alinhamento de processos na secretaria de … · para a transparência das ações do governo,...
TRANSCRIPT
Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014
ALINHAMENTO DE PROCESSOS NA SECRETARIA DE
ESTADO DE SAÚDE PÚBLICA DO PARÁ (SESPA)
HELOÍSA GUIMARÃES GEORGE ESTEVES MARÇAL CHAGAS
2
Painel 14/040 Gestão para resultados na saúde pública do Estado do Pará
ALINHAMENTO DE PROCESSOS NA SECRETARIA DE ESTADO
DE SAÚDE PÚBLICA DO PARÁ (SESPA)
Heloísa Guimarães George Esteves Marçal Chagas
RESUMO Uma agenda estratégica, por mais legitima e coerente que for, só será factível e criará valor público sustentável, se os processos por onde ela se realiza estiverem alinhados às suas demandas estratégicas e desempenharem fundamentados por aspectos como eficiência, mitigação de riscos e conformidade para com os marcos regulatórios. Uma outra questão, ainda mais primordial, diz respeito a escolha dos processos que se pretende investir numa iniciativa de alinhamento. Neste front, o que se recomenda é cuidado para que os esforços sejam canalizados àqueles processos dotados de maior relevância estratégica e que desempenhem aquém do esperado. Uma vez priorizados, os processos devem então ter suas situações problemáticas estruturadas, criando-se assim condições para que melhorias sejam implementadas e permitam o desempenho desejado. Foi justamente este o modelo conceitual que serviu aos trabalhos de Alinhamento de Processos na Secretaria de Estado de Saúde Pública do Pará – SESPA. No total, dez foram os processos trabalhados, os quais, após as diversas medidas já em curso, vêm produzindo ganhos imediatos à Secretaria. O detalhamento desta frente de trabalho é objeto deste artigo.
3
INTRODUÇÃO
Este artigo descreve e analisa a experiência do Governo do estado do
Pará na iniciativa de alinhamento dos processos da Secretaria de Estado de Saúde
Pública (SESPA), ocorrida no segundo semestre de 2013. Toma como ponto de
partida a definição de Marini e Martins (2010), que estabelece que alinhar processos
tem a ver com eficiência e efetividade.
Pretende-se, neste texto, discorrer sobre tal iniciativa à luz do contexto
onde ela está inserida, tendo em vista o impacto que contextos e culturas provocam
em projetos típicos de reforma em gestão pública (Pollitt e Bouckaert, 2011; Schein,
2008; Fuenmayor e López-Garay, 1991).
Norteado por estas referências, o texto está estruturado em cinco
seções. Após esta introdução, aborda a metodologia adotada, revisitando o
conceito de processo e apresentando a metodologia denominada Gestão Matricial
de Processos (Marini e Martins, 2010), que serviu de base ao alinhamento de
processos na SESPA.
Na sequência, delineia o contexto, como forma de compreender de que
maneira as reformas na gestão pública nacional chegaram ao estado do Pará e de
que forma o Governo atual vem implementando a propalada Gestão por
Resultados. Ainda do ponto de vista contextual, numa análise mais estreita, o texto
traz o contexto relacionado ao projeto de alinhamento propriamente dito e
apresenta quais aspectos ligados à baixa eficiência e à baixa efetividade
motivaram a iniciativa analisada.
A seção seguinte - denominada O Alinhamento em Ação - desenvolve e
apresenta as principais fases do projeto de alinhamento do processo de Compras e
Aquisições. No total, a iniciativa de alinhamento na SESPA envolveu dez processos,
sendo o processo de Compras e Aquisições escolhido para ser apresentado dada à
sua magnitude e representatividade.
Finalmente, o texto faz algumas reflexões acerca dos resultados, das
lições aprendidas e dos desafios remanescentes, buscando apontar caminhos à
transformação efetiva e sustentável dos processos alinhados.
4
PRINCIPAIS CONCEITOS E ABORDAGEM METODOLÓGICA
De acordo com Harrington (1993), processo refere-se ao grupo de tarefas
interligadas logicamente, que utilizam os recursos da organização para gerar os
resultados pretendidos. Na mesma linha, o CBOK (2009) defini processo como: “Um
conjunto definido de atividades ou comportamentos executados por seres humanos
ou máquinas para alcançar uma ou mais metas” (CBOK, 2009).
A função de um processo é transformar inputs (insumos) em outputs
(saídas), por meio de atividades interdependentes e coordenadas por uma meta
comum. Para tanto, podem ser classificados como “processos primários”, que são
aqueles que entregam valor e impactam diretamente o cliente; “processos de
suporte”, que justamente suportam os processos primários; e “processos de
gerenciamento”, vocacionados para monitorar e avaliar o desempenho dos demais
processos (Pavani e Scucuglia, 2011).
É possível enxergar as organizações como um grande conjunto de
processos e a boa gestão não deve prescindir de um olhar “por processos” (e não
por “departamentos”), visando reduzir a fragmentação entre as atividades e as áreas
que a realizam (Hammer e Champy, 1994).
Alinhar processos diz respeito a torná-los capazes de gerar produtos
condizentes às demandas estratégicas, com menor custo possível, isto é, significa
torná-los efetivos e eficientes. Com este enfoque, o alinhamento de processos aqui
explanado utiliza-se da metodologia denominada “Gestão Matricial de Processos”,
representada na figura a seguir:
Figura 01: Gestão Matricial de Processos
Fonte: Marini e Martins, 2010
5
O ponto central desta metodologia está em primeiro entender as
contribuições dos processos, para depois buscar a otimização. Sendo assim, a
primeira etapa visa priorizar os processos, buscando eleger aqueles dotados de
maior impacto estratégico e de menor desempenho.
Tendo priorizado os processos, a segunda etapa consiste em mapeá-los,
explicitando a sequência de atividades, os responsáveis e os sistemas utilizados.
Após mapeados, identifica-se e estrutura-se as situações problemáticas. Por fim,
trabalha-se na construção das propostas de melhoria e no respectivo plano de
implementação (para maiores detalhes ver Marini e Martins, 2010).
ANTECEDENTES E ANALISE CONTEXTUAL
Os movimentos de reforma na gestão pública podem ser pensados em
três grandes ondas, conforme afirmam Pollitt e Bouckaert (2011, p. 11):
Período Discurso Predominante
1960 - 1970 Racionalidade, hierarquia, analise de custo benefício
1970 - 1990 Nova Gestão Pública, eficiência, a ideia de um único
melhor modelo de gestão para todos os contextos
1990 - 2010
Não predominância de um modelo, gestão para
resultados governança, gestão em rede, parceirização,
transparência
Quadro 01: As três ondas de reforma em gestão pública.
Fonte: Adaptado de Pollitt e Bouckaert (2011, p. 11)
A atuação do Estado brasileiro também pode ser compreendida a partir
dessas ondas, que de forma cíclica, desde a reforma promovida por Getúlio Vargas
(1940), passando pelo Decreto Lei n. 200 (Hélio Beltrão), até os movimentos atuais,
típico da Nova Gestão Pública, vem evoluindo de forma instável e incompleta. Nesta
trajetória errática, depois dos traumáticos anos 80, o início da década de 90 marca o
ápice da crise (Bresser-Pereira, 1997), colocando em pauta um novo consenso: o
Estado deveria passar a atuar de forma mais estratégica.
6
Foi neste novo paradigma que o Brasil, através do MARE (Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado), lançou em novembro de 1995 o Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, onde se definiu objetivos e se
estabeleceu diretrizes para uma nova reforma da administração pública brasileira
É a partir daí que se introduz a uma nova cultura de gestão orientada para
resultados no país (Marini, 2009). Em 2003, a onda gerencial invade a agenda das
principais reformas de gestão pública dos Estados, chegando ao estado do Pará em
2012, que através do Decreto Lei n. 352, inaugurou seu movimento de Gestão por
Resultados, sendo o Mapa Estratégico, abaixo ilustrado, uma das peças centrais na
tradução e na gestão da nova Agenda Estratégica do Governo.
7
Figura 2: Mapa Estratégico do Governo do Estado do Pará
8
Entretanto, uma agenda estratégica, por mais legitima e coerente que for,
só será factível e criará valor público sustentável, se os processos por onde ela se
realiza estiverem alinhados às suas demandas estratégicas e desempenharem
fundamentados por aspectos como eficiência, mitigação de riscos e conformidade
para com os marcos regulatórios. Tomando como base estas premissas o Governo
do estado do Pará, no âmbito da SESPA, empreendeu sua iniciativa de alinhamento
dos seguintes processos:
Nível Central (escritório central da SESPA)
Processo de Compras e Aquisições
Processo de Gestão de Contratos
Modelo de Atuação e Gestão dos Centros Regionais de Saúde (CRS)
Modelo de Atuação e Gestão das Unidades de Referência de
Especialidades (URE)
Fundação Santa Casa de Misericórdia do Pará (FSCMPA)
Processo de Compras
Processo de Segurança do Trabalho
Processo de Planejamento Orçamentário e Financeiro
Revisão do Mapa Estratégico
Processo de Faturamento
Processo de Alinhamento do Modelo de Gestão
No caso do Nível Central da SESPA, a escolha dos quatros processos foi
motivada pelo evidente baixo desempenho que, aliado ao seu alto impacto
estratégico, deflagraram, no ponto de vista da Direção SESPA, a urgência pela
reestruturação.
Pela Agenda Estratégica do Governo do Pará, configurada e traduzida
pelo seu mapa estratégico, é possível constatar de que forma e em que extensão a
importância destes processos deve ser percebida, sobretudo na contribuição mais
direta para com os seguintes objetivos estratégicos:
Garantir a qualidade do atendimento da atenção básica e média e alta
complexidade;
Assegurar a transparência das ações do Governo;
9
Promover a agilidade e a melhoria da gestão pública otimizando o perfil
do gasto; e
Construir plano regionais desconcentrando e assegurando a presença
do Estado.
Uma breve analise nesses objetivos é suficiente para perceber os quanto
os quatros processos escolhidos influenciam fortemente na Agenda Estratégica
governamental. No caso do Processo de Compras e Aquisições, alinhá-lo está
claramente relacionado à promoção da agilidade, melhoria de gestão e otimização
do gasto. Já o alinhamento do Processo de Gestão deve contribuir decisivamente
para a transparência das ações do Governo, assim como o alinhamento do Modelo
de Atuação e Gestão dos CRS e UREs, é preponderante para execução dos planos
regionais que visam a desconcentração e a presença do Estado.
Com relação à FSCMPA, a direção da SESPA, a quem a FSCMPA é
subordinada, levou em conta o processo de expansão da sua capacidade de
atendimento, marcada pela inauguração de um novo prédio hospitalar em 01 de
outubro de 2013. Este evento, que por si só traz impactos operacionais, esteve
inserido em contexto marcado pelo intenso engajamento da sociedade civil e pela
ampla exposição política, levando a Direção da SESPA a perceber a necessidade de
revigorar os fundamentos de gestão da FSCMPA.
A seção seguinte dedica-se a apresentar um exemplo aplicado da
metodologia Gestão Matricial de Processos, para qual foi escolhido o Processo de
Compras e Aquisições (Nível Central), dada a magnitude e a representatividade.
O ALINHAMENTO EM AÇÃO
Cabe iniciar ressaltando que para a condução dos trabalhos foi formado
um grupo composto pela Secretária Adjunta SESPA, dirigentes e técnicos,
denominado de GT (Grupo de Trabalho), permitindo que o trabalho pudesse ser
desenvolvido de forma participativa, primando pela apropriação e construção
coletiva. Este GT, sob a coordenação técnica e operacional do Instituto Publix, foi
responsável pelas principais formulações e deliberações originadas no projeto.
10
O Processo de Compras e Aquisições é responsável pela aquisição de
materiais e à contratação de serviços administrativos para o funcionamento da
SESPA. Seu alinhamento, conforme preconiza a metodologia Gestão Matricial de
Processos, foi iniciado a partir da construção de um mapa ampliado do seu
funcionamento. Para tanto, dois instrumentos foram utilizados, (1) diagrama de
escopo e interface (DEIP); e, (2) o diagrama do fluxo do processo.
O DEIP, juntamente com um quadro auxiliar, mostrado na sequência,
permite entender qual escopo do processo, por quais áreas ele faz interface e os
respectivos demandantes.
Figura 3: Diagrama de Escopo e Interação – Processo de Compras e Aquisições
Origem (Solicitante) Tipo de Demanda
SESPA – Secretaria de
Estado de Saúde Pública Compra de Materiais de expediente, viagens,
cursos, eventos, prestação de serviços e ativos
permanentes
NDJ - Núcleo de Demanda
Judicial Compra de medicamentos determinada pelo
Ministério Público
DDASS - Diretoria de
desenvolvimento e auditoria Compra de Insumos para atender as
necessidades de Regulação
11
DPAIS – Dir. de políticas de
atenção integral à saúde Compra de medicamentos para Assistência
Farmacêutica
DDRAR – Dir. D. redes
assistenciais regionalização Compras de insumos para atender os 13
Centros de Regionais
DVS - Diretoria de vigilância
em saúde Compra de Insumos para atividades de
vigilância em Saúde
Quadro 02: Principais solicitantes do Processo de Compras e Aquisições
Na sequência, foi construído o diagrama do fluxo do processo, ilustrado
pela figura a seguir:
Figura 4: Diagrama do Mapa do Processo Atual – Processo de Compras e Aquisições
12
Após diagramado e mapeado o processo, deu-se início ao levantamento
da situações problemáticas. De forma geral, foi consenso do GT, que além de ser
um fluxo muito alongado, há diversas desconexões no transcorrer de cada macro
etapa, a saber:
Macro Etapa Principais Desconexões
1. Origem Pulverização dos pedidos, excessiva descentralização e baixa
escala
2. Solicitação Falhas de instrução, de padronização, de normatização e
planejamento
3. Pesquisa,
cotação Procedimentos arcaicos, baixa produtividade e especialização
4. Licitação Excessiva fragmentação, subutilização do sistema de registro de
preço
5. Aprovação Sobreposição (diversos níveis e atores aprovadores)
6. Controle Desvirtuamento, insulamento e oportunidades de reposicionamento
7. Contratualização Excessivo retrabalho, distanciamento da operação e
vulnerabilidades
8. Fiscalização Processo embrionário, espasmódico e sem a produção de efeitos
práticos
Quadro 03: Principais desconexões do Processo de Compras e Aquisições
Este conjunto de desconexões vinha impondo ao processo uma condição
de baixa maturidade processual que, em última instância, configura um processo
marcado pelas seguintes anomalias:
Insumos que não atendem as necessidades do processo;
Os produtos abaixo das expectativas dos beneficiários;
13
Constante variabilidade no desempenho;
Excessivo retrabalho;
Força de trabalho com lacunas de prontidão;
Sistemas subtilizados e\ou que não atendem às necessidades; e
Iminentes riscos por descumprimentos regulatórios.
A etapa seguinte investiu na estruturação destas situações problemáticas.
Como forma de ganhar foco e convergência, a primeira definição desta etapa dos
trabalhos concentrou-se no macro problema. Aqui, o GT, por meio de uma dinâmica
intencional, foi conduzido para se chegar a uma “declaração coletiva”, capaz de
traduzir e expressar o principal desafio deste processo. Desta forma, a declaração
do macro problema do processo de Compras SESPA foi assim definida: “O tempo
excessivo em que processo de compras na SESP está sendo realizado”
A elevada extensão (processo com 49 atividades, vide diagrama acima) e
burocracia que o processo precisa vencer, por si, já impõem um tempo dilatado para
sua consecução. As diversas menções feitas pelos atores nele investido ou
impactados (clientes do processo), reforçam esta afirmativa. Além disso, algumas
informações quantitativas extraídas do E-Protocolo (sistema oficial de trâmite),
corroboram esta conclusão. O quadro abaixo traz uma visão, ainda que não
exaustiva e conclusiva, que permite afirmar o longo período em que os trâmites, em
média, ficam em aberto.
Quadro 04: Dias em aberto no E-PROTOCOLO
O consenso em torno do macro problema estabelecido deu condições ao
GT de avançar, de forma concentrada, para mais uma etapa de estruturação das
situações problemáticas, quando então passou-se à definição das causas
priorizadas, que na visão do GT, guardavam um conjunto estruturado de temas que
explicariam o macro problema declarado.
ANOAté 60
dias
De 60 ate
120 dias
De 120 ate
180 dias
De 180 ate
240 dias
Maior de
240 dias
2013 860 940 999 1,074 112
% 9% 9% 10% 11% 62%
TEMPO DE DIAS ABERTO DO PROTOCOLO
14
Para o levantamento e agrupamento das causas prioritárias foi utilizado o
Diagrama de Causa e Efeito, que ficou estruturado como mostra figura a seguir:
Figura 5: Diagrama de Causa e Efeito – Processo de Compras e Aquisições
Tendo realizado o processo de priorização das causas, o GT evoluiu para
o detalhamento de cada uma delas, visando alinhar as perspectivas e primando por
uma definição clara de quais as reais condições de cada um dos temas. Para tanto,
as causas foram organizadas em “temas” e “subtemas”, conforme ilustrado
anteriormente.
Tais detalhamentos foram agregados em forma de “descritores”, onde
estão contidas as principais evidências, deficiências e impactos gerados por cada
uma das causas priorizadas, conforme trazem os tópicos abaixo.
O Tema 1 (Planejamento, Método e Gestão) reuniu algumas das causas
mais ofensoras ao macro problema declarado, levando em conta que desempenho
de um processo é sempre fruto de uma combinação de métodos, padrões e
normatizações.
As rotinas não estavam bem estabelecidas e as poucas que existiam de
forma institucionalizada, geralmente graças à força de lei, sofriam de variabilidade e
não necessariamente eram seguidas de forma estável. Fez-se premente criar ou
rever, e institucionalizar, uma série de rotinas, notadamente para:
15
Planejamento da demanda;
Separação e classificação da demanda;
Agrupamento da demanda;
Programação da demanda;
Gestão da demanda;
Solicitação dos pedidos;
Pontos de ressuprimento;
Direcionamentos e canalizações.
Na sequência, está descrita uma coleção de informações quantitativas,
extraídas do E-Protocolo (sistema de trâmite) que contribuem para constatação
destes apontamentos.
Quadro 05: Quantidade de pedidos de Compras
Os números do quadro acima revelam o quão pulverizada estava a
demanda. Em 2012 e 2013, em média, ocorriam em torno 625 pedidos de compras
por mês, criando uma capilaridade, na origem, complexa, ineficiente e nociva.
Entretanto, o estabelecimento de métodos não seria suficiente se a
execução, sobretudo das tarefas de cunho operacional e repetitivas, não seguissem
uma ordem padronizada. Assim a questão da padronização surgiu como uns dos
pontos prioritários pelo GT, tendo sido apontado os seguintes aspectos:
Há grande variabilidade de procedimentos, provocando instabilidade e
impactando a cadência do processo;
Não há clareza, sobretudo as áreas demandantes, de quais são os
padrões (textos, formulários, fluxo);
Processos mais urgentes seguem fluxos diferentes
(discricionariedade).
Ano Total
2012 7.503
2013 4.592
Total 12.095
QUANTIDADE DE PEDIDOS
16
Do mesmo modo, um conjunto de métodos, devidamente padronizado, só
seria institucionalizado se encontrar uma sustentação normativa e, neste aspecto, o
GT expressou às seguintes anomalias:
O arcabouço de normatização carece de maior abrangência, visando
pacificar diversas interpretações dúbias;
Há diversos procedimentos "ainda não escritos", dando margem para
falhas, retrabalhos e descontinuidade;
Há procedimentos que colocam sobre risco de improbidade
(fracionamento, contratualização, obsolescência).
Para o Tema 2 (Pessoas), da mesma forma que para os processos se
deve pensar em “alinhamento” e “otimização”, o tema “pessoas” deve perseguir
estas duas bases. Neste caso, o “alinhar” está relacionado à prontidão (técnica e
comportamental) e o “otimizar” trata das políticas e práticas que sustentam e
promovem este alinhamento (Marini e Martins, 2010).
Estes conceitos respaldaram a condução dos trabalhos e pelo
entendimento do GT, o tema “pessoas”, no processo, encontrava carências que
contribuíam negativamente para o macro problema. Os descritores a seguir
traduzem quais foram as situações problemáticas e prioritárias, neste tema, no
entendimento do GT:
Carência de pessoal qualificado nos órgãos demandantes;
Carência de técnicos especialistas por natureza do item (órgãos
administrativos);
Baixo comprometimento para com os desempenho do processo;
Mentalidade ainda muito "departamental";
Desequilíbrio entre a visão “processual e a visão de "resultados"; e
Políticas e práticas que não atendem às necessidades do processo.
Baixa visibilidade Gerencial (desvio de função e gestão de talentos).
Deficiências nos subsistemas de Provimento, Seleção, Avaliação e
Desenvolvimento.
No que tange ao tema Sistemas (Tema 3), o GT sinalizou uma evidente
carência dos controles e de informações para tomada de decisão, caracterizando-se
pelos seguintes aspectos:
17
Subutilização – funcionalidades que já existem em desuso;
Despadronização do preenchimento dos campos;
Carência de relatórios que fundamentem o planejamento;
Alto índice de desatualização das informações; e
Grande números de protocolos cadastrados e não finalizados.
O quadro abaixo mostra essa desatualização, com grande números de
protocolos não arquivados (abertos) no ano de 2012 e o número de protocolos por
faixa de idade sem encerramento:
Quadro 06: Tempo de dias em aberto do Pedido no E-PROTOCOLO
O Tema 4 priorizado como causa explicativa ao macro problema refere-se
à infraestrutura física, que provocava as seguintes situações:
Distância e pulverização das áreas, provocando desperdícios de
movimentação;
Trâmite de documentos fortemente prejudicado pela segregação física
das áreas;
Comunicação (dúvidas, entendimentos, correções), muito prejudicada
pela segregação física das áreas;
Áreas cujas instalações (fatores higiênicos), se mostravam
inadequadas; e
Os equipamentos de tecnologia e informação, em boa parte das áreas,
obsoletos.
Após a estruturação dos problemas e o conhecimento das oportunidades
de melhoria, apresentadas anteriormente, os trabalhos avançaram para construção
das propostas de melhorias. Nesta etapa, o GT inicialmente concentrou atenções
nas possibilidades de racionalização do fluxo e na proposição de um novo Mapa do
ANOAté 60
dias
De 60 ate
120 dias
De 120 ate
180 dias
De 180 ate
240 dias
De de 240
dias
2012 - - - - 6,120
2013 860 940 999 1,074 112
Total 860 940 999 1,074 6,232
% 9% 9% 10% 11% 62%
TEMPO DE DIAS ABERTO DO PROTOCOLO
18
Processo. O objetivo aqui foi propor um Redesenho que trouxesse ao fluxo do
processo uma maior fluidez, por meio da eliminação das atividades
desnecessárias, do eventual reposicionamento das macro etapas e da possíveis
junções de atividades.
Para tanto, o GT investigou o Diagrama atual do fluxo do processo e
então respondeu às seguintes questões:
Há etapas que interrompem o fluxo desnecessariamente?
Há etapas que não adicionam "valor" ao processo?
Há alguma obstrução possível de eliminar?
Muitas variações decorrem de procedimentos não padronizados?
Há gargalos ao longo do fluxo?
Há muitos handoffs ao longo do fluxo?
Há atividades que podem ser eliminadas?
Há atividades que podem ser realizadas em outra etapa do fluxo?
Embora as respostas tenham sinalizado claras oportunidades de
racionalização, o GT, como um todo, teve muita dificuldade de apresentar propostas
concretas de redesenho, sendo necessário um longo processo construtivo e
dialogado para que a proposta representada pelo diagrama abaixo fosse aceita e
vista pelo GT como viável.
19
Figura 6: Diagrama do Mapa do Processo Atual – Processo de Compras e Aquisições
Análise comparativa entre o fluxo antigo (composto por 49 atividades) e o
novo fluxo (composto por 26 atividades), permite perceber os claros ganhos de
eficiência, racionalidade, tempo e custo advindos da potencial implementação.
Naturalmente, há que se considerar, que o redesenho proposto exige
ações condicionantes para torna-lo viável. Com esta intenção, ficou estabelecido um
conjunto de ações viabilizadoras, a saber:
Elaborar procedimento operacional padrão;
Elaborar cronograma de implantação e plano de comunicação;
20
Treinar os atores envolvidos;
Elaborar normas e procedimentos por cada departamento;
Coordenar as ações de tecnologia e sistemas; e
Coordenar reuniões semanais de acompanhamento da transição.
Conforme preconiza a metodologia Gestão Matricial de Processos, faz-se
necessário estabelecer medidas que sinalizem quais os resultados produzidos e
quais as necessidades de correções e ajustes, para que o novo mapa de processo
conduza aos resultados almejados. Para tanto, alguns indicadores e metas foram
propostos para servirem de base de mensuração, dispostos no quadro abaixo.
Indicador Fórmula de Cálculo Meta
Índice de Satisfação
dos Clientes Internos A = Média geral da pesquisa de
satisfação
2013: 60%
2014: 80%
2015: 90%
Índice Médio de
Tramitação
A = (B/C) * 100 Onde:
A = Índice Médio de Tramitação
B = Média de handoffs realizado
D = Média de handoffs previsto
2013: 40
2014: 30
2015: 27
Tempo médio de
execução do
processo
A = (B/C) Onde:
A = Tempo médio de execução
B = Ciclo total consolidado
B = Qtde. consolidada de
processos
2013: 150 dias
2014: 90 dias
2015: 75 dias
Quadro 07: Indicadores propostos – Processo de Compras e Aquisições
Além das ações previstas para implementação do mapa de processo
redesenhado, foi necessário trabalhar no enfrentamento das causas e temas que
foram priorizados como problemas, para tanto, foi definida o conjunto de ações
apresentado a seguir
21
Causas \
Temas
Priorizados
Ações
Propostas
1.
Planejamento,
Método e
Gestão
Revisitar a estrutura organizacional
Padronizar, normatizar e elaborar procedimento operacional
padrão
Normatizar e comunicar os canais definidos por tipo de
insumo
Definir sistemática de gestão monitoramento da demanda
2. Pessoas Criar matriz de capacitação gerencial, técnica e
comportamental
3. Sistemas
Desenvolver relatórios gerenciais
Aumentar a criticidade dos Sistemas
Capacitar usuários e modernizar os sistemas oficiais
4.
Infraestrutura Fazer a transição para a nova instalação
5. Interação
Institucionalizar a Sala de Situação
Operacionalizar o Escritório de Processos
Quadro 08: Plano de Ação – Processo de Compras e Aquisições
Para o tema Pessoas foi proposto conjunto de capacitações visando tratar
das necessidades de treinamento nas dimensões operacionais, técnicas e
gerenciais, sendo importante remarcar que para formulação e execução do Plano de
Implementação, buscou-se estabelecer parcerias focadas com a EGPA (Escola do
Governo do Pará).
22
Com base num primeiro levantamento de necessidades de capacitação,
foi montada a seguinte a matriz:
Quadro 09: Matriz de Capacitação – Processo de Compras e Aquisições
As tratativas do tema Sistemas, exigiu intensa articulação entre três
atores centrais envolvidos nesta frente: GT, NTTIS e PRODEPA, sendo estes dois
últimos órgãos internos da SESPA e do Governo, respectivamente, responsáveis
pelo planejamento e produção das necessidades de tecnologia.
Por fim, dentro de escopo de ações visando a implementação das
propostas de melhorias, duas instituições foram criadas: a Sala de Situação e o
Escritório de Processos. A Sala de Situação é uma unidade incumbida de coordenar
os processos de Monitoramento e Avaliação, devendo operar sob os seguintes
requisitos (Marini e Martins, 2010):
Não apenas monitorar, mas coordenar e exercer um controle
estratégico vital;
Deve estar atenta aos redirecionamentos necessários, e não apenas
ao registro passivo dos atos e fatos;
Tomar decisões alocativas, corretivas, punitivas e compensatórias;
O foco não deve estar na coleta e no processamento da informação,
mas na qualificação do julgamento;
Deve ser dotada de clara e inequívoca centralidade, e deve estar muito
próxima ao executivo principal.
EL
AB
OR
AÇ
ÃO
DE
ED
ITA
IS
LE
I 8
.66
6
LE
I: 1
0.5
20
DE
CR
ET
O N
.:
CO
MP
RA
S E
CO
TA
ÇÃ
O
SR
P
EL
AB
OR
AÇ
ÃO
DE
CO
NT
RA
TO
S
LO
GÍS
TIC
A E
CA
DE
IA S
UP
RIM
EN
TO
S
GE
ST
ÃO
PÚ
BL
ICA
A O
RG
AN
IZA
ÇÃ
O S
ES
PA
O P
RO
CE
SS
O D
E C
OM
PR
AS
SE
SP
A
PO
P -
EL
AB
OR
AÇ
ÃO
DE
ED
ITA
IS
E-
PR
OT
OC
OL
O &
SIM
AS
TR
AB
AL
HO
EM
EQ
UIP
E
DE
SE
NV
OL
VIM
EN
TO
PE
SS
OA
L
GE
ST
ÃO
PA
RA
RE
SU
LT
AD
OS
LID
ER
AN
ÇA
PA
RA
RE
SU
LT
AD
OS
1 EQUIPES DE ORIGEM X X X X X X
2 GECOM X X X X X X X X X
3 GT ORÇAMENTO X X X X X X X
4 DEFIN X X X X X X
5 CPL X X X X X X X X
TÉCNICO OPERACIONAL PESSOAL LIDERANÇA
Matriz de Capacitação
CONHECIMENTO
PÚBLICO ALVO
23
Os conceitos acima nortearam a operacionalização da Sala de Situação
SESPA e as figuras abaixo ilustram como tal operacionalização se deu em termos
práticos:
Figura 07: Escopo da Sala de Situação
Figura 08: Funcionamento da Sala de Situação
Com relação ao Escritório de Processos, o mesmo foi criado com a
missão de atuar em todas as etapas do processo de compras, desde da origem da
demanda até o encerramento do processo. Na origem, seu papel é de suporte às
unidades demandantes que realizam os pedidos (termos de referência), bem como
atua para qualificar estes pedidos, visando coordenar as demandas, agrupá-las,
gestar e gerir o Sistema de Registro de Preços. Também deve responder pelo
gerenciamento do macro processo, sendo o operador titular da sala de situação. Em
suma, o Escritório de Processos foi criado com as seguintes incumbências:
24
Consultoria interna na otimização e alinhamento do processo de
Compras, sendo os demais departamentos beneficiários da
intervenção;
Gestora de projetos de melhoria e planos de implementação citados ao
longo do texto;
Fonte interna de criação e gerenciamento do conhecimento produzido
relacionado ao processo de Compras; e
Centro de Monitoramento & Avaliação do desempenho do processo de
Compras, através da operacionalização da Sala de Situação.
PRINCIPAIS RESULTADOS E CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este artigo teve como objetivo apresentar a experiência da SESPA na
condução do seu projeto de alinhamento de processos. Para tanto, utilizou, em
conjunto com uma análise contextual, a Gestão Matricial de Processos (Marini e
Martins, 2010), como base metodológica.
Parafraseando Roberts (2007), não se pretendeu aqui esgotar o “como”
uma iniciativa de alinhamento de processos deve ser realizada, mas sim “caminhos
para se pensar a respeito”. Esta reflexão ganha relevância porquê embora o
alinhamento de processos seja teleológico, ou seja, tem propósito muito claro
(eficiência e efetividade) e, embora a metodologia também seja pragmática, a
aplicação é única. O contexto, neste caso, explica muito dos resultados alcançados,
haja vista que em última análise as pessoas são as responsáveis pela transformação
e as pessoas são fruto da cultura onde estão inseridas (Schein, 2008).
No caso do estado do Pará esta questão cultural ganha bastante relevo.
Alguns traços e crenças podem atuar como limitadores de iniciativas de mudança,
algo recorrentemente percebido ao longo da condução desta iniciativa. Para além
dos constrangimentos inerentes ao à administração pública, condutas particulares
da SESPA podem atuar como sabotadores da transformação. Notadamente,
aspectos como baixa responsabilização e ceticismo frente às mudanças devem ser
observados. Percepção compartilhada pelos próprios dirigentes da Secretaria, que
veem, desde 2012, imprimindo esforços de transformação.
25
Não obstante, há que se reconhecer que quando o Governo lança mão de
reformas típicas da Nova Gestão Pública e promove iniciativas como as aqui
relatadas, ele dá sinais claros de que reconhece estas dificuldades e que a mudança
só se viabilizará por meio de uma Gestão orientada para resultados.
Ainda pela ótica do contexto, há que se considerar que a plena
efetividade não só desta iniciativa, mas da própria Agenda Estratégica
governamental, depende de aspectos que extrapolam o alinhamento dos processos.
Neste sentido, além dos desafios culturais, acima expostos, limitações de arquitetura
organizacional entram nesta seara de fatores determinantes e alavancadores da
iniciativa. Neste escopo, há que se remarcar as diversas oportunidades de
alinhamento da estrutura organizacional, visando torná-la mais fluída e aderente à
Agenda pretendida, já que a função de qualquer estrutura é de realizar e não
constranger a estratégia (Coase, 1937; Chandler; 1962; Nadler e Thusman, 1997;
Marini e Martins, 2006; Roberts; 2007).
Propostas desta natureza, de reestruturação organizacional, embora não
fizessem parte do escopo original do projeto, foram sugeridas e tangibilizaram
diversas oportunidades de ganhos de eficiência e efetividade, com destaque para a
proposta de remodelagem das diretorias responsáveis pelas compras de insumos
“fins” (materiais, medicamentos e equipamentos de saúde) e insumos “meios”
(materiais administrativos), tendo sido feita considerando os ganhos potenciais
advindos da integração e especialização.
Neste mesmo sentido, propostas para o alinhamento da atuação dos
Centros Regionais de Saúde também foram oferecidas, com vistas à redução dos
claros dilemas que ainda permeiam o Plano Diretor de Regionalização do estado do
Pará. De acordo com Pestana e Mendes (2004), o processo de descentralização da
Saúde, engendrado pelo SUS, ainda convive com dilemas estruturais, que além de
não garantir o ambicionado aumento de acesso à assistência, trouxe perdas de
eficiência, afirmativa que se encaixa perfeitamente à situação do estado do Pará.
Do ponto de vista de resultados alcançados por este projeto, algumas
considerações são pertinentes. A primeira é que avaliá-los não é tarefa simples,
trivial. Iniciativas que tratam de reformar na gestão pública sempre guardam um grau
de subjetividade e avaliar seus resultados gerados não permite respostas diretas do
26
tipo “sim” ou “não”. Além disso, torna-se sempre muito dificultoso sistematizar uma
avaliação, já que as relações de causa e efeito, por vezes estão muito distanciadas
e são indiretas, como por exemplo uma ação de capacitação, que pode trazer
ganhos imediatos de eficiência ao processo, mas que podem ser prontamente
minadas por aspecto legal.
Por fim, esta subjetividade pode ser atribuída ao próprio conceito de
performance, quando medido pelas dimensões da eficiência e da efetividade (Pollitt
e Bouckaert, 2011). A eficiência, se comparada à efetividade, parece ser precisa na
sua mensuração. Aspectos como tempo, custo e qualidade podem explicá-la. No
caso efetividade, aquilo que mede o impacto que determinada iniciativa traz ao
contexto onde ela está inserida, torna-se algo impraticável, ao menos no curto prazo.
Como afirmar que uma iniciativa de alinhamento do processo de Compras
reduziu a mortalidade do estado do Pará? Ou ainda, como inferir que a melhoria dos
insumos médicos é responsável pelo aumento das taxas de resolutividade de
determinada unidade hospitalar?
De qualquer forma, já é possível observar alguns avanços, dentre os
quais se destacam:
O pleno funcionamento da Sala de Situação;
A institucionalização do Escritório de Processos;
A formulação do arcabouço normatizo;
Primeiros ensaios de planejamento da demanda;
A elaboração de procedimentos operacionais padrão;
A mudança física dos departamentos para um novo prédio
administrativo e a respectiva redução da fragmentação operacional
Uma integração das áreas envolvidas; e
Maior controle da demanda.
Desta forma, com base nestes avanços e considerando que o Governo
vem tomando outras medidas de reforma da sua gestão, é possível crer que a
iniciativa de alinhamento dos processos da SESPA, se sustentadas forem,
contribuirão não só para os ganhos de eficiência e efetividade, mas também para
transformação cultural.
27
REFERÊNCIAS
BRESSER -PEREIRA, Luiz Carlos; Cadernos Mare (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado), 1997.
CHANDLER, A. Strategy and structure: chapters in the history of the industrial enterprise. MIT Press, 1960
COASE, R. H. (1937) “The Nature of The Firm”. Journal of Law and Economics, 1960.
HAMMER, Michael; CHAMPY, James. Reengenharia: revolucionando a empresa em função dos clientes, da concorrência e das grandes mudanças da gerência. Rio de Janeiro: Campos, 1994.
HARRINGTON, James. Business Process Improvement. McGraw Hill 1991.
FUENMAYOR, R.; LOPEZ-GARAY, H. The Scene for Interpretive Systemology. Systems Practice, Vol.4, No. 5, 1991
MARTINS, Humberto. Falcão (1995). A Modernização da Administração Pública brasileira no contexto do estado. Tese de Mestrado – Fundação Getúlio Vargas.
MARTINS, Humberto Falcão (2000). O Avança Brasil e a Gestão Empreendedora: uma análise de modelos de planejamento e gestão governamental. V Congresso Internacional del CLAD, Santo Domingo, República Dominicana.
MARINI, Caio (2004). Gestão Pública no Brasil: temas preservados e temas emergentes na formação da agenda. VII Congresso da BRASA – Brazilian Studies Association.
MARINI, Caio. Gestão de Pessoas e a Abordagem do Governo Matricial: o papel das escolas de governo no alinhamento estratégico da arquitetura governamental. IX Congreso del CLAD. Madri. 2004.
MARINI, Caio; MARTINS, Humberto Falcão. Um Guia de Governança para Resultados
na Administração Pública. Brasília: Publix Conhecimento, 2010
MARINI, Caio. A terceira onde de reformas gerenciais no Brasil. Publicado na Revista FONAC Fórum Nacional de Secretários Municipais de Administração das Capitais. Ano III Edição 07 Junho de 2009
MARINI, Caio; MARTINS, Humberto Falcão. Guia de Modelagem de Estruturas Organizacionais. Brasília: Publix Conhecimento, 2006.
28
MATUS, Carlos. O método PES: entrevista com Matus/Franco Huertas. Tradução de Giselda Barroso Sauveur. São Paulo: Fundap, 1996.
MOTTA, Paulo R. (2007). A modernização da administração pública brasileira nos últimos 40 anos. Revista de Administração Pública – RAP/FGV, Ed. Comemorativa 87-96.
PAVANI, O.; SCUCUGLIA, R. Mapeamento e Gestão de Processos - BPM (Business Process Management ). São Paulo, Makron.Books, 2011
PESTANA, M. V. C.; MENDES; E. V. Pacto de gestão: da municipalização autárquica à regionalização cooperativa. Belo Horizonte, 2004
POLLITT, Christopher; BOUCKAERT, Geert. Public Management Reform. Oxford University Press, 2011.
ROBERTS, Donald John. The Modern Firm. Oxford University Press, 2007.
SCHEIN, Edgard H. The Corporate Culture Survival Guide. Jossey Bass 2009
29
___________________________________________________________________
AUTORIA
Heloísa Guimarães – Secretária Adjunta – Secretaria de Estado de Saúde Pública do Pará (SESPA).
Endereço eletrônico: [email protected] George Esteves – Consultor do Instituto Publix.
Endereço eletrônico: [email protected] Marçal Chagas – Consultor do Instituto Publix.
Endereço eletrônico: [email protected]