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Tendências Atuais da Política Social no Brasil

Profa. Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna

Dezembro 2004

Tendências atuais

Mudança de concepção

Transformações contextuais

Contexto internacional traços gerais

Anos 80: afirmação de “nova ordem mundial”

⇒Globalização financeira⇒Reestruturação produtiva⇒Hegemonia de concepção

privilegiadora da regulação via mercado em detrimento de papel ativo do Estado

Anos 80

• Vitórias de partidos conservadores Europa e EUA

• Derrocada regimes socialistas • Políticas econômicas recessivas• Desemprego• Debate sobre reformas nos

sistemas de proteção social

Anos 90

• Governos social-democratas afinados com concepção liberal

• Rediscussão papel do Estado• Centralidade da questão social• Reforço agências multilaterais de

crédito (FMI, Banco Mundial)• Relatório PNUD 90 - IDH

Países em desenvolvimento

• Dívida externa => ajustes• Restrições a políticas públicas

que implicam gastos expansivos• Recomendações explícitas de

reformas • Valorização da questão social na

agenda pública

Contexto brasileiro: traços gerais

Anos 80:• Agravamento da crise econômica

(inflação, dívida externa, recessão)

• Reativação da competição política e da participação social (democratização, expansão de direitos, Assembléia Nacional Constituinte)

Anos 80

Progressivo esgotamento do modelo desenvolvimentista marcado pelo papel produtivo do Estado e fundado na expansão industrial substitutiva de importações

Desenvolvimentismo: modelo que presidiu a condução do país e as relações Estado/mercado desde anos 30 e que dispensou a democracia (competição política e participação social) em momentos - chave

Pilares do modelo desenvolvimentista:

• Política econômica produtivista

• Política social incorporadora de segmentos sociais ao estatuto da cidadania (mesmo que regulada)

anos 80

• Intenso debate sobre as políticas sociais => vários foruns

• Constituição Federal 1988 => Título II - Dos Direitos e Garantias Fundamentais Título VIII – Da Ordem Social

Anos 90

• Governos eleitos voto direto• Políticas econômicas

recessivas• Desmonte da estrutura de

proteção social desenhada pela CF 88 (Seguridade Social)

Anos 90

Ruptura com padrão de desenvolvimento pregresso

Adoção de novo modelo de condução do país e de relação Estado/mercado

As “novas” diretrizes

Política econômica regulatória• Estabilidade macroeconômica• Abertura da economia

“Nova” política social – voltada para a inclusão de certos segmentos ao mercado

A concepção de política social na CF 88

Art. 194A seguridade social compreende

um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social

Seguridade social

“É a proteção que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que de outra forma derivariam no desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência como conseqüência de enfermidade, maternidade, acidente do trabalho ou enfermidade profissional, invalidez, velhice e morte, e também a proteção na forma de assistência médica e de ajuda às famílias com filhos” (OIT, 1984).

Movimento prévio

Diagnóstico do sistema • Fragmentação e superposição de ações• Centralização burocrática• Fragilidade das bases de financiamento• Baixa resolutividade

Debate • Na academia• Nas arenas profissionais

Organização da sociedade

Princípios da Seguridade CF 88

• Integração• Universalidade• Descentralização• distributividade

integração

Políticas sociais (previdência, saúde e assistência social) integradas

• Gestão integrada – Ministério único

• Eliminação do estigma associado às ações assistenciais

• Redução da natureza securitária da previdência

universalidade

Direitos sociais de cidadania para todos

Estabelecimento de critérios objetivos para o usufruto de certos direitos

descentralização

Envolvimento dos entes federativos (União, estados e municípios) na condução das políticas

Mecanismos de participação social e controle, pela sociedade, das decisões

distributividade

Compartilhamento das receitas estabelecidas constitucionalmente

Financiamento compartilhado de programas contributivos e não contributivos

Anos 90

Regulamentação dos preceitos constitucionais: desestruturação do modelo de seguridade – Setorialização– Esvaziamento

Inflexão na concepção de política social

As diretrizes legais

Lei Orgânica da Saúde – Lei 8.080 de 19/9/1990

Lei do SUS – Lei 8.142 de 28/12/1990

Lei 8.812 de 24/7/1991 – Plano de Custeio da Previdência

Lei 8.813 de 24/7/1991 – Plano de Benefícios da Previdência

LOAS – Lei 8.742 (7/12/1993)

A setorializaçãoinstitucional

1990 – criação do INSS; previdência social volta para o Ministério do Trabalho

1995 – recriação Ministério da Previdência e Assistência Social

1993 – extinção do INAMPS; Ministério da Saúde assume a assistência médica

1990 – extinção da FUNABEM; criação do Ministério da Ação Social (depois Ministério do Bem-Estar Social) e da FCBIA

1995 – extinção do Ministério do Bem-Estar Social; assistência retorna ao MPAS

1999 – criação da SEAS (Secretaria de Estado de Assistência Social)

2003 – desmembramento do MPAS: MPS e MAPS (Ministério da Assistência e Promoção Social)

2004 – criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

1995 – criação do Comunidade Solidária

1999 – Programa Alvorada2003 – Fome Zero

A especialização das receitas

Principais receitas constitucionalmente estabelecidas para a seguridade social:

• Contribuições de empregadores sobre folha salarial

• Contribuições de empregados sobre salário

• Contribuição sobre faturamento das empresas (COFINS)

• Contribuição sobre lucro líquido (CSLL)• Impostos gerais

1991 – arrecadação das contribuições incidentes sobre salários pelo INSS/ arrecadação das contribuições incidentes sobre faturamento e lucro pela Receita federal

1993 – suspensão da transferência de recursos da seguridade para a saúde

1996 – criação da CPMF: arrecadação pela Receita Federal

1998 – EC 20: vinculação estrita das receitas oriundas de contribuições sobre salários ao pagamento de benefícios previdenciários

2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal: cria o Fundo do Regime Geral de Previdência Social especificando suas receitas

2003 – EC 41: consigna caráter contributivo (contribuições incidentes sobre salários) da previdência social

O esvaziamento conceitual

EC 20/98 => organização da previdência em regimes:

• RGPS• Regimes própriosO Regulamento da PS (99) =>

seguridade como parte da previdência

SEGURIDADE SOCIAL (1)SALDO COM O REGIME DE

PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS)- ANO 2002

(Em R$ bilhões de reais)I -RECEITAS Receita previdenciária líquida (2) 71,03 Outras receitas do INSS (3) 0,36COFINS 52,27Contribuição social sobre o lucro líquido 13,36Concurso de prognósticos 1,05Receita própria do Ministério da Saúde 0,89 Outras contribuições sociais (4) 0,40CPMF 20,37

TOTAL DE RECEITAS 159,73

Quadro 1: continuaçãoII - DESPESASPagamento total de benefícios (5) 92,111-Benefícios previdenciários (6) 86,37

.Urbanos 69,10

.Rurais (7) 17,272- Benefícios assistenciais 5,08

.RMV 1,66

.LOAS 3,433- EPU (8) 0,66Saúde (9) 23,08Assistência social geral 0,35Custeio e pessoal do MPAS (10) 2,86Outras ações da Seguridade (11) 2,89Ações do Fundo de Combate à Pobreza (12) 2,13TOTAL DAS DESPESAS 123,42SALDO FINAL 36,31

Notas do quadro 1Fonte: SIAF/2002 e Fluxo de Caixa do INSS( dados da Previdência) Apud ANFIP, 2003 (1)Receitas e Despesas da Seguridade Social conforme o artigo 195 da C.F. (exclui

PIS/PASEP, FAT, juros, amortizações, etc. Nas receitas das contribuições sociais estão incluídas as de dívida ativa

(2)Receita líquida = Arrecadação bancária + Simples + REFIS + arrecadação CDP + arrecadação FIES + depósitos judiciais - restituições – transferências a terceiros.

(3) Corresponde a rendimentos financeiros, antecipação de receita e outros, segundo o Fluxo de Caixa do INSS.

(4) Referem-se a contribuições sobre o DPVAT (vai para a Saúde), contribuições sobre prêmios prescritos, bens apreendidos (parcela da assistência social).

(5) Referem-se aos benefícios mantidos (previdenciários+ assistenciais + legislação especial).

(6) Exclui RMV por estar em item próprio.(7) Dados preliminares.(8) Encargos previdenciários da União: benefícios concedidos através de leis especiais,

pagos pelo INSS, com recursos da Seguridade Social, e repassados pelo Tesouro.(9) Inclui ações de saúde do SUS, saneamento, custeio e ativos do Ministério da Saúde.(10) Pagamentos realizados a ativos do INSS, bem como despesas operacionais

consignadas. (11) ações prestadas em outros ministérios.(12) despesas executadas a partir do segundo semestre de 2001.

PREVIDÊNCIA SOCIAL –FLUXO DE CAIXA – 2002 (em R$

mil)Itens de Receita e Despesa Acumulado 20021. SALDO INICIAL 1.487.5122. RECEBIMENTOS 105.035.0772.1. arrecadação 76.082.251- arrecadação bancária 71.827.576- simples(1) 2.810.330- REFIS (2) 400.258- Fundo Nacional de Saúde (3) 12.900 - Certificados da Dívida Pública (4) 60.059- Fundo de Incentivo ao Ensino Superior (5) 495.168- Quitação de Dívidas (6) 114.987- Depósitos Judiciais (7) 628.6502.2. Rendimentos Financeiros 39.2512.3. Outros Recebimentos Próprios 320.832 2.4. Antecipação de Receita (Tesouro Nacional) 2.939.546

Quadro 2: continuação

2.5. Transferências da União 5.653.199- Recursos Ordinários 4.823.922- COFINS 12.635.393- COFINS/LOAS 3.438.782- COFINS/ EPU 62.154- Devolução PSS/PASEP 1.049- Recursos Ordinários 1.050- Contrib. Social sobre Lucro 602.692- CPMF 3.528.928

Quadro 2: continuação3. PAGAMENTOS 102.144.2473.1. Pagamentos INSS 97.089.6763.1.1. Benefícios 92.110.1763.1.1.1. previdenciários 88.026.5643.1.1.2. não-previdenciários 4.083.612- EPU T.N. 657.571- LOAS 3.426.041- 3.1.2. Pessoal (9) 3.250.422- 3.1.3. Custeio (10) 1.729.078- 3.2. Tranferências a terceiros (11) 5.054.571- 4. ARRECADAÇÃO LÍQUIDA (2.1 – 3.2) 71.027.680- 5. SALDO OPERACIONAL (2 –3) 2.890.830- 6. SALDO FINAL (1+2 – 3) 4.378.343

Notas quadro 2(1) Contribuição previdenciária arrecadada e transferida pela União(2) Arrecadação proveniente do Programa de Recuperação Fiscal (Decreto 3.342/00)(3) Dívida dos hospitais junto à Previdência repassada ao INSS através do Fundo

Nacional de Saúde(4) Valor do resgate de CDP junto ao Tesouro Nacional(5) Dívida das universidades junto à Previdência repassada ao INSS através do FIES(6) Débitos recebidos em decorrência de Contrato de Assunção, Confissão e

Compensação de Créditos(7) Retenção de parcela do crédito previdenciário de PJ que ingressam com ações contra

a Previdência(8) Rec. antecipados pelo TN para cobertura de eventuais excessos de pagamentos sobre

recebimentos(9) Reúne pagamentos realizados a ativos, inativos e pensionistas do quadro do INSS(10) Despesas operacionais consignadas nas seguintes contas: Serviço de Terceiros;

Remuneração Bancária, ECT, Material, Administração e Patrimônio, GEAP (Patronal), DATAPREV, PASEP e Diversos

(11) Rec. recolhidos pelo INSS e repassados a: FNDE (salário educação), INCRA, DPC/FDEP – Marítimo, SDR/MAARA, SENAI, SESI, SENAC, SESC. SEBRAE, SENAR, SEST, SENAT, SESCOOP

(12) O Saldo Final acumulado refere-se ao saldo final do último mês considerado.

Receita COFINS

Alocação de recursos – ano 2000saúde: ......................R$ 07,908 bilhõesprevidência:...... ......R$ 09,173 bilhõesoutras áreas:...... ......R$ 13,616 bilhõesretido no Tesouro: ...R$ 07,937 bilhõestotal arrecadado: .... .R$ 38,634 bilhões

Receita CSLL

Alocação de recursos – ano 2000• Saúde – R$ 2,546 bilhões• Previdência – R$ 1,979 bilhões• Outras áreas– R$ 2,456 bilhões• Tesouro - R$ 1,768 bilhões• Arrecadado - R$ 8,665 bilhões

Consequências do desmonte

• Redução de recursos para o financiamento

• Disputas setoriais por recursos (exemplo EC 29)

• Vilanização da previdência (sistema para incluídos)

• Erosão bases solidárias de sustentação da seguridade

Seguridade e distributividade

A previdência rural• Cerca de 7 milhões de benefícios

em 2003A situação dos idosos• Famílias com idosos

aposentados => renda 14,8% maior que demais

As novas tendências

• Comunidade Solidária• Programa Alvorada• Fome Zero• Bolsa Família

Características comuns

• Programas focalizados concebidos para alívio da pobreza, redução de vulnerabilidades e/ou capacitação individual de segmentos específicos previamente selecionados por critérios de desenvolvimento humano

• Programas criados à margem da estrutura da seguridade social: vinculação direta com Presidência da República e/ou Casa Civil

(só em 2004 o Programa Bolsa Família foi integrado ao MDS)

• Programas que redefinem a noção constitucionalmente formulada de descentralização

Delegação de funções e responsabilidades a organizações não-governamentaisEstabelecimento de parcerias com entes privadosSubordinação de ações locais a diretrizes centralizadas (cadastro de beneficiários, valores dos benefícios, definição de condicionalidades)

conclusões

Novo contexto+

Novas tendências=

Novos desafios?

conclusões

Aspectos negativos• Programas focalizados de

inclusão no mercado não alteram a estrutura de reprodução das desigualdades e da pobreza

• Programas assistenciais produzem segmentação da cidadania

conclusões

Aspectos potencialmente positivos• Envolvimento da sociedade =>

novos atores, responsabilidade social

• Novas formas de articulação de políticas na ponta da linha