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Administração Pública

Evolução da Administração Pública no Brasil Após 1930

Professor Rafael Ravazolo

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Administração Pública

EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APÓS 1930

Durante a maior parte do século XX, o Brasil empreendeu uma continuada tentativa de modernização das estruturas e processos do aparelho de Estado.

Respondendo a transformações mundiais econômicas e sociais, esse esforço se desenvolveu ora de forma assistemática (ações pontuais), ora de forma mais sistêmica, por meio das reformas realizadas pelo governo federal.

Apesar de não haver unanimidade na literatura especializada, pode-se dizer, de maneira geral, que o Brasil passou por duas principais reformas administrativas, caracterizadas pela forte tentativa de mudança na forma de administração pública:

• A primeira buscou a transição do modelo Patrimonialista para o Burocrático.

• A segunda procurou evoluir do modelo Burocrático-Patrimonialista para o Gerencial.

Bresser-Pereira resume muito bem os sobressaltos das reformas administrativas brasileiras. A crise da administração pública burocrática começou ainda no regime militar, não apenas porque este não foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas também porque esse regime, ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país, através da redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura de concursos públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de administradores através das empresas estatais.

Esta estratégia oportunista do regime militar, que resolveu adotar o caminho mais fácil da contratação de altos administradores através das empresas, inviabilizou a construção no país de uma burocracia civil forte, nos moldes que a reforma de 1936 propunha. A crise agravou-se, entretanto, a partir da Constituição de 1988, quando se salta para o extremo oposto e a administração pública brasileira passa a sofrer do mal oposto: o enrijecimento burocrático extremo. As consequências da sobrevivência do patrimonialismo e do enrijecimento burocrático, muitas vezes perversamente misturados, são o alto custo e a baixa qualidade da administração pública brasileira.

Reforma Burocrática

O período a partir de 1930 período marca a implantação do modelo burocrático no Brasil, em meio a um ambiente de forte intervenção do Estado nos setores produtivo e de serviços, nacionalismo econômico e desenvolvimento (econômico, social, incipiente capitalismo industrial).

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Entender as transformações do Estado brasileiro exige, previamente, saber o contexto geral do período pré-1930:

• Economia mercantil-agrária (produtos primários para exportação);

• Política oligárquica (política dos governadores, coronelismo);

• Administração patrimonialista (nepotismo, clientelismo, prebendas etc.) com alguns traços liberais.

Este modelo patrimonialista de Estado começou a ruir devido a uma sucessão de acontecimen-tos no final da década de 1920:

• A crise de 1929 arruinou a maioria dos fazendeiros de café, fazendo-os perder força e, por consequência, diminuindo seu apoio ao governo;

• A quebra de lógica da “Política Café com Leite”;

• O assassinato do Presidente da Paraíba, João Pessoa;

• A Revolução de 30 que levou Getúlio Vargas ao poder.

A Revolução de 1930 quebrou o paradigma das oligarquias regionais e teve como desdobramento o início da implantação de um quadro admi-nistrativo burocrático pelo governo ditatorial de Vargas.

A criação desse Estado Administrativo se deu através de dois mecanismos típicos da adminis-tração racional-legal: estatutos e órgãos (normativos e fiscalizadores). Exemplo: em 1930 foi criada a Comissão Permanente de Padronização com atribuições voltadas para a área de mate-rial e, no ano seguinte, a Comissão Permanente de Compras.

Esses estatutos e órgãos criados por Vargas incluíam três áreas temáticas que até hoje estrutu-ram a organização pública: Materiais, Finanças e Pessoas (servidores).

Áreas objeto de intervenção governamental:

• Administração de pessoal (criação das primeiras carreiras burocráticas);

• Administração de materiais;

• Orçamento como plano de administração;

• Revisão de estruturas administrativas;

• Racionalização de métodos.

Os primeiros anos de Vargas no poder foram, portanto, voltados para estabelecer princípios e regras e padronizar os procedimentos a serem adotados.

Ao mesmo tempo, Vargas procurou aproximar-se do proletariado urbano com sua legislação trabalhista que incorporava antigas reivindicações operárias. A Constituição de 1934 represen-tou grandes e importantes novidades: o direito de voto das mulheres, a legislação trabalhista, o salário mínimo, a criação da Justiça Eleitoral etc.

Administração Pública – Evolução da Administração Pública no Brasil Após 1930 – Prof. Rafael Ravazolo


Somente em 1936, com a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil e de Comissões de Eficiência em cada ministério, houve a primeira reforma significativa na busca de sair do mo-delo patrimonialista, que perdurava desde os tempos do Brasil colônia.

Seguindo as tendências europeias e americanas (que já haviam feito suas reformas no século anterior – civil service reform), o modelo de administração estatal pretendido pela reforma de 1936 foi a burocracia, nos moldes weberianos.

Em 1937, Getúlio instituiu o Estado Novo: fechou o Congresso; dissolveu os partidos políticos; outorgou nova Constituição e passou a governar de modo ditatorial até o final da Segunda Guerra Mundial, em 1945. A ditadura de Vargas foi um período de grande expansão, com refor-mas impostas “de cima para baixo”.

O grande marco dessa reforma administrativa foi a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), pelo decreto-lei nº 579 de 1938. As principais atribuições eram:

• Realizar estudos detalhados de repartições, departamentos e estabelecimentos públicos para determinar as modificações a serem feitas em vários campos: dotação orçamentária, distribuição, processos de trabalho, relações entre os órgãos e relações com o público.

• Fiscalizar a execução do orçamento, juntamente com o presidente da República.

• Organizar anualmente a proposta orçamentária a ser enviada à Câmara dos Deputados.

• Cuidar da organização dos concursos públicos para cargos federais do Poder Executivo.

• Aperfeiçoar os servidores civis da União.

• Auxiliar o presidente no exame dos projetos de lei submetidos à sanção.

• Fixar padrões para os materiais usados no serviço público.

O DASP deveria ser um órgão normativo, de coordenação e controle, encarregado de univer-salizar procedimentos, mas enfrentou problemas, entre eles o fato de o Estado ser visto como oportunidade de empregos com vagas preenchidas por meio de indicações pessoais.

Apesar dos esforços de Vargas e de diversas melhorias implantadas, a lógica clientelista dos empregos públicos nunca foi totalmente erradicada. Em suma, o Estado brasileiro se moderni-zava administrativamente, mas continuava carregando antigas práticas patrimonialistas.

Ao longo do período entre 1930 e 1945 fortaleceu-se a tendência de centralização na adminis-tração do País (poder da União sobre os estados). Após 1937, o Estado passou a assumir feições ainda mais intervencionistas (Estado interventor). Além de sua expansão e ação centralizadora, houve a criação de autarquias* (Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAPs) e de empresas que definiram a base futura para o estado desenvolvimentista.

* Pode parecer um paradoxo, mas alguns autores consideram a criação dessa au-tarquia um primeiro sinal de administração Gerencial, em pleno período de reforma burocrática, pois uma autarquia representa a descentralização do poder do Estado.

Em suma, a reforma administrativa do Estado Novo foi o primeiro esforço sistemático de su-peração do patrimonialismo. Foi uma ação deliberada e ambiciosa para burocratizar o Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impes-soalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado. Visava constituir uma administração pública mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na condução do processo de desenvolvimento.


É importante ressaltar, no entanto, que a implementação dos princípios do modelo burocrático nunca foi completa. A burocracia cumpriu o papel de frear a lógica patrimonialista, porém, não conseguiu acabar de vez com suas práticas.

Os dois modelos passaram a coexistir, pois o Estado ainda fazia concessões ao velho patrimonialismo, que na democracia nascente assumia a forma de clientelismo.

Décadas de 50 a 90

Desde o final do governo Vargas havia o entendimento de que a utilização dos princípios rígidos da administração pública burocráti-ca constituía um empecilho ao desenvolvimento do país. Juscelino Kubitschek criou a COSB (Comissão de Simplificação Burocrática) e a CEPA (Comissão de Estudos e Projetos Administrativos), em 1956, buscando realizar reformas globais para modernizar o Estado brasi-leiro. Esse período de JK se caracteriza por uma crescente cisão entre a administração direta – rígida e clientelista – e a administração des-centralizada – autarquias, empresas, institutos e grupos especiais – dotada de maior autono-mia gerencial e que podia recrutar seus quadros sem concursos, remunerando-os em termos compatíveis com o mercado. Constituíram-se, assim, ilhas de excelência no setor público.

Após o golpe militar de 1964, o governo Castelo Branco instituiu a Comestra – (Comissão Espe-cial de Estudos da Reforma Administrativa), com o objetivo de proceder ao exame e à prepara-ção de projetos para aumentar o rendimento e produtividade da administração federal.

Do trabalho dessa comissão resultou a edição do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, até então o mais sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da administração federal, conduzido pela SEMOR – Subsecretaria de Moderniza-ção e Reforma Administrativa.

Reconhecendo que a burocracia rígida constituía um obstáculo ao desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções pa-trimonialistas e populistas, a reforma procurou substituir a administração pública burocrática por uma “administração para o desenvolvimento”.

Bresser-Pereira afirma que a reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200 constitui um mar-co na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primei-ro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional.

Os cinco princípios fundamentais previstos no DL 200 são:

I – Planejamento.

II – Coordenação.

III – Descentralização.



IV – Delegação de Competência.

V – Controle.

O DL 200/67 era uma espécie de lei orgânica da administração pública, fixando princípios, es-tabelecendo conceitos, balizando estruturas, determinando providências e definindo preceitos claros de organização e funcionamento da máquina administrativa.

Os principais pontos da DL 200/67 são:

• Instituição dos princípios do planejamento, da coordenação, da descentralização, da dele-gação de competência e do controle;

• Definição de programas de duração plurianual e do orçamento-programa anual como ba-ses para a atividade do Estado;

Art. 15. A ação administrativa do Poder Executivo obedecerá a programas gerais, se-toriais e regionais de duração plurianual, elaborados através dos órgãos de planeja-mento, sob a orientação e a coordenação superiores do Presidente da República.

Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.

Art. 18. Toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao orça-mento-programa e os compromissos financeiros só poderão ser assumidos em conso-nância com a programação financeira de desembolso.

• Distinção entre a administração direta — os ministérios e demais órgãos diretamente su-bordinados ao presidente da República — e a indireta, constituída pelos órgãos descentra-lizados — autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista;

• Garantia de autonomia para as autarquias, sociedades de economia mista, fundações e empresas públicas;

• Fortalecimento e flexibilização do sistema do mérito – nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratação de traba-lho (sem concurso);

• Fixação da estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos de assistência imedia-ta do presidente da República e distribuindo os ministérios entre os setores político, eco-nômico, social, militar e de planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios – reagrupamento de departamentos, divisões e serviços em 16 ministérios;

• Definição das bases do controle externo e interno;

• Estabelecimento de normas mais flexíveis de aquisição e contratação de bens e serviços;

• Desenho dos sistemas de atividades auxiliares – pessoal, orçamento, estatística, adminis-tração financeira, contabilidade e auditoria e serviços gerais.

Embora tenha se verificado um crescimento na administração direta, sobretudo com o aumen-to do número de ministérios que foram desmembrados de outros, a marca maior do modelo foi mesmo a expansão da administração indireta.


Essa expansão buscava maior agilidade e flexibilidade de atuação dessas entidades, melhor atendimento às demandas do Estado e da sociedade, facilidade de aporte de recursos e, natu-ralmente, facilidade de recrutamento, seleção e remuneração.

Isso resultou no fenômeno da dicotomia entre o “Estado tecnocrático e moderno” das instân-cias da administração indireta e o “Estado burocrático, formal e defasado” da administração direta.

Com a crise política e econômica de meados dos anos 70 e a transição democrática de 84, a re-forma ficou inacabada e, com isso, o Decreto-Lei nº 200/67 deixou sequelas negativas.

Em primeiro lugar, o ingresso de funcionários sem concurso público permitiu a reprodução de velhas práticas patrimonialistas. Surgiu uma elite burocrática pública de alta qualidade – con-tratada principalmente através de empresas estatais-, bem preparada, bem paga, que teve um papel fundamental na execução dos projetos de desenvolvimento industrial.

Em segundo lugar, a negligência com a administração direta – rígida – que não sofreu mudan-ças significativas na vigência do decreto, deixou de realizar concursos e de desenvolver carrei-ras de altos administradores e, por consequência, enfraqueceu o núcleo estratégico do Estado.

Os militares abandonaram o poder deixando como saldo um país em crise.

Em setembro de 1985, é lançado o primeiro programa de reformas do governo Sarney, que tinha três objetivos prin-cipais: racionalização das estruturas administrativas, for-mulação de uma política de recursos humanos e conten-ção de gastos públicos.

Quanto à estrutura, o que se pretendia era fortalecer a ad-ministração direta com base na assertiva de que ela tinha sido negligenciada em detrimento da administração indireta. Foi criada, por exemplo, a Escola Nacional de Administração Pública (Enap), com o intuito de formar novos dirigentes.

Houve a tentativa de resgatar o sistema de mérito, elaboração um novo plano de carreira, uma revisão do estatuto do funcionalismo e um plano de retribuições. O governo, porém, fracassou em tais tentativas.

A Constituição de 1988 produziu avanços significativos, particularmente no que se refere à de-mocratização da esfera pública e aos avanços sociais. Atendendo aos clamores de participação nas decisões públicas, foram institucionalizados mecanismos de democracia direta, favorecen-do um maior controle social da gestão estatal, incentivou-se a descentralização político-admi-nistrativa e resgatou-se a importância da função de planejamento.

Outro grande mérito foi a exigência de concurso público para entrada no serviço público, redu-zindo substancialmente o empreguismo que tradicionalmente caracterizou o Estado.

Apesar dos propalados avanços democráticos, autores consideram a Constituição de 1988 um retrocesso em termos de Administração Pública. O termo “novo populismo patrimonialista” descreve bem esse contexto.

Desde a década de 80 o modelo de Estado Burocrático já se encontrava completamente ar-caico. Chamada, economicamente, de “década perdida”, o crescimento econômico estagnou. Surgiu a consciência (neoliberal) de que este Estado deveria se tornar um Mínimo, mantendo



apenas a ordem através da educação, da saúde e da segurança, e da justiça. Deveria, ainda, se adaptar às tendências competitivas globais, evidenciadas pela rápida abertura aos capitais e comércio internacionais, associada à privatização das empresas estatais e à redução do peso do Estado na economia.

A transição democrática brasileira, porém, havia ocorrido graças a uma aliança da burguesia (mais especificamente dos empresários industriais) com os grupos democráticos e de esquerda da classe média burocrática. Por exemplo: por pressão de interesses corporativos, as leis rela-tivas aos funcionários públicos estabeleciam mais de 100 direitos, uns dois ou três deveres e alguns poucos dispositivos sobre o processo disciplinar e as sanções cabíveis em caso de falta grave.

A ideologia dominante, além de nacional-desenvolvimentista, protecionista e estatista, preten-dia ser keynesiana (de bem estar social). Através do déficit público seriam combinados magica-mente desenvolvimento e distribuição de renda.

No anseio de reduzir as disparidades entre a administração central e a descentralizada, acabou por eliminar a flexibilidade da administração indireta que constituía o setor dinâmico da admi-nistração pública (apesar de casos de ineficiência, de excesso de autonomia às empresas esta-tais e de alguns abusos em termos de remuneração e empreguismo). Ela foi equiparada, para efeito de mecanismos de controle e procedimentos, à administração direta.

A aplicação de um regime jurídico único (RJU) a todos os servidores públicos abruptamente transformou milhares de empregados celetistas em estatutários, gerando um problema ainda não solucionado para a gestão da previdência dos servidores públicos, pois assegurou aposen-tadorias com salário integral para todos aqueles que foram incorporados compulsoriamente ao novo regime sem que nunca tivessem contribuído para esse sistema.

O RJU institucionalizou vantagens e benefícios que permitiram um crescimento fora de contro-le das despesas com pessoal, criando sérios obstáculos ao equilíbrio das contas públicas e aos esforços de modernização administrativa em todos os níveis de governo.

Em síntese, o retrocesso burocrático ocorrido no país entre 1985 e 1989 foi uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos, mas também foi uma afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas.

Em vez de perceber que estava na hora de abrir a economia para torná-la mais competitiva e de reformar o Estado para reconstruí-lo, insistiu-se em lutar contra a abertura comercial e em se defender o estabelecimento de uma política industrial protecionista. Essa estratégia não fazia sentido para a nação, dada a crise do Estado e a dimensão da dívida externa. Como consequên-cia do agravamento da crise, abriu-se espaço para que as ideias neoliberais e entrassem forte-mente no país.

A crise do Estado pode ser vista sob distintas óticas:

1. Crise fiscal – devido ao excesso de gastos, o Estado passa a ser devedor e perde continua-mente crédito; consequentemente, falta dinheiro para investir em serviços.

2. Falência do modelo intervencionista do Estado, que deixa de atender às demandas sociais;

3. Ineficácia do sistema (burocrático) da Administração do Estado.


As reformas econômicas e o ajuste fiscal ganharam impulso no governo Collor. Esse governo foi contraditório: ao mesmo tempo em que iniciou as necessárias reformas orientadas para o mer-cado, foi equivocado na Administração Pública, ao confundir reforma do Estado com corte de funcionários, redução dos salários reais e diminuição do tamanho do Estado a qualquer custo.

Porém, na década de 90, as propostas de ajuste oriundas do modelo neoliberal de Estado mínimo mostraram-se irrealistas e houve a percepção de que a estagnação econômica era pro-vocada pela crise do Estado. Nesse momento, ganhou força o tema da reforma do Estado, ou então da sua reconstrução de forma que ele não apenas garantisse a propriedade e os con-tratos, mas também exercesse seu papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das desigualdades sociais.

Segundo Bresser Pereira, se a proposta de um Estado mínimo não é realista, e se o fator básico subjacente à desaceleração econômica e ao aumento dos níveis de desemprego é a cri-se do Estado, a conclusão só pode ser uma: o caminho para resolver a crise não é provocar o definhamento do Estado, enfraquecê-lo ainda mais do que já está enfraquecido, mas reconstruí-lo, reformá-lo.

Reforma Gerencial

Em 1995, no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, houve aprofundamento dessa crise do Estado (principalmente fiscal e política) e emergência por reformas estruturais.

Em janeiro do mesmo ano foi criado o Ministério da Administra-ção Federal e Reforma do Estado – MARE, sob a responsabilidade do Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, e instalada a Câmara da Reforma do Estado, instância interministerial deliberativa sobre planos e projetos de implementação da reforma. O resultado foi a elaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi o documen-to orientador dos projetos de reforma. A partir de um diagnósti-co que apontou os principais problemas da administração pública brasileira nas dimensões institucional-legal, cultural e de gestão, ele propôs um novo modelo conceitual apoiado no Modelo Ge-rencial.

Setores do Estado

O PDRAE distinguia os quatro segmentos fundamentais da ação do Estado:



NÚCLEO ESTRATÉGICO: corresponde ao governo propriamente dito. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estra-tégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.

ATIVIDADES EXCLUSIVAS: é o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode rea-lizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes etc.

SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS: é o setor onde o Estado atua simultaneamente com outras orga-nizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços possuem alta relevância e envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO: corresponde à área de atuação das em-presas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permane-cem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infraestrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são ativida-des naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a regulamentação rígida.

Cada um destes quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados. A seguir, uma tabe-la com o resumo dessas características, conforme a proposição do PDRAE.


Estratégias

O PDRAE abordava três dimensões estratégicas, as quais deveriam ser levadas em consideração simultaneamente para o sucesso da implantação do Modelo Gerencial:

1. Dimensão institucional-legal: alterar e/ou criar leis e instituições para adequar o Estado ao modelo gerencial. A operacionalização das mudanças pretendidas exige, a priori, o aper-feiçoamento do sistema jurídico-legal, notadamente de ordem constitucional, de maneira a remover os constrangimentos existentes que impedem a adoção de uma administração ágil e com maior grau de autonomia. Neste sentido, a reforma contempla a proposição de emendas constitucionais, como a reforma tributária e a reforma da previdência.

2. Dimensão cultural: sepultar de vez o patrimonialismo e passar por uma transição burocrá-tica–gerencial.

3. Dimensão gestão: colocar em prática as novas ideias gerenciais e oferecer à comunidade um serviço público mais barato, com um melhor controle e uma melhor qualidade (exce-lência no serviço público).

Alguns resultados

O Plano Diretor como um todo não foi implantado, uma vez que contou com a resistência dos servidores públicos, da população e dos partidos da oposição. No entanto, a essência do plano foi absorvida e gerou alguns frutos:

• quebra do monopólio no setor de energia, fundamental para a expansão dos investimentos em prospecção de petróleo, o que acabou permitindo ao Brasil alcançar a autossuficiência em produção petrolífera;

• dentro do Plano Nacional de Desestatização, foram vendidos diversos ativos de proprieda-de da União e outros com participação minoritária do Estado. Foram arrecadados US$ 78 bilhões com a venda, e transferidos US$ 15 bilhões de dívidas das empresas;

• para regular e fiscalizar as diversas empresas privatizadas, o governo criou as Agências Re-guladoras, como a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), a Agência Nacional de Petróleo e Gás (ANP), e a Agência Na-cional de Águas (ANA);

• no campo macroeconômico, o controle da inflação assumiu caráter estratégico – sistema de metas de inflação, acompanhado pelo Banco Central;

• lei de responsabilidade fiscal – fixou limites para gastos com pessoal e para o volume de endividamento e criou mecanismos de responsabilização penal para os administradores públicos que infringem a lei;

• Emenda Constitucional 19/98;

• incluiu a Eficiência como princípio da Administração Pública no artigo 37 da Constituição Federal;

• avaliação e possibilidade de perda do cargo por insuficiência de desempenho;



• reforma da Previdência – substituição da aposentadoria por tempo de serviço pela aposen-tadoria por tempo de contribuição, a instituição de limite de idade para a aposentadoria integral dos servidores públicos, aumento da idade mínima para aposentadoria dos traba-lhadores do setor privado, instituição do fator previdenciário. Assim, o valor do benefício passou a depender da idade, do tempo de contribuição e da expectativa de vida;

• no campo social, foram criados o Bolsa-Escola, o Auxílio gás, etc. Era um sistema de transfe-rência direta de renda condicionada à frequência escolar das crianças das famílias dos be-neficiários. Posteriormente os programas de proteção social foram unificados e ampliados através do programa Bolsa-Família.


SLIDES - EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APÓS 1930

Evolução do Estado Brasileiro

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• Século XX - continuada tentativa de modernização das estruturas e processos do aparelho de Estado.‒Mudanças pontuais X sistêmicas‒Resposta (tardia) às transformações mundiais.

• Duas principais reformas administrativas:(Obs: não há unanimidade na literatura)

‒Patrimonialismo Burocracia

‒Burocracia Gerencial

Modelos teóricos de Administração Pública

Patrimonialista: res publica não é diferenciada da resprincipis; o aparelho do Estado funciona como umaextensão do poder do soberano; os cargos sãoconsiderados favores pessoais.

Burocrático: surgiu para combater o patrimonialismo, por meio do controle rígido (a priori) dos processos, da impessoalidade, da legalidade e da profissionalização. Na prática, possui diversas disfunções que geram ineficiência.

Gerencial (Nova Administração Pública): busca combater as disfunções burocráticas (ineficiência); tem foco nos resultados (controle a posteriori), redução de custos, descentralização da autoridade e aumento da qualidade dos serviços ofertados aos cidadãos.



Evolução do Estado Brasileiro - Origens

• Independência - processo liderado pelos setores que mais se beneficiaram com a ruptura dos laços coloniais: grandes proprietários de terras e de escravos e grandes comerciantes.

• Sociedade mercantil-senhorial

• Patrimonialismo (com traços liberais)

• Poder descentralizado (oligarquias, coronéis)• Política dos governadores

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Estado Brasileiro: Patrimonialismo

Por que precisava mudar?

Brasil: década de 30• Crise econômica mundial;

• Cai preço café: oligarquias agrícolas da política café com leite perdem poder;

• Revolução de 30 – Getúlio no poder:

‒Estruturação do Estado, indústria de base – foco na industrialização.


Getúlio Vargas: 1930-1945

• Implantação do modeloburocrático no Brasil;

• Autoritarismo;

• Nacionalismo econômico;

• Forte centralização administrativa e intervenção do Estado nos setores produtivo e de serviços

• Desenvolvimento (econômico, social, incipiente capitalismo industrial).

Getúlio Vargas• Início da implantação do quadro burocrático:

‒Estatutos e órgãos (normativos e fiscalizadores)‒Comissão Permanente de Padronização (materiais – 1930); de

Compras (1931).‒Três temas: Materiais, Finanças e Pessoas‒Principais áreas:

o Pessoal - carreiras burocráticas;oAdministração de materiais;oOrçamento como plano de administração;o Revisão de estruturas administrativas;o Racionalização de métodos.



Getúlio Vargas

• 1937 – Golpe de Estado (Estado Novo)• 1938 – DASP - Departamento Administrativo do Serviço

Público:‒Realizar estudos detalhados de estabelecimentos públicos para

determinar modificações: orçamento, distribuição, processos de trabalho, relações entre os órgãos e com o público.

‒Organizar e fiscalizar orçamento‒Organizar concursos públicos e aperfeiçoar servidores‒Auxiliar o presidente no exame dos projetos de lei‒Fixar padrões de materiais nos serviço público

Getúlio Vargas

• Autarquias - Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs)‒ “Descentralização administrativa”

• Estado interventor:‒1930 a 1945 - criadas 56 agências estatais‒Substituição das importações

• Redemocratização – 1945‒Dutra – Plano SALTE – coordenação dos 3 níveis‒Vargas – 1951/1954: reforma perde força


Getúlio Vargas

Resultados:

• Freou o patrimonialismo,mas não o extinguiu.

• Coexistência dos dois modelos

• Fortalecimento da classe burocrática – controle político do Estado

JK: 1956-1961• Influência do Plano Marshall: combate americano à possível expansão

das doutrinas socialista e comunista. • Plano de Metas: 50 anos em 5• EBAP: treinamento administrativo aos servidores; consultoria; busca por

racionalismo, eficiência, eficácia e distinçãoentre política e administração.

• COSB - Simplificação Burocrática• CEPA - Estudos e Projetos Administrativos• Crescente cisão Adm. direta x indireta:

Descentralização• Plano de Metas: 94,8% dos recursos

alocados na Administração Indireta



Jânio e Jango: 1962-1964

• Tentativa de reformas de base• Estudos p/ descentralização• Comissão Amaral Peixoto• Golpe Militar

Governos Militares: 1964-1985

• 1964

• Período Autoritário Desenvolvimentista

• Comestra – Comissão Especial de Estudos da Reforma Administrativa• Preparação de projetos para aumentar o rendimento e a

produtividade da administração federal.


Governos Militares• Decreto-Lei n° 200/67

‒Conduzido pela SEMOR – Subsecretaria de Modernização e Reforma Administrativa;

‒Tecnicismo;‒Substituir Administração Burocrática por uma Administração para o

Desenvolvimento

Descentralização administrativa (autonomia a órgãos e agências)X

Concentração do poder (dos estados para governo federal)

‒5 Princípios Fundamentais: Planejamento, Coordenação, Controle, Descentralização e Delegação de competência.

Governos Militares – DL 200/67

• Principais pontos:‒Distinção entre Administração Direta e Indireta‒Fortalecimento (autonomia) da Adm. Indireta‒Definição de programas de duração plurianual e do

orçamento-programa anual como bases para a atividade do Estado.

‒Flexibilidade de aquisição e contratação de bens e serviços;‒Fortalecimento e flexibilização do sistema do mérito

(contratação sem concurso na adm. Indireta.)



Governos Militares – resultados• Crises de 70 (petróleo) – reforma inacabada• Enfraqueceu o núcleo estratégico – Administração Direta• Dicotomia “Estado tecnocrático e moderno – Adm. Indireta”

X“Estado burocrático, formal e defasado – Adm. Direta”

• Meados 70 - SEMOR - Secretaria da Modernização - jovens adm públicos, muitos com pós-graduação no exterior, buscaram implantar novas técnicas de gestão.

• Anos 80 - Programa Nacional de Desburocratização (Ministro Hélio Beltrão) + P. N. Desestatização‒Focalizou o usuário do serviço público, concentrando-se na produção

de mudanças no comportamento e na atuação da burocracia pública. ‒ Ineditismo pelo caráter social e político.

Nova República – Redemocratização - 1985• Contexto: crises econômicas.


Nova República - Redemocratização

• 1985 – Sarney‒Proposta de Reforma - três objetivos:

oRacionalização das estruturas administrativasoFormulação de uma política de RHoContenção de gastos públicos.

‒Fortalecer a Adm. Direta – negligenciada pelos militares‒Criou a ENAP – formação de dirigentes

Nova República - Redemocratização• Constituição 1988 – Constituição Cidadã

‒Retrocesso administrativo: novo populismo patrimonialista.‒Centrão: coalizão política populista no Congresso; levou ao

descontrole da política econômica.‒Desenvolvimento + distribuição de renda = déficit público.‒Eliminou a flexibilidade da administração indireta que constituía o

setor dinâmico da administração pública.‒Regime jurídico único.‒Conversão de celetistas em estatutários.



Collor – 1990-1992

• Reformas econômicas e ajuste fiscal.

• Governo contraditório:Ajuste Fiscal

XCorrupção, Estado mínimo

(neoliberal), Demissões.

Reforma Gerencial

Contexto: décadas de 80 e 90:

• Crises econômicas.

• Consenso de Washington: visão neoliberal, Estado mínimo, ajuste fiscal, liberalização comercial, redução de gastos públicos, estabilização monetária e privatização de empresas estatais.

• Esgotamento do modelo de Estado mínimo.


Reforma Gerencial

• 1995: FHC + Bresser Pereira = Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE

• Resultado: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado ‒Documento orientador dos projetos de reforma.

‒Oriundo do diagnóstico dos principais problemas da administração pública brasileira nas dimensões institucional-legal, cultural e de gestão.

‒Propôs a implantação do Modelo Gerencial no Brasil.

Reforma Gerencial - PDRAE

• Diagnóstico: crise do Estado1. Fiscal – excesso de gastos. O Estado passa a ser devedor e perde continuamente crédito; falta dinheiro para investir em serviços. 2. Falência do modelo intervencionista do Estado, que deixa de atender às demandas sociais; 3. Ineficácia do sistema (burocrático) da Administração do Estado.



PDRAE – Objetivos Globais

• Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos.

• Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a iniciativa privada.

• Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência cabe a ação direta da União.

• Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União.

Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado

Quatro segmentos


PDRAE - Estratégias

“Estas dimensões, ainda que guardem certa independência, operarão de forma complementar.”

• Dimensão institucional-legal: alterar e/ou criar leis e instituições para adequar o Estado ao modelo gerencial.

• Dimensão cultural: sepultar de vez o patrimonialismo e passar por uma transição burocrática–gerencial.

• Dimensão gestão: colocar em prática as novas ideias gerenciais e oferecer à comunidade um serviço público mais barato, com um melhor controle e uma melhor qualidade (excelência no serviço público).

PDRAE - Resultados

• O Plano Diretor como um todo não foi implantado, uma vez que contou com a resistência dos servidores públicos, da população e dos partidos da oposição.

• O próprio Governo FHC não deu sustentação à reforma ampla da administração pública, como previa o Plano Diretor, optando por apoiar temas pontuais com foco na estabilização econômica.



PDRAE - Resultados• Privatizações;• Agências Regulatórias;• Metas de inflação – controle estratégico;• Lei de responsabilidade fiscal;• Emenda Constitucional 19/98

‒ Princípio da Eficiência; ‒Avaliação de desempenho dos servidores e demissão por baixo

desempenho.• Reforma Previdência;• Organizações Sociais (Publicização) + Contratos de gestão – Lei 9637/98• Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) - Lei 9790/99• PPPs (Lei 11.079/04)

1) José Matias Pereira – Manual de gestão pública contemporânea, 4ª edição. Atlas, 2012.

2) José Matias Pereira – Reforma do Estado, transparência e democracia no Brasil. Revista Académica de Economía, [Málaga], n. 26, jun. 2004.https://bvc.cgu.gov.br/handle/123456789/3066

3) Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf

4) Luiz Carlos Bresser-Pereira – A Reforma da Administração Pública.http://www.bresserpereira.org.br/papers/1996/96.ReformaDaAdministracaoPublica.pdf

5) Fernando Luiz Abrúcio - O impacto do modelo gerencial na Administração Pública.http://antigo.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fAbrciocad%2010.pdf

Referências Bibliográficas