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REVISTA MBITO JURDICO

Unidades de Conserva?: breve hist?o e relev?ia para a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado

Resumo: O presente artigo tem como objetivo apresentar um breve histrico acerca da criao das unidades de conservao no mbito internacionale nacional, bem como da relevncia da criao e efetivao de tais espaos protegidos para a realizao do direito de todos ao meio ambienteecologicamente equilibrado.

Palavras chave: Unidades de conservao. Histrico. Relevncia

Sumrio: 1. Introduo. 2. Breve histrico da criao das unidades de conservao. 2.1 Dimenso internacional. 2.2 Dimenso nacional. 3.Conceituao e relevncia das UCs 4. Concluses. 5. Referncias bibliogrficas.

1. IntroduoA efetividade ou realizao do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado estabelecido no art. 225 da Constituio de 1988pressupe, conforme disposto no inciso III do seu 1, a definio e manuteno de espaos territorialmente protegidos em todas as unidades dafederao. A criao de tais espaos, faz parte, assim, de uma srie de atos atribudos ao poder poltico estatal necessrios realizao de um meioambiente ecologicamente equilibrado, tendo como fim especfico o de criar condies melhores de vida humana pela conservao de espaospovoados por outras espcies animais e vegetais (DERANI, 2001b).

Neste contexto, a instituio do chamado Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Lei n 9.985/2000) foi um importante instrumento para aconcretizao do disposto no art. 225 da Constituio Federal de 1988. Antes, porm, de se chegar edio dessa Lei, longo foi o caminho trilhadopara a criao e evoluo conceitual das unidades de conservao. O presente artigo visa, assim, apresentar um breve histrico dessainstitucionalizao, no mbito internacional e nacional, bem como a apresentar a conceituao atual das unidades de conservao no direitobrasileiro e a relevncia das mesmas para a preservao da biodiversidade, de modo a contribuir para uma melhor compreenso do tema.

2. Breve histrico da criao das Unidades de Conservao

2.1 Dimenso internacional

Geralmente, ao se apresentar um histrico acerca das unidades de conservao, inicia-se com a criao do Parque Nacional de Yellowstone em1872, nos Estados Unidos, ainda que iniciativas semelhantes j tenham se dado em outros lugares do mundo, como, por exemplo, as reservas decaa da realeza europia. Foi, entretanto, da evoluo do conceito de Parque Nacional, na forma instituda em Yellowstone, que surgiram ossistemas de unidades de conservao reproduzidos mundialmente (MORSELLO, 2001). , assim, a criao do Yellowstone National Park o marcomoderno da proteo de reas naturais contra os processos destrutivos da ao humana (MILANO, 2001, p. 4).

No se sabe ao certo, porm, quando surgiu a idia de preservao do meio ambiente natural. Todavia, aparentemente, a proteo de reas naturaisno mundo ocidental iniciou-se na Europa durante a chamada Idade Mdia, quando se determinou a proteo dos habitatsrelativos a recursos dafauna silvestre, cuja caa era praticada como exerccio pela realeza e aristocracia rural, sendo que a palavra parque designava um local delimitadono qual animais viviam na natureza em reas sob a responsabilidade do rei (MORSELLO, 2001, p. 22).

Carla Morsello (2001, p. 24) descreve ainda outras civilizaes e pocas onde se pode encontrar uma certa idia de preservao, exemplificando queno Oriente os Assrios j estabeleciam reservas antes mesmo do incio da era Crist, e que os Incas tambm impunham limites fsicos e sazonais caa de certas espcies. J Maria Ceclia Wey de Brito (2003) cita outros exemplos, como a criao de um parque para ursos e lees em 1800 a.C.pelo Rei da Prsia, bem como uma reserva natural criada na ndia no sculo III a.C., e a decretao de proteo total de uma floresta na Polnia, em1423.

Como esclarece Miguel Serediuk Milano (2001, p. 10), no Ocidente, entretanto, at meados do sculo XIX, as medidas tomadas para a proteo dasreas naturais sempre se fundamentaram na utilizao desses recursos naturais por parte da populao, sendo que apenas com a RevoluoIndustrial surgiram movimentos no sentido da preservao de reas naturais para a populao como um todo.

Neste contexto, conforme referido, foi a criao de Yellowstone, em 1872, o marco fundamental com relao ao estabelecimento dos sistemas dereas naturais protegidas. Desde ento, a nomenclatura parque nacional passou a ser conhecida mundialmente, tendo evoludo conceitualmentecom o passar do tempo, o que implicou a utilizao do termo em situaes diversas em alguns pases (BRITO, 2003, p. 19).

Inicialmente, o fundamento utilizado para a criao e existncia de reas protegidas foi o da socializao do usufruto, por toda a populao, dasbelezas cnicas existentes nesses territrios (BRITO, 2003, p. 20), ou seja, pretendia-se que a natureza fosse protegida da explorao de poucosindivduos e mantida para o usufruto de todos para sempre (MORSELLO, 2001, p. 25). Com a criao do Parque Nacional de Yellowstone,determinou-se a impossibilidade de qualquer interferncia ou explorao de recursos naturais, como madeira, minrios e outros, com a garantia dapreservao do seu estado natural (MILANO, 2001, p. 12). Assim, a concepo inicial acerca da criao do Parque deu-se com um propsitoeminentemente preservacionista, envolvendo a dissociao homem-natureza.

Com o mesmo propsito da implantao do Yellowstone National Park, foram sendo criados parques e outras reas protegidas, em diversos pases,dentre eles: Canad em 1885, a Nova Zelndia em 1894, Austrlia, frica do Sul e Mxico em 1898, Argentina em 1903, Chile em 1926, Equador em1934, e Venezuela em 1937 (MILANO, 2002).

Inspirado na criao do Parque Nacional de Yellowstone, o brasileiro Andr Rebouas chegou a propor a criao dos Parques Nacionais das SeteQuedas e da Ilha do Bananal, j em 1876 (BRITO, 2003, p.22). Porm, apenas cinqenta e sete anos depois que foi criado o primeiro ParqueNacional Brasileiro, o de Itatiaia, em 1937.

Quanto aos Parques no mbito mundial, at 1898 tiveram os mesmos o objetivo principal de conservao, conforme delimitado em Yellowstone. Estadata marca a implementao do Krger National Park, na frica do Sul, cuja razo primordial foi a de criar condies para a proteo e recuperaode populaes animais que estavam sendo dizimadas em decorrncia do desenvolvimento econmico (MILANO, 2002). A partir de ento, osobjetivos dessas reas protegidas passaram a ser mais diversos e inovadores, como por exemplo, o estabelecimento de Parques para finscientficos. Por outro lado, com o passar do tempo, foram sendo incorporados novos conceitos que priorizavam cada vez mais a conservao dabiodiversidade, o que fez com que os limites territoriais das reas protegidas fossem sendo tambm ampliados (BRITO, 2003).

Assim, e conforme referido, a definio do que podia ser considerado um parque nacional passou a ter caractersticas prprias e diversificadas emcada pas ou regio (MILANO, 2001). Devido falta de um conceito universal para essa rea protegida, foi realizada a Conveno para aPreservao da Fauna e Flora em seu Estado Natural, em Londres, em 1933 (BRITO, 2003), que estabeleceu um conceito bsico para um parquenacional, no qual j se reconhecia que o mesmo deveria ser controlado pelo Poder Pblico.

Em 1940, em Washington, foi realizada a Conferncia para a Proteo da Flora, da Fauna e das Belezas Cnicas Naturais dos Pases da Amrica,que ficou conhecida como Conveno Panamericana, na qual foram definidos os conceitos de Reserva Nacional, Monumento Natural e ReservaSilvestre. No mbito desta Conveno, os Parques Nacionais foram definidos como reas que deveriam ser estabelecidas para a proteo econservao das belezas cnicas naturais da flora e fauna de importncia nacional, beneficiando o pblico que poderia usufruir paisagens naturaiscolocadas sob guarda oficial (BRITO, 2003).

A Unio Internacional para a Proteo da Natureza (UIPN) foi fundada em 1948 num Congresso organizado pela Unesco, juntamente com o governofrancs, com o objetivo de promover aes com bases cientficas que pudessem garantir a perpetuidade dos recursos naturais para o bem-estareconmico e social da humanidade (BRITO, 2003). Posteriormente, em 1965, tal organizao passou a se chamar Unio Internacional para a

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Conservao da Natureza (UICN), buscando enfatizar a necessidade de conservao dos habitats.

Desde a sua criao, a hoje UICN passou a desempenhar um importante papel mundial no desenvolvimento das polticas relativas s reas naturaisprotegidas, assessorando pases no planejamento e manejo, bem como atuando no processo de definio e atualizao conceitual das mesmas(MILANO, 2001).

Realizou-se em 1962, em Seatle (EUA), a 1 Conferncia Mundial sobre Parques Nacionais, por meio da qual se aprofundou os conceitos e critriospara as atividades desenvolvidas em reas protegidas, estabelecendo recomendaes aos pases participantes. Segundo o professor MiguelSerediuk Milano (2001), tais recomendaes foram incorporadas, no Brasil, nos conceitos de Parque Nacional, Reserva Biolgica, Floresta Nacionale Parque de Caa, previstos pelo Cdigo Florestal em 1965 e pela Lei de Proteo Fauna em 1967.

Posteriormente, foram realizadas outras conferncias e congressos internacionais que trataram sobre o tema das unidades de conservao, sendoos mais relevantes: a 10 Assemblia Geral da UICN (1969 ndia); a 2 Conferncia Mundial sobre Parques Nacionais (1972 Yellowstone); o 3Congresso Mundial de Parques Nacionais (1982 Bali) e o 4 Congresso Mundial de Parques Nacionais e reas Protegidas (1992 Caracas)(MILANO, 2001). Nestes encontros foram discutidos e aperfeioados os conceitos de reas protegidas, que evoluram juntamente com aspreocupaes relativas a conservao da natureza. Como bem esclarece o professor Miguel Serediuk Milano (2001: p. 9), o que era inicialmente umapreocupao de preservao de belezas cnicas, passou a englobar:

a proteo dos recursos hdricos, manejo de recursos naturais, desenvolvimento de pesquisas cientficas, manuteno do equilbrio climtico eecolgico, preservao de recursos genticos, e, atualmente, constituem o eixo de estruturao da preservao in situ da biodiversidade como umtodo.

Para que esses diferentes objetivos pudessem ser alcanados alguns, inclusive, conflitantes entre si foram criados diversos tipos de unidadesde conservao, ou categorias de manejo. Assim, necessrio o estabelecimento de conjuntos diversos de unidades de conservao para aconsecuo de tais objetivos, surgindo da o conceito de sistema de unidades de conservao, entendido como o conjunto organizado de reasnaturais protegidas na forma de unidades de conservao que, planejado, manejado e administrado como um todo, capaz de viabilizar os objetivosnacionais de conservao (MILANO, 2001: p. 9).

Passemos, a seguir, a analisar a evoluo histrica de tais reas protegidas no direito brasileiro.

2.2Dimenso nacional

Conforme exposto, o conceito moderno de rea protegida evoluiu com o tempo, no tendo surgido como uma idia pronta (MORSELLO, 2001).Como se viu tambm, no mbito mundial a Unio Internacional para a Conservao da Natureza (UICN) tem desempenhado um importante papel noprocesso de definio e atualizao conceitual de tais reas (MILANO, 2001).

No Brasil, esse processo evolutivo acompanhou de certa forma o internacional, tendo apresentado, entretanto, particularidades que podem seraferidas pelo desenrolar de nossa histria. Vejamos brevemente os fatos mais importantes para a conceituao das unidades de conservao noregime jurdico brasileiro.

Durante o perodo colonial e imperial existiram normas que dirigiam e restringiam a explorao de alguns recursos naturais, como o alvar queconcedia Coroa o monoplio do pau-brasil (BRITO, 2003) ressalte-se que, com a revogao deste alvar, deu-se incio a uma enormedevastao das florestas brasileiras, com a justificativa de implantao de pastos e lavouras. Essas normas, apesar de confusas e algumas vezesconflitantes, conseguiram de certa forma resguardar o patrimnio ambiental brasileiro at o fim do Imprio. Entretanto, como bem esclarece oprofessor Edson Luiz Peters (2003: p. 29), o processo destrutivo crescia no mesmo ritmo da legislao, sem que esta alcanasse aquele, em seusfins de preveno e represso.

No perodo da chamada Repblica velha at 1930 a postura do poder pblico face a destruio das florestas nativas foi ainda mais tmido,tendo sido apenas criado o Servio Florestal em 1921, por meio do Decreto Legislativo n 4.421, mas sem grandes efeitos prticos (SWIOKLO, apudBRITO 2003).

Com o governo Vargas, deu-se incio a um processo de defesa das riquezas nacionais, entre elas as naturais, sendo exemplos legislativos destemovimento de nacionalizao o Cdigo de guas, o Cdigo de Minas e o Cdigo Florestal Brasileiro, todos de 1934 (PETERS, 2003), tendo achamada Revoluo de 30 inaugurado um perodo de intensa atividade legisferante de contedo inovador (COSTA NETO, 2003: p. 118).

O Cdigo Florestal de 1934 (Decreto-lei 23.793/34) foi, assim, o primeiro diploma legal brasileiro a tratar de forma um pouco mais sistmica osrecursos florestais, conceituando pela primeira vez os parques nacionais, florestas nacionais, florestas protetoras e reas de preservao permanente(BRITO, 2003). Ao contrrio do que dispunha o Cdigo Civil de 1916, o direito de propriedade deixou de abranger as florestas existentes na terraadquirida, passando a existir obrigaes de cunho ambiental, iniciando-se a chamada funo ambiental da propriedade, hoje consagrada (PETERS,2003).

Os parques nacionais foram definidos pelo Cdigo Florestal de 1934 como florestas remanescentes de domnio pblico, onde era proibida qualqueratividade contra a flora e a fauna. J as florestas nacionais eram chamadas de florestas de rendimento, sendo suscetveis de explorao econmica.E as florestas protetoras eram consideradas as florestas remanescentes em propriedade privada, sendo de preservao perene (BRITO, 2003).

Entretanto, o cumprimento das normas desse primeiro Cdigo Florestal Brasileiro foi muito aqum do esperado, podendo-se considerar que o prprio

Cdigo chegou a induzir os proprietrios a destruir as chamadas florestas primitivas, ditas heterogneas, para transform-las em homogneas, o quegeralmente era feito com a introduo de espcies exticas de grande rendimento como o eucalipto(BRITO, 2003). Neste sentido, dispunha o art. 19do Cdigo em questo:

Visando ao maior rendimento econmico permitido aos proprietrios de florestas heterogneas transform-las em homogneas, executandotrabalho de derrubada a um s tempo ou sucessivamente, de toda a vegetao a substituir, desde que assinem, antes do incio dos trabalhos,perante a autoridade competente termo de obrigao de reposio de tratos culturais.

Tambm o art. 23 de tal Cdigo foi condenado pela liberalidade e pela margem interpretao que proporcionava (BRITO, 2003: p. 55). Esse artigoestabelecia que nenhum proprietrio de terras cobertas por matas poderia abater mais do que trs quartas partes da vegetao existente, entretanto,no esclarecia se essa restrio era referente quarta parte da superfcie existente no momento de sua promulgao ou se a mesma deveriaprevalecer com relao a cada proprietrio que adquirisse o terreno, sendo essa segunda interpretao a que prevaleceu durante toda a vigncia doCdigo (VICTOR, apudBRITO, 2003).

De qualquer modo, na dcada de 30 houve um significativo progresso com relao preservao do meio ambiente. Ainda em 1934, foi realizada a IConferncia Brasileira para a Proteo da Natureza, no Rio de Janeiro, tendo grande repercusso na questo da preservao ambiental (PETERS,2003). Em 1937, conforme j relatado, foi criado o primeiro Parque Nacional brasileiro, o de Itatiaia, sendo que em 1939 foram estabelecidos tambmos Parques Nacionais do Iguau e o da Serra dos rgos. Em 1937 foi editado o Decreto-lei 25 que previu o instituto do tombamento comoinstrumento de preservao da cultura, que tambm poderia ser utilizado nas questes ambientais.

Conforme a Constituio de 1937, e o Cdigo Florestal de 1934, os primeiros Parques Nacionais criados estavam vinculados ao conceito demonumentos pblicos naturais, e visavam resguardar pores do territrio nacional que tivessem valor cientfico e esttico (BRITO, 2003). Quanto questo da guarda e fiscalizao dos parques nacionais, apenas na dcada de quarenta que foram editadas leis com esta finalidade, sendo oParque Nacional do Iguau o primeiro a ser implantado dentro deste contexto (PETERS, 2003).

Tendo em vista a participao do Brasil na Conveno para a Proteo da Flora e da Fauna e das Belezas Cnicas Naturais dos Pases da Amrica,

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realizada em Washington em 1940 que ficou conhecida como Conveno de Washington , o Congresso Nacional Brasileiro editou o DecretoLegislativo n 3 em 1948, aprovando tal Conveno (PETERS, 2003). Com isso, passou o texto da Conveno a fazer parte do ordenamento jurdicoptrio na condio de lei ordinria (SCHMIDT et al, 2004). Nessa norma foram estabelecidas novas categorias de unidades de conservao que,entretanto, no apresentaram grandes diferenas das que existiam at ento. Essas categorias eram: parque nacional; reserva nacional; monumentonatural e reserva de regio virgem. Ressalte-se que parque nacional foi definido no Decreto Legislativo n 3/48 como regies estabelecidas para aproteo e conservao das belezas cnicas naturais e da flora e da fauna de importncia nacional das quais o pblico pode aproveitar-se melhor aoserem postas sob a superintendncia oficial.

Todavia, conforme alertou Maria Ceclia Wey de Brito (2003), a aprovao das disposies da Conveno de Washington no foi suficiente parainverter o rumo da destruio dos recursos florestais no Brasil. Um exemplo disso foi a demora na regulamentao do chamado Fundo Florestal institudo em 1934, mas concretizado em 1961 , que deveria gerar recursos para a criao e implantao dos parques e florestas nacionais,inclusive no que diz respeito desapropriao das reas que fossem necessrias.

Em 1965, ante o estado de devastao dos recursos florestais e a ineficincia do Cdigo Florestal de 1934 frente a isso, foi editado um novo Cdigo.A principal mudana desse novo Cdigo Florestal com relao s unidades de conservao foi a diviso conceitual entre as unidades que nopermitiam a explorao direta dos seus recursos naturais, que passaram a se chamar restritivas ou de uso indireto dentre as quais os parquesnacionais e as reas que permitiam tal explorao, denominadas no restritivas ou de uso direto (BRITO, 2003). Para o Cdigo Florestal de 1965,os parques nacionais tinham:

a finalidade de resguardar atributos excepcionais da natureza, conciliando a proteo da flora, da fauna e das belezas naturais com a utilizao paraobjetivos educacionais, recreativos e cientficos. Nessas reas proibida qualquer forma de explorao dos recursos naturais

Conforme ressalta Maurcio Mercadante (2001), at a dcada de 60, a criao de unidades de conservao no obedecia nenhum planejamentomais abrangente, sendo estabelecidas principalmente por razes estticas ou devido a circunstncias polticas favorveis, o que de certa forma foitambm a tendncia mundial. J Antnio Herman Benjamin (2001) alerta para o fato de que a adoo do modelo de reas protegidas no Brasil, comoinstrumento de proteo da natureza, foi anterior ao surgimento do Direito Ambiental como disciplina autnoma com objetivos, caractersticas,princpios e instrumentos prprios , o que implicou a sua evoluo de forma casustica e no sistemtica.

O Instituto Brasileiro para o Desenvolvimento Florestal (IBDF) foi criado em 1967, pelo Decreto-lei n 289, como uma autarquia vinculada aoMinistrio da Agricultura, e a qual cabia orientar, coordenar e executar as medidas necessrias utilizao racional, proteo e conservao dosrecursos naturais renovveis e ao desenvolvimento florestal do pas. J na dcada de 70, com o desenvolvimento do movimento conservacionista no

mbito mundial, foi criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), em 1973 que deveria buscar a conservao do meio ambiente e o usoracional dos recursos naturais , vinculada, entretanto, ao Ministrio do Interior.

Como se pode perceber, os dois rgos governamentais que tinham por incumbncia a proteo do meio ambiente surgiram vinculados a Ministriosque no apresentavam tal finalidade no mbito de suas responsabilidades. Pelo contrrio, o Ministrio do Interior, por exemplo, foi um dos principaisresponsveis pela implantao estratgica de crescimento econmico acelerado, em flagrante contradio com as atribuies e funes do controleambiental (VIANNA et al. apudBRITO, 2003: p. 59). Essa existncia concomitante entre a SEMA e o IBDF, de outro modo, ensejou a existncia desistemas paralelos, sem coordenao entre si, o que no interessante para a preservao da biodiversidade.

Em 1981 foi implementada a Poltica Nacional de Meio Ambiente, por meio da Lei n 6.931/81. No mesmo ano foi estabelecido tambm o SistemaNacional de Meio Ambiente (SISNAMA), pela Lei n 6.938/81, sob a direo do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). O SISNAMA definido como um conjunto articulado de instituies, entidades, regras e prticas da Unio, Estados e Municpios e de fundaes institudas pelopoder pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental. Antes de tais leis, no havia um tratamento unitrio com relao defesa do meio ambiente no Brasil, at mesmo por ausncia de definio legal (BRITO, 2003).

Por meio do Decreto n 89.336/84 foram definidos outros dois tipos de reas protegidas, as reservas ecolgicas e as reas de relevante interesseecolgico. Como se pode perceber, antes do surgimento do SNUC eram muito esparsas e diferenciadas as normas que tratavam sobre unidades deconservao, existindo diversas categorias de manejo. Alm disso, eram institudas unidades que sequer correspondiam a tais categorias (BRITO,2003).

Em 1989 foi criado o IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, na tentativa de unificar a poltica ambientalbrasileira, principalmente quanto administrao das unidades de conservao. No mesmo ano foi feita uma proposta de elaborao do SistemaNacional de Unidades de Conservao que, encaminhada ao Congresso Nacional, s veio a se tornar Lei em 2000 (Lei n 9.985/2000), a qualpassaremos a analisar mais detidamente adiante. Em 2007, com a criao de uma nova Autarquia, o Instituto Chico Mendes de Conservao daBiodiversidade, a gesto das Unidades de Conservao deixou de ser competncia do IBAMA.

Quanto disciplina constitucional, como bem esclarece o professor Nicolao Dino de Castro e Costa Neto (2003), apenas com a Constituio de 1988 que houve um balizamento mais profundo relativo proteo do meio ambiente, sendo que, anteriormente mesma, a tarefa de legislar sobre osmecanismos e aes de proteo ao patrimnio florestal estava a cargo do legislador ordinrio, conforme se viu pelo relato do desenvolvimentonormativo exposto.

Vejamos, agora, a conceituao atual acerca das unidades de conservao no direito brasileiro, bem como a relevncia das mesmas e do SistemaNacional de Unidades de Conservao para a preservao da biodiversidade.

3. Conceituao e relevncia das UCs

A efetividade ou realizao do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado estabelecido no art. 225 da Constituio de 1988pressupe, conforme disposto no inciso III do seu 1, a definio e manuteno de espaos territorialmente protegidos em todas as unidades dafederao. Para tanto, necessrio possibilitar ao poder pblico, as condies no s para criar tais espaos, mas, sobretudo, para mant-los(LEUZINGER, et al, 2001).

A criao de tais espaos, como bem explicitou Cristiane Derani (2001b: p. 232), faz parte, assim, de uma srie de atos atribudos ao poder polticoestatal necessrios realizao de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, tendo como fim especfico o de criar condies melhores de vidahumana pela conservao de espaos povoados por outras espcies animais e vegetais. Neste contexto, a instituio do chamado Sistema Nacionalde Unidades de Conservao (Lei n 9.985/2000) foi um importante instrumento para a concretizao de tal norma-fim, constante do art. 225 daConstituio Federal de 1988 (DERANI, 2001b).

Embora as chamadas unidades de conservao sejam uma espcie de espao territorial especialmente protegido, nem toda rea definida como talser uma unidade de conservao, como, por exemplo, as reas de preservao permanente e as reservas legais. , assim, a unidade deconservao uma especializao do espao protegido (BENATTI, 2003: p. 149) e como tal s poder ser alterada ou suprimida por meio de lei,sendo vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem a sua proteo, conforme determina o art. 225 daCF/88.

As unidades de conservao que integram o Sistema Nacional de Unidades de Conservao institudo pela Lei n 9.985/2000 dividem-se em doisgrupos (art. 7), com caractersticas especficas. O primeiro grupo denominado pela Lei em referncia de Unidades de Proteo Integral, com oobjetivo bsico de preservar a natureza e nas quais admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais ( 1). Fazem parte de tal grupo (art.8) as estaes ecolgicas, as reservas biolgicas, os parques nacionais, os monumentos naturais e os refgios da vida silvestre. J o segundogrupo chamado de Unidades de Uso Sustentvel, e apresenta o objetivo primordial compatibilizar a conservao da natureza com o usosustentvel de parcela dos seus recursos naturais ( 2). So elas (art. 14): as reas de proteo ambiental; as reas de relevante interesseecolgico; as florestas nacionais; as reservas extrativistas; as reservas de fauna; as reservas de desenvolvimento sustentvel e as reservasparticulares do patrimnio natural.

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Esta diversidade de categorias das unidades de conservao d-se em razo da multiplicidade de objetivos de conservao que sero atendidos deforma prioritria, ou no, por cada uma delas, sendo que algumas podero apresentar um significado mais ou menos relevante para a preservaoda biodiversidade e dos sistemas naturais (MILANO, 2001). Ou, como esclarece Maria Ceclia Wey de Brito (2003), essas diversas categorias demanejo tm como principal diferena os objetivos que buscam atingir, podendo ser, desta maneira, mais ou menos restritivas quanto ao uso dosrecursos naturais em seu interior. De qualquer forma, como bem assevera Miguel Serediuk Milano (2001: p. 23):

Ainda que se possa considerar que atravs de conjuntos de unidades das diferentes categorias de manejo que ser possvel alcanar maiscompletamente os objetivos gerais de conservao, reconhecido que so aquelas categorias de manejo ditas de proteo integral e uso indiretodos recursos naturais, por serem mais restritivas, que tambm garantem maior proteo s espcies raras, endmicas ou ameaadas e integridadedas amostras de ecossistemas nelas includas.

Ao fazer uma anlise das transformaes ocorridas nos ltimos vinte anos com relao s reas protegidas na Amrica Latina, Marc J. Dourojeanni(2001) chega concluso de que, apesar do aumento em nmero e em superfcie das mesmas, a proporo das reas protegidas de uso indireto, ouestritamente protegidas, diminuiu muito em relao quelas que permitem o uso direto dos recursos naturais e quelas nas quais a terra podepertencer ao domnio privado.

Da mesma forma conclui Miguel Serediuk Milano (2002: p. 197), destacando a forte inverso que aconteceu no Brasil com relao forma deproteo ambiental dominante ocorrida da dcada de oitenta para a dcada de noventa do sculo passado, tendo sido a predominnciaconservacionista anterior superada pela utilitarista, quando dever-se-ia esperar o contrrio ou, no mnimo, nmeros equivalentes.

Essa mudana qualitativa, entretanto, no desejvel do ponto de vista da preservao da biodiversidade, conforme j referido, pois as unidades deconservao de uso direto no so suficientes para tanto. Segundo Dourojeanni (2000: p. 53), deve-se aceitar que as unidades de conservao deuso indireto so indispensveis em qualquer estratgia que se pretenda aplicar os conceitos de desenvolvimento sustentvel e que as mesmas noexistem em nmero e em superfcie suficientes para o cumprimento de suas funes, em especial para a preservao da biodiversidade. Alm disso,no caso brasileiro, a rea declarada como unidade de conservao de uso indireto, considerada por alguns como inexpressiva para a conservaoda biodiversidade do pas (MILANO, 2001). Deste modo, devem as duas categorias de unidades de conservao coexistir, posto quecomplementares (DOUROJEANNI, 2001).

Quanto ao regime jurdico da propriedade das unidades de conservao, interessante observar que antes do advento da Lei n 9.985/2000 nohavia uma orientao legal precisa sobre ser esse regime pblico ou privado, com relao a esta ou aquela unidade, aplicando-se principalmente alegislao florestal (ESCOREL DE AZEVEDO, 2002). Atualmente, temos de forma mais clara a necessidade de desapropriao ou no da

propriedade privada que esteja localizada dentro dos limites de uma unidade de conservao. De qualquer modo, apenas ser necessria adesapropriao quando ocorrer o completo esvaziamento do contedo econmico da propriedade, situao incompatvel com o seu regime jurdicoprivado (LEUZINGER, 2002).

Para Jos Afonso da Silva (2004: p. 227) a expresso mais ampla a ser considerada quanto a esses espaos protegidos seria a de espaosambientais toda e qualquer poro do territrio nacional, estabelecida com o objetivo de proteo ambiental, integral ou no, e assim, submetidaa um regime especialmente protecionista dentro dos quais estariam os chamados espaos territoriais especialmente protegidos e o zoneamento ambiental. Para o mesmo autor, a distino entre espaos territoriais especialmente protegidos e unidades de conservao seriamais complexa, porque a legislao no foi muito precisa no estremar-lhes os conceitos, entretanto, reconhece que nem todo espao territorialespecialmente protegido se confunde com unidades de conservao, mas estas so tambm espaos especialmente protegidos (SILVA, 2004: p.228 e 230). Segundo o citado professor, espaos territoriais especialmente protegidos seriam as (SILVA, 2004: p. 230):

reas geogrficas pblicas ou privadas (poro do territrio nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeio, pela lei, a umregime jurdico de interesse pblico que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilizao sustentada, tendo em vista a preservao e proteoda integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas, a proteo ao processo evolutivo das espcies, a preservao e proteo dosrecursos naturais.

Antnio Herman Benjamin (2001: p. 288) critica a terminologia adotada pela Lei n 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades deConservao (SNUC) tambm chamada Lei do SNUC com relao expresso unidades de conservao, defendendo que o correto seria autilizao do termo espaos territoriais especialmente protegidoscomo fez a Constituio de 1988, pois que essa expresso teria o standardcientfico apropriado segundo o qual conservao no gnero, muito menos gnero do qual preservao seria espcie.

De fato, a Constituio Federal de 1988 (art. 225, 1, III), refere-se a espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos,s podendo tais espaos ser alterados ou suprimidos por meio de lei. Entretanto, e como ressalta Paulo Afonso Leme Machado (2004: p. 127), essa tutela constitucional no est limitada a nomes ou regimes jurdicos de cada espao territorial, pois qualquer espao entra na rbita do art. 225, 1,III, desde que se reconhea que ele deva ser especialmente protegido. Assim, claramente esto as unidades de conservao includas nomandamento constitucional genrico de espaos territoriais especialmente protegidos, ou, conforme j referido anteriormente, so as mesmas uma especializao do espao protegido (BENATTI, 2003: p. 149).

A maior preocupao da Lei n 9.985/2000 foi tentar dar sistematicidade ao modelo de unidades de conservao brasileiro, que at mesmo por umalacuna legislativa nunca operou de forma organizada (BENJAMIN, 2001). De outro modo, no cria a Lei do SNUC unidades de conservao, apenasestabelece medidas de forma sistmica para tanto, sendo uma norma geral sobre a qual devem se orientar as demais (DERANI, 2001).

Seguindo uma tradio do Direito Ambiental, a Lei n 9.985/2000 elenca em seu art. 2 vrias definies, algumas j consagradas em nossoordenamento, sendo outras inovadoras (BENJAMIN, 2001). Neste contexto, define a Lei do SNUC, em seu art. 2, inciso I, unidade de conservao

como sendo o:espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudos peloPoder Pblico, com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas deproteo.

Ressalte-se, apenas, que essa definio legal de unidade de conservao deve ser entendida no mbito civil, administrativo ou tributrio, pois que naLei n 9.605/98 Lei dos Crimes Ambientais h uma outra definio mais taxativa e estreita para fins penais (art. 40, 1 e 40-A, 1). Adefinio legal de unidade de conservao dada pela Lei do SNUC, segundo Antnio Herman Benjamin (2001: p. 290), no est muito distante daconceituao adotada pela Conveno da Biodiversidade, qual seja, uma rea geograficamente definida que tenha sido designada ouregulamentada e gerida para alcanar objetivos especficos de conservao.

Como bem esclarece Juliana Santilli (2005: p. 109), na realidade, essa denominao internacionalmente aceita de rea protegida corresponde aoconceito jurdico brasileiro de unidade de conservao, que por sua vez, se distingue do conceito mais amplo e genrico de espao territorialespecialmente protegido, adotado pela Constituio Brasileira.

Pode-se perceber pela prpria definio de unidade de conservao dada pela Lei n 9.985/2000, bem como pelos objetivos citados em seu artigo 4,que o SNUC visa principalmente preservao e o uso sustentvel da biodiversidade (BENSUSAN, 2001), deixando de buscar resguardar apenaspaisagens de notvel beleza cnica. De outro modo, adotou-se um modelo ecossistmico de manuteno da natureza, rejeitando-se, assim, a tutelaisolada e individual de espcies ou reinos em favor de uma viso mais ampla, que leva em considerao a dimenso e complexidade do ecossistemae, eventualmente, de todo um bioma (BENJAMIN, 2001: p. 297).

Dentro deste contexto, o conceito legal de diversidade biolgica estabelecido pela Lei do SNUC (art. 2, III) :

a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outrosecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de

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ecossistemas;

Esclarece Nurit Bensusan (2001: p. 167) que essa idia de conservao baseada na biodiversidade ideal que valoriza a diversidade da naturezaindependen-temente de quo catica, imprevisvel e incompreensvel para ns ela possa ser surgiu na ltima dcada do sculo passado, sendobastante divergentes, entretanto, os entendimentos sobre qual seria a melhor forma de faz-lo. De todo modo, existe consenso quanto adeterminados mecanismos considerados fundamentais para a manuteno da biodiversidade, quais sejam: a no fragmentao dos habitats; aconectividade e corredores ecolgicos; e as bordas, fronteiras ou zonas de amortecimento (BENSUSAN, 2001).

A Lei do SNUC buscou estabelecer todos esses mecanismos citados, considerados essenciais para a manuteno da biodiversidade, mas umagesto territorial integrada do sistema ainda est longe de ser alcanada (BENSUSAN, 2001). Assim, registre-se a relevncia de se efetivar o SNUC,ainda que a Lei seja apontada como incompleta por muitos autores, ou como diz Nurit Bensusan (2001: p. 189), deve-se buscar fazer mais do queapenas contabilizar prejuzos.

Como mencionado, as unidades de conservao que integram o SNUC dividem-se em dois grupos (art. 7) com caractersticas especficas, sendo oprimeiro o denominado como Unidades de Proteo Integral, e o segundo grupo chamado de Unidades de Uso Sustentvel. Esta diversidade decategorias das unidades de conservao d-se em razo da multiplicidade de objetivos de preservao que sero atendidos de forma prioritria ouno por cada uma delas (MILANO, 2001), sendo que as duas categorias de manejo devem coexistir, posto que complementares ao sistema(DOUROJEANNI, 2001).

As unidades de conservao no Brasil tm aumentado em nmero e extenso nas ltimas dcadas, chegando a pouco mais de 8% de nossoterritrio (PDUA, 2002). Dentro deste nmero, entretanto, conforme esclarece Maria Tereza Jorge Pdua (2001: p. 430), esto includas, porexemplo, as reas de preservao ambiental (APAs) que na prtica no garantem a preservao da biodiversidade que encerram, no diferindomuito das reas que as circundam. Conforme bem esclarece Cristina Velsquez (2005: p. 214), esse nmero seria ainda superestimado devido ao fato de que muitas reas protegidas esto sobrepostas a outras terras pblicas ou privadas, como Terras Indgenas, outras UCs e propriedadesparticulares, apesar de serem computadas separadamente. Deste modo, a dimenso territorial efetivamente protegida no Brasil seria ainda menor.

Alm disso, apesar do aumento em nmero e em superfcie das unidades de conservao, a proporo das reas protegidas de uso indireto diminuiumuito em relao quelas que permitem o uso direto dos recursos naturais e quelas nas quais a terra pode pertencer ao domnio privado, o que no desejvel do ponto de vista da preservao da biodiversidade (DOUROJEANNI, 2001). Quanto porcentagem de reas declaradas como unidadesde conservao de uso indireto, esse nmero cerca de apenas 2% do territrio nacional, o que inexpressivo para conservar a biodiversidade dopas (MILANO, 2001: p. 38).

Mais ainda do que criadas, as unidades de conservao devem ser efetivamente implantadas e manejadas (MILANO, 2001), pois de outro modo setornam vulnerveis e no conseguem cumprir os objetivos a que se propem (PDUA, 2002).

4. Concluses

A definio e manuteno de espaos territorialmente protegidos em todas as unidades da federao um importante instrumento para alcanarmosa efetividade ou realizao do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado estabelecido no art. 225 da Constituio de 1988. Antes,porm, da institucionalizao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao pela Lei n 9.998/2000, longo caminho foi trilhado. Ademais, mais doque criadas, as unidades de conservao, para que cumpram o seu relevante papel, devem ser efetivamente implantadas.

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