Amrica latina: movimentos sociais frente descentralizao do Estado Jos Roberto Felicissimo

Sumrio: 1. o cenrio da emergncia e da urgncia; 2. Linhas centrais da preocupao sobre os movimentos sociais; 3. Os dilemas da descentralizao democralizante. Palavras-chave: Amrica Latina; Brasil; Estado; movimentos sociais; descentralizao.

Surgimento de movimentos sociais reativos deteriorao das condies de vida nas aglcmeraes urbanas da regio (Amrica Latina). Anlise das motivaes, da ocganizao e de alguns dilemas que os movimentos sociais devero equacionar para ampliar o impacto de sua atuao na regio. Necessidade de reviso de alguns aspectos da ocganizao dos movimentos sociais.

Latin America: sceial movemenls facing Slale decenlralization Describing a scenario of Latin America emerging social crisis since the seventies wocsened by ecooomic structural adjustment in the eighties and nineties, the article demonstrates the emergence of social movements reacting against the standard of living steadly erosioo, main1y in urban areas.

It also summarizes the social sciences analists recent coocerns about social movements in the regioo. Focusing specially 00 motivations, ocganization and dilemmas social moovements have to solve in arder to spread their impact on lhe regioo.

In its last part, many current dilemmas are described as consequences of social movements and State decentralizatioo processo These dilemmas head foc aspects of ocganizational revision of social movements.

1. O cenrio da emergncia e da urgncia

As sociedades latino-americanas - resguardadas as peculiaridades histricas, cultu-rais, etc. - configuram um espao que tem em comum o sistemtico processo de deteriorao das condies materiais de existncia de amplos setores de sua populao. Essa caracteris~ica tem-se acentuado nas ltimas dcadas e est assentada nos aspectos estruturais do modelo especfico de colonizao e desenvolvimento da regio, na fase ps-rolonial. Isso tem sua expresso mais evidente no espao mbano, especialmente nas

* Este artigo trata de alguns temas que vm sendo objeto de exame no projeto de pesquisa: Gesto municipal de policas sociais e a marriz de inrervenienres, formulado poc iniciativa interinstituciooal que atualmente envolve a Fundao Seade, a Unesp, o Ncleo de Estudos Urbanos da FAUfUSP, a Enap e a PUC-SP. O projeto insere-se no quadro da Cooperao Brasil-Frana.

As opinies e ccmentrios so de responsabilidade do autoc, muito embora seja reconhecida a importncia das contribuies dos demais pesquisadores, algumas incorporadas durante as sesses de debate para a focmulao do referido projeto. O auta registra sua homenagem aos profs. Renato Cardoso, Flvio Fernandes Maia, Edmur Oeregatto e Orlando Figueiredo, falecidos pranaturamente, com quem trabalhou em tocno dessas idias, no sem algumas controvrsias sobre o mtodo.

** Dwtoc em cincias sociais. Professa da FEAfPUC-SP. Tcnico sniar da Fundap. (Endereo: Rua Cristiano Viana, 428 - 05411092 - So Paulo, SP.)

grandes cidades e reas metropolitanas, resultantes da lgica concentradora e excludente prpria do desenvolvimento capitalista nesses pases. l

A problemtica urbana na regio resulta da maneira como foi consolidado o processo de urbanizao dependente, caracterizado por seu ritmo acelerado e pela tendncia concentrao da populao nas reas urbanas de maior expanso.

Alguns autores no hesitam emafmnar que apenas em poucos casos a primazia urbana e a acelerada migrao rural-urbana foram contrapostas por certos processos de redistri-buio espacial da populao e pelo crescimento relativo de centros intennedirios e pequenos. Com base nisso, afumam que a expanso dos assentamentos hmnanos prec-rios, no-regulados, na periferia das principais cidades e a deteriorao das condies materiais de vida de grande parte dos setores populares por um lado no encontraram resposta adequada nas polticas urbanas e, por outro, intensificaram-se.2

Isso conseqncia da ampliao e aproftmdamento da crise urbana, considerada como fenmeno estrutural. Tal crise se expressa pela crescente defasagem entre as necessidades sociais de acesso aos bens e servios de consmno coletivo (por exemplo, sade, educao, terra e habitao urbana, transporte, equipamentos e infra-estrutura bsica) e a capacidade do Estado para garantir a oferta desses bens e servios ao conjunto da populao, atravs de instrumentos tcnicos e institucionais, como aqueles que cons-tituam as polticas sociais de carter universalista e incrementaI. Essa defasagem se acentua justamente quando o impacto da crise econmica provoca a ampliao das reivindicaes sociais.

A avaliao de alguns autores3 sobre o impacto da crise econmica na regio durante a ltima dcada indica que houve o que chamam de reemergncia de alguns problemas que, sem serem totalmente novos, assumem, na atualidade, uma relevncia e uma dimen-so critica social muito maiores, como por exemplo, a pobreza, especialmente em sua manifestao urbana, e o comportamento da economia urbana e, em particular, domen:ado de trabalho urbano, alm da deteriorao do meio ambiente.

O sacrifcio econmico imposto em periodo recente pelas polticas de ajuste para equacionar o endividamento externo no foi absorvido eqitativamente pelos diferentes grupos sociais, o que resultou em aumento do ndice de pobreza - hoje, 40% da populao da rea - e em acrscimo da dvida social com os pobres e com aqueles que dependem exclusivamente de seu prprio trabalho. Num periodo de cinco anos (1980 a 1985), a pobreza expandiu-se na Amrica Latina, de 33 % para 39% da populao. Expanso devida queda de 12% da renda por habitante, reforada pela concentrao da renda, e que se traduz no incremento de 40 milhes no mmero de pobres, que sobe para 160 milhes no fmal do qinqnio.4

1 Carrin. Fernando. Ciudades intennedias y poder local en el Ecuadcc: \Dla aproxirnacic'n analtica. In: Carrin. F. (comp.) et alii. CiudadLs en conflicto. Poder local, panicipacin popular y pmi/lCacin en las ciudals intennedias ih Amica Latina. Quito, Centro de Investigaciones Ciudad/El Coo.ejo, 1986. 2 Portes, Alejandro & Jolms, Michael. Class structure and spacial polarization: an assessmenl of lhe recenl utban trmds in Latin America Journal of Economic and Social Geography. Special issue: Spatial rnobility and utban change. Amsterdam, KNAG, 27(5):378-88, 1986. 3 Peiialva, Susana. Crisis urbana, Estado y gobiernos locales en Amrica Latina: nuevos ncleos de desarrollo y gestin de la aisis. In: Heck, M:uina (coord.). Grandes metrpolis de Amirica Latina. So Paulo, Fundao Memorial da Amrica LatinaJFoo.do de Cultura EconITca, 1993. p. 57-72. 4 Id. ibid.

importante assinalar estimativas que afinnam que os estragos da pobreza incidem com maior intensidade nas reas urbanas da regio, muito embora sua maior intensidade ocorra nas zonas rurais: por volta de 1985, a metade dos pobres da regio residia nas cidades.5

Quanto ao comportamento da economia urbana e, especificamele, do mercado de trabalho urbano, verificam-se altos ndices de desemprego e subemprego, ao lado de expressivos processos de terceirizao e infonnalizao.

Portanto, a acentuada disparidade de renda entre setores sociais constituiu-se durante os ltimos anos no principal fator de diferenciao social, dando origem a novos processos de polarizao espacial e segregao urbana. Paralelamente, a absoro de uma grande proporo da fora de trabalho pelo setor informal da economia implicou a gerao de emprego urbano sob formas no-reguladas de contratao e remunerao, restaurando e expandindo formas de explorao que j se acreditava estarem superadas.6

Convm indicar o fato que, na opinio de vrios analistas da regio, uma das veias abertas da Amrica Latina: se, por um lado, o discurso dos especialistas, especialmele do planejador, apia-se fimdarnenta1mele na questo da implementao de normas atravs da racionalidade, por outro, a reflexo sobre a cidade oculta um aspecto residual e infonnal que percebido como seu lado marginal, sujo ou ilegal. Esse paradoxo entre a cidade fonnal e a cidade ilegal (ou, ainda, entre a cidade legal e a cidade real) revela que a cidade tem duas caras: uma visvel, legvel e, portanto, capaz de submeter-se a normas; e outra invisvel, escondida, "ilegal", cOludo mais volumosa que a primeira e onde a desordem e a irracionalidade dificultam, e quase impedem, a disciplina e a aplicao de normas cartesianas. Essa realidade pode ser encontrada nos ilersticios ilegais da cidade, na periferia, nas favelas, como tambm nos conventiLLos e nas ruas. Uma realidade que coabita incoerentemele com o progresso e com a modernidade, ao mesmo tempo em que , no fundo, sua prpria conseqncia. Est a, portanto, o aspecto especfico da cultura urbana da Amrica Latina, impregnada pelo modo de vida da periferia.7

Um dos fenmenos que se agravou, em periodos recentes, a deteriorao do meio ambiente, afetando substancialmente as grandes cidades latino-americanas, com impactos negativos nas condies materiais de vida da populao residente.

Essas so as linhas gerais da situao compartilhada, atualmente, pelas cidades e metJpoles da Amrica Latina. Caracterizam, tambm, os principais fatos e processos urbanos que, h mais de '.Una dcada, configuram-se como os desafios da crise.

No equacionamelo desses desafios - agravados, ainda, pela frag ilidade institucional e poltica do Estado e do setor produtivo privado - j h algum tempo se observam a emergncia e o ressurgimento no espao pblico de formas organizacionais que, em muitos casos, renovadas em seus cOledos e mtodos, configuram um novo arranjo de intennediao e de solidariedade social. No campo da sociedade civil, as organizaes populares urbanas, com mltiplos objetivos setoriais, ao lado de organizaes de base rural que fimdarnenta1mele reivindicam posse da terra e condies bsicas de trabalho e de sobrevivncia. No campo limitrofe entre a sociedade e o Estado, os governos municipais, apesar de ainda configurados com base em modelos tradicionais de deciso e gesto, procuram assumir um perfil que responda adequadamente s demandas crescentes de uma

Id. ibid. 6 Portes, Alejandro & Jcbns, MichaeJ. Op. dt.

Heck, Marina. Op. dt.

populao que, cada vez mais, reivindica de maneira organizada e articulada com outras instncias de influncia, porque no de poder, na sociedade.

Ao lado da crise e do processo de reestruturao global, o Brasil, a exemplo de outros pases da Amrica Latina, desde os anos 70 assiste ao aparecimento de novas prticas sociais e novas formas de ao coletiva, assim como a difuso de mna srie de novas idias e propostas em relao tarefa poltica e ao social. Se certo que, por um lado, essas prticas sociais, idias e propostas no chegam a constituir novos paradigmas, por outro, expressam certas lgicas de ao e pautas de pensamento que tendem a se articular em tomo de mna perspectiva comum: a redefinio do papel do Estado na sociedade ao lado da revalorizao e hierarquizao da escala 10caP Trata-se, ento, nesta dcada final do milnio, de rever os constructos coletivos relativos ao papel dos atores em seu desempenho no espao pblico. Ser que estamos ante um fenmeno que anuncia um horizonte promissor para a renovao dos contedos, mtodos e formas de articulao social na regio?

Referindo-se ao cenrio urbano da Amrica Latina, PeilaJ.va9 identifica algumas conseqncias mais significativas dos fatos e processos descritos em termos das modali-dades de organizao societal, das prticas sociais e das formas de ao coletiva, que podem ser aplicadas ao caso brasileiro. A primeira delas a transformao da famlia enquanto unidade de reproduo e de consumo - uma transformao acompanhada pela reemergncia de aes e estratgias familiares de sobrevivncia por parte dos setores populares urbanos.

Por outro lado, no que se refere ao coletiva, surgiram formas organizativas populares, alternativas, que, alm do denominador comum de estarem centradas no urbano, mas sem esquecer que existem muitas evidncias de sua expresso no mundo rural, assumiram caracteristicas sumamente diferentes e heterogneas, tanto por suas demandas como por suas estratgias e modalidades de ao. Dentre essas possvel identificar as seguintes:

a) formas de ao dirigidas ao Estado (basicamente atravs de seus representantes locais), cujas demandas so orientadas para municpios e governos estaduais, principalmente reivindicaes por melhorias na prestao de servios e na instalao de equipamentos coletivos;

b) formas de mobilizao menos institucionalizadas e mais expressivas que as anteriores, de emergncia mais espontnea diante de determinadas conjmturas criticas. Essas formas consideram os representantes do Estado interlocutores formais, mas dirigem sua mensa-gem, principalmente, opinio pblica, como forma de presso. o caso, por exemplo, de alguns movimentos de presso por terra e habitao;

c) movimentos que criam opes autogestionrias de produo e abastecimento, que no reconhecem o Estado como interlocutor e, tambm, como possvel e necessrio avalista

8 Corragio, Jos Luis. Poder local, poder popular? (Rej/exiones preliminares para uno discusidn). Quito, Centro de lnvestigacime& Ciudad. mimeog. Relatrio apresentado ao Seminrio Europeu-latino-americano sobre Desenvolvimento LocaJ (Montevidu, ClaclJjCiedur, 23-26 novo 1987); Peiialva, Susana. Op. cil. 9 Peiialva, Susana. Op. cil.

da prestao de servios coletivos. Por exemplo, cooperativas de COnsllll1O, comunidades eclesiais de base etc.;

d) fonnas de organizao vinculadas a certo tipo de lutas culturais, com modalidades de atuao marcadamente expressivas e simblicas (por exemplo, alguns movimentos eco-lgicos), que manifestam uma opo pela no-cana1izao das demandas atravs das vias institucionais e polticas prescritas;

e) fonnas de protestos sociais que incluem medidas de ao direta, como, por exemplo, os saques a supermercados e a outros centros de abastecimento, a paralisao e o bloqueio de vias pblicas etc. Essas formas se manifestam em vrias capitais brasileiras e da Amrica Latina, revelando a marginalizao crescente de amplos setores da populao e explicitando sintomas de fragmentao e desintegrao social.

Assim, em maior ou menor grau, os movimentos sociais se caracterizam pela reao s fonnas autoritrias e de represso poltica, avanando propostas de democracia direta e de base ou representativa, pelo questionamento da distribuio do poder e pela reao centralizao do poder, ou avanando idias de autonomias locais e de autogesto, pela oposio ao modelo econmico e pelo encaminhamento de novas fonnas de vida comu-Jtria.

Tais manifestaes e processos sociais fundamentam as exigncias por muitas mu-danas na poltica pblica em geral e, especificamente, em sua expresso urbana, onde ela existir, j que, no caso brasileiro, h muito tempo foram apagados os poucos vestigios de uma poltica que merecesse ser reconhecida como tal. Nesse sentido, evidencia-se que o cerne da ten>o local mais importante e os desafios locais da crise resultam da combinao de wn conjunto de fatores: a fragmentao scio-poltica, a busca da integrao da cidadara poltica e social e o fenmeno da excluso social, que se atualiza constantemente como saldo do ajuste estrutural.

Se, por wnlado, pode-se dizer que essas manifestaes no conseguiram sensibilizar integralmente as instncias decisrias na sociedade para implementar polticas pblicas mais agressivas que atendam s demandas articuladas naqueles movimentos sociais, por outro, inegvel o impacto que causaram em alguns setores, modificando, inclusive, suas agendas e focos de trabalho. Em muitos casos, tal impacto tem como conseqncia a articulao de movimentos sociais com setores polticos, econmicos, profissionais e acadmicos para a formulao de propostas polticas e articulao de grupos de presso para garantir a institucionalizao e a implementao de tais propostas. Assim, emergem novos contedos, novos atores, novos espaos de conflitos e de negociao, alterando a dinnca do jogo de interesses em torno do espao pblico. So mencionados, a seguir, os impactos que tais maJfestae5 causaram em dois setores importantes na articulao do espao pblico e alguns de seus resultados.

Em primeiro lugar, essas novas realidades e problemas tm sido objeto da ateno de boa parte da produo das cincias sociais no Brasil e nos demais pases do continente, especificamente em muitos estudos sobre o meio urbano. Em alguns casos, as referidas prticas e fonnas emergentes de ao coletiva, no mbito do espao urbano, vm sendo tematizadas como expresso da relao entre democracia e "poder local". Desde o comeo da dcada de 80 a ateno central sobre a temtica da democracia - suas condies sociais e as perspectivas de sua consolidao ante o enfraquecimento da vrias ditaduras militares

- aponta para a conjugao com uma renovada preocupao acerca dos movimentos e organizaes sociais (em particular, os de base territorial e especificamente urbana), com o interesse analtico dirigido para "buscar, neles, evidncias de transfonnao profooda da lgica social". 10

Esses autores dizem que na Amrica Latina, nos anos 80, houve uma proliferao de estudos de caso de lutas e processos de gerao de novas fonnas de ao coletiva, grande parte dos quais se posicionaram em relao aos novos cenrios que a crise global e seus efeitos locais engendraram para o estudo dos problemas urbanos. Ao lado disso, referin-do-se ao campo de conflito emergente, provocado pela deteriorao da qualidade de vida e a reduo das polticas destinadas a atender s necessidades do consumo coletivo, muitas anlises traziam implcita a questo de se estar, ou no, "em presena de wn processo de fonnao de novos atores sociais ou histricos".lI Muitos desses estudos tenderam a confirmar a visibilidade desse processo em mltiplas formas de organizao autogestio-nrias, aes defensivas e prticas de resistncia que constituam parte das respostas dos setores populares urbanos ante a crise.

Uma segooda expresso do impacto dessa nova realidade emergente nos anos 80 tem sido a criao e a difuso de wn conjooto de novas propostas - que se manifestam de vrias maneiras e envolvem vrios setores e significados - favorveis descentralizao do &tado, revalorizao do papel dos govemos municipais e s potencialidades da participao em escala local. &se processo guarda wna relao de complementaridade com aquele observado nas cincias sociais e nos estudos sobre o meio urbano.

Muitos polticos com diferentes preferncias ideolgicas e partidrias, assim como numerosos ftmeionrios e tcnicos atuantes em vrias instncias da administrao pblica, assumiram o discurso de denncia aos males do centralismo e da burocratizao e, em certos casos, aos da "monopolizao" da gesto dos servios pblicos por parte do Estado. Esse discurso reivindica a autonomia e o fortalecimento das instncias inferiores da organizao territorial do &tado, incluindo, algwnas vezes, a recuperao das "capaci-dades" que o &tado subtraiu da sociedade civil. E tem duplo sentido: por lUTI lado ambguo, aberto a vrias interpretaes, e permite produzir efeitos dissonantes; por outro, permite identificar novas orientaes de poltica pblica. 12

Nas dcadas de 80 e 90, a descentralizao na Amrica Latina sem dvida passa a ser lUTI tema inscrito na ordem do dia, ao lado do tema da crise, como expresso de lUTI amplo e profundo processo de mudana no seu desenho territorial. Por isso, algumas dimenses precisam ser examinadas mais atentamente, como, por exemplo, os vrios contedos assumidos pelas polticas de descentralizao implementadas em outros pases e as diversas prticas desenvolvidas em matria de poltica e de gesto local, inclusive seus efeitos na sociedade.

H evidncias de que a emergncia da dimenso territorial resulta da presso social sobre as instituies. No entanto ela revela mais ainda: que os diversos atores sociais e polticos descobriram a importncia dessa dimenso para a poltica. Se, por lUTI lado, difcil saber quais sero exatamente os resultados e o sentido ltimo dessa transformao,

10 Caldan, G. &. Jelill, ElizabeUI. Clases y lIIovimicnlos sociales cn Amrica Latina: perspectivas y realidada. Estudios C~du. Buenos Ayres, Cedes, 1987. 11 Id. ibid. 12 Peiialva, Susana. Op. cil.

por outro, certo que o petfil tradicional e arcaico do municpio tende a ser modificado, como conseqncia das novas manifestaes de articulao social.

Em contribuio a esse debate, necessrio e urgente, na seqncia deste artigo alinham-se algmnas questes vinculadas articulao e consolidao dos movimentos sociais ante o processo atual de descentralizao do Estado.

2. Linhas centrais da preocupao sobre os movimentos sociais

bastaJe sugestivo o convite de Vigevani l3 para que se avance na anlise critica sobre a produo das cincias sociais a respeito dos movimentos sociais, cujos pressupos-tos j esto estabelecidos na elaborao dos anos 80. Dentre as linhas centrais que ele identifica, mna primeira rene literatura, estimulada por fortes razes conjunturais e ideolgicas, que tende a sublinhar o papel dos movimentos sociais e a acentuar suas potencialidades no sentido da criao de novos sujeitos e de novos atores, sobretudo demonstrando seu papel como instrumento de insero e ampliao, na regio, e em especial no Brasil, do conceito de cidadania. Uma segunda linha, que no deixa de se vincular conjuntura e ideologia, est mais preocupada com os aspectos polticos e institucionais e, sobretudo, com a relao entre os movimentos sociais e os fenmenos macro: o Estado, os partidos, a economia e as instituies em geral.

Uma terceira linha de preocupao foi identificada nos estudos de Calderon e dos Santos e nos de Barrios,14 que retomam a idia de que os movimentos sociais, em geral, e os movimentos sociais urbanos, em particular, so fenmenos que evidenciam mna nova problemtica. Eles tendem a acentuar que os movimentos sociais introduzem mna questo nova, a da possibilidade da criao de mna nova perspectiva de sociedade. Em seu limite, isso conduziria realizao de mna nova estruturao do Estado, ou melhor, a mna nova organizao da sociedade.

Nessa literatura, alguns pontos so inquestionveis. Um deles que esses movimentos fazem emergir, de forma profunda, a idia de cidadania, com um duplo significado: por um lado, no sentido de que possvel analis-los como portadores dos elementos constitutivos para a introduo da conscincia dos direitos do cidado; por outro, confrr-mando-se a sua existncia nos movimentos sociais dos anos 70 e 80. Vrios autores assinalam que esses movimentos conseguiram impor ao Estado, ou a alguns de seus segmentos e agentes, a necessidade do dilogo e, at mesmo, o reconhecimento de sua legitimidade e da necessidade de atendimento de suas reivindicaes. Ao lado disso, verifica-se neles, no mnimo, uma participao significativa de integrantes do patamar inferior da escala social. Mesmo que se questione o grau de espontaneidade e o real surgimento dos movimentos a partir das bases, no se deve aceitar apenas que os apoios externos tenham sido mais relevantes, muito embora tenham-se constitudo, em algmnas ocasies, verdadeiros pontos de partida, diretos ou indiretos.

13 Vigevani, Tullo. Movirnelas sociais na transio lIasileira: a dificuldade de elaborao do projeto. Lua Nova (I): 93-109,jun. 1989. 14 Caldan, G. & S&n:os, Maric das. Movimienlos sociales y tkmocracia: los conjliclos por la creacin tk un nuevo ordeno Bu::1105 Ayres, Clacso, 1987. mirneog.; Barnas, Luis. Impaclo da tkmocraliZJJo sobre os movimenlos soclllis 69 Uruguai: anles e depois. Mrntevidu, Universidad de la Repblica, 1987.

Outro ponto inquestionvel o reconhecimento de que o movimento social portador de uma idia de sociedade nova, apoiada no auto-reconhecimento dos movimentos como sujeitos novos da vida social, criando-se, assim, uma identidade prpria e novos atores expressando-se com uma nova mentalidade e com nova cultura poltica de base. Vrios analistas concordam que os setores populares da base da pirmide social, que participam desses movimentos, ganham, talvez pela primeira vez, conscincia de seus direitos de cidadara. Argumentam, no entanto, que isso necessrio, mas no suficiente: h uma distncia a preencher entre isso e o reconhecimento da potencialidade de criao de uma nova perspectiva de organizao da sociedade. Reconhecem que h fenmenos de novo tipo se'se considerar que o termo "novo" surge em contraposio s formas tradicionais de se desenvolverem a luta e a organizao social. Tal discusso relevante para que se compreendam as motivaes dos atores e, sobretudo, para compreender quais os fatores polticos novos - uma nova identidade implica relao frente a outros grupos - que se introduzem ou, quando isso no ocorre, se h a indicao de permanncia em estgios pr-polticos, conforme a averso poltica, demonstrada por muitos movimentos, em nome de concepes igualitrias e participacionistas. Isso implica que, nos prprios movimentos, essa ideologia e esse discurso expressam sua extrema dificuldade em operacionaliz -los.

H outras questes igualmente relevantes que podem ser analisadas para caracterizar os movimentos sociais, como, por exemplo, a de sua relao com o Estado e viso de mundo; a de seus contedos; a de sua capacidade propositiva e de iniciativa; a da representao; a relativa aos tipos de modelos emergentes de gesto; e a de sua quantifi-cao e representatividade social. Para efeito deste trabalho focaliza-se apenas a questo da relao dos movimentos sociais com o Estado, justamente porque isso pemte verificar se os movimentos esto sendo portadores de fato da idia de uma sociedade nova.

Isso remete ao exame do objetivo, ou objetivos, dos vrios tipos de movimentos sociais. A literatura concorda que o horizonte da grande maioria dos movimentos est restrito ao atendimento de reivindicaes localizadas, de necessidades emergentes, reflexo da incorporao da idia de direito do cidado. E que tais necessidades, limitadas no tempo e no espao, so importantes apenas para a comunidade afetada. Compreende-se, ento, que a questo de fundo, a da relao do movimento social com a sociedade civil em geral e com a sociedade poltica e o projeto poltico, apenas potencial, como perspectiva. O exame da questo subseqente, associada anterior, a da viso de mundo, sugere, por um lado, a possibilidade de que a experincia da "democracia como identidade restrita", realizada pelos movimentos sociais, influi positivamente nas transformaes mais amplas do sistema poltico e cultural; e, por outro, que os movimentos sociais no apresentam projetos bem defJDidos para o futuro, mas esto, de alguma forma, construindo as bases para uma vida mais democrtica e mais socializada. O exame dessas possibilidades leva ao enfoque de dois fatores sugeridos pela literatura: um, a incidncia dos movimentos na vida poltica e social, em geral; outro, a verificao dos mecanismos de experincia democrtica interna. Examinemos o primeiro fator.

Em sua anlise dos movimentos sociais no Brasil, Vigevani 15 adianta que os mesmos tm-se organizado setorial e localizadamente a partir de pavimentao de ruas, saneamen-to, luz, escola, sade e moradia. Aponta ainda que tambm tm ocorrido reivindicaes

15 Vigevani, Tullo. Op. cit.

mais abrangentes (desemprego, carestia etc.). Ressalta no entanto que, com algmnas poucas excees, os movimentos no fonnularam uma proposta mais abrangente e tambm adotaram tnn discurso de rejeio da poltica. Conclui que essa postura acaba por reproduzir e dar carter pennanente setorializao e localizao de sua ao, implicando at certo ponto a rejeio de qualquer fonna de institucionalizao.

Isso, para ele, tem uma conseqncia mais abrangente: se os movimentos no objetivarem as eventuais propostas ampliadas de democracia interna, em uma viso de mundo que venha a se tomar hegemJca na sociedade, corre-se o risco de pennanecer parte da poltica, reproduzindo-se formas que se quer rejeitar, como, por exemplo, o corporativismo, o participacioJsmo assemblesta, ou at as experincias utpicas.

Essa evidncia, indicada por VigevaJ, 16 pode estar-se produzindo por uma dissonn-cia no entendimento dos movimentos com relao ao conceito de viso de mundo e da poltica. Viso de mundo no sigJfica, necessariamente, ter ou aderir a mn projeto poltico-partidrio, ou nem mesmo tnn conceito de hegemonia que visa a apoderar-se do aparelho de Estado. SigJfica, sim, idias que implicam a luta pela expanso e expresso dessa viso, ou concep0, no espao da sociedade em geral, superando uma concepo espontanesta, cujos riscos j mencionamos. Se pennanecer essa postura apoltica dos movimentos sociais, pode vir a se perder, ou a se manter escondida, a idia mais importante que esses movimentos hnprimiram na Amrica Latina, nos anos 70 e 80: a da igualdade. Idia que deriva da crtica ao capitalismo, s polticas do socialismo real e s experincias nacionais de autoritarismo e burocratismo na esquerda e nos movimentos populares.

Se, por mn lado, inegvel a contribuio dos movimentos sociais como uma das marfestaes da sociedade para fragilizar e superar os regimes autoritrios, de outro, no menos importante a necessidade de avanar alm disso, verificando-se seu impacto no processo de transio e sua eventual contribuio a propostas de modificaes estruturais no Estado e na sociedade. As lutas dos movimentos sociais podem mobilizar distintas populaes no sentido de se exigir o atendimento da parte do Estado. Porm. alm da reivindicao, est a questo mais geral das razes de fundo do atendimento ou no. E isso detenninado no s pelos interesses das classes e grupos dominantes, mas tambm pelas condies materiais de subdesenvolvimento e pobreza.

Dados os limites deste trabalho, no possvel avanar mais na anlise das questes suscitadas pelo exame da literatura. Vale registrar, ainda, a sugesto de CaldeInY essas e outras questes relativas aos movimentos sociais estudados podem ser visualizadas com mais clareza se focalizadas no quadro definido por cinco pares de orientaes coexistentes no interior dessas prticas, onde cada par expressa uma tenso entre possibilidades antagnicas.

Em primeiro lugar, uma orientao de busca e consolidao cuidadosa, a partir de intensa valorao tica da democracia e, particularmente, dos direitos humanos como portadores de uma ordem poltica moralmente distinta, contrapondo-se a formas de verticalizao, autoritarismo e intolerncia no interior dos movimentos.

Em segundo lugar, uma orientao de aceitao - e, em alguma medida, de valori-zao - da diversidade societal no sentido mais amplo do tenno, onde os distintos atores em fonnao comeam a reconhecer os outros e buscam interagir com eles, contrapondo-

16 Id. ibid. 17 Caldan, G. Los rnovimientos sociales ante la crisis. In: Caldern, G. (cornp.). Los movimienlOS SQciales onu la crisis. Buenos Ayres, UNU/Clacso{lnrunarn, 1986. p. 327-98.

se tendncia ao reducionismo e monopolizao da representatividade da ao social, excluindo e invalidando o discurso e a ao do outro.

Em terceiro lugar, mna orientao de afrrmao e autonomia dos movimentos sociais com respeito a organizaes e instituies externas a eles (principabnente, em busca de mna autonomia ante os partidos e o Estado, mas tambm de toda forma de ao percebida como manipuladora), contrapondo-se heteronomia, ao clientelismo e dependncia.

Uma quarta orientao detectada vai no sentido de averiguar formas de produo e reproduo social, em grande medida independentes, externas ou complementares ao Estado e economia formal, isto , a busca de novas formas de cooperao, gesto, autogesto ou co-gesto progressiva ante dificuldades impostas pela crise - que, de algum modo, revitalizam a relao sociedade civil-economia, contrapondo-se reproduo das velhas formas cristalizadas de dependncia estatal e do sistema produtivo capitalista.

Uma quinta orientao refere-se emergncia de novos valores de solidariedade, reciprocidade e comunitarismo, especficos e pontuais, que, cada vez mais, apelam ao trabalho solidrio e deciso coletiva, contrapondo-se ao individualismo, lgica de mercado e competio.

Disso, parece ser possvel deduzir dois argumentos: um. que do confronto dessas tendncias antagnicas surjam formas revalorizadas da ao social que possarnreagrupar-se e, a partir da evoluo dos seus conflitos, constituir-se em novos atores histricos que disputam as novas formas de poder.

Outro, que nesse contexto possvel que as identidades, particularmente as dos movimentos sociais, busquem um novo imaginrio coletivo na aceitao e no reconheci-mento da diversidade assinalada e venham a ser geradas novas identidades sociais compartilhadas a partir da experincia e da memria histricas dos atores e que, defmiti-vamente, se recomuniquem e se oponham nova e distinta forma de poder (multidimen-sional, hiperabstrata e de difcil compreenso, cuja direo estaria altamente concentrada em elites cada vez mais reduzidas nos pases desenvolvidos e em minorias consistentes, emergentes nos pases atrasados), talvez como a nica maneira de se transformarem em sujeitos, isto , atores de sua prpria histria, de sua prpria sociedade.18

Sendo assim. no h exagero em argumentar que os grupos marginalizados que compem os movimentos sociais no podero dar o salto entre as excluses e sua politizao se no puderem dar tambm o salto qualitativo no sentido da formulao de propostas relativas ao espao pblico, seja no plano geral, seja no plano local. E, nesse plano, parece haver possibilidades efetivas, consideradas as tendncias atuais de institu-cionalizao de polticas (no apenas de programas episdicos) de descentralizao do Estado.

3. Os dilemas da descentralizao democratizante

Hoje, o projeto democratizante de descentralizao est surgindo progressivamente, mas no sem resistncias de vrios setores. Para ampliar seu espao e sua credibilidade, como alternativa ao projeto neoliberal, deve responder a vrios problemas atuais. Um ponto central para a ocorrncia desse avano que rejeite a falsa opo entre Estado e

18 CaldaIl, G. Op. cil.

sociedade e comprove a possibilidade de diferentes combinaes, ou articulaes, entre Estado e sociedade. Para isso, necessrio manifestar a importncia da estratgia, da luta poltica pelo controle de posies no Estado, no s em instncia local, mas tambm nacional: Executivo, Judicirio e Legislativo. O complemento dessa estratgia envolve o acesso aos meios de comunicao de massa, combinado com formas alternativas de comunicao social. 19

Evidentemente as foras que adotam essa opo em descentralizao se movem num complexo feixe de contradies. Dentre elas destacam-se: eficcia imediata versus parti-cipao; global idade versus particularidade; articulao poltica de lgicas diferentes; sincronismo entre os tempos tcnico, social e poltico. Essas contradies so analisadas a seguir.

Eficcia imediata versus participao

A descenmlizao democratizante envolve necessariamente a ampliao da partici-pao da maioria da populao. Por~ nem sempre isso vai alm da manifestao de um desejo que no se realiza. O contraponto dessa concepo a presso da ideologia eficientista que prope a resoluo "correta" e imediata dos problemas mais evidentes, restringindo o volume de demandas, resultado da participao, nas decises, das maiorias carentes.

A rejeio ideologia eficientista argumenta que preciso traar ritmos e mbitos adequados de institucionalizao da participao que garantam, alm da expresso dos desejos das maiorias - e sua presena no processo decisrio -, a manuteno e a elevao do grau de racionalidade nas decises. Sugere~ para isso, ser necessrio articular diferentes mbitos territoriais e setoriais: bairros, cidade, municpios, regio, nao, subsistemas nas relaes de produo e circulao etc. Nessa articulao, importante no dar relevncia especial a quaisquer dos mbitos indicados, como o caso do municpio, considerado por muitos o locus privilegiado.

Considera-se que, assim, as decises reflitam a natureza objetiva dos processos e as relaes em que se pretende intervir e que tambm expressem as mltiplas identidades da populao, sem excluses. As questes mencionadas a seguir, por exemplo, conduzem a diferentes formas de relacionamento: o carter regional do abastecimento de gua da cidade, o carter bairrista de certos equipamentos esportivos, o carter urbano-regional do transporte de passageiros, o carter multiurbano da gesto do meio ambiente, o carter nacional das polticas salariais ou de polticas que discriminam a mulher, o carter subsistmico do abastecimento de gneros de primeira necessidade.

No caso, a participao pode ser considerada uma fonte de gerao de recursos, alm de propiciar um processo de encontro, dilogo e deciso consensual, ou negociada, em suas divergncias. H uma idia muito comum, e nem sempre correta, de que toda mudana requer uma obra de engenharia que, naturalmente, demanda recursos monetrios. O equvoco dessa concepo que raramente essas aes envolvem obras diretas a partir do trabalho coletivo sem relaes mercantis, ou aes reguladoras do fun"ionamento e do uso dos recursos. -

19 Felicissimo, Jos Roberto. Govemabilidade e administrao pblica em So Pau/o: dilerlUJS de um drama inconcluso. So Paulo, pue, 1992. ([ese de dou tocado.)

No primeiro caso, poder-se-ia auferir proveitos da organizao da populao com seu envolvimento em tarefas de saneamento, segurana, educao, habitao, equipamentos etc. O segtrndo caso poderia envolver, por exemplo, a alterao dos horrios nos hospitais ou escolas, antes de se projetarem construes adicionais; regular o uso do espao vital para a recreao; ou modificar os comportamentos em relao ao saneamento.

Pode-se at comentar qpe, por um lado, isso j feito espontaneamente pelos setores populares - compreendido sob o ttulo de estratgias de sobrevivncia ou mercado infonnal- e, por outro, j tem sido proposto por agncias internacionais de desenvolvi-mento e organizaes no-governamentais. Contudo, importante distinguir que, em geral, essas aes tm um carter individual e individualista e so concebidas sem muita reflexo sobre as alternativas de resultados coletivamente eficazes. Nesse caso, tais aes poderiam ser explicitadas mais claramente como um possvel programa de ao, coleti-vamente pensado e orientado. Sua avaliao, por exemplo, no compreenderia apenas os resultados mais evidentes - soluo de uma demanda explicitada ou de poupana de recursos pelo Estado -, mas seria verificada tambm por seus efeitos organizacionais, ideolgicos e polticos para um projeto social mais abrangente, potencializando os vrios setores envolvidos como agentes ativos. De outro modo, esses setores permanecero como agentes passivos ante projetos que se articulam entre o setor produtivo privado e o Estado.

Globalidnde versus particuwridade

A expresso livre de problemas e necessidades, bem como o assumir a responsabili-dade de examinar as possveis solues e construir sua viabilidade tm algumas implica-es. Por exemplo:

a) superar o esprito lTlt'ramente reivindicativo frente ao Estado, visto como aparelho alheio, percepo esta que se desenvolve nas ltimas dcadas; isso aproxima os setores populares, motivados pela urgncia de suas necessidades; de um esprito coletivo e de prticas concretas de autogovemo, imprescindveis disseminao do projeto democrati-zante;

b) reconhecer que uma capacidade de deciso abstrata, alheia ao conhecimento tecnol-gico (em sentido amplo) que favorece a formulao de alternativas viveis, conduz inevitavelmente dependncia de valores ou capacidades das elites tcncas;

c) reconhecer que os problemas particulares, locais, tm algumas determinaes, inaces-sveis somente pela esfera particular, ou local; as agregaes necessrias para resultarem efetivas supem uma dimenso ntidamente poltica do processo de participao.

Para que se atinja essa concepo coletiva do processo, h que se superar o nvel do interesse particular imediato e assumir os problemas da sociedade em seu conjunto, referncia pela.,qual esses problemas particulares podero ser resolvidos de maneira estrutural,oPara avanar nesse sentido h que explicitar a tarefa como atividade educativa e auto-educativa, como condio para compreender os processos que produzem e repro-duzem a problemtica social. Isso reclama um novo papel para aquelas instncias estatais acessveis, os partidos polticos, as organizaes sociais e as organizaes no-governa-

mentais, de modo que articulem esforos que conduzam constituio e ao fortalecimento de mna cidadania cada vez mais infonnada e reflexiva.

Deve-se reconhecer, porm, que a tarefa mais ampla. Trata-se, tambm, de produzir aes eficazes de modo a fortalecer as novas instituies de participao. Esse requisito essencial para que a democratizao seja um processo progressivamente auto-sustentado desde suas bases e no dependa, apenas, da iniciativa de lderes. Desse modo, a globalidade no se atinge apenas com a agregao e o auto-reconhecimento e a produo do efeito de massas na reivindicao ao Estado, ou a terceiros. Ela requer que se construa a capacidade de desenvolvermna poltica democrtica envolvendo os agentes e representantes de outros interesses, complementares, ou mesmo contrapostos aos das maiorias. Um exemplo disso pode ser: propor um conselho de transporte urbano que inclua as empresas de transporte, a polcia de trnsito, a indstria de fabricao e manuteno de veculos, as autoridades mlD1icipais e estzduais etc., e no somente os usurios. Isso implica convocar as diferentes entidades populares: que tm demandas especficas dos servios de transporte: trabalha-dores, profissionais, mulheres, grupos de terceira idade,jovens, crianas em idade escolar.

a resultado esperado dessa prtica de interao, mtuo reconhecimento e cooperao que as entidades se articulem progressivamente at se configurarem como um sujeito complexo e coletivo. Isso no deve ficar dependendo de qualquer definio de identidade, que deve ser a central ou a subordinada, seja pela posio estrutural ou pela correlao atual de foras.

A articulno poltica de diferentes lgicas

Tudo indica que o projeto democratizante de descentralizao depende de condies especficas de cada conjuntura. Trata-se de um projeto que dificilmente poder ser impulsionado de modo simultneo e coordenado, envolvendo todas as instncias da sociedade e do Estado.

Sabe-se que o projeto neoliberal de descentralizao ocupa posies relevantes na estrutura estatal e na textura social. Para enfrent-lo, o projeto democratizante tem a possibilidade de avanar devido a posies conquistadas a partir de alguns mlD1icpios e/ou grupos de pr~;sso social, de algum ministrio nacional ou de algum partido poltico. Provavelmente, esse avano tambm pode ocorrer a partir de algmna combinao espec-fica entre as instncias mencionadas (e outras, inclusive), mas o que importa que deve ampliar a conquista de posies relevantes, para garantir uma nova institucionalizao.

a que se enfatiza, com isso, que cada posio relevante ocupada move-se por mna lgica institucional henlada, invariavelmente de difcil subordinao ao projeto de des-centralizao.

Por isso, a conquista de posies relevantes parece exigir mna estratgia poltica mais envolvente, que pennita articular as fonnas concretas de descentralizao com aquelas lgicas. Um exemplo pode ser o seguinte cenrio: a vitria eleitoral para o governo mlD1icipal da capital do estado com base em campanha focalizada na descentralizao democratizante e na participao local, contrastando com um governo federal, simultneo, que focaliza sua poltica no suposto realismo, assumindo um projeto de desestatizao associado a polticas de ajuste econmico, influenciado pelo Banco Mundial e pelo FMI.

No caso, a populao dessa cidade ficar submetida ao desconforto de polticas contrapostas: do lado do governo central, polticas econmicas de ajuste estrutural da

economia e manipulao poltico-ideolgica; do lado do governo local, polticas demo-cratizantes, participativas, porm com escassos recursos econmicos. Esse duplo cenrio produz tenses que submetemos mecanismos de representao poltica e de representao social. Essas organizaes podero continuar a estimular reivindicaes ao Estado nacio-nal, para manter uma linha de oposio ao projeto neoliberal, ao mesmo tempo em que adotam uma linha de co-responsabilidade em nvel local?

A tenso nas organizaes sociais se manifesta pela dificuldade de discriminar e modificar comportamentos e expectativas estruturadas e cristalizadas em torno de qual-quer uma das percepes unformes das relaes Estado-sistema poltico-sociedade, que a seguir se mencionam: uma, que prope a autonomia das organizaes sociais ante o Estado; outra, que tende a ver as organizaes sociais como correias de transmisso das diretrizes partidrias no campo social; e, uma ltima, que faz do c1ientelismo mn modo de vinculao como sistema poltico e com o Estado. Cada percepo implica lgica diferente e resultados polticos diferentes.

Na perspectiva dos partidos (ou partido) polticos que assmniram o governo local, no fcil resolver a tenso entre governar com responsabilidade em escala local e utilizar tal vantagem como recurso c1ientelista para ter acesso ao governo nacional, em eleies futuras. Quase sempre existem contradies de interesses entre a sociedade local, sua regio circundante e o restante do pas, passveis de explorao ideolgica por outras foras polticas. Como trabalhar nos dois planos, afirmando, ao mesmo tempo, as identi-dades local e nacional? Como compatibilizaruma estratgia global de competio poltica pelo poder estatal com os requisitos de consolidao do poder local? Como pode ser o movimento, no jogo de alianas e oposies, simultaneamente, nesses espaos?

Essas tenses se manifestam, tambm, no interiordo(s)partido(s) vitorioso(s) emnvel local. Por exemplo, com a expresso de disputas pela liderana poltica em nvel nacional e local, entre as correntes internas. Verifica-se a tendncia, de risco, de transferir os melliores quadros do partido para postos de confiana na administrao local. A concentrao na administrao e o reforo dos vnculos com a sociedade local e suas organizaes fazem com que, entre uma eleio e outra, se enfraquea a perspectiva estratgica.

previsvel, tambm, que se manifeste mn outro tipo de tenso no(s) partido(s) vitorioso(s). a que ocorre entre as propostas de reforma do Estado local, valorizadas no periodo eleitoral, e o necessrio realismo produzido pelo confronto com uma viso mais concreta do Estado, em funcionamento. Assuntos da agenda - como reforma adminis-trativa, eficincia na prestao de servios, novas relaes entre os funcionrios pblicos e os cidados-usi.rios - seguramente vo afetar os interesses imediatos dos funcionrios pblicos, e estes podem ter suas organizaes associadas politicamente aos partidos que venceram as eleies.

Uma dvida se manifesta: como conseguir que a defmio dos interesses dos funcio-nrios pblicos seja coerente com as mudanas institucionais requeridas para o avano do projeto de descentralizao democratizante? Com certeza, possvel conceber polticas que restituam a dignidade funo pblica, que combinemo desenvolvimento profissional com os requisitos da reforma administrativa, que reintroduzam a responsabilidade administrati-va. Mas isso exige que se reconhea a existncia de lgicas que, de imediato, parecem contrapostas, e que se adquira uma viso dinmica do processo de transformao.20

20 Nalda G., J. C. A formao de recursos humanos nos processos de modemiwo administraliva. Bogot, Esap/Clad, seI. 1992 (Docwnelo apreselado no Seminrio sobre o Papel dos Institutos de Formao em

Por mn outro lado, governar para mna sociedade em seu conjunto representa encarar a lirrtada representatividade das organizaes sociais e polticas e reconhecer as mltiplas formas de solidariedade social- das religiosas s desportivas, das mais informais s mais formais. Trata-se de governar para todos os cidados, cuja maioria no pertence e nem se sente representada pelas organizaes mais relevantes. Aqui, surge a questo da democra-tizao interna das organizaes sociais e polticas. Impulsionam a organizao a partir do Estado, reafinnando, na perspectiva de wn projeto popular, a necessria mediao atravs de alguma organizao reconhecida para ter voz e voto. Tendem a reforar os dirigentes preexistentes ou a fazer que novos dirigentes smjam como resultado de articulao de cpula.

Uma outra tenso importante, inclusive envolvendo algumas das mencionadas, a que deriva da contraposio entre uma lgica estatal- prpria da posio que se ocupa no Estado ou nos partidos polticos - e uma lgica mais centrada nos processos sociais. Da, o dilema saber como combinar a lgica expressa pela institucionalidade estatal herdada, manifesta tambm no comportamento de funcionrios e do pblico em geral, com uma lgica mais centrada na sociedade e na autonomia de suas organizaes ante o aparelho de Estado. Quanto a isso, ainda h muito a se fazer, desde o interior do Estado, para democratiz-lo, promovendo processos de participao intra-estatal, de confronto dos funcionrios responsveis com a populao, de afirmao de mndilogo no-manipulador entre a sociedade e o Estado. Isso reala a dimenso pedaggica e comunicativa do processo de democratizao.21

Sincronia tcnica, social e politica

H uma situao que quase sempre se repete quando mn governo assume e pretende empreender mn projeto de descentralizao: os "tempos" (ou ritmos) tcnico, social e poltico no coincidem O "tempo" tcnico manifesta-se pela necessidade de realizar os estudos que fundamentam as decises, ou nos perodos de maturao de projetos para promover sua viabilidade financeira e tcnica, ou para obter resultados materiais de sua implementao.

J o "tempo" social defme mn ritmo de urgncias, seja para atender s carncias acmnuladas, seja para atender s expectativas estimuladas pela competio eleitoral. Isso leva invariavelmente ao pragmatismo: identificao de problemas e planejamento de aes imediatas para resolv-los.

Por sua vez, o "tempo" poltico, em sua expresso partidria, est orientado pelos calendrios eleitorais e convida ao oportunismo e construo de alianas que favoream a execuo de pelo menos parte das polticas negociadas e prometidas.

O que fazer diante dessa assincronia de "tempos"? Normalmente, o que se v a opo por mn ou outro ritmo ou pela transao calculada entre eles, a priori. Uma alternativa, que j vem-se expressando, consiste em estabelecer e dinamizar mn processo pluralista em que sejam criados espaos para iniciativas mltiplas, em que se manifestem as diversas posies e em que se joguem projetos particulares contra-

Processa; de Modernizao.); Kliksberg, Bernardo. Um novo paradigma em gesto pblica. Revista do Servio Pblico, Braslia, 43, 116(2), maio{jlnl. 1988; Gerencia social: una revision de situacin. s. n. t., p.9-23. 21 Nalda G., 1. C. Op. cit.; Kliksberg, B. Op. cit.

postos. Diante das circunstncias, relativamente imprevisveis, o que essa alternativa prope a construo de consensos e sua institucionalizao no processo, de modo a promover nova conscincia sobre a eficcia da democratizao para a regulao da vida social e para a resoluo de problemas.22

H um ponto de panida?

o momento atual parece ser bastante desfavorvel para promover a descentralizao democrattzante. Inclusive, h quem afirme que descentralizao do Estado, no atual contexto de expanso capitalista, venha causar exatamente o seu contrrio, a centralizao do capital, apoiado em nova rede de relaes institucionais entre os atores locais e regionais.23

Em resumo, a conjuntura expressa um feixe de contradies e uma dificuldade do Estado e da sociedade em equacionar questes como a crise econmica, indicada pela escassez de recursos e, em muitos casos, a gesto ineficiente e ineficaz desses recursos, diante da qual a populao atua com um comportamento reativo, centrando-se na sobre-vivncia individual, evitando o envolvimento na disputa de espaos de participao; a crise de paradigmas, principalmente de desenvolvimento conduzido pelo Estado, e redu-o das expectativas de ascenso social; a crise de legitimidade do sistema poltico e o avano do cinismo e da mercantilizao em matria poltica, com expanso do clientelis-mo; e, por que no dizer, da perda do sentido transcendente da vida social, pelo refgio na vida cotidiana e no pragmatismo imediatista.

Nessa forma de ver, a perspectiva sombria. No entanto, o cenrio pode ser visto de outro ngulo. Inicialmente, deve-se reconhecer que as foras que impulsionam a tendncia descentralizao do Estado esto bastante fortalecidas. Sem dvida predomina entre elas o projeto neoliberal, dentro do prprio Estado e de grupos empresariais nacionais e estrangeiros. Isso significa que, no quadro de escassez de recursos, existem fimdos e programas de ajuda internacional disponveis para estabelecer processos reais de descen-tralizao. No entanto, preciso confrontar essas foras de modo a que sejam definidos os sentidos das aes concretas.

A nova base de valores, anteriormente mencionada, deve ser encarada como um ponto de partida. Isso significa que no deve serre jeitada pela reaf"rrmao dos valores anteriores. Esses novos valores devem ser criticados e transfonnados, para se encontrar uma nova articulao entre o senso comum e o conhecimento cientfico. H que se encontrar uma nova maneira de fazer cincia: nem academicista e nem idealizadora do saber popular.

Alm disso, pelo que tem demonstrado recentemente, o projeto neoliberal confia muito em sua fora, mas expe claramente sua fragilidade em resolver os problemas sociais e cumprir com os direitos humanos. De alguma forma, o momento propcio para propor novos valores e implementar novas prticas, devido ao estremecimento das seguranas e expectativas vigentes no momento anterior.

22 Corragio, Jos Luis. Las d06 comentes de descentralizacirn en Amrica Latina. Cuadernos dei CLAEH. Mrntevideo, s. d.; Spink, Peter K. Refenna administrativa, modelos e processos: mna outra administrao para o desenvolvimento. Executivo, 12(2): 11-21, ago./dez. 1989. 23 Matt06, Carl06 A. de. La descentralizaci6n, una nueva panaaa para impulsar el desa"ol/o local? Santiago, llpes,1985.

Enfim, para a expanso e consolidao do projeto de descentralizao democratizante, necessrio empreender um processo de transfonnao cultural, de criao de novas fonnas de poder social e de lDTla nova vida social, ao mesmo tempo em que so analisadas suas condies. Isso passa necessariamente por uma critica e um forte impulso de pesquisa, inovao e difuso em matria de fonnas administrativas, polticas, cooperativas e, especialmente, da prpria vida cotidiana.~4

guisa de concluso. a proposta de descentralizao democratizante aqui exposta bem como as contrad ies apontadas esto relac ionadas com a proposta de "administrao pelo pblico" ,~5 e podem ser consideradas lDTla de suas possveis expresses.

O principal desafio do projeto democratizante consiste em oferecer aos movimentos sociais - regionais ou urbano-municipais - condies para que se transformem em agentes diante de um Estado que se moderniza, ao mesmo tempo em que se descentraliza, ampliando e recriando a cidadania. Nesse caso, os limites esto dados pelo espao e pela capacidade de produzir aes polticas negociadas e de recriar os marcos institucionais, ajustando-os para que incidam nos processos de desenvolvimento.

Diante desse quadro, a descentralizao constitui, possivelmente, um dos espaos mais privilegiados para a integrao entre os processos de modernizao e eficcia na gesto do espao pblico local, apoiado em genuna representao e participao local, assumindo desafios e resolvendo problemas, de fonna democrtica, que o Estado central no pode resolver.

Um processo de descentralizao apoiado e impulsionado por atores territoriais, que promova um espao pblico negociado scio-politicamente com o objetivo de implemen-tar o desenvolvimento local, com certeza incidir positivamente no controle social dos setores estatais e privados, nas diferentes instncias territoriais - Unio, estados, regies e municpios.

Considerando-se as mudanas sociais e econmicas experimentadas localmente, bem como as demandas de democratizao municipal ou regional, as formas atuais de organi-zao territorial tambm esto-se transfOlmando. Nesse sentido, o movimento de descen-tralizao pode vir a se constituir em fator crucial na configurao da nova ordem estatal no pas, pela simples razo de que, para alcanar maior eficcia poltica e econmica, o novo Estado precisa ser mais legtimo desde o nvel local.

Mesmo que se reconhea existir pouco espao para estabelecer a descentralizao vinculada modernizao do Estado e democratizao nas condies atuais, restritivas governabilidade no pas,26 necessrio considerar o tema e seus dilemas numa perspec-tiva histrica e numa perspectiva de aprofundamento da crise em futuro no muito distante, onde as opes parecem se reduzir.

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24 Corragio, Jos Luis. Op. cil.; Kliksberg, Bernardo. Op. cil. 25 Spink, Peter K. l- cil. 26 Felicissimo, Jos R;:>oorto. Op. cil.

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