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José Roberto R. Afonso

CONSEPLAN

53º Fórum Nacional de Secretários Estaduais de Planejamento

São Paulo, 28/02/2013

(Alguns) Dilemas

da Política Fiscal

e do Federalismo Brasileiro

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Síntese: Dilemas

Política Fiscal :

Metas Fiscais: contabilidade criativa esconde mudanças mais profundas como modelo de crescente endividamento público para financiar créditos pelo Banco Tesouro Nacional.

Orçamentos: necessário carga tributária alta/crescente para sustentar trajetória expansionista de gastos, sem queda de juros abrir espaço fiscal e nem priorizar investimentos.

Federalismo :

Recentralização: concentração tributária (esvaziamento das bases das receitas estaduais) respondida com onda de endividamento estadual a custa e risco do Banco Tesouro Nacional.

Agenda federativa carregada: reforma do ICMS interestadual (guerra fiscal), rateio do FPE; ajuste na rolagem da dívida; divisão de royalties... Mas desconhecida estratégia.

Dilemas exigem mais avaliações técnicas e negociações políticas

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“.... É pena, portanto, que o governo perca credibilidade em troca de nada, como, por exemplo, estimular a contabilidade “criativa”, pois um superávit primário de 2% do PIB faz todo o serviço de que precisamos.

A recente “quadrangulação” para cumprir o superávit primário foi uma

deplorável operação de alquimia. A repetição desses “truques contábeis” está construindo uma relação incestuosa entre o Tesouro Nacional, a

Petrobras, o BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal.

Trata-se de uma sucessão de “espertezas” capazes de destruir o esforço de transparência que culminou na magnífica Lei de Responsabilidade

Fiscal, duramente combatida pelo Partido dos Trabalhadores na sua fase de pré-entendimento da realidade nacional, mas que continua sob

seu permanente ataque.…”

Delfim Neto Valor, 15/1/2013

Dilemas de Política Fiscal

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Engenharia Fiscal e Financeira

Banco do Tesouro Nacional:

Crédito extraordinário (subsidiado) para bancos oficiais aumentou em 8.3% do PIB pós-crise: do incremento de crédito (ago08xdez12), explicou 92% do discricionário e 55% do total do sistema financeiro (variação 15% do PIB).

Já haviam créditos correntes: FAT, fundos regionais, setoriais; somados, Tesouro se torna maior banco na economia: 16.1% do PIB, equivale a 30% do total de crédito do sistema financeiro (dez/12); se contar rolagem, para 26.9% do PIB.

Endividamento público:

Dívida líquida perdeu qualidade para mensurar saúde fiscal: -7.3% PIB (ago08xdez12) distorcida por deduções (+13.7% PIB) e reservas (+5.5% PIB)

Dívida bruta cresceu forte (+7.6% PIB mesmo período) e, ainda, encurtou com operações via BC (+6.7% PIB de carteira títulos).

Governo brasileiro mais endividado (DBGG = 67.2% PIB) que média dos emergentes, mas beneficiado por ser basicamente financiada internamente.

Resposta brasileira à crise não diferiu na essência dos países mais ricos: socorro financeiro para bancos e empresas à custa de endividamento (mas eles também lograram aumentar investimentos públicos).

Evolução do crédito às instituições financeiras oficiais: em % do PIB - Dez/2006 a Dez/2012

-10,0%

-9,0%

-8,0%

-7,0%

-6,0%

-5,0%

-4,0%

-3,0%

-2,0%

-1,0%

0,0%

dez/06 dez/07 dez/08 dez/09 dez/10 dez/11 dez/12

Crédito asinstituiçõesfinanceirasoficias

Fonte primária: BACEN

Banco Tesouro Nacional Créditos extraordinários pós-crise

12%

17%

22%

27%

32%

37%

42%

47%

Créditos/DPMFi PP Créditos/DLSP Créditos/DBGG(ant)

Evolução da Relação entre Créditos do Governo Central para Instituições Oficiais e Dívidas Públicas (Mobiliária em Mercado, Líquida do Setor Público e Bruta do Governo Geral):

Em % das Dívidas - Dezembro/2000 a Dez/2012

Fonte primária: BACEN

Banco Tesouro Nacional Créditos para Bancos em % da Dívida Federal

35%

40%

45%

50%

55%

60%

65%

70%

75%

80%

Evolução da Dívida Pública em Diferentes Metodologias: em % do PIB - Dezembro/2000 a Dez/2012

Bruta do Governo Geral (metodologia até2007xpós2008) e Liquida do Setor Público

DBGG - Metodologia Antiga DBGG - Metodologia Nova DLSP

Fonte primária: BACEN

Dívida Pública Diferentes metodologias e trajetórias pós-crise

EVOLUÇÃO DE AGREGADOS FISCAIS E CREDITÍCIOS NO BRASIL PÓS-CRISE GLOBAL

Variáveis

Ago/2008 Dez/2012 Variação Ago/2008 Dez/2012 Variação

PIB (12 meses) 2.910 4.412 1.502 100,0% 100,0% 0,00%

AGREGADOS FISCAIS

DÍVIDAS

Dívida Líquida DLSP 1.236 1.550 314 42,47% 35,13% -7,34%

Dívida Bruta DBGG

Método Brasil 1.635 2.584 949 56,17% 58,56% 2,40%

Método Internac. 1.735 2.967 1.231 59,63% 67,23% 7,61%

Poder Público

Dívida Público DPMFi 1.502 2.414 912 51,60% 54,71% 3,11%

Dívida Mobiliária Mercado 1.202 1.899 697 41,30% 43,05% 1,75%

Banco Central

Carteira Títulos BC 402 907 504 13,83% 20,55% 6,72%

Op.Compromissadas BC 302 524 222 10,37% 11,88% 1,51%

Dp.Compulsórios Remun. 186 272 86 6,40% 6,16% -0,24%

DEDUÇÕES

Total Créditos Gov. (522) (1.395) (873) -17,95% -31,62% -13,67%

Créditos Resto Economia (248) (711) (463) -8,51% -16,11% -7,60%

Créditos Inst.Fin.Oficiais (27) (407) (380) -0,94% -9,22% -8,29%

Disponibilidade Financ. (275) (683) (409) -9,44% -15,49% -6,05%

Dívida Externa Líq.BC (335) (753) (418) -11,51% -17,07% -5,56%

AGREGADOS CRÉDITO

Crédito Sist.Financeiro 1.117 2.360 1.243 38,37% 53,48% 15,10%

Credito Rec.Discricionários 314 874 560 10,78% 19,80% 9,02%

BNDES Desembolsos 78 156 78 2,68% 3,54% 0,86%

Fontes Primárias: Banco Central; BNDES (projeção até ago/2008)

Em R$ bilhões correntes Em % do PIB

Fonte primária: BACEN

9

Evolução da dívida líquida:

Cada vez menos explicada pelo superávit primário e cada vez mais pelas

variações patrimoniais, inclusive reservas internacionais, créditos

governamentais e operações compromissadas e compulsórios...

Maior presença estatal no mercado de crédito e acionário

Aumento mais forte de relações cruzadas e internas ao setor público, entre

bancos e entre estatais, inclusive bancos estatais não se atém mais a nichos...

Maior presença estatal, via crédito e via participações acionárias, inclusive

“paraestatal” (fundos de pensão)

Conclusão: política fiscal, que já era muito vinculada aos juros e ao câmbio, se tornou também ao crédito.

Dilema Fiscal: Relações intrincadas

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Dilemas da Federação

Carga tributária crescente e cada vez mais centralizadas as decisões e também a geração da arrecadação – contribuições mais rentáveis que impostos na União... ICMS estagnado por conta da desindustrialização e guerra fiscal – reforma da fatia das transações interestaduais ...

Transferências com viés pró-municípios na repartição constitucional (cota do ICMS até FUNDEB), no SUS e nas transferências voluntárias >>> impasses nos rateios dos royalties e do FPE (tendência à judicialização)

Envidamento subnacional, se não há maior empenho em reequilibrar a rolagem da dívida, opção mais fácil pela crescente flexibilização , com nova onda de endividamento indireto junto ao Tesouro >>> indexador da rolagem se tornou questão menor

Não há uma agenda nacional federativa consistente e coordenada: governo federal privilegia relacionamento direto com prefeituras e estados não organizam foruns adequados

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Algumas estatísticas recentes... Carga pós-guerra: recordes sucessivos

Elaboração própria

13%

15%

17%

19%

21%

23%

25%

27%

29%

31%

33%

35%

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19

47

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Em %

do

PIB

Anos

CARGA TRIBUTARIA BRUTA GLOBAL NO PÓS-GUERRA: 1947 a 2012

12

Tributação indireta Esvaziamento do IVA e expansão cumulativa

Elaboração própria

0

2

4

6

8

10

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16

Em %

do

PIB

Anos

Evolução dos tributos indiretos: valor adicionado x cumulativos

Valor Adicionado Cumulativos Total

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Divisão do “Bolo” Tributário Histórico encolhimento estadual

EVOLUÇÃO DA DIVISÃO FEDERATIVA DA RECEITA TRIBUTÁRIA POR NÍVEL DE GOVERNO

(conceito contas nacionais)

Conceito Central Estadual Local Total Central Estadual Local Total

ARRECADAÇÃO DIRETA

1960 11,14 5,45 0,82 17,41 64,0 31,3 4,7 100,0

1970 17,33 7,95 0,70 25,98 66,7 30,6 2,7 100,0

1980 18,31 5,31 0,90 24,52 74,7 21,6 3,7 100,0

1988 16,08 5,74 0,61 22,43 71,7 25,6 2,7 100,0

2000 20,77 8,61 1,77 31,15 66,7 27,6 5,7 100,0

2012 25,03 9,27 2,08 36,39 68,8 25,5 5,7 100,0

RECEITA DISPONÍVEL

1960 10,37 5,94 1,11 17,41 59,5 34,1 6,4 100,0

1970 15,79 7,59 2,60 25,98 60,8 29,2 10,0 100,0

1980 16,71 5,70 2,10 24,52 68,2 23,3 8,6 100,0

1988 13,48 5,97 2,98 22,43 60,1 26,6 13,3 100,0

2000 17,38 8,19 5,58 31,15 55,8 26,3 17,9 100,0

2012 20,97 8,86 6,56 36,39 57,6 24,4 18,0 100,0

Fonte: Elaboração própria, a partir de STN, SRF, IBGE, Ministério da Previdência, CEF, Confaz e Balanços Municipais.

Metodologia das contas nacionais inclui impostos, taxas e contribuições, inclusive CPMF, FGTS e royalties, bem assim dívida ativa.

Receita Dispon'ivel = arrecadação própria mais e/ou menos repartição constitucional de receitas tributárias e outros repasses compulsórios.

Carga - % do PIB Composição - % do Total

14

Transferências Voluntárias União crescente “ligação direta” local

0,0%

0,2%

0,4%

0,6%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Transferências Voluntárias da União aos Estados e Municípios : Em % do PIB - 1997-2012

Estados Municípios Soma

Fonte primária: STN

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Desconcentração: desde ICMS DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DA ARRECADAÇÃO DO ICMS: 1988 x 2012

Regiões UF

Distr.% %PIB Per Capita Distr.% %PIB Per Capita Distr.% % PIB Per Capita

100,0 4,96 640 100,0 7,25 1.678 0,0 2,30 4,3%

AC 0,1 1,95 117 0,2 4,96 680 0,1 3,01 8,0%

AM 1,1 3,43 506 2,0 9,62 1.866 0,9 6,19 5,8%

PA 0,8 2,60 152 2,0 7,88 827 1,1 5,28 7,6%

RO 0,4 4,59 321 0,7 7,84 1.383 0,3 3,25 6,6%

AP 0,0 1,20 122 0,2 6,90 1.040 0,2 5,70 9,8%

RR 0,0 1,81 137 0,1 5,48 926 0,1 3,66 8,7%

TO ... ... ... 0,5 7,51 1.078 ... ... ...

SOMA 2,5 3,07 227 5,6 8,11 1.137 3,2 5,04 7,3%

MA 0,5 3,44 102 1,2 7,11 587 0,7 3,67 7,9%

PI 0,3 4,68 127 0,7 9,24 768 0,4 4,56 8,2%

CE 1,5 4,38 220 2,4 8,54 905 0,9 4,17 6,3%

RN 1,3 9,45 509 1,2 9,71 1.165 -0,2 0,26 3,7%

PB 0,6 4,65 182 1,0 8,31 863 0,4 3,65 7,0%

PE 2,8 5,40 363 3,3 9,92 1.205 0,6 4,53 5,4%

AL 0,6 4,86 231 0,8 8,48 786 0,1 3,62 5,5%

SE 0,4 3,34 258 0,7 8,55 1.113 0,3 5,21 6,6%

BA 4,7 4,83 373 4,1 7,05 940 -0,6 2,23 4,1%

SOMA 12,8 4,96 283 15,4 8,28 930 2,6 3,32 5,3%

MG 9,4 4,81 563 10,0 8,21 1.638 0,6 3,40 4,8%

ES 1,4 4,72 519 2,6 9,23 2.388 1,2 4,51 6,9%

RJ 10,0 3,93 733 8,0 5,28 1.593 -2,0 1,35 3,4%

SP 40,8 5,66 1.214 34,1 7,39 2.644 -6,7 1,72 3,4%

SOMA 61,6 5,17 924 54,7 7,17 2.178 -6,9 2,00 3,8%

PR 6,1 4,87 676 5,6 6,90 1.710 -0,5 2,03 4,1%

SC 3,7 5,26 765 3,6 6,54 1.849 -0,1 1,28 3,9%

RS 7,6 4,80 785 6,1 6,59 1.813 -1,6 1,80 3,7%

SOMA 17,4 4,91 739 15,3 6,69 1.782 -2,1 1,78 3,9%

MT 1,2 7,16 648 2,1 8,60 2.739 0,9 1,44 6,5%

MS 1,3 6,80 608 1,7 11,10 1.811 0,4 4,30 4,9%

GO 2,3 6,26 536 3,4 9,30 1.806 1,1 3,04 5,4%

DF 0,9 1,44 540 1,8 3,18 2.215 0,9 1,74 6,3%

SOMA 5,7 4,27 573 9,0 6,79 2.045 3,2 2,52 5,7%

Elaboração própria. Fonte primária: CONFAZ. Valores per capita a preços de 2012 (IPCA) e, na variação, taxa de crescimento médio anual.

BRASIL

20121988 2012-1988

REGIÃO

CENTRO-

OESTE

REGIÃO

NORTE

REGIÃO

NORDESTE

REGIÃO

SUDESTE

REGIÃO SUL

16

Estados – balanço de capitais (pagaram muito mais que receberam) EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DOS ESTADOS - 1995/2011

AnoOperações

de Crédito

Juros e

Encargos

Amortizaçã

o da Dívida

Balanço da

Dívida

1995 0,98% 0,44% 0,97% -0,43%

1996 1,37% 0,45% 1,00% -0,08%

1997 6,84% 1,02% 5,04% 0,78%

1998 1,89% 0,59% 1,17% 0,14%

1999 1,20% 0,58% 0,85% -0,23%

2000 0,26% 0,63% 0,60% -0,97%

2001 0,14% 0,69% 0,41% -0,96%

2002 0,26% 0,68% 0,46% -0,87%

2003 0,15% 0,68% 0,46% -0,98%

2004 0,13% 0,61% 0,43% -0,91%

2005 0,10% 0,63% 0,42% -0,94%

2006 0,13% 0,61% 0,45% -0,94%

2007 0,07% 0,56% 0,42% -0,91%

2008 0,15% 0,55% 0,45% -0,84%

2009 0,35% 0,49% 0,46% -0,60%

2010 0,34% 0,45% 0,41% -0,52%

2011 0,23% 0,45% 0,47% -0,69%

Fonte: Balanço Orçamentário dos Estados/STN e SCN/IBGE.

AnoOperações de

Crédito

Juros e Encargos

da Dívida

Amortização da

DívidaBalanço da Dívida

2009 13.032.017.796 18.429.361.156 17.352.687.562 22.750.030.922-

2010 14.129.341.229 18.736.411.563 17.200.048.040 21.807.118.374-

2011 9.807.391.698 19.462.799.210 20.260.984.458 29.916.391.970-

2000 a 2011 77.000.306.370 222.152.900.722 175.181.933.775 320.334.528.127-

Fonte: Balanço Orçamentário dos Estados/STN e IPCA/IBGE.

Valores atualizados pelo IPCA de Setembro de 2012.

Preços Descasados e Discrepantes

80

100

120

140

160

180

200

220

240

260

280

Câmbio

IGP-DI

IPCA

17 Fonte: PMSP/Sec.Finanças

18

Evolução pós LRF: índice decrescente

dez/00 abr/12 Variação

DCL 184.556 408.823 122%

RCL 108.432 417.781 285%

19

Metas Fiscais sempre cumpridas pelos governos subnacionais

Dívida:

Redução sustentada da dívida líquida subnacional, graças a expansão da receita superior a da dívida;

União segue sem qualquer limite para dívida consolidada (Senado) e nem mobiliária (lei); dívida líquida decresceu mas bruta (padrão internacoinal) subiu e segue patamar elevado.

Superávit:

Governos subnacionais com trajetória sustentada de superávit primário, mesmo sem acesso à engenharia fiscal e fácil aumento de carga tributária, como a União.

Geração até de superávits nominais em muitos anos

Novo padrão de financiamento

Autofinanciamento é crucial para governos subnacionais

LRF – vedação para novo socorro fechou crédito bancário privado e restringiu crédito estatal, menos atraente que externo de organimos (único garantido pelo Tesouro)

Flexibilizações já realizadas – crédito visto como transferência negociada

Dilema fiscal-federativo

20

Recuperar credibilidade da política fiscal e econômica e aproveitar para promover reformas estruturais operações;

Prática imediata: consenso a favor de reduzir a meta de superávit primário ao invés de aplicar deduções e adotar operações heterodoxas;

Solução ideal: adotar cálculo de resultado estrutural que ajusta os efeitos do ciclo (metodologia disponível);

Reformas fiscais:

Completar regulação da LRF: criação do conselho de gestão; aprovar limites para dívida da União, mobiliária (lei) e consolidada (Senador); revisão periódica dos limites....

Revisão da LRF: melhorar disciplina e fechar brechas já identificadas (projeto iniciativa do Senador Jereissati e parecer Senador Virgilio).

Reforma do orçamento, contabilidade pública e gestão financeira e patrimonial: 50 anos da Lei 4320 de 1964 (mesmo projeto).

Propostas para Política Macro-Fiscal

21

As contradições nas quais está mergulhado o ICMS revelam a sua derrocada

como imposto. Só não se qualifica como falência porque o ICMS preserva uma

última e inegavelmente preciosa qualidade: a capacidade de custear os governos

estaduais, de fazer isso por sua livre e plena decisão, e ainda de ter um raio de

manobra para promover o desenvolvimento local.

A opção pela dita autonomia federativa pode significar se prender a um imposto

de importância relativa certamente decrescente (vide desindustrialização), e que

só consegue manter o mesmo nível de carga, a custa de mais distorções para a

competitividade (onera investimentos, exportações, produção) e a equidade

(sobrecarrega consumo de bens). Não há nada no horizonte para apostar que o

ICMS no futuro volte a ser o importante e grande imposto que já foi no passado.

Dilemas do ICMS

22

Flexibilização

Foco em mudar fluxo e nada alterar no estoque cruzado da dívida: gera receitas imediatas para atuais

governantes e nada muda ou agrava para sucessores;

Manter prática e acelerar flexibilizações da rolagem com concessões pontuais – decisões ad hoc e sem

racionalidade técnica para distribuir benefícios;

Não muda LRF e nem contratos de rolagem: alterações via MPs e CMN.

Mas, na prática, Tesouro Nacional se torna financiador de última instância: estímulo indireto às

captações externas em organismos internacionais - único caso em que Tesouro garante crédito; e aos

bancos estatais – Tesouro concede funding (empréstimos extraordinários) mas permanece risco de

crédito (torna bancos mais criteriosos e lentos)

Reestruturação

Foco em corrigir estoque e só oferta fluxo se reduzir limite de cumprimento.

Exige alterações legislativas e soluções horizontais – sem margem para escolher beneficiários ou grau

de benefício de cada ente.

Lei complementar (LRF) é necessária para autorizar revisão dos encargos da rolagem.

Tesouro Nacional sofrerá aumento futuro (ou até passado) de sua dívida líquida (redução do crédito) e

eventual postergação no nível atual do fluxo de receita (se limite de comprotimento mensal for

reduzido) – isto é, precisará melhorar o ajuste fiscal federal.

Dilemas da Dívida Estadual

23

Excelente desempenho fiscal dos governos subnacionais abre espaço para redirecionar recursos do serviço da dívida pública para investimentos, sem maiores danos a austeridade fiscal desses governos – é forçoso reconhecer que exigirá, sim, maior ajuste das contas do governo federal.

Investimentos públicos no Brasil são historicamente executados de forma bastante descentralizada e seria o caminho mais eficiente para elevação da taxa de inversões:

Além de baixa proporção executada diretamente pela União, a redução da SELIC não abre espaço fiscal na mesma proporção e ritmo (comprometido com custos de carretamento das reservas e subsídios do Banco do Tesouro).

Estimular tais gastos estaduais e municipais preferencial ou unicamente via crédito aumenta a dívida bruta (duplo, no caso dos bancos federais com funding do Tesouro) e risco fiscal futuro (dívida externa sem que haja receita ou ativo na mesma moeda).

O atalho mais seguro e eficiente é corrigir distorções do saldo da dívida renegociada e reduzir limite de comprometimento vinculado ao aumento do investimento estadual e municipal.

Proposta Espaço Fiscal Estadual

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Mudar aos poucos não é mudar pouco

visão estratégica deveria primeiro a pactuar princípios para mudanças

estruturais que reorganizassem os sistemas fiscal e tributário

simular efeitos e, depois, elaborar e apreciar alterações de projetos

legislativos seriam os passos seguintes

mudanças sempre passarão por atos diferentes em momentos distintos mas

que deveriam seguir um fio condutor para guardarem consistência entre si

DILEMAS

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Mais trabalhos no site do autor :

www.joserobertoafonso.com.br

Para mais detalhes sobre o tema da palestra, ver:

Ensaio Técnico publicado pelo IBRE/FGV Sobre “Fazer o Cumprimento” da Meta de Superávit Primário de 2012

Com Gabriel Leal Barros, Fevereiro/2013. Disponível em: http://bit.ly/YbMrgm

Artigo publicado na Revista Econômica da UFF As Intricadas Relações entre Política Fiscal e Creditícia no Brasil Pós-2008. Niterói, v 13, n 2,

p. 125-154, dezembro 2011. Disponível em: http://bit.ly/SU52rO

José Roberto Afonso é economista, especialista em finanças públicas.

Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante. Julia Morais, Kleber Castro, Marcia Monteiro e Felipe Azevedo deram suporte às pesquisas..