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5/28/2018 ADVOCACIA-GERAL .pdf

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B r u n o C o l o d e t t iProcurador do Estado do Esprito Santo; Ex-Procurador Federal com exerccio na ProcuradoriaFederal Especializada do Instituto Nacional do Seguro Socia - INSS/RJ; Advogado; Membro

do Conselho Editorial da Revista Jurdica da Associao dos Procuradores do Estado doEsprito Santo - APES; Membro do Conselho Editorial da Revista Jurdica da Procuradoria-

Geral do Estado do Esprito Santo - PGE/ES; Mestrando em Direito Processual peiaUniversidade Federal do Esprito Santo - UFES; Graduado em Direito pela Universidade

Federal do Esprito Santo - UFES.

C l u d i o P e n e d o M a d u r e i r aProcurador do Estado do Espirito Santo; Ex~Procurador Federal com exerccio na ProcuradoriaFederal Especializada do Instituto Nacional do Seguro Socia - INSS/ES; Advogado; Professordo Centro de Formao para a Advocacia Pblica da Associao dos Procuradores do Estado

do Esprito Santo - APES; Professor de Cursos Preparatrios para Concursos Pblicos;Coordenador da Revista Jurdica da Associao dos Procuradores do Estado do Esprito SantoAPES; Mestre em Direito Processual pela Universidade Federal do Esprito Santo UFES;

Graduado em Direito pela Universidade Federal do Esprito Santo - UFES; Graduado emCincias Econmicas pela Universidade Federal do Esprito Santo UFES.

ADVOCACIA-GERAL

DA UNIO - AGULei Complentar n 73/1993 e Lei n 10.480/2002Dicas para realizao de provas de concursos artigo por artigo

i

T r a t a m e n t o j u r d i c o - c o n s t it u c i o n a l

L e g i s la o q u e r e g e a c a r r e i r a

S m u l a s a d m i n is tr a t iv a s d a AGU

2 ediioAtualizada, ampliada e revisada.

2010EDITORA

APODtVM

EDITORA

j^PODIV Mwww.editorajuspodivm.com.br
http://www.editorajuspodivm.com.br/http://www.editorajuspodivm.com.br/


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Capa: Carlos Rio Branco BatalhaDiagraraao: Caet Coelho

[email protected]

Conselho Editorial Marcos Ehrhardt Jr.Dirley da Cunha Jr. Nestor Tvora

Fredie Didier Jr. Robrio Nunes FilhoGamil Fppel El Hireche Rodolfo Pamplona FilhoJos Marcelo Vigliar Rodrigo Reis MazzeiLeonardo de Medeiros Garcia Rogrio Sanches Cunha

Todos os direitos desta edio reservados Edies JwsPODIVM.

Copyright: Edies JwsPODIVM

terminantemente proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meioou processo, sem a expressa autorizao do autor e da Edies JwsPODIVM. A violaodos direitos autorais caracteriza crime descrito na legislao em vigor, sem prejuzo dassanes civis cabveis.

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Agradecimentos

Agradecemos ao Professor Leonardo de Medeiros Garcia, diletoColega da Procuradoria Geral do Esado do Esprito Santo,

assim como Editora Juspodivm, pela gentilezado convite para escrever este livro.

Tambm agradecemos aos nossos amigos e familiares,em especial a nossas esposas e filhos.

E a Deus, fonte de toda inspirao e sabedoria.


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S u m r i o

Proposta da Coleo Leis Especiais para Concursos............................ 9

Abreviaturas Utilizadas nas Referncias e nos Comentrios.............. 11

Prlogo......................................................................................................... 13

P r i m e i r a P a r t e

TRATAMENTO JURDICO-CONSTITUCIONALDA ADVOCACIA PBLICA FEDERAL............................................... 17

S e g u n d a P a r t e

LEGISLAO QUE REGE A ESTRUTURAO EFUNCIONAMENTO DA ADVOCACIA PBLICA FEDERAL....... 41

Captulo 1Lei Complementar n 73/93....................................................................... 43

Captulo 2Comentrios Lei n 10.480/02................................../........................... 83

Captulo 3Anexos: Atos Normativos Administrativos Referenciados nasAnotaes aos Dispositivos que compem os Captulos 1 e 2............... 99

3.1. Ato Regimental AGU n 3, de 21.07.2008.................................... 993.2. Ato Regimental AGU n 6, de 19.06.2002.................................... 1013.3. Decreto n 4.250, de 27.05.2002................................................... 1033.4. Decreto n 6.120, de 29.05.2007................................................... 1053.5. Portaria AGU n 109, de 30.01.2007............................................. 1073.6. Portaria AGU n 147, de 04.03.2005............................................. 1093.7. Portaria AGU n 219, de 26.03.2002............................................. 1103.8. Portaria AGU n 538, de 09.07.2002............................................. 1133.9. Portaria AGU n 1.281, de 27.09.2007......................................... 1143.10. Portaria AGU n 1.099, de 28.07.2008........................................ 116

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I5j

3.11.Portaria Conjunta MF/AGU n 119............................................... 1173.12. Portaria Normativa MD n 881, de 12.07.2005........................ 118

3.13.Portaria PGF n 70, de 19.03.2004................................................ 1193.14. Portaria PGF n 393, de 07.10.2005.............................................. 1203.15.Resoluo CS/AGU n 1, de 14.05.2002...................................... 120

T e r c e i r a P a r t e

COLETNEA DE SMULAS ADMINISTRATIVASEDITADAS PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIO........ ............... 131

Referncias Bibliogrficas......................................................................... 193

B r u n o C o l o d e t t e C l u d i o M a d u r e r a

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P r o p o s t a d a C o l e o L e i s E s p e c i a i s p a r a Co n c u r s o s

A coleoLeis Especiais para Concursostem como objetivo preparar os candidatos para os principais certames do pas.

Pela experincia adquirida ao longo dos anos, dando aulas nos principais cursos preparatrios do pais, percebi que a grande maioria doscandidatos apenas lem as leis especiais, deixando os manuais para asmatrias mais cobradas, como constitucional, administrativo, processo

civil, civil, etc.. Isso ocorre pela falta de tempo do candidato ou porquefalta no mercado livros especficos (para concursos) em relao a tais leis.

Nesse sentido, a ColeoLeis Especiais para Concursostem a inteno de suprir uma lacuna no mercado, preparando os candidatos paraquestes relacionadas s leis especficas, que vm sendo cada vez maiscontempladas nos editais.

Em vez de somente ler a lei seca, o candidato ter dicas especficas

de concursos em cada artigo (ou captulo ou ttulo da lei), questes deconcursos mostrando o que os examinadores esto exigindo sobre cadatema e, sobretudo, os posicionamentos do STF, STJ e TST (principalmente aqueles publicados nos informativos de jurisprudncia). As instituies que organizam os principais concursos, cpmo o CESPE, utilizam os informativos e notcias (publicados na pgina virtual de cadatribunal) para elaborar as questes de concursos. Por isso, a necessidadede se conhecer (e bem!) a jurisprudncia dos tribunais superiores.

Assim, o que se pretende com a presente coleo preparar o leitor,de modo rpido, prtico e objetivo, para enfrentar as questes de provaenvolvendo as leis especficas.

Boa sorte!

Leonardo de M edeiros Garcia(Coordenador da coleo)

eonardo@leonardogarcia. com.brleomgarcia@yahoo. com. br

www. leonardogarcia. com. br

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A b r e v i a t u r a s U t i l i z a d a s n a s R e f e r n c i a s e n o s C o m e n t r i o s

ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias

ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade

ADI-MC Medica Cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade

AgRg Agravo Regimental

AGU Advocacia Geral da Unio

Art. artigo

CRFB Constituio da Repblica Federativa do Brasil

CPC Cdigo de Processo Civil

CS Conselho Superior

CTN Cdigo Tributrio Nacional

DJ Dirio da Justia

DOU Dirio Oficial da Unio

LC Lei ComplementarMD Ministrio da Defesa

MF Ministrio da Fazenda

MS Mandado de Segurana j

PGF Procuradoria Geral Federal

PGFN Procuradoria Geral da Fazenda Nacional

RE Recurso Extraordinrio

REsp Recurso EspecialSTF Supremo Tribunal Federal

STJ Superior Tribunal de Justia

TRF-1 Tribunal Regional Federal da Ia Regio

TRF-2 Tribunal Regional Federal da 2a Regio




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P r l o g o

O presente trabalho tem por objetivo auxiliar o leitor a compreender o funcionamento e as especificidades da Advocacia Pblica Federal, assim como de suas carreiras constituintes, que so a Advocaciada Unio, a Procuradoria da Fazenda Nacional e a Procuradoria Federal.

Trata-se de obra dedicada primacialmente aos estudos destinados

aprovao em Concursos Pblicos, tanto que inserida na ColeoLeis Especiais para Concursos, editada pela Editora Juspodivm soba Coordenao do Professor Leonardo de Medeiros Garcia..

Sua utilidade, no entanto, ultrapassa, em nossa opinio, essa tormentosa fase inicial da carreira de cada um dos senhores. Com efeito,esta obra configura importante instrumento para a apreenso rpida eobjetiva dos textos normativos e entendimentos jurisprudenciais necessrios para que os futuros membros da Advocacia Pblica Federal

possam iniciar a sua atuao profissional de forma desembaraada econtundente, sabedores do que so e de como atuam.

Dessa forma, esta obra, conquanto no assuma robustas pretenses doutrinrias ou acadmicas, tambm objetiva*auxili-los nos momentos iniciais de sua atuao na Advocacia Pblica.

Da a nossa opo - que destoa, em certa medida, do modelo construtivo adotado pelas demais obras desta Coleo - de dividirmos este

trabalho em trs partes.

Na Primeira Parte, dedicamo-nos a fazer uma breve exposiodo regramento jurxdico-constitucional da Advocacia Pblica Federal,com pequenas digresses histricas, cujo intuito introduzir o leitors particularidades dessa dignificante atividade profissional. Nesta nova edio, essa Primeira parte vem atualizada por consideraes quetecemos em artigo em que nos dedicamos a enfrentar o problema daautonomia tcnica da Advocacia Pblica, que publicamos na Revista

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B r u n o C o l o d e t t s e C l u d i o M a d u r e i r a

da Associao dos Procuradores do Estado do Esprito Santo - APES,era edio consagrada s reflexes sobre a importncia da Advocacia

Pblica para a aplicao do Direito5.Feitas essas consideraes introdutrias, cuja inteleco certa

mente contribuir para uma melhor assimilao das consideraesque sero tecidas adiante, traremos ao conhecimento dos senhoresos dispositivos da LC n 73/93 (Captulo 1) e da Lei n 10.480/02(Captulo 2), que regram a atuao das trs Carreiras que compema AGU, sobre os quais teceremos consideraes pontuais tendentesa desvelar os caracteres e as condicionantes da estruturao e fun

cionamento da Advocacia Pblica Federal. Afora isso, acrescemos aessa Segunda Parte referncias aos atos normativos interna corporiseditados pela AGU com vistas regulamentao dos dispositivos quecompem os diplomas legais dantes citados (que sero colaciona-dos, adiante, como Anexos, no Captulo 3), assim como questes deconcurso cuidadosamente selecionadas, que foram complementadas,nesta nova edio, por questes colhidas do ltimo Concurso paraAdvogado da Unio, realizado entre os anos de 2008 e 2009, a par

tir das quais tencionamos oportunizar-lhes a visualizao de como seprocessa a aplicao prtica dos conhecimentos apreendidos no contexto desta obra.

Por fim, numa Terceira Parte, apresentamos uma coletnea de Smulas Administrativas editadas pela Advocacia-Geral da Unio, tam

bm atualizada nesta nova edio, as quais vinculam a atuao dosmembros da Advocacia Pblica Federal. Para facilitar a compreenso

dos temas abordados, os verbetes seguiro acompanhados de referncia legislao de regncia e, bem assim, de alguns dos julgados queorientaram a sua edio pela AGU. Nossa inteno com essa Terceirae ltima Parte do trabalho demonstrar a implementao prtica dos

1. COLODETTi, Bruno; MADUREIRA, Cludio Penedo. A aut onomia funciona! da AdvocaciaPbiica como result ado de sua import ncia para a apli cao legt ima do Direit o no EstadoDemocrt ico Constit uciona l Brasileiro. Jn: MADUREIRA, Cludio Penedo [Coord.]. Temas de

Direit o Pblico. A impor tncia da Advocacia Pblica pa ra a apl icao do Direito. Revista daAPES-Vo l. 2, Salvador: JusPODIVM, 2009. p. 109-130.

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P r l o g o

comandos normativos que regulam as Smulas da AGU e, ao mesmotempo, construir uma pequena, mais significativa, reviso das mat

rias submetidas ao abor dos Advogados Pblicos Federais, cuja relevncia prtica inconteste.

Com esses objetivos e conformao, submetemos este nosso trabalho, que se apresenta, agora, em sua segunda edio, leitura e considerao dos senhores.

B r u n o C o l o d e t t i e C l u d io M a d u r e i r a

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P r i m e i r a P a r t e

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Anteriormente promulgao da Constituio de 1988 a representaojudiciai da Unio era exercida pelo Ministrio Pblico da Unio, que, atento, cumulava as funes de defensor dos interesses da sociedade e do

ente poltico federal1-2.A bem da verdade, no panorama normativo em vigor antes do adventoda atual Carta da Repblica, a situao era um pouco mais complexa.

De fato, alm da atuao do Ministrio Pblico Federal na representaojudicial da Unio Federal, existiam tambm:

(a) a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFNl, na qualidadede rgo da Administrao federal direta, com competncia inclusive para apurar e inscrever, para fins de cobrana judicial, adfvida ativa da Unio, tributria ou de qualquer outra natureza,por fora do Decreto-lei n.e 147/1967;

{b) as Procuradorias ou Departamentos jurdicos das autarquias efundaes federais, que eram regidos por normatizao especfica; e

(c) a Advocacia Consultiva da Unio, integrada por diversos rgosjurdicos, com destaque para a Consultoria Geral da Repblica,

que desempenhava as atividades de consultoria e assessoramen-to jurdicos no mbito da Administrao Federal, nos termos doDecreto n.s 93.237, de 08 de setembro de 1986.

Esse quadro foi profundamente alterado pela Carta Cidad, que, de umlado, reformulou o Ministrio Pblico da Unio {CRF&/88, arts. 127 a 130) e,de outro, criou a Advocacia Geral da Unio (CRFB/88, art. 131), de modo aapartar a funo de curador dos interesses sociais da funo de salvaguardados interesses do ente poltico federal, atribuindo-as a instituies distintas.

Para ilustrar o contexto que emoldura a substituio do Ministrio Pblico pela AGU na representao jurdica da Unio, referimos ao seguinte

1. Eis o que dizia o art. 138, 29, da CF/67: "Art. 138. 2S - A Unio ser representada emJuzopelos Procuradores da Repblica, podendoa lei cometer esseencargo, nas Comarcasdo interior, ao Ministrio Pblico iocal".

2. Sobre a argumentao que se segue, ier tambm: COLODETTI, Bruno; MADUREIRA, Ciaudio

Penedo. A aut onom ia funcionai da Advocacia Pblica como result ado de sua importnciapara a apl icao legt ima do Direit o no Estado Democrt ico Const it ucional Brasileiro,cit.

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B r u n o C o l o d e t t i e C l u d i o M a d u r e i r a

trecho de obra singular publicada peJo jurista Saulo Ramos3, no corpo daqual, o insigne advogado paulista, ao passo que relata, em prosa corrente,caso particular de que se ocupou ao longo de sua atividade profissional,apresenta-nos, entre tantas outras notas sobre fatos marcantes por elepresenciados no curso da Histria recente de nosso Pas, o seguinte testemunho:

"Na Consultoria Geral da Repblica, levei um susto: o Brasil no tinhaadvogados que defendessem a Unio nas milhares de aes que corriamna Justia Federal pelo pas afora. Simplesmente este fato fantstico: oBrasil, o meu pas, no tinha advogados que o defendessem no Judicirio. O colosso pela prpria natureza, terra dos bacharis em Direito, no

tinha advogados para si prprio.[-3

A atividade era estanque, isto , cada ministrio tinha seus assistentesjurdicos (e mal remunerados), que atendiam aos casos internos, proferindo pequenos pareceres sobre a matria controvertida. Quando surgiauma ao judicial contra algum, o assunto era estudado isoladamente,no ministrio que tivesse competncia administrativa para tratar da matria. Os outros no ficavam sabendo.

U ]Em juzo, quem ia representar a Unio e defend-la era um promotorpblico, um Procurador da Repblica, de especialidade criminal junto svaras federais, em processos penais. Assim, o representante do Ministrio Pblico Federal com essa funo - que hoje desenvolve com exclusividade - de atuar em aes penais e no mximo em aes civis pblicasera chamado a agir em todos os processos de interesse da Unio, nosmais variados e complexos assuntos jurdicos e para os quais no estavapreparado. Nem podia estar, tamanha a variedade e a complexidade de

assuntos to distintos uns dos outros.A vinha o deus-nos-acuda, pois os processos eram complicados. O pobredo promotor pblico federal, um criminalista acostumado a estudar Direito Penal e a lidar com o crime, tinha que enfrentar casos de contratosdifceis, que haviam sido descumpridos ou sofrido interpretaes contraditrias nas respectivas execues. Litgios sobre concesses pblicas,

3. Saulo Ramos foi Consultor-Geral da Republica no Governo Jos Sarney, havendo sido,destarte, um dos principais auxiliares jurdicos do Presidente naquele momento. Em ta!conjuntura, o jurista teve participao decisiva na conformao final do texto de nossa

Carta Cidad.

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licitaes, obrigaes administrativas, Direito Pblico, sonegao fiscal,cobrana de tributos, brigas nas exportaes e nas importaes, nas extraes de minrios, contratos cambiais. Uma infinidade de assuntos, em

que enfrentava, do outro lado, escritrios de advocacia poderosos, degrande estrutura e altamente especializados4."

Como se nota do texto citado, era necessrio efetuar a centralizao5e aespecializao5 das atividades de defesa do Estado.

Porm, a deciso poltico-normativa que justificou, adiante, a criao daAGU no se pautou apenas nisso.

Semelhante mudana de paradigma ocorreu tambm em decorrncia daampliao dos poderes conferidos pelo Poder Constituinte aos membrosdo Ministrio Pblico, que potencializava a existncia de conflitos de interesses entre o rgo ministerial (que se consolidava, a partir de ento,como legtimo defensor das causas da sociedade brasileira) e as aspiraes da Fazenda Pblica. Com efeito, a circunstncia de o Ministrio Pblico no mais se qualificar exclusivamente como rgo de persecuocriminal7abriu campo para que se concebessem aes judiciais em queo rgo ministerial e a Fazenda Pblica estariam colocados em frentesopostas8.

Destarte, a criao da AGU, assim como a atribuio a esse rgo darepresentao judicial da Unio Federal e do seu assessoramento jurdico nas questes internas, justifica-se at mesmo por questo de coerncia. Afinal, no houvesse o constituinte originrio adotado semelhantepostura, ou o Ministrio Pblico deixaria de atender adequadamente

4. RAMOS, Saulo, Cdigo da vida. So Paulo: Editora Planeta do Brasil, 2007. p. 129-130.5. Cujo processo embrionrio se iniciou com o Decreto n . 93.237, de 08 de setembro de

1986, que regulamentou a Advocacia Consultiva da Unio, considerando a necessidade deserem reguladas e dotadas de coerncia e unidade doutrinrias as atividades dos rgosde consultaria e assessoramento jurdicos da Unio e das entidades a esta vinculadas.

6. Cumpre dizer que no adequado incuicar os inconvenientes da situao vivida anteriormente Constituio de 1988 aos Procuradores que ento se encontravam na Carreira. Assim tam

bm reconhece Saulo Ramos quando admite taxativamente que a situao dantes descrita despertou em muitos Procuradores da Repblica, dstinguidos pelo jurista como "milagreiros",a conscincia profissional de que deviam estudar a fundo a matria debatida nos processos para poder cumprir adequadamente as suas funes institucionais (RAMOS, Saulo. Cdigo da vida, citv p. 130).

7. Como cedio, a partir da Carta de 1988 o MP assumiu uma posio mais efetiva entre osagentes auxiliares da justia, o que culmina com a sua identificao como fiscal da legalidade.8. Como demonstrou, ao longo de todos esses anos, a experincia.

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o seu munus institucional, notada mente no que se refere defesa dosinteresses da sociedade em face da Unio Federal, ou a Fazenda Pblica Federal estaria completamente desguarnecida na sua defesa em taiscontendas.

Por tais motivos, a Constituio de 1988 estabeleceu, em seu artigo 131,que "aAdvocacia-Geral da Unio a instituio que, diretamente ou atravs de rgo vinculado, representa a Unio;judicial e extrajudiciaimente,cabendo-lhe, nos termos da (ei complementar que dispuser sobre sua or

ganizao e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramentojurdico do Poder Executivo". Olegislador constitucional, no citado preceito,previu que a AGU seria comandada pelo Advogado-Geral da Unio, "cargo

comissionado" que pode ser livremente preenchido pelo Presidente da Repblica, embora s possa ser ocupado por cidados maiores de 35 {trinta ecinco) anos de idade e que se destaquem por deter notve saber jurdico ereputao ilibada. Nada obstante, o constituinte teve o cuidado de fixar queo ingresso nas classes iniciais das carreiras da Advocacia Pblica Federal far-se- mediante Concurso Pblico de provas e ttulos, em consonncia com aimposiocolhida do inciso III do artigo 37 da Lei Maior9.

Essa novel sistemtica da Advocacia Pblica, como no poderia ser dife

rente, demandaria tempo para ser posta em prtica, principalmente porque isso dependia da edio ulterior de legislao complementar. Atentoa isso, o poder constituinte estatuiu, no caput do art. 29 do ADCT, que,enquanto no aprovadas as leis complementares relativas ao MinistrioPblico e Advocacia-Geral da Unio, o Ministrio Pblico Federal, a Pro-curadoria-Geral da Fazenda Nacional, as Consultorias Jurdicas dos Ministrios, as Procuradorias e Departamentos Jurdicos de autarquias federaiscom representao prpria e os membros das Procuradorias das Universidades fundacionais pblicas continuariam a exercer suas atividades na

rea das respectivas atribuies10.

9. CRFB/88: "Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, ublicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...] li - a investiduraem cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provasou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, naforma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em leide livre nomeao e exonerao".

10. CRFB-ADCT. "Art. 29. Enquanto no aprovadas as leis complementares relativas ao MinistrioPblico e Advocacia-Geral da Unio, o Ministrio Pblico Federal, a Procuradoria-Geral da

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De l para c, foram editados os atos normativos infraconstitucionais necessrios concretizao e atuao da Advocacia-Geral da Unio, comdestaque para os seguintes:

(a) Lei Complementar n.9 73/93, que institui a Lei Orgnica da Advocacia-Geral da Unio;

(b) Medida Provisria n. 2048-26, que criou a carreira de Procurador Federal, unificando as denominaes de Procurador, Procurador Autrquico, Advogado e Assistente Jurdico das autarquias, agncias e fundaes federais;

(c) Lei n.e 10.480/2002, que, entre outras coisas, criou a Procura-

doria-Geral Federal.

Assim, a Advocacia Pblica Federal ganhou corpo, deixando de ser umsimples "escritrio" de advogados voltados defesa de todo e qualquerinteresse da Unio Federal e de seus entes administrativos, para alar acondio superior de instituio curadora da "legalidade do agir pblico"e da "indisponibilidade do interesse pblico"11. nessa linha que a Advocacia Gerai da Unio vem atuando, como bem demonstram as auditoriasefetivadas em parceria com outros rgos do Poder Pblico, a apresen

tao de aes de improbidade administrativa, a edio de smulas administrativas, realizao de prticas preventivas de demandas, a possibilidade de dispensa de recursos e de entabulamento de acordos nas aesJudiciais; atos que visam ao aprimoramento do "estado da legalidade" eque, a nosso sentir, conferem "autonomia funcional" aos Advogados Pblicos Federais12. t

Fazenda Nacional, as Consultorias Jurdicas dos Ministrios, as Procuradorias e DepartamentosJurdicos de autarquias federais com representao prpria e os membros das Procuradoriasdas Universidades fundacionais pblicas continuaro a exercer suas atividades na rea das respectivas atribuies"

11. Quanto ao particular, no se pode perder de vista que a Advocacia Pblica no est descrita,no texto da Constituio da Repblica, dentro da estrutura administrativa do Poder Executivo;pois consta da Seo II ("Da Advocacia Pblica)do Captulo IV (" Das Funes Essenciais Just ia") do Ttulo IV (Da organizao dos Poderes" )daquela Carta Poltica, ostentando, a bamda verdade, distribuio topogrfica semelhante quela atribuda pelo poder constituinte aoMinistrio Pblico, situado na Seo I ("Do M in istrio Pbl ico") do mesmo Captulo IV ("DasFunes Essenciais Just ia"} do seu Ttulo IV (" Da organ izao dos Poderes" ).

12. Cfr.: COLODETTl, Bruno; MADUREIRA, Cludio Penedo. A autonomia fu ncional da AdvocaciaPbli ca como result ado de sua impor tncia para a apl icao legit ima do Direit o no EstadoDemocrt ico Const it uciona l Brasileiro, cit.

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Atualmente, a Advocacia Pblica Federal vem ganhando corpo, deixandode ser um simples escritrio de advogados voltados defesa de todoe qualquer interesse da Unio Federai e de seus entes administrativos,

para alar a condio superior de instituio curadora da "legalidade doagir pblico e da indisponibilidade do interesse pblico" nessa linhaque a Advocacia Geral da Unio vem atuando, como bem demonstramas auditorias efetivadas em parceria com outros rgos do Poder Pblico,a apresentao de aes de improbidade administrativa., a edio de smulas administrativas, realizao de prticas preventivas de demandas, apossibilidade de dispensa de recursos e de entabulamento de acordos nasaes judiciais. Atos que visam ao aprimoramento do "estado da legalida

de"e que, a nosso sentir, conferem "autonomia funcional"aos AdvogadosPblicos Federais.

No essa, todavia, a opinio do Supremo Tribunal Federal, que em vrias oportunidades, quando da anlise de preceitos gravados em CartasEstaduais que conferiam tal sorte de prerrogativa aos Procuradores deEstado (instituio similar AGU no mbito estadual), no reconheceu"autonomia funcional" aos Advogados Pblicos. Esse posicionamento cristalizado no seguinte trecho do voto proferido pelo Ministro Seplveda

Pertence, na ADI-MC 291 (data do julgamento: 06/06/1990):"Quando assumi a Procuradoria-Geral da Repblica, lembro-me de queme referi ao dilema institucional vivido, cotidiana mente, pelo seu titular, que exerce, de um lado, as funes de chefe do Ministrio Pblico,a reclamar-lhe iseno e independncia, em relao, particularmente,ao Governo; e de outro, de chefe da advocacia contenciosa da Unio,funo a demandar uma relao de estrita confiana. S a ciso orgnicadas duas funes, na Constituio de 88, permitiu dotar o Ministrio Pblico das garantias de que hoje dispe, de uma verdadeira "magistratura

requerente", para usar a expresso do Direito Italiano.Creio que transplantar essas garantias e esses princpios adequados aoMinistrio Pblico advocacia do Estado institucionalmente to esdrxulo quanto, anteriormente, em funo mesmo de acumular estasfunes, era desastroso negar ao Ministrio Pblico as garantias fundamentais ao exerccio de suas funes especficas."

Ocorre que, posteriormente, na ADI 470 (data do julgamento: 01/07/2002),no bojo da qual se discutia a validez de preceito d Constituio do Estado

do Amazonas que outorgava aos Procuradores de Estado autonomia funcional, o Ministro Pertence (e, consequentemente, o prprio STF,) parecehaver abrandado o seu posicionamento, quando disps, no Voto que so

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T r a t a m e n t o j l t r d i c o - c o n s t i t u c i o n a l d a A d v o c a c i a P b l i c a F e d e r a l

bressaiu vencedor naquele julgamento, que os Advogados Pblicos ostentam "autonomia profissional", mas no ''autonomia funcional", condio

esta que [...] levaria ao advogado pblico, por exemplo, a possibilidade,sem autorizao de seus superiores, de reconhecer o direito posto emjuzo".

O reconhecimento pelo STF de autonomia profissional do Advogado Pblico surgiu, notadamente, em razo do posicionamento de vanguarda esposado pelo Ministro Marco Aurlio naquela ADI, que pode ser resumido noseguinte trecho de seu voto divergente:

"VOTO

[...] Divirjo, sim, quanto independncia tcnica do profissional da advocacia que defende os interesses do Estado.

No consigo imaginar que, de uma atuao fidedigna aos prprios interesses do Estado - e refiro-me no s ao primrio mas, ainda, aossecundrios passe-se para algo que submeta os Procuradores a umdirecionamento inafastvel quanto aos atos que devem ser praticados,quer em processos administrativos, quer, principalmente, em processos

jurisdiconais,

Vem-me lembrana, do Direito do Trabalho, que o vnculo empregat-cio pode estar submetido a trs dependncias: a financeira e a tcnica.Porm, mesmo na rea do Direito do Trabalho, mostram-se dispensveisas duas dependncias que se distinguem da jurdica - a financeira e atcnica.

Na hiptese dos autos, lidamos com profissionais que, tais como mdicos e engenheiros, devem ter ampla liberdade na definio do que h deser veiculado, ou no, para a boa defesa do Estado."

Para melhor aclarar a questo, reproduz-se abaixo parte do debate havido

entre os Ministros Marco Aurlio e Seplveda Pertence no julgamento dasobredita ADI 470, cujo contedo d o tom exato da controvrsia que seinstaurou em torno da existncia (ou no) da "autonomia funcional"dosAdvogados Pblicos. Veja-se:

"O Senhor Ministro Seplveda Pertence - Essa independncia tcnicaa tem o advogado. E o advogado pblico no h tem menos. Agora, aindependncia funcional, no Captulo do Ministrio Pblico em outrasconotaes, no extensveis s instituies da advocacia do Estado.

O Senhor Ministro Marco Aurlio - Eu sei, foi o que disse. A estabeleoa distino.

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O Senhor Ministro Seplveda Pertence - Inclusive a de patrocinar, emJuzo, contra o que seria o "interesse do Ministrio Pblico".

O Senhor Ministro Marco Aurlio - Se se cogitasse aqui a independncia do rgo, no teria a menor dvida em concluir pelo conflito, numainterpretao sistemtica, teleoigica do que previsto na Carta da Repblica, mas a independncia assentada...

O Senhor Ministro Seplveda Pertence - A assimilao levaria o advogado pblico, por exemplo, a possibilidade, sem autorizao de seus superiores, de reconhecer o direito posto em Juzo: isso me parece incompatvel com a organizao hierarquizada da Advocacia-Geral.

O Senhor Ministro Marco Aurlio - Devemos partir para a presunodo que normalmente ocorre: concluir que a responsabilidade pblica

daqueles - sob pena at mesmo de responderem a processo - que atuam nessa rea.

O Senhor Ministro Seplveda Pertence - Ento, no h independncia.

O Senhor Ministro Marco Aurtio ~ No, h independncia, desde queno se tenha desvio de conduta. Agora, o que no posso imaginar...

O Senhor Ministro Seplveda Pertence - Cogite-se do reconhecimentodo direito da parte contrria, em Juzo, contra o Estado.

O Senhor Ministro Marco Aurl io - O grande problema, no Brasil, queinvertemos a ordem natural das coisas. Passamos, como que, no campopblico, principalmente quanto representatividade, a presumir o excepcional, o extraordinrio, o extravagante, Oue aquele credenciado aagir, representando os interesses do Estado, venha a claudicar, porquecooptado pela parte contrria para no interpor recurso, para no peti-cionar dessa forma ou para desistir.

O Senhor Ministro Seplveda Pertence - No estou falando e coop-tao pela parte contrria. Estou falando em expressar, em Juzo, umconvico contrria pessoa de direito pblico da qual advogado. Issoeqivale ao exerccio pelo menos do Ministrio Pblico, de sua independncia funcional, quando pleiteia a absolvio.

O Senhor Ministro Marco Aurlio - Pra mim, inerente estatura daatuao profissional a responsabilidade que se cobra daqueles que devem atuar na defesa do interesse pblico.

No vejo como sacar dos artigos 131 e 132 da Constituio Federal umdispositivo, um trecho que, interpretado, conduza concluso de conflito do que disposto na Constituio do Estado do Amazonas relativamente autonomia, repito, do Procurador, na atuao profissional, como queestabelecidocomo diretriz para a atividade a ser desenvolvida.

Peo vnia ao nobre relator e aos colegas que o acompanharam para assentar que no h o mencionado conflito. Ao contrrio, a independncia


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prevista, no texto, condiz com a atuao a ser exercida e nsita a essaatuao, considerando um grau, como disse, da responsabilidade pblicamaior."

Pelo que se percebe das falas dos eminentes Ministros que representam,naquele julgamento, a tese vencedora e a dissidente, o STF:

(a) reconheceu aos Advogados Pblicos brasileiros "autonomiaprofissional"(ou "autonomia tcnica"),que decorre, como bemenfatizou o Ministro Seplveda Pertence, da sua prpria condio de advogados;

(b) ressalvou, contudo, que tal no implica "autonomia funcional",

nos moldes daquela conferida pela Carta Poltica aos membrosdo Ministrio Pblico,

Porm, certo que esse posicionamento assentado pelo STF precisa serrevisitado, por duas razes jurdicas surgidas posteriormente.

A primeira razo consiste no fato de que o Excelso Pretrio vem acolhendo, em julgados mais recentes, e ainda que reflexamente, a premissaque orientou o entendimento sustentado pelo Ministro Marco Aurliona ADI 470, no sentido de que os Procuradores tm "autonomia funcio

nal" exatamente porque podem ser responsabilizados pelos seus posicionamentos profissionais. Assim se posicionou o Tribunal Constitucional por ocasio do julgamento dos Mandados de Segurana n 24584/DFe 24631/DF, relatados, respectivamente, pelos Ministros Marco Aurlioe Joaquim Barbosa, ambos colhidos do Informativo ne 475 daquela CorteSuprema: *

INFORMATIVO W 475 - TTULO: RESPONSABILIDADE SOLIDRIA DEASSESSORIA JURDICA-PROCESSO: MS 24584

Em concluso de julgamento, o Tribunal, por maioria, denegou mandado de segurana impetrado contra ato do Tribunal de Contas da Unio- TCU que determinara a audincia de procuradores federais, para apresentarem, como responsveis, as respectivas razes de justificativa sobreocorrncias apuradas na fiscalizao de convnio firmado pefo INSS, emvirtude da emisso de pareceres tcnico-jurdicos no exerccio profissional v. Informativos 328, 343,376 e 428. Entendeu-se que a aprovaoou ratificao de termo de convnio e aditivos, a teor do que dispe oart. 38 da Lei 8.666/93, e diferentemente do que ocorre com a simplesemisso de parecer opinativo, possibilita a responsabilizao solidria,

j que o administrador decide apoiado na manifestao do setor tcnico competente (Lei 8.666/93, art. 38, pargrafo nico: "As minutas deeditais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou

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ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoriajurdica da Administrao "}. Considerou-se, ainda, a impossibilidade do

afastamento da responsabilidade dos impetrantes em sede de mandadode segurana, ficando ressalvado, contudo, o direito de acionar o PoderJudicirio, na hiptese de virem a ser deciarados responsveis quandodo encerramento do processo administrativo em cursono TC. Vencidosos Ministros Eros Grau, Gilmar Mendes e Crmen Lcia, que deferiama ordem. MS 24584/DF, rei. Min. Marco Aurlio, 9.8.2007. (MS-24584)

INFORMATIVO N 475 - TTULO: PARECER JURDICO E RESPONSABILIZAO - PROCESSO: MS 24631O Tribunal deferiu mandado de segurana impetrado contra ato do Tri

bunal de Contas da Unio-TCU que, aprovando auditoria realizada como objetivo de verificar a atuao do Departamento Nacional de Estradasde Rodagem - DNER nos processos relativos a desapropriaes e acordosextrajudiciais para pagamento de precatrios e aes em andamento, inclura o impetrante, ento procurador autrquico, entre os responsveispelas irregularidades encontradas, determinando sua audincia, para queapresentasse razes de justificativa para o pagamento de acordo extrajudicial ocorrido em processos administrativos nos quais j havia precatrioemitido, sem homologao pela justia. Salientando, inicialmente, que a

obrigatoriedade ou no da consulta tem influncia decisiva na fixao danatureza do parecer, fez-se a distino entre trs hipteses de consulta: 1)a facultativa, na qual a autoridade administrativa no se vincularia consulta emitida; 2) a obrigatria, na qual a autoridade administrativa ficariaobrigada a realizar o ato tal como submetido consultoria, com parecerfavorvel ou no, podendo agir de forma diversa aps emisso de novoparecer; e 3) a vinculante, na qual a lei estabeleceria a obrigao de "decidir luz de parecer vinculante", no podendo o administrador decidirseno nos termos da concluso do parecer ou, ento, no decidir. Ressaltou-se que, nesta ltima hiptese, haveria efetivo compartilhamento dopoder administrativo de deciso, razo pela qual, em princpio, o parece-rista poderia vir a ter que responder conjuntamente com o administrador,pois seria tambm administrador nesse caso. Entendeu-se, entretanto,que, na espcie, a fiscalizao do TCU estaria apontando irregularidadesna celebrao de acordo extrajudicial, questo que no fora submetida apreciao do impetrante, no tendo havido, na deciso proferida pelaCorte de Contas, nenhuma demonstrao de culpa ou de seus indcios, esim uma presuno de responsabilidade. Os Ministros Carlos Britto e Marco Aurlio fizeram ressalva quanto ao fundamento de que o parecerista,

na hiptese da consulta vinculante, pode vir a ser considerado administrador. MS 24631/DF, rei. Min. Joaquim Barbosa, 9.8.2007. (MS-24631)

Semelhante posicionamento, isto , a imputaao da responsabilidade funcional aos membros da Advocacia Pblica pelas manifestaes exaradas

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no cumprimento de suas funes, perpassa pelo reconhecimento de umacerta autonomia funcional, de uma liberdade de atuao que no se pren

de aos angustos limites da mera autonomia tcnica (ou profissional).A segunda razo centra-se na evoluo da compreenso jurdica acercade qual seria o verdadeiro papel dos Advogados Pblicos no contexto daescorreita aplicao do Direito.13

A propsito, deve ser logo destacado que o posicionamento firmado peloSTF por ocasio do julgamento da ADI 470 no induz a concluso de que asProcuradorias Pblicas em si, ou seja, enquanto rgos de representao

jurdica estatal, no detm "autonomia funcional".

Sobretudo quando se tem em vista que, em razo da legislao infracons-titucional, seus posicionamentos, notadamente daqueles exarados, sobdeterminadas circunstncias, pela Advocacia Pblica Federal14, vinculam aatuao de outros rgos estatais. que, como os Senhores tero a oportunidade de conferir da leitura dos artigos 40 a 43 da IC 73:

(a) os Pareceres exarados pelo Advogado-Geral da Unio (LC 73,art. 401S), assim como aqueles lavrados pela Consultoria-Geralda Unio e ratificados pelo Advogado-Geral da Unio (LC 73,art. 4116), se aprovados pelo Presidente da Repblica e publica

dos juntamente com o despacho presidencial, vinculam a Administrao Federal, cujos rgos e entidades ficam obrigadosa lhe dar fiel cumprimento (LC73. art. 40, p. I 917);

(b) tambm obrigam, mas, apenas, aos respectivos rgos autnomos e entidades vinculadas, os Pareceres das ConsultoriasJurdicas, aprovados pelo Ministro de Estado, pelo Secretrio-Geral e pelos titulares das d em ais Secretarias da Presidncia da

13. Cfr.: COLODETTI, Bruno; MADUREiRA, Ctaudio Penedo. A aut onomia funcional da AdvocaciaPbli ca como resultado de sua impor tncia para a apl icao legt ima do Direit o no EstadoDemocrt ico Const it ucional Brasileiro>c/f.

14. Objeto de nossa anse nesta obra.15. LC 73. "Art. 40 Os pareceres do Advogado-Geral da Unio so por este submetidos apro

vao do Presidente da Repblica".16. LC. 73. "Art. 41 Consideram-se, igualmente, pareceres do Advogado-Geral da Unio, para

os efeitos do artigo anterior, aqueles que, emitidos pea Consutoria-Gera da Unio, sejampor eie aprovados e submetidos ao Presidente da Repblica".

17. LC 73. "Art. 40 [...] Pargrafo ie - O parecer aprovado e publicado juntamente com o despachopresidencial vincula a Administrao Federal, cujos rgos e entidades ficam obrigados a lhe

dar fiel cumprimento".

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Repblica ou pelo Chefe do Estado-Maior das Foras Armadas(LC 73, art. 421S);

(c) as Smulas editadas pela Advocacia-Geral da Unio vinculam todos os membros da Advocacia Pblica Federai (LC 73, art. 4319).

Assim dispondo, o legislador federal, conquanto no tenha destoado daorientao firmada pelo Tribunal Constitucional no julgamento dantes citado, no sentido de que os Advogados Pblicos no podem, sem autorizao de seus superiores, dispor do direito posto em Jufzo (t/.g., deixandode apresentar defesa ou recursos), culminou por conferir AGU (que rgo de Estado, e no um simples adendo de um Governo especfico} aprerrogativa de influir na atuao dos demais rgos estatais, ainda queespecificamente no que se refere aos aspectos jurdicos.

Poder-se-ia objetar, quanto ao particular, que os Pareceres e Smulas dantes mencionados somente a auferiro essa "eficcia vinculante se receberem o "placet"de determinados "agentespolticos",com destaque parao papel do dirigente mximo da Advocacia-Geral da Unio. No entanto,no podemos nos esquecer de que a Carta Poltica, conquanto tenha imputado a natureza comissionada ao cargo de Advogado-Geral da Unio,disps taxativamente que as carreiras da Advocacia Pblica Federai so

compostas por Procuradores concursados, o que induziu, adiante, a formao de um corpo tcnico absolutamente desvinculado das aspiraespolticas de ocasio.

Esses profissionais no podem se furtar a provocar a atuao dos seusdirigentes no sentido de que os Pareceres e Smulas editados pela AGUreflitam, o tanto quanto possvel, a boa aplicao do Direito ou, quandomenos, uma sntese dos posicionamentos firmados em sede pretorianaacerca dos temas que so recorrentes em sua atuao profissional20. Somente quando assim atuam os Advogados Pblicos contribuem para afas

tar o constrangimento de, em Juzo, terem de "sustentar o insustentvel",

18. LC. 73. "Art. 42 - Os pareceres das Consultorias Jurdicas, aprovados peto Ministro de Estado,pelo Secretrio-Geral e pelos titulares das demais Secretarias da Presidncia da Repblica oupelo Chefe do Estado-Maior das Foras Armadas, obrigam, tambm, os respectivos rgos autnomos e entidades vinculadas".

19. LC. 73. "Art. 43 - A Smula da Advocacia-Geral da Unio tem carter obrigatrio quanto atodos os rgosjurdicos enum erados nosarts. 22 e 17 desta lei complementar",

20. Sobre o assunto, ler tambm: MADUREIRA, Cludio Penedo. Direito, p rocesso e just ia: o

processo como mediador adequado ent re o direito e a just ia[PRELO], Salvador: Juspodivm,2010. Captulo 5 e Tpico 6.3.4 do Captulo 6.

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ou "de contestar incontestvel, com o simpes propsito de postergar lides cujo desfecho previsvel. Semelhante "constrangimento", alis, no

suportado apenas {nem mesmo principalmente) pelos Advogados Pblicos, estendendo-se, a bem da verdade, a prpria sociedade, que h muitoprotesta contra a demora na concluso dos processos judiciais21, para oque, devemos reconhecer, uma equivocada compreenso do verdadeiropapei institucional Advocacia Pblica contribui significativamente.

Kazuo Watanabe designa o Estado brasileiro como um grande geradorde conflitos",dispondo, a propsito, que parte considervel das vrias demandas que diariamente afluem ao Poder Judicirio apresenta, num dosplos, principalmente no plo passivo, na condio de Ru, o Estado ouuma de suas emanaes {autarquias, empresas pblicas, ou sociedadesde economia mista)22. Quanto ao particular, Pierpaolo Cruz Bottini, entoSecretrio-Chefe de Reforma do Judicirio no Ministrio da Justia, relatou, em texto acadmico, que conquanto no Brasil exista um processo emtramitao para cada dez cidados, o que sugere que, entre ns, os mecanismos de acesso ao judicirio funcionam muito bem, esse "alto ndicede litigncia no Judicirio brasileiro aponta apenas que um nmero muito

pequeno de pessoas ou instituies utilizam intensamente o sistema, en

quanto que a maior parte da populao no tem acesso a este meio formal de resoluo de conflitos", para concluir, adiante, que o que vivenda-mos, na verdade, no a democratizao do acesso justia, mas da suautilizao exagerada por poucos atores, dentre os quais o Poder Pblico"23.

Nesse quadrante, a compreenso, tantas vezes externada entre ns, eque parece haver orientado os julgamentos at ertto proferidos peloSTF acerca da autonomia funcional dos Advogados Pblicos, de quecompete ao Procurador "sustentar o insustentvel",ou "de contestar in

21. Cumpre referir, a propsito, observao de Pierpaolo Cruz Bottini, no sentido de que "umaanlise numrica perm it e destacar, de plano, alguns mi tos sobre o mau funcionamento doJud icirio Brasilei ro" ,destacando, nesse contexto, a propsito do mito segundo o qual a Justiano funciona devido desdia dos magistrados, que " o Juiz brasileiro um jui z produtivo" ,afirmao que pode ser corr obo rada com os dados sobre suas atividades" , colhidos dediagnstico realizado pelo Ministrio da Justia, que demonstram a prolao de, no mnimo>quatro julgamentos por dia". {BOTTNl, Pierpaolo Cruz. A Just ia do Trabalho e a Reformado Jud icirio . In: CHAVES, Luciano Athayde [Org.]. Direito processual do t rabalho: reforma aefetividade.So Paulo: LTr, 2007. p. 101).

22. WATANABE, Kazuo. O acesso ju st ia e a sociedade moderna.!n: GRfNOVER, Ada Pellegrni ,Dl N AM ARCO, Cndido Rangel e WATANABE, Kazuo [Coord.]. Part icipao e processo. SoPauio: Revista dos Tribunais, 1988. p. 130-131.

23. BOTTiN), Pierpaolo Cruz A Just ia do Traba lho e a Refo rma do Judicirio, cit., p. 102.

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contestvel", pois no lhe cabe dispor acerca dos interesses deduzidosem Juzo pelo Estado, mostra-se incompatvel com o princpio constitu

cional do amplo acesso justia, gravado no inciso XXXV de seu artigo52. Quanto ao particular, Luiz Guilherme Marinoni nos ensina que "odireito de pedir a tutela jurisdicional, quando qualificado como direitode acesso justia, assume uma outra dimenso, em que importa a efetiva possibilidade de o cidado bater s portas do Poder Judicirio e re

almente poder participar do processo, exercendo o seu direito tutelajurisdicional"24. Da a concluso, externada pela melhor doutrina25, deque a clusula de acesso justia no se refere apenas e to-somenteao ingresso do cidado ao Poder judicirio, tambm alcanando o seu

direito a uma ordem jurdica justa.A questo abordada com muita propriedade por Watanabe, na seguintepassagem de sua obra:

"1. A problemtica do acesso justia no pode ser estudada nos acanhados limites do acesso aos rgos judiciais j existentes. No se trataapenas de possibilitar o acesso Justia enquanto instituio estatai, esim de viabilizar o acesso ordem jurdica justa,

2. Uma empreitada assim ambiciosa requer, antes de mais nada, uma

nova postura mental. Deve-se pensar na ordem jurdica e nas respectivas instituies, pela perspectiva do consumidor, ou seja, do destinatrio das normas jurdicas, que o povo, de sorte que o problema doacesso Justia traz a tona no apenas um programa de reformacomotambm um mtodo de pensamento, como com acerto acentua MauroCappelletti.

Hoje, lamentavelmente, a perspectiva que prevalece a do Estado,quando no do ocupante temporrio do poder, pois, como bem ressaltam os cientistas polticos, o direito vem sendo utilizado como instru

mento de governo para a realizao de metas e projetos econmicos. Atica que predomina a da eficincia tcnica, e no da equidade e do

bem estar da coletividade"26.

Semelhante perspectiva, se no inaugurada, viu-se magistralmente sistematizada em clebre estudo desenvolvido por Mauro Cappelletti e Bryant

24. MARINONI, Luiz Guilherme. Teoria geral do processo.So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.

p. 462.25. A propsito, confira-se, portodos: [MARINONI, Luiz Guilherme. Teoria gera! do processo,cit.je [WATANABE, Kazuo. O acesso just ia e a sociedade moderna,cit.].

26. WATANABE, Kazuo. O acesso just ia e a sociedade moderna, cit., p. 128.

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T r a t a m e n t o j u r d i c o - c o n s t i t u c i o n a l d a A d v o c a c i a P b l c a F e d e r a l

Garth no final da dcada de 70, encartado na obra "Acesso justia"27,aolongo da qual Cappelletti e Garth discorrem sobre a necessidade da adoo de solues prticas {denominadas ondas)para derrubar as chamadasbarreiras ao acesso justia

Naquele tempo, Cappelletti e Garth j destacavam entre os obstculos aoacesso justia a reduzida capacidade jurdica pessoal dos cidados, queencampa a sua desenvoltura para reconhecera existncia de um direito violado, assim como a possibilidade de ajuizar uma ao judiciai28. Ao ensejo,recobramos das solues apontadas pelos insignes processualistas, que a"primeira onda" consistiria em garantir assistncia jurdica para os pobres,a segunda onda" em representar os interesses difusos e a "terceira onda"

em alterar os meios, tcnicas e formas de atuao do direito, para torn-lo mais efetivo, numa clara juno da primeira" e da segunda onda2*.

Pois precisamente nesse ponto que se situam as dificuldades detectadasno contexto tutela dos interesses do cidado em face do Estado, a ensejarnovos meios, tcnicas e formas de atuao do direito, com vistas a torn-lo mais efetivo. E, a par de tais dificuldades, impe-se como exigncia doprincpio constitucional do amplo acesso justia uma atuao mais incisiva dos Advogados Pblicos30com vistas compatibilizao da sua atividade profissional aos posicionamentos firmados em sede pretoriana acerca

das questes que lhes so submetidas diuturnamente.

A bem da verdade, semelhante atuao lhes imposta no apenas comodecorrncia da clusula de acesso justia, mas, outrossim, pela circunstncia de a atividade desenvolvida pelos Advogados Pblicos tambm serindispensvel a que se preservem os princpios da Moralidade e da eficincia, impostos, por expressa disposio constitucional, aos integrantesda Administrao Pblica direta e indireta das trs esferas da federao31.

27. Publicada origina riamente em 1978 (CAPPELLETTi, Mauro & GARTH, Bryant. Acess to justice:The wordwtde movementto make effective. A general report. Milan: Giuffr, 1978) e editada,entre ns, peia primeira vez, no ano de 1988, por Srgio Antnio Frabis Editor, com traduo da Dra. Eiten Gracie Northfleet, atual Ministra Presidente do Supremo Tribunai Federal(CAPPELLETTI, Mauro & GARTH, Bryant. Acesso justia. Traduo Ellen Gracie Northfleet.Porto Alegre: SAFE, 1988).

28. CAPPELLETTI, Mauro; & GARTH, Bryant, op. cit-, p. 22-23.29. CAPPELLETTI, Mauro; & GARTH, Bryant, op. cit.30. Notadamente dos integrantes da AGU, dadas as disposies normativas dantes mencionadas.31. Tal se infere da simples leitura do caput do artigo 37 da Carta Poltica, que tem a seguinte

redao: "Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte".

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E tal se d porque os Advogados Pblicos atuam, dentro da estrutura administrativa, como substanciai instrumento de controle da atividade dosGestores32, na exata medida em que a eles (Procuradores) cumpre a de

fesa dos interesses superiores de Estado, quando se sabe que o compromisso primrio dos Gestores Pblicos com a execuo de polticas deGoverno.

Por tal medida, tem-se que os Advogados Pblicos, quando promovem,sobretudo no mbito consultivo, a concretizao do direito positivo frentes consultas que lhe so dirigidas por particulares e pela prpria Administrao, exercem atividade normativa concreta correlata quela desenvolvida pelos membros do Poder Judicirio, guardados, evidentemente,os escopos e eficcias peculiares de uma e outra atuao profissional.

A propsito, Jos Joaquim Gomes Canotilho nos ensina que "para se passar da normatividade mediata para a normatividade concreta, a norma

jurdica precisa de revestir o carter da norma de deciso", o que se faz pormeio de processo de concretizao normativa, que, para Canotilho, no srestringe ao campo do controle judicial. Isso, porque, nas palavras desseinsigne constitucionalista portugus:

"Uma norma jurdica adquire verdadeira normatividade quando com amedida de ordenao nela contida se decide um caso jurdico, ou seja,quando o processo de concretizao se completa atravs da sua aplica

o ao caso jurdico a decidir mediante: (1) a criao de uma disciplinaregulamentadora (concretizao legislativa, regulamentar); (2) atravsde uma sentena ou deciso judicial (concretizao judicial); {3} atravs da prtica de actos individuais pelas autoridades {concretizaoadministrativa). Em qualquer dos casos, uma norma jurdica que erapotencialmente normativa ganha uma normatividade actual e imediata

32. Observe-se, a propsito, que a Constituio dispe taxativamente que " os Poder es Legis

lativo, Execut ivo e Jud icirio mant ero, de fo rm a int egrada, sist ema de cont rol e interno

com a fina lidade de[...} comprova r a legali dade e avali ar os result ados, quan to eficciae eficincia, da gesto oramentria, fi na nceir a e pa t r im on ia l nos rgos e ent idades daadm inist rao federal , bem como da apl icao de recursos pbli cos po r ent idades de direit oprivado(CRFB, art. 74, II), prescrevendo, adiante, que qualquer cidado, part ido polt ico,associao ou sindica to part e legt ima para, na fo rm a da lei, denunciar ir regu lar ida desou ilega lidades perant e o Tribunal de Cont as da Unio" (CRFB, art. 74, p. 29). Destarte,se "q ualquer do povo" pode denunciar irregularidades ou ilegalidades depreendidas daatividade administrativa, naturai que se conclua que os Advogados Pblicos, que exercem, entre ns, a representao jurdica do Estado, tm o dever administrativo de assim procederem, inclusive sob pena incorrem em odiosa omisso, passvel de enquadramentono tipo previsto no artigo 319 do Cdigo Penal (Prevaricao).

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atravs da sua passagem a norma de deciso que regula concreta e vin-culativamente o caso carecido de soluo normativa"33.

Tais argumentos, que no foram debatidos pelo STF por ocasio do julgamento da ADI 470, denotam a evoluo da compreenso jurdica acerca de qual seria o verdadeiro papel dos Advogados Pblicos no contextoda escorreita aplicao do Direito e arrimam nossa concluso anterior nosentido de que a Advocacia Pblica Federal Brasileira ostenta, sim, autonomia tcnica e funcional.

Alis, a par deles podemos concluir pelo desaparecimento do contextoftico-jurdico reinante poca, que parecia indicar por uma hipottica

proibio a que o Advogado Pblico, entre outras coisas, viesse a disporacerca da pretenso posta em Juzo. E, assim, pelo equvoco (ou, quandomenos, pela defasagem) do posicionamento at ento sustentado peloSTF acerca da autonomia funcional dos Advogados Pblicos.

Com efeito, pelo que se v dos votos proferidos nas ADI's supracitadas, aprincipal nota distintiva entre a "autonomia profissional" (cuja existnciao STF j reconheceu) e a "autonomia funcional" (que o Tribunal at entovem considerando inexistente) residiria na circunstncia de os Advogados

Pblicos no ostentarem a prerrogativa de, sem autorizao de seus superiores, dispor sobre o direito posto em Juzo, algo que, para o MinistroSeplveda Pertence, incompatibiliza-se com a organizao hierarquizadada Advocacia-Geral.

Ocorre que, pelo menos no plano federal, tal argumento encontra-se superado em razo de todo um plexo normativo que onfere aos membrosda AGU a possibilidade de dispor do direito posto em Juzo, em prol deprincpios maiores do ordenamento jurdico. Isso porque, como dito, os

advogados pblicos federais dispem de uma srie de mecanismos quepermitem uma atuao mais consentnea com a "legalidade do agir pblico" e com a "indisponibilidade do interesse pblico".

No sobeja lembrar, a propsito, que a AGU detm a prerrogativa de exercer, em mbito interno, o controle da atividade administrativa no que serefere aos aspectos jurdicos, pois a ela cumpre, e em regime de exclusividade, orientar a Administrao Pblica sobre como deve se dar a aplicao casustica do Direito; que decorre da circuntnca de a Constituio da

33. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 7- ed.Coimbra: Almedina, 2000. p. 1.221.

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Repblica conferir aos seus membros, e somente a eles, a representaojudicia! e a consultoria jurdica dos entes federais, como sobressai da simples leitura seu artigo 13134; e se justifica pois, como resta assente emsede doutrinria e pretoriana, determinados interesses transitoriamentedefendidos por rgos estatais podem no corresponder ao interesse pblico, sobretudo quando se est dinte de pretenso financeira ("interesse secundrio") que se contraponha ao interesse do Estado, e da prpriasociedade, na observncia da ordem jurdica estabelecida, a ttulo de bemcurar o interesse de todos ("interesse primrio")35.

No por outro motivo que o ordenamento jurdico-postvo confere Advocacia Pblica a prerrogativa de interpretar os textos legislativos, com

o intuito de promover a uniformizao da atuao dos rgos e entidadesque compem a Administrao Pblica. Tal se infere, no que toca ao entefederal, da leitura dos artigos 40 a 43 da LC 73, dantes referenciados, queestabelecem, como dissemos, (i) que os Pareceres exarados pelo Advoga-do-Geral da Unio (LC 73, art. 40), assim como que aqueles lavrados pelaConsultoria-Geral da Unio e ratificados pelo Advogado-Geral da Unio(LC 73, art. 41), se aprovados pelo Presidente da Repblica e publicados

juntamente com o despacho presidncial, vinculam a Administrao Federal, cujos rgos e entidades ficam obrigados a lhes dar fiel cumprimento

(LC 73. art. 40, p. I 2); (ii) que tambm obrigam, embora apenas aos respectivos rgos autnomos e entidades vinculadas, os Pareceres das Consultorias Jurdicas, aprovados pelo Ministro de Estado, pelo Secretrio-Geral e pelos titulares das demais Secretarias da Presidncia da Repblicaou pelo Chefe do Estado-Maior das Foras Armadas (LC 73, art. 42); e que(iii) as Smulas editadas pela Advocacia-Gerai da Unio vinculam todos osmembros da Advocacia Pblica Federal (LC 73, art. 43).

Nisso se funda a autoridade da atividade inteiectiva desenvolvida pela Ad

vocacia Pblica em mbito consultivo, que exercida, em tal conjuntura,

34. CRFB. "Art. 131. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que, diretamente ou atravs dergo vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termosda lei complementar que dispuser sobre sua organizao e funcionamento, as atividades deconsultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo".

35. Referimos, nesse ponto, classificao consagrada, em sede acadmica, pelo jurista italianoRenato Alessi (Cfr.: ALESS1, Renato. Sistema instituzionale Del Diritto Amministrativo italiano.35 ed. Milo: Giuffr Edtore, 1960. p. 197}, e que tem ampla apicao pela dout rina ptria(Cfr., por todos: MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14 ed.So Paulo: Malheiros, 2002. p. 33) e peta jurisprudncia dos Tribunais brasileiros (Vide: STJ,RESP 787967-SE, Rei. Min. Luiz Fux, DJ 23/08/2007).

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como mecanismo de controle interno da atividade estatal, especificamente no que se refere promoo da escorreita aplicao do Direito pelosrgos estatais. E que tem a potencialidade de prevenir a instaurao delitgios potencialmente ruinosos para o Poder Pblico.

De igual modo se fundamenta a sua autoridade para, em mbito judicial,desde que autorizado pelo ordenamento jurdico-positivo, e nos limitesdessa autorizao normativa, buscar reverter os efeitos do ato impugnado pelo postulante, sempre que verificar que a pretenso administrativanele encartada revele-se ofensiva ao interesse pblico, mormente porcontraditar o interesse do Estado, e da prpria sociedade, na observncia da ordem jurdica estabelecida e, "ultima ratio", do prprio Direito36.

Com efeito, a legislao federal tambm confere ao Advoga d o-Geral daUnio - ainda que, para determinados casos, mediante atuao conjuntacom Ministro de Estado, ou com titular da Secretaria da Presidncia daRepblica - desistir, transigir, acordar e firmar compromisso nas aes deinteresse da Unio; como se depreende da leitura conjugada do inciso Vido artigo 4e da LC 7337com o que prescreve o artigo 1,e seu respectivopargrafo 1$, da Lei Federal 9.469/9738.

36. Cfr.: COLODETTl, Bruno; MADURESRA, Cludio Penedo. A autonomia funcional da AdvocaciaPblica como result ado de sua impor tncia par a a ap licao legi tima do Direito no EstadoDemocrt ico Consti tucional Brasileiro ,cit..

37. LC 73. "Art.42- So atribuies do Advogado-Geral da Unio: [...] V! - desistir, transigir, acordare firmar compromisso nas aes de interesse da Unio, nos termos da legislao vigente"

38. Lei 9469. "Art. is - O Advogado-Geral da Unio, diretamente oijmediante delegao, e osdirigentes mximos das empresas pblicas federais podero autorizara realizao de acordos ou transaes, em juzo, para terminar o litgio, nas causas de valor at R$ 500.000,00(quinhentos mi! reais) [...] 1- -Quando a causa envolver valores superiores ao limite fixadoneste artigo, o acordo ou a transao, sob pena de nutidade, depender de prvia e expressa

autorizao do Advogado-Geral da Unio e do Ministro de Estado ou do titular da Secretariada Presidncia da Repblica a cuja rea de competncia estiver afeto o assunto, ou ainda do Presidente da Cmara dos Deputados, do Senado Federai, do Tribunal de Contas da Unio, de Tribunal ou Conselho, ou do Procurador-Geral da Repblica, no caso de interesse dosrgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, ou do Ministrio Pblico da Unio, excludas as empresas pbiicas federais no dependentes, que necessitaro apenas de prvia e expressaautorizao de seu dirigente mximo"). Disposies semelhantes so encontradas na LC 88/96, que rege a atuao da Procuradoria-Geral do Estado do Esprito Santo, cujo artigo 62, XIV dispe que so atribuies, responsabilidades e prerrogativas do ProcuradorGeral do Estado: autorizar, por solicitao do Procurador do Estado vinculado ao feito,referendada pelo Procurado r- Chefe, e ouvido o Conselhoda Procuradoria Geraldo Estado,

caso entenda necessrio: a) a no propositura ou a desistncia de aes ou medidas judiciais, especialmente quando o valor do benefcio no justifique a lide ou, quando do exameda prova ou da situao jurdica, se evidenciar improbabilidade de resultado favorvel; b) a

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As, a AGU vem dando ampla aplicabilidade, como se denota, exemplifi-cati vmente:

(a) do teor da Resoluo n.2 1.303, de 26 de novembro de 2008, editada

pelo Presidente do Conselho Nacional de Previdncia Social, que estipula que nas causas judiciais de montante igual ou inferior a sessenta saJrios-mnimos em que seja parte o Instituto Nacional do SeguroSocial - INSS a definio sobre a possibilidade de desistncia ou transigncia compete aos membros das carreiras jurdicas da Advocacia-Geral da Unio com atuao direta na defesa;

(b) do texto da Portaria n.s 109, de 30 de janeiro de 2007, editada peloAdvogado-Geral da Unio, que autoriza aos Advogados Pblicos Fe

derais a transigir, deixar de recorrer, desistir de recursos interpostosou concordar com a desistncia do pedido, no mbito dos JuizadosEspeciais Federais.

Refora essa tendncia a presena do Ministro Jos Antnio Dias Toffolientre os integrantes daquele Excelso Pretrio, pois fato pbico e notrio que Sua Excelncia, quando investido no cargo de Advogado-Geral daUnio, sempre defendeu a autonomia da Advocacia Pblica. Ao ensejo,basta referir ao teor de sua fala no I Congresso da Advocacia Pblica noEsprito Santo, realizado entre os dias 04 e 05 de junho de 2009, ocasio

em o Ministro Toffoli, ento Advogado-Geral da Unio, referiu necessidade de a Advocacia Pblica ser pr-ativa no sentido de orientar a atividade administrativa, conformando-a ao Direito, de modo a prevenir litgiosdesnecessrios e, quanto tal for possvel, de por a termo demandas que sedemonstram virtualmente perdidas, a par da jurisprudncia consolidadanos Tribunais ptrios.

Demais disso, tal sorte de independncia funcionai j restou consignada,ainda que de passagem, no voto proferido pelo Ministro Nri da Silveira,

no julgamento da ADI-MC 881 (data de julgamento: 02/08/1993), comoindica o seguinte trecho39:

dispensa da interposio de recursos judiciais ou a desistncia de interpostos, especialmente quando contra-indicada a medida, em face da jurisprudncia predominante; c) a composio amigvel em processos administrativos ou judiciais, resguardados os superiores interesses do Estado".

39. Como tal ADI no tratava especificamente da questo da autonomia funcional da AdvocaciaPblica certo que essa considerao do Ministro Nri da Silveira no configura precedente

para a questo.

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"Penso que o artigo 132, da Constituio, quis, relativamente Advocacia de Estado, no mbito dos Estados-membros e do Distrito Federal,conferir s Procuradorias no s a representatividade judicial, mas, tam

bm, o exame da legalidade dos atos [...]. Isso conduz independnciafuncional, para o bom controle da legalidade interna, da orientao daAdministrao quanto a seus atos, em ordem a que esses no se pratiquem to-s de acordo com a vontade do administrador, mas tambmconforme lei"

Disso tudo resuta a pertinncia de nossa concluso anterior no sentido deque no apenas a Advocacia Pblica Federal Brasileira, mas, tambm, osseus integrantes, ostentam, sim, autonomia tcnica e funcional.

Expostas essas circunstncias, no configura absurdo prever que o prximo passo ser a consecuo da indispensvel autonomia oramentriae financeira s Procuradorias Pblicas, j que sobejam razes para tanto,como resta demonstrado no seguinte trecho de Parecer elaborado pelopoltico e jurista Bernardo Cabral, relator da Reforma do Poder Judicirio:

"Estou convencido de que o atreiamento oramentrio das Procuradorias ao Executivo, quase que s raias da dependncia e da subservincia,transformam os advogados do Estado em advogados do detentor dopoder no Estado, e no essa a inspirao da razo de ser e de atuardas Procuradorias. A autonomia financeira a alforria das Procuradorias, que podero dedicar-se defesa administrativa e judicial da coisapblica, desvinculados das vontades e imposies do eventual detentorda chefia doExecutivo, zelando pelo respeito Constituio es leis, eno viabilizando, com verniz jurdico, as determinaes do detentor domandato popular. sempre bom lembrar que pbem pblico indisponvel, e assim tambm o a sua defesa."

Por tais razes que defendemos que no apenas Advocacia Pblica

Federal Brasileira, mas tambm aos seus integrantes deve ser reconhecidaa autonomia tcnica e funcional.

Expostas essas circunstncias, no configura absurdo prever que o prximo passo ser a consecuo da indispensvel autonomia oramentriae financeira s Procuradorias Pblicas, j que sobejam razes para tanto,como resta demonstrado no seguinte trecho de Parecer elaborado pelopoltico e jurista Bernardo Cabral, relator da Reforma do Poder Judicirio:

"Estou convencido de que o atreiamento oramentrio das Procurado

rias ao Executivo, quase que s raias da dependncia e da subservincia, transformam os advogados do Estado em advogados do detentordo poder no Estado, e no essa a inspirao da razo de ser e de

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atuar das Procuradorias. A autonomia financeira a alforria das Procuradorias, que podero dedicar-se defesa administrativa e judicial

da coisa pblica, desvinculados das vontades e imposies do eventualdetentor da chefia do Executivo, zelando pelo respeito Constituio es leis, e no viabilizando, com verniz jurdico, as determinaes do detentor do mandato popular. sempre bom lembrar que o bem pblico indisponvel, e assim tambm o a sua defesa".

Com essas consideraes, esboamos, em breves linhas, o contexto ftico-jurdico no qual emergiu a Advocacia-Geral da Unio, assim como algumasdas particularidades de sua realidade institucional, colhidas do seu tratamento jurdico-constitucional.

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S e g u n d a P a r t e

L e g i s l a o q u e r e g e a e s t r u t u r a o

e f u n c i o n a m e n t o d a A d v o c a c i a P b l i c a F e d e r a l

/


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C a p t u l o 1

C o m e n t r io s L e i C o m p l e m e n t a r n 73/93

LEI COMPLEMENTAR N 73 - DE 10 DE FEVEREIRO DE 1993

Institui a Lei Orgnica da Advocacia-Gerai da Unio e d outras providncias.

TTULOI ' 'DAS FUNQES INSTITUCIONAIS E DA COMPOSIO ::V\

. c a p t u l o i ; y ; .7 .Das funes institucionais

Art. Io. Advocacia-Gerai da Unio a instituio que representa aUnio judicial e extrajudicialmente.

Pargrafo nico. dvacia-Geral da Unio cabem s atividades deconsultoria e assessoramento jurdicos ao Poder Executivo, nos termosdesta Lei Complementar.

CAPITULOUDa Composio

Art. 2o. A Advocacia-Gerai da Unio compreende:

I rgos de direo superior: /

a) o Advogado-Geral da Unio; ;

b) a Procuradoria-Geral da Unio e a da Fazenda Nacional;c) Consultoria-Geral da Unio; , ;, ; > ;''

^d) Conselho Superior da Advocacia-Gerai da Unio;'e

e) a Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio;

II - rgos d execuo:

a) as Procuradorias Regionais da Unio e as da Fazenda Nacional e asProcuradorias d Uni 'e as da Fazenda Nacional nos Estados e no Dis-

. trito Federal e as Procuradorias Seccionais destas;i b) a Consultoria da Unio, as Consultorias Jurdicas dos Ministrios, da' Secretaria-Geral e das demais Secretarias da Presidncia da Repblica

do Estado-Maior das Foras Armadas;:


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III - rgo de assistncia direta e imediata ao Advogado-Geral da Unio:o Gabinete do Advogado-Geral da Unio; .

i v - ( v e t a d o ) 1. Subordinam-se diretamente ao Advogado-Geral da Unio, almdo seu gabinete, a Procuradoria-Geral da Unio, a Consultoria-Geral daUnio, a Corregedoria-Geral da Advocacia-Geral da Unio, a Secretaria :de Controle Interno e, tcnica e juridicamente, a Prouradoria-Geral daFazenda Nacional .7:'.-;V:' V i '?J ^ 'v

/ 2. As Procuradorias Seccionais, subordinadas s Procuradorias da . Unio e da Fazenda Nacional nos Estados e no Distrito Federal, serocriadas, no interesse do servio, por proposta do Advogado-Geral da

'Unio. . / .'V ' 3o. As Procuradorias Departamentos Jurdicos das autarquias e funda- ;:es pblicas so rgos vinculados Advocacia-Gerai da Unio. '

. ..; 4o. O Advogado-Geral da Unio auxiliado por dois Secretrios-Ge-rais: o de Contencioso e o de Consultoria.

5o. So membros da Advocacia-Geral da Unio: o Advogado-Geral daUnio, o Procurador-Geral da Unio, o Procurador-Geral da Fazenda Nacional, o Consultor-Geral da Unio, o Corregedor-Geral da Advocacia da

; Unio, os Secretrios-Gerais de Contencioso de Consultoria, os Procuradores Regionais, os Consultores da Unio, os Corregedores-AuxiliaTes, os Procuradores-Chefes, os Consultores Jurdicos, os Procuradores Sec

cionais, os Advogados da Unio, os Procuradores da Fazenda Nacional e :;os Assistentes Jurdicos.

Observaes importantes:

- Inicialmente, cumpre esclarecer que o art. 131 da CRFB/88 impe

que o regramento da organizao e funcionamento da Advocacia-Geral da Unio seja dado por meio da edio de lei complementar.A exigncia de lei complementar no se estende, todavia, criao,extino e transformao dos respectivos cargos que compem aAGU, como j se posicionou o Supremo Tribunal Federal na ADI 2713(Julgamento: 18/12/2002):

AO DIRETA DE 1NCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 11 E PARGRAFOS DA MEDIDA PROVISRIA N9 43, DE 25.06.2002, CONVERTIDA NALEI m 10.549, DE 13.11.2002. TRANSFORMAO DE CARGOS DE AS

SISTENTE JURDICO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIO EM CARGOSDE ADVOGADO DA UNIO. ALEGAO DE OFENSA AOS ARTS. 131,

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C o m e n t r i o s L e i C o m p l e m e n t a r n 7 3 / 9 3

CAPUT; 62, 1e, 1)1; 37, II E 131, 29, TODOS DA CONSTITUIO FEDERAL [...] No encontra guarida, na doutrina e na jurisprudncia, a pretenso da requerente de violao ao art. 131, caput da Carta Magna, umavez que os preceitos impugnados no afrontam a reserva de lei complementar exigida no disciplinamento da organizao e do funcionamento daAdvocacia-Geral da Unio. [...].

- Como j visto, no atua! panorama constitucional, incumbe Advocacia-Geral da Unio a representao, judiciai e extrajudicial, da UnioFedera! (incluindo os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio) e desuas autarquias e fundaes pblicas, como tambm a atividade deconsultoria do Poder Executivo Federai.

- A Advocacia-Geral da Unio, por conta de sua localizao na Constituio Federal (Captulo IV do Ttulo IV), instituio que desempenha "funo essencial Justia", sendo, por isso, questionvel a suavinculao a qualquer um dos trs Poderes que representa, muitoembora seja componente da Administrao Direta da Unio Federal1.

- Em ltimo plano, as tarefas da Advocacia-Geral da Unio esto acargo de seus rgos de direo superior, elencados nas alneas doinciso I do art. 29 da LC n.s 73, e de um rgo vinculado AGU deno

minado Procuradoria-Geral Federai, criado posteriormente pea Lein.e 10.480/02 (a que nos referiremos na seqncia).

- Note-se que entre os rgos de direo superior da AGU e o Advo-gado-Geral da Unio existe "reao de subordinao" (LC 73, art. 2Q,p. 12). Por outro lado, a Procuradoria-Geral Federal mantm apenas"relao de vinculao" com o Advogado-GeraJ da Unio (Lei 10.480,art. 992).

- Na doutrina adminstrativista, "relao de subordinao" nada mais

que o amplo poder de autoridade que determinado rgo de superior hierarquia3 detm no interior em razo do fenmeno de des-

1. Como assentamos na Primeira Parte desta obra, a Advocacia Pblica no est descrita, notexto da Constituio da Repblica, dentro da estrutura administrativa do Poder Executivo;pois consta da Seo )! ("Da Advocacia Pbli ca)do Captulo IV (" Das Funes Essencia is Just ia'1)do Ttulo IV (Da organizao dos Poderes"} daquela Carta Poltica, ostentando, a bamda verdade, distribuio topogrfica semelhante quela atribuda pelo poder constituinte aoMinistrio Pbco, situado na Seo I ("Do M in istrio Pblico" )do mesmo Captulo IV ("Das

Funes Essenciais Just ia" )do seu Ttulo IV (" Da organizao dos Poderes" ).2. Lei 10.480. "Art. 9e - criada a Procuradoria-Geral Federai, qual fica assegurada autonomia

administrativa e financeira, vinculada Advocacia-Geral da Unio".3. Confo rme CelsoAntnio Bandeira de Mello, a hierar quia pode ser def inida como o vnculo

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B r u n o C o l o d e t t i e C l u d o M a d u r e i r a

concentrao administrativa4. J a "relao de vinculao" aquelaresultante de poder de contro!e5 legalmente estabelecido, de modoque o ente vinculado ostenta autonomia administrativa e financei

ra. Entretanto, apesar de o art. 99 da Lei n.9 10.480/2002 (que seradiante comentada) conferir Procuradoria-Geral Federal autonomiaadministrativa e financeira, as figuras administrativas do "controle" eda "vinculao" no se aplicam perfeitamente hiptese, pois nestano h o fenmeno da descentralizao administrativa.

- Por conta disso a Jurisprudncia ptria no faz distino entre a subordinao verificada entre os rgos de direo superior da AGUcom o Advogado-Geral da Unio com aquela mputvel Procurado-ria-Geral Federal. Basta ver que o Superior Tribunal de Justia j se

posicionou, no AgRg no MS 13607 (data de julgamento: 27/08/2008),pela legitimidade do Advogado-Geral da Unio para figurar como autoridade coatora em mandado de segurana que tratava do corte deponto dos Advogados da Unio e dos Procuradores Federais em razode greve:

Agravo Regimental. Mandado de Segurana. Excluso de determinadas autoridades coatoras do plo passivo da impetrao. Indeferimento da liminar. Inexistncia de fumus boni juris. Conhecimento dedeciso que suspendeu a liminar que entendia a greve dos Advogados

Pblicos como legal. 1. Nos termos da LC ns 73/93, a Advocacia-Geralda Unio chefiada pelo Advogado-Geral da Unio e tem como rgosvinculados a Procuradoria da Fazenda Nacional, e as Procuradorias e

de aut or idade que une rgos e agent es, at ravs de escales sucessivos, numa relao deautoridade; de super ior a inferior, de hierarca a subalt erno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contnua e permanente autoridade sobr e toda a at ividade adm inistr ati va dos subordinados"(MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrat ivo, cit., p. 132).

4. Ainda recorrendo ao magistrio do insigne administrativista: "descent ral izao edesconcen~t rao so conceit os cla ramente distintos. A descent ral izao pressupe pessoas jurdicasdiver sas: aquela que orig ina lment e tem ou t era t it ulao sobre cert a at ividade e aquelout raou aquelout ras s quai s fo i at ribudo o desempenho das at ividades em causa. A desconcentra-o est sempre referida a uma s pessoa, pois cogit a-se da dist ribuio de competncias naintim idade dela, mantendo-se, pois, o liame unif icador de hierarquia"(MELLO, Ceiso AntnioBandeira de. Curso de direit o adm inistrativo,cit., p. 133).

5. De seu turno, como tambm nos ensina Bandeira de Mello, "a palavra controle'[...] usadaem sent ido estri to, em oposio hierarquia, [...] designa o poder que a Administrao Cent ra ltem de inf lu ir sobre a pessoa descent rali zada. Assim, enquant o os poderes do hierarca sopresumidos, os do contr olador s existem quando previstos em lei e se manifestam apenasem relao aos atos nela indicados" (MELLO, Ceiso Antnio Bandeira de. Curso de direit oadministrativo, cit., p. 133).

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Departamentos Jurdicos das Autarquias, das quais espcie o Banco Central do Brasil. Da mesma forma, a Procuradoria-Geral Federai,criada pela Lei 10.480/02 tambm vinculada Advocacia-Geral

da Unio, razo pela qual mostra-se correta a permanncia apenas doAdvogado-Geral da Unio como autoridade coatora de mandado desegurana impetrado contra ato que cortou o pontos dos advogadospblicos grevistas. [...]

- Note-se, outrossim, que a subordinao da Procuradoria-Geral daFazenda Nacional ao Advogado-Geral da Unio apenas tcnica e

jurdica, j que tal rgo tambm se subordina administrativamenteao Ministrio da Fazenda (caput do art. 12 da LC n.9 73).

Aplicao em concurso: (CESPE - AGU/2008).

Julgue os itens a seguir, relacionados organizao e atuao da Advocacia-Geral da Unio: Na concepo da AGU pela CF, observa-se ntida influnciado modelo de advocacia do Estado adotado na Itlia (awocatura dello Sta-to), no qual uma nica instituio assume tanto a defesa judicial do Estadoquanto a consultoria jurdica de rgos da administrao pblica. Tal modeloparte da considerao unitria dos interesses do Estado e da necessidade desua defesa com base em critrios uniformes.

Gabarito: CERTO.

(CESPE - AGU/2008).

Julgue os itens a seguir, relacionados organizao e atuao da Advocacia-Geral da Unio: Segundo a Lei Complementar n.e 73/1993, so rgosde execuo da AGU: as Procuradorias-Regionais


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(CESPE- AGU/2007).

Acerca da AGU, julgue o item subseqente: A Lei Complementar n.s 73/1993- Lei Orgnica da AGU tem campo material prprio, fixado peJa CF. Entretanto, contm, tambm, normas que disciplinam matria estranha ao campomaterial constitucionalmente delineado. Ao extravasar, incidentaimente, oseu mbito material especfico, a referida !ei versou sobre matria prpriade lei ordinria, sendo as normas resultantes desse extravasamento normasordinrias, passveis de alterao e revogaopela legislao ordinria.

Gabarito: CERTO.

-> Atos interna corporisrelacionados com esses dispositivos (vide Captulo 3):

- Portaria Normativa MD n2 881, de 12.07.2005, DOU 14.07.2005: Estabelece a diretriz para a uniformizao de teses destinadas defesada Unio, para aplicao no mbito da Consultoria Jurdica do Ministrio da Defesa, das Consultorias Jurdicas-Adjuntas dos Comandosda Marinha, do Exrcito e da Aeronutica e setores jurdicos afins,especialmente nas matrias que digam respeito legislao militar.

- Ato Regimental AGU ne 6, de 19.06.2002, DOU 21.06.2002: Aprova oRegimento Interno da Consultoria Jurdica do Ministrio da Defesa e

respectivas Consultorias Jurdicas-Adjuntas.-> Sntese esquemtica dos rgos que compem a estrutura da AGU:

Classificao ; ; . v r - v - v , . ; . rgos:.

a) rgos de direosuperior;

a) o Advogado-Gerai da Unio;b) a Procuradoria-Geral da Unio e a da Fazenda Nacional;c) Consultoria-Geral da Unio;d} o Conselho Superior da Advocacia-Geral da Unio; ee) a Corregedoria-Gerai da Advocacia da Unio;

b) rgos de execuo;

a) as Procuradorias Regionais da Unio e as da Fazenda Nacional e as Procuradorias da Unio e as da Fazenda Nacionalnos Estados e no Distrito Federa! e as Procuradorias Seccionaisdestas;b) a Consultoria da Unio, as Consultorias Jurdicas dos Ministrios, da Secretaria-Gera e das demais Secretarias da Presidncia da Repblica e do Estado-Maior das Foras Armadas;

c) rgos de assistncia direta e imediata

ao Advogado-Geral daUnio;

a) a Consultoria-Geral da Unio,b} a Corregedoria-Geral da Advocacia-Geral da Unio,c) a Secretaria de Controle Interno

d) a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (tcnica e juridicamente).

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Classificao rgos

d) Procuradorias Seccionais;

As Procuradorias Seccionais, subordinadas s Procuradorias da

Unio e da Fazenda Nacional nos Estados e no Distrito Federal,serao criadas, no interesse do servio, por proposta do Advo-gado-Gera da Unio.

e) rgos vinculados;As Procuradorias e Departamentos Jurdicos das autarquias efundaes pblicas so rgos vinculados Advocacia-Geralda Unio.

f) rgos de auxlio; 0 Advogado-Gerai da Unio auxiliado por dois Secretrios-Gerais: o de Contencioso e o de Consultoria.

g) rgos integrantes; So membros da Advocacia-Geral da Unio:

a) o Advogado-Gerai da Unio,b) Procurador-Geral da Unio,c) o Procurador-Geral da Fa?enda Nacional,d) o Consultor-Geral da Unio,e) o Corregedor-Gera! da Advocacia da Unio,f) os Secretrios-Gerais de Contencioso e de Consultoria,g) os Procuradores Regionais,h) os Consultores da Unio,i) os Corregedores-Auxiliares,

j) os Procuradores-Chefes,

k) os Consultores Jurdicos,1) os Procuradores Seccionais,m) os Advogados da Unio,n) os Procuradores da Fazenda Nacional eo) os Procuradores Federais.

DO ADVOGADO-GERAL DA UNIAO

Art. 3o. A Advocacia-Geral da ni tem por chfe o Advogado-Geraida ni; de livre nomeao pelo Presidente da Republica, dentre cida- \dos maiores de trinta e cinco anos, de notvelsaberjiirdico e.rpto :ilibada, . . . . ^ ^ ... :?;;%V.:---'-..

6. Dispositivo regulamentado pela Lei ne 9.469, de 10.07.1997.7. Dispositivo regulamentado pela Lei nS 9.469, de 10.07.1997.

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Io. O Advogado-Geral da Unio o mais elevado rgo de ssessora-mento jurdico do Poder Executivo, submetido a direta, pessoal e imedia-

2o. O Advogado-Geral da Unio ter substituto eventual nomeado peloPresidente da Repblica, atendidas as condies deste artigo.Art. 4o. So atribuies do Advogado-Geral da Unio:I - dirigir a dvocacia-Geral da Unio, superintender e coordenar suasatividades e orientar-lhe a atuao; -

. II - despachar com o Presidente da Republica; . . . - . :III - representar a Unio junto ao Supremo Tribunal Federal; vIV - defender, nas aes diretas de inconstitucionalidade, a norma legal

ou ato normativo, objeto de impugnao5;.. V-apresentar as informaes a serem prestadas pelo Presidente da Repblica, relativas a medidas impugnadoras de ato ou omisso presidencial;VI - desistir, transigir,

advocacia-geral .pdf

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