polÍticas habitacionais no brasil pÓs bnh joão sette ... - a política de... · ... mas ao longo...

Escola de Governo: Política habitacional

POLÍTICAS HABITACIONAIS NO BRASIL PÓS BNH

João Sette Whitaker Ferreira

Escola de Governo: Política habitacional

BREVE RESUMO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS ANTERIORES A 1986Passagem para o Séc. XX: Predominância do modelo privado de aluguel

• Os cortiços: existiam no Brasil pelo menos desde o século XIX, (Aluísio de Azevedo , “O cortiço”, de 1890). São erradicados das áreas nobres das cidades e novas construções proibidas a partir de justificativas higienistas, até meados do Séc. XX.

• As vilas operárias: “resposta” do capitalismo industrial nascente no Brasil ao problema da habitação. Foram construídas nas primeiras décadas do Séc. XX em número irrisório, diante do contingente crescente de operários empregados pela indústria no país

(cf. Bonduki, “Origens da Habitação social no Brasil”, 2000)

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BREVE RESUMO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS ANTERIORES A 1986De 1920 a 1950 – a transição para a casa própria

• Tendência à superação do modelo de aluguel: A transformação da moradia em mercadoria, como necessidade histórica do capitalismo, no Brasil se dá por meio da disseminação do ideário da casa própria.

• A casa própria é produzida e vendida no mercado formal, mas ao longo da primeira metade do Séc. XX a habitação social passa a ser produzida pelo Estado (a partir do período populista), também no modelo de acesso à propriedade. Lei do Inquilinato (1942)(: congela os preços e desestimula a produção de casa para aluguel: intensifica as alternativas habitacionais informais

• IAP - Institutos de Aposentadoria e Pensão (a partir de 1933): atendia seus associados, de setores majoritariamente de classe média.

• FCP - Fundação da Casa Popular (1946): primeiro órgão federal a financiar a produção habitacional e infraestrutura urbana – atendimento majoritário a setores médios subsidiados, o que inviabilizou a continuidade da existência da fundação. (16.000 unidades em uma década)

(cf Villaça, F. “O que todo cidadão precisa saber sobre habitação”, 1986)

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A PRODUÇÃO DOS IAPS: GRANDE QUALIDADE CONSTRUTIVA, PORÉM PRODUÇÃO POUCO SIGNIFICATIVA: 125 mil unidades entre 1937 e 1964

FARAH, Marta Ferreira Santos. Estado, Previdência Social e Habitação. Dissertação. São Paulo: FFLCH-USP, 1983.

IAP / Belo Horizonte 1950Acervo Nabil Bonduki

Conjunto PedregulhoRio de Janeiro, 1947DHP-DFArq. A.C. Reidy

IAP São PauloR. Sta CruzAcervo JSWF

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BNH Contexto econômico e político do regime militar:

• Crescimento e pobreza: milagre econômico (desenvolvimentismo autoritário)

• Extrema concentração da renda, intensa segregação urbana e crescimento dos assentamentos informais e precários (loteamentos clandestinos e irregulares, favelas, cortiços) urbanização com baixos salários

• Política habitacional maciça para responder politicamente à pressão de demanda: 4,2 milhões de unidades em 20 anos

• Porém, no contexto do patrimonialismo, política voltada sobretudo a:

- Satisfazer o arranque da indústria da construção – recorte privatista

- Sem subsídios, acaba beneficiando a população acima de 3 SM e não a população mais pobre, que não para de aumentar;

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A AUTOCONSTRUÇÃO COMO PADRÃO HABITACIONALSéc. XX e Industrialização com baixos salários

Expansão horizontal da cidade informal: - ocupação periférica onde está a terra barata não urbanizada- loteamentos clandestinos e irregulares (após a Lei 6766-79)- Transporte público sobre pneus (ônibus)

Foto Gal Oppido – Acervo LabHab-FAUUSP

A favela como expediente de rebaixamento do valor da força de trabalho (Oliveira, 1976)

Evolução do salário mínimo e do PIB per capita Brasil 1940-1999

Fonte:DIEESE;IBGE/ Elaboração: DIEESE

BRASIL

Distribuição da renda (aprox. média histórica)

01% mais ricos 15% riquezas

10% mais ricos 70% riquezas

20% mais ricos 80% riquezas

40% mais ricos (60 Mi) 90% riquezas

60% mais pobres (120 mi) 10% riquezas

PADRÃO DA URBANIZAÇÃO DESIGUAL

Csaba Deák - Infurb/FAUUSP

São Paulo - Sistema viário e de transportes principal:

Concentração da infra-estrutura em apenas parte da cidade

% de Pobres

0.13 - 9 .69

9.69 - 19 .81

19.81 - 30.88

30.88 - 58.63

Proporção de pessoas negras, pobres e indigentes por área de ponderação –

São Paulo, 2000 / áreas exclusivamente residenciais São Paulo 2000

Mapas 1 e 2: Eduardo Rios e Juliana Riani: “Desigualdades Raciais nas Condições Habitacionais da População

Urbana” , cedido por Renato Emerson (IPPUR e UERJ). Mapa 3: Ferreira, 2003.

Município do Rio de JaneiroFavelas e Loteamentos Irregulares/Clandestinos [2004]

Fonte: Iplan RIO

há lugar para eles na cidade?

RM Curitiba

Foto: João Whitaker - Acervo LabHab FAUUSP

Acervo LabHab FAUUSP

Foto: Gal Oppido – Acervo LabHab FAUUSP

Represa Billings, Região Metropolitana de São Paulo – Braço do Capivari

(cedido por Erminia Maricato)

Represa Billings, Região Metropolitana de São Paulo – Braço do Cocaia –

(cedido por Erminia Maricato)

O país das “duas” leis

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• Falta de transparência e autoritarismo; • Centralização da política;• critérios clientelistas na distribuição de recurso/ausência de critérios sociais e

técnicos objetivos; • desconhecimento da realidade urbana local (conjuntos a grandes distâncias

contrariaram o desenvolvimento urbano e alimentaram a especulação fundiária);

• priorização absoluta do financiamento para novas moradias desprezando programas diversificados;

• desprezo pela qualidade ambiental, urbanística e desempenho arquitetônico dos projetos, excessivamente padronizados e de baixa qualidade;

• Má gestão dos conjuntos e Inadimplência generalizada

(Ermínia Maricato, “Habitação e Cidade”, Atual Editora, 1996)

1986 - Crise do BNH sistema não resiste à crise inflacionária da década de 80, se desintegra pelos próprios vícios de gestão e apresenta problemas estruturais, tais quais:

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BNH • Estabeleceu a desconexão da política habitacional da política urbana: urbanismo só para os ricos, para os pobres, conjuntos habitacionais distantes, desconectados (sem acessibilidade adequada) e sem infraestrutura Conjuntos-dormitórios

• Estabeleceu um padrão arquitetônico e urbanístico de baixíssima qualidade para a habitação social no Brasil

BNH Bangu – Rio de Janeiro - RJSanta Etelvina – COHAB-SP – Acervo LabHab

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PÓS-BNH: O CONTEXTO DA REDEMOCRATIZAÇÃO

Constituição de 1988:

- Descentralização / municipalização: autonomia dos municípios na condução das políticas territoriais e habitacionais (embora com repasses de recursos limitados para as novas responsabilidades)

- artigos 182 e 183: função social da propriedade e instrumentos urbanísticos para promover a reforma urbana (inclusive o Plano Diretor)

Seria regulamentado em 2001 no Estatuto da Cidade

- Contexto econômico de extrema concentração das riquezas e explosão das favelas

Rio de Janeiro . . ~20% (LABHAB, 1999)Fortaleza . . . . . . ~28% (SEPLAN, 1994)Belo Horizonte . . ~20% (LABHAB, 1999)Salvador . . . . . . . ~33% (Souza, 1990)Porto Alegre . . . . ~20% (LABHAB, 1999)Recife . . . . . . . . . ~40% (IBGE, 1991)São Paulo . . . . . . ~12% (SEHAB-SP, 2004)

70% da população favelada nas 09 Regiões Metropolitanas(Fund. João Pinheiro, 2008)

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PÓS-BNH: QUAL O QUADRO DA QUESTÃO HABITACIONAL

92%do déficit habitacional

84%

mercado privado

Dinâmica da produção habitacional brasileira até 2006

Elaborado e cedido por Ermínia Maricato, 2007

13,0

16,8

12,9

18,4

20,5

10,9

7,6

0%

20%

40%

60%

80%

100%

até 1 s.m. mais de 1 a 2 s.m. mais de 2 a 3 s.m.mais de 3 a 5 s.m. mais de 5 a 10 s.m. mais de 10 a 20 s.m.mais de 20 s.m.

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DÉCADA DE 1990 – AVANÇOS NA POLÍTICA URBANA COM REBATIMENTO NA POLÍTICA HABITACIONAL

Muitos municípios começam a aplicar os instrumentos do artigo 182 da Constituição, como por exemplo:

• Recife-PE, Zonas de Especial Interesse Social - ZEIS e Plano de Regularização das ZEIS – Prezeis, em 1987.

• Belo Horizonte, programa de regularização de Favelas, o Profavela, em 1983.

• Porto Alegre: IPTU Progressivo

Políticas de urbanização de favelas (em contraponto à erradicação):• Década de 1990: Rio de Janeiro (Favela-bairro), São Paulo (Programa Guarapiranga),

Salvador (Alagados), Santo André-SP, Diadema-SP, entre outros.

Programas de mutirões autogeridos

Nível federal: financiamentos (e não subsídios) do Programa Habitar Brasil-BID(geralmente para urbanização de favelas)

NOVAS MODALIDADES DE POLÍTICA HABITACIONAL

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Mutirões autogeridos: nova qualidade arquitetônica (rompendo com o padrão BNH), projetos participativos, processos participativos de gestão dos recursos e organização comunitária - Porém pouca quantidade

COPROMO, Osasco-SPUsina (Assessoria Técnica), 1996

COPROMO, Osasco-SPUsina (Assessoria Técnica), 1996

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Assentamento MST Dom Helder câmara –Jandira, SPUsina-CTA, 2007

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ESTATUTO DA CIDADE – 2001

Regulamentação definitiva dos instrumentos urbanísticos, 13 anos depois da Constituição de 1988:

• Zonas Especiais de Interesse Social: regras de urbanização para provisão de HIS em áreas predefinidas

• IPTU progressivo no tempo• edificação ou utilização compulsórias do solo urbano não edificado ou de imóveis

não utilizados.• Direito de preempção• Concessão de uso especial para fins de moradia – CUEM e de direito real de uso -

CDRU• Usucapião especial de imóvel urbano

O QUE MUDOU no contexto urbano e da moradia (desde 1988)?

1995 (com base censo 1990) 3.357.584

2005 (com base no censo 2000) 4.140.088

2008 (com base PNAD 2007) 4.629.832

DÉFICIT HABITACIONAL QUANTITATIVO URBANO(em número de domicílios, segundo Fundação João Pinheiro)

EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO URBANA NO BRASIL

Produção

rentista

Higienismo

IAP’s – FCP

Origens da

habitação

social

BNH

Consolida-

ção da

política de

habitação

Experiên-

cias alter-

nativas

MCidades

Nova PNH

1930 1964 1986 2000

PERIODIZAÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL

Diagrama elaborado e cedido por Nabil Bonduki

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1900 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

População Urbana

População Rural

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CONTEXTO do GOVERNO LULA - 2002

• A exceção vira regra – informalidade• A “cara” das cidades brasileiras é do contraste social e da segregação

Foto Tuca Vieira

• Criação do Ministério das Cidades

• Conselhos Federal, Estaduais e Municipais de habitação de Interesse Social

• Sistema e Fundo Nacionais de Habitação Social (fundos estaduais e municipais)

• Obrigatoriedade de Plano Local de Habitação de Interesse Social para acessar recursos do Fundo Nacional de Habitação Social

• Conferências municipais, estaduais e federal das cidades (movimentos sociais)

• Em 2008 - Elaboração do Plano Nacional de Habitação Social - PLANHAB

CONTEXTO do GOVERNO LULA – 2002AVANÇOS NA INSTITUCIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL

• Horizonte temporal de 04 quadriênios: até 2023• Modelo de financiamento e subsídios• Engloba política urbana e fundiária• Promove um desenho institucional da política habitacional paras as diferentes esferas de governo• Propõe a estruturação da cadeia produtiva da construção civil

Capacidade FinanceiraNecessidade (em milhões de

domicílios)

Fontes de Recursos

G 1Famílias com renda líquida abaixo da linha de financiamento - RM SP/RJ: até R$ 800 / Outras RMs: R$ 700

Demais situações: até R$ 600

12,9 FNHIS

G 2

Famílias que acessam financiamento habitacional, mas requerem subsídio de complemento e equilíbrioRM SP/RJ: de R$ 800 a 1.600 / Outras RMs: de R$ 700 a 1.400 / Demais situações: de R$ 600 a 1.200

11,6

FGTS e FNHIS Financiamento

com subsídio de complemento e

equilíbrio

G 3

Famílias que podem acessar financiamento habitacional, com subsídio de equilíbrioRM SP/RJ: de R$ 1.600 a 2.000 / Outras RMs: de R$ 1.600 a 2.000 / Demais situações: de R$ 1.600 a 2.000

4,8

FGTS Financiamento

com subsídio de equilíbrio

G 4Famílias com capacidade de assumirem o financiamento habitacional – de R$ 2.000 a 4.000

3,7 FGTS

G 5Famílias com capacidade de acesso a um imóvel por meio de financiamento de mercado – acima de R$ 4.000

1,9SBPE e mercado

livre

Fonte: Consórcio PlanHab/SNH-MCidades

Produtos prioritários para atendimento em escala,

por tipologia de município

Produto Habitacional

Regiões Metropolitanas, Capitais e Municípios com

+ de 100 mil hab.

Municípios com 20 a 100 mil

hab.

Municípios até 20 mil

hab.

A B D C E F G H I J K

Lote + assistência técnica ● ●

Lote + Material (32m²) + assistência tecnica ● ●

Material (32m²) + Assessoria Técnica ● ● ● ● ●

Unidade Pronta (auto-gestão / empreiteira)*

Casa (40 m²) ● ● ● ●

Apartamento (51 m²) ● ●

Unidade em Área Consolidada e/ou central

Retrofit ● ●

Vazios Urbanos ● ●

Fonte: Consórcio PlanHab/SNH-MCidades

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O MODELO DE PROVISÃO HABITACIONAL EM LARGA ESCALA

MAS... “Realpolitik”, demandas conjunturais... Cenário de crescimento econômico e de novas demandas habitacionais além do déficit histórico , crescimento das cidades médias e da demanda de renda média pressionam por uma solução rápida e de grande visibilidade política

Como responder? Equação possível para o desafio da CELERIDADE + QUANTIDADE mantendo as exigências de QUALIDADE ?

SOLUÇÃO: POLÍTICAS DE PRODUÇÃO MACIÇA APOIADAS NO SETOR PRIVADO DA CONSTRUÇÃOUma realidade dos países de industrialização tardia

China México

• Entre 2006 e 2009: mudanças na política de crédito imobiliário Mais de 6 bilhões de Reais no mercado de crédito imobiliário.Surgimento de um mercado no ‘’segmento econômico’’

• Crise econômica de 2009: necessidade de política anticíclica – fomento à construção civil

• Necessidade de responder à nova pressão de demanda - passivo da urbanização desigual- População com capacidade de financiamento (“nova classe média”)

• Abandona-se o PLANHAB, para a adoção do

PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA

MCMV abaixo de 50 milMCMV Rural

70 bilhões até 2012

PREFEITURACONSTRUTORA INST. FINANCEIRAMCIDADES

Parâmetros, metas, valores,

especificações

Elabora projeto e

apresenta à IF

Aprova projeto Analisa se projeto

enquadra nas diretrizes

do PMCMV e contrata o

empreendimento

Inicia a construção

Seleciona beneficiários

Analisa enquadramento dos

beneficiários

Finaliza construção

Entrega o empreendimento

Executa Trabalho Social

Analisa

empreendimento

acima de 1.500

UH

FLUXO PMCMV EMPRESASFonte – SNH / Ministério das Cidades

São DOIS programas:

- um para baixa renda (Faixa 1 – 0 a 3 SM)

- outro para renda média – de 3 a 10 SM

MINHA CASA MINHA VIDA – BAIXA RENDA

Aspectos positivos: política social de promoção pública FINANCIAMENTO FEDERAL COM SUBSIDIOS A FUNDO PERDIDO

70 bilhões de Reais até 2012 (SNH/Ministério das Cidades).

produção em larga escala

Problemas:- Falta de diversidade de tipologias e de implantação- Urbanização precária- Distanciamento das áreas urbanizadas- Dimensionamento exagerado (limite de 300 UHs, mas possibilidade de contiguidade

= cerca de 150 empreendimentos com mais de 1500 unidades)- Qualidade arquitetônica e construtiva discutíveis- Autonomia dos municípios – dificuldade de regulação e fiscalização, falta de

compromisso local

Até janeiro de 2012: 1.005.128 de unidades contratadas600 mil construídas e entregues

57% para a Faixa 143% para faixas 2 e 3

Até abril de 2013:2,5 milhões de unidades contratadas1,2 milhão de unidades entregues

Fase230% para a Faixa 170% para as faixas 2 e 3

RESULTADOS

PAC Urbanização de favelas – Complexo do Alemão, RJJorge Mario Jauregui Arquitetura

Algumas boas soluções

PAC Urbanização de favelas – Vila da Barca, Belém-PALuis Fernando Medeiros – CoOperativa de Arquitetura

MG

Rio Branco –AC Acervo LabQuapá-FAUUSP

Palmas – TO Acervo LabQuapá

Rio de Janeiro - RJ

Manaus –AM Acervo LabQuapá-FAUUSP

REPETIÇÃO DO “H” HERDADO DO BNH

Mercado Econômico – Manaus-MA Acervo LabQUAPÀ Mercado Econômico – Campinas-SP Acervo LabQUAPÀ

MCMV – Salvador-BA

REPETIÇÃO DE TIPOLOGIAS

Natal - RN Acervo LabQuapá-FAUUSP

Paraná, Conjunto Bela Vista: 1.272 casas geminadas, de 35 m², e 1.440 apartamentos, de 42 m²Total 2700 unidades - 12 mil habitantes

ESCALA EXAGERADA E FALTA DE INFRAESTRUTURA

ESPAÇOS EXAGERADAMENTE REDUZIDOS

É POSSÍVEL FAZER DIFERENTE? • O problema é em parte da lógica de estruturação do programa

• Mas também é função dos (maus) arranjos político-institucionais e das relações inadequadas entre poder público municipal e setor privado da construção

Projeto Peabiru Assessoria Técnica

“Produzir Casas ou construir Cidades?”, LabHab-FAUUSP/FUPAM, 2012

Hector Vigliecca

Peabiru Assessoria Técnica

Concurso CDHU Vivienda Social - 2010

Gustavo dos Santos C. Tenca e equipe

Carolina Afif Domingos e equipe

Evandro Fiorin e equipe

Lilian Martins e equipe

Augusto Aneas e equipe