Administração Pública

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Administração Pública / Obra organizada pelo Instituto IOB - São Paulo: Editora IOB, 2013.

ISBN 978-85-63625-48-9

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dos conceitos.Nenhuma parte desta publicação

poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prévia autorização do Instituto IOB.

A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei nº

9.610/1998 e punido pelo art. 184 do Código Penal.

Sumário

Capítulo 1 – Organização do Estado e a Administração Pública, 51. Organização do Estado e a Administração Pública, 52. Poderes do Estado, 63. O Governo e a Administração Pública, 8

Capítulo 2 – Fundamentos e Princípios da Administração Pública, 91. Conceitos Básicos da Administração, 92. Princípios Básicos da Administração Pública, 11

Capítulo 3 – Organização da Administração Pública, 131. Organização da Administração Pública – Características, 132. Organização da Administração Pública – Organização, 143. Organização da Administração Pública – Administração Indireta, 164. Organização da Administração Pública – Administração Indireta –

Autarquias, 175. Organização da Administração Pública – Administração Indireta –

Empresas Públicas, 19

Capítulo 4 – Do Modelo Racional-legal ao Paradigma Pós-burocrático, 211. Modelo Racional-legal ao Paradigma Pós-burocrático, 21

2. Crise do Estado no Brasil, 233. As Três Formas de Administração Pública – Parte I, 244. As Três Formas de Administração Pública – Parte II, 255. Administração Pública Burocrática no Brasil – Parte I, 266. Administração Pública Burocrática no Brasil – Parte II, 277. Modelos de Administração no Brasil, 278. Administração Pública Gerencial – Características e Disfunções, 299. Nova Gestão Pública, 3010. Reformas do Estado, 32

Capítulo 5 – Novas Formas de Gestão, 341. Aparelho do Estado e as Formas de Propriedade, 342. Novas Modalidades Administrativas no Brasil – Agências

Reguladoras, 363. Governabilidade e Governança, 374. Administração Pública – Accountability, 39

Capítulo 6 – Formas de Gestão da Administração Pública, 411. Novas Formas de Gestão no Serviço Público – Parte I, 412. Novas Formas de Gestão no Serviço Público – Parte II, 423. Contexto das Novas Tecnologias na Administração Pública – Ciclo

PDCA, 434. Novas Formas de Gestão no Serviço Público, 445. Novas Formas de Gestão – Benchmark e Downsize, 466. Ferramentas de Gestão, 477. Balance Scorecard, 498. Planejamento Estratégico, 509. Planejamento Estratégico e Ambiente, 5210. Impacto da Tecnologia nas Organizações, 54

Capítulo 7 – Novas Formas de Gestão da Administração Pública, 561. Novas Perspectivas da Administração Pública, 562. Gestão de Resultados no Serviço Público, 573. Gestão Pública, 594. Quebras de Paradigma, 605. Empreendedorismo Governamental, 62

Capítulo 8 – Tecnologia da Informação, 651. Tecnologia da Informação, 652. Informação na Era do Conhecimento, 673. Governo Eletrônico, 694. Princípios do Governo Eletrônico e Transparência, 70

Gabarito, 73

Capítulo 1

Organização do Estado e a Administração Pública

1. Organização do Estado e a Administração Pública

1.1 Apresentação

Nesta unidade, estudaremos as características do Estado.

1.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor o que vem a ser o Estado. O Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo (componente humano do Estado); Território (sua base física); Governo (elemento soberano condutor). Alguns autores incluem um quarto elemento, a finalidade.

Povo é considerado o conjunto de pessoas naturais que pertencem ao Estado.

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Território é a base espacial (física) onde está situado o Estado. O Governo é o elemento condutor do Estado; por fim, o bem comum é o ideal a ser alcançado.

O Estado, portanto, é um ente personalizado (pessoa jurídica de Direito Público, nos termos dos arts. 40 e 41 do nosso Código Civil), apresentando-se tanto nas relações internacionais, no convívio com outros Estados soberanos, bem como internamente.

O Estado é capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica, consistindo sua organização matéria de cunho constitucional.

Estado = Povo + Território + Governo + Bem Comum. No Brasil, confor-me previsto no art. 18 da Constituição Federal, “a organização político-admi-nistrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos”, ou seja, sua forma federa-tiva possui uma Administração Pública Federal, uma Administração Estadual, uma Administração Distrital e Administrações Municipais, caracterizando uma “descentralização política” norteada pela convivência, num mesmo território, de diferentes entidades políticas autônomas, distribuídas regionalmente. É im-portante ressaltar que não existe subordinação entre os diversos entes Federados no Brasil.

A relação entre eles é caracterizada pela coordenação, tendo cada um auto-nomia política, financeira e administrativa. Exatamente em virtude dessa orga-nização, verificamos a existência de administrações autônomas em cada uma das esferas da Federação.

Exercício1. A organização político-administrativa da República Federativa do

Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Há a possibilidade de Estados-membros incorpora-rem-se entre si, e há o direito de secessão na República Federativa do Brasil.

2. Poderes do Estado

2.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordados os poderes do Estado.

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2.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor quais são os três poderes do Estado. A Constituição brasileira estabelece, portanto, que “são Po-deres da União, independentes e harmônicos entre si: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.

O Brasil é uma república presidencialista, cujo governo se divide em três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. O Poder Executivo atua na chefia do Estado, tanto propondo, quanto aplicando as leis. No âmbito federal, esta-dual e municipal, é representado pelo presidente, governador e prefeito, todos auxiliados por suas equipes de governo. O Poder Legislativo também atua nos três âmbitos, elaborando as leis federais, estaduais e municipais. O Congresso Nacional é composto pelo Senado e pela Câmara dos Deputados, enquanto os Municípios têm como representantes os vereadores, responsáveis pela ela-boração das leis municipais. O Poder Judiciário decide possíveis desacordos, com base na Constituição. Compõem o Poder Judiciário: o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça, a Justiça do Trabalho e as Justiças Elei-toral e Militar. A defesa e a soberania nacional são representadas pelas Forças Militares do Exército, Marinha e Aeronáutica.

A separação de poderes não é absoluta, mas preponderante, em cada um dos poderes.

A principal função do Legislativo é a elaboração das leis (função norma-tiva). O Judiciário apresenta como destaque a solução dos litígios (função ju-dicial). O Executivo tem como papel preponderante a função administrativa.

O que há, portanto, não é a separação de Poderes com divisão absoluta de funções, mas, sim, distribuição de três funções estatais precípuas entre órgãos independentes, contudo, harmônicos e coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível. Portanto, os Poderes Legisla-tivos e Judiciários, além de suas funções precípuas de legislar e julgar, exercem também algumas funções administrativas, como as decorrentes dos poderes hierárquico e disciplinar sobre os respectivos servidores.

Exercício

2. (Esaf/Auditor – Receita Federal/2009) Sobre a organização do Estado Brasileiro, é correto afirmar que:a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, e

estes, por sua vez, submetem-se à União;b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de

prerrogativas políticas, administrativas e financeiras diferencia-das em relação aos demais municípios do estado;

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c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma auto-nomia político-administrativa que os estados e o Distrito Federal;

d) o Distrito Federal é a Capital Federal;e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam autôno-

mos, em determinados casos, os estados podem intervir em seus municípios.

3. O Governo e a Administração Pública

3.1 Apresentação

Nesta unidade, estudaremos as características do Governo e a Adminis-tração Pública.

3.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor os conceitos e di-ferenças entre Governo e Administração Pública. Governo traduz-se no modo pelo qual o Estado é administrado: como são definidos os objetivos e diretrizes gerais de atuação, fixadas as políticas públicas e tomadas as decisões político--administrativas na busca do fim pretendido: a promoção do bem comum da coletividade. O Brasil adota a forma de República e o sistema de Presidencia-lismo. O Estado exerce seu poder por meio do Governo, mas não é o mesmo que ele: enquanto o Estado é permanente, o Governo é transitório. Enquanto o Estado é um ente moral, intangível, o Governo é um ente real e tangível. O Governo representa a parte política do Estado que atua na condução da coisa pública; é o Governo que define os objetivos nacionais a serem perseguidos; é um instrumento do Estado, para a consecução de seus fins. O Estado detém o poder extroverso, e é o Governo que exerce esse poder de forma soberana. O Governo (aparelho do Estado) inclui à cúpula dirigente dos três poderes um corpo de funcionários e a força militar. Enquanto o governo é um instrumento do Estado, a Administração é um instrumento do Governo. O Presidente da Re-pública como chefe de Governo utiliza a estrutura administrativa para governar e alcançar o mesmo objetivo central do Estado: o bem comum da sociedade.

Exercício

3. Cabe à Administração Pública, entidade federativa autônoma, colo-car em prática os planos e objetivos do Governo.

Capítulo 2

Fundamentos e Princípios da Administração Pública

1. Conceitos Básicos da Administração

1.1 Apresentação

Nesta unidade, veremos os conceitos básicos da Administração Pública.

1.2 Síntese

O presente capítulo tem como meta apresentar ao leitor o conceito puro de Administração e como a Administração é aplicada no Governo. A Admi-nistração é uma ciência aplicada às organizações. O administrador possui as funções de planejar, organizar, dirigir e controlar os processos. Ela envolve todo aparato existente, como estrutura, recursos, pessoas e atividades. Quan-do a Administração é aplicada no Governo, seu objetivo maior e primordial é o objetivo do Estado: o bem-estar da sociedade. A Administração Pública,

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em sentido amplo, compreende o Governo (que toma as decisões políticas), a estrutura administrativa e a administração (que executa as decisões). Em sentido estrito, compreende apenas as funções administrativas.

A Administração Pública é aplicada nas Administrações direta e indireta das três esferas do Governo: Federal, Estadual e Municipal.

A Administração Pública possui as seguintes características principais: é executora – ela executa as atividades desejadas pelo Estado com o objetivo de atender ao bem-estar da sociedade. Ela presta serviços públicos e pratica atos administrativos por intermédio de seus órgãos e agentes. A Administra-ção Pública não pratica atos políticos nem atos de Governo; é instrumental – a Administração Pública é um instrumento do Estado para a promoção do desenvolvimento do país e do bem comum da sociedade. É o meio e não o fim; é hierarquizada – a estrutura da Administração Pública obedece a uma hierarquia tanto de órgãos quanto de agentes; possui competência limitada – a Administração Pública só possui poder de decisão e comando em sua área específica de competência. A competência, por sua vez, é estabelecida por lei e fixa os limites de atuação administrativa, de seus órgãos e agentes; tem responsabilidade técnica – na prestação de serviços públicos e ao praticar atos administrativos, a Administração Pública obedece às normas jurídicas e técnicas. Seus agentes e órgãos responsáveis por tais atos, têm apenas poder administrativo – a administração não tem poder político. Suas decisões são técnicas, financeiras, jurídicas, mas sempre se submetem às normas vigentes no ordenamento jurídico; é dependente – a função administrativa consiste em implementar as decisões tomadas pelo Governo; é neutra – a Adminis-tração Pública deve tratar a todos com igualdade, não podendo favorecer ou discriminar pessoas, políticos, regiões ou categorias, sob pena de desvio de finalidade.

Exercício

4. A denominada função administrativa do Estado submete-se a um especial regime jurídico. Trata-se do denominado regime de direito público ou regime jurídico-administrativo. Sua característica essen-cial reside, de um lado, na admissibilidade da ideia de que a execu-ção da lei por agentes públicos exige o deferimento de necessárias prerrogativas de autoridade, que façam com que o interesse público juridicamente predomine sobre o interesse privado.

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2. Princípios Básicos da Administração Pública

2.1 Apresentação

Nesta unidade, estudaremos os princípios básicos da Administração Pública.

2.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor os princípios bá-sicos da Administração Pública, que estão previstos no art. 37 da Constituição Federal Brasileira. Os princípios são inter-relacionados e possuem exceções. Não é possível interpretar um princípio isoladamente. Cada princípio deve ser compreendido e aplicado sem a perda da harmonia e da racionalidade.

Os princípios básicos da Administração Pública (Constituição Fede-ral/1988) são:

1. legalidade – segundo o qual ao administrador somente é dado realizar o quanto previsto em lei e as exigências do bem comum, e deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido, expondo-se às san-ções cabíveis para o caso. Assim, toda ação estatal deve ser regulada por lei. O administrador só pode fazer aquilo que a lei permite ou autoriza;

2. impessoalidade – é norma jurídica de obediência obrigatória em toda a Administração Pública, seja ela direta ou indireta e abrange os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. A atuação do administra-dor deve voltar-se ao atendimento impessoal, impondo a prática do ato para o seu fim legal. O administrador é executor do ato, servindo de veículo de manifestação estatal. As realizações do administrador não são do agente público, mas sim da entidade pública em nome da qual ela atuou;

3. moralidade – trata da moralidade administrativa. É a partir dela que o Estado define o desempenho administrativo segundo uma ordem ética acordada com os valores sociais e voltados para atender à sociedade. Sendo esta condição necessária à validade da conduta do administrador público, torna-se elemento ético da sua conduta. Assim, ele não terá de decidir somente sobre o que é legal e o ilegal, mas principalmente entre o honesto e o desonesto;

4. publicidade – vem a ser a divulgação oficial do ato administrativo prati-cado para conhecimento público, o que consagra o dever administrati-

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vo de manter a transparência em seus comportamentos. A finalidade da publicação é dar conhecimento dos atos e ações ao público em geral, e iniciar a produção de seus efeitos. Há hipóteses de sigilos previstos na Constituição, principalmente quando referente à segurança do Estado;

5. eficiência – é o mais novo princípio constitucional a incidir sobre a atuação da Administração Pública. Ele foi inserido no ordenamento jurídico brasileiro (art. 37 da Constituição Federal/1988) pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998. É a exigência de que a atividade admi-nistrativa seja exercida com presteza, perfeição, e profissionalismo, com a adoção dos critérios legais e morais para a melhor utilização possível dos recursos públicos, a fim de assegurar o melhor resultado possí-vel, abolindo-se qualquer forma amadorística, obrigando a entidade a conquistar rendimento oficial.

Exercício

5. (Cespe/Analista Administrativo/TRE-MA/2009) Nenhuma situação jurídica pode perdurar no tempo se estiver em confronto com a CF, sendo fundamental a observância dos princípios constitucionais. A Administração Pública, em especial, deve nortear a sua conduta por certos princípios. Na atual Constituição Federal, estão expressamen-te informados os princípios da:a) impessoalidade, legalidade, publicidade e indisponibilidade;b) legalidade, moralidade, impessoalidade e continuidade do servi-

ço público;c) indisponibilidade, legalidade, moralidade e autotutela;d) eficiência, publicidade, impessoalidade e moralidade;e) legalidade, publicidade, hierarquia e moralidade.

Capítulo 3

Organização da Administração Pública

1. Organização da Administração Pública – Características

1.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordadas as características da Administração Pública.

1.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor como é formada a Administração Pública e sua organização. A organização da Administração Pú-blica compreende: a criação de órgãos e entidades; sua estruturação; eventuais alterações e extinções; e atribuições administrativas dos órgãos.

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Por exemplo: no Executivo, o Presidente da República é quem escolhe seus ministros e esses seus respectivos secretários. Essa é uma estruturação do Governo de caráter político. Assim também é feito com os Governadores de Estado e os prefeitos.

No Governo do Presidente Lula, em 2003, foram criados novos ministé-rios, como o Ministério das Cidades e o Ministério do Turismo. A justificativa política é que garante essa estruturação. Porém, há a estruturação não política, ou seja, aquela em que a Administração será composta por departamentos, setores ou secretarias justificadas pela demanda de trabalho e necessidade de atendimento à sociedade.

Como foi feito com a Casa Civil, Casa Militar, Controladoria Geral do Estado, da Secretaria de Administração, Secretaria da Agricultura. Para tanto, é preciso a criação de Medida Provisória. Organizar a Administração significa organizar todo seu aparato: estrutura e recursos; órgãos e agentes; e serviços e atividades e competências.

A estrutura organizacional corresponde ao modo pelo qual a autoridade é distribuída. As atividades são divididas e organizadas, e o sistema de comunicação estabelecido.

A estrutura organizacional é representada graficamente por organograma. A organização político-administrativa do Estado brasileiro compreende a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios numa descentraliza-ção territorial em três níveis de governo – Federal, Estadual e Municipal, ca-bendo, em cada um deles, o comando da administração ao respectivo Chefe do Executivo – Presidente da República, Governador e Prefeito. Os componentes essenciais da estrutura organizacional são baseados em três sistemas: Sistema de Autoridade; Sistema de Atividade; e Sistema de Comunicação.

Exercício

6. A Administração Pública exerce suas funções por intermédio de seus agentes, órgãos, entes e atividades públicas, garantindo a direta e imediata realização plena dos fins alçados pelo Estado.

2. Organização da Administração Pública – Organização

2.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordadas as formas de organização da Adminis-tração Pública.

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2.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor que cada um dos entes políticos possui sua organização administrativa.

O Decreto-lei nº 200, de 1967, dispõe sobre a organização da Adminis-tração Federal; assim, o Estado adota duas formas básicas de organização e atuação administrativas: centralização e descentralização.

A Administração Pública, conforme o art. 37, da Constituição Federal/1988, compreende a Administração Direta e a Administração Indireta.

Administração Direta – a centralização administrativa ocorre quando o Es-tado realiza suas tarefas de forma direta, por intermédio dos órgãos e agentes integrantes da Administração Direta. Sendo assim, os serviços são prestados diretamente pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa política, ou seja: União, Estados, Distrito Federal ou Municí-pios. A administração Direta é composta pelos próprios órgãos dos poderes que compõem as pessoas jurídicas de Direito Público com capacidade político--administrativa.

São os órgãos da Presidência da República (14); os Ministérios (23); a AGU – Advocacia-Geral da União; a Câmara Federal; o Senado; o TCU (Tribunal de Contas da União); os Tribunais do Poder Judiciário; e o MPU (Ministério Público da União).

A Administração Direta realiza o core competence do Estado, ou seja, aquilo que somente ele pode fazer. Esses órgãos não possuem personalidade jurídica própria, nem patrimônio próprio e pertencem ao ente público maior (União, Estados e Municípios). Esses órgãos possuem competências. São centros de competência despersonalizados, cuja ação de seu agente é imposta pela enti-dade estatal à qual pertence.

Resumindo, a Administração Direta corresponde à atuação direta pelo pró-prio Estado por suas entidades estatais: União, Estados-Membros, Município e Distrito Federal. A primeira, ou seja, a União, é dotada de soberania; as demais, de autonomia política, administrativa e financeira. Não há participação de ou-tras pessoas jurídicas na prestação do serviço centralizado.

Exercício

7. No que se refere à organização administrativa da União, julgue o próximo item:Os órgãos que integram a administração direta possuem personalida-de jurídica própria e autonomia administrativa.

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3. Organização da Administração Pública – Administração Indireta

3.1 Apresentação

Nesta unidade, veremos a Administração Indireta.

3.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor o que é e como ocorreu a descentralização na Administração Pública.

A descentralização administrativa ocorre quando o Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) desempenha algumas de suas funções por inter-médio de outras pessoas jurídicas; é a chamada Administração Indireta.

A descentralização, portanto, pressupõe a existência de duas pessoas jurídi-cas distintas, quais sejam: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição. Como o conjunto de competências admi-nistrativas (atribuições, funções) é grande, o Estado pode (a) criar por meio de lei outras pessoas jurídicas, (b) especializadas para o fim de desempenharem um dado serviço público, (c) vinculando-as a um órgão da Administração Pú-blica Direta mais ligado à natureza do serviço a ser prestado por elas, para o fim de (d) serem controladas por ele.

As pessoas criadas por lei para o desempenho de um serviço público especí-fico são distintas das pessoas que compõem o próprio Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e é pelo fato de comporem um aparelho auxiliar que integram o que o direito administrativo brasileiro chama de Administração Pública Indireta. Todas têm personalidade jurídica própria e autonomia. De acordo com a doutrina, o Estado pode se utilizar de duas formas para efetivar a chamada descentralização administrativa. São elas: quando ele outorga ou quando ele delega.

Outorga: quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, de-terminado serviço público. Acontece normalmente por prazo indeterminado, ocorrendo com as entidades da Administração Indireta, quando o Estado des-centraliza a prestação dos serviços, outorgando-os a outras entidades (autar-quias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas).

Delegação: quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, uni-camente a execução do serviço, para que o ente delegado o realize ao público em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado,

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17efetivada normalmente por prazo determinado, como acontece nos contratos de concessão ou nos atos de permissão. A delegação não implica a transferência da titularidade do serviço à pessoa delegada, mas apenas a concessão, a permissão ou a autorização temporária para a execução do serviço.

Compõem a Administração Pública Indireta: as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Exercício

8. (Cespe/TRE-MT/Analista/2010) No que se refere à organização ad-ministrativa da União, julgue o próximo item: A descentralização administrativa ocorre quando se distribuem com-petências materiais entre unidades administrativas dotadas de perso-nalidades jurídicas distintas.

4. Organização da Administração Pública – Administração Indireta – Autarquias

4.1 Apresentação

Nesta unidade, estudaremos as Autarquias e a Fundação Pública que são formas da Administração Indireta.

4.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor os conceitos de Autarquia e Fundação Pública.

Autarquia – A constituição de autarquia reside na necessidade de a pessoa política criar uma entidade autônoma para a realização de atividade tipica-mente pública, sendo uma extensão da Administração Direta, mas com des-centralização administrativa.

Autarquias são entes administrativos que possuem as seguintes característi-cas: são criadas por lei específica e possuem personalidade jurídica própria de Direito Público, possuem patrimônio e receita próprios, possuem capacidade específica (restrita a sua área de atuação), possuem autonomia administrativa e financeira (mas não econômica), estão sujeitas ao controle ou tutela do Minis-tério a que se encontram vinculadas.

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São classificadas nas seguintes categorias: Autarquias Institucionais – que prestam serviços autônomos personalizados. Exemplo: Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS); Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), dentre outras.

Autarquias Corporativas – representadas por órgãos fiscalizadores de profis-sões. Exemplo: Conselho Federal de Contabilidade (CFC); Conselho Federal de Administração (CFA).

Autarquias de Regime Especial – aquelas que receberam da lei instituidora privilégios específicos, a fim de aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, representadas atualmente pelas chamadas Agên-cias Reguladoras. Exemplo: Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); Aneel; ANP.

Fundação Pública – são entidades integrantes da Administração Indireta, voltadas ao desempenho de atividade de caráter social, como assistência social, assistência médica e hospitalar, pesquisa, educação e ensino, atividades cul-turais, dentre outras de caráter assistencial. Essas entidades não buscam fins lucrativos, elas sempre devem perseguir um fim público. As fundações são ins-tituídas por decreto e devem ter obrigatoriamente seu Estatuto registrado.

As fundações têm personalidade jurídica própria, patrimônio próprio e au-tonomia administrativa; recebem recursos da União e de outras fontes e estão sob controle e tutela do Ministério respectivo. São exemplos de Fundações Públicas em atividade atualmente no Brasil: Fundação Nacional do Índio (Funai); Fundação Escola de Serviço Público (Fesp); Fundação Nacional de Saúde (FNS), dentre outras.

Exercício

9. (Cespe/ Assistente Jurídico/ Prefeitura de Natal/2008) Assinale a opção correta acerca da administração pública.a) os ministérios e autarquias fazem parte da administração públi-

ca direta.b) as empresas públicas têm natureza jurídica de pessoas jurídicas

de direito público interno.c) a descentralização administrativa é o fenômeno no qual o estado

atua por meio de entes que lhe são juridicamente distintos.d) a desconcentração pressupõe a existência de, pelo menos, duas

pessoas entre as quais se repartem competências.

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5. Organização da Administração Pública – Administração Indireta – Empresas Públicas

5.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordadas as outras duas formas da Administração Indireta: Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista.

5.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor os conceitos de Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista.

Empresa Pública – a exploração da atividade econômica deve ser realizada, em geral, pelo setor privado, mas, excepcionalmente, tal atividade pode ser rea-lizada diretamente pelo setor público. O Poder Público institui entidades para a realização de atividades típicas do setor privado, como a indústria, o comércio e a bancária, regidos pelas mesmas normas da iniciativa privada. As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas ou autorizadas por lei específica, com capital exclusivamente público (100% do capital), para reali-zar atividades econômicas ou serviços públicos de interesse da Administração instituidora, nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir de qualquer forma admitida em direito (Limitada, Sociedade Anônima, dentre outras).

Sua criação é autorizada por lei. Segundo a CF/1988, somente é autori-zada sua criação quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou relevante interesse público. São exemplos de empresas públicas em atividade atualmente no Brasil: CEF e Correio, Casa da Moeda do Brasil e Serpro (Ser-viço Federal de Processamento de Dados).

Sociedades de Economia Mista – são pessoas jurídicas de direito privado, com a participação do Poder Público e de particulares em seu capital, sendo a maior parte das ações com direito a voto pertencente ao Poder Público (50% + 1), criadas para a realização de atividades econômicas de interesse coletivo, podendo também exercer serviços públicos. São instituídas por Decreto.

São semelhantes à empresa pública, tendo como diferença básica o fato de o capital ser diversificado (capital público e privado), só podendo ter a forma de Sociedade Anônima (S.A.).

São exemplos de sociedades de economia mista: Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e Banco do Brasil S.A.

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10. (Cespe/TRE-BA/2010) A descentralização administrativa ocorrida com a divisão da administração pública em direta e indireta possibi-litou avanços na gestão pública do país e foi responsável por diminuir o controle federal sobre estados e municípios.

Capítulo 4

Do Modelo Racional-legal ao Paradigma Pós-burocrático

1. Modelo Racional-legal ao Paradigma Pós--burocrático

1.1 Apresentação

Nesta unidade, veremos a evolução histórica da Administração Pública.

1.2 Síntese

Administração Pública, do modelo racional-legal ao paradigma pós-buro-crático. Os termos são utilizados assim nos concursos.

Em outras palavras, nesta unidade, iremos tratar da evolução dos modelos administrativos desde a burocracia até o modelo gerencial.

O contexto mundial da crise econômica do Estado aconteceu não só no Brasil, mas no mundo inteiro. O Estado existe há milênios e ele vem enfren-tando crises e evolução desde então.

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As mudanças ocorreram em todo o mundo com profundas transformações – início da década de 70 (Nova Gestão Pública – do original em inglês NPM – New Public Management).

O papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia é um assunto de frequentes debates há décadas.

Nos anos de 1950, o economista Richard Musgrave enunciou as três funções clássicas do Estado: a) função alocativa: promover os bens e servi-ços não adequadamente fornecidos pelo mercado – diretamente ou indire-tamente (contratando terceiro); b) função distributiva: é promover ajusta-mento na distribuição da renda (exemplo: programas sociais do governo); c) função estabilizadora: evitar grandes flutuações nos níveis de inflação e desemprego.

Em 1945 até 1973, a economia mundial experimentou uma grande expan-são econômica, levando este período a ser denominado de era dourada.

Na era dourada, desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e ser-viços, também chamado de Estado de Bem-Estar Social.

Com o Estado de Bem-Estar Social, houve uma grande expansão do Esta-do (e, consequentemente, da Administração Pública). O que levou, logicamen-te, a um crescimento importante dos custos de funcionamento da máquina pública.

A partir de 1970, com o ritmo de expansão da economia mundial diminuiu, o Estado começar a ter problemas no desempenho de suas funções, perdendo gradativamente a capacidade de atender às crescentes demandas sociais.

Com a diminuição o ritmo da expansão da economia e um processo de crescente endividamento público, acontece, nos anos de 1980, a crise fiscal do Estado.

A crise fiscal é a perda da capacidade do Estado de realizar os investimentos públicos necessários a um novo ciclo de expansão econômica.

Na crise de gestão do Estado, a percepção dos cidadãos sobre a disponi-bilidade de serviços públicos se deteriorou gradativamente, à medida que o Estado perdeu a capacidade de realizar suas funções básicas, e não conseguia acompanhar as pressões sociais.

No Brasil, a gestão tem importância decisiva, tendo em vista o peso da pre-sença do Estado na economia nacional.

Tornou-se, assim, um tema constante a questão da reforma do Estado, uma vez que o mesmo não conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social.

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11. (Cespe/TRE/BA/Analista/2010) Julgue o item a seguir, a respeito de Administração Pública:O período de 1937 a 1945, que ficou conhecido como Estado Novo, caracterizou-se pelas ações do poder absoluto de Getúlio Vargas, que suspendeu os direitos individuais do povo e extinguiu partidos políti-cos. Por outro lado, esse mesmo poder atendeu reivindicações traba-lhistas como a limitação da jornada de trabalho, a instituição do sa-lário mínimo e o reconhecimento do direito de férias remuneradas.

2. Crise do Estado no Brasil

2.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordados os fatores que impulsionaram a Crise no Estado Brasileiro.

2.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor um resumo sobre o que veio a ser a Crise do Estado.

Em resumo, a Crise do Estado define-se como: 1. uma crise fiscal, carac-terizada pela deterioração crescente das finanças públicas, sendo o déficit pú-blico um fator de redução de investimentos na área privada; 2. uma crise do modo de intervenção do Estado na economia, com o esgotamento da estratégia estatizante; as empresas públicas não mais teriam condições de alavancar o crescimento econômico dos países; o paradigma do Estado interventor, nos moldes da economia Keynesiana estava cada vez mais ultrapassado; 3. uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática, rumo à administração pública gerencial.

No Brasil, a principal repercussão destes fatos foi a Reforma do Estado nos anos 90, cujos principais pontos eram: 1. o ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilíbrio das contas públicas; 2. a realização de reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, ga-rantissem a concorrência interna e criassem as condições para o enfrentamento da competição internacional; 3. a reforma da previdência social, procurando-se dar sustentabilidade à mesma, equilibrando-se os montantes de contribuições e

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benefícios; 4. a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; 5. a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as políticas públicas.

A reforma do Estado envolveu múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Por meio da liberalização comercial, o Estado abandonaria a estratégia protecionista da substituição de importações. Finalmente, por um programa de publicização, pretendia-se transferir para o setor público não estatal a produção dos servi-ços competitivos ou não exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Por-tanto, segundo a ideia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou promotor destes, principalmente, dos serviços sociais como educação e saúde, etc.

Exercício

12. (Cespe/TRE-BA/Analista/2010) Julgue o item a seguir, a respeito da Administração Pública:Enquanto a gestão privada, visando o interesse da sociedade, procura satisfazer os interesses de indivíduos e grupos que consomem seus produtos e/ou serviços, a gestão pública, em uma concepção pós--burocrática, busca o lucro em suas atividades para que possa obter recursos para satisfazer o interesse e promover o bem-estar geral dos cidadãos por meio da prestação de serviços públicos de qualidade.

3. As Três Formas de Administração Pública – Parte I

3.1 Apresentação

Nesta unidade, serão apresentadas as três formas de Administração Pública e abordada a Administração Pública Patrimonialista.

3.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor a evolução da Administração Pública no Brasil.

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25A Administração Pública evoluiu por meio de três modelos básicos: a admi-

nistração pública patrimonialista; administração pública burocrática; e admi-nistração pública gerencial. Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas tenha sido inteiramente abandonada.

4. As Três Formas de Administração Pública – Parte II

4.1 Apresentação

Nesta unidade, continuaremos a ver as três formas de Administração Pública e abordada a Administração Pública Patrimonialista.

4.2 Síntese

Administração Pública PatrimonialistaNas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da Democracia,

o Estado aparecia como um ente “privatizado”, no sentido de que não havia uma distinção clara, por parte dos governantes, entre o patrimônio público e o seu próprio patrimônio privado. O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país de forma absoluta, não aceitando limites entre a res publica e a res principis, ou seja, a “coisa pública” se confundia com o patrimônio particular dos governantes, pois não havia uma fronteira muito bem definida entre am-bas. Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuíam status de nobreza real.

Os cargos eram considerados prebendas, ou seja, títulos passíveis de nego-ciação. A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administra-ção. O foco não se encontrava no atendimento das necessidades coletivas, mas, sobretudo, nos interesses particulares do soberano e de seus auxiliares. Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Mercado e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimo-nialista torna-se inaceitável, pois não mais cabia um modelo de administração pública que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos. As novas exi-gências de um mundo em transformação, com o desenvolvimento econômico que se seguia, trouxeram a necessidade de reformulação do modo de gestão do Estado.

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Resumo das características: extensão do poder soberano; servidores pos-suem status de nobreza real; os cargos públicos são considerados prebendas; res publica não é diferenciada da res principis; corrupção/nepotismo (protecionis-mo/filhotismo/coronelismo).

Exercício

13. (Cespe-UNB – Ministério da Previdência Social – Administra-dor/2010) A propósito da evolução da administração pública no Bra-sil, julgue o item a seguir:O Estado oligárquico, modelo adotado no século passado, no Bra-sil, antes do primeiro governo Vargas, atribuía pouca importância às políticas sociais, o que fortaleceu o papel de instituições reli-giosas, voltadas para o atendimento das populações mais pobres e desprotegidas.

5. Administração Pública Burocrática no Brasil – Parte I

5.1 Apresentação

Nesta unidade, veremos as características da Administração Pública Burocrática no Brasil.

5.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor características da Administração Pública Burocrática brasileira.

Na Administração Pública brasileira, tal modelo surgiu no Governo de Ge-túlio Vargas, com o advento do Departamento Administrativo de Serviço Pú-blico (Dasp), na época de 30, caracterizando a primeira reforma administrativa brasileira, tendo como características principais e disfunções inerentes à missão da administração pública os itens relacionados a seguir.

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6. Administração Pública Burocrática no Brasil – Parte II

6.1 Apresentação

Nesta unidade, veremos as características da Administração Pública Burocrática no Brasil.

6.2 Síntese

Características: combate à corrupção e ao nepotismo patrimonialista; acesso ao serviço público por mérito: criação do concurso público; profissio-nalização, ideia de carreira, hierarquia funcional; função orçamentária; poder racional-legal: normas e procedimentos universais; controle rígido e a priori dos processos administrativos; princípio da desconfiança nos administradores públicos e nos “clientes”.

Disfunções: perda da noção básica de sua missão “servir a sociedade”; o controle, a garantia do poder do Estado transforma-se na própria razão de ser do funcionário; ineficiência e autorreferência; incapacidade de voltar-se para o serviço dos cidadãos; clientelismo e o fisiologismo.

Exercício14. (Cespe-UNB – Ministério da Previdência Social – Administra-

dor/2010) Com referência aos modelos de administração pública, julgue o seguinte item:Para Max Weber, o tipo mais puro de dominação legal é o que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. O con-junto desse quadro administrativo compõe-se, no tipo mais puro, de funcionários individuais, que, entre outras características, são no-meados — e não eleitos – e têm a perspectiva de uma progressão por tempo de serviço e (ou) eficiência.

7. Modelos de Administração no Brasil

7.1 Apresentação

Nesta unidade, estudaremos os princípios básicos da Administração Pública Gerencial.

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7.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor o surgimento da Administração Pública Gerencial.

Na segunda metade do século XX, começam a surgir as ideias de uma nova filosofia administrativa: a Administração Pública Gerencial, que se contrapõe ao modelo burocrático. Tendo como principal fundamento a concepção tanto de Estado, quanto de sociedade democrática pluralista, a administração geren-cial caracteriza-se por decisões e ações orientadas para resultados, tendo como foco as demandas dos clientes/usuários, baseada no planejamento permanente e executada de forma descentralizada e transparente.

Amplamente, a Administração Pública Gerencial está baseada em uma concepção de Estado e de sociedade democrática e plural. A Administração Pública Gerencial pensa a sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas po-sições ideológicas, que afinal se expressam na Administração Pública. Nestes termos, o problema não é o de alcançar a racionalidade perfeita, mas de definir, nas instituições, práticas administrativas suficientemente abertas e transparen-tes, de forma a garantir que o interesse coletivo na produção de bens públicos ou quase públicos pelo Estado seja atendido.

A Administração Pública Gerencial inspira-se, como visto anteriormente, na administração empresarial; contudo, não pode ser confundida com esta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade, por intermédio de representantes eleitos, controla a Administração Pública. En-quanto a administração privada está voltada para o lucro e para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando que, por meio do mercado, o interesse coletivo seja atingido, a Administração Pública Gerencial está explícita e dire-tamente voltada para o interesse público.

Podemos inferir, portanto, que a modernização ou o aumento da eficiência da Administração Pública será o resultado, em médio ou em longo prazo, desse complexo projeto de reforma, pelo qual se buscará, a um só tempo, fortalecer a Administração Direta ou o núcleo estratégico do Estado e descentralizá-la, mediante a implementação de agências autônomas e de organizações sociais, controladas por contratos de gestão.

O marco inicial da reforma administrativa gerencial na Administração Pública brasileira surgiu na década de 60 com publicação do Decreto-lei nº 200/1967, sendo tais medidas aperfeiçoadas ao longo desses anos por progra-mas que visavam à desburocratização do modelo. O modelo gerencial busca a inserção e o aperfeiçoamento da máquina administrativa voltada para gestão e a avaliação a posteriori de resultados em detrimento ao controle burocrático e a priori de processos.

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15. As profundas, rápidas e contínuas mudanças que vêm ocorrendo no cenário político, econômico e social têm produzido verdadeiros terremotos em convicções da gestão organizacional pública. Porém, as pressões competitivas e o crescimento da consciência social em sentido lato não podem alterar a característica organizacional da ad-ministração pública.

8. Administração Pública Gerencial – Características e Disfunções

8.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordadas as características e disfunções da Admi-nistração Pública Gerencial.

8.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor as características e disfunções da Administração Pública Gerencial, bem como o plano Mare. O Decreto nº 200/1967 marca o início de um processo de desburocratização, mas é preciso destacar a influência burocrática reforçada com a Constituição Federal de 1988. Considerada por Bresser Pereira, sob o aspecto administrati-vo, um retrocesso burocrático à administração gerencial, tendo em vista o en-gessamento do aparelho estatal; perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos (art. 48, IX); instituição do Regime Jurídico Único, para servidores da União, Estado, Municípios, DF; e retirada da flexibilidade operacional da Administração Indireta, ao atribuir às fundações e autarquias normas de funcionamento idênticas às que regem a Administração Direta.

No Brasil, a tentativa de se implantar as teorias gerenciais se deu com a pu-blicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995). 1995: Plano Diretor da Reforma de Estado (Mare) destaca principalmente – definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade; garantia de autonomia do administrador na gestão de recursos hu-manos, materiais e financeiros; controle ou cobrança a posteriori de resultados;

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competição administrativa no interior do próprio Estado, concorrência entre unidades internas; descentralização e redução dos níveis hierárquicos; ênfase em resultados (fins), e não em processos ou procedimentos (meios); inspira--se na administração de empresas privadas; vê o cidadão como contribuinte de impostos e cliente dos serviços; fim da obrigatoriedade de Regime Jurídico Único, permitindo-se a volta de contratação de servidores celetistas; exigência de processo seletivo público para administração de celetistas e a manutenção do concurso público para admissão de servidores estatutários; classificação de carreiras de Estado, formadas principalmente por servidores estatutários no nú-cleo estratégico do Estado, e carreiras de empregados celetistas, utilizados na Administração Indireta e nos serviços operacionais, inclusive do núcleo estraté-gico; planos de carreira estruturados em classes hierarquizadas; limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor equivalente percebido na ativa; limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos Poderes, inclusive vantagens pessoais, à remuneração dos Ministros do STF; deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil; novas modalidades de organização: agências reguladoras; agências executivas; organizações sociais.

Cabe mencionar que relacionamos apenas as características consideradas principais e que alguns ainda dependem de regulamentação específica, tendo sido a maioria das propostas aprovadas e implementadas pela Emenda Consti-tucional nº 19/1998.

Exercício

16. O plano diretor é um documento com uma série de diretrizes a se-rem implementadas na Administração Pública brasileira com foco na gestão gerencial e avaliação de resultados a priori.

9. Nova Gestão Pública

9.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordadas as características da Nova Gestão Pública.

9.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor os aspectos que envolvem a reforma do Estado.

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31A reforma do Estado abarca múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria

ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Por meio da liberalização comercial, o Estado abandonaria a estratégia protecionista da substituição de importações. Portanto, segundo a ideia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou promotor destes, prin-cipalmente, dos serviços sociais como educação e saúde, etc.

O desenvolvimento do pensamento liberal levou a que uma série de novas estratégias fossem pensadas e colocadas em prática a vários níveis como na economia, nas finanças e também na Administração Pública.

As privatizações das empresas públicas são um exemplo disso, tal como a reforma da Administração Pública. Um dos modelos propostos para essa re-forma é o da Nova Gestão Pública (New Public Management) que defende a aplicação de métodos e metodologias do setor privado, já implementadas e testadas no setor público.

As estratégias apontadas pela Nova Gestão Pública dão uma grande ênfase ao cliente da Administração Pública e a implementação de modelos da admi-nistração privada. E ressalvam que é igualmente importante estabelecer estra-tégias de motivação dos funcionários e de controle efetivos dos orçamentos. No entanto, a adoção de métodos de gestão privada no setor público não deve ser feita de uma forma cega, pois este setor tem especificidades que não existem no setor privado. Por exemplo, enquanto que, neste último, o lucro constitui o principal objetivo, no setor público, o grande objetivo é o de satisfazer as necessidades coletivas da população. Devem-se acrescentar as diferenças na estrutura organizacional de ambas.

O principal ponto da Nova Administração Pública tem sido o restabelecimen-to da primazia de princípios gerenciais sobre o modelo burocrático tradicional.

A agenda do governo atual para a Administração Pública trouxe os temas: fortalecimento da capacidade do governo; e eficiência e melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos.

Para alcançar tais resultados, a reforma atualmente em curso propôs: uma mudança no quadro constitucional-legal (regula a população nos limites de um território); a criação de novos formatos institucionais (agências executivas e organizações sociais); a mudança da cultura burocrática para uma cultura gerencial; novos instrumentos de gestão pública (Ramos, 2010).

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17. De acordo com diagnóstico dos mais renomados autores da área de gestão pública, ainda estão presentes na atualidade no serviço público

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brasileiro: crise de governabilidade; descrédito nas instituições; defi-ciência no modo de administrar; esgotamento do modelo burocráti-co; déficit de desempenho; baixa qualidade na prestação dos serviços públicos, entre outros.

10. Reformas do Estado

10.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordadas as características das Reformas do Estado.

10.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor como ocorreu a Reforma do Estado. Os formuladores da proposta que está sendo implementa-da têm argumentado que a Reforma Administrativa é apenas uma das dimen-sões da Reforma do Estado. Do ponto de vista conceitual, entendem que a Reforma do Estado abrange quatro áreas: delimitação da área de atuação do Estado; desregulamentação; governança; governabilidade: aumento da demo-cracia e da accoutability.

Em relação à delimitação da área de atuação do Estado, a reforma admi-nistrativa propõe algumas distinções fundamentais para transformação do que hoje constitui o aparato estatal: São elas: publicização: distingue as atividades exclusivas do Estado (núcleo estratégico, compreendendo as secretarias formu-ladoras de políticas, as agências executivas e as agências reguladoras) daquelas onde não há exercício do poder do Estado, mas que envolvem direitos hu-manos fundamentais ou geram externalidades que não devem ser apropriadas privadamente, passando a ser promovidos por organizações sociais (serviços de saúde, educação, cultura e pesquisa científica); distinção dentro de cada seg-mento do que são atividades principais (core) das atividades de apoio (a serem terceirizadas).

Distingue o “Estado enquanto pessoal” (reservado às atividades principais do núcleo estratégico) do “Estado enquanto orçamento” (pois o Estado conti-nuará a financiar as atividades de apoio do núcleo estratégico).

Em referência à desregulamentação, a proposta é a de reduzir a regula-mentação aos aspectos em que ela é absolutamente necessária. Na reforma administrativa, toda uma série de medidas deve contribuir para diminuir o

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33chamado “entulho burocrático” – disposições normativas excessivamente deta-lhadas, que só contribuem ao engessamento da máquina e muitas vezes à falta de transparência.

Quanto à governança, entende-se como o aumento da capacidade de gover-no, mediante a adoção dos princípios da administração gerencial: orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços; ênfase no controle de resultados por meio de contratos de gestão; fortalecimento e autonomia da burocracia no core das atividades típicas de Estado, em seu papel político e téc-nico de participar, junto com os políticos e a sociedade, da formulação e gestão de políticas públicas; separação entre as secretarias formuladoras de políticas e as unidades executoras dessas políticas, e contratualização da relação entre elas, baseada no desempenho de resultados. No grau Accountability, as institui-ções públicas modificam substancialmente as formas de controle no interior do aparato estatal (sobre a alta burocracia e sobre as próprias instituições), dan-do ao mesmo tempo maior transparência às decisões administrativas (abrindo-as ao controle da sociedade, e não apenas da própria burocracia), pode contribuir para o aumento da responsabilização dos administradores públicos.

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18. (Cesgranrio – Funasa – Administrador – 2009) Accountability, go-vernabilidade e governança são categorias muito utilizadas pelos cientistas políticos e por profissionais especializados na área de Ad-ministração Pública, cujos conceitos são importantes para a com-preensão da formulação e da implementação das políticas públicas. Nesse contexto, pode-se dizer que governabilidade são as condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o exercício do poder numa dada sociedade, refletindo características do sistema político, como a forma do governo, as relações entre os poderes, o sistema partidário e de intermediação de interesses.

Capítulo 5

Novas Formas de Gestão

1. Aparelho do Estado e as Formas de Propriedade

1.1 Apresentação

Nesta unidade, será abordada a composição do aparelho do Estado.

1.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor o Estado e sua composição.

O Estado é a organização burocrática que possui poder de legislar e tributar sobre a população de um determinado território. O Estado é, portanto, a única estrutura organizacional que possui o “poder extroverso”, ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos

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35seus próprios limites. O aparelho do Estado ou administração pública lato sen-su, compreende um núcleo estratégico ou governo (constituído pela cúpula dos três poderes); um corpo de funcionários; uma força militar e policial. O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e garan-tidor desses e de todos os demais direitos.

Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional legal, que regula não apenas o próprio aparelho do Estado, mas toda a sociedade, temos o Estado.

No aparelho do Estado, é possível distinguir quatro setores: Núcleo Es-tratégico – corresponde ao governo em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e seus auxiliares e aos assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públi-cas. Atividades Exclusivas – é o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Serviços não exclu-sivos: corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Mas o Estado está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, pois produzem ganhos e não podem ser apropriados por esses serviços pelo mercado. Produção de bens e serviços para o mercado – é caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado. Estão, no Estado, porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento ou porque as atividades são naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário, no caso de privatização, a regulamentação rígida.

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19. A publicização trata da migração de parte da gestão dos órgãos pres-tadores de serviços não exclusivos de Estado (nas áreas da arte e cul-tura, pesquisa, meio ambiente, esportes, assistência social, educação e saúde) para entidades públicas de direito privado, cujo protótipo são as Fundações, veladas pelo Ministério Público – chamadas Or-ganizações Sociais.

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2. Novas Modalidades Administrativas no Brasil – Agências Reguladoras

2.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordadas as novas modalidades administrativas no Brasil.

2.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor as novas concep-ções na Administração Pública Brasileira, como se segue.

Agências Reguladoras – São novas entidades jurídicas acrescentadas à es-trutura formal da Administração Pública, sendo que as leis instituidoras têm conferido às mesmas a forma de autarquias em regime especial.

As Agências Reguladoras são entidades com alto grau de especialização com a função de regular um setor específico de atividade econômica, ou de intervir de forma geral sobre relações jurídicas decorrentes destas atividades, devendo atuar com maior independência e autonomia possível perante o Po-der Executivo e com imparcialidade em relação às partes interessadas: Estado, setores regulados e sociedades.

Seguem algumas agências reguladoras hoje em funcionamento no Brasil: ANP; Anatel; Aneel; ANA.

Agências Executivas – Trata-se de uma qualificação especial que pode ser conferida pelo Poder Executivo às autarquias e às fundações públicas que se-jam responsáveis por atividades e serviços exclusivos de Estado, que celebrem Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor. A instituição como Agência Executiva ocorre por adesão, ou seja, por iniciativa do próprio órgão que pretenda obter tal qualificação, em comum acordo com o Ministério res-ponsável. Exemplo: Abin e Imetro.

Organizações Sociais – Não se constituem em figura jurídica nova, porém, trata-se de inovação institucional.

As Organizações Sociais são entidades paraestatais dotadas de personalida-de jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutárias sejam dirigidas ao ensino, ao desenvolvimento tecnológico, à pesquisa científi-ca, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde.

A Lei nº 9.637/1998 regulamenta o instituto das Organizações Sociais, que podem celebrar contrato de gestão com órgãos da administração direta, no

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37processo conhecido como publicização. Poderão assim receber recursos orça-mentários e utilizar-se de bens públicos, observando-se a necessária contrapar-tida de obrigações assumidas – resultados esperados na sua atuação, ao disponi-bilizar serviços ao cidadão.

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Coletivo (Oscip) – Esta é uma modalidade de qualificação jurídica que pode ser atribuída a pessoas de direito privado que venham estabelecer parcerias com o Poder Público. As Oscip foram criadas na Lei nº 9.790/1999, que instituiu o chamado Termo de Parceria. Este é o instrumento próprio para qualificação destas entidades, que necessitam ainda ter uma das finalidades citadas pela referida lei como a assistência social, a promoção gratuita da educação ou da saúde, da segu-rança alimentar e nutricional, da cultura, do voluntariado, etc. A qualificação como Oscip é muito semelhante ao caso das Organizações Sociais, mas difere basicamente em função do instrumento contratual – o Termo de Parceria, da exigência de documentação contábil-fiscal e ainda em razão da participação de agentes públicos na estrutura da entidade.

Contrato de Gestão – Esse é um instituto ligado à ideia de eficiência na administração dos recursos públicos, e está previsto no § 8º do art. 37 da Cons-tituição Federal de 1988.

Exercício

20. Atualmente, o Contrato de Gestão vem sendo utilizado na esfera federal pelas Agências Reguladoras e Executivas, com amparo pre-visto no texto da Constituição Federal de 1988, resultado da Emen-da Constitucional nº 19/1998, que inseriu o novo § 8º do art. 37, em que se estabelece que a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta poderá ser ampliada mediante Contrato de Gestão, o qual terá por objetivo fixar metas de desempenho para o órgão ou entidade.

3. Governabilidade e Governança

3.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordados os conceitos de governabilidade e governança.

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3.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor conceitos e dife-renças entre governança e governabilidade. A reforma do aparelho do Estado, iniciada em 1995, constatou que o “problema” no Brasil estava na governança e não na governabilidade, ou seja, o Brasil não possuía falta de apoio político (que se refere à governabilidade), mas sim falta de capacidade técnico-operacional. A Reforma Gerencial pretendia devolver ao Estado a capacidade de governar, isto é, garantir ao aparelho maior governança, ou seja, maior condição de im-plementar as leis e políticas públicas na busca de maior eficiência nas atividades exclusivas do Estado. Os conceitos de governança e governabilidade são indisso-ciáveis e complementares, mantendo entre si uma relação muito forte.

Governabilidade – A governabilidade refere-se ao poder político em si, que deve ser legítimo e contar com o apoio da população e de seus representantes. No dizer de Bresser Pereira, significa “capacidade política de governar”. “Um governo pode ter governabilidade, na medida em que seus dirigentes contem com os necessários apoios políticos para governar... a capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade...” (Caderno Mare). Governabilidade está rela-cionada com legitimidade, visto que se os governos não forem legitimados não haverá condições para governar. Mas governabilidade significa também que o governo deve tomar decisões amparadas num processo que inclua a participa-ção dos diversos setores da sociedade, dos poderes constituídos, das instituições públicas e privadas e segmentos representativos da sociedade, para garantir que as escolhas efetivamente atendam aos anseios da sociedade, e contem com seu apoio para implementação e fiscalização. A fonte ou origem da governabilida-de são os cidadãos e a cidadania organizada, os partidos políticos, as associações e demais agrupamentos representativos da sociedade.

Governança – na iniciativa privada, a governança corporativa representa o modo como as organizações são administradas e controladas.

Governança pública é a capacidade de governar, capacidade de decidir e implementar políticas públicas que atendam às necessidades da sociedade.

Segundo Bresser Pereira, governança é a capacidade financeira e adminis-trativa, em sentido amplo, de um governo implantar políticas.

Governança está relacionada com competência técnica, que abrange a ca-pacidade gerencial e financeira.

Sob a ótica da ciência política, a governança pública está associada a uma mudança na gestão política. Trata-se de uma tendência para se recorrer cada vez mais à autogestão nos campos social, econômico e político, e a uma nova composição de formas de gestão como a inclusão da negociação, comunicação e a confiança daí decorrentes.

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21. O desafio da governabilidade consiste em conciliar os muitos inte-resses (na maioria, divergentes) e reuni-los num objetivo comum a ser perseguido por todos. Assim, a capacidade de articular-se em alianças políticas e pactos sociais constitui-se em fator crítico para viabilização dos objetivos do Estado. A governabilidade procura uma forma de intermediação de interesses.

4. Administração Pública – Accountability

4.1 Apresentação

Nesta unidade, veremos os princípios básicos sobre Accountability.

4.2 Síntese

O presente Capítulo tem como meta apresentar ao leitor de forma simples o que vem a ser Accountability. Quero que você pense em responsabilidade com transparência.

É uma relação possível entre Estado e sociedade (atores institucionaliza-dos e cidadãos individuais). É aquela fundada em mecanismos de Accountabi-lity, os quais são eficientes em promover o acompanhamento e pressão social organizada, relacionada, fundamentalmente, ao conteúdo e implementação das políticas públicas. Daí que Accountability governamental, essencial-mente, é uma “medida” dos avanços relacionados aos valores democráticos (igualdade, dignidade humana, participação e representatividade). O desen-volvimento virtuoso da institucionalização das organizações governamentais centra-se na promoção dos interesses públicos, em graus crescentes de res-ponsabilidade e controle. O controle interno na Administração Pública deve, sobretudo, possibilitar ao cidadão informações que confiram transparência à gestão da coisa pública. Desta forma, o sistema integrado de controle inter-no deve servir como agência de accountability, agência de transparência, de responsividade e prestação de contas de recursos públicos. Os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ação: os mecanis-mos de accountability verticais — da sociedade em relação ao Estado — e os de accountability horizontais, isto é, de um setor a outro da esfera pública (HUNTINGTON, 1975).

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A palavra accountability é um termo de origem inglesa. “Que traduzido por responsabilidade ou melhor ainda por imputabilidade obrigação de que alguém responda pelo que faz obrigação dos agentes do Estado em respon-der por suas decisões, ações e omissões, o que já é universalmente consagrado como norma nas sociedades mais desenvolvidas.” Accountability representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos resultados obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder. “A responsabilidade (accountability), como se vê, corresponde sempre à obrigação de executar algo, que decorre da autoridade delegada e ela só quita com a pres-tação de contas dos resultados alcançados e mensurados pela Contabilidade.

A autoridade é a base fundamental da delegação e a responsabilidade cor-responde ao compromisso e obrigação de a pessoa escolhida desempenhá-lo eficiente e eficazmente.”

A accountability vertical é, principalmente, embora de forma não exclusi-va, a dimensão eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleições.

Essa dimensão requer a existência de liberdade de opinião, de associação e de imprensa, assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivin-dicar demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades públicas. Já a accountability horizontal implica a existência de agências e instituições estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina até sanções legais contra atos delituosos de seus congê-neres do Estado. O sistema de controle interno deverá estar consolidado no compromisso do trinômio da moralidade, cidadania e justiça social ao atingir o processo de democratização do Poder ao verdadeiro cliente (cidadão) que já não suporta ver tanto desperdício e malversação de recursos públicos. A ideia de um sistema de controle interno, pautado nos fundamentos da accounta-bility, reflete integridade, representando um passo importante no estabeleci-mento de uma política consistente de controle da corrupção, mas é somente o início do caminho para uma política de reformas que garantam o controle sustentável da corrupção.

Exercício

22. Os “controles administrativos” são denominados genericamente de controles internos. Fazem parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por função acompanhar a execução dos seus atos, indi-cando, em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, ações a serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislação isso faz par-te do conceito de Accountability.

Capítulo 6

Formas de Gestão da Administração Pública

1. Novas Formas de Gestão no Serviço Público – Parte I

1.1 Apresentação

Nesta unidade, veremos as novas formas de gestão no serviço público.

1.2 Síntese

O mundo mudou... o mercado mudou... as tecnologias mudaram... enfim, as pessoas e suas formas de conviver com a realidade mudaram. Em pleno início do século XXI, as organizações entenderam a força das pessoas no com-plexo mundo das relações, sejam elas individuais, familiares, grupais, organiza-cionais ou governamentais.

O avanço tecnológico, a globalização, as novas redes de comunicação evo-luíram e as pessoas acompanharam essas mudanças. Assim, todos nós estamos

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diante de uma realidade instantânea, mais consciente de seus direitos e deve-res. A realidade é dinâmica, flexível, instável, transitória. A realidade é compos-ta pela nova forma de viver e conviver, é uma empresa local com visão global. São os governos sendo criticados e cobrados com veemência por um novo tipo de cidadão. Não mais um contribuinte à margem do processo, obrigado a pagar tributos e aceitar qualquer tipo de situação.

Diante desse contexto, observamos, de um lado, as empresas e organizações sociais alterando continuamente seus paradigmas de gestão, compondo seu vo-cabulário de expressões conhecidas como reengenharia, downsizing, flexibili-zação, quebra de barreiras, competitividade, benchmarking, empoderamento. De outro lado, o setor público em geral lento diante desses movimentos de modernização administrativa, sustentando práticas de gestão defasadas e insus-tentáveis. Dessa forma, nada é mais seguro para o Estado do que entender a nova realidade e “importar” modelos da administração privada como forma de sobreviver a esse enorme desafio.

2. Novas Formas de Gestão no Serviço Público – Parte II

2.1 Apresentação

Nesta unidade, continuaremos a ver as novas formas de gestão no serviço público.

2.2 Síntese

A instantaneidade da informação é outra variável que se soma a esse contex-to. A possibilidade da informação em tempo real modifica, de forma rápida, as percepções, juízos e ações das pessoas. Como todos experimentam um número cada vez maior de estímulos e mudanças em seus paradigmas, mais rápido alteram-se as referências do que seja um bom ou mau serviço. Percebemos um cenário político-institucional futuro cada vez menos seguro, duradouro e previsível, o que apenas confirma o quadro de mutabilidade e conflito que predomina no espaço de produção das políticas públicas.

As organizações tornaram-se sistemas abertos buscando a mudança como forma de se adaptar ao ambiente e como meio de garantir sua própria sobre-vivência. As estruturas governamentais foram muito afetadas pelas inovações tecnológicas, pelo ritmo intenso de mudanças, pelo surgimento de uma

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43economia global e o surgimento de uma sociedade baseada no conhecimento e na informação. Vamos às novas ferramentas de gestão:

Melhoria Contínua – A melhoria contínua teve seu início com autores vinculados com a Teoria Matemática. Ela começou com os primeiros traba-lhos de implantação do controle estatístico de qualidade. Nenhum programa de melhoria organizacional decretado de cima para baixo é bem-sucedido. Todos os processos de mudança desenvolvidos com sucesso começaram pe-quenos. Na maioria dos casos, começaram apenas com uma equipe e de baixo para cima, ou seja, da base para a cúpula. A melhoria contínua é uma técnica de mudança organizacional suave e contínua centrada nas atividades em gru-po das pessoas. Visa à qualidade dos produtos e serviços dentro de programas em longo prazo.

Exercício

23. O kaizen foi o primeiro movimento holístico que pregou a impor-tância das pessoas e das equipes com sua participação e conheci-mentos. O kaizen prescinde a participação de todos os funcionários da organização.

3. Contexto das Novas Tecnologias na Administração Pública – Ciclo PDCA

3.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordados o Ciclo PDCA e os Princípios de Deming.

3.2 Síntese

O método PDCA, também conhecido como ciclo de Deming: “Planejar, Fazer, Verificar e Agir” ou “Plan, Act, Do and Check” em inglês, de controle de processos é um dos principais métodos da Administração pela Qualidade Total nas organizações.

Foi desenvolvido na década de 1930 pelo norte-americano Walter Andrew Shewhart, mas foi com Willian Edwards Deming que o método foi mais di-vulgado. Tornou-se mundialmente conhecido ao aplicá-lo nos conceitos de qualidade no Japão.

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Princípios de DemingPara William Edwards Deming, o programa de melhoria continua e deve

basear-se em 14 pontos para a produtividade gerencial, ou seja: 1. criar e pu-blicar para todas as pessoas os objetivos e propósitos da empresa; 2. a alta ad-ministração e todas as pessoas devem aprender e adotar a nova filosofia; 3. co-nhecer os propósitos da qualidade, para melhorar os processos e reduzir custos; 4. suspender a prática de fazer negócios apenas na base do preço; 5. melhorar sempre o sistema de produção e serviços, identificando e solucionando proble-mas; 6. instituir treinamento no trabalho; 7. ensinar e instituir liderança para conduzir as pessoas na produção; 8. eliminar o medo de errar, criar a confiança e um clima para a inovação; 9. incentivar grupos e equipes para alcançar os objetivos e propósitos da empresa; 10. demolir as barreiras funcionais entre departamentos; 11. eliminar exortações à produtividade sem que os métodos não tenham sido providenciados; 12. remover as barreiras que impedem as pessoas de orgulhar-se de seu trabalho; 13. encorajar a educação e o autoaper-feiçoamento de cada pessoa; 14. garantir a ação necessária para acompanhar essa transformação.

Exercício

24. (FCC/TRF/Analista Judiciário/2010) Na aplicação do conceito do ciclo PDCA, a ação de monitoramento e medição dos processos e produtos em relação às políticas, objetivos e requisitos para o produ-to e registro dos resultados, é denominada de:a) ação corretiva.b) planejamento e controle.c) execução.d) verificação e controle.e) verificação.

4. Novas Formas de Gestão no Serviço Público

4.1 Apresentação

Nesta unidade, estudaremos a reengenharia e suas características.

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4.2 Síntese

A reengenharia foi uma reação ao colossal abismo existente entre as mu-danças ambientais velozes e intensas e a total inabilidade das organizações em ajustar-se a essas mudanças. Para reduzir a enorme distância entre a velocidade das mudanças ambientais e a permanência das organizações, tratou-se de apli-car um remédio forte e amargo.

Reengenharia significa fazer uma nova engenharia da estrutura organizacional.Representa uma reconstrução e não simplesmente uma reforma total ou

parcial da empresa.Não se trata de fazer reparos rápidos ou mudanças cosméticas na engenha-

ria atual, mas de fazer um desenho organizacional totalmente novo e diferente. A reengenharia se baseia nos processos empresariais e considera que eles é que devem fundamentar o formato organizacional. Não se pretende melhorar os processos já existentes, mas a sua total substituição por processos inteiramente novos. Nem se pretende automatizar os processos já existentes. Isso seria o mes-mo que sofisticar aquilo que é ineficiente ou buscar uma forma ineficiente de fazer as coisas erradas.

Nada de pavimentar estradas tortuosas, que continuam tortas apesar de aparentemente novas, mas construir novas estradas modernas e totalmente re-modeladas.

A reengenharia não se confunde com a melhoria contínua: pretende criar um processo inteiramente novo e baseado na TI e não o aperfeiçoamento gra-dativo e lento do processo atual.

Para alguns autores, a reengenharia é o reprojeto dos processos de traba-lho e a implementação de novos projetos, enquanto para outros é o repensar fundamental e a reestruturação radical dos processos empresariais visando a alcançar enormes melhorias no desempenho de custos, qualidade, atendimen-to e velocidade.

A reengenharia está preocupada em fazer cada vez mais com cada vez menos.Seus três componentes são: pessoas, TI e processos (Chiavenato, 2006).

Exercício

25. (Esaf/Auditor Fiscal do Trabalho/2003) Um dos pontos-chave da reengenharia é “repensar de forma fundamental e reprojetar radi-calmente os processos para conseguir melhorias drásticas”. Indique a opção que expressa corretamente a ideia contida nessa afirmativa.a) Diminuição drástica dos postos de trabalho.b) Terceirização dos serviços não essenciais ao negócio da organização.

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c) Fusão de unidades organizacionais e de empresas.d) Requalificação da mão de obra na busca de empregabilidade.e) Análise dos clientes, insumos, informações e produtos.

5. Novas Formas de Gestão – Benchmark e Downsize

5.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordados os conceitos de benchmarking e downsising.

5.2 Síntese

No final da era neoclássica, surgiram várias técnicas de intervenção e aborda-gens inovadoras de mudança organizacional. Algumas lentas e incrementais vindas da experiência japonesa (como a melhoria contínua e a qualidade total), outras pedagógicas e baseadas no mercado (como o benchmarking) e outras rápidas e revolucionárias como reação tipicamente americana (como a reengenharia).

O filão está em oferecer soluções práticas e que atendam às emergências impostas pelas mudanças e transformações.

Benchmarking – O benchmarking foi introduzido em 1979 pela Xerox, como um “processo contínuo de avaliar produtos, serviços e práticas dos con-correntes mais fortes e daquelas empresas que são reconhecidas como líderes empresariais”. Benchmarking é um processo contínuo e sistemático de pesquisa para avaliar produtos, serviços, processos de trabalho de empresas ou organi-zações que são reconhecidas como representantes das melhores práticas, com o propósito de aprimoramento organizacionais. Isso permite comparações de processos e práticas administrativas entre empresas para identificar o “melhor do melhor” e alcançar um nível de superioridade ou vantagem competitiva. O benchmarking visa a desenvolver a habilidade dos administradores de visualizar no mercado as melhores práticas administrativas das empresas consideradas excelentes (benchmarks) em certos aspectos, comparar as mesmas práticas vi-gentes na empresa focalizada, avaliar a situação e identificar as oportunidades de mudanças dentro da organização. A meta é definir objetivos de gestão e legitimá-los por meio de comparações externas. A comparação costuma ser um saudável método didático, pois desperta para as ações que as empresas excelentes estão desenvolvendo e que servem de lição e de exemplo, de guia e de orientação para as empresas menos inspiradas.

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47Enxugamento (Downsizing) – A qualidade total representa uma revolução

na gestão da entidade, porque os antigos Departamentos de Controle de Quali-dade (DCQ) e os sistemas formais de controle é que detinham e centralizavam totalmente essa responsabilidade. A qualidade total provocou o enxugamen-to (downsizing) dos DCQ e sua descentralização para o nível operacional. O downsizing promove redução de níveis hierárquicos e enxugamento organi-zacional para reduzir as operações ao essencial (core business) do negócio e transferir o acidental para terceiros que saibam fazê-lo melhor e mais barato (terceirização).

O enxugamento substitui a antiga cultura baseada na desconfiança – que alimentava um contingente excessivo de comandos e de controles – para uma nova cultura que incentiva a iniciativa das pessoas. O policiamento externo é substituído pelo comprometimento e autonomia das pessoas, além do inves-timento em treinamento para melhorar a produtividade (Chiavenato, 2006).

Exercício

26. (Cesgranrio/EPE/Administrador/2006) No mundo contemporâneo, técnicas e teorias administrativas são desenvolvidas para melhorar o desempenho das organizações. Mudanças no modo de ver e admi-nistrar as organizações ocorreram no final do século passado e conti-nuam a ocorrer. Uma das técnicas mais difundidas, nos últimos anos, é aquela por meio da qual a organização compara o seu desempenho com outra de desempenho comprovadamente superior. A ideia cen-tral é procurar novas práticas administrativas existentes no mercado e adotá-las. Essa abordagem é conhecida por:a) reengenharia.b) outsourcing.c) empowerment.d) benchmarking.e) balenced scorecard.

6. Ferramentas de Gestão

6.1 Apresentação

Nesta unidade, será abordado o Diagrama de Pareto e o Diagrama de Ishikawa.

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6.2 Síntese

Diagrama de IshikawaO Diagrama de Ishikawa é também conhecido como Diagrama de Cau-

sa e Efeito ou Espinha de Peixe. O método do Diagrama de Causa e Efeito atua como um guia para a identificação da causa fundamental de um efeito que ocorre em um determinado processo. Dado um efeito no produto ou em um processo, devemos procurar dentro dos quadrados quais poderiam ser as causas relacionadas a este tema (os quatro “Emes”) que poderiam ser responsáveis pelo problema ou efeito detectado: métodos, mão de obra, ma-teriais e máquinas. Em geral, este tipo de ferramenta é aplicado em grupos interdisciplinares de forma que o grupo tenha condições de detectar diversas possíveis causas para o efeito, sendo que cada participante contribui com seu conhecimento específico. É importante que se considerem todas as causas possíveis, mesmo que o grupo ache que uma causa específica não seja a responsável.

Vilfredo Pareto, um economista italiano, definiu o princípio de que os valores majoritários (80% do seu valor) de um determinado grupo são decor-rentes de uma parcela pequena de seus componentes (20% de seu número). Na prática, esse princípio recebeu o nome de regra 80 /20.

Exemplo: 80% dos problemas são constituídos por apenas 20% de eventos causadores.

80% da riqueza estão concentrados em 20% da população.80% do faturamento de um Banco pertencem a operações de 20% de clientes.

Exercício

27. (Cespe-UNB/Sead) Acerca dos estudos sobre qualidade e produtivi-dade nas organizações, assinale a opção incorreta:a) o método de controle de processo que contempla planejamen-

to, execução, verificação e atuação corretiva é denominado dia-grama de árvore.

b) a correlação das causas com efeitos de determinado problema é obtido por meio do diagrama de Ishikawa.

c) a análise quantitativa de uma série de itens que necessitam ser conferidos é obtida com a utilização de checklist.

d) a classificação e a priorização de problemas relacionados à qua-lidade são obtidas por meio da análise de Pareto.

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7. Balance Scorecard

7.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordados os conceitos de Balance Scorecoard.

7.2 Síntese

A busca por uma gestão de processos bem-sucedida deve utilizar os indica-dores de desempenho desenvolvidos por Kaplan e Norton (1997), idealizadores da tecnologia conhecida como BSC (Balanced Scorecard). O Balanced Score-card constitui-se em um método de gestão estratégica, que pode ser utilizado para administrar a estratégia em longo prazo, viabilizando processos gerenciais críticos que se interligam como: traduzir a estratégia da unidade de negócios em objetivos estratégicos específicos; comunicar os objetivos e medidas estra-tégicas à empresa como um todo; estabelecer metas; alinhar iniciativas estra-tégicas (de qualidade) para objetivos extraordinários; e melhorar feedback e aprendizado estratégico.

Perspectiva Financeira – As medidas financeiras de desempenho indicam se as estratégias utilizadas pela empresa estão se traduzindo em melhores resul-tados financeiros para a organização, medidos pela lucratividade, pelo cresci-mento e pelo valor que está sendo adicionado ao acionista.

Perspectiva dos Clientes – Na perspectiva dos clientes do BSC, as empresas precisam identificar os segmentos de mercado, potencializando e especifican-do seus clientes, criando propostas de valor dirigidas a esses segmentos específi-cos. Afirmam ainda que a perspectiva dos clientes traduz a missão e a estratégia da empresa em objetivos específicos para segmentos focalizados de clientes e mercados que podem ser comunicados a toda a organização.

Perspectiva de Processos Internos – Na perspectiva dos processos internos, os executivos identificam os processos mais críticos em que devem buscar a excelência com o objetivo de atender os segmentos específicos de clientes e acionistas.

Para os autores, os sistemas convencionais de medição de desempenho fo-calizam apenas o monitoramento e a melhoria dos indicadores de custo, quali-dade, melhoria dos processos operacionais existentes.

O Balanced Scorecard, ao contrário, sugere que os executivos estabeleçam uma cadeia de valor completa dos processos internos iniciando com o processo de inovação.

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Perspectiva de Aprendizado e Crescimento – Segundo Kaplan e Norton (1997), esta perspectiva do BSC objetiva desenvolver medidas para orientar o aprendizado e o crescimento organizacional, direcionando seu foco aos objeti-vos estabelecidos nas perspectivas financeira do cliente e dos processos internos identificando os pontos em que a empresa se destacar para obter um desempe-nho excepcional.

Exercício

28. (Fundep/Prefeitura Municipal de Itabira/2008). Analise as seguintes afirmativas e assinale com V as verdadeiras e com F as falsas:( ) O Balanced Scorecard (BSC) é um sistema automático de informações.( ) As quatro perspectivas mais adotadas pelo BSC são: financeira, clientes, processos internos e aprendizagem/crescimento.( ) O BSC possibilita o alinhamento dos objetivos pessoais, departa-mentais e da organização como um todo.Assinale a alternativa que apresenta a sequência de letras CORRETA:a) V, V, F.b) F, F, V.c) V, F, V.d) F, V, V.

8. Planejamento Estratégico

8.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordados os conceitos de Planejamento Estratégico.

8.2 Síntese

“Planejamento Estratégico é uma técnica administrativa que procura or-denar as ideias das pessoas, de forma que se possa criar uma visão do caminho que se deve seguir.

Depois de ordenar as ideias, são ordenadas as ações, que é a implemen-tação do Plano Estratégico, para que, sem desperdício de esforços, caminhe na direção pretendida.” (ALMEIDA, 2003) Nesse sentido, diversos órgãos do Estado buscam aprimorar a gestão da coisa pública e proporcionar melhores resultados para a sociedade.

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51O planejamento estratégico das ações dos órgãos públicos se torna uma

ferramenta fundamental em busca do melhor uso dos recursos e com conse-quente atendimento mais qualificado das demandas da sociedade. O início do planejamento se dá com a construção de um conjunto de informações e decisões básicas que orientarão a formulação ou a atualização do plano estraté-gico. O primeiro passo envolve a definição da Missão Organizacional. A missão é a razão de ser da organização. Nesse ponto, procura-se determinar qual o negócio da empresa, por que ela existe ou, ainda, em que tipos de atividades a empresa deverá concentrar-se no futuro. Já os valores são ideias fundamentais em torno das quais se constrói a organização, representam as convicções do-minantes, as crenças básicas, aquilo em que a maioria das pessoas da organiza-ção acredita. A formulação de um diagnóstico estratégico é a fase do processo de planejamento estratégico que procura responder como é a real situação da organização quanto a seus aspectos interno e externo. No processo de diagnós-tico, serão determinados os pontos fortes e fracos da organização, bem como as oportunidades e ameaças provenientes do ambiente externo. Reformar uma organização como o Estado pela implementação do planejamento estratégico é uma tarefa complexa. Porém, quando o governo é capaz de estabelecer estra-tégias claras de intervenção no modelo de administração pública e negociação com o Legislativo, esse desafio parece menor.

Deve-se buscar a gestão pública por resultado alinhando o planejamento estratégico dos órgãos, entidades e servidores às metas do governo. Quem teve essa atribuição foi o Mare (Ministério de Administração e Reforma do Estado) que, a partir de1990, colocou em prática a Reforma Gerencial.

A reforma administrativa do governo federal seguiu cinco orientações resul-tantes das três macro-orientações estabelecidas pelo plano diretor: introduzir no governo alguns dos parâmetros de trabalho próprios do setor privado, como a própria lógica de resultados; fortalecer as carreiras estratégicas e gerenciais; encorajar descentralização, delegação e devolução; revisar os princípios hierár-quicos do funcionalismo público; reduzir o Estado empreendedor, por meio de privatização, e transferência de funções executivas de interesses sociais.

No intuito de definir o planejamento estratégico a partir da visão e da mis-são do Estado, o Plano Diretor da Reforma do Estado definiu os quatro setores de atuação do Estado: o núcleo estratégico; as atividades exclusivas; os serviços não exclusivos; e a produção de bens e serviços para o mercado.

Exercício

29. (Esaf/Auditor Fiscal da Receita Federal/2009) Assinale a opção que completa corretamente a frase a seguir:

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A gestão estratégica requer que a organização:a) dissemine os fundamentos dessa gestão por todos seus níveis

hierárquicos.b) crie órgãos específicos voltados para a definição de estratégias.c) faça investimentos no levantamento de séries históricas de venda

e de clientes.d) elimine postos de trabalho voltados para as atividades-meio.e) envolva o conselho de administração e a assembleia no processo.

9. Planejamento Estratégico e Ambiente

9.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordados o planejamento estratégico e o ambiente.

9.2 Síntese

O planejamento estratégico é uma técnica administrativa que, por meio da análise do ambiente de uma organização, cria a consciência das suas oportu-nidades e ameaças, dos seus pontos fortes e fracos para o cumprimento da sua missão e, a partir desta consciência, estabelece a direção que a organização deverá seguir para aproveitar as oportunidades e evitar riscos.

Cenários – O ambiente na qual as organizações estão inseridas é cada vez mais incerto e imprevisível. Para preparar a empresa na tomada de suas deci-sões no futuro, a técnica de criação de cenários é bastante útil.

A criação de cenários nos quais há diversas mudanças no ambiente se torna de muita importância para a organização porque as variáveis que caracterizam essa nova sociedade e esse novo ambiente competitivo geram uma incerteza ambiental muito grande, em que as antigas metodologias de definição de estra-tégias baseadas em análise de tendências não mais se aplicam.

Porter (1996) lembra ainda que, além de facilitar o desenvolvimento do pensamento estratégico e da definição das estratégias da empresa, o exercício de elaboração de estudos prospectivos traz outros benefícios, tais como: há uma melhor compreensão do ambiente; os administradores lidam melhor com a incerteza; facilita a criação das redes de troca de informações que, por sua vez, facilitam o fluxo de informações dentro da empresa e a integração entre as diversas áreas; disponibiliza uma visão global do ambiente e suas

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53interligações; ajuda a desenvolver a criatividade na empresa e a identificar novas oportunidades de negócios. O fundamental para a prospectiva não é acertar o futuro mais provável, mas identificar as diversas possibilidades e defi-nir ações decorrentes.

Quanto à tipologia, os cenários são qualificados pela sua natureza ou proba-bilidade e podem ser classificados como normativos ou exploratórios. Os cená-rios normativos são aqueles cenários que configuram futuros desejados, expri-mindo sempre o compromisso de um ou mais atores em relação à consecução de determinados objetivos e projetos ou à superação de desafios empresariais ou tecnológicos. A lógica de construção desses cenários consiste em estabele-cer primeiro o futuro desejado para depois traçar as trajetórias para alcançá-lo (Godet, 1993). Os cenários exploratórios caracterizam-se por futuros possíveis ou prováveis do sistema considerado ou do seu contexto, mediante a simulação e o desenvolvimento de certas condições iniciais.

Podem se subdividir em dois tipos: cenários extrapolativos ou cenários múl-tiplos (Godet, 1993).

Exercício

30. (Esaf/Analista Tributário da Receita Federal/2009) Sobre o planeja-mento baseado em cenários, é correto afirmar que:a) suas linhas metodológicas deram origem às escolas ideológica

intuitiva, de tendências probabilísticas e de análise prospectiva.b) considera eventos como sendo séries métricas que se modificam

gradualmente ao longo do tempo, apresentando variações de longo prazo e causando mudanças contínuas no sistema.

c) a escola de tendências probabilísticas despreza o uso da opinião de especialistas.

d) considera tendências como sendo fenômenos categóricos que podem ocorrer ou não, em determinado momento no futuro, repentina e inesperadamente, ocasionando impacto importante no comportamento do sistema.

e) contribui para diminuir a flexibilidade do planejamento, uma vez que, estabelecida a visão de futuro, não mais se deve alterar o plano estratégico.

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10. Impacto da Tecnologia nas Organizações

10.1 Apresentação

Nesta unidade, veremos os impactos das tecnologias nas organizações.

10.2 Síntese

As novas tecnologias vêm sendo amplamente utilizadas nas organizações públicas e privadas com a finalidade de: aumentar a competitividade; melho-rar a qualidade de produtos e serviços; reduzir custos operacionais; minimizar esforços; facilitar o processo de comunicação; e, principalmente, atender às necessidades dos clientes em geral.

O resultado mais marcante na empresa privada é a redução do preço final dos produtos e serviços. Na Administração Pública, têm sido o aumento e a diversificação dos serviços oferecidos pela internet.

As principais mudanças causadas por novas tecnologias são: as organizações tornaram-se mais enxutas; a qualidade de produtos e serviços melhorou; a efi-ciência nas tarefas aumentou; o número de empregados diminuiu; o custo ope-racional reduziu; os riscos de acidente de trabalho diminuíram; e várias outras.

A transição para a era da tecnologia e do conhecimento implicou mudan-ças que afetaram fortemente as organizações, especialmente em duas questões: a estrutura e as pessoas.

Nas estruturas organizacionais, as novas tecnologias possibilitaram a cen-tralização das informações e a eliminação de níveis hierárquicos, ou seja, a adoção de um modelo horizontal e em redes. As novas tecnologias também causam grandes impactos operacionais no trabalho e nos processos. A natureza do trabalho mudou, pois passou de manual para eletrônico. Isso diminuiu o tempo de realização das tarefas, aumentou o nível de cobrança, os empregos diminuíram nas indústrias, mas aumentaram no setor técnico-eletrônico e de serviços. A cultura tradicional mudou para uma cultura do aprendizado e da inovação.

Além dessas mudanças, pode-se relatar: mudanças no conteúdo e natureza das tarefas; habilidades requeridas; pressões no ritmo de trabalho; interação de operários; quantidade de operários; distribuição e localização dos operários; horários e duração das jornadas.

“Um dos aspectos importantes do desenvolvimento tecnológico foi o de-senvolvimento da Tecnologia da Informação (TI), que é o processamento da

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55informação e comunicação integrada através de equipamentos eletrônicos.” A Tecnologia da Informação faz com que as empresas tenham uma comuni-cação interna e externa mais eficaz.

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31. (Esaf/Analista Tributário da Receita Federal/2009) Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as afirmações a respeito das mudanças dos conceitos e práticas relativos ao servidor público. A seguir, indique a opção correta:I. As crescentes demandas sociais exigem um serviço público mais eficiente.II. Em face ao elevado comprometimento orçamentário dos gastos com pessoal do serviço público, entendeu o legislador constitucional de estabelecer limites para a execução desse tipo de despesa.III. O modelo caminha para a terceirização plena de todas as ativi-dades do Estado.IV. O modelo caminha para um aumento da ação do Estado, como agente de contratação e de aumento do volume de emprego, reati-vando, dessa forma, a economia.V. Existe a tendência de unificar o regime jurídico de todos os servidores.a) V, F, V, V, F.b) F, V, F, V, V.c) V, V, F, F, V.d) V, F, V, F, V.e) F, F, V, V, F.

Capítulo 7

Novas Formas de Gestão da Administração Pública

1. Novas Perspectivas da Administração Pública

1.1 Apresentação

Nesta unidade, estudaremos a excelência no serviço público.

1.2 Síntese

A excelência no serviço público está ligada à utilização de ferramentas de qualidade e à situação orçamentário-financeira do Estado. A excelência no serviço público corresponde ao grau máximo/ótimo dos serviços prestados. No conceito da qualidade, a excelência no serviço público é tida como a satisfação das expectativas e necessidades do cidadão. Não são leis, normas ou técnicas que caracterizam uma gestão pública como de excelência. São os

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57valores essenciais da organização pública que precisam ser internacionaliza-dos por todas as pessoas que nela atuam.

“A qualidade é uma filosofia de gestão e um compromisso com a excelên-cia baseada na orientação para o cliente.” (Valéria Moreira, 2008) É preciso incorporar as necessidades dos cidadãos como sendo as da própria organização e disseminar esse propósito dentro da organização como meta contínua a ser alcançada. A diferença na busca pela excelência na prestação de serviços públi-cos está nas PESSOAS (servidores públicos). A completa satisfação do cliente--cidadão em relação aos serviços públicos decorre da soma de duas situações: serviços de excelência e excelência no atendimento.

Existem fatores determinantes da qualidade dos serviços que norteiam ati-tudes ativas que conduzem ao atendimento de excelência: envolvimento, em-patia, compromisso e disposição.

Para que os serviços sejam de excelência é necessário que entre o cidadão e o servidor haja uma cultura de excelência. O que deixa claro que mudanças continuam sendo necessárias para readequar a atuação pública direcionada ao cidadão.

Uma cultura de excelência envolve: inovação e flexibilidade na gestão pú-blica; adequação das condições de trabalho; capacitação contínua do servidor; utilização de novas tecnologias; implementação de ferramentas de qualidade; criação de novos canais de comunicação; e controle dos resultados.

Exercício

32. (F. C. Chagas/Analista/MPE/SE-2009) Ao grupo de atividades reali-zadas em uma sequência lógica com o objetivo de produzir bem ou serviço que tem valor para um grupo específico de clientes atribui-se o nome de:a) insumos.b) processo.c) just-in-time.d) qualidade total.e) kaizen.

2. Gestão de Resultados no Serviço Público

2.1 Apresentação

Nesta unidade, será apresentada a gestão de resultados no serviço público.

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2.2 Síntese

A gestão e a avaliação dos resultados inserem-se no contexto da administra-ção gerencial ou a chamada Nova Administração Pública.

Na gestão por resultados, é imprescindível definir racionalmente os resul-tados que se pretende alcançar. Deve-se: alocar os recursos necessários; esta-belecer critérios e indicadores de desempenho; cobrar resultados efetivos na gerência de recursos públicos.

Uma organização pública existe para prestar serviços públicos, para servir a sociedade. Assim, seus resultados devem atender às necessidades dos cidadãos e nunca aos anseios e desejos de seus dirigentes ou de grupos de interesse ou de reeleição de seus governantes.

Na Administração Pública Federal, a gestão por resultados foi introduzida com o PPA (2000/2003) denominado AVANÇA BRASIL, estruturando as ações do governo em PROGRAMAS.

Para o Ministério do Planejamento, os processos do ciclo de gestão das políticas públicas são: formulação; implementação; e avaliação.

A gestão por resultados só terá sucesso com a participação do cidadão, que deve indicar suas necessidades e controlar a prestação de serviço público. Cabe à Administração criar canais que permitam essa participação, incentivar a par-ticipação e fornecer informações transparentes que possibilitem esse controle. Para conquistar melhores resultados na gestão pública, dois temas são cruciais: planejamento vinculado ao Orçamento – orientando a ação e motivação dos servidores para o alcance das metas e objetivos.

Independente do modelo de administração por resultado adotado, o plane-jamento estratégico deve orientar a atuação administrativa.

Em qualquer modelo de gestão por resultados, deverão ser definidos: mis-são/visão/objetivos/metas/indicadores.

Embora no Brasil a gestão por resultados esteja centrada em “programas” do PPA, a literatura aponta três modelos de gestão para orientar as ações em direção aos resultados: sistema orçamentário orientado para resultados; admi-nistração por objetivos; gestão pela qualidade.

Exercício

33. (Cespe/Analista Gestão/Serpro/2008) Acerca da avaliação de re-sultados:A medição de desempenho é feita por meio do processo de controle, que depende do estabelecimento de padrões, tais como custos, pro-dutividade, reclamações.

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3. Gestão Pública

3.1 Apresentação

Nesta unidade, estudaremos a gestão pública.

3.2 Síntese

A consolidação da democracia e o consequente aumento da demanda so-cial por decisões e ações públicas e governamentais, capazes de gerar resul-tados que atendam aos diferentes segmentos da sociedade, impõem ao setor público substanciais desafios de gestão. O termo cliente tem sua origem no setor privado e influenciou fortemente a reforma do Estado. A insatisfação do cliente-usuário com os serviços públicos no período pré-reforma de 1995 era notória. Isso porque para administração burocrática o cidadão era visto apenas como quem pagava os impostos. Os serviços prestados pela Administração Pú-blica eram considerados ineficientes, caros e de pouco valor para o usuário. Foi com a administração gerencial que a orientação para o cliente-cidadão foi in-corporada à Administração Pública, só que de forma lenta, gradual e contínua.

Medidas para melhorar a eficiência de organizações públicas, tais como privatizações, criação de agências semiautônomas, introdução de medidas de performance, administração gerencial baseada no business style do setor priva-do, ênfase na qualidade e em serviços públicos orientados para o cidadão, para citar apenas alguns exemplos, aparentam ter se tornado a ordem do dia em muitos países ao redor do mundo.

A Administração Pública Gerencial inspira-se, na administração empresa-rial; contudo, não pode ser confundida com esta. Enquanto a receita das em-presas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva da cobrança compul-sória de tributos.

Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade, por intermédio de representantes eleitos, controla a Administração Pública. Enquanto a Administração Privada está voltada para o lucro e para a maximi-zação dos interesses dos acionistas, esperando-se que, por meio do mercado, o interesse coletivo seja atingido, a Administração Pública Gerencial está explíci-ta e diretamente voltada para o interesse público. Deve-se entender “cidadão” como membro de uma comunidade em âmbito nacional, estadual e local, que possui direitos e está limitado a certos deveres e obrigações. Já o termo usuário

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(cliente) é diferente, pois um usuário não precisa ser um cidadão, mas, por necessidade, é um receptor direto de um serviço.

O termo cidadão pressupõe, no mínimo, equidade de tratamento; clientes podem escolher: na atividade privada, os clientes escolhem os serviços entre di-versos prestadores, e quando não estão satisfeitos escolhem outro prestador – o que não é possível no meio público. O poder do cidadão está no poder de voto e com ele influi no futuro da nação, e assim manifesta as necessidades sociais mais urgentes e necessários.

O cidadão deixou de ser visto apenas como financiador para ser visto como usuário; como principal destinatário das ações e serviços públicos.

Exercício

34. (Cespe/ACE/2008) A respeito do paradigma do cliente na gestão pú-blica, assinale a opção correta:a) a administração pública com foco no cliente visa à construção

de uma gestão eficiente, mesmo que os valores democráticos tenham de ser abandonados.

b) as organizações governamentais recebem claros sinais do mer-cado e conseguem avaliar facilmente a necessidade de seus clientes.

c) a administração pública voltada para clientes menospreza a qualidade dos serviços, uma vez que seu objetivo é atender à demanda do cidadão no menor prazo possível.

d) a gestão com foco no cliente pode ser facilmente adaptada da administração privada para o setor público, desde que a apli-cação de alguns princípios básicos que regem as organizações públicas, tais como igualdade e transparência, seja amenizada.

e) uma das principais características da administração pública com alto desempenho é a reestruturação de seus serviços e processos de trabalho, para satisfazer as necessidades de seus clientes.

4. Quebras de Paradigma

4.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordadas a quebra de paradigma e o atendimento na Administração Pública.

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4.2 Síntese

A quebra do paradigma burocrático e o advento da nova Administração Pública encontram fundamentos: nos princípios da confiança e da descentra-lização das decisões, nas formas flexíveis de gestão, na horizontalização das estruturas, na descentralização das funções, no incentivo à criatividade – com controle a posteriori dos resultados e orientação para o cliente cidadão.

Segundo Ana Soares (2002): “Administrar com foco no cidadão significa determinar parâmetros de eficácia de acordo com as necessidades do cidadão--usuário.” Significa que as medidas de avaliação devem incorporar o que o “cidadão-consumidor” define como bom resultado.

A nova administração volta-se para o cidadão e sua satisfação, admite es-pecificidades dos serviços públicos, a influência dos rumos políticos do país e políticas externas na condução do Estado; a participação popular e, fundamen-talmente, a legitimação do interesse público.

A eficiência e eficácia tendem a aparecer com maior veemência. Nesse contexto, a adequação de recursos humanos constituiu-se uma tarefa priori-tária, o que exigiu uma política que orientasse desde a captação de novos servidores, o desenvolvimento de pessoal, um sistema remunerado adequado que estimulasse o desempenho mediante incentivos e a instituição de carreiras compa-tíveis com as necessidades do aparelho do Estado modernizado (Curado, 1995).

Proporcionar condições e instrumentos para que os servidores e colabo-radores possam se “reciclarem” dia a dia é uma forma de fomentar melhores condições de trabalho, melhorar a comunicação com os servidores e entre eles. Ao tratar-se de “material” humano, neste novo paradigma, o setor de recursos humanos vem a ser “peça” fundamental para um bom desenvolvimento da ges-tão pública, importando em humanizar o trabalho, respeitando as necessidades e interesses de cada indivíduo.

Nessa mesma marcha, implementando à administração pública medidas que visem ao bem-estar e à satisfação do trabalhador e cidadão-cliente, no in-tuito de garantir maior qualidade e produtividade nos serviços públicos presta-dos ou colocados à disposição da coletividade.

O atendimento passa a ser condição ímpar para a satisfação do cliente--cidadão.

Seguem atitudes ativas que conduzem ao atendimento de excelência: apre-sentação impecável; postura; humor, astral, simpatia; empatia; escutar; ser gentil; disposição, rapidez; tranquilidade; sinceridade; comunicação correta; precisão; e compromisso.

Para que o atendimento seja excelente, o cliente-cidadão deve sair do ente público com uma ótima impressão, levando a imagem do bom atendimento obtido.

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Por outro lado, não basta que o atendimento seja de qualidade – os serviços prestados também devem ser de qualidade, devem ser excelentes.

A completa satisfação do cliente-cidadão em relação aos serviços públicos decorre da soma de duas situações: serviços de excelência + excelência no aten-dimento.

Exercício

35. (Cespe/TSE/2007) Empregados de um centro de processamento de dados considerado de padrão excelente estavam extremamente felizes por terem conseguido disponibilizar, em 4 dias úteis, emprés-timos a funcionários de determinado órgão do governo. Todavia, em pesquisa de controle de qualidade, descobriu-se que a clientela não estava satisfeita. O período entre o pedido do empréstimo e a respos-ta não estava condizente com sua expectativa.Esperava-se atendimento em período igual ou inferior ao até então estipulado pelo centro. Percebeu-se, então, que é necessário saber se o que se considera bons serviços está alinhado com o que realmente esperam os usuários. A situação apresentada no texto acima é um exemplo de paradigmaa) pós-burocrático.b) do cliente na gestão pública.c) do cliente na gerência de qualidade.d) da gestão estratégica.

5. Empreendedorismo Governamental

5.1 Apresentação

Nesta unidade, veremos o que é o empreendedorismo governamental.

5.2 Síntese

Empreendedor na iniciativa privada é tido como uma pessoa que vê opor-tunidades, potencializa uma nova realidade por meio de mudanças. Segundo Fernando Dolabela (2005), empreendedor “é alguém que sonha e busca trans-formar seu sonho em realidade”. Ser empreendedor não é a mesma coisa que ser empresário.

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63Empresário é o dono da empresa, e por ela busca gerar lucros. Empreen-

dedor é a pessoa que está disposta a buscar novos horizontes em busca de opor-tunidades.

As pessoas empreendedoras possuem características em comum. Dentre as quais se destacam: valores e cultura empreendedora desde a juventude; tena-cidade e capacidade de tolerar ambiguidades e incertezas; diferenciação; intui-ção; envolvimento; trabalhadores incansáveis; busca de resultado; correm ris-cos; são visionários (sonhadores realistas); têm seu próprio sistema de relações com os funcionários; controlam o comportamento das pessoas ao seu redor; e aprendem com seu próprio padrão.

Na busca de tornar os governos mais eficientes e eficazes, surgiu nos Esta-dos Unidos a ideia de “reinventar o governo”. O empreendedorismo público teve como fonte de inspiração o livro “Reinventando o Governo” de Davis Osborne e Ted Gaebler.

No governo, encontramos os gestores públicos, que devem se esforçar para a criação de uma cultura empreendedora na Administração Pública a fim de obter a elevação dos padrões de gestão da Administração Pública.

Cultura empreendedora é aquela que favorece e dissemina a formação de um espírito empreendedor, da busca pela inovação, pelo aperfeiçoamento e pela melhor maneira de fazer as coisas. Para criar essa cultura, é fundamental que a crença e o comprometimento venham dos dirigentes.

O governo empreendedor é aquele que pertence à sociedade, que se volta para o atendimento das necessidades dos cidadãos. Surge como uma proposta de solução para os problemas públicos da sociedade pós-industrial, mediante formas eficientes na utilização de recursos. Com o objetivo de criar um Esta-do mais ágil, competitivo e compatível com o contexto em que se encontrava na abertura comercial e no neoliberalismo, o governo tinha como estratégia a gestão empreendedora.

O empreendedor público deve entender que suas ideias inovadoras terão que passar pelo crivo jurídico e pela liberação de recursos. O administrador pú-blico para ser empreendedor deve ter consciência no trato com o dinheiro público, sabendo trabalhar e planejar com poucos recursos, agregando valor à coisa pública.

A gestão pública eficiente é orientada para o cidadão, tendo-o como clien-te. Para que isso se torne realidade, é necessário treinamento e valorização dos servidores públicos que é a principal ligação entre governo e cidadão. Desta maneira, a fim que se tenha uma modernização administrativa, é imprescindí-vel uma mudança de conduta do gestor público, da forma de gerir o dinheiro público, a atuação das políticas públicas e seu comportamento perante os cida-dãos. Nos governos empreendedores, a maior parcela da execução fica a cargo

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da iniciativa privada. O governo deve se preocupar com a competitividade dos produtos nacionais em face da economia globalizada – deve indicar o caminho do desenvolvimento nacional e, por meio de parcerias estratégicas e empreen-dedoras, deve investir e fomentar a inovação tecnológica, criar condições de infraestrutura e linhas de crédito em nível suficiente para que as empresas na-cionais ousem investir, inovar e expandir mais.

Exercício

36. (Cespe/TSE/2007 – adaptada) Empreendedorismo governamental significa a capacidade de promover a sintonia entre os governos e as novas condições socioeconômicas, políticas e culturais.

Capítulo 8

Tecnologia da Informação

1. Tecnologia da Informação

1.1 Apresentação

Nesta unidade, estudaremos os campos da Tecnologia da Informação aplicados na Administração Pública.

1.2 Síntese

A expressão “Tecnologia da Informação (TI)” pode ser entendida como o conjunto de recursos tecnológico e computacionais (hardware, software, da-dos e telecomunicações) para geração, armazenamento, processamento, uso e comunicação da informação. Nas organizações modernas, a TI se apresenta como um conjunto de conhecimentos voltados a estudar as características da informação, de modo a agregar valor às atividades de que participa. Em outras

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palavras, de modo a gerar valor para o cliente. Porque se sabemos trabalhar, interpretar e cruzar todas as informações do ambiente, somos também capazes de agir com inovação antes dos outros.

A história econômica recente apresenta a expansão de um mercado glo-balizado, fruto, dentre outras coisas, de uma verdadeira revolução da TI, nas suas mais variadas manifestações: telefonia móvel celular, transmissões via sa-télite, microcomputadores e notebooks, cabos de fibra ótica, internet entre outros. Todo este aparato tecnológico tem sido usado pelas empresas na busca de maior competitividade. A TI fornece ferramentas capazes de reduzir custos, diminuir o tempo de realização de vários processos e automatizar rotinas.

Muitos programas de reengenharia ou redesenho de processos têm sido implantados graças às funcionalidades que a TI oferece às organizações con-temporâneas.

Uma das preocupações governamentais tem sido exatamente promover programas de inclusão digital. O fato é que, mesmo tendo um caráter altamen-te democrático, a internet está ao alcance de todos que tenham um mínimo de recursos financeiros para desfrutar da mesma. Com o objetivo de incluir a população, os governos desenvolvem programas de inclusão digital para garan-tir o acesso básico a funcionalidades desse novo ambiente tecnológico, como a construção de infocentros, treinamentos em informática e uso da internet na rede pública de ensino.

Atributos da Informação – Um dos aspectos mais importantes para uma adequada gestão da TI compreende a qualidade da informação, determinada por meio de alguns atributos, tais como: objetivo; conteúdo; forma; integrida-de; disponibilidade; segurança; atualidade.

Impactos da Tecnologia na Administração Pública – Dentro das reformas empreendidas pela Nova Gestão Pública, o próprio Governo passa a empre-gar a TI no seu funcionamento diário. De início, as aquisições de hardware e software estavam mais voltadas para os procedimentos usuais de controle buro-crático. Mas, com a emergência do paradigma do cliente-cidadão e da busca pela excelência nos serviços públicos, o Governo passou a utilizar a TI como componente estratégico da sua gestão.

Elevados investimentos governamentais na área de TI têm provocado mu-danças significativas, alterando a própria forma pela qual Governo e Sociedade de relacionam.

Hoje é comum falar de Governo Eletrônico (e-gov), que é a busca, por par-te do setor público, de meios que permitam obter, utilizar e tornar disponíveis informações, serviços ou produtos, pelo meio eletrônico, a qualquer momento, local e cidadão, de modo a agregar valor a todos os públicos de interesse do governo.

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Exercício

37. (Esaf/Auditor Fiscal do Trabalho/2006) Selecione a opção incorreta:a) um dos objetivos da tecnologia da informação é dar maior trans-

parência às ações do estado por meio da divulgação de dados.b) a tecnologia da informação é uma ferramenta de modernização

da gestão tanto pública quanto privada.c) a tecnologia da informação conta hoje com os avanços das tec-

nologias de comunicação, possibilitando o desenvolvimento de ferramentas conjuntas.

d) a tecnologia da informação conta com mainframes cada vez mais potentes que permitem o acesso direto ao usuário-cidadão.

e) internet, intranet, infovias, correio eletrônico, educação on-line, são algumas tecnologias de informação usadas pela administração.

2. Informação na Era do Conhecimento

2.1 Apresentação

Nesta unidade, serão abordados os conceitos de informação e de Era do Conhecimento.

2.2 Síntese

O marco para Era da Informação, a partir de 1990, foi a relevância que as informações tomaram para as organizações. Porque é por meio dela que se pode agir, projetar o futuro, inovar, ser competitivo. A informação, em verdade, constrói o conhecimento sobre algo ou alguém. E conhecimento e TI parecem o mais importante fator de produção do século XXI. Um dado é menos que uma informação, ele solto é desprovido de valor. Na realidade, os dados são a matéria-prima da informação.

Já conhecimento é mais que a informação. Em verdade, é a intervenção humana sobre a informação que compõe o conhecimento, ou seja, baseado em determinada informação, o homem, pensa, estuda, toma decisões constrói algo novo.

A informação passa a ter cada vez mais caráter estratégico, inclusive para a gestão pública, que possui como grande desafio envolver o gestor para tratar, interpretar e utilizar as informações a fim de diminuir problemas, encontrar oportunidade e finalmente atender ao bem-estar da sociedade.

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Não é de hoje que o conhecimento desempenha papel fundamental na história.

Sua aquisição e aplicação sempre representaram estímulo para as conquis-tas de inúmeras civilizações.

Só que apenas “saber muito” sobre alguma coisa não gera, por si só, maior poder de competição para uma organização. É preciso ter GESTÃO para ser competitivo, ou seja, administrar o conhecimento, fazendo dele recurso a ser transformado em competitividade. Termos como “capital intelectual”, “capi-tal humano”, “capacidade inovadora”, “ativos intangíveis” ou “inteligência governamental e empresarial” já fazem parte do dia a dia administrativo em que o conhecimento pessoal deve ser transferido para o organizacional e vice--versa. A gestão do conhecimento é mais ampla que gestão da informação, porque conhecimento envolve a gestão da informação mais as pessoas que as possuem, introduzindo novas práticas de RH e uma forte mudança or-ganizacional.

Na Era Industrial, o mais importante era o recurso financeiro; na Era da Informação, o mais importante são as pessoas que detêm conhecimento.

Na gestão pública, a gestão do conhecimento, além de servir para tomada de decisão, tem como foco a inclusão do cidadão como produtor de conheci-mento coletivo.

A pouca aplicação da Gestão do Conhecimento no Brasil deve-se: ao fato das iniciativas serem isoladas e os esforços pulverizados, muitas vezes em um mesmo ministério; da ausência de comunicação e compartilhamento de in-formações internamente e entre as organizações sobre práticas de Gestão do Conhecimento; e, finalmente, do desconhecimento do tema entre membros da alta administração, de chefias intermediárias e de servidores de uma maneira geral.

Tal situação demonstra que, para que ocorra a massificação da Gestão do Conhecimento na Administração Publica Direta, é preciso a implementação de uma política de Gestão do Conhecimento ampla, com direcionadores es-tratégicos, alocação de recursos específicos e treinamentos nos vários níveis organizacionais.

Exercício

38. (Cespe/TCE/2009) São características da criação do conhecimento: a ambiguidade e redundância, a metáfora e analogia e a transição do conhecimento pessoal para o conhecimento organizacional.

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3. Governo Eletrônico

3.1 Apresentação

Nesta unidade, iremos estudar o que é o governo eletrônico.

3.2 Síntese

A expressão governo eletrônico começou a ser utilizada por volta dos anos 80, após a disseminação do e-commerce pelas empresas privadas. Com a inter-net, a noção de transparência informacional se somou ao conceito de governo eletrônico.

Ela enfrenta a distância entre o Estado e cidadãos e afeta as formas de pro-dução dos sites do governo.

No mundo inteiro, administradores públicos têm encarado a internet como uma força no sentido de otimizar a resposta do governo aos cidadãos. O esforço governamental brasileiro tem sido intenso e contínuo na busca de maior utili-zação das Tecnologias de Informação e comunicação no meio público. Muitos investimentos têm sido feitos nessa área. Entre 2000 e 2002, foram investidos 7 bilhões de reais. A ideia de “governo eletrônico” (E-gov) surgiu quando Al Gore, vice-presidente dos EUA, abriu o Fórum Global sobre Reinvenção do Governo, em Washington, 1999, com a presença de 45 países. O “governo eletrônico” objetiva fornecer informações, serviços e produtos pelo meio ele-trônico, a partir de órgãos públicos, a qualquer momento, local e a qualquer cidadão.

Uma das metas do governo eletrônico seria a inclusão digital que visa tornar os sites do governo fáceis de usar, de modo a derrubar barreiras cau-sadas pela falta de conhecimentos e de experiência. Assim, os portais devem ser desenhados com base em princípios de arquitetura de informação e de usabilidade. O conteúdo e a estrutura desses portais devem ser organizados de modo a que cidadãos pouco familiarizados com o governo possam encon-trar serviços e informações sem ter que compreender como o órgão funciona internamente.

O governo eletrônico procura construir um elo entre o operacional e o estratégico, buscando novas formas de relacionamento com a sociedade. Pode-se chamar governo eletrônico de instrumento para melhorar os servi-ços públicos e o relacionamento com o cidadão, mas sem se esquecer de que essa ferramenta é construída por meio das Tecnologias da Informação e Comunicação.

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A prioridade do governo eletrônico é a promoção da cidadania, pela de-mocratização do acesso à informação, da ampliação de discussões e maior eficiência dos serviços públicos. O governo eletrônico, com serviços prestados pela internet e outros meios de comunicação, abrange quatro linhas de ação: voltadas para o cidadão; voltadas à eficiência interna, exemplo; licitações; e contratações em geral.

Voltadas à cooperação, busca da integração de diversos órgãos governamentais.Voltadas à gestão do conhecimento, ou seja, manter a fonte de informação

do governo atualizada nos seus conhecimentos.

Exercício

39. (Cespe/TC/2008) No que concerne à tecnologia da informação e à cidadania, assinale a opção incorreta.a) os programas um computador por aluno e computador para to-

dos são exemplos de programas governamentais cuja finalidade é promover a inclusão digital.

b) além de dar passos largos em direção ao mundo da governança virtual nos últimos anos, o governo federal conseguiu transfor-mar o país em uma comunidade digital, onde todos, apesar da desigualdade social, têm acesso a modernos métodos de comu-nicação como a internet.

c) a criação de telecentros comunitários é uma ação governamen-tal que busca atingir cidadãos que não têm acesso individual à internet.

d) a inclusão digital é vista hoje pelo governo federal como direito de cidadania e, portanto, como objetivo de políticas públicas que visem à sua promoção.

e) a política atual de inclusão digital busca incluir não somente o indivíduo, mas também organizações da sociedade civil.

4. Princípios do Governo Eletrônico e Transparência

4.1 Apresentação

Nesta unidade, iremos estudar os princípios do governo eletrônico.

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4.2 Síntese

Os princípios e diretrizes apresentados a seguir constituem guias gerais para implantação e operação do governo eletrônico em toda Administração Pública Federal.

Servem de referência para a reestruturação de estratégias, ações e gestão do conhecimento.

A prioridade do governo eletrônico é promover a cidadania. Nesse momen-to, são valorizados os direitos coletivos e uma visão de cidadania que incorpora a participação e o controle social.

A inclusão digital é inseparável do governo eletrônico. (A inclusão digital é um direito da cidadania.)

O software livre é um recurso estratégico para a implementação do governo eletrônico (é disponibilizar programas e serviços por meio de software livre).

A gestão do conhecimento é um instrumento estratégico do governo eletrô-nico (compartilhar conhecimentos para tomada de decisão).

Integração das ações de governo eletrônico com outros níveis de governo e outros poderes

Na questão da transparência, as organizações do governo não podem ficar de fora das transformações que ocorrem nas empresas. Cidadãos de todo o mundo exigem um desempenho melhor por parte dos governos, tanto na efi-ciência quanto na transparência. No mundo inteiro, administradores públicos têm encarado a internet como uma força no sentido de otimizar a resposta do governo aos cidadãos. Ou, ao contrário, como um modo de aumentar o poder do Estado. O “governo eletrônico” objetiva fornecer informações, serviços e produtos pelo meio eletrônico, a partir de órgãos públicos, a qualquer momen-to, local e a qualquer cidadão. Com a internet, a noção de transparência infor-macional se somou ao conceito de governo eletrônico. Ela é a possibilidade de acesso de todo cidadão à informação produzida pelos órgãos do governo. Inserida na agenda política após a ditadura militar, em nosso país, a transpa-rência informacional do Estado somou-se às outras perspectivas democratizan-tes. O PORTAL Brasil apresenta um leque variado de informações no que diz respeito à transparência pública e disponibiliza quatro blocos de informação referentes: 1. à prestação de contas da execução orçamentária e financeira do Governo Federal; 2. ao orçamento da União, relacionados às prioridades de investimentos dos poderes Executivo/Legislativo e Judiciário; 3. à fiscalização, contendo a lista dos entes que fiscalizam e acompanham a correta administra-ção dos recursos públicos federais; 4. ao conselho da transparência com infor-mações sobre o colegiado que propõe e debate medidas de aperfeiçoamento de controle e da transparência na gestão pública.

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Exercício

40. (Cespe/Senado 2002) A implementação do Governo Eletrônico en-volve a disponibilização de informações pertinentes aos atos e fatos de determinadas organizações ou perfil de atuação de determinados setores, promovendo maior transparência principalmente mediante webpages na internet.

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Gabarito

1. Letra E.2. Letra E.3. Letra E.4. Letra C.5. Letra D.6. Letra C.7. Letra E.8. Letra C.9. Letra C.10. Certa.11. Letra C.12. Letra E.13. Letra C.14. Letra E.15. Errado.16. Errado.17. Correta.18. Correta.19. Correta.20. Correta.

21. Correta.22. Correta.23. Errado.24. Letra E.25. Letra E.26. Letra D.27. Letra A.28. Letra D.29. Letra A.30. Letra A.31. Letra C.32. Letra B.33. Errada.34. Letra E.35. Letra B.36. Correta.37. Letra D.38. Correta.39. Letra B.40. Correta.