ADPF: CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI OU ATO NORMATIVO MUNICIPAL PERANTE O STF

ADPF: CONCENTRATE FOR CONTROL OF CONSTITUTIONAL LAW OR REGULATORY ACT BEFORE THE MUNICIPAL STF

Rafaela Benevides Ferreira

RESUMO

A criação de mecanismos de efetivação das garantias constitucionais fundamentais, na qual, perfaz a proteção do próprio Estado Democrático de Direito, vem sendo, conforme Gregório Assagra de Almeida, aperfeiçoado, no tocante ao controle concentrado e abstrato da constitucionalidade; especificamente com a entrada da Argüição de descumprimento de preceito fundamental [ADPF]. Objetiva-se, neste estudo, refletir em torno das mudanças significativas do controle de constitucionalidade acerca da instituição da Lei 9.882/99 que regula o objeto de análise, a [ADPF], além do mais, a de perquirir a respeito do controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo municipal perante o STF, por intermédio da ação de argüição de descumprimento de preceito fundamental. Nota-se que a Lei supramencionada para uns veio a frustrar todas as expectativas do “constitucionalismo contemporâneo”, ao passo que para outros ela sustenta a entrada do direito processual coletivo especial.

PALAVRAS-CHAVES: CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI 9.882/99.

ABSTRACT

The creation of mechanisms of efetivação of the constitutional basic guarantees, in which, it completes the protection of the Democratic State itself of Right, is, according to, Gregório Assagra of Almeida, perfected, regarding the concentrated and abstract control of the constitucionalidade; specifically with the entry of the Oral test of descumprimento of basic precept [ADPF]. It aims, in this study, to reflect around the significant changes of the control of constitucionalidade about the institution of the Law 9.882/99 what regulates the object of study, the [ADPF], besides more, her of probing as to the concentrated control of constitucionalidade of law or prescriptive municipal act before the STF, through the action of oral test of descumprimento of basic precept. be noticed that the Law supramencionada for a few came to frustrate all the expectations of “ constitucionalismo contemporary ”, already for others same it supports the entry of the processual collective special right.

KEYWORDS: CONTROL OF CONSTITUCIONALIDADE. ADPF. LAW 9.882/99.

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Compreender as mudanças auferidas pelo controle concentrado de constitucionalidade no tocante a instituição da Lei 9.882/99, a qual regula o objeto de estudo, a argüição de descumprimento de preceito fundamental [ADPF] de que preceitua o parágrafo 1º do art. 102 da Constituição Federal, remonta a necessidade de vislumbrar a tutela jurisdicional pautada no direito processual coletivo especial, ou melhor, tal direito, na visão de Gregório Assagra de Almeida (2007, p. 729), é como “instrumento fundamental de proteção potencializada em abstrato do Estado Democrático de Direito brasileiro e de suas garantias constitucionais fundamentais”.

A tese do direito processual coletivo especial é como um novo ramo do direito processual brasileiro, tendo em vista a amplitude com que esse controle pode ser exercido (art. 5º, XXXV, e 102, caput, I, a, §§ 1º e 2º e art. 103, todos CF/88), e mais especialmente o fato de ter sido consagrado no Brasil, com a Constituição Federal de 1988, o Estado Democrático de Direito (art. 1º). (ALMEIDA, 2007, p. 729)

Ao tutelar o direito processual coletivo, especificamente, aquele em que se tem como objeto o direito objetivo, deve-se salientar que “não se julga lide no controle concentrado e abstrato da constitucionalidade, mas se protege, no plano abstrato, a ordem constitucional”; (ALEMIDA, 2007, p. 730) então, ao destacar este ponto, a proteção da ordem constitucional, ressaltam-se a idéia quanto às exigências do controle de constitucionalidade, pois há o reconhecimento não só da simples superioridade teórica de uma Lei Fundamental, mas sim, a existência de uma sanção, para restabelecer a hierarquia quando for desfeita a ruptura entre lei ordinária e lei constitucional, ainda, “a rigidez constitucional é correlata a noção de superlegalidade constitucional”. (DANTAS, 2003, p. 9)

A correlação se faz entre a Constituição de um Estado de Direito e o controle de constitucionalidade, já que se pauta na supremacia do conteúdo desta sobre as demais normas e atos, e, a imutabilidade relativa deste mesmo conteúdo.

Para La doctrina dominante la Constitución es, ante todo, una ordenación de la formación de la voluntad de um grupo social y de la situación jurídica de sus miembros; la Constitución de um Estado comprende, pues, lãs normas jurídicas que regulan los órganos supremos del Estado, su formación, competência y relaciones mutuas. (SMEND, 1985, p.129)

Neste sentido, Ivo Dantas (2003) adentra na superioridade de suas normas frente as demais e aos atos administrativos, buscando a consagração de procedimentos, que por ele são denominados “Guarda da Constituição”.

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O controle de constitucionalidade, nos modernos Estados Democráticos de Direito, é a garantia inafastável da imperatividade e efetividade da Constituição, norma fundante de uma comunidade político-jurídica. Em sua ausência, o Texto Constitucional fica desprovido do caráter de norma jurídica suprema do ordenamento jurídico, à qual todos os Poderes e instituições devem curvar-se. E, nessas condições, fica reduzido a um mero complexo de regras cuja eficácia e disposição fica à mercê das instâncias constituídas, mormente o Poder Legislativo e Executivo. (PESSOA. 2001, p. 1)

É cediço a freqüência das transformações, acerca do controle de constitucionalidade, no campo processual constitucional, uma vez que, o mesmo é teorizado pelo “conjunto de ferramentas processuais garantidoras do cumprimento das normas constitucionais e objetivaria promover a eficácia e assegurar a efetividade das normas e dos valores constitucionais, conformando a aplicação do ordenamento aos valores da Constituição”. (BARACHO. 1984, p. 126)

Par deste complexo sistema de controle da Constituição pela via jurisdicional tem-se observado um agudo desenvolvimento do sentimento constitucional no país, segundo expressão cunhada por Pablo Luca Verdu. Neste sentido, trata-se ainda de um sentimento tímido, mas real e sincero, de maior respeito e até um certo carinho pela Lei Maior, a despeito da volubilidade de seu texto. Superamos a crônica indiferença que, historicamente, se manteve em relação à Constituição. E para os que sabem, é a indiferença, não o ódio, o contrário do amor. (BARROSO, 1999, P. 15)

Nota-se, ainda, que o direito processual constitucional e concomitantemente o direito processual coletivo, ora aqui em discussão, tem em sua base o constitucionalismo contemporâneo e, por assim dizer, coloca o “sistema de controle de constitucionalidade como instrumento primordial para a supremacia e rigidez constitucional, bem como para a própria sobrevivência e efetividade da ordem democrática”. (ALMEIDA. 2007, p. 731)

Aliás, a manutenção e a efetividade da ordem democrática, concomitante ao respeito à Constituição, somente, se consolidarão, na visão do professor alemão Otto Bachof (1994):

Em primeiro lugar, se e na medida em que o legislador tome em conta os princípios constitutivos de toda e qualquer ordem jurídica, e, nomeadamente, se deixe guiar pela aspiração à justiça e evite regulamentações arbitrárias. Mas, além disso, só existirá ainda e nesta medida vou além do limite antes mencionado, traçado por Hippel se o legislador atender aos mandamentos cardeais da lei moral, possivelmente diferente segundo o tempo e o lugar, reconhecida pela comunidade jurídica, ou, pelo menos, não os renegar conscientemente.

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Ora, o controle, no direito brasileiro, “se há de fazer por todos os meios por que a Constituição o admite em geral, efetuando-se incidentalmente a partir de qualquer litígio, ou por ação direta de inconstitucionalidade, por ação direta de constitucionalidade e pela argüição de descumprimento de preceito fundamental”. (FERREIRA FILHO, 2000, p. 105) Além do mais, este controle tanto quanto possível “técnico” sobressai em intensa discussão nos textos constitucionais, pois há inovações no seu próprio sistema de controle jurisdicional. (DANTAS, 1996)

O controle de constitucionalidade pelo Poder Judiciário somente fora estabelecido efetivamente pela Constituição de 1891, que reproduziu, neste aspecto, as disposições da Constituição Provisória de 1890. As constituições seguintes não legaram alterações estruturais significativas, com exceção da Constituição democrática de 1946 e da Constituição em vigor, ou seja, a de 1988, que aperfeiçoaram de maneira importante a fiscalização da constitucionalidade das leis. (BOLDRINI, ANO, p. 11)

Pois bem. A Constituição de 1988, tendo como visão o constitucionalismo contemporâneo, introduziu o sistema de controle abstrato de normas, com ampla legitimação, pretendendo o constituinte reforçar o controle abstrato de normas no ordenamento jurídico brasileiro, aliás, “reduziu o significado do controle de constitucionalidade incidental ou difuso, ao ampliar, de forma marcante, a legitimação para a propositura da [ADIn], permitindo que, praticamente, todas as controvérsias constitucionais relevantes sejam submetidas ao [STF] mediante processo de controle abstrato de normas”. (MARTINS. MENDES, 2001, p. 77)

Por vezes, conforme elenca Ives Gandra e Gilmar Mendes em sua doutrina “Controle Concentrado de Constitucionalidade” (2001), a Constituição em vigor alterou de maneira radical, pois conferiu ênfase não mais ao sistema difuso ou incidental, mas ao modelo concentrado.

Aliás, o Ministro Sepúlveda Pertence, na ADC n. 1, neste mesmo sentido, destacou a correlação que há entre o sistema difuso e o concentrado.

Não se faz sem uma permanente tensão dialética na qual, a meu ver, a experiência tem demonstrado que será inevitável o reforço do sistema concentrado, sobretudo nos processos de massa; na multiplicidade de processos que inevitavelmente, a cada ano, na dinâmica da legislação, sobretudo da legislação tributária e matérias próximas, levará, se não se criam mecanismos eficazes de decisão relativamente rápida e uniforme, ao estrangulamento da máquina judiciária, acima de qualquer possibilidade de sua ampliação e, progressivamente, ao maior descrédito da Justiça, pela sua total incapacidade de responder à demanda de centenas de milhares de processos rigorosamente idênticos, porque reduzidos a uma só questão de direito.

Ainda, Gilmar Ferreira Mendes aponta que a “inserção do controle abstrato de constitucionalidade pelo texto constitucional foi à opção ou regra geral pretendida pelo

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legislador constituinte”, (MENDES, 2009, p. 78), uma vez que, se pretendeu reforçar o controle de constitucionalidade no ordenamento jurídico, afinal, “a necessidade de adaptar ao conteúdo normativo a realidade prática passa pela previsão de mecanismos (também jurídicos) tendentes a realizar a vontade normativa material”. (TAVARES. 2001, p. 225)

Nesta perspectiva, André Ramos Tavares vislumbra que, as condutas que afrontem a Carta Magna eram combatidas pelo meio difuso, ou seja, conforme o modelo norte-americano, no entanto, “a tendência que, a partir de 1988, manifesta-se no direito brasileiro, a intensificação do controle concentrado da constitucionalidade, sendo, que o autor atém-se na argüição como implementadora de tal transformação”. (2001, p. 273)

O direito constitucional é um sistema aberto de normas e princípios que, meios processuais judiciais, procedimentos legislativos e administrativos, iniciativas dos cidadãos, passa de uma law in the books para uma law in action, para uma “living constitution”. (CANOTILHO, 1999. 149)

Denota-se, então, que o sistema brasileiro de controle concentrado e abstrato de constitucionalidade vem sofrendo desde 1988, importantes transformações em seu perfil, sendo, que desempenha relevante papel o recente diploma legislativo que disciplina o processamento e julgamento da [ADPF]; estamos nos referir a Lei 9.882/99. (MENDES, 2009, p. 01) “Entrou em vigor a Lei 9882/99, regulamentando o art. 102, § 1º da [CF]; trata-se de diploma legal que visa dar conformação à chamada Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental”. (MENDES, 2009, p. 2)

Desde então, a Lei supramencionada para uns veio a frustrar todas as expectativas do “constitucionalismo contemporâneo”, já para outros a mesma sustenta a entrada do direito processual coletivo especial, conforme fora até aqui apresentado como novo ramo do direito processual brasileiro, consoante Gregório Assagra de Almeida em sua obra “Manual das Ações Constitucionais”. (2007)

Diante da complexidade do sistema jurisdicional de controle de constitucionalidade, especificamente ao controle concentrado, o enquadramento da “argüição” paira em contra-censos, ou seja, André Ramos Tavares (2001, p. 226) deixa claro que a medida constitucional visa “proteger os preceitos fundamentais contra o descumprimento, ressaltando que na argüição ocorre um “superdimensionamento” do instituto, atentando para a “inserção constitucional”, expressão usada pelo doutrinador, ora mencionado.

Gilmar Ferreira Mendes direciona seu entendimento no mesmo sentido de André Ramos Tavares:

O novo instituto, sem dúvida, introduz profundas alterações no sistema brasileiro de controle de constitucionalidade.

Em primeiro lugar, porque permite a antecipação de decisões sobre controvérsias constitucionais relevantes, evitando que elas venham a ter um desfecho definitivo após

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longos anos, quando muitas situações já se consolidaram ao arrepio da "interpretação autêntica" do Supremo Tribunal Federal.

Em segundo lugar, porque poderá ser utilizado para – de forma definitiva e com eficácia geral – solver controvérsia relevante sobre a legitimidade do direito ordinário pré-constitucional em face da nova Constituição que, até o momento, somente poderia ser veiculada mediante a utilização do recurso extraordinário.

Em terceiro, porque as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal nesses processos, haja vista a eficácia erga omnes e o efeito vinculante, fornecerão a diretriz segura para o juízo sobre a legitimidade ou a ilegitimidade de atos de teor idêntico, editados pelas diversas entidades municipais. (2001)

Conquanto, Ingo Sarlet (1999) vai de encontro às visões de André Tavares e Gilmar Mendes, verificando, de plano, que “a recente regulamentação pelo legislador ordinário pouco contribuiu para a clarificação dos contornos do instituto, inclusive quanto ao seu objeto e finalidade”.

Então, há aqueles que asseguram a “inutilidade” do instituto, mas, cabe reafirmar a posição de André Ramos Tavares, ou melhor, “a desnecessidade, já que em muitos alegam que haveria casos com ação própria, que é a [ADIn] (por ação, por omissão e mesmo interventiva), constituiria uma verdadeira demasia, relegando-a ao esquecimento e desuso do instituto, mas, o argumento, não oferece grande resistência”. (2001, p. 233)

Não obstante, “a esfera de incidência da argüição engloba também a impugnação de atos concretos e até de atos não estatais, atos esses que nunca estiveram inseridos nas ações genéricas, assim como também se inserem na argüição as omissões”. (TAVARES, 2001, p. 235)

Assevere-se, então, que a argüição é “ação judicial”, o que não impede a sua caracterização como ação dúplice, no contexto dos incidentes, conforme destaca André Ramos Tavares, sendo de competência originária do [STF], a qual remonta em processo objetivo, como de início fora destacado, fundamentando-se no descumprimento de preceito fundamental; “como sê pôde observar por posição constitucional do instituto. (TAVARES, 2001, p. 273)

Ora, a [ADPF] visa proteger preceito fundamental, ou seja, “aqueles diretamente ligados aos valores supremos do Estado e da Sociedade”, ainda na mesma visão de Nilson Jorge Costa Guimarães (2006), não se trata de princípio fundamental, pois se trata de conceito mais amplo, ou seja, todas as “prescrições” que dão rumo à ordem constitucional.

José Afonso da Silva (1999) destaca-se como preceito fundamental, os princípios fundamentais e todas as prescrições que dão o sentido básico do regime constitucional, como aquelas que “apontam para a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e especialmente as designativas de direitos e garantias fundamentais”.

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É muito difícil indicar, a priori, os preceitos fundamentais da Constituição passíveis de lesão tão grave que justifique o processo e julgamento da argüição de descumprimento.

Não há dúvida de que alguns desses preceitos estão enunciados, de forma explícita, no texto constitucional.

Assim, ninguém poderá negar a qualidade de preceitos fundamentais da ordem constitucional aos direitos e garantias individuais (art. 5º, entre outros). Da mesma forma, não se poderá deixar de atribuir essa qualificação aos demais princípios protegidos pela cláusula pétrea do art. 60, § 4º, da Constituição: princípio federativo, a separação dos poderes, o voto direto, universal e secreto. (MENDES, 2001, p. 98)

Além do mais, Maria Garcia (2000, p. 106) direciona a possibilidade de localização do preceito externamente à Constituição. Porquanto, “se é decorrente da Constituição não deverá estar, necessariamente, contido na Constituição. Não expressamente”.

E, ainda, “obrigatória se torna a lembrança do disposto no § 2º do art. 5º, o qual admite a existência de outros direitos e garantias, além daqueles expressos na Constituição, decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados (ou dos tratados internacionais firmados)”.

No mesmo contexto, Luiz Roberto Barroso torna-se enfático em posicionar que “nem a Constituição nem a lei cuidaram de precisar o sentido e o alcance da locução “preceito fundamental”, transferindo tal tarefa para a especulação da doutrina e a casuística da jurisprudência. Intuitivamente, preceito fundamental não corresponde a todo e qualquer preceito da Constituição.” (2008, p. 222).

Merece atenção a linha de pensamento de André Ramos Tavares (2001), pois, em primeiro lugar, o mesmo atenta em salientar que não seria papel do legislador infraconstitucional dispor sobre preceitos fundamentais, “porque poderia cair no absurdo de reiterar todos os termos constitucionais, para não deixar de indicar qualquer possível preceito fundamental”, podendo inclusive em alargar ou mesmo restringir seu conteúdo.

Nem se argumente que o legislador poderia ter explicitado um ou outro conceito, a título demonstrativo, como norte para a atividade do intérprete. E isso por dois motivos básicos. Em primeiro, pelo critério hermenêutico segundo o qual tal conceito só pode ser aprendido dentro do próprio sistema constitucional. Em segundo, porque não é tarefa do legislador oferecer exemplos, muito menos regulamentar o que é irregulamentável. Seria, ademais, completamente despiciendo e inútil, reduzindo-se a uma potencial fonte de inconstitucionalidade. (TAVARES, 2001, p. 114)

Então, seria do Supremo a tarefa de identificação de todos os preceitos fundamentais, na condição de órgão que atenta em questões constitucionais, porém, “no atual estágio de

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evolução democrática, representaria verdadeira involução pretender atribuir com exclusividade à vontade da Corte a tarefa de desenhar o panorama final dos referidos preceitos”. (TAVARES, 2001, p. 114)

Cabe exclusiva e soberanamente ao STF conceituar o que é descumprimento de preceito fundamental decorrente da Constituição, porque promulgado o texto constitucional é ele o único, soberano e definitivo intérprete, fixando quais são os preceitos fundamentais, obediente a um único parâmetro a ordem jurídica nacional, no sentido mais amplo. Está na sua discrição indicá-los. (VELLOSO, 2002, p. 5).

Ademais, mister se faz a necessidade de ratificar o posicionamento de André Ramos Tavares quanto a idéia da inserção de preceito fundamental à Constituição, ou melhor, “é preciso afastar a possibilidade de que preceito fundamental seja toda e qualquer norma contida na Lei Fundamental, ora, se fundamental fosse sinônimo de constitucional a Constituição simplesmente teria sido redundante”. (2001, p. 122)

Perfazendo, ainda, no pensamento do doutrinador ora mencionado, “nem todo princípio constitucional é um preceito fundamental e nem todo preceito fundamental será uma norma principiológica, apenas adquirindo essa qualidade na medida em que seja pertencente à categoria dos princípios”. (2001, p. 125)

Valeria, então, que “a Constituição ao referir-se a preceitos fundamentais, demonstra o papel que o veículo processual visa cumprir, que é o de proteger a nação das situações que violentam aquilo que lhe é mais sagrado, e que há de mais valoroso no seu sistema jurídico”. (BASTOS. VARGAS, 2000, p. 69)

Partindo desta premissa, seria impetuosa a posição na qual destaca o preceito fundamental como sendo um conceito que está acima do texto constitucional, ou mesmo deixar para a Corte Constitucional conceituá-lo, mas, de todo este pensar, seria a posição com mais veemência aquela em que, ponderaria o conceito de acordo com o contexto social, político e democrático do dado período e, só assim, tendo a finalidade resguardada, ou seja, dar proteção a superioridade da Lei Fundamental e, conseqüentemente, resguardando o Estado de Direito.

Quando se pretende analisar a argüição sob a ótica do processo constitucional contemporâneo, onde a medida constitucional específica tem como objetivo proteger os preceitos fundamentais contra o seu descumprimento, “impedindo as ações contrárias aos referidos preceitos e, de outra parte, impedir omissões que impliquem a sentença de morte desses preceitos”, (TAVARES, 2001, p. 226) deve, então, ser pontuada, em torno do instituto, questões significativas à baila da Lei 9.882/99 e, consequentemente, encaminhará a presente pesquisa ao objeto de estudo, na qual, será mais adiante objeto de reflexão, o controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo municipal perante o [STF], por intermédio da ação de argüição de descumprimento de preceito fundamental.

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A conceituação de preceitos fundamentais baseia-se na contextualização da “constitucionalidade democrática, no viés do Estado de Direito e que a criação de mecanismos eficazes de controle do poder estatal é máxima a ser seguida na atualidade, com intuito de obstar o uso ilimitado e abusivo do poder político,” linha de pensamento prelecionada por Célio Stigert (2006, p. 81), por vezes e adstrito ao controle concentrado de constitucionalidade a argüição versa sobre pontos, na qual, adentra em suas características, dentre estas, atém-se em seu caráter subsidiário.

Como se insere da estrutura do artigo 4º, parágrafo primeiro, da Lei 9.882/99, impõe-se a argüição de descumprimento de preceito fundamental a sua admissão se não houver outro meio eficaz de sanar a lesividade, então, servindo como um “mecanismo de filtragem’, expressão usada por Célio Stigert (2006)

Art. 4º A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.

§ 1o Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.

§ 2o Da decisão de indeferimento da petição inicial caberá agravo, no prazo de cinco dias.

Gilmar Ferreira Mendes em seu artigo “Argüição de descumprimento de preceito fundamental: Demonstração de inexistência de outro meio eficaz” (2000) pretendeu refutar a idéia do princípio da subsidiariedade, ou “regra” da subsidiariedade, conforme expressão usada por Luís Roberto Barroso (2008), que denota ao instituto, “à primeira vista, parecer que somente na hipótese de absoluta inexistência de qualquer outro meio eficaz para afastar a eventual lesão poder-se-ia manejar, de forma útil, a argüição, é fácil ver que uma leitura excessivamente literal dessa disposição, acabaria por retirar desse instituto qualquer significado prático”.

Ademais, “seria realmente absurdo que se considerasse e não se pode compreender a argüição no sentido de que seria um instrumento processual subsidiário, tal como se dá com o mandado de injunção.” (TAVARES, 2001, p. 239)

De uma perspectiva estritamente subjetiva, a ação somente poderia ser proposta se já se tivesse verificado a exaustão de todos os meios eficazes de afastar a lesão no âmbito judicial. Uma leitura mais cuidadosa há de revelar, porém, que, na análise sobre a eficácia da proteção de preceito fundamental nesse processo, deve predominar um enfoque objetivo ou de proteção da ordem constitucional objetiva. Em outros termos, o princípio da subsidiariedade – inexistência de outro meio eficaz de sanar a lesão – contido no art. 4, § 1º, da Lei n.º 9.882, de 1999, há de ser compreendido no contexto da ordem constitucional global. (MENDES, 2000)

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Aliás, estes salientam a necessidade e a primordialidade do instituto, igualando em termos de relevância tanto a [ADIn] quanto a [ADPF] , ou melhor, “no próprio art. 102 da Constituição encontra-se a regra-matriz tanto da argüição como da ação direta, ambas presentes no texto original da Constituição de 1988. ( TAVARES, 2001, p. 240)

A de ficar claro, que a existência de outros meios não pode servir como óbice para permissibilidade da formulação da argüição, “ao contrário, a multiplicação de processos e decisões sobre um dado tema constitucional reclama, as mais das vezes, a utilização de um instrumento de feição concentrada, que permita a solução definitiva e abrangente da controvérsia”. (MENDES, 2000, p. 6)

Neste mesmo sentido, a questão, ora suscitada, foi inspirada pelo recurso constitucional alemão, “essa prescrição contém um cunho do princípio geral da subsidiariedade do recurso constitucional, que na jurisprudência recente ganha significado crescente” (HESSE, 1998, p. 272) e, amparo espanhol, “las violaciones de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional que tuvieran su origen inmediato y directo en um acto ou omisión de um órgano judicial podrán dar lugar a este recurso: que se hayan agotado todos los recursos utilizables dentro de la via judicial”. (Lei Orgânica 2, de 3.10.79, do Tribunal Constitucional, art. 44, 1, a)

No entanto, não se podem negar sentidos diversos, na qual, o instituto, alvo do presente estudo, seria um “acessorium” e, as ações diretas de inconstitucionalidade estariam em posição de destaque, colocando, de tal forma, a argüição como instrumento subsidiário, posicionamentos defendidos por Uadi Lammêgo Bulos (2000) e Zeno Veloso (2003).

A Lei a ser editada deverá estabelecer o procedimento da argüição, indicando os casos em que a mesma poderá ocorrer, evidentemente, num campo residual, numa situação especial e excepcional, quando tenham sido esgotadas as vias normais do controle jurisdicional de constitucionalidade, que, entre nós, já são muitas e diversificadas. (VELOSO, 2003, p.327)

Essa linha tem precedentes do Supremo Tribunal Federal, como elucida a ADPF 3-QO-CE, relator Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno de 18 de Maio de 2000, DJ 27. 02.2004. Sendo que o precedente exposto denota-se a interpretação estrita do art. 4º, §1º, ou seja, a inadmissibilidade da argüição.

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ART. 102, §1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1º E SEGUINTES DA LEI Nº 9.882, DE 3 DE DEZEMBRO DE 1999). VENCIMENTOS DE SERVIDORES PÚBLICOS ATIVOS E PROVENTOS DE INATIVOS. GRATIFICAÇÕES. VANTAGENS. CÁLCULO DE ACRÉSCIMOS PECUNIÁRIOS. TETO DE VENCIMENTOS E PROVENTOS. IMPUGNAÇÕES DE DECISÕES

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MONOCRÁTICAS E COLEGIADAS DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO CEARÁ, PROFERIDAS EM RECLAMAÇÕES. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5º, LIV E LV, 37, ‘CAPUT’ E INCISOS XIV, 100, §2º, DA C.F. DE 1988, BEM COMO AO ART. 29 DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19/98. QUESTÃO DE ORDEM. MEDIDA CAUTELAR.

1. A Constituição Federal de 5.10.1988, no parágrafo único do art. 102, estabeleceu: a argüição de descumprimento de preceito fundamental decorrente desta Constituição será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei. Esse texto foi reproduzido como §1º do mesmo artigo, por força da Emenda Constitucional nº 3, de 17.03.1993.

2. A Lei nº 9.882, de 03.12.1999, cumprindo a norma constitucional, dispôs sobre o processo e julgamento da argüição de descumprimento de preceito fundamental. No art. 1º estatuiu: Art. 1º - A argüição prevista no §1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público. Trata-se, nesse caso, de Argüição autônoma, com caráter de verdadeira Ação, na qual se pode impugnar ato de qualquer dos Poderes Públicos, no âmbito federal, estadual ou municipal, desde que para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental da Constituição.

3. Outra hipótese é regulada no parágrafo único do mesmo art.

1º da Lei nº 9.882/99, ‘in verbis’: Parágrafo único. Caberá também argüição de descumprimento de preceito fundamental:

I – quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição’.

4. Cuida-se aí, não de uma Ação autônoma, qual a prevista no ‘caput’ do art. 1º da Lei, mas de uma Ação incidental, que pressupõe a existência de controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição.

5. O caso presente não é de Argüição Incidental, correspondente a um incidente de constitucionalidade, pois não se alega na inicial a existência de qualquer controvérsia entre as decisões focalizadas, pois todas elas foram no mesmo sentido, deferindo medidas liminares em Reclamações, para os efeitos nelas mencionados.

6. Cogita-se, isto sim, de Argüição autônoma prevista no ‘caput’ do art. 1º da Lei.

7. Dispõe, contudo, o §1º do art. 4º do diploma em questão:

§1º - Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade’.

8. E ainda há meios judiciais eficazes para se sanar a alegada lesividade das decisões impugnadas.

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9. Se, na Corte estadual, não conseguir o Estado do Ceará obter medidas eficazes para tal fim, poderá, em tese, renovar a Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental.

10. Também assiste ao Governador, em tese, a possibilidade de promover, perante o Supremo Tribunal Federal, Ação Direta de Inconstitucionalidade do art. 108, VII, ‘i’, da Constituição do Estado, bem como do art. 21, VI, ‘j’, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Ceará, que instituíram a Reclamação destinada à preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões. É que, segundo entendimento desta Corte, não compete aos Tribunais legislar sobre Direito processual, senão quando expressamente autorizados pela Constituição (RTJs 112/504, 117/921, 119/1145). Assim, também, os Estados, mesmo em suas Constituições.

11. E as decisões atacadas foram proferidas em processos de

Reclamação.

12. Questão de Ordem que o Supremo Tribunal Federal resolve não conhecendo da presente Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental, ficando, em conseqüência, prejudicado o pedido de medida liminar.

Ademais, verificam-se outros precedentes com a mesma linha de interpretação: ADPF 12, relator. Ministro. Ilmar Galvão (STF, DJU, 26 mar.2001) e ADPF 17, relator. Ministro Celso de Mello (STF, DJU, 28 set. 2001).

Por vezes, a ADPF n. 17-3/AP, relator Min. Celso de Mello (DJ 14. 02. 2003) destacou dentre as mencionadas anteriormente, haja vista, que a mesma também se ateve ao critério da subsidiariedade, no entanto, denota-se com cunho “de interpretação mais aberta e construtiva da regra da subsidiariedade” (BARROSO, 2008, p. 275)

Ementa: ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (CF, ART. 102, §1º) – AÇÃO ESPECIAL DE ÍNDOLE CONSTITUCIONAL – PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE (LEI Nº 9.882/99, ART. 4º, §1º) EXISTÊNCIA DE OUTRO MEIO APTO A NEUTRALIZAR A SITUAÇÃO DE LESIVIDADE QUE EMERGE DOS ATOS IMPUGNADOS – INVIABILIDADE DA PRESENTE ARGÜIÇÃO

DE DESCUMPRIMENTO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.

VOTO:

É claro que a mera possibilidade de utilização de outros meios processuais não basta, só por si, para justificar a invocação do princípio da subsidiariedade, pois, para que esse postulado possa legitimamente incidir, revelar-se-á essencial que os instrumentos disponíveis mostrem-se aptos a sanar, de modo eficaz, situação de lesividade. Isso significa, portanto, que o princípio da subsidiariedade não pode – e não deve – ser

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invocado para impedir o exercício da ação de preceito fundamental, eis que esse instrumento está vocacionado a viabilizar, numa dimensão estritamente objetiva, a realização jurisdicional de direitos básicos, de valores essenciais e de preceitos fundamentais contemplados no texto da Constituição da República.

O que se deve prevalecer não seria a discussão em torno do seu caráter residual ou principal, como fora até aqui pontuado, mas, sim a admissão desta ação especial todas as vezes que se esbarrar com “aplicações erráticas, tumultuárias ou incongruentes, que comprometam gravemente o princípio da segurança jurídica e a própria idéia de prestação judicial efetiva”. (MENDES, 2000)

A simples propositura de ações de natureza subjetiva ou o cabimento de recursos processuais não é, de per si, impedimento à argüição, se aquelas medidas não forem idôneas a produzir solução imediata e abrangente, nas hipóteses em que o interesse público relevante ou a segurança jurídica assim o exijam. (BARROSO, 2008, p. 276)

Não obstante, um sistema que visa garantir a guarda da Constituição, as diversas vertentes de se alcançar soluções que impeçam a violação desta, devem ser priorizadas, com intuito de almejar o princípio constitucional da segurança jurídica, agora sim, garantindo, de monta, o sentido “literal” da lei, ou seja, evitar lesão a preceito fundamental. Além do mais, “não pode ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de [ADPF] sempre que não coubesse [ADIn] ou [ADC]”. (BARROSO, 2008, p. 277)

Desta perspectiva, Peter Härberle (1997) finaliza e ratifica a linha de pensamento demonstrado nos dois parágrafos anteriores:

Todo aquele que vive no contexto regulado por uma norma e que vive com este contexto é, indiretamente ou, até mesmo diretamente, um intérprete dessa norma. O destinatário da norma é participante ativo, muito mais ativo do que se pode supor tradicionalmente, do processo hermenêutico. Como não são apenas os intérpretes jurídicos da Constituição que vivem a norma, não os detém o monopólio da interpretação da Constituição.

Superando o assunto até aqui discutido, o caráter subsidiário, cumpre ressaltar, o objeto alvo do presente artigo, uma vez que, assuntos tais como: o controle concentrado de constitucionalidade correlacionado com o instituto da [ADPF] pontuando algumas peculiaridades foram manejados a fim de reflexão para poder adentrar de forma concisa na análise do controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo

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municipal perante o [STF], por intermédio da ação de argüição de descumprimento de preceito fundamental.

Corrobora, em primeiro momento, salientar, que a autonomia municipal no direito brasileiro vem contemplada no próprio texto constitucional, pairando sobre legislação infraconstitucional, devendo ser respeitada, além do mais, não haverá alterações sem observar os contornos estabelecidos pela Lei Fundamental, sob pena, de invalidação por vício de inconstitucionalidade.

Desta perspectiva, a relevância que se atém ao Município no contexto da Federação brasileira, alterou de forma significativa a tradição do “federalismo dual”, com a adoção de uma terceira dimensão, conforme entende Fernando Roxa (2003), inserindo o Município na organização político-administrativa do Estado brasileiro, ou seja, “a autonomia municipal alcança uma dignidade federativa jamais lograda no direito positivo das Constituições antecedentes”. (BONAVIDES, 1992, p. 312)

No entanto, José Afonso da Silva (1999) e José Nilo de Castro (1998) divergem do entendimento dos doutrinadores citados anteriormente no que tange ser considerado o Município um ente federativo de terceiro grau, já que, para os mesmos, não estaria eminentemente ligado a autonomia político-administrativo deste ente com a sua integração como entidade federativa.

Em verdade, não obstante a relevância dos argumentos expendidos por aqueles que não aceitam o Município como entidade integrante da Federação, é de reconhecer a importância que o ente municipal sempre assumiu em nosso federalismo, dando feição peculiar ao Estado Federal brasileiro. Afinal, como já se disse, não existem duas Federações absolutamente iguais, porquanto cada Estado possui suas características próprias, que tipificam sua estrutura interna. (ROCHA, 2003, p. 98)

Por pertinente, como é sabido, não se admite um ato jurídico praticado em um Estado Constitucional ser contraposto à Constituição, aplicando, desta maneira, as regras de controle de constitucionalidade no que tange as leis e atos normativos municipais; tendo a necessidade de estabelecerem para a legislação municipal mecanismos de controle que se vê nos atos federais e estaduais.

Com efeito, pontuado a autonomia do Município e sua relevância frente ao sistema federativo brasileiro, mister se faz, nesta linha de pensamento, o controle judicial da constitucionalidade de lei ou ato normativo municipal; perquirindo em duas reflexões que acabam se coadunando, ou seja, o método difuso e o concentrado.

A esse propósito, quando a lei municipal vier a ser impugnada na via de defesa ou exceção por afrontar a Constituição Federal, as decisões dos tribunais poderão ser revistas pelo Supremo, em sede de recurso extraordinário, conforme elenca o artigo 102, III, alínea c, da CF, agora, quando houver violação à Constituição do Estado-Membro por lei ou ato normativo municipal, as decisões prolatadas pelos órgãos judiciais inferiores serão revistas não mais pelo [STF], mas sim, pelo Tribunal de Justiça.

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O controle de constitucionalidade de norma municipal, por intermédio do método difuso só será submetido ao crivo do Supremo Tribunal Federal caso a lei ou ato normativo da municipalidade sejam atacados por malferimento à Constituição Federal. Se, ao revés, a contestação travar-se apenas com relação à Carta Política Estadual, a matéria exaure-se no âmbito do Tribunal de Justiça local. (ROCHA, 2003, p. 102)

Ademais, quando se paira em analisar o controle concentrado da lei municipal em razão da Constituição Estadual, remete-se ao artigo 125, parágrafo segundo da Carta Magna:

Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição de legitimação para agir a um único órgão.

Conquanto, por mais que há competência para o constituinte estadual a criação de instrumentos de defesa a ele mesmo inserido, ou seja, matéria adstrita à esfera estadual, na qual prepondera explicitamente o princípio da autonomia federativa, o constituinte originário é claro em limitar tal ente, visando à superioridade dos princípios basilares no Estatuto Maior Federal, ou melhor, o poder constituinte originário “o faz na condição de poder decorrente”. (ROCHA, 2003)

Criando, dessa maneira, por via de ação direta o controle de constitucionalidade, na qual possibilita os Tribunais de Justiça declararem a inconstitucionalidade de lei municipal e estadual em face da Constituição Estadual.

Agora, o ponto alvo da discussão concerne na omissão da Carta Magna de 1988, visualizada, também, na Lei Fundamental anterior no artigo 119, I, “l”, da 1967/1969, quanto à matéria de declaração de inconstitucionalidade na forma concentrada, ao se tratar do conflito entre uma lei municipal e a Constituição Federal; pois, como preceitua a Carta Magna em seu artigo 102, I, a: “Compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual”.

A discussão pondera em duas vertentes entre os doutrinadores e a jurisprudência, sendo que a primeira versa sobre o entendimento que a omissão do constituinte trata-se de um “silêncio eloquente”, já em sentido oposto a tal visão, ou seja, a mencionada omissão poderia ser suprida pelos Estados-membros.

Pois bem. Alguns Estados, tais como: São Paulo, Rio Grande do Sul e Minas Gerais, diante do constituinte originário ser silente a esta matéria, estes por meio de suas Constituições atribuíram aos respectivos Tribunais a competência de exercerem a fiscalização concentrada das normas municipais consideradas ilegítimas em face da Carta Magna.

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No entanto, “não pode o constituinte estadual extrapolar os limites do que lhe foi delegado pelo constituinte originário, assim, tem-se inferido, que tal solução não é possível, e o controle de leis ou atos normativos municipais que contrariem a Lei Maior só pode dar-se de maneira difusa”. (ROCHA, 2003, p. 107)

Ademais, entre os Estados supramencionados na qual adotaram essa espécie de controle, tiveram suspensos os dispositivos de suas respectivas Cartas Políticas, por liminar concedida pelo Supremo Tribunal Federal, em Ação Direta de Inconstitucionalidade. (RDA 181/182, p. 271; Lex-JSTF, nº148, p. 22; RTJ 135, p.12; RTJ 141, p. 424)

Por outro lado, a outra vertente posiciona no sentido de que seria um “silêncio eloquente” no constituinte originário, ou seja, “deixando clara sua vontade de só admitir, quando se cuidar de ilegitimidade de lei ou ato normativo municipal por contrariedade ao Texto Supremo, o controle por via de exceção, que é própria da atividade jurisdicional, não comportando natureza política”. (ROCHA, 2003, p. 106)

Ademais, o mesmo doutrinador prepondera, “se nem o STF pode julgar da constitucionalidade ou não, em tese, de lei ou ato normativo municipal diante da Constituição, como admitir-se que as Constituições Estaduais dêem esse poder”. (2003)

Não há dúvidas de ser tormentoso o problema do controle de constitucionalidade das leis e atos normativos municipais em face da Constituição Federal, pois imenso são os obstáculos criados para sua admissão no interior da Corte Suprema, pelo método concentrado, em razão da absoluta impossibilidade operacional diante dos incontestáveis atos normativos oriundos dos mais diversos municípios da Federação Brasileira. (ROCHA, 2003, p. 114)

No sentido de encontrar um mecanismo que se adéque ao sistema de controle de constitucionalidade, foi apresentada o Projeto de Emenda Constitucional n. 96/92, de autoria do então Deputado Hélio Bicudo, na qual, estava implantado junto à reforma do Judiciário. Sendo, que naquela época foi sugerida a criação do incidente de inconstitucionalidade, “consistente no fato de poder o STF, uma vez suscitada, em determinando processo, questão relevante sobre constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição”; (ROCHA, 2003, p. 115), e mediante provocação dos órgãos ou entidades legitimados a deflagrar o controle concentrado, processando o incidente e determinando a suspensão do processo a fim de proferir decisão com efetivo vinculante exclusivamente sobre matéria constitucional.

Entretanto, a possível criação do citado instituto não tem contado com a aceitação pacífica dos atores jurídicos e de entidades, como a Ordem dos Advogados do Brasil e a Associação Brasileira de Magistrados. É que muitos nele vêem uma forma de

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ressuscitar a avocatória, bem como o esvaziamento do controle difuso. (ROCHA, 2003, p. 117)

Tendo como respaldo tais questões que iriam de encontro ao seguimento do incidente de inconstitucionalidade, verificou-se, dessa forma, sua retirada do projeto de reforma do Poder Judiciário, por outro lado, por via da legislação ordinária por meio da Lei nº 9.882/99, regulamentando o artigo 102, parágrafo primeiro da Constituição, o conteúdo deste projeto foi se incorporando ao sistema “sorrateiramente”, expressão usada por Fernando Rocha (2003).

Neste sentido, foi disposto na lei supramencionada a arguição de descumprimento de preceito fundamental, fazendo com que “abrisse portas para o controle concentrado da lei municipal, perante o Supremo, quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional em torno da norma”. (ROCHA, 2003, p. 118)

De tal monta, o legislador enunciou no parágrafo único do artigo 1º da referida Lei que, caberá a argüição quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive as anteriores à Constituição.

Perfilhando esse entendimento, Gilmar Ferreira Mendes assevera que, “a argüição de descumprimento vem completar o sistema de controle de constitucionalidade de perfil relativamente concentrado no [STF], uma vez que as questões até então não apreciada no âmbito controle concentrado de constitucionalidade, [ADIn] e [ADC] poderão ser objeto de exame no novo procedimento”. (2009, p.370)

Divergindo da posição de Gilmar Mendes, Alexandre de Moraes, em sua obra, “Jurisdição constitucional e tribunais constitucionais”, (2001) conclui que o controle de leis e atos do Poder Público Municipal estaria eivado de inconstitucionalidade, estando, de tal forma, ampliando a competência do Supremo. No entanto, Daniel Sarmento na mesma linha de pensamento de Gilmar Mendes, pontua que não se trata de extensão de competência do STF, uma vez que, por meio do artigo 102, parágrafo primeiro da Constituição Federal, houve uma discriminação exata de sua competência, ou seja, “não há qualquer restrição ao controle de atos normativos municipais no artigo supramencionado”. (SARMENTO in TAVARES & ROTENBURG, 2001, p. 93)

Esclarecendo o mecanismo, ora objeto alvo da análise, assevera salientar que não será por vezes necessário que o Supremo avalie as questões inerentes a todos os municípios, já que, “nos casos relevantes, bastará que decida uma questão-padrão com força vinculante”. (MENDES, 2009, p. 371)

Se o STF afirmar, em um processo de arguição de descumprimento, que a Lei n. X, do Município de São Paulo, que prevê a instituição do IPTU progressivo, é inconstitucional, essa decisão terá efeito não apenas em relação a esse texto normativo, mas também em relação aos textos normativos de teor idêntico editados por todos os demais entes comunais. (MENDES, 2009, p. 371)

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O sistema não permite ação direta de inconstitucionalidade contrapondo lei municipal à Constituição Federal, como o Supremo preceituou no DJU, 11 de setembro de 1998, [ADIn] 209-DF, relator Ministro Sydney Sanches. Ademais, o objeto é também restringido a lei ou ato normativo federal na ação direta de constitucionalidade, elencada pela Emenda Constitucional n. 3, de 17 de março de 1993.

Então, “até a edição da Lei n. 9.882/99, o direito municipal somente comportava o controle incidental ou difuso de constitucionalidade, salvo a hipótese de representação de inconstitucionalidade em âmbito estadual, por contraste com a Constituição do Estado-membro”. (BARROSO, 2008, p. 287)

Com efeito, conforme exposto, quando a norma municipal estiver sendo ameaçada ou lesionada quanto a preceito fundamental ou houver controvérsia constitucional relevante referente à sua aplicação, o sistema atuará, ou seja, sujeitará ao controle abstrato e concentrado do Supremo Tribunal Federal, por meio do instituto, [ADPF].

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