quadro de pessoal no poderia diz muito sobre seu andamento, tenha-se como exemplo o uso de novas tecnologias e terceirizaes que diminuem o quadro de profissionais das empresas sem que haja perda de eficincia. Portanto, o que pode ser dito que muitas de suas atividades devem ter sofrido alteraes, mas o grau e suas conseqncias no podem ser expostas ainda sem um estudo apropriado. Visando elucidar tais questes sobre as atividades desenvolvidas pelo SP.4 a prxima seo do relatrio trar uma anlise elaborada junto a alguns funcionrios do servio. 68. 68 5.2.3 Anlise da distribuio do trabalho A base terica para a elaborao dessa etapa do relatrio foi extrada da metodologia de anlise da distribuio do trabalho esboada por Cury (2000). Porm, diferente da idia original do autor que v no quadro de distribuio do trabalho uma forma de propor melhorias no tempo, no aproveitamento dos profissionais e no equilbrio e simplificao do trabalho, o presente estudo se utilizou do quadro visando expor as diferenas entre as atividades pregadas pelo regimento interno da organizao e as reais atividades desenvolvidas. O ponto foi que a partir das observaes desenvolvidas no estagirio, que percebiam uma distncia entre as atividades formalizadas e as efetivamente desenvolvidas, acho-se mais importante quantificar essa distncia, posto que a mesma poderia explicar melhor como que ao longo do tempo o rgo foi perdendo sua identidade institucional. Assim, baseando-se no modelo fornecido por Cury (2000), foi elaborado um Quadro de Distribuio do Trabalho (QDT) para que fosse preenchido pelos funcionrios do servio, o mesmo pedia primeiramente para que eles preenchessem seus dados de identificao como: nome, cargo e a unidade de sua lotao. Aps esses dados preliminares a inteno do quadro foi a de fazer com que os membros do SP.4 listassem as tarefas individuais que cada um desempenha por atividade, sendo um quadro por atividade. Cabe aqui expor o conceito de atividade e de tarefa para o estudo, assim, entende- se a tarefa como uma unidade de ao e tempo dentro do processo como um todo, j a atividade o conjunto de tarefas que formando um processo tem como meta alcanar um objetivo. Assim, pode-se diz que o quadro visou listar as unidades de ao e tempo que cada indivduo executa dentro de um processo. Abaixo, encontra-se o modelo de QDT que foi encaminhado aos funcionrios do SP.4 e que ficou em suas mos por aproximadamente duas semanas, entre o dia 06 e 17 de maio de 2008, justamente para que o preenchimento ocorresse de forma tranqila dando tempo para os membros do servio refletirem a respeito de suas atividades. Registra-se que houve um quadro que foi preenchido pelo prprio estagirio, posto sua participao nas atividades do SP.4. 69. 69 Figura 6 - Modelo de Quadro de Distribuio do Trabalho DER Departamento de Estradas de Rodagem Anlise da Distribuio do Trabalho Lista de Tarefas Individuais Servio: Unidade: Nome: Cargo: Atividade: N Tarefas Frequncia Data: ____/____/____ Total Aps a devoluo dos quadros pelos funcionrios, iniciou-se o trabalho de anlise dos dados adquiridos, no sero colocados aqui os quadros preenchidos uma vez que somente o resumo com algumas observaes sero suficientes para o acompanhamento dos resultados. A primeira anlise recai sobre a Seo de Expediente (CXP.4), com quadros preenchidos pelo prprio estagirio, onde aparecem quatro atividades principais. A primeira delas a de elaborar os documentos relativos ao controle mensal do pessoal da seo, como dirias, substituies e boletins de freqncia, cabe registrar que alguns funcionrios fazem seus prprios papis ocorrendo assim uma disfuno dessa atividade. A segunda atividade diz respeito a montagem da papelada final de controle e apropriao aps a devoluo das mquinas emprestadas s prefeituras e a terceira se relaciona com o recebimento e 70. 70 encaminhamento de comunicados, ofcios e expedientes que chegam seo. Finalizando, tm-se as tarefas diversas da seo como atendimento de telefone e arquivamentos. Uma observao a ser feita com propriedade, posto que o estgio ocorreu especificamente nessa seo, sobre o baixo volume de trabalho que as atividades citadas tm dentro do servio e como algumas atribuio postas pelo regimento interno deixaram de ser executadas pela CXP.4, seja por no serem mais necessrias ou por estarem atualmente sendo feitas por outras unidades. Na prxima parte do relatrio onde se colocar o diagnstico do SP.4 ser esboado detalhadamente os argumentos dessa observao. A prxima unidade a ser analisada a Seo de Assistncia Rodoviria aos Municpios (CMP.4), que atualmente conta somente com um indivduo o qual foi responsvel pelo preenchimento dos QDT`s. Resumindo, suas atividades se dividem entre elaborao de relatrios de consumo de combustvel, leos, equipamentos e veculos, montagem de relatrio de gastos com manuteno, requerimentos para solicitao de materiais e arrolamento de bens. O que ficou bem evidente com a anlise dos quadros do CMP.4 que as atividades de elaborao de relatrios de consumo e gastos com manuteno pertencem a que tudo indica a EP4.1 e EP4.2, posto que est claro no regimento interno que cabe as equipes manter registro e controle desses recursos. Tambm ficou evidente que praticamente todas suas reais atribuies esto fora da atual realidade da DER, uma vez que muitas delas se remetiam ao controle, coordenao e fiscalizao de fundos destinados aplicao na rede de estradas municipais. Ressalta-se que tais fundos h muito tempo so praticamente inexistentes em parte pelos mesmos motivos j expostos pelo relatrio quando se relatou a incapacidade de investir do Estado e os efeitos da desvinculao de receitas para fundos de infra-estrutura. Assim, pode-se dizer que o CMP.4 sofreu um processo de esvaziamento como rgo administrador de recursos financeiros devido as mudanas institucionais nas polticas dos transportes que propiciaram a falta dos mesmos. Outras unidades muito lesadas foram os Setores de Assistncia Rodoviria aos Municpios (TMP`s) afinal tais setores funcionavam como braos da CMP.4 junto as prefeituras, executando todas as medidas deliberadas por esse rgo e reportando-se ao mesmo atravs de relatrios sobre os servios executados nas estradas dos municpios com recursos estaduais. Assim, quando se comenta sobre os motivos para a paralisao das atividades da CMP.4 os mesmos podem ser estendidos para os TMP`s. No caso dos setores no foi passado nenhum QTD para ser preenchido uma vez que ficou claro no perodo estagiado que os indivduos lotados em tais setores no s no desempenhavam as funes 71. 71 estabelecidas pelo regimento interno como tambm j estavam sendo aproveitados em outras atividades. Finalizando a analise dos elementos constituintes do SP.4 temos as Equipes de Assistncia Rodoviria aos Municpios (EP4.1 e EP4.2) que tm como foco trabalhar junto aos municpios diretamente nas obras e melhoramentos que possam ser demandados para as estradas dos municpios. O preenchimento dos QDT`s pelo nico funcionrio do EP4.1 revela que, embora com muitas perdas, essa unidade ainda mantm algumas atribuies que lhe so dadas pelo regimento interno e algumas que so necessrias para a manuteno de suas atividades como: providenciar os documentos necessrios para o emprstimo de equipamentos para as prefeituras solicitantes, adquirir materiais ou servios para conserto e manuteno dos equipamentos da equipe, acompanhar e controlar a utilizao dos equipamentos emprestados s prefeituras; fazer arrolamento anual dos materiais da equipe e elaborar relatrio com todas as atividades do exerccio para apreciao do Tribunal de Contas do Estado. Uma colocao que se faz aqui que mesmo essas atividades encontradas em funcionamento no oferecem um volume de trabalho intenso tanto que o funcionrio que se localiza na EP4.2 executa outras atividades ficando somente o EP4.1 responsvel por tudo. Um nico parntese a respeito da atuao da EP4.1, diz respeito forma como feito o acompanhamento e o controle dos equipamentos nas prefeituras, pois como j foi dito em vez do funcionrio da EP4.1 os relatrios relativos aos equipamentos da equipe so feitos pelo membro da CMP.4 que juntamente com o mesmo fazem pelo menos uma inspeo semanal junto s prefeituras. Por fim, agora que j foram comentadas as atuais atividades desenvolvidas pelas unidades do SP.4 fica mais fcil se falar sobre as tarefas desenvolvidas pelo Diretor do Servio. Por ser tal cargo dotado da responsabilidade de planejar, acompanhar e autorizar as aes que possam ser desenvolvidas dentro de sua rea de competncia, perceptvel que com a diminuio das atividades do SP.4 suas atribuies tambm diminuram. De acordo com as percepes colhidas durante o perodo de estgio o mesmo tinha como atividades receber algumas autoridades em sua sala, acompanhar algumas obras atravs de relatrios que lhe eram encaminhados e analisar e assinar todos os papis necessrios para a continuao e concluso de alguma ao administrativa do servio. O fato que seguindo as demais unidades do SP.4 as funes do seu Diretor tambm se reduziram drasticamente quando se comparando com toda a gama de atribuies existente no regimento interno da instituio. Assim, com todos esses dados gerais a respeito do SP.4 que sero tratados de forma detalhada e associada a alguns conceitos administrativos no prximo tpico, pode-se tentar 72. 72 resumir as atuais atividades desenvolvidas pelo servio e que foram percebidas durante o estgio. Primeiro, percebesse que de todas as atividades fim do servio somente se conserva a de emprstimo de equipamentos as prefeituras, consequentimente conservando as atividades de consumo e manuteno desses equipamentos, o que mobiliza algumas aes do seu Diretor, da CMP.4, da EP4.1 e da CXP.4. As demais atividades desenvolvidas giram em torno da prpria manuteno administrativa do servio, ou seja, atividades que geram um custo fixo para o DER sem que haja o oferecimento de um servio pblico aos cidados que o justifique. Portanto, aqui termina toda a exposio elaborada sobre o SP.4 que teve como base pesquisas a documentos internos do DER e DR.4, uma pesquisa qualitativa feita com alguns funcionrios e observaes extradas a partir da convivncia direta com as pessoas e atividades do servio. Assim, agora que se tem em mos os resultados da anlise a busca passa a ser por um diagnstico organizacional que exponha detalhadamente, atravs de conceitos administrativos, as disfunes apontadas aqui. 73. 73 6 DIAGNSTICO E CONCLUSES 6.1 Diagnstico organizacional do SP.4 e concluses O diagnstico a ser colocado neste momento girar em torno do que foi a proposta do relatrio que teve como objetivo detalhar a realidade do servio apontando atravs de uma anlise organizacional a incompatibilidade existente entre sua estrutura e seu funcionamento. O fato foi que a partir do momento que se iniciou o estgio houve a percepo que existia uma distncia entre as reais atividades do servio e as que foram propostas em sua criao. Assim, o estudo veio com a misso de quantificar essa distncia dando bases para qualquer ao que vise tornar o desenho organizacional do DER mais eficiente e efetivo. No item precedente j foram apontadas algumas disfunes relativas aos trabalhos do SP.4, agora tentar se aprofundar essas questes demonstrando, alm das atuais disfunes, as motivaes que levaram o servio a se encontrar da forma como est hoje. As motivaes que se pretende mostrar vo desde a razo de sua constituio at os motivos que tornaram e tornam o servio praticamente inexistente como rgo do DER e para a sociedade como um todo. Assim, baseando-se no regimento interno colocado anteriormente, nos QDT preenchidos pelos funcionrios e nas interpretaes e concluses desenvolvidas por poca do estgio ser feito um resumo crtico das atuais atividades do SP.4. Comeando pelo todo, como j foi dito o SP.4 tem a finalidade de assistir tecnicamente todas as prefeituras em assuntos relativos as rodovias municipais que faam parte do territrio de ao da regional, assim, com esse objetivo as suas atividades foram divididas em duas frentes. A primeira delas diz respeito a observar todos os recursos postos a disposio das estradas municipais, desta forma, como dito no prprio regimento interno, as atividades de coordenao, fiscalizao e apreciao de contas dos recursos aplicados teriam de ser desenvolvidas pelo servio com o intuito de garantir a eficincia do investimento pblico. A outra frente estava ligada diretamente a execuo de obras, fosse de conservao ou de construo de trechos, que se realizariam atravs de bons relacionamentos desenvolvidos junto aos prefeitos dos municpios. Portanto, dentro dessas duas linhas o diretor do SP.4 teria que atuar na superviso de toda e qualquer atividade que se desenvolve dentro dessa estrutura. 74. 74 Porm, com base nos dados coletados e vividos durante o estgio, pode-se dizer que dos itens encontrados no regimento interno sobre as atribuies do SP.4 somente se conservam, mesmo que com baixo volume, algumas atividades como: fornecimento de recursos mecnicos aos municpios, elaborao de relatrios gerais e de apropriao dos servios executados nos municpios e manuteno e reparao dos equipamentos. Durante o estgio teve-se contato com documentos relacionados a contratos com terceiros para execuo de obras, mas tais documentos no circulavam pelo servio, sendo passado do Diretor diretamente para arquivamento no CXP.4, o que se pretende dizer que mesmo que exista alguma atividade de execuo de obras em estradas municipais ela no mobiliza o servio, mas somente seu Diretor, pela tomada de sua cincia, mostrando o to fraca essa atividade dentro do servio. To fraca que as atividades de controle e fiscalizao que teriam de ser desenvolvidas por unidades do SP.4 nem se manifestam ou so desenvolvidas por outros rgos. Agora, aps averiguar o SP.4 como um todo a analise passar para suas unidades, a inteno esclarecer quais os elementos responsveis pelas poucas atividades ainda em andamento no servio, assim, seguindo a idia exposta acima que disse que o servio foi formado para atuar em duas frentes, ser colocado a que unidades elas pertencem. Desta maneira, a linha de controle e aplicao de recursos financeiros tem o CMP.4 e seus setores como responsveis, ficando a linha de execuo de obras a cargo da EP4.1 e da EP4.2. Um ponto importante aqui o papel da CXP.4 nesse sistema, como responsvel por atuar sobre as atividades meio do servio, ou seja, processos que visam dar suporte as atividades fins. O CXP.4, como pode ser visto, tem sete itens gerais explicitados no regimento interno, o primeiro deles diz que a seo deve executar todos os trabalhos de expediente do rgo, o que no foi visto no perodo estagiado. De fato alguns expedientes eram realizados por outras unidades do servio, principalmente, os relativos aos interesses dos membros dessas unidades, como dirias e substituies. Outro item lhe atribui a responsabilidade sobre os materiais de consumo necessrios s atividades gerais do servio, o que tambm sofre disfunes uma vez que cada unidade pede seu prprio material sendo difcil qualquer iniciativa que vise controlar e melhorar a eficincia nesse aspecto. Os itens cinco e sete falam respectivamente em controlar as solicitaes e expedientes reivindicatrios das Prefeituras, o que feito em parte pela unidade atuando somente sobre alguns pontos do processo tanto que tais documentos nem se fixam na unidade aps suas tramitaes. O item seis que dispem sobre o controle de pedidos de liberao de fundos, 75. 75 definitivamente no faz parte dos trabalhos da seo, uma porque tais fundos praticamente inexistem e outra porque mesmo que existissem, pelo clima organizacional instalado no servio, com certeza somente teria a atuao do CXP.4 em algumas partes do processo. Concluindo a analise do CXP.4, pode-se dizer que a mesma foi concebida como elemento administrativo de suporte as atividades que realmente fundamentam a existncia do servio, ou seja, um elemento que se preocuparia com a papelada burocrtica necessria para a execuo dos servios prestados pelo SP.4. Portanto, devido a essa caracterstica que ainda existem alguns movimentos no rgo em conformidade com suas atribuies como o caso dos itens trs e quatro do regimento interno, porm, importante focar que o volume total de todas as atividades do rgo to baixo que, alm de levar algumas a sofrerem disfunes, abrem espao para o relatrio entender que a extino da seo poderia ocorrer de forma tranqila sem prejuzo de eficincia ao servio. Portanto, a extino do elemento administrativo de execuo das atividades meio poderia ocorrer sem que as atividades fins do servio fossem prejudicadas, sendo necessrio somente se estudar a melhor forma de alcanar tal ato. A analise passar agora a contemplar a CMP.4, TMP4.1 e TMP4.3, rgos responsveis pela administrao dos recursos financeiros a serem aplicados nas rodovias municipais, cabe lembrar que o TMP4.2 localizado no organograma se encontra desativado. Assim, seguindo o regimento interno fica bem claro que a CMP.4 seria o rgo responsvel por administrar a aplicao dos fundos tendo os TMP4`s como seus representantes junto as prefeituras, portanto, basicamente os TMP4`s colheriam as informaes de campo orientando os prefeitos e o CMP.4 deliberaria sobre os fundos orientando os TMP4`s. Contudo, essa frente de ao do SP.4 foi a que mais sofreu com as mudanas na poltica econmica do governo paulista, uma vez que a queda dos investimentos nos anos 80 e incio dos 90 promoveu uma virtual paralisao desses rgos refletindo sobre as atividades de seu pessoal. Cabe lembrar que, como j foi dito, atualmente os indivduos localizados nos TMP4`s se localizam exercendo outras funes em outros setores e a nica pessoa lotada na CMP.4 executa tarefas que pertencem a EP4.1. Registra-se a opinio de no desaprovao de tais atos, uma vez que se acredita ser mais importante a utilizao do pessoal em outras atividades do que sua inatividade, desta forma o relatrio s quer registrar os fatos pelo lado da inconsistncia organizacional do SP.4 que no mantm as atividades a que foi criado. Outro fato digno de registro diz respeito as conseqncias atuais da desestruturao da CMP.4 e dos TMP4`s, o fato que visando entender se existiria alguma poltica atual para as rodovias municipais e em caso afirmativo entender como elas se desenvolviam foi encontrado 76. 76 na pgina do DER na internet o Programa de Recuperao das Estradas Vicinais (Pr- Vicinais). O programa com data de outubro de 2007 prev sua atuao nas regionais em duas etapas cada uma compreendendo estradas especficas, a DR.4 tem suas rodovias vicinais bem apontadas no programa o que aguou o interesse de ver como o SP.4 se encaixaria nele. Porm, o ponto que durante o estgio no foi constatado nenhum movimento do SP.4 sobre essa questo ao passo de no ser possvel ao relatrio dizer em que etapa se encontra o programa em relao a regional, se que o mesmo foi iniciado. No compreendendo como poderia se dar tal fato, ou seja, o no envolvimento do SP.4 no programa, foi encontrado que em 2001 uma portaria introduziu uma rea de aes de Assistncia Rodovirias aos Municpios junto a Superintendncia do DER sendo integrante dessa rea o Centro de Assistncia Rodoviria aos Municpios. Tal rea como coloca a prpria portaria tem caractersticas parecidas com as da CMP.4 e dos TMP4`s, posto que as funes do novo rgo passam pelo controle e programao de obras aprovadas nos municpios. No houve um aprofundamento dessa questo para ver at onde ela caminhou, mas que o foco que o relatrio pretende enfatizar aqui que pelo menos desde 2001 com tal ato j se v sinais que a frente de controle e aplicao de recursos do SP.4 est sendo esvaziada pelos rgos superiores do DER. Assim, a concluso que a desarticulao dessas unidades do SP.4 tamanha que mesmo que haja futuros investimentos nas rodovias municipais, o que necessitaria de um acompanhamento do programa exposto acima, certamente elas teriam um papel to reduzido que tornam totalmente desnecessrias suas permanncias nos mesmos moldes e com as mesmas atribuies atuais. Finalizando, pega-se agora a EP4.1 e a EP4.2 como foco da anlise, primeiramente a existncia de duas equipes totalmente desnecessria hoje em dia tanto que o membro da EP4.2 trabalha em outras atividades dentro da DR.4 ficando o indivduo da EP4.1 responsvel pelos poucos trabalhos que seriam desenvolvidos pelas equipes. Segundo, por existirem somente os cargos de comando ocupados dentro dessas equipes as atividades colocadas nos itens um, dois e trs do regimento interno, relativas a execuo de obras em estradas municipais, so virtualmente impensveis devido a falta de mo de obra para suas efetivaes. Portanto, mesmo que haja recursos financeiros para tal fim, o caminho escolhido ser certamente o da terceirizao para empresas privadas atuantes no setor. Assim, nessa atual circunstncia a importncia da EP4.1 somente dentro dos itens quatro e cinco do regimento que visam controlar o desempenho e as atividades da equipe e de seus equipamentos. Porm, tal controle atualmente s se da sobre os equipamentos emprestados as prefeituras, posto que 77. 77 no exista mais nenhuma atividade de melhoramento de rodovias efetuada diretamente pela equipe para monitorar. Assim, esse foi o resumo crtico das atividades desenvolvidas pelo SP.4, o que poderia suscitar a um diagnstico extremamente severo relativo as decises administrativas que levaram a sua criao. No se pretende diagnosticar aqui que no era necessria a criao de tal estrutura para servir as rodovias municipais, at mesmo devido a falta de dados para esse fim, mas sim dizer que sendo necessria ou no a estrutura atual incompatvel com as reais atividades do rgo. Porm, a que tudo indica se observando o contexto historio apontado no relatrio desde 1973 com o PROINDE at a entrada de Montoro no governo entre 1983 e 1987, o crescimento da demanda de servios para as estradas municipais deve ter sido grande o que claramente deve ter levado aos dirigentes da poca a se interrogarem sobre a necessidade de ampliao do espao do DER dedicado ao tema. Assim, admitindo-se a hiptese de realmente ter havido a necessidade da criao dos SP`s,seguem algumas indicaes colocadas por Cury (2000) em seu trabalho que esboam algumas razes que podem ter levado a opo pela montagem de um novo servio dentro das Divises Regionais. A primeira delas j foi colocada indiretamente pelo pargrafo acima, quando diz que os dirigentes dever ter comeado a se aperceber da importncia das rodovias municipais para o desenvolvimento das atividades do Estado. Assim, essa preocupao reflete bem a percepo estratgica e poltica que a instituio comeou a levantar, mobilizando o incio de estudos de viabilidade para a criao de um novo rgo. Portanto, a partir dessa postura proposta pelas autoridades competentes, certamente rgos de planejamento do DER devem ter comeado a estudar um novo desenho organizacional para as atividades j desenvolvidas para atender os municpios. A departamentalizao da assistncia rodoviria aos municpios que significa justamente a especializao dessa atividade dentro do DER deve ter seguido critrios de importncia para atestar se os custos de sua estruturao seriam compatveis com os benefcios advindos de tal evento. Certamente devem ter sido levados em conta tambm os benefcios de coordenao e controle que a departamentalizao poderia trazer, uma vez que uma grande quantidade de recursos financeiros seriam injetados nas atividades de melhoramento da malha rodoviria municipal. Finalizando, a racionalizao de processos e mtodos de trabalho que se localizariam na base operacional do futuro servio tambm deve ter tido um grande peso nessa deciso. 78. 78 Portanto, mesmo no se sabendo se era necessrio ou no a montagem do SP.4 aos moldes de um servio especfico do DER a questo que, baseando-se nos argumentos de Cury (2000) para a ocorrncia de departamentalizaes nas empresas, com certeza ntido que atualmente o SP.4 no mais necessrio, podendo perfeitamente as poucas atividades atuais relativas as rodovias municipais voltarem a ser executadas da forma como eram, ou seja, ligadas as estruturas do SC.4 . O ponto que ficou muito claro no resumo exposto a pouco que o SP.4 no desenvolve mais as atividades de coordenao dos recursos financeiros e de execuo direta de obras que lhe foram atribudas no passado, restando somente atividades de auxilio mecnico as prefeituras e suas atividades meio, que necessariamente no pedem a manuteno da sua estrutura atual. Outro ponto que figurou no resumo foi a tendncia de abandono do SP.4 como rgo do DER fazendo com que mesmo os recursos financeiros que por ventura venham a ser investidos na regio da DR.4 no sejam objeto de seu controle, tendo seu papel provavelmente reduzido a poucos processos auxiliares, o que refora o diagnstico que as atividades de assistncia rodoviria aos municpios devem voltar para o campo geral de atuao do SC.4. Porm, o malefcio maior dos pontos expostos no pargrafo anterior diz respeito aos males que eles trazem para a administrao do DER em geral, males que o relatrio no pretendia trazer pela falta de conhecimento dos mesmos at a efetuao do estgio e posterior confrontao terica com outros casos da administrao pblica do Estado. O caso foi que atravs de um trabalho desenvolvido pela Fundap (1994) ficou explicita as disfunes que a sobrecarga de atividades meio podem trazer para uma estrutura departamentalizada como a do DER, devido a supervalorizao dessas atividades em detrimento do sentido de finalidade da instituio. Portanto, o mal maior de se manter o SP.4 com status de departamento sem que haja atividades fins que justifiquem sua permanncia est no fato que as atividades que visam manter sua sobrevivncia ganham mais importncia que os servios que o mesmo deveria proporcionar. Assim, como argumenta o estudo da Fundap (1994), rgos que esto em processo de deteriorao, com ficou constatado no caso do SP.4 atravs do relatrio, acabam por se tornar autofgicas, consumindo grande parte de seus recursos exclusivamente para manter a sua prpria estrutura, gerando pouca efetividade e muito consumo. Quando se diz muito consumo, no se quer dizer grandes somas monetrias, mas quantias que somadas a outras que so desperdiadas nos demais rgos do Estado poderiam gerar uma boa fontes de recursos a serem aplicados nos investimentos em infra-estrutura. 79. 79 Concluindo-se, o que se objetiva relatar com todo esse raciocnio que a manuteno do SP.4 nas condies colocadas acima, alm de mobilizar recursos que poderiam ser utilizados em outras atividades, ou seja, alm de gerar um custo de oportunidade como diriam os economistas, tambm no garante que o rgo seja capaz de executar seus reais servios caso sejam acionados, visto o exemplo dado pelo Pr-Vicinais. Assim, essa dupla ineficincia administrativa observada se torna inconcebvel uma vez que como aceitar que a sociedade do Estado de So Paulo, atravs do DER, pague pela manuteno de um rgo que no se apresenta quando chamado a atuar e ainda, o que pior, obrigue a criao de um outro rgo para justamente suprir as suas deficincias. Assim, visando finalizar o estudo, pode-se dizer que SP.4, que foi criado em 1981, pegou o final de uma poca onde, ainda que pequena, existia a presena de um governo desenvolvimentista com fora para atuar diretamente nas atividades produtivas do pas, o que com certeza ajudou na constituio atual do desenho organizacional do DER. Desta maneira, o presente relatrio visou, atravs da viso operacional do SP.4, ajudar o DER a rever algumas partes de sua grande estrutura para que elas entrem em conformidade com a nova realidade neoliberal vivida. Obviamente, a exposio colocada dentro do relatrio muito geral para que ajude a embasar mudanas na administrao pblica em geral e na administrao do DER em particular. No foi inteno do relatrio propor solues administrativas para a instituio, posto que para tal evento necessria muita experincia e conhecimento, principalmente, no campo da legislao estadual que rege as formas de se administrar certos temas. Cita-se a administrao dos funcionrios e servidores pblicos como um tema que deveria ser bastante estudado, visto as muitas disfunes e barreiras para as inovaes administrativas que so criadas a partir dela. Assim, a inteno do relatrio foi de somente estabelecer as disfunes encontradas nas tarefas desenvolvidas pelo SP.4 e colocar como elas tiveram ligao com os eventos ocorridos dentro do DER e do Brasil como um todo. Assim, a exposio de eventos histricos do pas tiveram a pretenso de mostrar como a administrao pblica foi formada e como sua atuao se deu dentro das polticas dos transportes, o que demonstrou que de fato os erros administrativos esto presentes em muitas pocas e muitas camadas da administrao, sendo o SP.4 somente uma expresso operacional desses erros. Portanto, so muitos os caminhos que o DER pode construir para o SP.4 ao se observar o diagnstico posto pelo relatrio, mesmo que se tenha colocado que as tarefas do servio possam voltar perfeitamente para o SC.4 tal proposta s se baseia nos fatos histricos 80. 80 que relatam que elas j foram parte do referido servio, no se sabendo se a situao atual do mesmo permitiria tal fato. A questo que ao se restringir o estudo somente ao SP.4 no se sabe o andamento dos demais servios e como num efeito hierrquico o do DR.4 e do DER como um todo tambm. Assim, no sabido as intenes estratgicas do DER, mesmo que se tenha indicaes fortes a esse respeito, como o modelo neoliberal seguido pelo Estado que viu nas concesses uma grande sada para o setor ou como no caso da criao do Pr-Vicinais que aparentemente no tem ligaes com o SP.4 a no ser por se tratar de um programa que vai atacar justamente o alvo das aes do servio. Portanto, a finalidade do relatrio foi a de somente dar as indicaes da situao atual do SP.4 para que o DER aprofundasse os estudos nesse sentido, ou seja, diagnosticada a necessidade de reestruturao das unidades do SP.4, agora s faltaria ao DER um bom estudo global sobre a administrao dos processos e das pessoas de sua instituio visando com esse material desenhar uma estrutura visivelmente mais eficiente para os assuntos rodovirios municipais em conformidade com a nova realidade econmica imposta as instituies pblicas. 81. 81 REFERNCIAS ALVES, Denysard O., SAYAD, Joo. O plano estratgico de desenvolvimento (1968- 1970). In LAFER, Betty Mindlin. Planejamento no Brasil. So Paulo, Perspectiva, 2001. BARAT, Josef. A Evoluo dos Transportes no Brasil. Rio de Janeiro, IBGE: IPEA, 1978. ____________. Logstica, transportes e desenvolvimento econmico: a viso histrica / Josef Barat. So Paulo, Editora CLA, 2007. ____________. 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