análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

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1 FACULDADE DE CIÊNCIAS E LETRAS DA UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “Júlio de Mesquita Filho” Relatório de Estágio Supervisionado (82p.): “Diagnóstico Organizacional do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios da Divisão Regional de Araraquara (SP.4)” Aluno: VAZ, Denis Meireles Orientadora: Prof. Ana Cláudia Niedhardt Capella Araraquara, 2008

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Trabalho de Conclusão de Curso (TCC) de Denis Vaz Meireles em Administração Pública pela Universidade Estadual Paulista - UNESP que teve como base o estágio realizado no Departamento de Estradas de Rodagem (DER) regional de Araraquara de 2005 a 2008. O trabalho teve como foco realizar um diagnóstico organizacional do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios (SP.4) presente na estrutura organizacional do DR.4 (Divisão Regional do DER localizada em Araraquara). Visando tal diagnóstico o estudo pode ser dividido em duas frentes: - Uma que demonstra uma perpectiva histórica sobre as politicas de transportes adotadas pelo Brasil como um todo e pelo Estado de São Paulo em particular. - A outra apresenta as instituições paulistas criadas para esse fim que entre elas foram a Secretaria dos Transpostes do Estado de São Paulo e o DER Assim, após essa contextualização histórica foi possível se elaborar uma analise organizacional do SP.4 que explicasse a motivação da sua criação e com base nesse dado tentar entender os acontecimentos que levaram a sua atual situação dentro da estrutura hierarquica do DR.4 e por consequência do DER.

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Page 1: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

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FACULDADE DE CIÊNCIAS E LETRAS

DA UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA

“Júlio de Mesquita Filho”

Relatório de Estágio Supervisionado (82p.):

“Diagnóstico Organizacional do Serviço de

Assistência Rodoviária aos Municípios da Divisão

Regional de Araraquara (SP.4)”

Aluno: VAZ, Denis Meireles

Orientadora: Prof. Ana Cláudia Niedhardt Capella

Araraquara, 2008

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Dedico este estudo

aos meus pais, Aparecido e Irene.

Page 3: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

3

“this is not a black and white world

to be alive

i say that the colors must swirl

and i believe

that maybe today

we will all get to appreciate

the beauty of gray”

(Edward Kowalczyk, Chad Taylor, Patrick Dahlheimer and Chad Gracey)

Page 4: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

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LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1 – Organograma do Governo do Estado de São Paulo...................................... ... 09

FIGURA 2 – Organograma do Departamento de Estradas de Rodagem........................... ... 11

FIGURA 3 – Mapa das Divisões Regionais do DER.......................................................... ... 49

FIGURA 4 – Organograma da DR.4.................................................................................. ... 55

FIGURA 5 – Organograma da DR.4/SP.4.......................................................................... ... 59

FIGURA 6 – Modelo de Quadro de Distribuição do Trabalho........................................... ... 69

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LISTA DE TABELAS

TABELA 1 – Pedágios de por órgãos governamentais do Estado de São Paulo................ ... 51

TABELA 2 – Concessionárias e Rodovias presentes no território da DR,4....................... ... 52

TABELA 3 – Trechos concedidos – Estado de São Paulo.................................................. ... 53

TABELA 4 – Quadro de Funcionários do SP.4 no ano de 1986........................................ ... 66

TABELA 5 – Quadro de Funcionários do SP.4 no ano de 2008........................................ ... 67

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SUMÁRIO

1 Introdução....................................................................................................................... ... 07

2 NOTAS SOBRE A ORGANIZAÇÃO......................................................................... ... 09

2.1 A Secretaria dos Transportes do Estado de São Paulo e o DER............................. ... 09

3 LINHA HISTÓRICA EXTERNA À ORGANIZAÇÃO............................................. ... 13

3.1 A situação existente no período de constituição do DER......................................... ... 13

3.1.1 Da República Velha à Revolução de 1930: a evolução do tema “transportes”....... ... 13

3.1.2 A Era Vargas na política dos transportes.................................................................. ... 15

3.2 As decisões governamentais e a administração do DER ao longo do tempo.......... ... 20

3.2.1 O governo Dutra e a confirmação do caminho dado aos transportes....................... ... 20

3.2.2 De Vargas a Goulart: a desorganização dos transportes......................................... ... 24

3.2.3 A política econômica da ditadura militar e suas conseqüências............................... ... 32

3.2.4 De volta à democracia................................................................................................ ... 40

4 LINHA HISTÓRICA INTERNA À ORGANIZAÇÃO.............................................. ... 47

4.1 A postura do governo paulista e seu reflexo na administração do DER................ ... 47

5 ANÁLISE ADMINISTRATIVA................................................................................... ... 55

5.1 Reconhecimento da DR.4 (Divisão Regional de Araraquara) do DER.................. ... 55

5.1.1 Estrutura Hierárquica................................................................................................ ... 55

5.2 Estudo detalhado do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios (SP`s)... ... 58

5.2.1 Histórico da unidade e sua estruturação................................................................... ... 58

5.2.2 Do pessoal pertencente ao SP.4................................................................................. ... 65

5.2.3 Análise da distribuição do trabalho........................................................................ ... 68

6 DIAGNÓSTICO E CONCLUSÕES............................................................................. ... 73

6.1 Diagnóstico organizacional do SP.4 e conclusões..................................................... ... 73

Referência.......................................................................................................................... ... 81

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1 INTRODUÇÃO

O Brasil em virtude de sua extensão sempre demandou estruturas administrativas

complexas no desenho de suas instituições. Unindo-se a essa questão o fato de nossas

estruturas governamentais serem, como não poderiam deixar de ser, permeadas de forças

políticas, pode-se dizer que apenas dessas duas observações já nascem algumas indicações de

como se constituiu boa parte do que vemos hoje em dia no setor público.

A problemática, que vem desde o final do século passado e que se apresenta para o

início deste, é como moldar as organizações públicas no sentido de torná-las flexíveis o

bastante para acompanhar as constantes mudanças impostas pelo ambiente. Eventos como a

globalização, que traz a tona propostas como o neoliberalismo, têm pego os aparelhos

governamentais de surpresa, quando não, mesmo sabendo das futuras dificuldades os mesmos

não estão respondendo adequadamente, levando muitas instituições ao descrédito como

órgãos de representação pública.

Partindo-se do exposto tornam-se cada vez mais pertinentes estudos que visem

melhorar as estruturas e processos administrativos de nossos órgãos públicos, posto que o

atual cenário brasileiro, de recursos reduzidos e ineficiências localizadas formadoras de uma

geral, compromete a atuação do governo frente aos novos arranjos mundiais.

Os capítulos do presente estudo foram estruturados de forma a propiciar

primeiramente a apresentação dos órgãos responsáveis pela condução das políticas de

transportes do Estado de São Paulo e posteriormente uma analise administrativa que

caminhasse de fora para dentro. Resumindo, após apresentar as instituições o estudo observou

o ambiente externo e interno do Departamento de Estradas de Rodagem (DER) visando obter

subsídios para um melhor diagnóstico organizacional do Serviço de Assistência Rodoviária

aos Municípios da Regional de Araraquara (SP.4).

O fato foi que se acreditou que por se tratar de apenas um elemento dentro da

instituição a análise isolada do SP.4 não traria as respostas que seriam almejadas. Portanto, já

que a motivação do trabalho foi a de fotografar a atual operacionalização do SP.4, nada

melhor que se entender todos os tipos de motivações que proporcionaram tal momento.

Assim, o capítulo Notas Sobre a Organização buscou trazer a tona a estrutura

hierárquica das instituições do governo paulista ligadas aos transportes, como será visto o

DER tem sua posição bem definida dentro desse sistema o que lhe gera por conseqüência as

suas atribuições. A intenção desta parte do trabalho foi a de deixar bem claro o formato e as

Page 8: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

8

responsabilidades que o DER tem para com o Estado e com a sociedade paulista em geral,

uma vez que se julgou fundamental tal conhecimento para o entendimento de toda a temática

que seria abordada no desenrolar do relatório.

Após essa apresentação as atenções se voltaram para a exposição dos fatores externos

que influenciam a instituição e o Brasil como um todo, assim, a Linha Histórica Externa à

Organização procurou apresentar toda a sorte de eventos mundiais e nacionais que direta ou

indiretamente afetaram as políticas de transporte do Estado de São Paulo. Tal analise

enriqueceu o relatório no sentido de tornar conhecido muitos dos motivos para a existência,

crescimento e desenvolvimento das atividades do DER e por conseqüência do SP.4 também.

Muitos dos fatos postos aqui abordam a atual conjuntura política, social e econômica por que

passam o mundo e o Brasil e como seus reflexos atuam na condução das políticas dos

transportes e de infra-estrutura em geral.

Já a Linha Histórica Interna à Organização buscou justamente mostrar tais reflexos e

principalmente como eles se deram nos serviços públicos prestados pelo DER, coube a essa

parte do estudo esboçar algumas mudanças internas nas estruturas da organização e sua

relação com os tipos de atendimentos dados a população paulista em geral. Pode-se dizer que

a intenção foi a de entender como o governo paulista lidou com as mudanças que anularam o

modelo desenvolvimentista, que orientava o DER, em prol do atual modelo neoliberal.

Com todo o embasamento colocado até aqui, o capítulo Análise Administrativa veio

com o intento de trazer a luz como todos os movimentos destacados anteriormente

influenciam a parte operacional do sistema, ou seja, influenciaram a ponta da estrutura que é

responsável pelo contado direto com o público. O SP.4 foi avaliado por diversos os ângulos,

desde o organograma que suporta sua estrutura, passando pelos seus processos, até chegar ao

pessoal que o conduz, tudo para se ter uma visão a mais imparcial possível sobre a atuação

desse órgão em benefício da coletividade.

Finalizando, o relatório traz a parte Diagnóstica e Conclusões que foi dedicada

totalmente para se inter-relacionar todos os ângulos que foram objeto do estudo, ou seja, os

focos: externo, interno e operacional que cercaram e cercam o SP.4. Somente com uma visão

holística como a que foi explorada se poderia tentar alcançar um resultado que fosse imparcial

e concentrado no melhor beneficio institucional. Espera-se que o relatório possa ter ajudado a

clarear um pouco o contexto em que o DER esta inserido e como sua unidade SP.4 pode ser

repensada para maior eficiência no trato dos temas que estão sob sua responsabilidade.

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2 NOTAS SOBRE A ORGANIZAÇÃO

2.1 A Secretaria dos Transportes do Estado de São Paulo e o DER

O estudo iniciará demonstrando uma parte da estrutura hierárquica do Governo do

Estado de São Paulo, por entender que é necessário localizar o Serviço de Assistência

Rodoviária aos Municípios da Divisão Regional de Araraquara (SP.4) integrante do

Departamento de Estradas de Rodagem (DER) para maior compreensão dos órgãos aos quais

o mesmo está subordinado e como eles se relacionam. Assim, espera-se que a partir de uma

noção do atual formato administrativo de uma das partes das políticas dos transportes do

Estado, torne-se mais palpável todo o estudo que será desenvolvido dentro do presente

relatório. Segue o organograma do Governo do Estado de São Paulo visando uma

representação gráfica da composição hierárquica na qual a Secretaria dos Transportes e o

DER estão inseridos e posteriormente serão colocadas as atribuições desses órgãos para se

entender o porquê dessa composição.

Figura 1 - Organograma do Governo do Estado de São Paulo

- DAESP – Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo - DER – Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo - ARTESP – Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado de São Paulo - DERSA – Desenvolvimento Rodoviário S/A

GABINETE

SECRETARIA DOS

TRANSPORTES

DAESP DER ARTESP DERSA COMPANHIA

DOCAS DE SÃO SEBASTIÃO

Amarelo – Adm. Direta Azul – Autarquia

Roxo – Empresa Mista

GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO

demais secretarias

demais secretarias

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Como pode ser visto no organograma a Secretaria dos Transportes é uma instituição

da administração direta subordinada ao comando do Governo do Estado, tendo o DER como

órgão, organizado de forma autárquica, sob sua responsabilidade. Em sua página na internet

pode ser encontrada a missão institucional da secretaria que diz: “Desenvolver um sistema de

transportes seguro, rápido, econômico, integrado, confortável e abrangente que assegure a

mobilidade de bens e de pessoas e estimule o desenvolvimento econômico, social e ambiental

sustentável para o Estado de São Paulo”. Assim, as atribuições que visam alcançar tais

objetivos são dadas pelo artigo 2º do Decreto 42.817 de 1998 e pelo artigo 1º do Decreto

44.265 de 1999 onde expressam a responsabilidade da secretaria em “coordenar todos os

meios de transporte de responsabilidade direta ou indireta do Estado; estudar e promover a

organização, as operações e o reaparelhamento de órgãos ou sistemas de transporte de

propriedade e administração direta ou indireta do Estado; estudar, propor e fiscalizar as

alterações tarifárias dos vários meios de transportes; estudar, aprovar, controlar e fazer

executar planos técnicos-econômicos, financeiros e administrativos, correspondentes aos

vários diversos sistemas de transportes e administrar a Hidrovia Tietê-Paraná, no trecho sob o

domínio do Estado e nos que forem objeto de delegação da União”. Portanto, pode-se dizer

que a Secretaria dos Transportes é um órgão estratégico para a coordenação das políticas dos

transportes dentro do Estado, a julgar pela sua responsabilidade junto a todos os modais de

transportes o que justifica sua posição superior frente ao DER que, ao contrário, tem seu foco

somente sobre o modal rodoviário. Ao longo do trabalho serão colocados alguns

acontecimentos ocorridos com a Secretaria dos Transportes, que demonstrem algumas

relações com a história do DER.

Agora, analisando o DER, atualmente ele se encontra regido pelo Decreto nº 26.673,

de 28 de janeiro de 1987, que aprovou seu regulamento interno confirmando sua vinculação a

Secretaria dos Transportes e sua forma administrativa autárquica. Também em seu website se

encontra a sua missão que diz: “É missão do Departamento de Estradas de Rodagem

administrar o sistema rodoviário estadual, sua integração com as rodovias municipais e

federais e sua interação com os demais modos de transporte, objetivando o atendimento aos

usuários no transporte de pessoas e cargas”. Suas atribuições são dadas pelo artigo 2º do

decreto citado, onde diz que ao DER cabe: “I - planejar o sistema rodoviário estadual e

aprovar os planos rodoviários municipais; II - elaborar a previsão dos recursos para a

execução das obras e dos serviços necessários ao sistema rodoviário estadual; III - elaborar os

projetos, construir, conservar e operar as rodovias que integram o sistema rodoviário estadual;

IV - administrar a rede rodoviária estadual, diretamente ou por delegação, mediante guarda,

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sinalização, imposição de pedágio, de taxas de utilização, de contribuição de melhoria, de

servidões, de limitações do uso e de acesso a propriedades lindeiras, e dos atos inerentes ao

poder de polícia administrativa, de trânsito e de tráfego; V - autorizar concessões, permissões

e autorizações e fiscalizar os serviços de transporte coletivo de passageiros e de cargas na rede

rodoviária do Estado; VI - outorgar concessões, permissões e fiscalizar a operação de

terminais rodoviários de passageiros e de centros rodoviários ou intermodais de cargas e

fretes, localizados em áreas sob sua jurisdição; VII - colaborar com as Prefeituras na solução

de problemas rodoviários; VIII - prestar os serviços e exercer outras atribuições que lhe são

conferidas por leis, normas ou atos administrativos competentes, bem como os poderes

implícitos e explícitos decorrentes de tais outorgas, respeitando os limites legais pertinentes”.

Como pode ser lido, além das rodovias, o DER também é responsável por controlar toda a

infra-estrutura de serviços ligados aos transportes rodoviários. Porém, após a criação da

ARTESP em 2002, muitas das suas ações no campo da delegação foram transferidas para esse

novo órgão.

Continuando, após o estabelecimento de suas atribuições, o decreto também tratou de

ditar a estrutura básica do DER através do seu artigo 5º que apontou as unidades previstas

pelo Decreto nº 5.794 de 1975 junto com as do Decreto nº 13.538 de 1979 e as do Decreto nº

17.756 e 16.589 de 1981, como constituintes, juntamente com as novas unidades contidas do

artigo, da estrutura formal do DER. Assim, após muitas mudanças desde sua criação o

organograma do DER é atualmente confeccionado com base nos decretos descritos acima e

ganha a forma que é exposta logo em seguida.

Figura 2 - Organograma do Departamento de Estradas de Rodagem

SUPERINTENDENTE

ÓRGÃOS

COLEGIADOS

GABINETE

ASSESSORIA DE

IMPRESA

SERVIÇO DE

AUDITORIA

SERVIÇO DIVULGAÇÃO

E RELAÇÕES

SUPERINTENDENTE

ADJUNTO

PROCURADORIA

JURÍDICA

DIVISÃO de CONTAB.

FINANÇAS

DIRETORIA DE

ENGENHARIA

DIRETORIA DE

OPERAÇÕES DIRETORIA DE

TRANSPORTES

DIRETORIA DE

PLANEJAMENTO

DIRETORIA DE

ADMINISTRAÇÃO

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Cabe ressaltar que existem alguns elementos presentes na estrutura do DER que não

aparecem nesse organograma geral, como é o caso das Divisões Regionais, justamente por se

tratarem de unidades contidas dentro da Diretoria de Operações. Tais divisões como será visto

em outra parte do trabalho se encontram atualmente cobrindo todo o território do Estado

através de 14 unidades, o regulamento do DER determinou que elas tivessem a mesma

estrutura variando somente em pequenos pontos por conta muitas vezes da extensão do

território coberto por elas. Não cabe ainda analisar a estrutura da Divisão Regional de

Araraquara (DR.4), posto que tal tarefa será realizada em um capítulo apropriado, porém, é

importante que se entenda que é dentro dessa estrutura regional que se encontra o Serviço de

Assistência Rodoviária aos Municípios onde foi realizado o estágio obrigatório que resulta no

presente relatório.

Finalizando, o objetivo dessa apresentação institucional foi a de somente demonstrar a

localização da unidade que será estudada nesse relatório e também a atual situação conferida a

Secretaria dos Transportes e ao DER, com suas atribuições e como se vinculam ao Governo

do Estado. A intenção foi a de dar a base atual para um melhor acompanhamento da evolução

dessas instituições através do tempo. Assim, com o exposto serão apresentados no próximo

capítulo alguns acontecimentos relevantes para a história dos transportes no Brasil e no

Estado de São Paulo.

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3 LINHA HISTÓRICA EXTERNA À ORGANIZAÇÃO

3.1 A situação existente no período de constituição do DER

3.1.1 Da República Velha à Revolução de 1930: a evolução do tema ”transportes”

Por se tratar a política para os transportes de apenas um tema específico dentro dos

horizontes governamentais, seria muito fácil tão somente mostrar os investimentos e

realizações de cada governo no setor. Objetivando ampliar o escopo do estudo, o mesmo

tratará das questões econômicas, sociais, políticas e por vezes internacionais que ocorreram

através dos anos, com vistas a demonstrar suas influências diretas e indiretas dentro da

administração pública. Pensando dessa forma o trabalho passa agora a investigar os

acontecimentos relevantes no período que vai da República Velha até a Revolução de 1930.

Antes de relatar os principais eventos contidos dentro da República Velha, é valido

descrever alguns importantes aspectos contextuais do Segundo Reinado, começando por

destacar as mudanças sociais e econômicas ocorridas através do fim da escravidão e

correspondente emprego da mão de obra imigrante, juntamente com o domínio das

exportações do café e um princípio incipiente de industrialização.

Dentro do domínio cafeeiro é possível se destacar a ascensão de uma burguesia rural

que não tardou em exigir da administração pública ações que beneficiassem seus negócios e

de uma mudança no regime de governo que fosse ao encontro dos seus desejos. Entre as

exigências feitas ao poder executivo, encontra-se a melhoria nas formas de escoamento da

produção que eram realizadas por estradas muito precárias. Uma das maneiras encontradas

para solucionar o problema foi a implantação de um trecho de ferrovia ligando a cidade de

Santos a de Jundiaí, sendo necessário posteriormente a construção de estradas, chamadas de

“ordinárias”, que conduzissem pessoas e bens entre as fazendas e as estações, DER ([entre

1992 e 1999]).

Outra mudança imposta pela expansão das oligarquias rurais foi a proclamação da

república em 1889, com feições descentralizadoras em favor do seu mando local. Assim, com

a máquina governamental em suas mãos seria de simples utilização a magistratura, a força

militar e a administração para a expansão de seus interesses mesmo quando esses gerassem

Page 14: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

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conflitos com outros grupos. Vale enfocar nesse ponto, a utilização da administração pública

para controle das classes que cresciam ao redor das oligarquias através da distribuição de

empregos públicos, vício que irá se desenvolver de uma forma ou de outra até nossos dias.

Com o desenrolar da República Velha ocorreu um grande desenvolvimento da

indústria brasileira, entre outros fatores condicionantes está o advento da 1º Guerra Mundial

forçando o Brasil a substituir muitos dos produtos importados pelos similares nacionais e a

presença da mão-de-obra assalariada sobre tudo estrangeira com o fim da escravidão no

regime anterior. Dentre os maiores investidores da indústria nascente estavam os cafeicultores

paulistas. Os números dessa expansão industrial são demonstrados por Gilberto Cotrim:

No começo da República, em 1889, havia no Brasil pouco mais de 600 fábricas, nas

quais trabalhavam 54.000 operários. Trinta e um anos depois, em 1920, havia no

país 13.336 indústrias que empregavam 275.000 operários. Havia ainda 233 usinas

de açúcar onde trabalhavam 18.000 operários e 231 salinas que empregavam cerca

de 5.000 trabalhadores. Essas indústrias estavam concentradas principalmente em

São Paulo (31%), Rio Grande do Sul (13,3%), Rio de Janeiro (11,5%) e Minas

Gerais (9,3%) (COTRIM, 2001, p. 248).

Por todo esse desenvolvimento os setores urbanos começam a ganhar corpo e se

fizeram sentir através do movimento tenentista e pela organização operária, que articulou a

primeira grande greve de 1917, iniciada em São Paulo.

Sintetizando todo esse período dentro do tema transportes, precisamente entre 1855 e

1920, Ribeiro conclui que no Brasil ocorreu: “[...] o aparecimento das estradas de ferro e o

seu acelerado desenvolvimento, acompanhado por um desenvolvimento harmônico dos

transportes marítimos de cabotagem, rodoviário e fluvial” (RIBEIRO, 1956, p. 174).

Compreendendo o período avaliado e as necessidades impostas pela economia

paulista, o governo do Estado de São Paulo cria, pelo Decreto n º 28, de 01 de março de 1892,

a Secretaria de Agricultura, Comércio e Obras Públicas que dentre os serviços abrangidos

estava o dos transportes. Cabe lembrar que a economia cafeeira avançou pelo oeste paulista

por terras que passavam muito além das ferrovias o que aumentava a necessidades de um

órgão que se preocupasse com as rodovias complementares. Assim, pela percepção da

consolidação do modo capitalista de produção ao menos na agricultura e principiante na

indústria, ficou clara a evolução participativa que teria o poder público no setor viário.

Após muitas ações da secretaria em prol dos transportes, o governo sentiu a

necessidade de um órgão específico que provesse o estado de estradas de rodagem adequadas

para o transito de veículos a motor, assim, criou-se a Inspetoria de Estradas de Rodagem, pela

Lei nº 1835-C, de 26 de dezembro de 1921, posteriormente regulada pelo Decreto nº 3435, de

10 de março de 1922, que também continha, pela primeira vez, um Plano Rodoviário

Page 15: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

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exclusivo para as estradas de rodagem. Tal preocupação com a construção de estradas para

veículos automotores faz correlação direta com o crescimento da frota estadual que aumentara

“de 5.596 automóveis e 22 caminhões, em 1920, para 17.403 automóveis e 4.395 caminhões,

em 1924” (DER, [entre 1992 e 1999], p. 6).

A inspetoria evoluiu e pela Lei nº 2187, de 30 de dezembro de 1926, foi substituída

pela Diretoria de Estradas de Rodagem que contaria com um fundo especial para serviços de

estradas de rodagem, sendo a mesma subordinada a Secretaria da Agricultura, Comércio e

Obras Públicas. O fundo constituído seria alimentado por duas taxas, uma de valorização para

propriedades na faixa de 20 quilômetros a beira da estrada e uma de tráfego baseada na carga

e sistema de tração do veículo.

Seguindo as demandas postas para a área dos transportes, o governo paulista observou

a urgência de um desdobramento na Secretaria da Agricultura, Comércio e Obras Públicas

que passou a contemplar, com a Lei nº 2.196, de 03 de setembro de 1927, a existência da

Secretaria da Agricultura, Indústria e Comércio e da Secretaria de Viação e Obras Pública. A

ação favoreceu ainda mais o desenvolvimento dos transportes, incluindo o rodoviário. Já

consta nessa época a existência de rodovias que chegavam as divisas do Estado do Rio de

Janeiro e do Estado do Paraná.

Concluindo esse tópico é possível se caracterizar os órgãos citados acima como a

gênese do Departamento de Estradas de Rodagem e da Secretaria dos Transportes atuais do

Estado de São Paulo. Tais órgãos nasceram do aprofundamento das relações dinâmicas

encontradas dentro do estado paulista e brasileiro, relações criadas dentro do Segundo

Reinado e fomentadas pelas oligarquias através da República Velha até a Revolução de 30.

Assim, o desempenho da agricultura de exportação, o crescente desenvolvimento industrial e

o aumento da população urbana provocaram o governo estadual, através fortalecimento de sua

administração, a dar suporte a várias atividades e demandas da sociedade, entre elas as

relativas aos transportes.

3.1.2 A Era Vargas na política dos transportes

A Era Vargas período que se estendeu de 1930 a 1945 e que teve início através de uma

revolução, demonstra bem as características singulares que perfazem tal momento histórico

para a compreensão de alguns traços da sociedade brasileira atual. A Revolução de 1930 é

Page 16: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

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fruto de diversos fatores, porém para orientar o estudo visando seu objetivo norteador que é a

política dos transportes será analisado somente seus aspectos primordiais.

Assim, a exposição do contexto revolucionário começa por trazer o crack da Bolsa de

Valores de Nova York, em 1929, que reforçou cisões dentro e entre as oligarquias rurais e a

alta burguesia, seja ela agrícola, industrial ou comercial, quanto a maneira que deveria ser

conduzida as políticas do país. Porém, antes dos conflitos políticos, os reflexos da crise da

bolsa se fizeram sentir na economia, uma vez que as exportações de café caíram e o governo

federal começou a apresentar déficits avolumados, acrescente a cena, o êxodo rural devido à

desorganização no campo e a situação de revolta do povo nas cidades em conseqüência da

crise econômica que assolava o país.

Desta forma, foi nesse clima conturbado que ocorreu a Revolução de 1930 e

posteriormente a Revolução Constitucionalista pregada pelo Estado de São Paulo, o saldo de

tais eventos se traduz na promulgação da Constituição de 1934 que tinha nitidamente a

intenção de equilibrar as forças políticas, abrindo concessões até mesmo para as classes

dominadas, sejam ela média ou a operária.

Dentro desses eventos coube a administração pública paulista ligada aos transportes se

ajustar a realidade a sua volta e proceder da maneira que lhe cabia, nada pode realizar de

glorioso nessa época, posto que em tempos de conflitos e crises econômicas pouco se possa

trabalhar. Chegou-se mesmo, por ocorrência da Revolução de 1930 a existir um hiato no setor

rodoviário estadual com a extinção a Diretoria de Estradas de Rodagem pelo Decreto nº

5.068, de 13 de junho de 1931 e posteriormente recriada pelo Decreto nº 5.213 do mesmo ano

como relata o DER ([entre 1992 e 1999]). A falta de recursos para investimentos marcou

bastante não só o setor como todas as linhas do governo estadual, seja o relato de Vieira da

Cunha quanto aos déficits do orçamento: “No Estado de São Paulo a situação é calamitosa: o

déficit de 1930 também é de 50% da receita e em 1932, para uma receita que, apesar da

inflação, cai em valor absoluto de cerca de 25%, o déficit se eleva a mais de 75% da receita”

(VIEIRA DA CUNHA, 1963, p. 45).

Face ao desenvolvimento econômico irreversível, mesmo num momento de crise, as

orientações tomadas pelos administradores paulistas do setor de transportes foram no sentido

de promover estudos para a criação de um departamento de estradas de rodagem, fato que se

concretizou em 1934 com o Decreto nº 6.529, de 02 de julho e com o Decreto nº 6.654, de 13

de setembro, que criaram e regulamentaram respectivamente o departamento, DER (entre

1992 e 1999). Aqui nasce o Departamento de Estradas de Rodagem (DER) que contempla o

Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios – SP.4/DR.4, objeto de estudo que o

presente trabalho se propõe a analisar, porém o departamento está longe das suas formas

Page 17: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

17

atuais, tanto que nesta fase a instituição não se encontrava, como atualmente, organizada

autarquitamente e nem faz parte ainda o referido serviço no organograma da instituição.

Agora, voltando novamente ao contexto nacional os acontecimentos de 1934 até a

imposição do Estado Novo em 1937, demonstram que a ordem democrática desse momento

foi marcada pela busca de um equilíbrio de forças entre os grupos dominantes. Porém, o

diferencial democrático levou os mesmos muitas vezes a buscarem apoio na administração

pública através de postos elevados de execução que escapavam as ações clientelistas da época

e nas classes dominadas apoiando o surgimento de grupos políticos opostos como a Ação

Integralista Brasileira e a Aliança Nacional Libertadora. No final, da falta de entendimento

nas questões econômicas pelos integrantes da alta burguesia, junto ao perigo real de quebra da

ordem social pela radicalização dos elementos políticos e crescente desmoralização da

administração pública, a saída foi implantar a ditadura do Estado Novo.

Portanto, o Estado Novo correspondeu a um momento peculiar para a história do país,

pois após a base dada pelos conflitos anteriores, neste momento ocorreram eventos

primordiais para a história recente do país e para o setor dos transportes. Pela perspectiva dos

transportes será feita a analise dos impactos que a 2º Guerra Mundial proporcionou na política

nacionalista e nas melhorias administrativas do período. A análise começa com os efeitos da

2º Guerra Mundial, que apesar de serem posteriores ao nacionalismo e a modernização

administrativa, proporcionaram ao Brasil um novo estímulo a essas atividades devido ao

impacto que teve sobre elas.

Assim, pode-se dizer que o início da guerra desorganizou do comércio internacional

estimulando o governo brasileiro a tomar para si a responsabilidade pelo fomento das

atividades nacionais, como reflexo da dificuldade de se importar produtos industrializados e o

fraco poder dos industriais em responder a demanda criada. Portanto, a política nacionalista e

o desenvolvimento administrativo se encaixam nesse contexto, sendo uma a linha política de

ação e a outra sua forma de execução respectivamente.

Na linha nacionalista de auxiliar a indústria incipiente, uma das vertentes dessa

responsabilidade governamental era a de prover o processo de substituição de importações,

que alimentou o surgimento de pequenas e médias indústrias disseminadas pelo território,

com uma infra-estrutura compatível de escoamento da produção desses novos mercados.

Assim, o transporte rodoviário, mais a frente se explicará a opção pelo mesmo, teve

importante papel na suplementação adequada desse fluxo adicional de mercadorias. Porém,

visando atender adequadamente a crescente demanda que se estimava mesmo após o fim da

guerra foi criado, durante o governo provisório do Presidente José Linhares, o Fundo

Rodoviário Nacional (FRN), pelo Decreto nº 8.463, de 27 de dezembro de 1945, que teria a

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18

sua administração em âmbito federal por intermédio do Departamento Nacional de Estradas

de Rodagem (DNER).

A criação de tal departamento, na linha da administração indireta, reflete bem a

postura administrativa que se desenvolveria mais ferozmente em outros governos, ou seja, a

de se criar órgãos paralelos e livres das pressões do Congresso. Sem querer aprofundar

demasiadamente sobre o tema da administração pública dessa época, mas justamente visando

relatar pontos propostos para o setor dos transportes quanto à modernização administrativa

enunciada, procurar-se-á expor alguns fatos importantes para a compreensão das instituições

que se desenvolveram posteriormente.

Pode-se dizer que desde a Revolução de 1930 procurou-se modernizar a administração

pública do país e um ponto culminante nesse sentido foi a criação do Departamento

Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1938. Cabe apontar, em suma, que apesar dos

pontos positivos dados a administração governamental, por exemplo, com respeito à gestão de

pessoal e orçamento, os mesmos pontos não resistiram ao jogo político clientelístico existente

na época da República Velha, o que propiciou disfunções que seriam sentidas mais tarde. A

constatação mais geral para o surgimento de tais disfunções foi a incapacidade de

compatibilização entre o ordenamento normativo e a sociedade existente a época pelo DASP,

o que o forçou a soluções artificiais que apenas maquiavam os problemas estruturais sem um

combate real.

Com o exposto, julga-se então que esse divórcio entre a realidade social e a norma

legal junto com a urgência de medidas desenvolvimentistas causadas pela guerra, levaram a

necessidade da criação do DNER como um órgão especial que ficasse à margem das tensões

entre o poder executivo e legislativo. Porém, a dificuldade de se manter ileso as

externalidades apresentadas levaram o setor de transportes a um crescimento descoordenado e

ao aparecimento das primeiras distorções do setor. Como é colocado por Ribeiro ao

caracterizar o período entre 1920 a 1945 como:

[...] de estacionamento no desenvolvimento do sistema ferroviário; o grande surto de

desenvolvimento do transporte rodoviário; um desenvolvimento lento e progressivo

do transporte de cabotagem; a decadência acentuada do transporte fluvial; e o

impetuoso advento do transporte aéreo comercial (RIBEIRO, 1956, p. 175).

Finalizando os aspectos administrativos da época, serão colocados os dizeres de

Ribeiro quanto aos transportes que demonstram bem a incapacidade do DASP em executar

uma modernização administrativa plena, aliado aos problemas provenientes de um rápido

processo de industrialização ocasionado pela guerra. Assim ele diz:

Com efeito, coordenação de transportes, no sentido exato do termo, nunca foi objeto

de cogitação dos nossos governos. O desenvolvimento de cada uma das modalidades

de transporte se fez sempre ao sabor das circunstâncias, ora forçado pela demanda,

Page 19: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

19

ora por uma atitude imitativa, tão comum dos nossos responsáveis, na esfera

econômica (RIBEIRO, 1956, p. 179).

Agora, visando somente um arremate histórico desse período, mas importante para

explicar acontecimentos futuros, pode-se dizer que por ocasião do fim da guerra se observou

uma pressão de sentido liberal entre as nações, era de interesse de muitos o estabelecimento

de relações diretas entre os atores particulares. Assim, Getúlio Vargas vendo cair todo seu

trabalho construído ao longo dos quinze anos que ficou no poder busca o apoio das massas,

aparecendo assim um novo elemento na política nacional, o “queremismo”, que com os anos

se tornara no populismo. O Exército que teve uma crescente identificação com a alta

burguesia, conseqüências da guerra, juntamente com a mesma promove o fim do Estado Novo

como bem coloca Vieira da Cunha:

A Segunda Grande Guerra, exigindo uma movimentação das forças produtoras do

País, em entendimento com as Forças Armadas, acelera o processo de identificação

do Exército com a alta burguesia e a sua crescente integração dentro da ordem civil

da Nação. Assim, a cessação da ditadura e a volta do País ao regime democrático,

em 1945, processam-se nas altas camadas do Exército e representam a participação

direta da alta burguesia nos negócios públicos (VIEIRA DA CUNHA, 1963, p. 28).

A conclusão que se tira dessa parte do trabalho é que da Revolução de 1930 até o fim

do Estado Novo em 1945, se delineou uma reorganização parcial da concepção brasileira de

sociedade. Passando a comportar, mesmo que contraditoriamente, o que ela tinha de essencial

na República Velha acrescido dos novos elementos da Era Vargas sem nunca ter havido uma

ruptura radical. Deste modo o que se vê no final desse período é a atividade econômica que

era essencialmente agrícola de exportação com elementos industrializantes, uma sociedade

rural junto com uma industrial, uma política local clientelista com uma nacional universalista

e finalmente uma administração patrimonialista com uma racional.

A partir do estudado pode se concluir também que as políticas para os transportes

nesse tempo foram políticas descoordenadas reativas à expansão industrial, ou seja, sendo um

setor ligado a infra-estrutura do país as políticas elaboradas para a área dos transportes

nasceram e se multiplicaram descompassadamente pelo progresso das atividades econômicas

nacionais. Portanto, a continuação do estudo dessa relação, que prossegue no próximo item,

pode esclarecer muitos pontos a respeito de seus impactos dentro da economia nacional.

Page 20: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

20

3.2 As decisões governamentais e a administração do DER ao longo do tempo

3.2.1 O governo Dutra e a confirmação do caminho dado aos transportes

A política do governo Dutra marca profundamente a área dos transportes no Brasil,

pode-se dizer que foi nesse momento que se confirmaram algumas tendências que mais a

diante seriam enfatizadas. Observa-se que os aspectos internacionais do período, como a

Guerra Fria e o liberalismo econômico, pesaram fortemente sobre muitas decisões

governamentais para as políticas dos transportes.

Começando-se pelo liberalismo, como já foi exposto, com o fim da guerra houve entre

os países uma forte pressão para a livre interação entre os grupos econômicos particulares, o

que levou o governo Dutra ao abandono do nacionalismo brasileiro. Uma importante questão

aqui foi a pregação do liberalismo na política cambial, favorecendo sem quaisquer restrições

as importações e causando um rápido esvaziamento das divisas do país entre 1946 e 1947 que

não foram recuperadas mesmo com a imposição de restrições as importações após o período.

Pode-se dizer que o Plano SALTE que previa investimentos para os anos de 1949 a 1953, foi

uma tentativa de coordenar o gasto público até mesmo dentro dos transportes visto o desastre

dessa política. Assim, como resultado do acumulo de divisas com a guerra e da política de

franca importação, o setor dos transportes se valeu da compra de ferrovias e embarcações em

utilização no país e da importação de veículos automotores.

O momento apresentou também o surgimento da Guerra Fria, tendo os EUA posição

de liderança entre as nações capitalistas. Tal liderança se fazia em diversas frentes, no Brasil

ela atuou politicamente com o fechamento do Partido Comunista do Brasil (PCB) e nas

relações comerciais com o estabelecimento da Missão Abbink em 1948, cujo estudos

procuraram diagnosticas as condições da economia brasileira para a atuação dos setores

privados dos dois países.

O importante a ser observado do exposto até o momento é a influência internacional

ocorrida sobre o Brasil no período, reflexo da reorganização mundial em blocos, um

capitalista e outro socialista, agora cabe analisar como tal movimento juntamente com outros

fatores influenciaram as políticas de transportes no Brasil. Porém, antes das políticas

propriamente ditas cumpre apresentar a demanda que se criava para a área dos transportes.

Como já foi relatado o Brasil durante a guerra entrou num processo de substituição de

Page 21: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

21

importações, começando a produzir artigos antes comprados no estrangeiro, tal processo

estimulou a movimentação interna de mercadorias entre as regiões produtivas. Começava

assim a se esboçar a formação de um mercado interno consumidor, em oposição a matriz

agrícola exportadora que não favorecia o desenvolvimento das transações inter-regionais.

A escolha da modalidade de transporte rodoviário como principal meio de locomoção

de pessoas e mercadorias para a nova dinâmica econômica apresentada, decorre de diversos

motivos que podem ser agrupados em critérios técnicos, reguladores e políticos. Evitando

esmiuçar os critérios técnicos, posto que os mesmos não contemplam o objetivo do estudo,

pode-se dizer que entre as modalidades de transporte, a rodoviária era a que apresentava

menores barreias a entrada para os atores em uma economia em desenvolvimento.

A observação é valida quando se compara os custos de implantação entre elas,

conforme demonstra Barat a época:

O transporte rodoviário, com efeito, envolve operações de carga e descarga mais

simplificadas – em geral de porta em porta – utilizando relativamente menor

densidade de mão-de-obra, com níveis de remuneração mais baixos, devido à

ausência, no País, de fortes pressões sindicais neste setor, como no caso dos

sindicatos marítimo e ferroviário. Além disso, a evolução dos seus custos variáveis

foi menos prejudicada pelo surto inflacionário, que atingiu com maior intensidade os

transportes marítimo e ferroviário, incapazes de adaptar tarifas ao ritmo de

acréscimo de custos (BARAT, 1978, p. 56).

Em relação aos critérios de regulação criados pelo governo o transporte rodoviário

leva vantagem em muitos pontos, um deles é que as demais modalidades de transportes

sofriam no período o monopólio do Estado ou sua grande participação, sendo o mesmo

incapaz de regulá-los para uma operação eficiente dificultando a manutenção viável de suas

atividades. Acrescente ainda os altos controles existentes em comparação com o setor

rodoviário, o que levava muitos a optarem pelas rodovias mesmo com o custo de transporte

mais elevados, como relata Ribeiro quando cita que os transportes rodoviários:

[...] não são, normalmente, obrigados a manter livros de registro de embarques e

efetuar cobranças de impostos e taxas controláveis pelas guias de embarque, para

determinadas mercadorias; os raros controles de barreiras nas divisas das unidades

administrativas ficam, assim, facilmente burlados [...]; essas menores exigências e

mais precários controles fazem com que sejam os transportes rodoviários

procurados, embora de maior custo, pelas cargas sujeitas aqueles controles fiscais”

(RIBEIRO, 1956, p. 85).

Agora, analisando os critérios políticos, pode-se dizer que é nesse conteúdo que esta

guardada a grande responsabilidade que teve nossos governos, tanto os anteriores quanto os

posteriores e o próprio governo Dutra, na acentuação das discrepâncias entre as modalidades

de transporte. Já foi apontado anteriormente que a tentativa de modernização administrativa

da Era Vargas não logrou um sucesso pleno, visto as disfunções geradas pela política

coronelista do período, coloca-se agora, como tais disfunções ao se solidarizarem com os

Page 22: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

22

critérios expostos a pouco e com a pressão internacional em prol da indústria automotora

caracterizaram a confirmação do caminho dados a área dos transportes no país.

O primeiro ponto de questionamento em relação as decisões governamentais foi a fácil

aceitação, devido a expansão imposta pelos Estados Unidos, do transporte rodoviário como

meio mais dinâmico para o desenvolvimento econômico nacional. Nota-se que desde a era

Vargas com a crescente formalização de um mercado interno até a presidência de Dutra com

sua forte importação de veículos automotores, a tendência sempre foi a utilização da

modalidade rodoviária como insumo da dinâmica econômica nascente, uso justificado pelo

alto valor por unidade de peso das mercadorias manufaturadas em comparação com as

produzidas para exportação.

Não se deseja aqui desqualificar as vantagens advindas do transporte rodoviário, foi

fenômeno mundial a declínio de transporte ferroviário frente à nova modalidade, porém o

desequilíbrio encontrado no Brasil em comparação com outros países demonstra o quanto

incapaz foi a administração pública na analise dos limites de participação dessa modalidade.

Cabem as palavras de Barat a respeito deste fascínio pelo “moderno”:

Isto, creio, como reflexo de uma atitude mais ampla de nossos administradores

públicos, no sentido da absorção indiscriminada de inovações tecnológicas sem a

prévia avaliação quanto à sua adequabilidade à estrutura de fatores e às

conveniências da melhoria administrativa e operacional de sistemas existentes

(BARAT, 1978, p. 346).

Outro ponto importante foi o favorecimento governamental ao setor rodoviário através

do protecionismo cambial, que segundo Ribeiro (1956), até o início de 1955 beneficiava o

setor com combustíveis a preços inferiores aos que seriam necessários para a sua obtenção na

base com cambio livre. Outro favorecimento de grande impacto foi a criação do imposto

único sobre lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos que tinha grande parte de sua

arrecadação destinada do Fundo Rodoviário Nacional (FRN), já citado.

Denota-se que a vinculação desse imposto, mais de 70% do arrecadado, ao FRN foi o

grande fomentador da expansão rodoviária, prejudicando as demais modalidades, posto que o

provimento dos outros modelos ocorreu por subvenções diretas do governo. Em outras

palavras, enquanto o setor rodoviário dispunha de receita proveniente de outros setores da

economia que utilizassem os insumos abrangidos pelo imposto, as demais modalidades eram

mantidas pelos déficits orçamentários da União, Barat (1978).

Tendo sido criado no final do governo anterior, a aplicação do fundo já era prevista

nas políticas dos transportes que seriam elaboradas no mandato do Presidente Dutra, assim foi

ele próprio que inaugurou essa política explícita de favorecimento ao transporte rodoviário.

Portanto, em entendimento com título desse item do estudo, foi durante seu governo que se

Page 23: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

23

deu a identificação clara do rumo que já vinha sendo dado a política dos transportes. Sendo

considerado por Ribeiro (1956) em seus estudos o governo em que se deu inversão dos

volumes transportados entre o modelo ferroviário e o rodoviário, passando esse à posição de

domínio antes pertencente a aquele.

A conclusão frente ao apresentado é que a pressão externa internacional junto com a

nova organização econômica interna, aliada a incapacidade técnica do governo em regular os

transportes como um todo e de conduzir a atividade ferroviária e portuária em particular, já

levariam naturalmente a um aumento da participação rodoviária no conjunto dos transportes

da nação. Porém, a política governamental de favorecimento ao setor ampliou ainda mais a

participação das rodovias, distorcendo seu real valor, fazendo a administração pública

internalizar tal distorção no âmbito de suas instituições.

Quando se fala em criar ou remodelar instituições públicas visando atender as políticas

super valorativas para o setor rodoviário não se quer dizer que as mesmas não deveriam sofrer

tal processo, ao contrário, foram importantes esses acontecimentos para a condução dos

programas propostos. O que se critica aqui, portanto, é a falta de coordenação nas políticas

dos transportes dentro do governo quando se decidiu erroneamente por tal política, afetando

em sentido negativo a economia global do país.

Relatando o caso paulista dessa ordem, cabe expor a relação criada entre o FRN e o já

mencionado Departamento de Estrados de Rodagem (DER) do Estado de São Paulo, visando

explicar como foi implementada a integração da instituição rodoviária paulista a nova

realidade colocada pelo fundo. O FRN, cuja administração federal cabia ao DNER, impunha

aos Estados membros algumas prescrições, além de detalhar a composição dos gastos e

repasses do fundo como coloca DER ([entre 1992 e 1999]):

Este fundo garantia autonomia financeira aos órgãos rodoviários federais e

estaduais, aos quais competiam construir, conservar, explorar e administrar

estradas de rodagem, desde que organizados nos moldes preconizados pelo

referido diploma legal. Ao DNER eram destinados 40% do fundo e aos Estados,

60%. A parcela atribuída aos Estados distribuía-se da seguinte forma: 36%

proporcionalmente ao consumo; 12% à população e os outros 12% à superfície. A

fim de que os Estados pudessem participar do FRN, o Decreto-Lei que o criou

estabeleceu diversas condições, dentre elas a obrigação de aplicarem integralmente

em estradas de rodagem a quota que lhes coubesse, bem como a receita de

quaisquer tributos estaduais que incidissem sobre automóveis e transportes

rodoviários, e mais a dotação estadual que, com a renda aludida perfizesse, no

mínimo, 50% do montante do auxilio federal (DER, [entre 1992 e 1999], p. 10).

Assim, em atendimento a todas as mudanças referidas o governo paulista modificou o

DER, que a partir do Decreto-Lei nº 16.546, de 26 de dezembro de 1946, passou a se

constituir como uma autarquia com autonomia administrativa e financeira diretamente

subordinada a Secretaria de Viação e Obras Públicas. Um ano após, o Decreto nº 17.840, de

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24

31 de dezembro de 1947, estabeleceu as cinco divisões no departamento para a distribuição de

suas funções pelo Estado, encontrando-se as mesmas em São Paulo, Itapetininga, Bauru,

Araraquara e Campinas. Registra-se, a Divisão Regional de Araraquara mencionada por esse

decreto e permanecente até os dias de hoje, mesmo que com alterações, como sendo o local

onde se encontra o Serviço no qual foi efetuado o estágio obrigatório, parte integrante deste

relatório.

Finalizando, a administração pública sofreu muito com sua própria incapacidade de

coordenar suas áreas de atuação, o que levaria e leva o país a ineficiência econômica quando

se analisa a economia numa perspectiva global e não tão somente seus setores isolados. O

estudo elaborado até o momento visou justamente levantar como a administração geral e a dos

transportes em particular se encaixam nessa ineficiência. Foram analisadas as modificações

internacionais, econômicas, políticas e sociais para tanto e se elegeu o governo Dutra como

um marco para os transportes certamente por ter se dado no mesmo a confirmação dessas

mudanças em prol do fortalecimento rodoviário. Cabe agora ao estudo acompanhar o

desenvolvimento dessa confirmação, continuar a analise de todos os fatores descritos e

finalmente relatar o comportamento da administração pública frente aos novos eventos

apresentados.

3.2.2 De Vargas a Goulart: a desorganização dos transportes

Apesar das grandes diferenças entre os governos de Vargas (1951-1954), Juscelino

(1956-1961) e João Goulart (1961-1964) o estudo englobara os mesmos visando se ater

somente as tendências apresentadas por eles, dentro dos aspectos políticos e sociais, quando

da chegada do golpe militar de 1964. O objetivo é entender como essas tendências

influenciaram a economia e como a administração pública dos transportes interpretou os

acontecimentos na condução de suas políticas.

Uma boa síntese elaborada por Edson Nunes explica bem o comportamento das

instituições políticas na década de 50 até o golpe de 1964:

As tentativas de escapar à natureza clientelista do Congresso e dos partidos políticos

levou à institucionalização das burocracias insuladas na década de 50. O objetivo de

escapar à natureza esquerdista, populista, clientelista e corrupta dos partidos

políticos conduziu ao aprofundamento do insulamento burocrático e ao banimento e

à cassação de direitos civis dos políticos profissionais depois de 1964 (NUNES,

2003, p. 120).

Page 25: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

25

Fica bem representa aqui a desarmonia que vivia o poder executivo e o legislativo

dessa época conseqüência do progresso industrial não acompanhado pelo progresso

institucional.

O insulamento burocrático posto por Nunes (2003) na prática representou uma cisão

das áreas de influencia desses poderes, ficando os órgãos técnicos a serviço do executivo e a

burocracia tradicional nas mãos dos partidos políticos. Segundo, ele mesmo, os partidos

controlavam os governos estaduais e no âmbito federal os ministérios e o orçamento, um dos

instrumentos mais utilizados por eles foi o emprego público como moeda de troca impedindo

consideravelmente qualquer tipo de reforma no funcionalismo. Não é difícil entender, desta

forma, porque a ditadura militar vai se valer do Decreto-Lei 200 para centralizar as decisões e

os recursos no plano federal, principalmente, nos órgãos insulados.

Já no foco social o período é marcado pelo aparecimento de diferenciações sociais

cada vez mais complexas, fruto da evolução industrial ao longo dos anos, e que passaram a

acirrar ainda mais o jogo político nacional. Assim, tem-se a burguesia dividida entre uma

pequena de origem nacional, uma nacional de grande porte e uma internacional poderosa, os

demais grupos criados com a urbanização, como a classe média e o proletariado, também

passavam a ter expressivo valor político. Portanto, é da variedade de atores e interesses

envolvidos e da sua utilização pelos dois tipos de poderes colocados acima que se extraem as

contradições que decretaram a crise e o fim do populismo, junto com algumas possibilidades

que se apresentavam naquele momento.

Resumindo-se o momento pelo ângulo das possibilidades, para o Brasil apresentavam-

se três caminhos cada qual com seus grupos de apoio e com uma história diferente a ser

escrita. A primeira delas e pregada por Vargas foi o desenvolvimento de um capitalismo

nacional, ou seja, o Brasil elaborando decisões baseadas em diretrizes econômicas próprias,

possibilidade que contrariava os capitais estrangeiros e os grupos políticos e econômicos

ligados a eles, a outra era inversa ao próprio capital com a adoção no país de uma solução

socialista de transição lenta e pacífica. Por fim, existia a opção por um desenvolvimento em

associação ao capitalismo mundial criando laços com as economias desenvolvidas, proposta

amplamente apoiada pelos representantes dos investidores internacionais e adotada por

Juscelino.

Agora, após a rápida recuperação do contexto geral, passa-se a contemplar os eventos

econômicos e administrativos peculiares a cada governo. Começando-se por Vargas, o

governo Dutra havia deixado na sociedade impressões negativas devido ao liberalismo,

abrindo discussões sobre o modo que deveria ser conduzido o desenvolvimento brasileiro.

Page 26: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

26

Vargas, com apoio de muitos segmentos sociais, opta por uma volta aos ideais nacionalistas,

tendo como ponto alto a criação da Petrobrás em 1953, movimento que incomodou

sobremaneira os EUA e seus setores privados, tanto que no mesmo ano foram encerradas as

atividades da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos.

Outro aspecto que incomodava muitos grupos internos principalmente os ligados ao

capital estrangeiro era a política populista colocada por Vargas que mobilizava politicamente

o proletariado, valorizando o poder dos sindicatos, em uma orientação não alinhada ao bloco

capitalista da Guerra Fria. Assim, um resumo do segundo governo Vargas colocaria o mesmo

como uma gestão que tentou articular os diferentes atores na direção da política econômica

nacionalista. Porém, a associação entre o capital estrangeiro e o nacional já era um processo

em desenvolvimento no período, enfraquecendo as possibilidades do nacionalismo como bem

coloca Ianni:

Essas políticas de alianças e absorções desenvolveu-se cada vez mais nos anos

posteriores à guerra. Ela atendia duplamente aos interesses das empresas e do

governo dos Estados Unidos. Por um lado, vencia ou contornava o nacionalismo

local. Por outro, correspondia a uma solução econômico-financeiro e política

satisfatória para a continuidade da expansão econômica norte-americana. Nos anos

do último Governo Vargas (1951-54), esse processo estava em desenvolvimento, a

despeito dos contratempos provocados pela Guerra da Coréia (IANNI, 1971, p. 138).

Um bom saldo administrativo do segundo governo Vargas foi o anuncio do Plano

Nacional de Reaparelhamento Econômico em 1951, que seguia as propostas estudas na

Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. Dentro da área dos transportes coube o diagnóstico da

comissão que existia a necessidade de investimentos no setor, principalmente no setor

ferroviário e de navegação de cabotagem que não se expandiram da forma necessária, posto

que economicamente eles atenderiam melhor o transporte de mercadorias de baixo valor

unitário em uma economia em expansão industrial, Barat (1978). Observa-se que a orientação

foi bem colocada, posto que fazia parte das intenções brasileiras a expansão da sua industria

de base. Ao contrário dos demais foi constatado que o conjunto rodoviário havia atingido um

bom acréscimo, então “O programa rodoviário da Comissão Mista recomendou maior atenção

à pavimentação das rodovias, sempre que a densidade de tráfego a justifique.” (BARAT,

1978, p. 121).

Contudo, boa parte das propostas colocadas pelo plano não foram concretizadas, a

grande virtude que ficou do mesmo foi o diagnóstico apurado da realidade econômica

nacional e o desenvolvimento do conceito de pontos de estrangulamento e pontos de

germinação que seriam largamente utilizados nas preposições do Programas de Metas.

Page 27: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

27

Aqui termina de forma trágica o segundo governo Vargas com sua deposição e

posterior suicídio, demonstrando as tensões e radicalizações que se criavam dentro das forças

políticas nacionais. Assim, após um período de transição Juscelino assume o poder e ajudado

por uma conjuntura internacional favorável e pelo abandono do ideal nacionalista, seu

governo foi responsável por toda uma transformação qualitativa na estrutura econômica do

país.

Um ponto positivo para Juscelino que Vargas não encontrou por ocasião de seu

governo foi a tendência internacional de se voltarem as atenções para novas áreas de

investimentos devido as motivações que são bem colocadas por Ianni:

Na primeira metade da década dos cinqüenta, a economia européia já deixava de ser

uma preocupação excepcional para o governo e as grandes empresas dos Estados

Unidos. Depois do rápido sucesso do “Plano Marshall”, dos experimentos com a

Doutrina Truman e do término da Guerra da Coréia, o capitalismo norte-americano

precisava encontrar novas fronteiras de expansão; ou aprofundar os seus

desenvolvimentos nas áreas em que já se encontrava instalado (IANNI, 1971, p.

143).

Devido a essa disponibilidade de capitais e visto o a bom desenvolvimento industrial

que o Brasil havia adquirido, abria-se nesse momento uma boa perspectiva de diversificação

da sua econômica calcada pela expansão de sua indústria de base. Faltava agora estabelecer as

condições em que se daria essa nova fase industrial, condições que se estabeleceram

inocentemente ou não em prol do desenvolvimento associado, com o governo garantindo

todas as facilidades para a atração do capital estrangeiro.

Portanto, foram todos esses elementos que orientaram a elaboração do Programa de

Metas de Juscelino, que tinha como um dos seus pontos importantes a área dos transportes.

Tal importância vinha da necessidade do governo garantir uma boa infra-estrutura que

atendesse e incentivasse o setor privado tanto nacional como estrangeiro a investir no país. As

ações do governo nesse sentido acabavam por aumentar sua participação no setor, posto que

os investimentos em infra-estrutura não atraiam os atores privados. Assim, os transportes

receberam tratamento de setor prioritário com cerca de 30% dos investimentos previstos para

o programa, Barat (1978).

O setor rodoviário isoladamente foi responsável por parcela considerável dos recursos

destinados aos transportes, devido segundo Barat a seguinte situação existente:

A modalidade rodoviária foi explicitada no Programa, como um dos setores básicos

do plano de desenvolvimento econômico do Governo Federal. Em decorrência das

deficiências do sistema ferroviário, as rodovias foram consideradas como elemento

preponderante do intercâmbio entre as várias regiões do País. A necessidade

inadiável de construção, pavimentação e melhoramento da rede levou o Governo a

programar o reforço de fundos financeiros para a execução desses investimentos

(BARAT, 1978, p. 125).

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28

Assim, pode-se extrair do citado que as ineficiências apresentadas pelas ferrovias já no

governo Dutra, pelos motivos já expostos anteriormente, junto com a urgência colocada pelo

Programa de Metas em atender os pontos de germinação industrial de forma rápida

intensificaram, no governo de Juscelino, a expansão rodoviária desordenada. Porém, fora a

motivação apresentada, observa-se também uma combinação político-econômica importante.

O que se coloca agora é que a política econômica implementada no final dos anos 50

visando implantar a indústria automobilista no Brasil foi muito mal orientada, no sentido que

sem contemplar critérios técnicos cedeu as pressões dos diferentes atores sociais interessados,

principalmente dos estrangeiros que detinham a tecnologia. Primeiro, necessita-se relatar que

a instalação da indústria automotiva no país representava para muitos grupos políticos uma

fonte de identificação com a massa social, posto que essa indústria junto com a expansão das

rodovias representava um resultado palpável para as populações da política econômica

governamental, Ianni (1971). Segundo e não mesmo importante tal política demonstrava o

fraco dinamismo da administração pública da época em estudar e analisar à longo prazo as

conseqüências dos seus atos executivos, deixando as pressões dos industriais do setor se

abaterem sobre ela.

Cabe relatar a analise de Barat que expõem a importância das pressões sobre o

executivo e o quanto prejudicial foi para as demais modalidades de transporte a orientação

dada à política econômica de implantação da indústria automotiva no Brasil:

Cumpre, neste caso, reconhecer que, por mais rápido que tivesse sido nosso processo

de industrialização, sua dimensão e alcance foram muito reduzidos quando

comparados ao que sucedeu nos Estados Unidos e Europa Ocidental. Assim, o

mercado da nossa indústria automobilística, já restrito, teve que incorporar, com

grande voracidade, faixas do mercado de transportes que poderiam ser bem

atendidas através da modernização das ferrovias, portos e navegação. A substituição

intermodal indiscriminada em favor do transporte rodoviário obedeceu, assim, às

pressões de um ramo industrial com grande influência sobre o dinamismo da

economia (BARAT, 1978, p. 349).

Agora, ilustrando toda essa valorização dada ao setor rodoviário e o seu uso como

moeda pela burocracia tradicional dos estados, já no início de 1956 o então governador do

Estado de São Paulo, Jânio Quadros, através do Decreto nº 25.342 de 19 de janeiro,

reorganiza o DER com vistas a limitar o poder dos Diretores das Divisões Regionais que

passaram a adquirir considerável influência eleitoral nas suas áreas de atuação. Porém,

“Embora reorganizado, pouco mudou o funcionamento das Regionais e de seus Diretores,

rebaixados ao nível de Diretores de Subdivisão, pois as pressões locais exigiam sempre a

pronta intervenção de suas equipes técnicas para melhoramentos e conservação” (DER, [entre

1992 e 1999], p. 12).

Page 29: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

29

Como um caso de institucionalização de políticas clientelistas, é valido o exemplo

acima, para exemplificar o descompasso existente entre o governo federal e os estaduais,

posto que o primeiro com seu núcleo técnico vê os transportes como um dinamizador

econômico e o segundo pela luta política desmoraliza a administração em prol dos benefícios

eleitorais. Muito dessa relação pode explicar a existência de obras sem justificava econômica

e por vezes descontínuas ao longo do período

De volta ao âmbito da administração federal as dificuldades apresentadas ao próximo

governo vinham da consolidação das etapas superiores de industrialização com a produção de

insumos básicos e bens de capital, que clamavam não por um executivo capaz de vencer

pontos de estrangulamento e expandir as unidades produtivas, mas por um executivo que

fosse capaz de administrar um sistema em pleno funcionamento. Capacidade que não poderia

ser alcançada com a administração dividida entre uma insuladamente técnica e outra

tradicionalmente política como bem caracterizada no governo de Juscelino, posto que essa

cisão não permitia ao governo trabalhar globalmente as novas questões como discorre Lafer:

De fato o período Kubitschek esgotou, aparentemente, o modelo de substituição de

importações, esgotando, conseqüentemente, as virtualidades de suas soluções

administrativas, da mesma forma que num empresa privada, depois de implantação

de uma indústria, a excelência dos técnicos em finanças e dos engenheiros se revela

insuficiente para a eficácia da ação (LAFER, 2001, p. 49).

Portanto, no final do período o governo Juscelino apresentava um quadro econômico

muito mais complexo que o inicial, com a presença de empresas multinacionais e o Brasil se

tornando um subsistema do sistema capitalista mundial. A conseqüência de tal fenômeno foi a

acentuação das desigualdades sociais no interior da sociedade brasileira, abrindo novos

desequilíbrios econômicos, sociais e políticos para o próximo presidente. Assim, é com todos

esses fatores que João Goulart assume o poder em 1961.

Logo depois da entrada de Goulart no poder, já em 1962, notou-se que o PIB tinha

crescido a uma taxa relativamente menor, que a inflação estava caminhando para níveis

recordes e que os déficits da balança de pagamentos elevavam a dívida externa brasileira. Sem

se aprofundar nos motivos para tais fenômenos, a questão é que como a ocorrência dos

mesmos ficou evidente que alguns erros administrativos cobertos pela prosperidade do

governo de Juscelino demandariam alguma atenção. As políticas dos transportes não

escaparam ao mesmo preceito.

Fora o erro de execução de obras sem justificativa econômica como colocada a pouco,

ainda se observou no período anterior um estimulo aos transportes sem se levar em contra

critérios de eficiência que amenizassem custos operacionais e de capital. Foi o caso das

ferrovias que vinham se mantendo graças a subvenções governamentais, sem que se

Page 30: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

30

procurasse dinamizar a administração responsável por sua operacionalização, o Plano Trienal

na época chegou mesmo a propor o fechamento de linhas ferroviárias anti-econômicas. O

ponto é como se caracterizavam elas dessa maneira, por ineficiência do governo em operá-las

ou realmente a demanda era pífia para sua estrutura, ou melhor, a ineficiência do governo é

que tornou pífia a sua demanda?

Portanto, pelos exemplos colocados, pode-se dizer que os transportes de ponto de

estrangulamento do desenvolvimento no governo Juscelino passou a ser um foco do processo

inflacionário no governo de Goulart, ou seja, no ultimo por conta da desaceleração

econômica, os erros do primeiro se tornaram evidentes e insustentáveis.

Visando corrigir essas distorções o Plano Trienal, em geral, vinha com a idéia de

maximizar resultados, visto os poucos recursos existentes, o ponto era buscar conhecer

melhor a realidade econômica para classificação dos problemas por grau de importância e

finalmente tomar a decisão que melhor atendesse dos critérios de eficiência. Especificamente

para o transporte rodoviário essa foi a linha apontada: “O principal objetivo proposto, nesse

setor, foi concentrar esforços na conclusão dos empreendimentos que propiciassem maiores e

mais rápidos benefícios sociais. Para tanto, foi revisto o Plano Qüinqüenal de Obras

Rodoviárias com vistas a torná-lo compatível com a capacidade de investimentos do País”

(BARAT, 1978, p. 130).

Posto que por vários motivos o plano não logrou seus objetivos para os transportes e

nem para a economia em geral, tanto que Goulart caiu dando lugar ao regime militar, o saldo

positivo do mesmo foi que muitas das propostas elaboradas foram conservadas para o PAEG

(Programa de Ação Econômica do Governo). Especialmente a parte concernente aos

transportes do Plano Trienal, as propostas advinham de observações objetivas das limitações

do sistema, demonstrando uma mudança de mentalidade administrativa rumo a uma

coordenação global da área dos transportes.

No Estado de São Paulo, no período Goulart, um importante passo a caminho de uma

administração mais concisa entre as modalidades de transportes foi dado quando da

elaboração do Plano Quadrienal de Investimentos, o PLADI – Plano de Desenvolvimento

Integrado, que não visava somente os transportes, mas a diferentes áreas. Porém, o mesmo foi

fundamental para criar as condições para uma coordenação mais atuante no setor, como

coloca o DER:

O Plano inclui no setor “transportes” um item sobre a coordenação de seus diversos

modos e outro sobre a necessidade de reorganização dos diversos órgãos que dele se

ocupam, insistindo na rápida transformação em lei do projeto que criava a Secretaria

dos Transportes, o que se concretizou pelo Decreto-lei nº 7.833, de 19 de fevereiro

de 1963 (DER, [entre 1992 e 1999], p. 14).

Page 31: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

31

Assim, os transportes no governo paulista ganhavam nova importância uma vez que o

decreto exposto acima isolou o tema numa pasta abrangendo somente suas modalidades,

sendo que antes compartilhava as atenções com outros elementos dentro da Secretaria de

Viação e Obra Públicas. Assim, tal plano e as reorganizações institucionais pretendidas

demonstravam bem a necessidade que tinha o governo paulista em coordenar melhor os

esforços do poder executivo como conseqüência do refreamento da economia e do aumento

da inflação, ou seja, não se podia mais relegar ao segundo plano a efetiva coordenação dos

transportes.

Vendo o caso paulista fica fácil de identificar que antes mesmo de se desenvolver um

sistema intermodal de transportes no estado gerido por um órgão à altura, já existia em 1946 o

DER organizado como uma autarquia e com disponibilidades de fundos para decisões

administrativas isoladas, injetando recursos na expansão das rodovias descoordenadamente

quando comparado com as demais modalidades. No caso paulista mesmo com a crescente

importância dada aos transportes desde a 2º Guerra Mundial os esforços iniciais de integração

intermodal só se deram com a criação da Secretaria dos Transportes em 1963, no Brasil como

um todo os primeiros esforços nesse sentido se deram com a criação do GEIPOT (Grupo

Executivo de Integração da Política de Transportes) em 1965.

Portanto, com o exemplo paulista, pretendeu-se explicar alguns pontos que levaram a

área dos transportes no Brasil na década de 60 a situação descrita por Barat:

Chegou-se, em meados da década dos 60, a uma situação de hipertrofia do sistema

rodoviário que implicou, concretamente, o transporte ineficiente de muitos bens,

distorcendo a função econômica específica dos transportes, principalmente nas

regiões de maior desenvolvimento. Assim, o sistema de transportes chegou a

constituir-se num obstáculo às próprias possibilidades de desenvolvimento

econômico (BARAT, 1978, p. 115).

Após exposição dos problemas encontrados na economia dos transportes no governo

de Goulart e relacionando-os com as demais variáveis apresentadas, conclui-se que o jogo

político populista e suas ações clientelistas, pelas distorções que trouxeram, não interessavam

mais a alguns setores sociais. O novo momento pedia uma administração mais técnica para

atuar sobre a nova conjuntura econômica nacional criada pelo desenvolvimento da indústria

de base e pela maior interdependência do Brasil com o capitalismo internacional. Assim não

tardaram os militares após o golpe de 1964 em aprofundar o insulamento burocrático e a

esvaziar da vida pública os partidos políticos abrindo caminho para mais uma ditadura no

Brasil.

Page 32: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

32

3.2.3 A política econômica na ditadura militar e suas conseqüências

Embora os problemas do período anterior tenham levado o país à ditadura a partir de

1964, na política dos transportes as soluções apresentadas foram as mesmas que já vinham

sendo apontadas anteriormente. Desta maneira, cabe entender que talvez a importância da

ditadura para os transportes foi no sentido de dar poder aos tecnocratas para a efetuação de

políticas consistentes, uma vez que não mais existiriam pressões políticas de cunho

clientelista para saciar. Assim, analisando-se as efetivas ações de cada governo militar, será

apresentado os desdobramentos ocorridos dentro dos transportes. Começando por Castelo

Branco, de abril de 1964 a março de 1967, o seu mandato foi marcado pelas heranças dos

governos passados que geraram inflação com estagnação econômica, crise na balança de

pagamentos, desordem político social e uma virtual paralisação dos investimentos. Assim,

visando combater tal conjuntura seu governo lançou o Plano de Ação Econômica do Governo

(PAEG) que tinha como diretrizes acelerar o desenvolvimento econômico, conter a inflação e

atenuar desníveis econômicos setoriais e regionais, assegurar política de investimentos e

corrigir déficits na balança de pagamentos.

Tendo em mente controlar a inflação para a retomada do desenvolvimento Castelo

procurou refrear os focos inflacionários em torno dos déficits, salários e do crédito. Resolveu

os déficits basicamente com o crescimento dos encargos para as empresas, a política de

crédito baseou-se na redução de crédito disponível aos empresários e os salários foram

congelados estabilizando e reduzindo a demanda. Castelo também reformulou as relações de

produção (mercado de capitais e setor privado), segundo exigências da reprodução capitalista

e da expansão do setor privado.

O PAEG com sua linha de ação reduziu substancialmente os problemas da economia

brasileira, porém como saldo negativo da política de controle imposta pelo governo teve-se a

queda da demanda e a redução da liquidez das empresas. Certas empresas começaram a passar

por dificuldades, posto que o plano provocou a concentração de capital, assim o aparecimento

de falências ou absorções das empresas nacionais pelas multinacionais tornou-se fato notável

nessa época. O “confisco salarial” exercido pelo plano não permitia que o salário

acompanhasse a elevação dos preços e da produtividade, favorecendo a concentração de renda

e a pauperização das classes assalariadas.

Dentro dos transportes o PAEG adotou os diagnósticos já levantados pelo Plano

Trienal, quando se referia ao setor como um foco que alimentava a inflação no curto prazo,

Page 33: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

33

assim o plano tinha que consolidar um conjunto coerente e eficaz de metas operacionais e

diretrizes políticas de investimento que permitissem o saneamento da área.

Como metas as questões eram diminuir a inflação de custos resultante de uma

crescente queda de eficiência na aplicação dos fatores de produção, eliminar os efeitos

monetários devido à cobertura de déficits operacionais e esvaziar a prática de má seleção dos

investimentos. A estratégia era reduzir os custos e sua gradativa e total transferência para os

usuários através da cobrança de fretes e tarifas realistas. Assim, visou-se um melhor

aproveitamento do potencial gerencial através da reorganização administrativa das autarquias,

comercialmente a intenção era que as autarquias concorressem pelas cargas sem dependerem

de subsídios e operassem sem discriminação de preço para certas cargas e passageiros. Os

investimentos teriam que obedecer a uma seleção objetiva das obras (custo/benefício) e a

eliminação de desperdícios, representados pela falta de continuidade na execução de obras e

pela pulverização de recursos.

Visto os bons resultados alcançados pelo plano, o objetivo passou a ser que as

propostas do PAEG fossem seguidas pelos próximos governos, assim, criou-se em 1965 o

GEIPOT, como já colocado anteriormente, com o objetivo de racionalizar e recuperar o

sistema de transportes no Brasil. Outra importante medida que demonstra a mudança da

mentalidade administrativa dentro do governo de Castelo foi a criação do Ministério dos

Transportes em 1967, pelo desmembramento do antigo Ministério da Viação e Obras

Públicas, a exemplo do que já tinha sido feito no Estado de São Paulo em 1963.

Seguindo os melhoramentos administrativos alcançados, um importante ato executado

no final do mandato de Castelo e que teve grande repercussão na administração pública foi a

promulgação do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que em resumo tinha como

palavra de ordem a descentralização administrativa sempre em direção aos órgãos diretamente

ligados a determinadas atividades e quando possível optar pela contratação de organizações

privadas para a execução das políticas. Tais orientações foram justificadas pelas dificuldades

de se trabalhar com agilidade no serviço público visto o grande volume formalístico a reger

suas ações e pela confiança que o setor privado poderia sempre executar os serviços de forma

mais eficiente. Porém, como ficou comprovado através dos anos o setor privado não estava

preparado para atender as complexas demandas impostas pelo Estado o que levou a

proliferação das empresas públicas e de economia mista que apesar de serem regidas pelo

direito privado sofreriam o mesmo controle que as demais formas de administração pública.

Após Castelo deixar o poder o Brasil teve Costa e Silva como comandante pelo

período de março de 1967 a agosto de 1969, seu período foi marcado pela continuidade da

Page 34: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

34

política econômica do momento anterior, ou seja, com forte concentração de renda e medidas

fiscais austeras à empresa nacional. Porém, um diferencial nessa matéria foi a tentativa de se

buscar um desenvolvimento auto-sustentado, assim, devido ao esgotamento do processo de

substituição de importações o objetivo era diversificar as fontes de expansão econômica

através de investimentos. Portanto, a centralização política fazia-se necessária posto que

somente um poder Executivo forte seria capaz de criar a estabilidade política que atrairia para

o ambiente brasileiro o investidor de longo prazo sobretudo o estrangeiro. Assim, a pretensão

era por um desenvolvimento econômico que não atrapalhasse a estabilidade social, a política

era comprometida com a expansão do setor privado e não com a justiça social, alias quando se

falava em política social nessa época se falava em expansão dos “complexos empresariais de

provisão de bens e serviços sociais”, (MELO, 1998, p. 12).

Portanto, com o Poder Executivo fortalecido e com essa orientação política exposta, a

economia do país ganhou como instrumento de ação o Plano Estratégico de Desenvolvimento

(PED), que tinha como fundamentos básicos, segundo Alves e Sayad, o “fortalecimento da

empresa privada; estabilização gradativa do comportamento dos preços; responsabilidade do

Governo na consolidação da infra-estrutura; expansão das oportunidades de emprego;

fortalecimento e ampliação do mercado interno”, (ALVES e SAYAD, 2001, p. 93).

A preocupação com a consolidação da infra-estrutura tinha como razão o medo que os

investimentos públicos ou privados em atividades diretamente produtivas fossem

comprometidos pelo desenvolvimento incompleto desse setor levando a uma não maturação

dos projetos. Especificamente nos transportes a idéia era a de garantir ao País uma infra-

estrutura adequada com uma operação eficiente dos modais de transporte e estimular o

fortalecimento das empresas nacionais do setor visando um aperfeiçoamento das políticas de

investimento e de tarifas, Barat (1978).

Visando garantir uma igualdade entre as modalidades de transporte, que nesse tempo

já demonstravam uma forte hipertrofia do sistema rodoviário gerando distorções no

atendimento da demanda, o governo cria com o Decreto-Lei nº 615, de 09 de junho de 1969, o

Fundo Federal de Desenvolvimento Ferroviário. A intenção era que a modalidade recuperasse

sua força para o atendimento dos novos fluxos de cargas advindos dos estágios superiores de

industrialização, como propunha o governo dentro de sua vontade de dinamizar a economia.

No modal rodoviário ocorreu em 1969, pelo Decreto-Lei nº 512, a reorganização do

DNER para que prevalecesse um plano nacional de rodovias com maior integração dos planos

regionais e locais desenvolvidos pelo DERs. Porém, nada foi feito no sentido de alterar a

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35

forma de distribuição dos recursos o que dificultou uma maior viabilidade na elaboração da

coordenação nacional de investimentos nesse setor.

Um importante ato do governo paulista nessa época foi a criação do DERSA –

Desenvolvimento Rodoviário S.A, como uma sociedade de economia mista que segundo o

DER ([entre 1992 e 1999]), teve 99,9935% de suas ações ordinárias subscritas pelo DER e

que inicialmente teve como objetivo explorar na forma de concessão o uso da Via Anchieta e

da Rodovia dos Imigrantes, sendo que essa última seria construída pela mesma para ligar São

Paulo aos municípios da Baixada. Posteriormente outras rodovias cuidadas pelo DER seriam

concedidas para o DERSA.

Faltam dados para se entender os motivos que levaram a criação do DERSA ao invés

de se deixar somente o DER a cargo das tarefas rodoviárias do estado, porém alguns

levantamentos já colocados por outros autores a respeito da inflexibilidade do serviço público

podem gerar algumas hipóteses. Castro (1987), diz que um dos fatores que inspiraram o

Decreto-Lei nº 200 com sua orientação para o setor privado foi justamente as grandes

dificuldades encontradas no setor público devido ao emaranhado de normas e formalismos

existentes, já Barat (2007a), aponta que as autarquias no início apresentavam um avanço

flexível em relação administração direta, porém, com o passar do tempo tal flexibilidade foi

sendo perdida devido as políticas de estabilização monetária e pelo avanço sobre elas dos

controles aplicados a administração direta, com o Tribunal de Contas. Portanto, fica difícil

saber o que de fato ocorreu sem um estudo aprofundado, mas argumentos como os

apresentados pelos autores podem ser uma boa orientação para o início de pesquisas.

Voltando ao contexto nacional, devido às medidas vistas nos primeiros governos

militares o período sobre o comando de Médici conheceu o que foi chamado de “Milagre

Brasileiro”, com um expressivo crescimento econômico. O milagre perfez praticamente todo

o governo de Médici e teve como principal base o capital e a tecnologia estrangeiros, a

indústria se modernizou principalmente no setor de produção de bens de consumo duráveis

seguindo a idéia de ampliação competitiva do País em nichos dinâmicos do comercio

internacional.

Seguindo tal linha de raciocínio os transportes figuraram como um ponto a ser

reforçado para que o caminho agricultura/indústria, ou seja, das regiões menos desenvolvidas,

mas com potencial de desenvolvimento econômico, fossem integrados com os núcleos

dinâmicos do país, destacando-se a região Centro-Oeste, Sul e Sudeste. Uma importante

medida para uma melhor coordenação global dos modais pelo Ministério dos Transportes foi

a Lei nº 5.917 de 1973 que aprovava o Plano Nacional de Viação.

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Uma medida de destaque do governo paulista no sentido de reforçar o potencial das

regiões do Estado foi o lançamento do PROINDE – Plano Rodoviário de Interiorização do

Desenvolvimento que, segundo o DER ([entre 1992 e 1999]), não tinha como visão somente a

construção de estradas, mas sim um esforço conjunto de todos os órgão paulistas com vistas a

desenvolver harmoniosamente a economia do Estado. Um destaque importante do plano foi a

preocupação com os acessos rodoviários que ligavam determinados locais aos eixos de

expansão já existentes, tem-se como exemplo a região do Vale do Ribeira, o eixo que ligava

São Paulo a Ribeirão Preto e a região entre São Paulo e Sorocaba.

O período de Médici no poder marca o ápice do estado desenvolvimentista no país.

Porém, marca também o começo do fim desse modelo devido a vários fatores, um deles e de

grande repercussão na época foi o primeiro choque do petróleo nos fins de 1973, com um

aumento brutal de seu valor. Tal acontecimento juntamente com a crise do sistema de Bretton

Woods ajudam a explicar, no plano internacional, a perda de dinamismo da economia mundial

na segunda metade dos anos 70, já estando o Brasil sobre o comando de Ernesto Geisel,

março de 1974 a março de 1979.

Com a diminuição da atividade econômica, os países centrais passam a conviver com

desequilíbrios nas suas balanças de pagamentos levando a queda dos investimentos públicos,

a déficits avolumados pela baixa arrecadação e a um aumento da inflação e da taxa de juros.

Entre as grandes inovações verificadas nessa época, citam-se as financeiras, posto que com a

concessão de crédito relativamente mais “cara” as mesmas vieram para dar maiores garantias

aos emprestadores. O que se verificou de fato no Brasil foram as diminuições dos

investimentos estrangeiros diretos com conseqüente aumento dos empréstimos bancários,

sendo que muitos desses empréstimos internacionais eram usados para financiar os déficits de

suas contas correntes, aumentando assim, a participação do capital externo tanto no PIB como

no financiamento do investimento bruto.

O desequilíbrio gerado na balança de pagamentos brasileira deve-se em grande parte

ao fato do país ser, por essa época, extremamente dependente das importações de petróleo e

matérias primas industriais, justamente os produtos que sofreram um grande aumento de valor

no mercado internacional. Mesmo assim, o caminho adotado pelo Brasil e expressado através

do 2º PND – Plano Nacional de Desenvolvimento foi a manutenção das operações industriais

e urbanas que se haviam construído antes de tais aumentos, posto que para o governo seria

mais interessante se fazer ajustes estruturais e globais que permitissem tornar desnecessária a

recessão.

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Como explica Velloso (1986) os ajustes seriam em três frentes: macroeconômico,

estrutural e energético. O ajuste macroeconômico deveria ser efetuado sem recessão para

evitar um choque fiscal e monetário, conduzindo-se assim a economia para uma desaceleração

gradual, já o ajuste estrutural visava uma mudança no padrão de industrialização

principalmente na industrial de bens de capital, eletrônica pesada e no campo dos insumos

básicos, a intenção era substituir importações e quando possível abrir novas frentes de

exportação. Na área de energia a meta era cortar subsídios aos preços internos de derivados do

petróleo, investir em prospecção e exploração, além de conter o consumo.

Devido ao choque do petróleo o modal ferroviário foi bastante valorizado no governo

Geisel, como forma de atenuar os custos do mesmo. Porém, uma ação enérgica foi dada para

o enfraquecimento dos transportes e diz respeito a uma mudança introduzida pela Lei nº

6.093, de 29 de agosto de 1974, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND). O

que de fato ocorreu com essa lei e como bem coloca Mello (1984) é que o FND passou

progressivamente a reter os recursos antes destinados ao Fundo Rodoviário Nacional (FRN) e

a aplicá-los em outros setores da economia sem pré-determinação. Aqui inicia-se a

desvinculação de receita para o setor rodoviário o que irá prejudicar sua conservação e

ampliação ao longo dos anos 80.

Já no Estado de São Paulo por esse tempo foi visto uma crescente transferência de

recursos do DER para o DERSA como coloca o DER quando diz que entre “1974 e 1979, de

uma receita global de 73 bilhões de cruzeiros o Departamento transferiu para o DERSA 21

bilhões, em termos de valores reais a preços de 1979” (DER, [entre 1992 e 1999], p. 17). A

questão é que estava a cargo do DERSA a conclusão da Rodovia dos Imigrantes, trechos da

Serra e da Baixada, e a construção da Rodovia dos Bandeirantes, obras que foram entregues

respectivamente em 28 de junho de 1978 e 28 de outubro de 1978 e que traziam consigo

elevados custos. A análise que fica evidente aqui é a relativa perda de importância do DER

em relação ao DERSA, ou seja, a perda de importância do modelo autárquico em relação ao

modelo de economia mista, na execução de relevantes obras para o Estado.

Nesse período também foi criada a Patrulha Rodoviária dentro da Seção de Assistência

aos Municípios presente no organograma do DER, tal medida tem relação direta com o

estudo, posto que essa patrulha será parte integrante do futuro SP.4 dentro da DR.4. Sua

criação visou a atender às necessidades dos municípios na manutenção das estradas

municipais de terra em boas condições de circulação. Será visto mais à frente a evolução da

estrutura de atendimento aos municípios.

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38

Novamente no contexto nacional, tendo inicio o governo de João Figueiredo, de março

de 1979 a março de 1985, o que se viu foi uma profunda crise do Estado Desenvolvimentista,

já anunciada desde Geisel, e que pelo ângulo econômico refletiu na incapacidade do Estado

em conseguir manter seu crescimento através do financiamento externo. A questão central é

que ao longo dos anos 70 a dívida externa do Brasil cresceu consideravelmente gerando

desconforto para seus credores internacionais que desde meados desses mesmos anos já

vinham preterindo as políticas keynesianas em prol das neoliberais. Portanto, a suspensão dos

fluxos voluntários de empréstimos bancários para o Brasil e outros países da América do Sul

servia aos interesses das economias centrais, posto que a sua intenção fosse que os países

subdesenvolvidos tomassem medidas visando o ajuste externo de suas contas para evitar

acontecimentos semelhantes à moratória mexicana, como lembra Sallum (2003).

Contudo, devido a mudança no padrão industrial brasileiro, deslumbrada no governo

Médici, o Brasil passou de grande importador a grande exportador de matérias-primas

industriais e de importador para exportador de Bens de Capital, o que ajudou o país a obter

saldos positivos para o pagamento da dívida. Porém, a manutenção desses saldos positivos

teve conseqüências diretas para a ditadura quebrando sua base de apoio social, uma vez que

foram necessários sacrifícios internos como o ajuste fiscal e a contenção dos gastos públicos.

Assim, não é por acaso que a oposição política ao regime ganhou força no período

mobilizando as classes médias e populares que no ano de 1984 clamaram pelas “Diretas já”,

pondo fim a ditadura ainda nesse ano.

Já na área dos transportes o período foi marcado por uma redução drástica de

investimentos a partir do governo de Figueiredo, observação que pode ser feita também para o

restante da infra-estrutura do país, a crise fiscal e a redução do dispêndio público restringiram

a expansão da oferta nesse setor. Mello (1984) registra que os investimentos federais em

transportes já em 1982 eram inferiores aos valores de 1974 e aponta que o crescimento da

oferta de transportes no período não acompanhou o crescimento, à taxas elevadas, do PIB.

Uma decisão governamental que pode elucidar bem esse fato é justamente a promulgação do

Decreto-Lei nº 1.859, de 11 de fevereiro de 1981, que extinguiu o FRN e transformou as

receitas do FND em ordinárias, passando a União a dispor desses recursos sem qualquer

vinculação a órgão, programa, fundo ou despesa. Assim, de uma só vez o governo federal

acabou com o FRN determinando o fim da principal fonte de recursos para as rodovias e

centralizou o processo decisório de alocação de receitas, visando dotar o Executivo de mais

força para execução de sua política de estabilização monetária.

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39

Ocorreu também em 1981, Decreto nº 17.756 de 30 de setembro, a criação pelo

governo paulista do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios nas Divisões

Regionais do DER, criou-se assim, por esse decreto, o serviço motivador deste trabalho.

Observa-se que a partir de agora o Estado de São Paulo institucionalizou uma estrutura

própria somente para atender os interesses das rodovias municipais, o que demonstrou que

medidas do passado como o PROINDE aumentaram em muito o potencial econômico do

interior paulista. Uma importante demonstração da força do interior, segundo o DER ([entre

1992 e 1999]), ocorreu com a entrada de Montoro como governador do Estado, entre 1983 e

1987, quando estabeleceu como meta do setor rodoviário a pavimentação de estradas vicinais,

por considerá-las de vital importância para o escoamento da produção, ligando determinadas

localidades as de consumo. Porém, deixa-se claro que mesmo com boas iniciativas com essas,

os investimentos nas rodovias paulistas nos anos 80 não foram suficientes para se manter o

seu adequado grau de conservação e expansão.

Terminando o governo de Figueiredo, terminou também o ciclo militar no poder que

ao longo de 20 anos promoveu modificações profundas na sociedade brasileira, levando-a ao

clímax desenvolvimentista com o “Milagre Brasileiro” e deixando-a apreensiva frente ao

novo cenário que se apresentava. Barat sintetiza bem esse período quando coloca que “[...] a

crise de crescimento apontou para o esgotamento de um ciclo, porém sem que se criassem

sólidas alternativas econômicas, institucionais e políticas ao quadro recessivo, como ocorreu

nos anos 30”, (BARAT, 2007a, p. 69). Assim, o fim da ditadura militar representou mais que

o fim de um regime, representou a queda de um modelo que desde Getúlio Vargas vinha

promovendo a modernização no Brasil, mas que já não seria capaz de responder as novas

demandas impostas ao governo nacional.

Como será visto a frente o Brasil levou um tempo para se adaptar a nova realidade

internacional que o cercava, a crise econômica o levou a uma crise institucional e política

difícil de ser respondida, até mesmo porque não há maneira de se tratar isoladamente cada

matéria. Cabe ao trabalho agora reconhecer o tratamento dado a elas e analisar, pelo ângulo

dos transportes, suas repercussões para a nação.

Page 40: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

40

3.2.4 De volta à democracia

Na volta ao regime democrático, o Brasil teve José Sarney, de 1985 a 1990, como

primeiro presidente devido a Tancredo Neves, que por motivos de saúde, não ter conseguido

tomar posse do cargo ficando seu vice no comando. Assim, Sarney teve pela frente a árdua

missão de elaborar uma nova carta para a sociedade brasileira, pressões sociais pediam por

mais participação política e descentralização administrativa, o que ficou bem evidente pelo

formato que a Constituição de 1988 adquiriu. Cabe ressaltar que o fim da ditadura não

colocou fim a alguns preceitos nacionais desenvolvimentistas do regime anterior o que ficou

também bastante marcado na nova carta também.

Visando expandir a autonomia do poder Executivo quanto a alocação dos recursos

disponíveis ao governo, a nova constituição reforçou a prática de não vinculação de receitas

através do Artigo 167, no seu Inciso IV mesmo que com algumas exceções como o caso da

educação. Como já foi explicado anteriormente o governo necessitava de maior flexibilidade

orçamentária para poder conduzir a sua política monetária de acordo com as prerrogativas

nacionais e internacionais. Outra medida de grande impacto foi a estadualização de alguns

impostos, atendendo aos pedidos de maior descentralização política administrativa, essa

medida foi de grande impacto para o setor dos transportes, posto que a mesma atribuiu aos

Estados membros a capacidade de tributar produtos e serviços relativos aos modais da área de

transporte.

Alguns exemplos podem esclarecer melhor como eram organizados esses tributos

antes da Constituição de 1988. Primeiramente, existia o IULCLG – Imposto Único sobre

Lubrificantes e Combustíveis Líquidos e Gasosos que cedia parte de seus recursos ao extinto

FNR, com a constituição o mesmo passa a pertencer aos Estados como parte do ICMS –

Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e a pertencer aos Municípios como parte

IVV – Imposto sobre Vendas a Varejo. Outro imposto bastante conhecido da população é o

IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores, que foi passado para os

Estados sendo que antes era de âmbito federal e sobre a sigla TRU – Taxa Rodoviária Única.

Um impacto negativo que a descentralização dos impostos trouxe segundo Barat

(2007b) e que ajuda a explicar a deterioração das infra-estruturas e serviços públicos iniciada

no governo Sarney diz respeito a falta de elaboração de mecanismos institucionais que

assegurassem, juntamente com os novos impostos, a continuidade dos investimentos de

responsabilidade das administrações estaduais e municipais. Entende-se, que a urgência de

Page 41: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

41

políticas de curto prazo para estabilização econômica minou os investimentos de médio o

longo prazo em infra-estrutura, assim tanto os governos estaduais quanto os municipais a

qualquer sinal de instabilidade redirecionavam os recursos para políticas monetárias em

detrimento das demais. Outro fato para a queda da qualidade dos serviços e estruturas do setor

público deve-se a perda do excelente núcleo técnico que o governo possuía que aos poucos foi

sendo absorvido pelo setor privado, uma vez que o novo foco do governo não demandava

fortemente a habilidade desses profissionais.

Tais equipes técnicas, como as do DNER, eram responsáveis pela elaboração de

diagnósticos, estudos e projetos que tornavam possível a definição de estratégias

governamentais de longo prazo para os setores de infra-estrutura e serviços. Assim, a

paralisação dos investimentos em ampliação e conservação rodoviária nos anos 80 além do

contexto de falência do modelo institucional e financeiro do Estado tem em sua perda de

pessoal técnico um grande fator complicador para o planejamento do setor. Um exemplo

marcante para a área dos transportes nesse sentido foi a perda de função do Geipot que não

conseguia coordenar os modais eficientemente sem evitar que os mesmos se fechassem e

elaborassem medidas próprias ao sabor das pressões pontuais em detrimento de uma

estratégia global. Sendo a coordenação entre os modais um expediente difícil a situação

dentro do modal rodoviário não era diferente, ao longo da década de 80 o DNER viu, até

mesmo por conta da perda de receitas com o fim do FRN, seu poder diminuído frente aos

DERs dos Estados mais influentes, como Rio Grande do Sul, Paraná, Minas Gerais e São

Paulo.

Portanto, se ao longo dos anos 80 foi visto uma tentativa de reorganização política de

natureza democrática e uma desarticulação total da ordem econômica e institucional, nos anos

90 a palavra de ordem era a rearticulação dessas matérias, assim, entre outras necessidades o

governo tinha que achar uma maneira de se encaixar nas novas tendências mundiais e

restaurar suas instituições e patrimônio.

Assim, visando se adaptar ao novo padrão econômico internacional o governo a partir

de Collor, março de 1990 a dezembro de 1992, promoveu a abertura do mercado interno que

trazia em si, segundo Sallum (2001), o fim da proteção contra a competição externa, a

integração liberal da economia doméstica ao sistema econômico mundial, a

desregulamentação da economia e também a integração dos países do continente com a

criação do Mercosul, 1991. A abertura econômica, teve conseqüências diretas para a indústria

nacional e para as exportações, aumentando a competitividade entre as empresas e forçando

muitas delas a saírem do mercado ou a se reestruturem de forma a terem ganhos de eficiência.

Page 42: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

42

A busca por tais ganhos levou a reafirmação da descentralização espacial das

atividades econômicas pelo território brasileiro nos anos 90, fazendo surgir economias

regionais fortemente especializadas em certos tipos de indústria, muitas vezes voltadas para a

exportação. Citando-se o caso de do Estado de São Paulo pode-se diz que desde os anos 80

como já foi visto pelas ações desenvolvidas no setor, que sempre houve uma preocupação

com o fortalecimento econômico das cidades médias do interior do Estado devido ao bom

desempenho da agropecuária e da agroindústria ligada à produção de açúcar e álcool.

Desempenho também importante e localizado na área de atuação DER - Divisão de

Araraquara entre outras áreas foi a da indústria de sucos concentrados de laranja que segundo

Barat (2007a) até 2007 o Brasil era responsável por 53% da produção mundial, sendo o

interior paulista responsável por mais da metade deste volume.

Portanto, por toda essa pujança que o interior paulista demonstrava frente a nova

realidade econômica dos anos 90, o governo paulista não poderia ficar inerte e teve que atuar

da maneira que pode no sentido de melhorar e ampliar a oferta de transportes que já não

satisfaziam as atividades produtivas do Estado. No que cabe ao setor rodoviário, que desde os

anos 80 não recebia investimentos adequados prejudicando seu estado de conservação, o

Estado como diz o DER ([entre 1992 e 1999]) sobre o comando de Orestes Quércia recorreu a

um empréstimo junto ao BIRD, além de outros recursos do Tesouro do Estado. Os recursos

além de serem utilizados para conservação foram responsáveis pela execução de um amplo

programa de duplicação das principais rodovias do Estado, entre elas cita-se a duplicação da

Rodovia Washington Luiz, entre Matão e São José do Rio Preto, que percorre o território de

atuação do DER de Araraquara.

Analisando-se o exposto acima o principal fato a ser considerado é que mesmo o

Estado de São Paulo sem um modelo financeiro e institucional sólido foi chamado a atuar,

devido sua força econômica, no setor de infra-estrutura o que demonstrou a necessidade de

reestruturação desses modelos, posto que não seria viável no longo prazo o tipo de

financiamento utilizado no exemplo acima. Portanto, o alinhamento econômico escolhido

pelo Brasil e seguindo pelo governo paulista já tinha sido feito, o importante a partir desse

momento era moldar as instituições governamentais para enfrentar as conseqüências dessa

nova realidade.

Uma medida tomada nesse sentido, mesmo que sem resultados imediatos, foi a criação

do Programa Nacional de Desestatização (PND), Lei nº 8.031 de 12 de abril de 1990,

posteriormente em janeiro de 1993, já estando no comando da nação Itamar Franco, foi

lançado especificamente para o setor rodoviário o Programa de Concessões de Rodovias

Page 43: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

43

Federais (Procofe). Assim, nos governos de Fernando Collor e de Itamar Franco foram dados

os primeiros passos rumo as tão polêmicas privatizações que tanto seriam debatidas pela

sociedade brasileira. Porém, cabe dizer que foi tendência mundial esse tipo de política para

sanear economicamente e administrativamente os governos internacionais cabendo ao Brasil,

a partir de suas escolhas, ser apenas mais um seguidor desse receituário neoliberal.

Assim, resumindo-se a situação brasileira desde sua volta a democracia, pode-se dizer

que os anos 80 foram de estagnação econômica e reconstrução política e que no inicio da

década de 90 esboçou-se a construção de um modelo econômico e institucional de orientação

neoliberal. Portanto, cabia a Fernando Henrique Cardoso, presidente de janeiro de 1995 a

janeiro de 2003, consolidar tal modelo devolvendo ao Brasil possibilidades de crescimento

que tinham sido esvaziadas desde a década de 80.

O governo de Fernando Henrique começa dando maior consistência às políticas

neoliberais através de mudanças no arcabouço legal do Estado que mantivessem o programa

de abertura comercial e que dessem maior suporte a reestruturação dos serviços públicos. No

que cabe aos serviços públicos a promulgação da Lei nº 8.987, complementada pela Lei nº

9.074 ambas de 1995, estabeleceu as bases legais para as concessões das infra-estruturas

como de energia elétrica, telecomunicações e modais de transporte. Com a promulgação de

tais normas o Procofe pode começar executar seus objetivos que entre outros era o de outorgar

8.500 km de rodovias da União para a exploração da iniciativa privada.

Segundo Pecht (1999) a importância do programa não diz respeito ao tamanho dos

trechos privatizados, mas a importância estratégica dos mesmos, como o exemplo da Rodovia

Dutra, localizada num dos mais importantes eixos econômicos do país, ligando Rio de Janeiro

a São Paulo com uma extensão de 406,8 km e que teve seu contrato assinado em 31 de

outubro de 1995 com um prazo de concessão de 25 anos.

Outra importante realização ocorrida visto a grande pressão que alguns governadores

fizeram junto a União foi a aprovação da Lei nº 9.277 de 10 de maio de 1996, regulamentada

pela Portaria nº 365 de 11 de setembro de 1996, que delegou a Estados e municípios a

administração de alguns modais federais de transportes presentes em seus territórios. Pecht

(19xx) ressalta que era do interesse da União se ver livre de parte do sistema viário, porém,

era maior o interesse dos governadores na aceleração do processo de concessões para o setor

privado, posto que as demandas sobre o setor de transportes eram elevadas. Assim, os efeitos

da recente lei foram imediatos nos Estados do Paraná e Rio Grande do Sul através da

assinatura dos primeiros convênios.

Page 44: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

44

Cabe colocar que o DNER nesses convênios teria o papel de acompanhar, fiscalizar e

coordenar a execução dos mesmos. Porém, ficou patente logo de início que o órgão não teria

capacidade suficiente para tal tarefa que se tornará muito complexa pela entrada de agentes

privados no processo , abrindo-se assim a possibilidade de se criar uma agência reguladora a

semelhança das criadas para as Telecomunicações (Anatel) e eletricidade (Aneel). Porém, a

criação da agência só foi concretizada em 2001, pela Lei nº 10.233 e teve a denominação de

Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), a lei também criou a Agência Nacional

de Transportes Aquaviários, o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte e o

Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, além de extinguir o DNER

passando suas competências relativas as concessões para o ANTT. Outra instituição bastante

comentada nesse trabalho e que como o DNER foi extinta por ocasião do segundo governo de

Fernando Henrique foi o Geipot.

Focalizando novamente o estudo para o Estado de São Paulo, com a delegação

administrativa proposta pela União o governo estadual começou seu próprio plano

desestatizante com o nome de Programa Estadual de Desestatização (PED) introduzido pela

Lei nº 9.361, de 05 de julho de 1996. O programa previa para o modal rodoviário a

transferência das principais rodovias, além das rodovias de pequeno e médio porte essas

distribuídas em dezenove lotes. Porém, como coloca Pecht (1999) até o final de 1997 não

havia ocorrido qualquer transferência por conta das pendências judiciais que impediam a

finalização dos processos, ficando os primeiros resultados positivos a aparecer somente em

1998 com a identificação dos primeiros vencedores das licitações.

Mesmo sem dados para qualquer argumentação concreta, a cerca dos motivos, o fato é

que a exemplo da União o governo paulista preferiu criar um órgão novo em vez de entregar

ao DER, seu órgão estadual para assuntos rodoviários, a tarefa de coordenar as concessões do

setor. Assim, criou-se primeiramente a Comissão de Monitoramento das Concessões e

Permissões de Serviços Públicos delegados à iniciativa privada pelo Decreto nº 43.011, de 03

de abril de 1998, posteriormente por força da Lei Complementar nº 914, de 14 de janeiro de

2002, criou-se a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do

Estado de São Paulo, como autarquia de regime especial vinculada a Secretaria dos

Transportes do Estado de São Paulo.

Uma última colocação agora no que diz respeito à atuação da União foi a criação da

Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE, Lei nº 10.366 em 2001, que

tinha como motivação arrecadar recursos para a recuperação da malha rodoviária federal e

incidiria sobre a importação e comercialização de petróleo e derivados, gás natural e

Page 45: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

45

derivados, além do álcool combustível. A Lei nº 10.636, de 30 de dezembro de 2002, veio a

dispor sobre os recursos da CIDE e criou o Fundo Nacional de Infra-estrutura de Transportes

– FNIT, vinculado ao Ministério dos Transportes, porém os artigos que tratavam das

aplicações e as parcelas destinadas a elas foram vetados permitindo que na verdade os

recursos da CIDE fossem utilizados para ajudar na geração de superávits primários, como

coloca Barat (2007b).

Concluindo-se os anos 90, observa-se que com todas as medidas adotadas nesses anos,

o atual governo do Presidente Lula iniciado em janeiro de 2003, já em finais de 2004 contava

com 9.650 km de rodovias concedidas, sendo que desse total 36,2% eram representados pelas

concessões do Estado de São Paulo, tornando-o Estado que mais se utilizou desse novo

instrumento.

Aqui termina a linha histórica brasileira no que trata o setor de transportes ou mais

especificamente sobre o modal rodoviário, nessa breve recapitulação dos acontecimentos

algumas passagens ficaram bem caracterizadas, podendo até mesmo se tentar mensurar em

anos suas passagens. Assim, temos de 1855-1920 um desenvolvimento harmônico entre os

modais de transporte com o aparecimento dos primeiros órgãos governamentais a observá-los

mesmo com suas atenções divididas entre outras matérias e o surgimento de uma

industrialização incipiente. Já de 1920-1945, observaram-se as primeiras distorções entre os

modais, a favor do setor rodoviário, por conta da industrialização acelerada propiciada pela 2º

Guerra Mundial levando a criação e reorganização de instituições como o DNER e o DER

paulista frente às novas demandas.

Chegou-se ao período entre 1945-1964 com uma hipertrofia do sistema rodoviário

tornando os transportes em foco inflacionário e até mesmo em obstáculo ao progresso

econômico por não atenderem eficientemente a realidade vinda com a implantação da

indústria de base no Brasil. Entre 1964-1979 foram apresentadas medidas para melhor

coordenação dos modais com a criação do GEIPOT, além de melhoras nas administrações

dentro deles, posto que nesse período o Brasil ousou instalar uma indústria tecnologicamente

avançada.

Os anos 80 foram marcados pela falta de investimentos que não só deixaram os

transportes em mau estado de conservação, mas também o impediram de aumentar sua oferta,

fora esses estragos as instituições que cuidavam de seus setores se viram esvaziadas de

recursos o que levou também a um esvaziamento de pessoal qualificado, prejudicando assim a

formulação de novas políticas. A chegada dos anos 90 marcou uma nova fase para os

transportes, agora sua atuação seria dentro de uma economia aberta de orientação neoliberal,

Page 46: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

46

sendo sua administração junto a iniciativa privada tendo o governo mais o papel de regulador

dessa nova relação.

O que se pretende com esse resumo e com todo o relato desse capítulo é deixar bem

marcado, fora os contextos econômicos e internacionais, certas atitudes do governo do Estado

de São Paulo e dos governos nacionais através dos anos, posto que alguns atos

governamentais são imprescindíveis para se entender as atitudes e medidas tomadas pelo DER

quanto a sua reformulação como instituição. Assim, a continuação do trabalho trará algumas

modificações ocorridas nas bases institucionais do DER bem como as motivações para tais

atos.

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47

4 LINHA HISTÓRICA INTERNA À ORGANIZAÇÃO

4.1 A postura do governo paulista e seu reflexo na administração do DER

Como já foi dito o DER paulista foi criado pelo Decreto nº 6.529, de 02 de julho de

1934, em substituição a Diretoria de Estradas de Rodagem, criada pela Lei nº 2.187, de 30 de

dezembro de 1926, ficando diretamente subordinado ao Secretário de Estado de Negócio da

Viação e Obras Públicas. O departamento tinha entre outras atribuições: a revisão do plano

geral de viação rodoviária do Estado, cuidar das rodovias e das obras que as cercavam,

fiscalizar a travessia de rios, fornecer treinamento para funcionários e elaborar boletins com

os trabalhos e assuntos relativos às rodovias.

Nessa época por não estar ainda com recursos e organizado como autarquia, o DER

tinha uma estrutura relativamente mais simples que a atual que se dividia entre uma Diretoria

Geral, Diretoria Técnica, Diretoria Administrativa e uma Consultoria Jurídica. Cabe ressaltar

que os cargos de Diretor Geral, Sub-diretor e Tesoureiro foram considerados de confiança do

governo, sendo nomeadas pessoas diretamente pelo Chefe do Executivo e que os demais

cargos se dividiriam entre cargos de confiança, comissão, contrato e diaristas.

A história mudou com o Decreto-Lei nº 16.546, de 26 de dezembro de 1946, que

reconheceu o departamento como pessoa jurídica com autonomia financeira e administrativa,

tal decreto veio a atender ao então recente Decreto nº 8.463, de 27 de dezembro de 1945, que

criou o FRN gerando recursos adicionais para os Estados. Assim, o DER passa a se configurar

como autarquia e ganha algumas estruturas e atribuições novas, entre tais atribuições

destacam-se: fiscalizar os serviços de transportes coletivos, prestar assistência a municípios

no desenvolvimento de sistemas rodoviários, desenvolver pesquisas dos solos, sondagens para

fundações e sobre materiais de revestimento e exercer o papel do DNER nas estradas federais

em seu território quando for necessitado.

Estruturalmente o DER passou a ser composto por órgãos deliberativos como um

Conselho Rodoviário, um Executivo e um órgão fiscal de Delegação e Controle e por órgãos

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executivos representados por uma Diretoria Geral, Divisões e Subdivisões e uma Procuradoria

Jurídica. Aqui por força do volume de receitas o departamento passou a ter um serviço

completo de contabilidade com todas as responsabilidades que a legislação da época imponha

e através do órgão de Delegação e Controle passou a ter suas contas fiscalizadas do ponto de

vista administrativo, financeiro e contábil.

Atualmente o DER é regulado pelo Decreto nº 26.673, de 28 de janeiro de 1987, e tem

sua estrutura composta como se segue: Superintendência, Divisão de Contabilidade e

Finanças, Procuradoria Jurídica, Diretoria de Planejamento, Diretoria de Engenharia,

Diretoria de Engenharia, Diretoria de Transporte, Diretoria de Administração e Diretoria de

Operações. Visando melhor visualização da estrutura, reveja o organograma da instituição

colocado na primeira parte desse relatório. Pretendendo uma melhor abrangência de todo o

grande território paulista, encontram-se subordinadas à Diretoria de Operações 14 divisões.

Porém, nem sempre o DER foi constituído por essas 14 divisões, o aumento de seu número

foi se dando através do tempo como resposta as demandas de infra-estrutura e de serviços de

determinadas regiões. Inicialmente, como já foi dito anteriormente, elas foram em número de

5 e se encontravam em São Paulo, Itapetininga, Bauru, Araraquara e Campinas. Um aumento

foi dado com o Decreto nº 52.328, de 22 de dezembro de 1969, passando o DER a contar com

10 divisões regionais que por força do parágrafo único do Artigo 7º passam a ser similares as

Divisões Administrativas do Estado promulgadas pelo Decreto nº 48.163, de 03 de julho de

1967.

O acréscimo de mais uma divisão ocorreu com o Decreto nº 5.240, de 16 de dezembro

de 1974, que criou a Divisão Regional de Presidente Prudente pela aglutinação de municípios

anteriormente pertencentes à Divisão Regional de Assis. Posteriormente pelo Decreto nº

16.589, de 02 de fevereiro de 1981, foi a vez da criação da Divisão Regional de Rio Claro

pela transferência dos acervos e estruturas anteriormente pertencentes à Divisão Regional de

Campinas e finalmente em 1991, pelo Decreto nº 33.713 de 26 agosto, foi criada a última

divisão do DER denominada Divisão Regional de Barretos. Contudo, não foi mantida a

similaridade com as regiões administrativas do Estado.

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49

Assim, por ordem numérica e pelas suas localizações no mapa, as atuais Divisões

Regionais do DER são:

Figura 3 – Mapa das Divisões Regionais do DER

Entretanto, não somente na expansão espacial atuou o DER também foram criadas

algumas estruturas visando melhorar sua eficiência e seus serviços, foi pensando dessa

maneira que em 1979 foi promulgado o Decreto nº 13.538 que criou a Diretoria de Auto-

Estradas. Com essa diretoria o DER que já tinha o direito de cobrar tarifas de pedágio nas

rodovias, como Anhanguera, Washington Luiz e Castelo Branco, desejava melhor atender as

atividades decorrentes de tal direito como: segurança e controle da receita recolhida,

planejamento e controle da aplicação da mesma, conservação e melhoria das auto-estradas e

operações de tráfego. Porém, já em 1987 tal diretoria foi extinta, visto as mudanças que

estavam por passar as políticas de transporte do Estado de São Paulo nos fins dos anos 80 e

início dos 90.

Outra medida importante para melhor atender as demandas foi a criação do Serviço de

Assistência Rodoviária aos Municípios (SP`s), razão da existência desse relatório de estágio,

pelo Decreto nº 17.756 de 30 de setembro e 1981, dando maior atenção aos problemas

colocados pelos municípios. Basicamente para a formação desse serviço, juntamente com a

Fonte: www.der.sp.gov.br

Campinas (DR.1)

Itapetininga (DR.2)

Bauru (DR.3)

Araraquara (DR.4)

São Vicente (DR.5)

Taubaté (DR.6)

Assis (DR.7)

Ribeirão Preto (DR. 8)

São José do Rio Preto (DR.9)

São Paulo (DR.10)

Araçatuba (DR. 11)

Presidente Prudente (DR.12)

Rio Claro (DR.13)

Barretos (DR.14).

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criação de novas estruturas, o DER deslocou elementos de atendimento aos municípios

presentes em outros serviços aglutinando-os para melhor eficiência. Posteriormente serão

aprofundados os detalhes relativos a esse novo formato, mas por agora vale dizer que a

patrulha rodoviária, já apresentada no capítulo precedente, aumentou seus atendimentos de

641 casos entre 1979 e 1982 para 1.104 entre 1983 a 1986, (SÃO PAULO, 1987, p. 83).

Agora, dando enfoque ao início dos anos 90 até a situação atual, o DER viu desde os

anos 80 suas receitas sendo diminuídas por força de vários fatores entre eles a extinção do

FRN, levando entre outras coisas ao enfraquecimento de seus quadros técnicos. Assim, as

conseqüências para as rodovias vieram através de investimentos insuficientes na conservação

e expansão das mesmas e na incapacidade do departamento em elaborar estudos técnicos de

longo prazo para as políticas do setor. Uma saída encontrada para tal situação foi abrir espaço

para a iniciativa privada para que ela tentasse devolver, através de seu aporte de recursos

técnicos e financeiros, o real valor do modal rodoviário para as atividades econômicas.

Nesse sentido o caminho escolhido para a participação privada no setor rodoviário foi

o das concessões. Contudo, não foi só a partir dos anos 90 que o Estado de São Paulo

conheceu a modalidade de concessão, sendo um pouco dessa história remontada ao final da

década de 60 quando da promulgação federal do Decreto-Lei nº 200, que reorganiza a

administração federal a dispondo em administração direta e indireta. Portanto, seguindo o

governo federal e com características parecidas o Estado de São Paulo em 1969 cria o

Decreto-Lei nº 7 que dispôs sobre as entidades descentralizadas, ditando as normas que

deveriam ser observadas pelo DER como autarquia dentro do sistema administrativo do

Estado. Porém, uma motivação importante para a promulgação do decreto foi a constituição

em 26 de maio de 1969 do DERSA – Desenvolvimento Rodoviário S/A como sociedade de

economia mista, sociedade normatizada pelo decreto e tendo o Estado como acionista

majoritário. Assim, devido a tal medida as atuais concessionárias particulares que atuam no

território paulista dividem espaço com entidades públicas pelas cobranças de pedágio nas

rodovias do Estado.

Segue uma tabela com as rodovias onde os pedágios do DERSA e do DER se fazem

presentes, o intuito é o de demonstrar as áreas onde a presença dos órgãos da administração

pública paulista ainda se preservam de forma direta.

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Tabela 1 Pedágios de por órgãos governamentais do Estado de São Paulo

Local (Km) Rodovia Município Km Órgão

SP-065 Dom Pedro I Nazaré Paulista km 56 DERSA

SP-065 Dom Pedro I Itatiba km 110,1 DERSA

SP-070 Ayrton Senna da Silva Itaquaquecetuba km 32,9 DERSA

SP-070 Ayrton Senna da Silva Guararema km 57,8 DERSA

SP-070 Carvalho Pinto, Governador Jacareí km 92,5 DERSA

SP-070 Carvalho Pinto, Governador Caçapava km 114 DERSA

SP-270 Raposo Tavares Presidente Bernardes km 590 DER-SP

SP-270 Raposo Tavares Caiuá km 639 DER-SP

SP-300 Marechal Rondon Areiópolis km 285 DER-SP

SP-300 Marechal Rondon Avaí km 367 DER-SP

SP-300 Marechal Rondon Guararapes km 560,5 DER-SP

SP-300 Marechal Rondon Castilho km 655,5 DER-SP

SP-300 Marechal Rondon Promissão km 455,5 DER-SP

SP-324 Miguel Melhado Campos Vinhedo km 81 DER-SP

Fonte: Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias - ABCR

Agora, voltando novamente ao aparecimento das concessionárias privadas, como já foi

dito o Estado de São Paulo aprovou pela Lei nº 9.361, de 05 de julho de 1996, o seu Programa

Estadual de Desestatização (PED). Porém, somente no início de 1998 é que começaram a

aparecer os primeiros resultados do programa com alguns editais públicos e alguns licitantes

identificados como vencedores. Grande parte dos problemas enfrentados no período dizem

respeito ao sistema Anhanguera-Bandeirantes, como coloca Pecht (19xx), posto que tal

sistema atraiu a atenção de muitos grupos privados devido a sua localização, volume de

tráfego e suas características de operação e construção, forçando alguns cancelamentos de

editais e suspensões de concorrência por conta de problemas judiciais. Contudo, visando

acelerar o processo de concessões no segundo semestre de 1997, as autoridades mudam a

tática e passam a dar maior importância aos lotes de menor expressão o que possibilitou o

andamento da questão, de fato vale lembrar que o plano previa transferir 5.000 km de estradas

pavimentadas entre elas 4.085 km localizados em dezenove lotes desse tipo.

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Não querendo colocar detalhadamente os lotes no trabalho, será mencionado somente

as rodovias que foram transferidas para a iniciativa privada e que, por estarem em seu

território, faziam parte das responsabilidades da Divisão Regional de Araraquara – DR.4.

Registra-se que as rodovias a serem citadas não se encontram em toda sua extensão dentro dos

domínios da regional, a questão é que quando foram determinados os lotes os mesmos não

seguiram os formatos das regionais. Portanto, quando forem colocados os trechos a baixo não

se considera todos como tendo toda sua extensão dentro do domínio da regional

araraquarense. Assim, segue quadro com as concessionárias, seus contratos e rodovias

localizadas na DR.4.

Tabela 2 Concessionárias e Rodovias presentes no território da DR.4

Concessionária Data do Contrato

Duração do Contrato

Rodovia Trecho Extensão (Km)

Triângulo do Sol 18/05/1998 20 anos SP-310 São Carlos a

Mirassol 226,500

Triângulo do Sol 18/05/1998 20 anos SP-326 Matão a

Bebedouro 86,270

Triângulo do Sol 18/05/1998 20 anos SP-3333 Sertãozinho a

Borborema 129,430

Autovias 31/08/1998 20 anos SP-255 Ribeirão Preto a

Araraquara 80,400

Autovias 31/08/1998 20 anos SP-318 São Carlos a

Rincão 44,600

Centrovias 09/06/1998 21 anos SP-310 São Carlos a Cordeirópolis

74,550

Tebe 02/03/1998 27 anos SP-323 Taquaritinga a

Pirangi 44,100

Vianorte 06/03/1998 20 anos SP-322 Ribeirão a Bebedouro

83,000

Fonte: Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias - ABCR

Ainda existe a concessionário Intervias com a rodovia SP-225 que liga São Carlos a

Porto Ferreira com 47 km de extensão e que não fez parte da tabela por falta de dados à

respeito da data do contrato e sua duração.

Após esse detalhamento das concessões da regional, será colocada como se encontra

atualmente toda a malha rodoviária sobre concessão no Estado de São Paulo, cabe lembrar

que do total também participam algumas rodovias federais localizadas no Estado

demonstrando que o plano de concessões da União também esteve presente na reorganização

das políticas de transporte do estado paulista. As rodovias federais em número de quatro e

Page 53: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

53

suas respectivas concessionárias atuando no Estado são as seguintes: BR-381 (Autopista

Fernão Dias), BR-116 (Autopista Régis Bittencourt), BR-153 (Transbrasiliana) e BR-116

(NovaDutra).

Segue agora uma tabela com as concessionárias e a extensão em km das rodovias

administradas, juntamente com os subtotais de pista simples e dupla, finalizando com o total

da malha rodoviária sob concessão privada do Estado.

Tabela 3 Trechos Concedidos – Estado de São Paulo

Concessionária Pista Simples (km) Pista Dupla (km) Total

Autoban 0,000 316,750 316,750

Autovias 82,150 234,350 316,500

Centrovias 75,020 143,140 218,160

Colinas 154,190 144,820 299,010

Ecovias dos Imigrantes 0,000 176,440 176,440

Intervias 250,880 124,820 375,700

NovaDutra 0,000 402,000 402,000

Renovias 133,390 212,280 345,670

SPVias 287,950 227,730 515,680

Tebe 110,550 45,430 155,980

Triângulo do Sol 137,500 304,700 442,200

Vianorte 24,500 212,070 236,570

Viaoeste 41,200 120,880 162,080

Régis Bittencourt 389,800 0,000 389,800

Rodoanel 30,000 0,000 30,000

Transbrasiliana 0,000 347,700 347,700

Total 1717,130 3013,110 4730,240

Fonte: Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias - ABCR

Faltou ser apontada na tabela a extensão da Rodovia Fernão Dias (BR-381) que tem

pouco mais de 78,6 km de pista dupla dentro do Estado ficando a grande parte de seu trecho

presente no Estado de Minas Gerais.

Assim, finalizando essa parte do estudo, o mesmo procurou demonstrar as mudanças

mais gerais em torno da administração do DER, como foi visto, a instituição foi crescendo de

acordo com o crescimento da demanda por transportes rodoviários, o que levou a uma

progressiva reformulação administrativa de suas bases. No campo da evolução institucional a

primeira reformulação ocorreu com a transformação da diretoria rodoviária em departamento

Page 54: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

54

com sua posterior autarquização, a transformação do DER em autarquia atendia na época ao

consenso que essa seria a melhor forma de administrar os grandes recursos que seriam

investidos no setor rodoviário, posto o menor volume burocrático que tal modelo de

administração pública trazia.

Na mesma linha, junto com a evolução institucional veio o aumento de suas

atribuições e responsabilidades, uma atribuição em especial é relevante para o estudo,

justamente a que diz que o DER

passaria a prestar assistência aos municípios em suas demandas. Tal atribuição faz sentido

uma vez que o interior paulista estava se reforçando economicamente passando a necessitar

uma infra-estrutura de transportes que pudesse dar suporte a todos os tipos de atividades. Não

é por acaso que novas divisões dentro das 5 divisões regionais iniciais do DER foram

necessárias, uma vez que o grande espaço geográfico atendido por qualquer uma delas não

possibilitava uma ação eficiente.

Após o crescimento do DER foi visto também uma perda gradual por parte do governo

da sua força de intervenção no domínio econômico entre fins dos anos 80 e início dos 90

levando muitas das estradas administradas pelo DER a serem objeto das concessões de infra-

estrutura. Assim, concomitantemente a perda de capacidade do governo em investir também

ocorreu um enfraquecimento do DER como órgão atuante no setor rodoviário, seja por falta

de recursos ou pela perda de seu quadro técnico de excelência. Assim, é com essa trajetória

que o DER chega ao século XXI, cabe agora ao estudo, após todo o caminho percorrido até

aqui, analisar a DR.4 e mais especificamente o SP.4 para entender no plano operacional como

as mudanças de ordem externa e interna ao DER afetaram o dia-a-dia desse pequeno setor.

Page 55: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

55

5 ANÁLISE ADMINISTRATIVA

5.1 Reconhecimento da DR.4 (Divisão Regional de Araraquara) do DER

5.1.1 Estrutura Hierárquica

Visando iniciar um estudo específico do SP.4, optou-se por se demonstrar

primeiramente a estrutura hierárquica na qual o serviço está inserido, ou seja, a estrutura da

DR.4. Logo abaixo se encontra o organograma da instituição.

Figura 4 - Organograma da DR.4

Nota-se que a regional tem um local dedicado para o Diretor de Divisão Regional

localizado na ponta superior do organograma seguido de suas unidades de apoio e logo a

Page 56: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

56

baixo completando o organograma vem os cinco serviços específicos da regional. Mesmo

sendo o foco do estudo o SP.4, será colocado as tarefas gerais da regional e dos demais

serviços para o entendimento de suas funções e possíveis relações mantidas com o SP.4.

Começando pela DR.4 como um todo, resumidamente ela tem a responsabilidade: de

cuidar da rede rodoviária estadual e dispositivos de segurança de trânsito; elaborar proposta

de melhoramento rodoviário e de edificações necessárias a suas atividades e executá-los

diretamente ou por terceiros; estudar e captar dados para repassar a órgãos de projetos e

planejamentos da Autarquia; ajudar prefeituras em seus planos para a rede municipal visando

integrá-los com os planos estaduais e federais; fiscalizar e prestar contas sobre as quotas do

Fundo Rodoviário Nacional; fiscalizar os serviços executados nas estradas municipais através

de fundos especiais; efetuar serviços a outras entidades fundamentados em convênios ou atos

jurídicos análogos e remeter relatório das atividades da Divisão a órgãos superiores. Cabe

lembrar que apesar de ainda constar no regimento interno as quotas do Fundo Rodoviário

Nacional, as mesmas já não existem desde o decreto que extinguiu tal fundo, como já

comentado anteriormente.

Agora, analisando as atribuições do Serviço de Administração (SA.4), pode-se dizer

que ele é responsável por boa parte das atividades meio da regional como: dirigir e coordenar

atividades de comunicação da regional e de controle e registro de pessoal; administrar as

atividades financeiras, contábeis, orçamentárias e de custos de todos os órgãos da divisão;

coordenar atividades de assistente de materiais no que diz sobre compras e suprimentos;

oferecer suporte de expediente e consultoria aos demais órgãos da regional; implantar linhas

básicas no que for de sua competência sobre procedimentos e responder e assistir o Diretor

Regional em suas demandas dentro da competência do serviço.

Avançando, o próximo é o Serviço de Equipamento e Patrimônio (SM.4), que como o

nome já diz responde pelos equipamentos e patrimônio da regional, atuando em: assistir o

Diretor Regional sobre assuntos de equipamento e patrimônio; assegurar um programa efetivo

e econômico de reparação e recuperação de equipamentos e instalações; supervisionar e

orientar trabalhos de oficina e controle de equipamentos e patrimônio; manter boas condições

de giro dos estoques com corretas especificações de materiais e quantidades e manter um bom

entendimentos com os demais serviços visando uma ações conjuntos em assuntos de seu

interesse.

Page 57: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

57

Seguindo o organograma agora é a vez do Serviço de Operações (SC.4), aqui se

encontra boa parte das atividades fins da instituição, considera-se como atividades fins

aquelas ditas como de competência da DR.4. Assim, tem-se: prestar assistência à Diretoria

Regional nos assuntos de conservação de rodovias e obras executadas por administração

direta ou contratadas e elaborar relatório para apreciação a respeito de seus órgãos

subordinados; conservar rodovias e controlar o tráfego; construir e pavimentar trechos

limitados; fabricar artefatos de concreto e usinar misturas asfálticas e concreto para aplicação

em todo o tipo de obra rodoviária e conduzir as relações entre a divisão e terceiros em obras

contratadas.

O próximo serviço a ser analisado é o de Assistência Técnica (ST.4), como órgão

técnico ele tem a responsabilidade de tomar parte de todos os assuntos que dão suporte as

atividades fins da regional e ainda conduz as relações com terceiros sobre obras e serviços

contratados, devido a sua capacidade técnica de observar eficientemente o andamento das

mesmas. Assim, fazem parte de seu escopo de atividades: assistir o Diretor Regional nos

assuntos de sua competência; coordenar, orientar e fiscalizar atividades de planejamento,

projeto, laboratório de materiais e construção da divisão; coordenar e fiscalizar as atividades

de avaliação e desapropriação da divisão; inspecionar obras e serviços contratados e

administrados pela divisão; fornecer notas de serviço para as obras contratadas; opinar sobre

acordo de desapropriação; participar do recebimento de obras e serviços contratados; executar

a transferência para o SC.4 das obras concluídas e recebidas em caráter definitivo.

As tarefas específicas à cargo do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios

ficaram para a próxima parte do trabalho juntamente com a descrição das competências de

seus órgãos subordinados, posto que diferente do que foi feito aqui o SP.4 terá suas

atribuições, ditadas pelo regimento interno do DER, colocadas na integra para melhor

acompanhamento do estudo. Porém, já é possível deixar bem clara a atuação básica do SP.4

quando comparado com o ST.4 e SC.4, posto que o primeiro entre outras atividades

intermedeia os contratos com terceiros para construção de rodovias estaduais e o segundo

executa diretamente ou por contratos a conservação delas. Assim, fica para o SP.4 a

responsabilidade de responder pelas rodovias que ficam fora da área de competência desses

serviços, ou seja, as rodovias municipais.

Page 58: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

58

5.2 Estudo detalhado do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios (SP`s)

5.2.1 Histórico da unidade e sua estruturação

A história dos SP`s se inicia com o Decreto nº 17.756, de 30 de setembro de 1981,

sendo Paulo Salim Maluf o governador, que criou o serviço nas Divisões Regionais da

Diretoria de Operações, do DER, instituindo 13 serviços sendo um para cada uma das

Divisões Regionais. Na ocasião do decreto ainda não existia a Divisão Regional de Barretos

(DR.14), após sua criação, o Decreto nº 34.791, de 09 de abril de 1992, altera o decreto de

criação dos SP`s passando a existir 14 serviços um para cada regional. O decreto também

determinou a estrutura do serviço que reconheceu entre suas unidades subordinadas a

presença de algumas que antes pertenciam ao Serviço de Operações (SC), quando o estudo for

se ater a análise do organograma do SP.4 será colocada quais unidades foram essas.

O ponto é que através de comentários colhidos dentro da regional durante o estágio e

pelos dados históricos levantados pelo trabalho, chega-se a conclusão que as transferências de

atribuições e unidades antes pertencentes ao SC`s para o SP`s ocorreu devido a necessidade

de planejamento e conservação que as rodovias municipais passaram a demandar. Assim,

pareceu ser a estruturação de uma unidade voltada somente para o atendimento de tais

demandas a forma mais eficiente de ação na época.

Já sendo conhecido através do texto a greve história e o alvo das ações dos SP`s, basta

agora identificar claramente os serviços prestados. Assim, é preciso entender que as rodovias

municipais pedem serviços, principalmente em sua porção não pavimentada, que englobem

entre outras coisas as retificações de traçado, alargamento e regularização do leito das

estradas, além de revestimento primário nos trechos mais necessitados. Portanto, visando

efetuar esses trabalhos foi montada uma estrutura que varia pouco de regional para regional,

sendo essa variação determinada por alguns fatores sobre tudo quanto a quantidade de

municípios a serem atendidos, pegando como exemplo o organograma da DR.4/SP.4 será

detalhada essa estrutura com suas respectivas atribuições. Assim, segue abaixo o organograma

da DR.4/SP.4 com as responsabilidades impostas a cada unidade no mesmo molde e

numeração que são apresentadas dentro do regimento interno da instituição.

Page 59: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

59

Figura 5 - Organograma da DR.4/SP.4

11.2.6 – SERVIÇO DE ASSISTÊNCIA RODOVIÁRIA AOS MUNICÍPIOS

As atribuições do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios são as seguintes:

1- Assistir tecnicamente os municípios integrantes da área de ação regional, no estudo,

organização e desenvolvimento dos programas rodoviários municipais;

2- Efetuar ou colaborar com as Prefeituras na conservação e melhoramentos de estradas

municipais;

3- Coordenar e fiscalizar a aplicação dos recursos específicos para fins rodoviários, nos

termos da legislação em vigor;

4- Manter entendimentos com os prefeitos dos municípios da área da Regional, com

relação aos melhoramentos da rede municipal, por intermédio das Equipes de

Assistência Rodoviária;

5- Examinar os planos de aplicação para os serviços a serem executados e após sua

execução, providenciar a apreciação dos custos pertinentes;

6- Manter registro e controle dos planos de aplicação aprovados, executados ou em

execução;

7- prestar assistência técnica aos Municípios integrantes da área de ação Regional, para

assuntos concernentes às suas redes de estradas;

SERVIÇO DE ASSISTÊNCIA RODIVIÁRIA

AOS MUNICÍPIOS -

SP.4

SEÇÃO DE

ASSITÊNCIA

RODOV. AOS

MUNICÍPIOS

CMP.4

SEÇÃO DE

EXPEDIENTE

CXP.4

EQUIPE DE

ASSISTÊNCIA

RODOV. AOS

MUNICÍPIOS

EP4.2

SETOR DE

ASSISTÊNCIA

RODOVIÁRIA AOS

MUNICÍPIOS

JABOTICABAL

TMP4.3

SETOR DE

ASSISTÊNCIA

RODOVIÁRIA AOS

MUNICÍPIOS SÃO CARLOS TMP4.2

(desativado)

SETOR DE

ASSISTÊNCIA

RODOVIÁRIA AOS

MUNICÍPIOS

ARARAQUARA

TMP4.1

EQUIPE DE

ASSISTÊNCIA

RODOV. AOS

MUNICÍPIOS

EP4.1

Page 60: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

60

8- fiscalizar e atestar a execução de serviços e fornecimentos de materiais concedidos às

Prefeituras, para aplicação em suas redes de estradas municipais, por conta do Auxílio

Rodoviário Estadual e Auxílios Especiais, face aos Planos de Aplicação apresentados

e previamente aprovados pelos órgãos da Autarquia;

9- apreciar, em primeira instancia, as prestações de contas das Prefeituras, relativas aos

Auxílios Especiais, relativo aos Auxílios concedidos às mesmas;

10- fornecer todos os valores e os dados ao Serviço de Administração, para elaboração do

orçamento programa, concernentes aos programas e atividades do Serviço;

11- Manter registro das quotas do Auxílio Rodoviário Estadual e Auxílios Especiais

concedidos às Prefeituras, situação das mesmas e apresentação de relatórios a respeito;

12- Elaborar relatório dos serviços e fornecimentos concedidos às Prefeituras;

13- Conservar e melhorar as rodovias integrantes da rede municipal;

14- Administrar, através das Equipes de Assistência Rodoviária aos Municípios, as

seguintes atividades de:

a) Conservação e melhoramentos das rodovias integrantes da rede municipal;

b) Orientação e execução de obras de arte na rede municipal;

c) Construção de trechos novos de rodovias municipais, interligando pontos

chaves da rede;

d) Operação de tráfego municipal e seu controle;

e) Aplicação, manutenção e reparação do equipamento constituinte das

Equipes de Assistência Rodoviária aos Municípios;

f) Entendimentos com os Prefeitos dos Municípios de sua Região

Administrativa;

g) Assistência técnica aos municípios integrantes de sua área de ação, quando

solicitado. Fornecimento de recursos mecânicos aos mesmos, após a devida

autorização superior e fiscalização do rendimento do serviço executado;

h) Elaboração de relatórios gerais e de apropriação de todos os serviços

executados nos municípios;

i) Proposição de medidas e fornecimento de dados aos órgãos competentes

para aperfeiçoamento e adequação de métodos, procedimentos e programas

afetos às atividades próprias do órgão.

11.2.6.1 – SEÇÃO DE ASSISTÊNCIA RODOVIÁRIA AOS MUNICÍPIOS

Page 61: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

61

As atribuições da Seção de Assistência Rodoviária aos Municípios são:

1- Dar orientações aos Setores de Assistência aos municípios;

2- Controlar a aplicação dos Fundos destinados à aplicação na rede de estradas

municipais;

3- Manter registro e controle das quotas do Auxílio Rodoviário Estadual, Auxílios

Especiais concedidos às Prefeituras, bem como da documentação necessária a

respeito;

4- Manter entendimentos com a Seção de Planejamento do Serviço de Assistência

Técnica, sobre a execução dos Planos de atendimento às redes municipais;

5- Coordenar e fiscalizar, através dos Setores de Assistência aos Municípios, a utilização

dos Fundos e Auxílios destinados às rodovias municipais;

6- Apreciar, em primeira instancia, as prestações de contas das Prefeituras, referentes a

Auxílios e Fundos concedidos;

11.2.6.1.1 – SETOR DE ASSISTÊNCIA RODOVIÁRIA AOS MUNICÍPIOS

As atribuições do Setor de Assistência Rodoviária aos Municípios são:

1- Assistir tecnicamente os municípios integrantes de sua área de ação, fornecendo

recursos aos mesmos, desde que autorizados por quem de direito; fiscalizar e controlar

os recursos concedidos através do Auxílio Rodoviário Estadual e Auxílios Especiais,

para aplicação na rede rodoviária municipal;

2- Manifestar-se sobre a aplicação de recursos e fundos na rede rodoviária municipal,

face às prestações de contras;

3- Prestar assistência técnica aos municípios integrantes da área de ação do Serviço de

Assistência Rodoviária aos Municípios;

4- Fiscalizar a aplicação de recursos e fundos nas redes de estradas municipais, dentro do

Plano de Aplicação e Plano Rodoviário Integrado;

5- Elaborar relatórios sobre os serviços executados nas redes rodoviárias municipais com

recursos e fundos concedidos pelo Estado

6- Providenciar os elementos necessários para apreciação dos Planos de Aplicação de

recursos apresentados pelas Prefeituras, a fim de obter auxílios de qualquer espécie;

Page 62: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

62

7- Colaborar com as Prefeituras na elaboração dos Planos de Aplicação de recursos nas

suas redes de rodovias;

8- Providenciar, junto às prefeituras, o cadastramento e mapeamento de suas redes

rodoviárias municipais, visando o Plano Rodoviário Integrado;

9- Orientar os Prefeitos dos Municípios constantes de sua região, sobre a execução do

pedido de auxílio das Equipes de Assistência Rodoviária aos Municípios e informar

sobre a confecção dos planos de aplicação.

11.2.6.2 – SEÇÃO DE EXPEDIENTE DO SERVIÇO DE ASSISTÊNCIA RODOVIÁRIA

AOS MUNICÍPIOS

As atribuições da Seção de Expediente do Serviço de Assistência Rodoviária aos Municípios

são:

1- Executar todos os trabalhos de expediente do órgão;

2- Fazer previsão, elaborar pedidos e controlar os materiais de consumo necessários às

atividades gerais do Serviço;

3- Controlar os bens móveis patrimoniais;

4- Manter arquivos e controlar os processos que tramitam pelo órgão, respeitando o sigilo

exigido pelo inciso IV do artigo 241, do Estatuto dos Funcionários Públicos do Estado

de São Paulo (Lei nº 10.261, de 28/10/68)

5- Controlar todas as solicitações das Prefeituras;

6- Controlar os pedidos de liberação de fundos destinados à rede de estradas municipais;

7- Controlar todos os expedientes que digam respeito a reivindicações de Prefeituras.

11.2.6.3 – EQUIPES DE ASSISTÊNCIA RODOVIÁRIA AOS MUNICÍPIOS

As atribuições das Equipes de Assistência Rodoviária aos Municípios são as seguintes:

1- Dirigir e coordenar as atividades dos serviços de terraplanagem revestimento e

melhoramentos das estradas da rede municipal, integrantes de sua Divisão Regional;

2- Prever materiais, equipamentos e mão-de-obra suplementar para exercício das suas

atividades;

Page 63: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

63

3- Manter entendimentos com as autoridades municipais, na preposição da sua ida aos

municípios:

a) Verificando previamente todas as estradas municipais constantes do plano

de ação que seria desenvolvido, preparando-se para o bom desempenho das

máquinas;

b) Providenciando alojamento aos motoristas e operadores e alimentação

adequada;

4- Apresentar relatórios semanais de campo, sobre as atividades e desempenho do

equipamento;

5- Manter registro e controle dos materiais, equipamentos e mão-de-obra utilizados no

exercício de suas atividades.

Agora, o estudo vai caracterizar o espaço físico e as peculiaridades de cada unidade

com base em observações e pesquisas, a intenção é deixar bem claras as justificativas do

ponto de vista administrativo para a organização do SP.4 nesses moldes.

Iniciando-se, o diretor do serviço esta fixado em uma sala dentro da sede da Divisão

Regional de Araraquara tendo ao seu lado a sala da Seção de Expediente e outra da Seção de

Assistência Rodoviária do serviço. Tal proximidade é positiva por agrupar unidades afetas ao

mesmo fim e suas localizações dentro da sede da regional são perfeitamente justificáveis

posto que tais órgãos não estão diretamente ligados as ações operacionais de campo.

Focando a Seção de Assistência Rodoviária aos Municípios sua existência se deu

anteriormente a criação do SP.4, com a denominação de Seção de Assistência aos Municípios

o mesmo já fazia parte do SC.4 e sua transferência ocorreu por força do decreto de criação

dos SP`s citado anteriormente. A seção tem a ela ligados diretamente, como demonstra o

organograma, os Setores de Assistência Rodoviária aos Municípios que também pela mesma

forma e pelo mesmo decreto passaram do SC.4 para o SP.4.

Um ponto importante diz respeito a localização desses setores, quando eles eram

subordinados ao SC.4 ou mesmo agora, suas localizações se efetuam dentro da Seção de

Residência de Conservação localizada no SC.4 ou mais precisamente dentro das três

residências pertencentes a essa seção, encontrando-se tais residências nas cidades de

Araraquara, São Carlos e Jaboticabal. A continuidade dessa situação condiz com a posição

geográfica que as residências de conservação têm dentro da divisão, resumindo, tais

residências não se localizando todas dentro da sede regional, mas sim, duas delas espalhadas

em pontos do território, permitem que os Setores de Assistência Rodoviária aos Municípios

Page 64: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

64

possam desempenhar melhor as atividades que lhe são ditadas pelo regimento interno.

Entende-se que tais atividades como foram colocadas a pouco, necessitam de um contado

direto e constante com os governos municipais, sendo uma questão de eficiência a localização

dos setores nas proximidades de seu público demandante.

Porém, pelo Decreto nº 42.822, de 20 de janeiro de 1998, que dispõe sobre a

desativação de unidades administrativas de órgãos da Administração Direta e das Autarquias

do Estado, o Setor de Assistência Rodoviária aos Municípios localizado na residência de

conservação de São Carlos foi desativado, como é mostrado no organograma. Não se sabe

certamente os motivos para tanto, mas o próprio decreto declara suas intenções quando coloca

que tal medida procurava promover maior eficiência e eficácia da máquina administrativa do

Estado e que a desativação de algumas unidades promoveria o melhor desenvolvimento das

atividades do Estado devido à diminuição dos níveis hierárquicos. Contudo, mesmo que o

setor de assistência de São Carlos esteja desativado a residência de conservação da mesma

continua a atuar em sua área.

Cabe ser apresentado agora, com base nos dados da DR.4, as residências e os

respectivos municípios abrangidos para melhor compreensão do território de atuação do SP.4.

Assim sendo, a Residência de Araraquara abrange o município de Américo

Brasiliense, Araraquara, Borborema, Dobrada, Gavião Peixoto, Ibitinga, Itápolis, Matão,

Motuca, Nova Europa, Rincão, Santa Lúcia e Tabatinga; sobre a responsabilidade da

Residência de São Carlos estão Boa Esperança do Sul, Descalvado, Dourado, Ibaté, Ribeirão

Bonito, São Carlos e Trabiju e finalmente a Residência de Jaboticabal detêm os municípios de

Cândido Rodrigues, Fernando Prestes, Guariba, Jaboticabal, Monte Alto, Pitangueiras, Santa

Ernestina e Taquaritinga.

O último elemento do organograma a ser analisado são as Equipes de Assistência

Rodoviária aos Municípios, como bem coloca o regimento interno as equipes são

responsáveis diretamente pelo serviço de melhoramento das estradas municipais o que

necessita que elas se desloquem para diferentes áreas de tempos em tempos. Assim, essas

unidades teriam de ser formadas por pessoas a semelhança de um grupo executor o que

dispensa a presença de um espaço fixo formalmente estruturado ficando seus membros livres

para atuarem onde sua presença for mais necessária. Por vezes a presença das equipes pode

ser efetua em diferentes lugares ao mesmo tempo o que reforça seu caráter executor

destacando recursos na proporção correta para cada atividade.

Portanto, essa foi a exposição do SP.4 com toda sua história e detalhamento de suas

unidades pegando desde o elemento de decisão representado pelo seu diretor até os elementos

Page 65: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

65

de execução representados pelas equipes. A idéia foi dar uma base das tarefas do serviço para

futuros entendimentos quando forem apontadas algumas das suas atuais disfunções. Assim,

agora visando entender tais disfunções o estudo passará a apresentar o elemento humano

responsável pela condução dessa estrutura, pretendendo estabelecer os reflexos que as

decisões administrativas tiveram sobre o pessoal lotado no órgão.

5.2.2 Do pessoal pertencente ao SP.4

Seguido do decreto que constituiu e estruturou os SP`s veio o Decreto nº 17.993, de 05

de novembro de 1981, que criou novos cargos para atender ao recente serviço. Porém, como

já foi dito a seção e os setores de assistência rodoviária aos municípios embora com outras

denominações já existiam o que proporcionou somente a necessidade de transferência de seu

pessoal, como trabalhadores braçais e oficiais de manutenção, para o novo serviço. Assim,

dentro do restante dos cargos, os de chefia que precisaram ser criados foram o de Diretor

Técnico, o de Supervisor de Equipe de Assistência Rodoviária e o de Chefe de Seção

(Administração Geral). Portanto, a chefia do serviço ficou completa ao se contar o Chefe de

Seção (Assistência Rodoviária aos Municípios) e os Encarregados de Setor (Assistência

Rodoviária aos Municípios) já incorporados pelos motivos expostos acima. O decreto também

menciona demais cargos como: Auxiliar de Engenheiro, Auxiliar de Oficina, Porteiro,

Desenhista, Engenheiro, Escriturário, Motorista e Operador de Máquinas Rodoviárias,

ressalta-se que todos os cargos citados aqui têm suas atribuições fixadas por portarias

expedidas pelo DER.

Agora, que se tem o início do SP.4 no que cabe a seu pessoal o trabalho procurará

demonstrar as mudanças ocorridas no decorrer dos anos visando compreender a dinâmica

interna do serviço. Para tanto foi elaborado o quadro abaixo a partir de informações colhidas

na Seção de Registro e Controle de Pessoal do SA.4.

Page 66: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

66

Tabela 4 - Quadro de Funcionários do SP.4 no ano de 1986

Tra

bal

had

or

Bra

çal

Moto

rist

a

Ofi

cial

Ser

viç

o

Man

ute

nçã

o

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Chef

e de

Seç

ão

Agen

te d

e

Ser

v. T

écnic

os

Super

vis

or

de

Equip

e

SP.4 1 2

CXP.4 1

CMP.4 1

TMP4.1 1

TMP4.2 1

TMP4.3 1

TMP4.4 1

EP4.1 4 7 4 1

EP4.2 1 8 1 1

TOTAL 5 15 5 1 2 2 4 2 Legenda:

TMP4.4 – Setor de Assistência Rodoviária aos Municípios de Barretos

Como consta no quadro os dados são de 1986 exatamente cinco anos após a criação do

serviço, nota-se a existência do TMP4.4 não presente no atual organograma do órgão, devido

a criação da Divisão Regional de Barretos em 1991 que levou consigo a Residência de

Conservação de Barretos.

Outra importante consideração a ser feita é que tirando as equipes EP4.1 e EP4.2 as

demais unidades do serviço só contam com seus respectivos responsáveis para desempenhar

as funções de suas unidades o que pode significar que as atividades meio que poderiam ser

executadas por escriturários, por exemplo, estariam sendo feitas por eles mesmos. O que abre

a hipótese que deveria existir uma baixa demanda por esse tipo de atividade dentro do serviço

liberando alguns profissionais para outros serviços, tal hipótese é fortemente aceitável, posto

que em conversas dentro da DR.4 foi encontrado alguns casos de pessoas que entraram na

instituição pelo SP.4 e que atualmente se encontravam em unidades de outros serviços. Por

sua vez, a existência de mais pessoal alocado junto a EP4.1 e EP4.2 condiz com a finalidade

dessas equipes que é a de execução de obras de melhoria nas estradas municipais, ou seja,

sem esse pessoal a atividade fim do órgão estaria totalmente comprometida.

Agora, analisar-se-á um quadro semelhante ao colocado acima, mas com dados do ano

de 2008.

Page 67: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

67

Tabela 5 - Quadro de Funcionários do SP.4 no ano de 2008

Tra

bal

had

or

Bra

çal

Moto

rist

a

Ofi

cial

Ser

viç

o

Man

ute

nçã

o

Dir

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Engen

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Chef

e de

Seç

ão

Enca

rreg

ado

de

Set

or

Super

vis

or

de

Equip

e

SP.4 1

CXP.4 1

CMP.4 1

TMP4.1 1

TMP4.3 1

EP4.1 1

EP4.2 1

TOTAL 0 0 0 1 0 2 2 2

O primeiro fato a ser analisado é a desativação do TMP4.2 pelo Decreto nº 42.822 já

descrito anteriormente. Outra constatação é a manutenção somente dos cargos de chefia nas

unidades constituintes do serviço o que por si só abre muitas leituras diferentes a respeito dos

motivos para tal acontecimento. Porém, o que fica claro é que a despeito do que foi colocado

até agora sobre as atribuições de cada unidade do órgão, dificilmente tais responsabilidades e

ações estão sendo desenvolvidas da mesma forma do que foram planejadas, posto que o

desenho de seus processos sempre pediram mais profissionais para seu desenvolvimento.

Assim, com base nos dados colocados, ainda não cabe aqui fazer nenhum apontamento

negativo sobre as atividades do SP.4, uma vez que somente a diminuição de seu quadro de

pessoal não poderia diz muito sobre seu andamento, tenha-se como exemplo o uso de novas

tecnologias e terceirizações que diminuem o quadro de profissionais das empresas sem que

haja perda de eficiência. Portanto, o que pode ser dito é que muitas de suas atividades devem

ter sofrido alterações, mas o grau e suas conseqüências não podem ser expostas ainda sem um

estudo apropriado. Visando elucidar tais questões sobre as atividades desenvolvidas pelo SP.4

a próxima seção do relatório trará uma análise elaborada junto a alguns funcionários do

serviço.

Page 68: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

68

5.2.3 Análise da distribuição do trabalho

A base teórica para a elaboração dessa etapa do relatório foi extraída da

metodologia de análise da distribuição do trabalho esboçada por Cury (2000). Porém,

diferente da idéia original do autor que vê no quadro de distribuição do trabalho uma

forma de propor melhorias no tempo, no aproveitamento dos profissionais e no

equilíbrio e simplificação do trabalho, o presente estudo se utilizou do quadro visando

expor as diferenças entre as atividades pregadas pelo regimento interno da organização e

as reais atividades desenvolvidas. O ponto foi que a partir das observações

desenvolvidas no estagiário, que percebiam uma distância entre as atividades

formalizadas e as efetivamente desenvolvidas, acho-se mais importante quantificar essa

distância, posto que a mesma poderia explicar melhor como que ao longo do tempo o

órgão foi perdendo sua identidade institucional.

Assim, baseando-se no modelo fornecido por Cury (2000), foi elaborado um

Quadro de Distribuição do Trabalho (QDT) para que fosse preenchido pelos

funcionários do serviço, o mesmo pedia primeiramente para que eles preenchessem seus

dados de identificação como: nome, cargo e a unidade de sua lotação. Após esses dados

preliminares a intenção do quadro foi a de fazer com que os membros do SP.4 listassem

as tarefas individuais que cada um desempenha por atividade, sendo um quadro por

atividade.

Cabe aqui expor o conceito de atividade e de tarefa para o estudo, assim, entende-

se a tarefa como uma unidade de ação e tempo dentro do processo como um todo, já a

atividade é o conjunto de tarefas que formando um processo tem como meta alcançar um

objetivo. Assim, pode-se diz que o quadro visou listar as unidades de ação e tempo que

cada indivíduo executa dentro de um processo.

Abaixo, encontra-se o modelo de QDT que foi encaminhado aos funcionários do

SP.4 e que ficou em suas mãos por aproximadamente duas semanas, entre o dia 06 e 17

de maio de 2008, justamente para que o preenchimento ocorresse de forma tranqüila

dando tempo para os membros do serviço refletirem a respeito de suas atividades.

Registra-se que houve um quadro que foi preenchido pelo próprio estagiário, posto sua

participação nas atividades do SP.4.

Page 69: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

69

Figura 6 - Modelo de Quadro de Distribuição do Trabalho

DER – Departamento de Estradas de Rodagem

Análise da Distribuição do Trabalho

Lista de Tarefas Individuais

Serviço:

Unidade:

Nome:

Cargo:

Atividade:

Nº Tarefas Frequência

Data:

____/____/____

Total

Após a devolução dos quadros pelos funcionários, iniciou-se o trabalho de análise dos

dados adquiridos, não serão colocados aqui os quadros preenchidos uma vez que somente o

resumo com algumas observações serão suficientes para o acompanhamento dos resultados.

A primeira análise recai sobre a Seção de Expediente (CXP.4), com quadros

preenchidos pelo próprio estagiário, onde aparecem quatro atividades principais. A primeira

delas é a de elaborar os documentos relativos ao controle mensal do pessoal da seção, como

diárias, substituições e boletins de freqüência, cabe registrar que alguns funcionários fazem

seus próprios papéis ocorrendo assim uma disfunção dessa atividade. A segunda atividade diz

respeito a montagem da papelada final de controle e apropriação após a devolução das

máquinas emprestadas às prefeituras e a terceira se relaciona com o recebimento e

Page 70: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

70

encaminhamento de comunicados, ofícios e expedientes que chegam à seção. Finalizando,

têm-se as tarefas diversas da seção como atendimento de telefone e arquivamentos.

Uma observação a ser feita com propriedade, posto que o estágio ocorreu

especificamente nessa seção, é sobre o baixo volume de trabalho que as atividades citadas têm

dentro do serviço e como algumas atribuição postas pelo regimento interno deixaram de ser

executadas pela CXP.4, seja por não serem mais necessárias ou por estarem atualmente sendo

feitas por outras unidades. Na próxima parte do relatório onde se colocará o diagnóstico do

SP.4 será esboçado detalhadamente os argumentos dessa observação.

A próxima unidade a ser analisada é a Seção de Assistência Rodoviária aos

Municípios (CMP.4), que atualmente conta somente com um indivíduo o qual foi responsável

pelo preenchimento dos QDT`s. Resumindo, suas atividades se dividem entre elaboração de

relatórios de consumo de combustível, óleos, equipamentos e veículos, montagem de relatório

de gastos com manutenção, requerimentos para solicitação de materiais e arrolamento de

bens.

O que ficou bem evidente com a análise dos quadros do CMP.4 é que as atividades de

elaboração de relatórios de consumo e gastos com manutenção pertencem a que tudo indica a

EP4.1 e EP4.2, posto que está claro no regimento interno que cabe as equipes manter registro

e controle desses recursos. Também ficou evidente que praticamente todas suas reais

atribuições estão fora da atual realidade da DER, uma vez que muitas delas se remetiam ao

controle, coordenação e fiscalização de fundos destinados à aplicação na rede de estradas

municipais. Ressalta-se que tais fundos há muito tempo são praticamente inexistentes em

parte pelos mesmos motivos já expostos pelo relatório quando se relatou a incapacidade de

investir do Estado e os efeitos da desvinculação de receitas para fundos de infra-estrutura.

Assim, pode-se dizer que o CMP.4 sofreu um processo de esvaziamento como órgão

administrador de recursos financeiros devido as mudanças institucionais nas políticas dos

transportes que propiciaram a falta dos mesmos.

Outras unidades muito lesadas foram os Setores de Assistência Rodoviária aos

Municípios (TMP`s) afinal tais setores funcionavam como braços da CMP.4 junto as

prefeituras, executando todas as medidas deliberadas por esse órgão e reportando-se ao

mesmo através de relatórios sobre os serviços executados nas estradas dos municípios com

recursos estaduais. Assim, quando se comenta sobre os motivos para a paralisação das

atividades da CMP.4 os mesmos podem ser estendidos para os TMP`s. No caso dos setores

não foi passado nenhum QTD para ser preenchido uma vez que ficou claro no período

estagiado que os indivíduos lotados em tais setores não só não desempenhavam as funções

Page 71: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

71

estabelecidas pelo regimento interno como também já estavam sendo aproveitados em outras

atividades.

Finalizando a analise dos elementos constituintes do SP.4 temos as Equipes de

Assistência Rodoviária aos Municípios (EP4.1 e EP4.2) que têm como foco trabalhar junto

aos municípios diretamente nas obras e melhoramentos que possam ser demandados para as

estradas dos municípios. O preenchimento dos QDT`s pelo único funcionário do EP4.1 revela

que, embora com muitas perdas, essa unidade ainda mantém algumas atribuições que lhe são

dadas pelo regimento interno e algumas que são necessárias para a manutenção de suas

atividades como: providenciar os documentos necessários para o empréstimo de

equipamentos para as prefeituras solicitantes, adquirir materiais ou serviços para conserto e

manutenção dos equipamentos da equipe, acompanhar e controlar a utilização dos

equipamentos emprestados às prefeituras; fazer arrolamento anual dos materiais da equipe e

elaborar relatório com todas as atividades do exercício para apreciação do Tribunal de Contas

do Estado. Uma colocação que se faz aqui é que mesmo essas atividades encontradas em

funcionamento não oferecem um volume de trabalho intenso tanto que o funcionário que se

localiza na EP4.2 executa outras atividades ficando somente o EP4.1 responsável por tudo.

Um único parêntese a respeito da atuação da EP4.1, diz respeito à forma como é feito o

acompanhamento e o controle dos equipamentos nas prefeituras, pois como já foi dito em vez

do funcionário da EP4.1 os relatórios relativos aos equipamentos da equipe são feitos pelo

membro da CMP.4 que juntamente com o mesmo fazem pelo menos uma inspeção semanal

junto às prefeituras.

Por fim, agora que já foram comentadas as atuais atividades desenvolvidas pelas

unidades do SP.4 fica mais fácil se falar sobre as tarefas desenvolvidas pelo Diretor do

Serviço. Por ser tal cargo dotado da responsabilidade de planejar, acompanhar e autorizar as

ações que possam ser desenvolvidas dentro de sua área de competência, é perceptível que com

a diminuição das atividades do SP.4 suas atribuições também diminuíram. De acordo com as

percepções colhidas durante o período de estágio o mesmo tinha como atividades receber

algumas autoridades em sua sala, acompanhar algumas obras através de relatórios que lhe

eram encaminhados e analisar e assinar todos os papéis necessários para a continuação e

conclusão de alguma ação administrativa do serviço. O fato é que seguindo as demais

unidades do SP.4 as funções do seu Diretor também se reduziram drasticamente quando se

comparando com toda a gama de atribuições existente no regimento interno da instituição.

Assim, com todos esses dados gerais a respeito do SP.4 que serão tratados de forma

detalhada e associada a alguns conceitos administrativos no próximo tópico, pode-se tentar

Page 72: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

72

resumir as atuais atividades desenvolvidas pelo serviço e que foram percebidas durante o

estágio. Primeiro, percebesse que de todas as atividades fim do serviço somente se conserva a

de empréstimo de equipamentos as prefeituras, consequentimente conservando as atividades

de consumo e manutenção desses equipamentos, o que mobiliza algumas ações do seu

Diretor, da CMP.4, da EP4.1 e da CXP.4. As demais atividades desenvolvidas giram em torno

da própria manutenção administrativa do serviço, ou seja, atividades que geram um custo fixo

para o DER sem que haja o oferecimento de um serviço público aos cidadãos que o justifique.

Portanto, aqui termina toda a exposição elaborada sobre o SP.4 que teve como base

pesquisas a documentos internos do DER e DR.4, uma pesquisa qualitativa feita com alguns

funcionários e observações extraídas a partir da convivência direta com as pessoas e

atividades do serviço. Assim, agora que se tem em mãos os resultados da análise a busca

passa a ser por um diagnóstico organizacional que exponha detalhadamente, através de

conceitos administrativos, as disfunções apontadas aqui.

Page 73: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

73

6 DIAGNÓSTICO E CONCLUSÕES

6.1 Diagnóstico organizacional do SP.4 e conclusões

O diagnóstico a ser colocado neste momento girará em torno do que foi a proposta do

relatório que teve como objetivo detalhar a realidade do serviço apontando através de uma

análise organizacional a incompatibilidade existente entre sua estrutura e seu funcionamento.

O fato foi que a partir do momento que se iniciou o estágio houve a percepção que existia

uma distância entre as reais atividades do serviço e as que foram propostas em sua criação.

Assim, o estudo veio com a missão de quantificar essa distância dando bases para qualquer

ação que vise tornar o desenho organizacional do DER mais eficiente e efetivo.

No item precedente já foram apontadas algumas disfunções relativas aos trabalhos do

SP.4, agora tentará se aprofundar essas questões demonstrando, além das atuais disfunções, as

motivações que levaram o serviço a se encontrar da forma como está hoje. As motivações que

se pretende mostrar vão desde a razão de sua constituição até os motivos que tornaram e

tornam o serviço praticamente inexistente como órgão do DER e para a sociedade como um

todo. Assim, baseando-se no regimento interno colocado anteriormente, nos QDT preenchidos

pelos funcionários e nas interpretações e conclusões desenvolvidas por época do estágio será

feito um resumo crítico das atuais atividades do SP.4.

Começando pelo todo, como já foi dito o SP.4 tem a finalidade de assistir

tecnicamente todas as prefeituras em assuntos relativos as rodovias municipais que façam

parte do território de ação da regional, assim, com esse objetivo as suas atividades foram

divididas em duas frentes. A primeira delas diz respeito a observar todos os recursos postos a

disposição das estradas municipais, desta forma, como é dito no próprio regimento interno, as

atividades de coordenação, fiscalização e apreciação de contas dos recursos aplicados teriam

de ser desenvolvidas pelo serviço com o intuito de garantir a eficiência do investimento

público. A outra frente estava ligada diretamente a execução de obras, fosse de conservação

ou de construção de trechos, que se realizariam através de bons relacionamentos

desenvolvidos junto aos prefeitos dos municípios. Portanto, dentro dessas duas linhas o

diretor do SP.4 teria que atuar na supervisão de toda e qualquer atividade que se desenvolve

dentro dessa estrutura.

Page 74: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

74

Porém, com base nos dados coletados e vividos durante o estágio, pode-se dizer que

dos itens encontrados no regimento interno sobre as atribuições do SP.4 somente se

conservam, mesmo que com baixo volume, algumas atividades como: fornecimento de

recursos mecânicos aos municípios, elaboração de relatórios gerais e de apropriação dos

serviços executados nos municípios e manutenção e reparação dos equipamentos. Durante o

estágio teve-se contato com documentos relacionados a contratos com terceiros para execução

de obras, mas tais documentos não circulavam pelo serviço, sendo passado do Diretor

diretamente para arquivamento no CXP.4, o que se pretende dizer é que mesmo que exista

alguma atividade de execução de obras em estradas municipais ela não mobiliza o serviço,

mas somente seu Diretor, pela tomada de sua ciência, mostrando o tão fraca é essa atividade

dentro do serviço. Tão fraca que as atividades de controle e fiscalização que teriam de ser

desenvolvidas por unidades do SP.4 nem se manifestam ou são desenvolvidas por outros

órgãos.

Agora, após averiguar o SP.4 como um todo a analise passará para suas unidades, a

intenção é esclarecer quais os elementos responsáveis pelas poucas atividades ainda em

andamento no serviço, assim, seguindo a idéia exposta acima que disse que o serviço foi

formado para atuar em duas frentes, será colocado a que unidades elas pertencem. Desta

maneira, a linha de controle e aplicação de recursos financeiros tem o CMP.4 e seus setores

como responsáveis, ficando a linha de execução de obras a cargo da EP4.1 e da EP4.2. Um

ponto importante aqui é o papel da CXP.4 nesse sistema, como responsável por atuar sobre as

atividades meio do serviço, ou seja, processos que visam dar suporte as atividades fins.

O CXP.4, como pode ser visto, tem sete itens gerais explicitados no regimento interno,

o primeiro deles diz que a seção deve executar todos os trabalhos de expediente do órgão, o

que não foi visto no período estagiado. De fato alguns expedientes eram realizados por outras

unidades do serviço, principalmente, os relativos aos interesses dos membros dessas unidades,

como diárias e substituições.

Outro item lhe atribui a responsabilidade sobre os materiais de consumo necessários às

atividades gerais do serviço, o que também sofre disfunções uma vez que cada unidade pede

seu próprio material sendo difícil qualquer iniciativa que vise controlar e melhorar a eficiência

nesse aspecto.

Os itens cinco e sete falam respectivamente em controlar as solicitações e expedientes

reivindicatórios das Prefeituras, o que é feito em parte pela unidade atuando somente sobre

alguns pontos do processo tanto que tais documentos nem se fixam na unidade após suas

tramitações. O item seis que dispõem sobre o controle de pedidos de liberação de fundos,

Page 75: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

75

definitivamente não faz parte dos trabalhos da seção, uma porque tais fundos praticamente

inexistem e outra porque mesmo que existissem, pelo clima organizacional instalado no

serviço, com certeza somente teria a atuação do CXP.4 em algumas partes do processo.

Concluindo a analise do CXP.4, pode-se dizer que a mesma foi concebida como

elemento administrativo de suporte as atividades que realmente fundamentam a existência do

serviço, ou seja, um elemento que se preocuparia com a papelada burocrática necessária para

a execução dos serviços prestados pelo SP.4. Portanto, é devido a essa característica que ainda

existem alguns movimentos no órgão em conformidade com suas atribuições como é o caso

dos itens três e quatro do regimento interno, porém, é importante focar que o volume total de

todas as atividades do órgão é tão baixo que, além de levar algumas a sofrerem disfunções,

abrem espaço para o relatório entender que a extinção da seção poderia ocorrer de forma

tranqüila sem prejuízo de eficiência ao serviço. Portanto, a extinção do elemento

administrativo de execução das atividades meio poderia ocorrer sem que as atividades fins do

serviço fossem prejudicadas, sendo necessário somente se estudar a melhor forma de alcançar

tal ato.

A analise passará agora a contemplar a CMP.4, TMP4.1 e TMP4.3, órgãos

responsáveis pela administração dos recursos financeiros a serem aplicados nas rodovias

municipais, cabe lembrar que o TMP4.2 localizado no organograma se encontra desativado.

Assim, seguindo o regimento interno fica bem claro que a CMP.4 seria o órgão responsável

por administrar a aplicação dos fundos tendo os TMP4`s como seus representantes junto as

prefeituras, portanto, basicamente os TMP4`s colheriam as informações de campo orientando

os prefeitos e o CMP.4 deliberaria sobre os fundos orientando os TMP4`s. Contudo, essa

frente de ação do SP.4 foi a que mais sofreu com as mudanças na política econômica do

governo paulista, uma vez que a queda dos investimentos nos anos 80 e início dos 90

promoveu uma virtual paralisação desses órgãos refletindo sobre as atividades de seu pessoal.

Cabe lembrar que, como já foi dito, atualmente os indivíduos localizados nos TMP4`s se

localizam exercendo outras funções em outros setores e a única pessoa lotada na CMP.4

executa tarefas que pertencem a EP4.1. Registra-se a opinião de não desaprovação de tais

atos, uma vez que se acredita ser mais importante a utilização do pessoal em outras atividades

do que sua inatividade, desta forma o relatório só quer registrar os fatos pelo lado da

inconsistência organizacional do SP.4 que não mantêm as atividades a que foi criado.

Outro fato digno de registro diz respeito as conseqüências atuais da desestruturação da

CMP.4 e dos TMP4`s, o fato é que visando entender se existiria alguma política atual para as

rodovias municipais e em caso afirmativo entender como elas se desenvolviam foi encontrado

Page 76: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

76

na página do DER na internet o Programa de Recuperação das Estradas Vicinais (Pró-

Vicinais). O programa com data de outubro de 2007 prevê sua atuação nas regionais em duas

etapas cada uma compreendendo estradas específicas, a DR.4 tem suas rodovias vicinais bem

apontadas no programa o que aguçou o interesse de ver como o SP.4 se encaixaria nele.

Porém, o ponto é que durante o estágio não foi constatado nenhum movimento do SP.4 sobre

essa questão ao passo de não ser possível ao relatório dizer em que etapa se encontra o

programa em relação a regional, se é que o mesmo foi iniciado.

Não compreendendo como poderia se dar tal fato, ou seja, o não envolvimento do SP.4

no programa, foi encontrado que em 2001 uma portaria introduziu uma área de ações de

Assistência Rodoviárias aos Municípios junto a Superintendência do DER sendo integrante

dessa área o Centro de Assistência Rodoviária aos Municípios. Tal área como coloca a própria

portaria tem características parecidas com as da CMP.4 e dos TMP4`s, posto que as funções

do novo órgão passam pelo controle e programação de obras aprovadas nos municípios. Não

houve um aprofundamento dessa questão para ver até onde ela caminhou, mas que o foco que

o relatório pretende enfatizar aqui é que pelo menos desde 2001 com tal ato já se vê sinais que

a frente de controle e aplicação de recursos do SP.4 está sendo esvaziada pelos órgãos

superiores do DER. Assim, a conclusão é que a desarticulação dessas unidades do SP.4 é

tamanha que mesmo que haja futuros investimentos nas rodovias municipais, o que

necessitaria de um acompanhamento do programa exposto acima, certamente elas teriam um

papel tão reduzido que tornam totalmente desnecessárias suas permanências nos mesmos

moldes e com as mesmas atribuições atuais.

Finalizando, pega-se agora a EP4.1 e a EP4.2 como foco da análise, primeiramente a

existência de duas equipes é totalmente desnecessária hoje em dia tanto que o membro da

EP4.2 trabalha em outras atividades dentro da DR.4 ficando o indivíduo da EP4.1 responsável

pelos poucos trabalhos que seriam desenvolvidos pelas equipes. Segundo, por existirem

somente os cargos de comando ocupados dentro dessas equipes as atividades colocadas nos

itens um, dois e três do regimento interno, relativas a execução de obras em estradas

municipais, são virtualmente impensáveis devido a falta de mão de obra para suas efetivações.

Portanto, mesmo que haja recursos financeiros para tal fim, o caminho escolhido será

certamente o da terceirização para empresas privadas atuantes no setor. Assim, nessa atual

circunstância a importância da EP4.1 é somente dentro dos itens quatro e cinco do regimento

que visam controlar o desempenho e as atividades da equipe e de seus equipamentos. Porém,

tal controle atualmente só se da sobre os equipamentos emprestados as prefeituras, posto que

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77

não exista mais nenhuma atividade de melhoramento de rodovias efetuada diretamente pela

equipe para monitorar.

Assim, esse foi o resumo crítico das atividades desenvolvidas pelo SP.4, o que poderia

suscitar a um diagnóstico extremamente severo relativo as decisões administrativas que

levaram a sua criação. Não se pretende diagnosticar aqui que não era necessária a criação de

tal estrutura para servir as rodovias municipais, até mesmo devido a falta de dados para esse

fim, mas sim dizer que sendo necessária ou não a estrutura atual é incompatível com as reais

atividades do órgão.

Porém, a que tudo indica se observando o contexto historio apontado no relatório

desde 1973 com o PROINDE até a entrada de Montoro no governo entre 1983 e 1987, o

crescimento da demanda de serviços para as estradas municipais deve ter sido grande o que

claramente deve ter levado aos dirigentes da época a se interrogarem sobre a necessidade de

ampliação do espaço do DER dedicado ao tema. Assim, admitindo-se a hipótese de realmente

ter havido a necessidade da criação dos SP`s,seguem algumas indicações colocadas por Cury

(2000) em seu trabalho que esboçam algumas razões que podem ter levado a opção pela

montagem de um novo serviço dentro das Divisões Regionais.

A primeira delas já foi colocada indiretamente pelo parágrafo acima, quando diz que

os dirigentes dever ter começado a se aperceber da importância das rodovias municipais para

o desenvolvimento das atividades do Estado. Assim, essa preocupação reflete bem a

percepção estratégica e política que a instituição começou a levantar, mobilizando o início de

estudos de viabilidade para a criação de um novo órgão. Portanto, a partir dessa postura

proposta pelas autoridades competentes, certamente órgãos de planejamento do DER devem

ter começado a estudar um novo desenho organizacional para as atividades já desenvolvidas

para atender os municípios.

A departamentalização da assistência rodoviária aos municípios que significa

justamente a especialização dessa atividade dentro do DER deve ter seguido critérios de

importância para atestar se os custos de sua estruturação seriam compatíveis com os

benefícios advindos de tal evento. Certamente devem ter sido levados em conta também os

benefícios de coordenação e controle que a departamentalização poderia trazer, uma vez que

uma grande quantidade de recursos financeiros seriam injetados nas atividades de

melhoramento da malha rodoviária municipal. Finalizando, a racionalização de processos e

métodos de trabalho que se localizariam na base operacional do futuro serviço também deve

ter tido um grande peso nessa decisão.

Page 78: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

78

Portanto, mesmo não se sabendo se era necessário ou não a montagem do SP.4 aos

moldes de um serviço específico do DER a questão é que, baseando-se nos argumentos de

Cury (2000) para a ocorrência de departamentalizações nas empresas, com certeza é nítido

que atualmente o SP.4 não é mais necessário, podendo perfeitamente as poucas atividades

atuais relativas as rodovias municipais voltarem a ser executadas da forma como eram, ou

seja, ligadas as estruturas do SC.4 . O ponto é que ficou muito claro no resumo exposto a

pouco que o SP.4 não desenvolve mais as atividades de coordenação dos recursos financeiros

e de execução direta de obras que lhe foram atribuídas no passado, restando somente

atividades de auxilio mecânico as prefeituras e suas atividades meio, que necessariamente não

pedem a manutenção da sua estrutura atual. Outro ponto que figurou no resumo foi a

tendência de abandono do SP.4 como órgão do DER fazendo com que mesmo os recursos

financeiros que por ventura venham a ser investidos na região da DR.4 não sejam objeto de

seu controle, tendo seu papel provavelmente reduzido a poucos processos auxiliares, o que

reforça o diagnóstico que as atividades de assistência rodoviária aos municípios devem voltar

para o campo geral de atuação do SC.4.

Porém, o malefício maior dos pontos expostos no parágrafo anterior diz respeito aos

males que eles trazem para a administração do DER em geral, males que o relatório não

pretendia trazer pela falta de conhecimento dos mesmos até a efetuação do estágio e posterior

confrontação teórica com outros casos da administração pública do Estado. O caso foi que

através de um trabalho desenvolvido pela Fundap (1994) ficou explicita as disfunções que a

sobrecarga de atividades meio podem trazer para uma estrutura departamentalizada como a do

DER, devido a supervalorização dessas atividades em detrimento do sentido de finalidade da

instituição.

Portanto, o mal maior de se manter o SP.4 com status de departamento sem que haja

atividades fins que justifiquem sua permanência está no fato que as atividades que visam

manter sua sobrevivência ganham mais importância que os serviços que o mesmo deveria

proporcionar. Assim, como argumenta o estudo da Fundap (1994), órgãos que estão em

processo de deterioração, com ficou constatado no caso do SP.4 através do relatório, acabam

por se tornar autofágicas, consumindo grande parte de seus recursos exclusivamente para

manter a sua própria estrutura, gerando pouca efetividade e muito consumo. Quando se diz

muito consumo, não se quer dizer grandes somas monetárias, mas quantias que somadas a

outras que são desperdiçadas nos demais órgãos do Estado poderiam gerar uma boa fontes de

recursos a serem aplicados nos investimentos em infra-estrutura.

Page 79: Análise das instituições paulistas voltadas as políticas de transporte rodoviário

79

Concluindo-se, o que se objetiva relatar com todo esse raciocínio é que a manutenção

do SP.4 nas condições colocadas acima, além de mobilizar recursos que poderiam ser

utilizados em outras atividades, ou seja, além de gerar um custo de oportunidade como diriam

os economistas, também não garante que o órgão seja capaz de executar seus reais serviços

caso sejam acionados, visto o exemplo dado pelo Pró-Vicinais. Assim, essa dupla ineficiência

administrativa observada se torna inconcebível uma vez que é como aceitar que a sociedade

do Estado de São Paulo, através do DER, pague pela manutenção de um órgão que não se

apresenta quando é chamado a atuar e ainda, o que é pior, obrigue a criação de um outro

órgão para justamente suprir as suas deficiências.

Assim, visando finalizar o estudo, pode-se dizer que SP.4, que foi criado em 1981,

pegou o final de uma época onde, ainda que pequena, existia a presença de um governo

desenvolvimentista com força para atuar diretamente nas atividades produtivas do país, o que

com certeza ajudou na constituição atual do desenho organizacional do DER. Desta maneira,

o presente relatório visou, através da visão operacional do SP.4, ajudar o DER a rever

algumas partes de sua grande estrutura para que elas entrem em conformidade com a nova

realidade neoliberal vivida.

Obviamente, a exposição colocada dentro do relatório é muito geral para que ajude a

embasar mudanças na administração pública em geral e na administração do DER em

particular. Não foi intenção do relatório propor soluções administrativas para a instituição,

posto que para tal evento é necessária muita experiência e conhecimento, principalmente, no

campo da legislação estadual que rege as formas de se administrar certos temas. Cita-se a

administração dos funcionários e servidores públicos como um tema que deveria ser bastante

estudado, visto as muitas disfunções e barreiras para as inovações administrativas que são

criadas a partir dela.

Assim, a intenção do relatório foi de somente estabelecer as disfunções encontradas

nas tarefas desenvolvidas pelo SP.4 e colocar como elas tiveram ligação com os eventos

ocorridos dentro do DER e do Brasil como um todo. Assim, a exposição de eventos históricos

do país tiveram a pretensão de mostrar como a administração pública foi formada e como sua

atuação se deu dentro das políticas dos transportes, o que demonstrou que de fato os erros

administrativos estão presentes em muitas épocas e muitas camadas da administração, sendo o

SP.4 somente uma expressão operacional desses erros.

Portanto, são muitos os caminhos que o DER pode construir para o SP.4 ao se

observar o diagnóstico posto pelo relatório, mesmo que se tenha colocado que as tarefas do

serviço possam voltar perfeitamente para o SC.4 tal proposta só se baseia nos fatos históricos

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que relatam que elas já foram parte do referido serviço, não se sabendo se a situação atual do

mesmo permitiria tal fato. A questão é que ao se restringir o estudo somente ao SP.4 não se

sabe o andamento dos demais serviços e como num efeito hierárquico o do DR.4 e do DER

como um todo também. Assim, não é sabido as intenções estratégicas do DER, mesmo que se

tenha indicações fortes a esse respeito, como o modelo neoliberal seguido pelo Estado que viu

nas concessões uma grande saída para o setor ou como no caso da criação do Pró-Vicinais que

aparentemente não tem ligações com o SP.4 a não ser por se tratar de um programa que vai

atacar justamente o alvo das ações do serviço. Portanto, a finalidade do relatório foi a de

somente dar as indicações da situação atual do SP.4 para que o DER aprofundasse os estudos

nesse sentido, ou seja, diagnosticada a necessidade de reestruturação das unidades do SP.4,

agora só faltaria ao DER um bom estudo global sobre a administração dos processos e das

pessoas de sua instituição visando com esse material desenhar uma estrutura visivelmente

mais eficiente para os assuntos rodoviários municipais em conformidade com a nova

realidade econômica imposta as instituições públicas.

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