PLANO DIRETORsubsídios para atuação do Ministério Público do Estado de São Paulo

Centro de Apoio Operacional Cível e Tutela Coletiva Meio Ambiente e Urbanismo

Centro de Apoio à Execução

Ministério Público do Estado de São Paulo

CARTILHA PLANO DIRETOR

SUMÁRIO

Alguns fazendo planos diretores, outros revisando...

I. Sobre o prazo legal

II. Sobre a suposta ausência de participação popular na sua elaboração

III. Sobre o cumprimento da Função Social da Cidade e da PropriedadeResolução do Conselho Nacional das Cidades também trata cumprimento da função social

IV. Sobre o conteúdo mínimo exigido pelo Estatuto Da Cidade

Conteúdo mínimo

Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (art. 5° e 6°)

Direito de Preempção (art. 25, 26 e 27)

Coeficientes de aproveitamento máximo e básico adotados

Outorga Onerosa do Direito de Construir (art. 28, 29, 30, 31) e Transferência do Direito de Construir (art. 35)

Operações Urbanas Consorciadas (art. 32, 33 e 34)

Sistema de acompanhamento e controle

Situações de risco à vida (art. 42-A)

Expansão urbana ou ampliação de perímetro urbano (art. 42-B)

Anexo

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Conceito

O artigo 182, §1º, da Constituição Federal, traz elementos que compõem o conceito jurídico de plano diretor, nos seguintes termos:

“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder

Público Municipal, conforme diretrizes fixadas em lei, tem por objetivo

ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o

bem-estar de seus habitantes.

§1º. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório

para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico

da política de desenvolvimento e de expansão urbana.”

A noção de Plano Diretor sempre conduziu à ideia de um instrumento normativo básico para dirigir o desenvolvimento do Município nos seus mais variados aspectos (físico, econômico, social, etc.).

É o mais importante instrumento de planejamento urbano. Nos termos do supramencionado dispositivo constitucional, é instrumento obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes. Estabelece diretrizes gerais, deixando a matéria específica para a legislação urbanística que dele será decorrente.

Na lição de José Afonso da Silva, “constitui-se em um documento de base, que se apresenta sob a forma gráfica, compreendendo relatório, mapas e quadros, que consubstanciam o retrato da situação existente e as projeções da situação futura, transformada”.

Consoante ensinamento do renomado doutrinador, a formulação desse documento é uma tarefa técnica multidisciplinar, compreendendo as seguintes etapas em sua elaboração:

1. Estudos preliminaresAvaliam de forma sumária a situação e os problemas de desenvolvimento do Município e estabelecem as características

e o nível de profundidade dos estudos subsequentes; estabelecem, assim, a política de planejamento municipal.

2. DiagnósticoPesquisa e analise em profundidade dos problemas de desenvolvimento selecionados na etapa anterior, identifica as variáveis que devem ser consideradas para as soluções desses problemas e prevê suas perspectivas de evolução.

3. Plano de diretrizesEstabelece uma política para as soluções dos problemas escolhidos e fixa objetivos e diretrizes da organização territorial.

4. Instrumentação do planoCompreende a elaboração dos instrumentos de atuação, de acordo com as diretrizes estabelecidas, e identifica as medidas capazes de atingir os objetivos escolhidos.” (in “Direito Urbanístico Brasileiro”, Malheiros Editores, 7ª edição, 2012, pgs., 141/142).

Por sua vez, o Ministério das Cidades divulgou metodologia que tem sido utilizada como referência em inúmeros municípios brasileiros 1.

1. Leituras técnicas e comunitáriasObjetiva entender a situação do município (área urbana e área rural), destacando os problemas, conflitos e potencialidades. Divide-se em leitura técnica e leitura comunitária: a primeira, a partir de dados e informações socioeconômicas, culturais, ambientais, de infraestrutura, entre outras, possibilita estabelecer uma compreensão geral do município; a segunda,

1 Etapas definidas no livro “PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO: guia para a elaboração pelos municípios e cidadãos” do Ministério das Cidades, disponível em http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/Biblioteca/Livro_Plano_Diretor_GUIA_DE_ELABORACAO.pdf. Cabe destacar que há outros métodos possíveis para a elaboração de planos diretores, sendo este uma das referências sobre o tema.

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realizada pela população, qualifica a leitura técnica a partir do ponto de vista de diferentes segmentos sociais. Esta etapa inclui a elaboração de mapas temáticos (das características físicas, de áreas de risco, de áreas para preservação ambiental e cultural, da estrutura fundiária, da evolução histórica da cidade, da inserção regional, das condições de mobilidade, da distribuição e caracterização da população, do uso do solo, da infraestrutura, das atividades econômicas), análise da dinâmica imobiliária e da legislação urbanística e ambiental, além da confrontação entre a leitura técnica e a comunitária.

2. Formulação e pactuação de propostasÉ quando se definem os temas prioritários a serem trabalhos, bem como os objetivos e estratégias. É a definição do que se deseja (objetivos) e dos meios (estratégias e instrumentos) para transformação da realidade.

3. Definição dos instrumentosSão os instrumentos para o desenvolvimento urbano, que viabilizam o cumprimento dos objetivos e estratégias definidos na etapa anterior.

4. Sistema de gestão e planejamento do municípioDefinição da estrutura e processo para implementação, monitoramento e avaliação do Plano Diretor.

Trata-se, portanto, de instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana dos Municípios conforme preconizado pelo Estatuto da Cidade. Assim sendo, uma vez se tratando o Plano Diretor do conjunto de diretrizes, os assuntos que lhe serão correlatos deverão ser veiculados em normatividade própria (Lei do Uso e Ocupação do Solo ou Lei de Zoneamento).

Desta maneira, na formação do plano urbanístico dos Municípios, a disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo, bem como do zoneamento, devem encontrar no Plano Diretor as diretrizes envolvendo a sua programação e organização, em termos de planejamento urbanístico, sendo que as normas específicas

podem versar em legislações autônomas (Lei do Uso e Ocupação do Solo ou Lei de Zoneamento).

Histórico

Há 12 anos era aprovado o Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/01) que colocou os planos diretores na pauta dos municípios brasileiros, elegendo-os como a principal ferramenta para garantir o cumprimento de suas diretrizes e para que os municípios pudessem utilizar seus instrumentos urbanísticos.

No Estado de São Paulo, a Constituição do Estado de São Paulo, de 05/10/89 dispõe, no art. 181, que:

“Artigo 181 - Lei municipal estabelecerá em conformidade com as diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, índices urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações administrativas pertinentes. §1º - Os planos diretores, obrigatórios a todos os Municípios, deverão considerar a totalidade de seu território municipal.” (grifo nosso)

Assim, no Estado de São Paulo, todos os municípios devem elaborar Planos Diretores, sendo esta uma das primeiras providências a serem atentadas pelo Promotor de Justiça com atribuição na área de Habitação e Urbanismo.

A Constituição Federal de 1988 já obrigava os municípios com mais de 20 mil habitantes a fazer planos (CF, art. 182, § 1º); o Estado de São Paulo, por sua vez, impôs a todos os seus municípios fazê-los (Constituição Estadual, art. 181, § 1º), e o Estatuto da Cidade inovou ao fixar diretrizes de política urbana, o conteúdo mínimo do plano diretor, propor um prazo para que alguns dos municípios o elaborassem e fixar responsabilidades para os administradores omissos.

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Em resumo:

» O Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana do Município.

» É o projeto de construção ou de reconstrução da cidade, aprovado por lei para que seja obedecido e respeitado por todos.

» O Plano Diretor estrutura as funções sociais da cidade e conforma o direito de propriedade.

» Constitui-se em um documento de base que se apresenta sob a forma gráfica, compreendendo relatório, mapas e quadros, que consubstanciam o retrato da situação existente e as projeções da situação futura, transformada.

» O Plano Diretor abrange todo o território do Município – área urbana e rural, buscando a integração das atividades.

» O Plano Diretor exigido pelo Estatuto das Cidades deve incorporar o conceito de desenvolvimento sustentável: integração da dimensão econômica, social e ambiental com balizamento ético do respeito às futuras gerações mediante cooperação da iniciativa privada, governos e sociedade civil.

» O Plano Diretor exigido pelo Estatuto da Cidade impõe ao planejamento das cidades a aplicação das diretrizes de política urbana fixadas no art. 2º. Lei 10.257/01, Estatuto da Cidade.

» Inova na metodologia, exigindo a participação popular no seu processo de elaboração e implementação, visando à construção de um pacto social para o desenvolvimento urbano sustentável.

Ministério Público

Considerando a importância do tema, importante a atuação do Ministério Público por meio da instauração de inquérito civil tendo como objeto:

• Garantir a elaboração e revisão do Plano Diretor nos prazos fixados em lei.

• Garantir a participação popular, com enfoque na necessidade de estrito cumprimento do disposto no artigo 40, parágrafo 4º, I, II e III, do Estatuto da Cidade.

• Garantir que o processo de aprovação por lei respeite os objetivos estabelecidos durante os debates públicos.

• Fiscalizar a sua implementação.

Prazo

O Estatuto da Cidade deu inicialmente, prazo de cinco anos, depois prorrogado até 30 de junho de 2008 (Lei Federal no 10.257/01, art. 50, redação dada pela Lei no 11.673/08), para que os municípios com mais de 20 mil habitantes e/ou integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas elaborassem ou revisassem seus planos (Lei Federal no 10.257/01, art. 41, I e II). Por sua vez, o artigo 40, §3º, prevê a periodicidade máxima de dez anos para revisão da lei que instituir o Plano Diretor.

No tocante ao prazo de revisão, nos termos do artigo 40, §3º, do Estatuto da Cidade, a lei que instituir o Plano Diretor deve ser revista, pelo menos, a cada dez anos. Trata-se do prazo máximo previsto em lei para revisão, podendo existir período inferior previsto em legislação municipal.

Com isso, muitos municípios deram início aos seus planos, vários foram aprovados, e agora se inicia uma nova fase, a de revisão dos planos, que deve ser feita, pelo menos, a cada dez anos após sua aprovação (Lei Federal n. 10.257/01, art. 40, § 3º).

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No Estado de São Paulo, cerca de 419 municípios (64,91% do total) afirmaram possuir plano diretor aprovado, em revisão ou em elaboração (Pesquisa MUNIC 2008 IBGE), o que representa um avanço, mas também traz novos desafios. A pesquisa também mostrou que nem todos os municípios que tinham obrigatoriedade de elaborar planos diretores pelo Estatuto da Cidade o fizeram.

Muitos dos municípios que afirmaram possuir plano diretor, não necessariamente atualizaram seus planos de acordo com o conteúdo do Estatuto da Cidade, fato que levanta a hipótese de que existam mais casos de municípios que ainda não revisaram seus planos à luz desta lei.

E ainda, passados mais de 10 anos de aprovação do Estatuto, vários municípios começam a revisar seus planos, trazendo o tema à pauta novamente.

Para que seja verificado se os municípios elaboraram o plano diretor considerando o conteúdo mínimo exigido pelo Estatuto da Cidade, sugere-se ao Promotor de Justiça a instauração de inquérito civil para averiguar:

a | eventual prática de ato de improbidade administrativa em razão da não aprovação do Plano Diretor no prazo legal (Lei Federal no 10.257/01, art. 50 e art. 52, VII e Lei Federal no 8.429/82);

b | se houve a necessária gestão democrática, traduzida pela participação popular na sua elaboração (Lei Federal no 10.257/01, arts. 40, 43 e 52, VI; Resolução do ConCidades no 25/05); e, ainda,

c | se contempla o conteúdo mínimo exigido pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01, art. 42 e Resolução do ConCidades n° 34/2005, art. 11).- art. 1º.

Figura 1Mapa mostrando os municípios do Estado de São Paulo com mais de 20 mil habitantes que afirmaram possuir plano diretor em 2008 (azul claro) e os que afirmaram não possuir (cor de vinho).Fonte: Censo IBGE 2000 e Pesquisa MUNIC 2008 IBGE.

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Todos os municípios do Estado de São Paulo já deveriam ter feito seus planos diretores, desde 1989, quando foi aprovada a Constituição Estadual (art. 181, § 1º).

O Estatuto deu prazo inicialmente de cinco anos, depois prorrogado até 30 de junho de 2008 (Lei Federal no 10.257/01, art. 50, redação dada pela Lei no 11.673/08), para que os municípios com mais de 20 mil habitantes e/ou integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas a elaborá-los ou revisarem seus planos (Lei Federal no 10.257/01, art. 41, I e II).

Para saber se o seu município se enquadra na obrigação de elaboração ou de revisão de Plano Diretor no prazo legal, é necessário verificar se sua população era de mais de 20 mil habitantes no ano 2000, dado que pode ser obtido no site do Censo Demográfico IBGE de 2000.

No entanto, mais importante que cobrar a responsabilidade pelo não cumprimento do prazo, é preciso estimular que TODOS os municípios do Estado iniciem seu processo de planejamento de forma a estruturar por onde começar suas ações, onde e como investir seus recursos, enfim, organizar a gestão de seu território.

E considerando o prazo estipulado pelo Estatuto, pode-se afirmar que os representantes dos poderes Executivo e Legislativo do município que NÃO elaboraram seus planos até esta data, ou que não tenham feito a revisão destes em 10 anos, são responsáveis e

podem ser enquadrados em eventual prática de ato de improbidade administrativa em razão da NÃO APROVAÇÃO do Plano Diretor dentro do prazo legal (Lei Federal no 10.257/01, art. 50 e art. 52, VII).

Uma vez inexistente Plano Diretor do Município ou, em caso de existência, tendo transcorrido o prazo máximo de dez anos de sua elaboração, se não se verificar iniciativa para sua revisão, recomenda-se a instauração de inquérito civil para apuração dos fatos.

SOBRE O PRAZO LEGAL I

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O Estatuto da Cidade tem a gestão democrática como diretriz, e afirma que esta deve ser feita por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento (Lei Federal n. 10.257/01, 2º, II; art. 43 a 45).

O Estatuto da Cidade trouxe instrumentos para que seja feita esta gestão participativa, como órgãos colegiados de política urbana, conselhos, conferências, debates, audiências e consultas públicas, iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 43, I a V).

No entanto, o EC não disse como deve ser o processo participativo em um plano diretor. Para isso foi elaborada a Resolução do Conselho Nacional das Cidades no 25/05, com o objetivo de orientar, minimamente, como deve ser um processo participativo na elaboração de planos diretores.

Para que se possa analisar se o processo de elaboração de um plano diretor foi efetivamente participativo, sugerimos os seguintes quesitos pelos quais é possível verificar alguns aspectos junto aos gestores e aos participantes destes processos:

a | Houve a criação de um núcleo gestor compartilhado para a elaboração conjunta do processo participativo de Plano Diretor, envolvendo a sociedade civil e o poder público juntos em todas as etapas do processo (Res. ConCidades no 25/05, art. 3º, §1º)? Em caso positivo, por quem foi coordenado? Houve a participação de algum conselho municipal voltado para o tema do desenvolvimento urbano e ambiental neste núcleo gestor? Este núcleo gestor foi criado por decreto municipal? Qual sua composição?

b | Houve ações de sensibilização, mobilização e capacitação voltadas, preferencialmente, para as lideranças comunitárias, movimentos sociais, profissionais especializados, entre outros atores sociais (Res. ConCidades no 25/05, art. 7º)?

c | Houve a elaboração de diagnósticos sobre a cidade? Os diagnósticos foram amplamente divulgados pelo poder Executivo para toda a comunidade? Quais os meios de comunicação utilizados para esta divulgação?

d | Os materiais utilizados como base para as audiências públicas foram disseminados com antecedência de 15 dias? A linguagem da apresentação e dos materiais disponibilizados estava acessível (Res. ConCidades no 25/05, art. 4º, I)?

e | As audiências públicas realizadas foram suficientes considerando a diversidade regional (divisões territoriais), temática e setorial? Houve alternância dos locais de discussão (Res. ConCidades no 25/05, art. 5º)?

f | As audiências públicas ocorreram em locais acessíveis para a maioria da população (Res. ConCidades no 25/05, art. 8º, II)? A presença de todos os cidadãos foi garantida e foi realizada lista de presença assinada pelos participantes (Res. ConCidades no 25/05, art. 8º, IV)? Foram gravadas e/ou elaboradas atas das audiências públicas realizadas? Há alguma normatização de quantas ou como devem ser as audiências públicas no âmbito da lei orgânica ou de outra lei

IISOBRE A SUPOSTA AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NA SUA ELABORAÇÃO

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rou decreto municipal? Em caso positivo, as audiências foram feitas de acordo com a esta norma?

g | Nas audiências públicas realizadas houve a divulgação do cronograma e dos locais das reuniões e audiências da apresentação dos estudos e propostas sobre o Plano Diretor com antecedência de no mínimo 15 dias (Res. ConCidades no 25/05, art. 4º, II)?

h | Houve publicação e divulgação dos resultados dos debates e das propostas nas diversas etapas do processo de elaboração do Plano Diretor (Res. ConCidades no 25/05, art. 4º, III), além de descrições de como isso foi feito?

i | O processo participativo de elaboração do Plano Diretor levou em conta proposições oriundas de outros processos democráticos desenvolvidos no município, tais como conferências, congressos da cidade, fóruns e conselhos (Res. ConCidades no 25/05, art. 6º)?

j | O processo participativo de construção do Plano Diretor foi articulado e integrado ao processo de elaboração do Orçamento Municipal (Res. ConCidades no 25/05, art. 6º)? E o contrário também aconteceu?

k | Existiram audiências públicas convocadas pela própria sociedade civil (Res. ConCidades no 25/05, art. 9º)?

l | A proposta do Plano Diretor submetida à Câmara de Vereadores foi aprovada em uma conferência ou evento similar (Res. ConCidades no 25/05, art. 10, I a IV)? Em caso positivo, foram feitas reuniões ou plenárias para escolha de representantes de diversos segmentos da sociedade e das diferentes divisões territoriais (I)? Estes receberam a proposta de Projeto de Lei (II)? Houve o registro das emendas apresentadas na conferência ou evento similar (III)? Foram publicados e divulgados os anais da conferência (IV)?

m | Foi divulgada e distribuída a proposta do Plano Diretor para todos os cidadãos, antes de audiência de envio à Câmara

Municipal; e para os delegados eleitos para a conferência ou evento similar anterior à entrega do Projeto de Lei à Câmara de Vereadores, com a devida antecedência de forma que sua leitura e compreensão fossem possíveis?

Este roteiro de questões é apenas uma orientação, possibilitando aos Promotores de Justiça avaliar se todas estas questões devem ser observadas no seu município ou se parte delas já são conhecidas, por exemplo, fazendo uma pesquisa prévia no que há disponível na página da internet da Prefeitura e da Câmara de Vereadores. Recomenda-se a observação dos documentos disponibilizados que tratam destes temas, e a comparação com as respostas obtidas.

Também é comum que a lei orgânica municipal trate do tema de como devem ser as audiências públicas e o que entende como tal.

O ideal é que o Promotor de Justiça acompanhe o processo participativo desde seu início e estimule a sociedade civil a fazê-lo, pois um plano pode ter apresentado tudo o que as perguntas acima trazem, mas não ter sido efetivamente participativo. Por exemplo, quando audiências são apenas de apresentação ou extremamente técnicas, dificultando a compreensão e inviabilizando o debate; quando o núcleo gestor é composto majoritariamente por gestores públicos, com decisões que dificultam a participação da sociedade civil; etc.

O contrário também é verdadeiro, um município pode não ter seguido à risca todas as exigências da Resolução e ter sido participativo. Por exemplo, os conteúdos para os debates públicos podem não ter sido apresentados 15 dias antes, mas terem sido apresentados em tempo hábil e com linguagem acessível para que os cidadãos tivessem acesso às informações; as audiências podem ter algumas etapas que não foram realizadas nos bairros, portanto não foram regionais, mas outras etapas que foram, ampliando o número de audiências e garantindo a participação; entre outros.

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r É importante ressaltar que a democracia no país ainda é um processo em construção, no qual todos devem ser capacitados. Por isso, se o seu município está começando uma revisão de plano diretor, procure divulgar estas perguntas, na forma de recomendações, antes que os processos de revisão sejam iniciados.

Os poderes Executivo e Legislativo devem garantir a participação democrática no processo, no mínimo, à luz dos preceitos do Estatuto da Cidade e da Resolução do Conselho Nacional das Cidades no 25/05. E o Estatuto vai mais longe, não apenas exige, como ainda atribui penalizações aos que não elaborarem seus planos, e suas revisões, de forma participativa e democrática. Nos termos de seu Art. 52, inciso VI e VII, incorrem em improbidade administrativa os prefeitos que deixarem de observar os princípios de participação social e de publicidade, que devem presidir o processo de elaboração e revisão dos planos diretores.

Portanto, imprescindível a verificação sobre a divulgação dos atos públicos referentes à elaboração ou revisão do Plano Diretor nos meios de comunicação de massa (divulgação realizada exaustivamente e com antecedência, em todos os jornais de circulação local, rádios e em eventual matéria televisiva), bem como mediante prévia comunicação oficial a todas às organizações não governamentais, às associações representativas dos vários segmentos da comunidade, com inclusão das entidades de classe e de bairro (terceiro setor organizado), regularmente constituídas e estabelecidas no Município, com enfoque na necessidade de estrito cumprimento do disposto no artigo 40, parágrafo 4º, I, II e III, do Estatuto da Cidade.

Um dos aspectos mais importantes a serem definidos em um plano diretor é se a propriedade e a cidade estão cumprindo sua função social.

O artigo 182 da Constituição Federal de 1988 afirma que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor” (§ 2º). E no § 4º dispõe:

“§ 4o. É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente de: I – parcelamento ou edificação compulsórios; II - IPTU progressivo no tempo; III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública”.

Os planos devem, portanto, conter esta definição de forma efetiva. Muitos planos, ao enfrentarem a difícil definição de função social, terminam optando por definições genéricas, onde tudo cabe. Por exemplo, textos que afirmam que a propriedade cumpre sua função social quando por utilizada para habitação de interesse social,

III SOBRE O CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE

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atividades econômicas geradoras de emprego e renda, preservação dos recursos naturais e preservação do patrimônio cultural.

Para se evitar conteúdos genéricos, que não garantam que as diretrizes do Estatuto da Cidade sejam implementadas (art. 2º), é preciso revisitá-los e compreendê-los, estabelecendo quais instrumentos e ações estratégicas um plano deve conter para que estas sejam efetivamente implementadas.

Neste sentido, espera-se que o município defina, ao menos, alguns parâmetros para caracterizar quando o solo urbano é considerado não edificado, subutilizado ou não utilizado, para a utilização dos instrumentos que pressionam pela boa utilização da terra urbana - Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (art. 5º e 6º), IPTU Progressivo no Tempo (art. 7º), Desapropriação com pagamento em títulos (art. 8º) – já enunciados na Constituição Federal de 1988 (art. 182, § 2º ao 4º).

Também é possível pensar em % de área com uso, tempo sem uso, outros parâmetros que melhor amparem o que seria o cumprimento da função social da propriedade em uma determinada região, em uma determinada cidade.

O importante é não copiar, mas sim pensar a partir da realidade do município para esta definição!

Resolução do Conselho Nacional das Cidades também trata cumprimento da função social

A Resolução do Conselho Nacional das Cidades n° 34/05, apresenta algumas orientações para o cumprimento da função social da cidade e da propriedade:

“Art. 2º As funções sociais da cidade e da propriedade urbana serão

definidas a partir da destinação de cada porção do território do

município bem como da identificação dos imóveis não edificados,

subutilizados e não utilizados, no caso de sua existência, de forma a garantir:I – espaços coletivos de suporte à vida na cidade, definindo áreas para atender as necessidades da população de equipamentos urbanos e comunitários, mobilidade, transporte e serviços públicos, bem como áreas de proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;II – a acessibilidade e a mobilidade sustentável de todos os cidadãos por meio do desenho dos espaços públicos e do sistema viário básico;III – a universalização do acesso à água potável, aos serviços de esgotamento sanitário, a coleta e disposição de resíduos sólidos e ao manejo sustentável das águas pluviais, de forma integrada às políticas ambientais, de recursos hídricos e de saúde;IV – terra urbanizada para todos os segmentos sociais, especialmente visando a proteção do direito à moradia da população de baixa renda e das populações tradicionais;V – áreas para todas as atividades econômicas, especialmente para os pequenos empreendimentos comerciais, industriais, de serviço e agricultura familiar;” (Resolução do Conselho Nacional das Cidades n° 34/05, art. 2º).

Para melhor compreender o tema das funções sociais da cidade e da propriedade, sugere-se consultar os documentos de referência listados no Anexo.

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Um plano diretor municipal deve ter mais que o conteúdo mínimo do Estatuto da Cidade. O mais importante é que o plano lide com os problemas reais e mais urgentes da cidade, considerando sua história, a região onde se localiza, suas particularidades e trazendo objetivos, instrumentos, ações estratégicas, metas e prazos e articulação com orçamento público para resolvê-los.

No entanto, aqui o enfoque será dado para o conteúdo mínimo exigido pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01, Art. 42).

Conteúdo mínimo

O Estatuto da Cidade também define o conteúdo mínimo do plano diretor.

“Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5o desta Lei;II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;III – sistema de acompanhamento e controle” (Estatuto da Cidade, Lei Federal no 10.257/01, Art.42).

Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (art. 5° e 6°)

ConceitoPara induzir a ocupação de imóveis considerados subutilizados

ou vazios em áreas já urbanizadas e equipadas, a Prefeitura deve demarcá-los no plano diretor municipal, e notificar os proprietários destes imóveis para que, por meio do instrumento do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, tenham um prazo de aprox. 2 anos para parcelarem, edificarem ou darem um uso (Lei Federal no 10.257/01, arts. 5º e 6º). O proprietário que não cumprir a notificação no prazo deverá ter o Imposto Predial e Territorial Urbano aumentado progressivamente, num período de 5 anos, até que atinja 15% do valor venal do imóvel (Lei Federal no 10.257/01, art. 7º). Esgotado este prazo, se o imóvel ainda continuar subutilizado, o imóvel poderá ser desapropriado com pagamentos em títulos da dívida pública (Lei Federal no 10.257/01, art. 8º).

O que o plano diretor municipal deve conter? Em relação ao inciso I do Art. 42 do Estatuto da Cidade, o

Plano Diretor deve indicar as áreas onde poderá ser aplicado o instrumento do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios. Recomenda-se que estejam delimitadas em mapas ou listadas em anexo, de forma que o plano diretor seja auto-aplicável.

Além de indicar as áreas sobre as quais incide o instrumento, é importante que o plano diretor dê alguns parâmetros para que o imóvel seja enquadrado como não edificado, subutilizado ou não utilizado, considerando a realidade de cada cidade. Em algumas cidades é possível encontrar imóveis edificados sem uso, que podem ser considerados subutilizados; usos como estacionamento muitas vezes sinalizam para subutilização de imóveis, ou especulação imobiliária (esperando valorizar para colocar o imóvel no mercado); também é possível considerar subutilizadas áreas pouco densas onde se quer adensar; etc.

SOBRE O CONTEÚDO MÍNIMO EXIGIDO PELO ESTATUTO DA CIDADE

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Idealmente, estes instrumentos de pressão pela utilização dos imóveis devem estar ser utilizados de acordo com os objetivos do plano diretor. Por exemplo, se o objetivo é promover habitação de interesse social de forma a garantir o direito à moradia, é possível combiná-lo em áreas demarcadas como Zonas Especiais de Interesse Social. Já, se o objetivo é preservar o meio ambiente, este instrumento não deve incidir sobre as áreas onde se quer recuperar ambientalmente, uma vez que pressupõe a ocupação da área.

AlertasO objetivo do instrumento não é obter receitas públicas, e sim

induzir um determinado uso ou ocupação, conforme os objetivos do plano diretor municipal.

Desconfie dos planos diretores que marcam grandes áreas para a utilização deste instrumento: uma boa gestão deste é necessária, por isso, não é possível notificar todos os imóveis de uma cidade, a menos que a estrutura pública tenha condições para geri-lo!

Direito de Preempção (art. 25, 26 e 27)

ConceitoSignifica que o poder público tem a preferência na compra de

imóveis de seu interesse, no momento da sua venda. Para isso deve demarcar no plano diretor as áreas de seu interesse onde quer realizar projetos específicos, no mínimo, nos próximos 5 anos. O proprietário quando quiser vender deve informar ao poder público que tem 30 dias para manifestar interesse na compra. Se não quiser comprar, o proprietário pode ofertar a outros, devendo informar ao poder público sobre a proposta aceita. Esta não pode ser melhor que a ofertada ao poder público, sob pena de cancelamento do negócio e aquisição pelo poder público pelo valor venal do imóvel ou valor ofertado ao poder público inicialmente.

O que o plano diretor municipal deve conter? Em relação ao inciso II do art. 42 do Estatuto da Cidade, este prevê a

necessidade de delimitação das áreas onde incidirá o instrumento do Direito de Preempção como conteúdo mínimo de um Plano Diretor. É preciso que estas estejam também demarcadas em mapas, listadas em anexos, de tal forma que sejam facilmente identificáveis e que o plano seja auto-aplicável.

AlertasPlanos que marcam este instrumento sobre grandes manchas

urbanas possivelmente terão dificuldade em geri-lo, uma vez que o instrumento exige que a Prefeitura demonstre seu interesse pela área em um prazo curto e é preciso ter alguma estrutura institucional para responder um quadro grande de comercialização que pode vir a aparecer em momentos de aquecimento do mercado imobiliário.

A ideia é que o plano diretor seja a espacialização dos projetos de mais de uma gestão pública. Por exemplo, se o Prefeito se comprometeu a fazer muitas creches, é importante que as áreas para fazê-las estejam planejadas antecipadamente e sejam marcadas com este instrumento no plano diretor. Desta forma, poderão ser adquiridas com este instrumento que pode evitar, ao aproximar a negociação de compra do imóvel ao preço do mercado, preços abusivos de avaliações irreais que são recorrentes em processos de desapropriação.

Coeficientes de aproveitamento máximo e básico adotados

ConceitoO coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável

e a área do terreno (Lei Federal no 10.257/01, art. 28, § 1º). O coeficiente de aproveitamento básico corresponde ao limite de construção que pode receber um imóvel sem pagamento ou transferência de direitos de construir; e o máximo corresponde ao limite máximo de

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construção que se pode atingir considerando a proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área, como indica o Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01, art. 28, § 3º).

O que o plano diretor municipal deve conter? Em relação ao inciso II do art. 42, o Estatuto da Cidade determina

como conteúdo mínimo do Plano Diretor a fixação dos coeficientes de aproveitamento máximo e básicos adotados, necessários para a utilização de instrumentos como a transferência de potencial construtivo ou Outorga Onerosa do Direito de Construir, como prevê o Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01, art. 28); desde que a infraestrutura existente suporte o aumento de densidade esperado em cada área (Lei Federal no 10.257/01, art. 28, § 3º).

AlertasO município deve definir os coeficientes de aproveitamento

segundo sua capacidade de infraestrutura, e não apenas de forma genérica, de forma a evitar distorções face a um adensamento construtivo sobre áreas sem infraestrutura, equipamentos e serviços públicos.

Fique atento aos planos que não estabelecem estes coeficientes para todas as regiões das cidades e/ou que postergam para outras leis esta definição, pois estes, além de não cumprirem o conteúdo mínimo exigido pelo Estatuto da Cidade, não são auto-aplicáveis, tampouco se preocuparam com a relação entre o adensamento construtivo permitido e seus efeitos sobre a infraestrutura.

Outorga Onerosa do Direito de Construir (art. 28, 29, 30, 31) e Transferência do Direito de Construir (art. 35)

ConceitoOutorga Onerosa do Direito de Construir é o instrumento que

permite que se construa até o limite máximo estabelecido no plano

diretor, desde que se pague pela diferença entre o coeficiente de aproveitamento máximo e o básico para o poder público, ou seja, de forma onerosa. Já a Transferência do Direito de Construir consiste na transferência da diferença entre o coeficiente de aproveitamento máximo e o básico, a partir um imóvel que não poderia exercer estes direitos – como, por exemplo, um bem protegido pelo patrimônio histórico, ou que possui restrições ambientais –, para um que possa recebê-lo. Ou seja, a transferência é feita entre privados.

O Estatuto da Cidade também trouxe a possibilidade de fixar áreas nas quais pode ser permitida a alteração de uso do solo mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário (Lei Federal no 10.257/01, art. 29), cujo instrumento ficou conhecido popularmente como Outorga Onerosa de Alteração de Uso. Embora pouco comentado, este já foi aplicado em cidades do interior de São Paulo, locais que sofrem expansão urbana através de processos de grande valorização da terra, na mudança de uso rural para urbano. Também será nas áreas de expansão que o poder público deverá investir recursos, estendendo as redes de infraestrutura e construindo equipamentos públicos como escolas, postos de saúde, etc.

O que o plano diretor municipal deve conter?O Plano Diretor deve fixar áreas nas quais a Outorga Onerosa do

Direito de Construir – OODC, a Outorga Onerosa de Alteração de Uso – OOAU e a Transferência do Direito de Construir – TDC poderão ser exercidas, associando-as aos coeficientes básicos e máximos que serão adotados para que seja possível utilizar a Outorga Onerosa do Direito de Construir ou de Alteração de Uso, bem como contrapartida a ser prestada pelo beneficiário, como exige o Estatuto da Cidade quando define o conteúdo mínimo de um plano diretor (Lei Federal no 10.257/01, art. 28; art. 42, II).

AlertasO Plano Diretor deve estabelecer a fórmula de cálculo das

contrapartidas, os casos passíveis de isenção do pagamento da

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outorga, a contrapartida do beneficiário e as finalidades previstas para aplicação dos recursos auferidos com a Outorga (considerando as finalidades previstas nos incisos I a IV do art. 26 da Lei Federal no 10.257/01), para que o instrumento seja auto-aplicável. Mas pode fazê-lo em lei específica, como indica o Estatuto da Cidade. No entanto, é ideal que o faça simultaneamente à aprovação da lei do plano, para que estes instrumentos sejam auto-aplicáveis. Isto também evita que os planos estejam recheados de instrumentos que não têm como serem utilizados, tornando-se um plano genérico, apenas com boas intenções. Neste sentido sugere-se que o instrumento seja detalhado na Lei do Plano Diretor para que possa ser efetivamente utilizado.

›› Mas e se o município não pretende utilizar a OODC, a OOAU e a TDC?Mesmo se o município não pretende utilizar estes instrumentos,

defende-se que estes estejam previstos no plano diretor, pois podem ser necessários ao longo do período que dura o plano e se estiverem presentes, podem ser detalhados; além das diversas outras finalidades para os quais foram concebidos.

Atualmente, importantes doutrinadores defendem que o estabelecimento de coeficientes de aproveitamento faz parte de um processo didático junto aos gestores e proprietários de imóveis na direção da percepção de que seus direitos de propriedade não são absolutos e não contém os direitos de construir até o limite máximo; e que é preciso estabelecer estudos dos efeitos da densidade urbana sobre a infraestrutura e os serviços urbanos, de forma a corrigir imperfeições de crescimento urbano.

Nas cidades onde há mercado imobiliário – e este existe em todas as cidades capitalistas, portanto, em todas as cidades brasileiras! – é preciso recuperar a rentabilidade da terra obtida de forma privada, pelo proprietário da terra, e possibilitada por uma ação pública que, através de uma lei de plano diretor ou um zoneamento, promoveu

alterações de padrões de uso e ocupação do solo na direção de um maior aproveitamento da terra, consequentemente valorizando alguns imóveis. Estes defendem que instrumentos como a Outorga Onerosa do Direito de Construir têm a função de recuperar a valorização da terra obtida de forma privada, para a coletividade.

Não estabelecer coeficientes de aproveitamento e não possibilitar a utilização de instrumentos urbanísticos que utilizam estes parâmetros, pode significar uma resistência ao controle da utilização da terra urbana, aspecto totalmente contrário aos princípios estabelecidos em lei pelo Estatuto da Cidade, tais como “a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização” (Lei Federal no 10.257/01, art. 2º, IX) ou a necessária “recuperação dos investimentos do poder público de que se tenha resultado a valorização de imóveis urbanos” (Lei Federal no 10.257/01, art. 2º, XI).

Portanto, recomenda-se que os planos diretores prevejam estes instrumentos – não apenas em função do cumprimento da exigência do conteúdo mínimo estabelecido pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01, art. 42), mas também para colaborar na compreensão do que está contido no direito de propriedade, para evitar distorções no crescimento urbano sobre uma infraestrutura insuficiente, para recuperar da valorização da terra obtida através do estabelecimento de quanto se pode construir ou que usos podem ser exercidos numa propriedade, e, principalmente, para garantir o cumprimento dos princípios e diretrizes do Estatuto da Cidade.

Operações Urbanas Consorciadas (art. 32, 33 e 34)

ConceitoO instrumento consiste na definição de área em que se objetiva

viabilizar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental, por meio de um conjunto de intervenções coordenadas pelo poder público em parceria com a iniciativa privada.

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O projeto urbano previsto poderá modificar índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo, normas edilícias e também regularizar construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente.

O que o plano diretor municipal deve conter?O Estatuto da Cidade prevê como conteúdo mínimo do plano

diretor municipal (Lei Federal no 10.257/01, art. 42, II) a delimitação de áreas para aplicação de operações consorciadas.

No plano diretor deve-se identificar a(s) área(s) onde se objetiva alcançar as transformações urbanas e os objetivos da operação. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, tratará da operação urbana consorciada, com um plano urbanístico para a área. Neste deve-se prever que a contrapartida a ser exigida dos proprietários e investidores em função dos benefícios possíveis na operação (alteração de índices e parâmetros urbanísticos) deverá ser aplicada na própria área da Operação Urbana Consorciada.

AlertasEste instrumento é um dos mais controversos do Estatuto da

Cidade, já que pode servir para investir mais em áreas que já são valorizadas, inclusive por meio da antecipação de recursos públicos, reforçando a desigualdade das cidades. Para isso, deve existir um projeto de intervenção global, que não se restrinja a definição de potenciais adicionais; deve-se buscar reestruturar ou reurbanizar áreas carentes ou redirecionar a expansão urbana, evitando a expulsão da população residente, usos e atividades; e, equilibrar os investimentos públicos e privados, de forma que o poder público não tenha que arcar com prejuízos ou investir isoladamente.

Municípios menores, que possuem pouca estrutura para sua gestão e não possuem mercado imobiliário grande e ativo, provavelmente optarão por não utilizar o instrumento. Mesmo assim, recomenda-se que seus planos diretores prevejam o instrumento, para que possam utilizá-lo caso sintam a necessidade de desenvolver um

projeto urbano. Já existem casos de municípios de menor porte que utilizaram o instrumento para fazer projetos urbanos de reestruturação de áreas centrais ou áreas ferroviárias, mesmo em contextos de mercado imobiliário pequeno e pouco ativo.

Sistema de acompanhamento e controle

ConceitoO Estatuto da Cidade trouxe instrumentos para a gestão

democrática da cidade (art. 43 a 54), mas não definiu o que entende como sistema de acompanhamento e controle social (art. 42, III). Já a Resolução n° 34/05 do Conselho Nacional das Cidades (art. 6º) apontou o que entende como o sistema de acompanhamento e controle social a ser definido no plano diretor:

• a previsão de prever instâncias de planejamento e gestão democrática para implementar e rever o Plano Diretor;

• o apoio e estímulo do processo de Gestão Democrática e Participativa, garantindo uma gestão integrada, envolvendo poder executivo, legislativo, judiciário e a sociedade civil;

• a garantia de acesso amplo às informações territoriais a todos os cidadãos;

• o monitoramento da aplicação dos instrumentos do Plano Diretor e do Estatuto da Cidade, especialmente daqueles previstos pelo art. 182, § 4º, da Constituição Federal.

A Resolução n° 34/05 também exige que o plano diretor defina os instrumentos de gestão democrática que o Sistema deverá conter, bem como sua finalidade, requisitos e procedimentos para aplicação (art. 7º). Entre os instrumentos que devem estar previstos no plano diretor, elenca:

I. o conselho da cidade ou similar, com representação do governo, sociedade civil e das diversas regiões do município, conforme estabelecido na resolução 13 do Conselho das Cidades;

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II. conferências municipais;III. audiências públicas, das diversas regiões do município,

conforme parâmetros estabelecidos na Resolução nº 25 do Conselho das Cidades;

IV. consultas públicas;V. iniciativa popular;VI. plebiscito;VII. referendo.

O que o plano diretor municipal deve conter?O Estatuto da Cidade prevê como conteúdo mínimo de um

plano diretor municipal o estabelecimento de um sistema de acompanhamento e controle (Lei Federal no 10.257/01, art. 42, III), nos moldes do que prevê a Resolução do Conselho Nacional das Cidades n° 34/05. Se este não for EFETIVAMENTE criado no âmbito da Lei do Plano Diretor, o Plano pode ser questionado judicialmente por não estar de acordo com o exigido pela Lei Federal.

AlertasAinda em relação ao tema da gestão democrática, embora os

planos diretores tenham elencado instrumentos para a gestão participativa, é preciso monitorar se está realmente acontecendo ou se as principais decisões estão passando ao largo destes espaços.

Uma dúvida que é recorrente nos processos participativos de debates sobre projetos e planos urbanos é se os eventos de discussão de conteúdo foram reuniões ou efetivamente podem ser chamadas de audiências públicas. Neste sentido, sugere-se que seja recomendado ao município que este venha a definir, em lei específica, como serão as audiências públicas que irão debater projetos de lei de desenvolvimento urbano, de forma a colaborar para o acompanhamento de um real processo democrático. Muitas vezes a própria lei orgânica municipal já traz definição e parâmetros para a realização de audiências públicas.

Situações de risco à vida (art. 42-A)

Em 2012 foram incluídos dois artigos relacionados ao conteúdo mínimo do Plano Diretor no Estatuto da Cidade (art. 42-A e 42-B, incluídos pela Lei n° 12.608/2012) o primeiro se refere aos municípios com áreas de risco e o segundo trata da expansão da área urbana.

ConceitoConsiderou-se aqui as áreas de risco como sendo as áreas

suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.

O que o plano diretor municipal deve conter?Em relação às áreas de risco, o plano diretor dos municípios deverá

identificar estas áreas a partir de cartas geotécnicas, de forma compatível com os planos de recursos hídricos (Lei n. 9.433/97), além de conter, no mínimo:

I. parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e a contribuir para a geração de emprego e renda;

II. mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos;

III. planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de população de áreas de risco de desastre;

IV. medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de impactos de desastres; e

V. diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos irregulares, se houver, observadas a Lei no 11.977, de 07 de julho de 2009, e demais normas federais e estaduais pertinentes, e previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o uso habitacional for permitido.

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AlertasEste conteúdo pretende que as áreas de risco sejam conhecidas e

que haja um plano de relocação e regularização destas ocupações, de forma a ofertar moradia adequada, segura e definitiva, evitando desastres. Por isso, desconfie dos planos que apenas identificam estas áreas e não prevêem soluções habitacionais adequadas de forma a sanar as situações de ocupações humanas sobre áreas de risco.

Expansão urbana ou ampliação de perímetro urbano (art. 42-B)

ConceitoÉ muito comum que os municípios permitam a expansão

urbana através da criação de zonas de expansão, da alteração de seu perímetro urbano, ou mesmo da aprovação de parcelamentos urbanos. Superando a ideia de que expandir é sempre indesejável, o Estatuto traz a necessidade de se planejar a expansão evitando que esta aconteça com prejuízos urbano-ambientais, sociais, distribuindo de forma justa os ônus e benefícios da urbanização e evitando processos especulativos tão tradicionais na mudança de uso do solo rural para urbano.

O que o plano diretor municipal deve conter?Os municípios que pretendam ampliar o seu perímetro devem

elaborar projeto específico – instituído por lei municipal, a partir da revisão de seu plano diretor –, contendo, no mínimo:

I. demarcação do novo perímetro urbano; II. delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos

trechos sujeitos a controle especial em função de ameaça de desastres naturais;

III. definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais;

IV. definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e renda;

V. a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de Zonas Especiais de Interesse Social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido;

VI. definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e do patrimônio histórico e cultural; e

VII. definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de expansão urbana e a recuperação para a coletividade da valorização imobiliária resultante da ação do poder público.

A aprovação de projetos de parcelamento do solo no novo perímetro urbano ficará condicionada à existência do projeto específico e deverá obedecer às suas disposições.

AlertasÉ preciso verificar se é necessário expandir o urbano. A expansão

deve ser permitida apenas se a cidade a necessita, ou seja, se a área urbanizada não contém espaços disponíveis para atender às demandas de moradia e de usos empregadores – se está bem ocupada, sem áreas subutilizadas ou vazias. Atenção às autorizações de expansão urbana com caráter essencialmente especulativo, que garantem que as terras centrais já infraestruturadas permaneçam vazias e sem uso.

Este projeto para a expansão urbana deve estar de acordo com as regras de parcelamento do solo federais, estaduais e municipais.

Planejar a expansão pode ser uma oportunidade para que a cidade cresça de forma saudável, evitando guetos sociais, prevendo a proteção ambiental, utilizando bem a infraestrutura existente. E também para que, ao recuperar a valorização da terra com instrumentos como a Outorga Onerosa de Alteração de Uso, estes recursos possam ser utilizados para dar infraestrutura a esta nova área urbanizada com qualidade e de forma completa.

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Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS

Tendo em vista o enorme déficit habitacional brasileiro e a característica de informalidade de nossas cidades (com assentamentos precários, favelas, loteamentos clandestinos e irregulares), outro conteúdo relevante para os planos diretores é a definição e delimitação das Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS.

A instituição de Zonas Especiais de Interesse Social é um dos instrumentos dispostos pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01, art. 4º). Na legislação federal, está definida como a “parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo” (Lei Federal 11.977/2009, art. 47, inciso V).

A utilização do instrumento no Brasil se iniciou antes da aprovação do Estatuto da Cidade, em cidades como Recife/PE e Belo Horizonte/MG, ainda no final dos anos 1970. Configurava-se como um instrumento para possibilitar a urbanização e regularização fundiária de áreas já ocupadas irregularmente e por população de baixa renda e depois passaram a ser definidas também as ZEIS “de vazios”, com objetivo de reservar áreas para a produção de habitação de interesse social. Segundo a Resolução n° 34/2005 do ConCidades:

Art. 5º. A instituição das Zonas Especiais, considerando o interesse local, deverá:

I - destinar áreas para assentamentos e empreendimentos urbanos e rurais de interesse social;

II - demarcar os territórios ocupados pelas comunidades tradicionais, tais como as indígenas, quilombolas, ribeirinhas e extrativistas, de modo a garantir a proteção de seus direitos;

III – demarcar as áreas sujeitas a inundações e deslizamentos, bem como as áreas que apresentem risco à vida e à saúde;

IV - demarcar os assentamentos irregulares ocupados por população de baixa renda para a implementação da política de regularização fundiária;

V - definir normas especiais de uso, ocupação e edificação adequadas à regularização fundiária, à titulação de assentamentos informais de baixa renda e à produção de habitação de interesse social, onde couber;

VI - definir os instrumentos de regularização fundiária, de produção de habitação de interesse social e de participação das comunidades na gestão das áreas;

VII – demarcar as áreas de proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico.

(Resolução do ConCidades n° 34/2005, art. 5°)

Por fim, reitera-se que esta cartilha teve um enfoque normativo e preliminar, ou seja, não dá conta dos diversos aspectos e objetivos do Estatuto da Cidade, que devem estar contidos nos planos diretores municipais.

Um plano diretor municipal não deve apenas conter o conteúdo mínimo acima desenvolvido, mas deve, principalmente, tratar dos principais problemas diagnosticados no município de forma a planejar sua superação, garantindo a qualidade urbana e ambiental, o bem estar dos cidadãos e das gerações futuras.

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Anexo

Para saber mais sobre as funções sociais da cidade e da propriedade e sobre o plano diretor, sugerem-se alguns documentos de referência:

• Constituição Federal - art. 5°, 6°, 182, 186.• Código Civil - art. 1228, § 1º.• Estatuto da Cidade, Lei Federal n° 10.257/01.• Resolução do ConCidades no 25/05: http://www.cidades.gov.

br/images/stories/ArquivosCidades/ArquivosPDF/Resolucoes/resolucao-25-2005.pdf

• Resolução do ConCidades n° 34/2005: http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosCidades/ArquivosPDF/Resolucoes/resolucao-34-2005.pdf

• Agenda 21, Capítulo VII - Promoção do Desenvolvimento Sustentável dos assentamentos humanos – http://www.mma.gov.br/responsabilidade-socioambiental/agenda-21/agenda-21-global/item/600

• Carta Mundial do Direito à Cidade: http://normativos.confea.org.br/downloads/anexo/1108-10.pdf

• Agenda Habitat, Istambul, Turquia, 1996• Guia para Elaboração do Plano Diretor (Ministério das Cidades): http://

www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/Biblioteca/Livro_Plano_Diretor_GUIA_DE_ELABORACAO.pdf

• Carta de Atenas: http://portal.iphan.gov.br/portal/baixaFcdAnexo.do?id=233

Colaboradores

Promotores de Justiça integrantes do Grupo de Trabalho de Políticas Urbanas, em especial os Doutores Rosângela Staurenghi, Luciano Garcia Ribeiro, Ivan Carneiro Castanheiro, Cinthia Gonçalves Pereira, Luiz Fernando Rocha e Tatiana Barreto Serra.

Assistentes Técnicos de Promotoria integrantes do Grupo de Trabalho de Políticas Urbanas, em especial, Paula Santoro e Angela Pilotto.

Projeto gráfico e diagramação por Mila Santoro.

Dezembro . 2013