alcances e limitações dos instrumentos urbanísticos - joão sette whitaker

7/27/2019 Alcances e limitaes dos Instrumentos Urbansticos - Joo Sette Whitaker

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cidades para que(m)?

POLTICA, URBANISMO E HABITAO

textos acadmicos

Alcances e limitaes dos Instrumentos Urbansticos na

construo de cidades democrticas e socialmente justas

December 23, 2003/Joo Sette Whitaker

Antecedentes histricos da desigualdade urbana

bastante comum pensarmos que a dramtica situao em

que esto as cidades brasileiras uma decorrncia natural do

fato de o pas ter hoje cerca de 80% de sua populao morando

nas cidades. como se o caos urbano, as favelas, o transporte

precrio, a falta de saneamento, a violncia, fossem

caractersticas intrnsecas s cidades grandes, justificando a

enorme dificuldade do Poder Pblico em resolver esses problemase gerir a dinmica de produo urbana.

Essa , entretanto, uma viso equivocada. Ao contrrio dos

pases industrializados, o grave desequilbrio

social que assola as cidades brasileiras

assim como outras metrpoles da periferia do capitalismo

mundial so resultantes no da natureza da aglomerao urbana

por si s, mas sim da nossa condio de subdesenvolvimento. Em

outras palavras, as cidades brasileiras refletem, espacial

mente e territorialmente, os graves desajustes histricos e

estruturais da nossa sociedade. Como muitos autores j

ressaltaram, o fenmeno de urbanizao desigual observado em

grande parte dos pases subdesenvolvidos se deve matriz de

industrializao tardia da periferia.

De fato, a atratividade exercida pelos plos industriais sobre a

massa de mo-de-obra disponvel no campo provocou [1], a partir

da dcada de 60, a exploso de grandes plos
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urbanos no Terceiro- Mundo. Entretanto,

esse crescimento industrial -- baseado na aliana dos

interesses das burguesias nacionais e do capital internacional -

- tinha como condio a manuteno do baixo valor da mo-de-obra

abundante, o que restringia por

princpio a possibilidade de se oferecer habitaes, infra-

estrutura e equipamentos

urbanos que garantissem qualidade de vida aos trabalhador

es. A cidade industrial perifrica surge, desde ento,

promovendo estruturalmente a desigualdade social. Ao contrrio

do Estado keynesiano que se consolidou na Europa do Ps-Guerra,

em que o crescimento do capitalismo fordista implicava um

aumento generalizado dos nveis de vida e de consumo dos

trabalhadores gerando habitaes e salrios dignos , at para

garantir a completude do ciclo produo-consumo , aqui a

associao das burguesias

nacionais com os interesses do capitalismo internacional

construiu um capitalismo

canhestro, voltado exportao e explorador da massa de

mo-de-obra disponvel, processo que Florestan Fernandes e

outros pensadores chamaram de desenvolvimento desigual

em relao ao desenvolvimento do capitalismo hegemnico

dos pases industrializados e combinado pois dispunha

novas estruturas econmicas industriais trazidas do centro sobre

estruturas internas arcaicas herdadas do Brasil colonial.

Pois esse processo de industrializao, que gerou o que Maricato

(1996 e 2000) chamou de urbanizao com baixos salrios,

estabeleceu-se por sobre uma estrutura social que nunca havia

resolvido as contradies oriundas da sociedade colonial. Um

sculo antes, no mbito do trabalho, a substituio dos escravos

por trabalhadores livres implicou na instaurao de um sistema

marcado pela dominao pessoal e a troca de favores, e no na

generalizao do trabalho assalariado nos moldes do capitalismo

central. Em relao

posse da terra, com o fim do trfico negreiro em 1850

a Lei de Terras institui a propriedade das terras devolutas

apenas mediante compra e venda, dando-lhes um valor que no


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tinham at ento, e afastando a possibilidade de tornar

proprietrios de terra imigrantes e escravos.

Essa foi a base arcaica sobre a qual se assentou, cem anos

depois, a industrializao brasileira. Um novo modelo de

produo, segundo Francisco de Oliveira simultaneamente

industrial e urbano, que aprofundava a diviso social do

trabalho herdada do modelo agro- exportador anterior. Com o

forte crescimento industrial, ao qual no correspondia um

desenvolvimento urbano socialmente digno, estava coloc

ada a situao para o surgimento de uma dinmica urbana

conflituosa, parametrizada pela luta de classe.

Ermnia Maricato (1996) j mostrou como, nesse contexto,enquanto as periferias urbanas expandiam seus limites -- sempre

desprovidas dos servios urbanos essenciais -- para receber o

enorme contingente populacional de migrantes rurais ao longo dos

anos 60 e 70, o mercado formal urbano se restringia a uma

parcela das cidades que atendia as classes mais favorecidas,

deixando em seu interior grande quantidade de terrenos vazios,

na especulao por uma futura valorizao imobiliri

a. Paradoxalmente, esse espraiamento perifrico da cidadeindustrial brasileira se dava pela ao deliberada do Estado,

que estimulava em especial no perodo militar solues

habitacionais de baixo custo nas periferias, por serem adequadas

ao modelo do capitalismo brasileiro, mantendo baixos os valores

de reproduo da fora de trabalho.

Como resultado desse processo historicamente excludente o

quadro atual visto nas grandes metrpoles brasileiras

invariavelmente de absoluta pobreza, corroborando um quadro

generalizado pelo continente [2]. Nessas cidades, estima-se que

cerca de 50% da populao, em mdia, se encontre na

informalidade [3]. Os moradores de favelas so cerca de 20% da

populao de So Paulo, assim como de Porto Alegre, Belo

Horizonte ou do Rio de Janeiro, chegando a 46% em Recife (Bueno,

apud Clichevsky, 2000).

Alm disso, o atual quadro urbano continua mostrando um

exagerado ritmo de


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crescimento das periferias pobres em relao aos c

entros urbanizados, que paradoxalmente esto geralmente

esvaziando-se. Enquanto a taxa mdia de crescimento anual das

cidades brasileiras de 1,93%, o crescimento na periferia de

So Paulo, por exemplo, chega em algumas regies a taxas

superiores a 6% ao ano. Em compensao, o centro da cidade

apresenta taxas de crescimento negativo, em torno de 1,2%.

Entretanto, as polticas pblicas, na maioria das cidades do

pas, continuam a favorecer em seus investimentos urbanos apenas

as regies mais favorecidas. Flvio Villaa (2000) mostrou como,

na maior parte das capitais do pas, verifica-se recorrentemente

um eixo de desenvolvimento produzido pelas elites em seus

deslocamentos em busca das reas mais privilegiadas para se

viver. Em uma clara inverso de prioridades, os governos

municipais investem quase que exclusivamente nessas pores

privilegiadas da cidade, em detrimento das demandas urgentes da

periferia. Em pesquisa recente (Ferreira, 2003), mostramos como,

em So Paulo, foram investidos em apenas trs anos, entre 1993 e

1995, cerca de R$ 4 bilhes [4] de dinheiro pblico em apenas 6

grandes obras virias, destinadas geralmente ao trfego de

veculos individuais, em um quadrante de cerca de 50 km,

justamente aquele em que se concentram os investimentos

imobilirios de elite.

Nas grandes cidades, sob a frgil justificativa de se c

riar centralidades tercirias conectadas economia global

[5], estabelecem-se ilhas de primeiro-mundo em meio ao

mar de pobreza e excluso, sofisticados centros de negc

ios que exacerbam a segregao social urbana e se apropriam

de grande parte dos investimentos pblicos.

Tal cenrio evidencia a necessidade premente de se reverter um

quadro de excluso e segregao scio-espacial que apenas

reflete espacialmente a inquietante fratura social do pas.

Nesse sentido, o papel do Poder Pblico, em especial dos

executivos municipais, torna-se fundamental na medida em que

consiga romper com sua histrica tendncia a

favorecer apenas os interesses dominantes. Os Planos Dire

tores e os instrumentos


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urbansticos do Estatuto da Cidade podem vir a ser ferr

amentas importantes nesse processo, embora no sejam por si s

garantia de mudanas. Antes de discut-los, porm, importante

entender a dinmica pela qual se consolidam no pas esses

instrumentos, sem o que a compreenso de seu papel ficaria

prejudicada.

O papel dos movimentos populares na reforma urbana

Face ao inquietante quadro exposto at aqui, fcil entender

que as desigualdades

geradas pelo processo de industrializao e de urbaniza

o geraram rapidamente insatisfaes sociais significativas. J

em 1963, o Seminrio Nacional de Habitao eReforma Urbanatentou refletir parmetros para balizar o crescimento das

cidades que comeava a se delinear. A ditadura militar desmontou

a mobilizao da sociedade civil em

torno das grandes reformas

sociais, inclusive a urbana, substituindo-a por um

planejamento urbano centralizador e tecnocrtico. No campo da

habitao, embora o regime tenha produzido, atravs do SFH/BNH,

mais de 4 milhes de moradias, o recorte capitalista dessaproduo tambm marcada pelo clientelismo e a troca de favores

visava mais resultados quantitativos que rendessem frutos

polticos do que qualitativos, e era voltado ao esforo do

milagre econmico, favorecendo as grandes empreiteiras. Pelo

custo que estas conseguiam praticar, as polticas habitacionais

no conseguiram atingir a

populao mais pobre, abaixo de 5 SM, que ia aumentando

cada vez mais, em decorrncia de um modelo econmico deintensa concentrao da renda. Isso aprofundou cada vez mais o

fosso entre o mercado imobilirio legal e os que no tinham

acesso a ele.

Nos anos 70, os excludos do milagre brasileiro comeam a

mobilizar-se em torno da

questo urbana, reivindicando a regularizao dos lo

teamentos clandestinos, a construo de equipamentos de

educao e sade, a implantao de infra-estrutura nas


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favelas, etc. Uma primeira vitria ocorre em 1979, com

a aprovao da Lei 6766, regulando o parcelamento do solo e

criminalizando o loteador irregular. Na Constituinte de 1988,

130.000 eleitores subscrevem a Emenda Constitucional de

Iniciativa Popular pela Reforma Urbana, e com isso conseguem

inserir na Constituio os artigos 181 e 182, que introduzem o

princpio da funo social da propriedade urbana. Porm, a

regulamentao desses artigos s viria a ocorrer 11 anos depois,

com a aprovao definitiva do captulo da reforma urbana da

nossa constituio, em uma tramitao que contou com a presso

constante do Frum Nacional de Reforma Urbana, e que culminou

com a aprovao do Estatuto da Cidade.

O que so instrumentos urbansticos?

Para se entender a funo dos instrumentos urbansticos, que

iremos tratar neste texto,

preciso voltar um pouco questo da formao do estado

keynesiano das sociais- democracias europias do ps-guerra.

Os esforos para a construo de uma sociedade industria

l que promovesse certa distribuio das riquezas para o

conjunto dos trabalhadores para garantir um patamar aquisitivo

compatvel com a necessidade do prprio sistema em gerar consumo

deu ao Estado keynesiano um papel central na mediao entre os

interesses do capital e do trabalho, garantindo direitos

fundamentais e universais como o acesso educao,

sade, e a garantia dos direitos trabalhistas. Esse pape

l do Estado se reproduzia naturalmente no mbito

habitacional e urbano, visando garantir o direito moradia ao

conjunto da populao [6]

e controlando as aes do capital imobilirio, por natur

eza especulativo e privatista [7].

Nesse sentido, fortaleceu-se desde ento na Europa, e

posteriormente tambm at na Amrica do Norte, uma tradio

intervencionista do Estado na regulamentao e no

controle do desenvolvimento urbano, para garantir uma mn

ima variedade social na

produo urbana, buscando prover habitao de interesse s


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ocial integrada malha urbana, para proteger antigos

moradores mais pobres dos processos decorrentes da valorizao

imobiliria, que os expulsam e substituem por moradores de maior

renda (a chamada gentrificao), para permitir a preservao dos

espaos pblicos como espaos de uso democrtico, protegendo-

os da ao invasiva da iniciativa privada, e para

promover usos habitacionais sociais no mercado imobilirio

privado atravs de aes de induo e incentivo. Vale notar que

essa tradio no conseguiu impedir, nem naqueles pases,

processos marcantes de excluso social e de gentrificao,

capitaneados pelas foras do mercado. Mas o que se pretende

discutir aqui que, de maneira geral, e apesar dos percalos,

h hoje uma certa cultura poltica naqueles pases de respeito

ao papel importante do Estado no controle urbano.

Para dar ao Estado a capacidade de exercer tal funo, uma

variedade de instrumentos jurdicos e financeiros foram criados.

Por um lado, deu-se ao Estado um poder regulador significativo

sobre o uso e a ocupao do solo, estabelecendo-se restries de

uso,

parmetros de adensamento, limites verticalizao, taxas

de ocupao, punies efetivas para o descumprimento das

leis urbansticas, etc. Por outro lado, criou-se uma estrutura

financeira evidentemente apoiada na incomparvel

disponibilidade de recursos que aqueles pases dispunham e

dispem e uma gama de isenes para incentivar, atravs de

linhas de crdito e renncias tributrias especficas,

determinadas aes dos agentes privados, como por exemplo a

recuperao e manuteno de edifcios antigos nas reas

centrais, sua reconverso para locao social privada, ou ainda

a fixao da populao mais pobre em seus locais de residncia,

graas a auxlios financeiros diretos. Entre os incontveis

instrumentos urbansticos, poderamos citar, por exemplo, as

Znes dAmnagement Concert (ZAC) francesas, depois recuperadas

e distorcidas no Brasil, espcies de intervenes do Estado

sobre a propriedade fundiria, a partir das quais o

Poder Pblico define novos usos e promove a construo

e urbanizao de reas urbanas degradadas segundo novas


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diretrizes, vendendo-as em seguida para promover sua

requalificao. H tambm naquele pas a experincia antiga, da

dcada de 70, da outorga onerosa, l chamada de Plafond Legal

de Densit, tambm experimentada nos EUA na mesma poca, e que

estabelece a cobrana pelo direito de construir acima dos

limites determinados pelo Poder Pblico para determinada rea da

cidade.

Alm dos instrumentos de urbanizao e de regulao do uso e

ocupao, como os dois acima citados, h tambm instrumentos de

carter tributrio e financeiro. Continuando

com os exemplos franceses, h por exemplo naquele pas

uma linha de crdito extremamente vantajosa, oferecida pelo

banco pblico de fomento habitacional, para proprietrios que

queiram renovar para fins habitacionais edifcios degradados em

reas centrais e aceitem alugar parte dos apartamentos, por

determinado tempo, por preos tabelados pelo governo e

considerados "sociais". Outra ao muito comum a iseno de

impostos municipais para incentivar determinadas reformas ou

usos que interessem ao Poder Pblico. Mas sem dvida nenhuma, a

Lei da solidariedade urbana, aprovada na Frana em 2000, o

exemplo mais significativo de at onde o Poder Pblico pode ir

no controle da produo do espao urbano: por essa lei, todo

municpio francs deve garantir que no mnimo 20% de seu estoque

de habitaes tanto pblicas como privadas seja de interesse

social, sem o que o municpio se v obrigado a pagar

significativa multa ao Ministrio da Habitao.

Os chamados instrumentos urbansticos criados na

Europa do Ps-Guerra visavam portanto garantir ao Estadoferramentas jurdico-institucionais que lhe permitissem exercer

um controle efetivo sobre as dinmicas de produo e uso do

espao urbano, buscando

promover o interesse pblico acima do privado, e tentand

o mediar os conflitos naturalmente decorrentes dessas

dinmicas.

Pois bem, nessa mesma lgica que, no Brasil, os defensores da

Reforma Urbana se mobilizaram para garantir a aprovao, na


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Constituio e posteriormente no Estatuto da Cidade, de

instrumentos que permitissem dar s prefeituras um instrumental

para exercer algum controle sobre as dinmicas de produo da

cidade. Esse o princpio, em suma, dos chamados instrumentos

urbansticos apresentados no Estatuto da Cidade.

Note-

se, entretanto, a profunda diferena estrutural entre as

realidades dos pases industrializados e a brasileira, j

tratada no incio deste texto. Enquanto l os instrumentos

urbansticos surgem no ps-

guerra, concomitantemente estruturao do Estado do bem-

estar social, como ferramentas necessrias para que o Poder

Pblico possa desde o incio, no mbito urbanstico, promover

esse modelo poltico-econmico e social e mediar

os interesses do capital face ao bem pblico urbano, no

Brasil os instrumentos urbansticos surgem como uma

tentativa de reao face a um modelo de sociedade e de

cidade estruturalmente organizadas de forma propositalmente

desigual, o que muda

completamente seu potencial e seu possvel alcance. Aqui,

trata-se de reverter a posteriori um processo histrico-

estrutural de segregao espacial, o que significaria, em

essncia, dar ao Estado a capacidade de enfrentar os privilgios

urbanos adquiridos pelas classes dominantes ao longo de sua

hegemnica atuao histrica de 500 anos. No se trata, pois, de

tarefa simples. E desde j percebe-se que tais instrumentos s

podero ter alguma eficcia se houver, ao mesmo tempo em que so

criados, uma vontade poltica muito determinada no sentido de

promover a reverso do quadro de desigualdade urbana em que

vivemos, enfrentando portanto os poderosos interesses que

hegemonizam hoje a produo do espao urbano. Sem essa vontade

poltica, que implica em polticas de

governo claramente dispostas a enfrentar os privilgios d

as classes dominantes, os instrumentos urbansticos podem

servir apenas como uma maquiagem demaggica sem muito poder para

mudar o quadro urbano brasileiro. Vale notar que a briga

longa, e at agora, tem sido difcil.


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O Plano Diretor como um pacto social

justamente nesse sentido, o de garantir a execuo de uma

vontade poltica coletiva de recuperao democrtica das

cidades, que os Planos Diretores, embora fragilizados por

dcadas de burocratismo e ineficcia, podem passar a ter um

papel importante, ao abrir novas possibilidades, graas ao

Estatuto da Cidade, de dinmicas participativas que aumentem

o controle social sobre os processos de produo da cidade.

Como se sabe, a Constituio de 1988 obrigou todo municpio com

mais de 20.000 habitantes a ter um plano diretor. Embora fosse

um instrumento urbanstico antigo, tal fato o reinseriu na

agenda poltica urbana, ainda mais quando o Estatuto da Cidade,aprovado em 2001, determinou que as cidades que ainda no tm

plano o produzam em 5 anos.

Alm disso, o Estatuto d uma importncia significativa

aos Planos Diretores, ao determinar que seja neles que se

faa a regulamentao dos instrumentos urbansticos propostos.

Esse fato tem conseqncias positivas e negativas. Positivas

porque joga para a esfera municipal a mediao do conflito entre

o direito privado e o interesse pblico, eisso bom pois permite as necessrias diferenciaes en

tre realidade municipais completamente diversas no pas. Alm

disso, garante que a discusso da questo urbana no nvel

municipal torne-se mais prxima do cidado, podendo ser mais

eficientemente

participativa. Porm, o aspecto negativo que, ao jogar

a regulamentao dos instrumentos para uma negociao

posterior no mbito dos Planos Diretores, estabelece- se umanova disputa essencialmente poltica no nvel municipal, e

conforme os rumos que ela tome, esses instrumentos podem ser

mais ou menos efetivados. Em alguns casos, at, j ocorreu que o

prprio texto do Plano Diretor, ao propor os novos instrumentos

do

Estatuto, relegue sua regulamentao local para mais uma

etapa ainda ulterior, estendendo alm do razovel seu prazo

de efetivao.


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O plano diretor um conjunto de diretrizes urbansticas

destinadas a organizar e induzir formas desejveis do ponto de

vista do Poder Pblico, diga-se de ocupao e uso do solo.

Define as polticas pblicas urbanas, como os transportes, o

zoneamento, a proviso de habitaes de interesse social, etc.

Aparentemente, sua obrigatoriedade foi um avano

na direo de cidades mais democrticas e justas. Mas, como

qualquer instrumento de poltica pblica, o plano diretor pode

ter inmeras feies. Por exemplo, como j mostrou

Villaa (1999) ele vem sendo usado h tempos nas grande

s cidades como um instrumento dos interesses das classes

dominantes, com pouca efetividade na soluo

dos problemas reais das reas perifricas. Nesse sentido,

no h dvidas que os instrumentos propostos no Estatuto

da Cidade do um novo flego aos Planos Diretores, conforme

veremos adiante.

A tradio urbanstica brasileira, como visto calcada em um

Estado estruturado para ratificar a hegemonia das classes

dominantes, sempre tratou os planos diretores por um vis

tecnicista que os tornavam hermticos compreenso do cidadocomum, mas eficientes em seu objetivo poltico de engessar as

cidades nos moldes que interessavam

s elites, muito embora grande nmero de urbanistas tenham se

esforado, na dcada de

70 e apesar do regime vigente, em torn-los

mais eficientes. Mas por exemplo nas

grandes capitais, infelizmente marcaram histria os

calhamaos tcnicos nada

democrticos, que serviram mais para fins eleitorais, par

a estabelecer uma rgida regulamentao nos bairros ricos, ou

ainda para priorizar a construo de mais e mais

avenidas (em detrimento dos transportes pblicos), enchend

o os bolsos de polticos inescrupulosos e dos especuladores

imobilirios. Em compensao, os Planos Diretores pouco fizeram

para a enorme parte da populao excluda da chamada cidade

formal. Na prtica, os planos se distanciaram da realidade


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urbana perifrica, e no impediram a fragmentao das polticas

pblicas urbanas. por isso, alis, que hoje vm sendo

pesquisadas novas metodologias de planejamento, mais

prximas da realidade e da gesto locais, mais abertas

participao dos agentes sociais dos bairros, e promotoras

de uma reintegrao transversal das polticas setoriais,

como os Planos de Ao

Habitacionais e Urbanos propostos recentemente pelo Labora

trio de Habitao e Assentamentos Humanos (LabHab) da

FAUUSP.

Mas isso no impede, obviamente, que hoje os planos dir

etores possam ser um instrumento eficaz para inverter a

injusta lgica das nossas cidades, em especial nas cidades de

mdio porte, ainda no to atingidas pela fratura social urbana.

Mas, para isso, no devem ser um ementrio de tecnicismos, mas

um acordo de toda a sociedade para nortear seu crescimento,

reconhecendo e incorporando em sua elaborao todas as

disputas e conflitos que nela existem. S

assim, surgido de um amplo e demorado processo

participativo, que no fique sujeito apressada agenda

poltico-eleitoral dos governantes de turno (em que a

"governabilidade" e a busca pela reeleio passam por cima dos

fins pblicos que se deseja das polticas pblicas), o Plano

Diretor pode se tornar um ponto de partida institucional para

que se expressem todas as foras que efetivamente constroem a

cidade. Se toda a populao inclusive as classes menos

favorecidas apreender o significado transformador do plano,

cobrar sua aprovao e fiscalizar sua aplicao,

transformando-o em uma oportunidade para conhecer melhor seu

territrio e disputar legitimamente seus espaos.

Entretanto, a gesto participativa no pode se ater apenas ao

aumento das audincias pblicas ou dos fruns de discusso com

os diferentes setores da sociedade civil. Hoje a

"participao", mesmo em governos de esquerda, se d com

hora marcada, em audincias j pautadas, sobre assuntos pr-

estabelecidos. Como bem lembra o urbanista Flvio Villaa, de

se perguntar porque o tema da "participao" geralmente s se


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aplica a certos assuntos de governo, e no a todos. No Brasil,

os fruns participativos ainda se

limitam ao Oramento Participativo, ou a Planos Diretores

que nem sempre sero efetivados. Porque, por exemplo, no

h mecanismos de participao nas decises de investimentos das

empresas de saneamento, ou nas de metr? A participao deveria

incorporar de forma estrutural e definitiva a presena decisria

da populao em todas as estruturas de gesto da mquina

administrativa, da escala local escala mais geral. Nesse

sentido, o processo de discusso das Conferncias das Cidades,

implementado este ano pelo Ministrio das Cidades, uma

excelente iniciativa, ainda mais considerando tratar-

se de um processo que abarca todo o pas. Tambm so

fundamentais, por exemplo, os conselhos participativos de

habitao e de poltica urbana, implantados em

vrias cidades do pas, em decorrncia da exigncia de

processos de gesto participativos colocada pelo Estatuto da

Cidade, desde que seja dada a eles uma funo

efetivamente decisria e no apenas figurativa. Porm,

certo que o grau de participao, sobretudo com algum poder

de deciso, deve ir ainda muito mais longe para comear a ser

eficaz em seu papel politizante e pedaggico, e como um

instrumento de democratizao da gesto pblica.

Infelizmente, ainda hoje planos diretores

continuam resultando muitas vezes de uma

apressada montagem em gabinetes, visando apenas transform

-los, o mais rpido possvel, em fatos polticos. Nas

pequenas e mdias cidades brasileiras, entretanto, a

perspectiva mais animadora, pois a mobilizao da popu

lao para um processo participativo mais simples, e por

isso planos diretores democrticos podem ter enorme efeito. Mais

uma vez, foi fundamental a cultura de mobilizao e o processo

de discusso participativa alavancados pelas Conferncias das

Cidades organizadas pelo Ministrio das Cidades. A tomada de

conscincia coletiva sobre os desafios da questo urbana que as

conferncias promoveram ajudar a romper o verdadeiro mercado

de planos criado por urbanistas interessados em vender s


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prefeituras pacotes tcnicos que nem se preocupam em assimilar

as disputas sociais existentes, e cria um cenrio positivo para

a discusso participativa do Plano Diretor e dos instrumentos do

Estatuto.

Mas o que os Planos Diretores tm exatamente a ver com os

instrumentos urbansticos de que trataremos aqui? Como vimos,

eles so fundamentais pois neles que, segundo o Estatuto da

Cidade, esses instrumentos devem ser propostos e regulamentados

no nvel municipal. Nesse sentido, fica absolutamente claro que,

por princpio, os instrumentos urbansticos propostos no

Estatuto da Cidade nem esto desde j garantidos e nem so

automaticamente eficazes. Tudo depende, na verdade, da fo

rma como eles sero includos e detalhados nos Planos

Diretores.

Os Instrumentos Tributrios e de Induo do Desenvol

vimento: Direito de

Preempo, Direito de Superfcie, Urbanizao Compulsr

ia, IPTU Progressivo, Outorga Onerosa do Direito de Construir,

Operaes Urbanas Consorciadas.

Temos ento que os instrumentos tributrios e de induo do

desenvolvimento urbano tentam estabelecer, no cenrio

brasileiro, uma perspectiva de uma nova presena do Estado na

regulamentao, induo e controle dos processos de produo da

cidade. Cabe obviamente ressaltar que sua eficcia ainda

incerta, embora as previses sejam otimistas, em especial a

mdio e longo prazos. Entretanto, vale sempre repetir que seu

sucesso do ponto de vista do bem pblico e da reverso das

desigualdades urbanas depender sempre de uma forte e

determinada vontade poltica, j que os objetivos a atingir se

confrontam com interesses poderosos.

importante separar aqui o que se

chamou de instrumentos "tributrios" daqueles

considerados de "induo ao desenvolvimento urbano". Aquel

es citados no subttulo acima esto apenas na segunda

categoria (inclusive o IPTU progressivo), embora todos

eles possam at eventualmente servir para arrecadao, o


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que as vezes at acaba

desvirtuando seu sentido, como veremos adiante. Os instru

mentos de induo do desenvolvimento urbano visam, em

essncia, refrear o processo especulativo e regular o preo da

terra, ao forar o exerccio da funo social da propriedade

urbana punindo o "mau proprietrio", buscam permitir um maior

controle do Estado sobre usos e ocupaes do solo urbano, em

especial em reas que demandem uma maior democratizao.

Imveis situados na chamada cidade formal geralmente se

beneficiam de infra-estrutura urbana (esgoto, gua, luz,

asfalto, etc.) custeada pelo poder pblico e, portanto, por toda

a sociedade. Mant-los vazios representa um alto custo social.

Exercer a funo social da propriedade no nada alm de dar-

lhes uso. Nos centros das nossas metrpoles, por

exemplo, o descompasso entre os proprietrios, que

mantm um mercado

sobrevalorizado irreal (edifcios ficam desocupados por an

os, sem ter quem queira compr-los ou alug-los), e a

demanda generalizada por habitao pelas faixas de renda mais

pobres tanto moradoras dos centros, geralmente em cortios,

quanto das periferias que no tm como acessar essa oferta,

gera uma situao inaceitvel. Nesses casos, os instrumentos

tributrios e de induo do desenvolvimento urbano podem ter um

papel importante, ao dar ao Poder Pblico ferramentas que lhe

possibilitem regular e controlar os terrenos vazios, os negcios

imobilirios de compra-e-venda, e assim por diante.

Como j existe farto material terico

apresentando exaustivas discusses tcnicas a respeito decada um desses instrumentos [8], iremos fazer a seguir uma

reflexo sobre eles a partir da tica discutida neste artigo at

aqui.

Instrumentos tributrios e de financiamento

Vale mencionar que trata-se aqui de instrumentos que no esto

geralmente previstos no Estatuto da Cidade, mas que os Planos

Diretores certamente devem considerar, fazendo uso de

inventividade e inovao.


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O IPTU, por exemplo, importante instrumento de arrecadao, e

que deve ser um tributo progressivo (neste caso, que no o da

progressividade no tempo, significa que os mais ricos pagam mais

e os mais pobres pagam menos ou nada), ainda pouco cobrado nas

cidades brasileiras, at mesmo porque ainda preocupante a

falta de sistemas cadastrais municipais integrados, que dem s

prefeituras uma melhor capacidade de controle, de gesto e de

arrecadao.

Mas inmeros outros benefcios fiscais e financeiros podem ser

pensados e aplicados para fomentar determinadas diretrizes

urbanas. Isenes tributrias podem ser usadas para incentivar

reformas e/ou novos usos, e linhas de financiamento podem ser

pensadas,

por exemplo para reabilitao de imveis em rea central

, para auxlio-moradia populao ameaada de expulso por

causa da valorizao fundiria/imobiliria, e assim por diante,

para incentivar o aluguel de baixo custo no mercado privado, e

assim por diante. Um instrumento interessante, que recentemente

tornou-se lei em So Paulo, est na compra pela prefeitura de

imveis devedores de IPTU com desconto do valor da dvida no

preo pago, para uso habitacional de interesse social.

Mas, evidentemente, trata-se de um conjunto de iniciativas que

ainda depende, at pelas

drsticas limitaes financeiras por que passam os munic

pios, da estruturao de polticas habitacionais e de

financiamento moradia integradas, que envolvam todas as

esferas de governo. importante frisar o novo papel que a Caixa

Econmica federal poderia exercer nesse sentido, e a importnciada criao do Ministrio das Cidades, que deve poder reger esse

processo.

IPTU Progressivo, Edificao ou Utilizao Compulsria e

Desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica.

Este conjunto de instrumentos visa atingir diretamente as

propriedades urbanas que no cumprem a sua funo social. A

partir do momento em que so considerados sub- utilizados

ou vazios pelo Poder Pblico, pode ser exigida a edificao ou a


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utilizao

compulsrias, que se no atendida gerar um aumento prog

ressivo do IPTU regulamentado e com limites claramente

estabelecidos at resultar, aps 5 anos de

progressividade, na possibilidade de desapropriao do im

vel com pagamento com ttulos da dvida pblica. Trata-se

claramente de uma sano aplicvel ao proprietrio que no

respeite a funo social de seu imvel, o chamado "mau

proprietrio".

Embora seja um dos instrumentos de mais fcil compreens

o, e cujo efeito seja potencialmente promissor, difcil

dar ao IPTU progressivo (entendido como o conjunto

dos trs instrumentos acima citados) um carter de polt

ica urbana de reverso da especulao imobiliria, como

tampouco de instrumento efetivo de arrecadao. Ele deve sim ser

entendido como uma ao punitiva do Estado, que pode

eventualmente conseguir

conter tais processos especulativos. Isso porque os

procedimentos que esses instrumentos estabelecem so

longos, podem durar at sete anos, e so pontuais, tendo de ser

autuados e resolvidos caso a caso, dependendo de uma gesto

pblica eficaz, at mesmo para realizar o trabalhoso

levantamento dos casos passveis de aplicao.

Alm disso, um outro ponto desses instrumento bastante

polmico: ao determinar que seja regulamentado no Plano Diretor,

que deve identificar as reas sujeitas ao IPTU progressivo, o

Estatuto da Cidade deixa em aberto o que se entende por imveis

sub- utilizados. At que ponto, por exemplo, um amploestacionamento na rea central, cujo terreno certamente servir

um dia para alguma valorizada incorporao imobiliria, est ou

no cumprindo sua funo social? At que ponto ele uma rea

sub-utilizada? E um edifcio de dez andares em que apenas o

trreo esteja sendo utilizado? Evidentemente, a definio desses

critrios depende das disputas polticas que ocorrero nas

Cmaras

Municipais, e dependendo dos seus resultados, pode diminu

ir significativamente o impacto do IPTU Progressivo como


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instrumento de controle do exerccio da funo social da

sociedade dos imveis urbanos.

Outorga Onerosa, transferncia do direito de construir

e Operaes Urbanas Consorciadas

O princpio do solo criado, bastante simples de entendimento,

talvez seja um dos mais antigos instrumentos urbansticos de

induo do desenvolvimento, j testado em vrias

cidades brasileiras. Como j dito, ele se origina em ex

perincias internacionais, notadamente na Frana e nos EUA. No

Brasil, a primeira experincia certamente remonta dcada de 70

em So Paulo, quando o ento prefeito Olavo Setbal props, em

1976, lei nesse sentido, e esse instrumento vem desde entosendo constantemente discutido por urbanistas e demais

militantes da Reforma Urbana [9]. A idia dar ao Poder Pblico

a possibilidade de recuperar a mais-valia obtida pelo

proprietrio graas valorizao gerada por investimentos

pblicos urbanos. Ao prover infra-estrutura urbana, a ao do

Poder Pblico geralmente provoca imediata valorizao fundiria

e imobiliria da rea, gerando lucros significativos aos

proprietrios. O solo-criado, que torna o direito de construirindependente da propriedade urbana, permite que o Estado onere

construes que ultrapassem limites que ele mesmo estabelece.

Assim, a outorga onerosa possibilita regular distores de

valorizao geradas por essas intervenes, ou ainda compensar

as perdas do proprietrio relativas a processos de tombamento.

Nesses casos, o proprietrio de imvel tombado, que perde o

direito de construir naquele terreno, pode transferir esse

direito para outras propriedades na cidade, usando-se doinstrumento da Transferncia do Direito de Construir, prevista

no artigo 35 do Estatuto da Cidade.

A outorga onerosa aprovada no Estatuto da Cidade (art. 28 a 31)

responde a vrias

possibilidades j testadas em diferentes cidades brasileir

as [10]. A venda de potencial construtivo pode por exemplo

permitir uma maior verticalizao as vezes, mas nem sempre,

revertida em maior adensamento em corredores urbanos ou outras


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reas cujo desenvolvimento urbano possa ser induzido. Por outro

lado, o mesmo instrumento pode

eventualmente refrear a verticalizao em bairros residenc

iais horizontalizados, ao estabelecer uma taxao para a

construo acima de um coeficiente construtivo bsico

(geralmente 1). Trata-se tambm de um eventual mecanismo de

arrecadao, que pode ser aplicado em bairros com potencial de

verticalizao, que ser portanto devidamente onerada. Mas essa

possibilidade de arrecadao no pode transformar-se no

objetivo do instrumento, pois seno ele acabar subordinando as

necessrias decises urbansticas desenfreada corrida por

arrecadao. Nesse caso, a poltica urbana acaba tornando-se

refm de uma lgica tributria, o que resulta em pssimos

resultados para a cidade.

Essa a distoro que ocorre com as Operaes Urbanas

Consorciadas, tambm previstas no Estatuto da Cidade. Estas

so, em suma, uma variante da outorga onerosa, em que se

especifica uma rea dentro da qual os recursos arrecadados com a

venda de potencial construtivo devero ser obrigatoriamente

aplicados para a recuperao viria e urbana. O argumento

central desse instrumento o de que dessa forma possibilita-se

parcerias entre o Poder Pblico e o setor privado, atravs das

quais o capital privado, interessado na compra do solo-criado,

acaba financiando a recuperao da cidade, naquele trecho

especfico. Segundo seus defensores, esse instrumento permitiria

que renovaes urbanas saiam "de graa" para o poder executivo

municipal. Entretanto, a Operao Urbana certamente um dos

instrumentos mais polmicos do estatuto, pois pode ser utilizado

apenas para responder aos interesses dos setores

imobilirios da cidade. Isso ocorreu, por exemplo, nos casos de

Operaes Urbanas j ocorridos na cidade de So Paulo, em

especial na conhecida Operao Urbana Faria Lima.

Como pela lei os recursos arrecadados nas Operaes Urbanas com

a venda de solo-

criado devem ser exclusivamente aplicados na melhoria da

infra-estrutura viria da prpria rea da operao, tm-se

essa impresso de que as avenidas saem "de graa" para a cidade,


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financiadas pela iniciativa privada. Entretanto, se a operao

urbana se prope a "vender" solo-criado para arrecadar fundos

para a melhoria viria, estima-se que ela s possa ocorrer em

reas onde o mercado tenha interesse em comprar, sem o que a

operao torna-

se, no jargo do mercado, um "mico". Entretanto, assiste

-se uma corrida para definir reas de Operaes Urbanas,

sob o forte argumento de que assim a cidade toda estar sendo

renovada s custas do capital privado. Porm, o que ocorre de

fato que as decises de polticas de planejamento urbano

acabam subordinando-se

aos interesses do mercado e, para evitar micos, o Pod

er Pblico tem de fazer investimentos prvios para sinalizar

ao mercado que a rea valer o investimento. Esses investimentos

nunca so computados nos custos das operaes, evidentemente, e

se a operao no "colar", os prejuzos aos cofres pblicos

sero enormes. J comentamos acima como a regio da Faria Lima,

em So Paulo, recebeu milionrios recursos pblicos virios em

reas que "coincidentemente" estavam na regio da Operao

Urbana, mas que no foram computadas em seu custo. Alm disso,

as desapropriaes para abertura de novas avenidas gera

processos judiciais e precatrios, que tambm no entram no

clculo "oficial", escamoteando o real prejuzo pblico gerado

pela operao. Ainda no caso de So Paulo, estima-se que esses

precatrios superem R$ 1 bilho na Av. Faria Lima, e a Av. guas

Espraiadas, rea de uma nova Operao Urbana, j custou outro

bilho para ser feita (com a canalizao do crrego), antes

mesmo do incio da operao.

Alguns urbanistas defendem a criao de ttulos financeiros, os

CEPACS, negociveis na bolsa, correspondendo ao estoque de rea

construda "a mais" a ser disponibilizada na operao. Assim,

lana-se no mercado papis representando os metros quadrados a

construir, que podem ser comprados por qualquer um. Dessa forma,

o Poder Pblico arrecada de uma s vez o valor necessrio

obra de urbanizao, no tendo que adiantar esses fundos.

Porm, alm do riso desse recurso (pois o CEPAC pode no Ter

sucesso na bolsa e tornar-se outro "mico"), ele subordina de vez


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a poltica urbana aos interesses e lgica do mercado, j que,

por incrvel que parea. Uma pessoa que nem sequer tenha terreno

na rea da operao pode adquirir o ttulo para negoci-lo no

mercado financeiro.

Uma das formas de evitar essas distores estaria na

possibilidade de ampliar as reas territoriais destinadas s

operaes urbanas para alm do setor de interesse do mercado,

incluindo reas com habitaes precrias. Assim, seria possvel

criar ZEIS [11] dentro da rea da Operao Urbana, e canalizar

os recursos advindos da venda de solo-criado para elas.

Direito de Superfcie e Consrcio Imobilirio

O direito de superfcie permite a transferncia do direito de

uso do solo do proprietrio para terceiros, por prazos

determinados. Um dos mais antigos instrumentos jurdicos

urbanos, embora pouco falado, esse instrumento importan

te para agilizar algumas situaes de necessria

regularizao fundiria e/ou urbanizao, e para incentivar o

exerccio da funo da propriedade urbana. Isso porque o

proprietrio que transferir o direito de superfcie no estar

abrindo mo de eventual valorizao futura de seu bem. E

em casos de terrenos ocupados, esse instrumento pode inc

entivar o proprietrio a autorizar o uso do terreno, ainda

mais se sua urbanizao e regularizao gerar uma

valorizao futura. O proprietrio pode tambm transferir

o direito de uso ao Poder Pblico inclusive em

negociaes que envolvam a aplicao do IPTU progressivo

liberando-o para realizar obras de urbanizao e regularizao,

cujo direito de uso ser depois repassado aos moradores. Nesse

caso, tambm se aplicaria o instrumento do

Consrcio Imobilirio (art. 46 do Estatuto), pelo qual o

Poder Pblico urbaniza determinada rea privada sujeita ao

IPTU Progressivo, adquirindo aps a obra parte do terreno,

deixando ao proprietrio outra parte cujo valor urbanizado seja

equivalente ao valor de toda a rea antes da urbanizao. Por

fim, o Direito de Superfcie pode ser til para terrenos


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pblicos, podendo-se transferir o direito de uso populao que

o ocupa, facilitando os procedimentos de regularizao.

Direito de Preempo

O Direito de Preempo talvez seja um dos instrumentos h maistempo utilizados nos pases europeus. Trata-se da prioridade

dada ao Poder Pblico para efetuar a compra em negociaes

imobilirias em determinadas reas definidas por ele.

Ele permite ao Poder Pblico fazer estoque de terras de

stinadas produo de habitaes de interesse social, e

regular a valorizao fundiria de determinada rea. Mais uma

vez, as reas sujeitas a esse instrumentos devem ser indicadas

no Plano Diretor, o que remete seu sucesso s negociaes

polticas na Cmara Municipal.

um instrumento importante especialmente em reas centrais, j

que o estado pode acompanhar as dinmicas imobilirias dessas

reas. Alm disso, ao segurar a venda de imveis em preos

definidos e eventualmente congelados por determinado tempo (como

ocorre, por exemplo, em Belm), o Poder Pblico consegue

regular a valorizao fundiria e imobiliria.

Entretanto, o grande limitador desse instrumento sem dvida a

crnica falta de recursos pblicos, exacerbada pelas opes

macro-econmicas e pela Lei de responsabilidade Fiscal, o que

restringe seriamente a possibilidade do Poder Executivo

Municipal efetivar os negcios a ele oferecidos pelo Direito de

Preempo.

* * *

Temos ento que os instrumentos tributrios e de induo ao

desenvolvimento urbano, especialmente aqueles propostos no

Estatuto da Cidade, podem sim promover o incio de uma novo

papel para os municpios no controle dos processos de produo

urbana, dando-lhe o necessrio sentido democrtico e de justia

social. Entretanto, as reflexes aqui apresentadas mostram como

esse ser sem dvida um caminho ainda longo, que depende de um

processo paulatino de consolidao de uma cultura poltica que

veja o Estado como o legtimo controlador da funo social das


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propriedades urbanas e indutor do crescimento das cidades

segundo o interesse pblico. Nesse processo, o papel dos grupos

organizados da sociedade civil sempre ser central e

imprescindvel para que a histria do Estatuto da Cidade

continue em seu difcil, mas at agora efetivo, caminho

para garantir a reverso da extrema desigualdade e

excluso scio-espaciais apresentadas pelas cidades

brasileiras.

alcances e limitações dos instrumentos urbanísticos - joão sette whitaker

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