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Acórdãos STA Acórdão do Supremo Tribunal AdministrativoProcesso: 01566/13Data do Acordão: 02-07-2014Tribunal: 2 SECÇÃORelator: ISABEL MARQUES DA SILVADescritores: OPOSIÇÃO À EXECUÇÃO FISCAL

EXCESSO DE PRONÚNCIATAXA DE EXIBIÇÃO DE PUBLICIDADE

Sumário: I – Não é nula, por excesso de pronúncia, a sentença que decidiu julgar procedente a oposição, com fundamento na alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT invocado pela oponente, embora por motivo diverso, mas de conhecimento oficioso, daquele que era invocado na oposição.II – Por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, e, posteriormente, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto (art. 2º, nº 2) o inciso “aprovação ou licença” da Junta Autónoma das Estradas, constante do no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, foi derrogado e desgraduado na emissão de parecer.III – Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.IV – Assim sendo, depois da entrada em vigor daqueles diplomas a EP - Estradas de Portugal, S.A., deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo, por isso, de competência para tributar esse licenciamento.

Nº Convencional: JSTA000P17763Nº do Documento: SA22014070201566Data de Entrada: 14-10-2013Recorrente: FAZENDA PÚBLICA E OUTRARecorrido 1: A... SAVotação: UNANIMIDADE

Aditamento:

Texto Integral

Texto Integral: Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- Relatório -1 – A Fazenda Pública/EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, Sociedade Anónima de Capitais Públicos recorre para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo

Página 1 de 15Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

21-07-2014http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/894c36a9d0541d1e...

e Fiscal de Coimbra, de 3 de Maio de 2013, que julgou procedente a oposição deduzida por A………………., S.A, com os sinais dos autos, à execução fiscal n.º 0728200701090682, instaurada pelo Serviço de Finanças de Coimbra 1, para cobrança coerciva da quantia de €3.082,38 a título de taxa por afixação de publicidade do ano de 2007, que lhe foi liquidada ao abrigo da alínea J) do artigo 15.º do DL n.º 13/71, de 23 de Janeiro.A recorrente termina as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões: I – Pretende a Oponente, através da presente Oposição, obter a extinção da execução da dívida de 3.082,38€, referente à cobrança de taxa devida pela afixação de publicidade, durante o ano de 2007, constituída por quatro telas, duas faixas e três logotipos colocados na fachada do edifício e um painel implantado no logradouro daquele, todos situados à margem do IC2, todos dentro da faixa de 150 m paralela à via (100 metros previstos na alínea b), do n.º 1 do artigo 10.º do DL 13/71 + 50 metros da zona “non aedificandi do local).II – Para o efeito, a oponente defende a existência de dupla tributação, uma vez que havia já pago um tributo à C.M. de Coimbra alegadamente sobre os mesmos objectos publicitários.III – Face àquele pedido, o TAF de Coimbra distinguiu duas questões a apreciar:a) A existência de dupla tributação propriamente dita (pagamento do mesmo tributo à autarquia e à EP), eb) Da incompetência absoluta da EP para licenciar a afixação de publicidade em propriedades particulares, sitas à margem de estradas nacionais e dentro das “faixas de respeito”.IV - Ora, o TAF de Coimbra deu por assente que os fundamentos da proibição (relativa) da publicidade (permissão dependente do pagamento de taxa) seriam distintos:i) Os obstáculos legais à afixação da publicidade em geral (licenciamento autárquico) eram estabelecidos em prol da qualidade de vida e da paisagem urbana e rural;ii) Os obstáculos legais à afixação da publicidade à margem das estradas nacionais (zona de proteção da estrada) eram estabelecidos em prol da segurança do trânsito e da qualidade das vias.V – Verificada a falta de coincidência jurídica entre os tributos liquidados e cobrados pelas duas entidades em causa (C.M. de Coimbra e EP), o TAF de Coimbra julgou improcedente a Oposição com fundamento na existência



de dupla tributação.VI – Sobre a segunda questão, o TAF de Coimbra entendeu que as normas de protecção às estradas nacionais teriam sido derrogadas na parte em que habilitava a EP a licenciar ou autorizar a afixação de publicidade para além da “zona de estrada”, mas dentro da “faixa de respeito”.VII – Aquele argumento não poderia ter sido apreciado em sede de Oposição, mas sim no âmbito de acção de Impugnação, uma vez que não constitui um dos fundamentos previstos no n.º 1, do citado artigo 204.º do CPPT, pelo que a sentença deve ser declarada nula, neste segmento, ao abrigo do disposto na alínea d), do n.º 1, do artigo 668.º do CPC, por o TAF de Coimbra ter-se pronunciado sobre questões que não podia tomar conhecimento.VIII – Sem prescindir, dir-se-á que é proibido, de acordo com as normas de proteção às estradas nacionais, (cfr. alíneas a) e b), do artigo 4.º e n.º 3, do artigo 6.º, ambos do DL 13/71), a afixação de publicidade na zona da estrada (domínio público rodoviário do Estado).IX – Relativamente à afixação de publicidade dentro da ”faixa de respeito”(alínea b), do artigo 3.º do DL 13/71), a mesma será permitida, mas condicionada a licença ou autorização da EP.X – De facto, a legislação de proteção às estradas nacionais referente à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais (DL 13/71) tem natureza especial, não tendo sido revogada pelo DL 637/76 e pela Lei 97/88.XI – Verifica-se, assim, um concurso aparente de competências, pois a zona de proteção às estradas não foi afetada por aquela legislação, sendo, por isso, permitido à EP aplicar e fazer aplicar o DL 13/71 quanto à afixação de publicidade (artigo 3.º, alínea b) e artigo 10.º, n.º 1, alínea b), ambos do DL 13/71).XII – Esta é a interpretação que se ajusta ao pensamento do legislador, uma vez que no DL 637/76 se fazia referência à emissão de parecer por parte da JAE quando a publicidade a ser afixada na zona de jurisdição da autarquia fosse percetível da zona de jurisdição daquela.XIII – O legislador de 1988 (Lei 97/88) também quis dizer o mesmo do de 1976 (DL 637/76), mas expressou-se mal e acabou por se referir à publicidade afixada em local sob jurisdição da JAE, permitindo, assim, aparentemente, a invasão desta jurisdição por outrem sem qualquer suporte sistemático.XIV – Mas mesmo que se admita o concurso real de



competências, o que não se aceita, o conceito de parecer a emitir por parte da JAE, a quem sucedeu a EP, terá de ser interpretado de modo ajustado ao restante sistema jurídico vigente, passando a corresponder à “aprovação ou licença” prevista no artigo 10.º, n.º 1, alínea b), do DL 13/71 ou à “autorização ou licença”, na designação constante do artigo 15.º, n.º 1, alínea j) do mesmo diploma.XV – Portanto, quer por via do concurso aparente ou real de competência, será sempre permitido à EP liquidar e cobrar taxas pela afixação de publicidade à margem das estradas nacionais.XVI – Ao decidir de outro modo, o tribunal a quo fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 3.º, alínea b); artigo 10.º, n.º 1, alínea b), ambos do DL 13/71, artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 97/88 e artigo 9.º do CC.Nestes termos e nos mais de direito que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá:a) Ser declarada nula a sentença por violação do disposto alínea d), do n.º 1, do artigo 668.º do CPC, ou, caso assim não se entenda;Ser revogada por errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 3.º, alínea b); artigo 10.º, n.º 1, alínea b), ambos do DL 13/71, artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 97/88 e artigo 9.º do CC.Assim se fazendo inteira e sã JUSTIÇA.

2 – Contra-alegou a recorrida, nos termos de fls. 120 a 138 dos autos, pugnando pela manutenção do julgado recorrido e, a titulo subsidiário (nos termos do artigo 684º-A do CPC), em caso de procedência do recurso, pedindo a ampliação deste ao conhecimento dos fundamentos da defesa que foram considerados improcedentes pela sentença.

3 – O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu o parecer de fls. 165 a 167 dos autos, no sentido da improcedência da alegada nulidade da sentença por excesso de pronúncia e da nulidade do acto de liquidação por incompetência absoluta, por falta de atribuições, da Estradas de Portugal, para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, pelo menos nos aglomerados urbanos, cabendo tal competência às Câmaras Municipais e não sendo devida qualquer taxa pela emissão de parecer da Estradas de Portugal.



4 – Questões a decidirSão as de saber se a sentença recorrida é nula por excesso de pronúncia, ter-se pronunciado sobre questões que não podia tomar conhecimento, e se enferma de erro de julgamento ao julgar procedente a oposição com fundamento na alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

5 – Na sentença objecto do presente recurso foram fixados os seguintes factos:1. A Oponente foi notificada, pela comunicação nº 2932/2007/DECBR de 21/9/2007 da Direcção de Estradas de Coimbra da então Estradas de Portugal E.P.E. subscrita pelo respectivo director, nos seguintes termos:Assunto: Afixação de Publicidade nas instalações/estabelecimentos – TAXAS de 2007Objecto de publicidade: 4 telas + 2 faixas no edifício e 3 logótipos + 1 painel no logradouroLocal da Publicidade: Nas instalações – IC2/Km185+600m/E1.Estabelece a alínea b) do n.º 1 do art. 10.º, do DL 13/71 de 23 de Janeiro, que toda a publicidade instalada numa faixa até 100 m para além da zona “non aedificandi”, ou seja numa faixa de 150,00 m paralela à estrada, depende de autorização ou licença da EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, E.P.E2.O art. 15.º, na al. j) do citado diploma legal estipula que a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade está sujeita ao pagamento da taxa de 56,79€m2 ou fracção, actualizada pelo Dec.-Lei 25/2004 de 24 de Janeiro.O Cálculo da área a taxas para efeitos de cobrança de taxa é baseado no número de objectos (sendo o objecto cada face do dispositivo onde está afixada a mensagem, no caso de ser um dispositivo com dupla face), e a área de cada objecto é considerada com arredondamento ao metro quadrado superior, isto é, se a área efectiva for 1,10 m2, a área a contabilizar é 2m2, com base na descrição constante na al. j) do n.º 1 do art. 15º do DL 13/71 de 23 de Janeiro.3.Face ao acima exposto e considerando que V. Ex possuem afixada a publicidade equivalente a 52 m2, referida em epígrafe, em zona sujeita a autorização desta Entidade, notifico V. Exa para no prazo de 20 (vinte) dias a contar da recepção deste ofício:- Liquidar(em) a taxa respeitante ao ano de 2007, no valor de 2953,08 € em dinheiro, ou cheque passado a favor da Direcção de Estradas de Coimbra.4.Em caso de não cumprimento do mencionado no ponto 3



acima, será o processo remetido para cobrança coerciva, nos termos do disposto na al. C) do art. 8.º do DL 239/2004, que transformou o IEP em EP – Estradas de Portugal, E.P.E

2. A oponente não procedeu ao pagamento supra, pelo que a EP remeteu ao OEF (serviço de finanças de Coimbra 1) o ofício de que é cópia fs. 22, solicitando a cobrança coerciva, com juros de mora desde 24/10/2007, juntamente com a certidão de dívida de que é cópia fs. 21 dos autos e que aqui se dá como reproduzida.3. Com base nessa certidão de dívida, no Serviço de Finanças de Coimbra 1 foi instaurado, contra a aqui Oponente o processo de execução fiscal objecto da presente oposição, para cobrança daquele alegado tributo em favor da Estradas de Portugal.4. Pelo licenciamento da ostentação, em 2007, dos painéis, logótipos e telas acima referidos, a empresa “espaço – B…………….. S.A.”, que partilha com a oponente as instalações vindas a referir, pagou à Câmara Municipal de Coimbra em 19/2/2007 e 30/4/2007 2 349€.

6 – Apreciando6.1 Do alegado excesso de pronúncia da sentença recorridaAlega a recorrente (cfr. conclusões I a VII das suas alegações de recurso) que é nula a sentença recorrida, ao abrigo do disposto na alínea d), do n.º 1, do artigo 668.º do CPC (excesso de pronúncia), por o TAF de Coimbra ter-se pronunciado sobre questões que não podia tomar conhecimento, porquanto o argumento de que as normas de protecção às estradas nacionais teriam sido derrogadas na parte em que habilitava a EP a licenciar ou autorizar a afixação de publicidade para além da “zona de estrada”, mas dentro da “faixa de respeito” (…) não poderia ter sido apreciado em sede de Oposição, mas sim no âmbito de acção de Impugnação, uma vez que não constitui um dos fundamentos previstos no n.º 1, do citado artigo 204.º do CPPT.Por Despacho de fls. 159 dos autos a Meritíssima Juíza “a quo” sustentou que a sentença não padece das nulidades que lhe vêm assacadas.O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste STA, no seu parecer junto aos autos, pronunciou-se igualmente no sentido da inexistência de nulidade por excesso de pronúncia, porquanto a incompetência absoluta, por falta de atribuições, determina a nulidade do



acto praticado, nos termos do estatuído no artigo 133/2/b) do CPA, sendo a nulidade invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também, a todo o tempo, por qualquer tribunal ou órgão administrativo (artigo 134.º/1/2 do CPA), daí que embora a nulidade do acto de liquidação sindicado contenda com a sua legalidade concreta (e não abstracta como sustenta a decisão recorrida) não poderia deixar de ser conhecida pelo tribunal a quo por ser questão de conhecimento oficioso (cfr. parecer, a fls. 165/166 dos autos).Também a recorrida sustenta a inexistência de nulidade por excesso de pronúncia da sentença recorrida (cfr. conclusões 1) a 11) das suas contra-alegações de recurso).Vejamos. A sentença recorrida, depois de julgar improcedentes os fundamentos invocados pela oponente traduzidos na inconstitucionalidade orgânica do artigo 15.º do DL n.º 13/71 na redacção do DL nº 25/2004 de 24/1 e na “duplicação de colecta” (cfr. sentença recorrida, a fls. 90, frente e verso dos autos), fundamentou a procedência da oposição dando razão à Oponente, quando sustenta não haver norma legal que qualifique os factos da afixação da publicidade, dados como provados, como facto tributário para efeitos das liquidações impugnadas (sentença recorrida, a fls. 91, frente, dos autos), no entendimento de que a Estradas de Portugal, enquanto sucessora da JAE, a não ser no espaço da Zona da Estrada, em que tem pleno domínio, deixou de ter competência para autorizar a afixação de publicidade na zona de protecção das estradas nacionais, pois que na parte do seu dispositivo incompatível com os artigos 1.º e 2.º da Lei n.º 97/88, o artigo 10.º do DL n.º 13/71 está, afinal, tacitamente revogado (idem).Na sua petição de oposição, a oponente invocara, além do mais, a ilegalidade absoluta ou abstracta da dívida exequenda, decorrente da inexistência de lei em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação ou a liquidação (artigo 204.º n.º 1, al. a) do CPPT) - cfr. o artigo 33.º da P.I., a fls. 10 dos autos – fazendo, porém, decorrer a invocada inexistência de lei em vigor à data dos factos da sua inconstitucionalidade.Ora, sendo certo que não foi motivo concreto invocado pelo oponente, mas outro, de conhecimento oficioso (como bem sustenta o Procurador-Geral Adjunto no seu parecer - porquanto a incompetência por falta de atribuições, resultante da revogação tácita do artigo 10.º do DL n.º



13/71, na parte incompatível com o disposto nos artigos 1.º e 2.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, que atribuiu a competência para licenciar a afixação de publicidade na área do respectivo concelho às Câmaras Municipais, gera nulidade do acto – artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA – e está pode ser declarada, (…) a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal - artigo 134.º, n.º 2 do CPA), que determinou a procedência da oposição, não se mostram excedidos in casu os poderes de pronúncia do tribunal “a quo”, porquanto o oponente invocara como fundamento da oposição a alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT e o vício do acto de liquidação julgado procedente (nulidade) pode ser oficiosamente conhecido pelo tribunal.

Improcede, pois, a alegada nulidade da sentença recorrida por excesso de pronúncia.

6.2 Do alegado erro de julgamento da sentença recorridaComo se referiu já, a sentença recorrida julgou procedente a oposição deduzida pela oponente à execução que lhe foi movida para cobrança coerciva de dívida por taxa liquidada pela Estradas de Portugal pela afixação de publicidade nas instalações da oponente, no entendimento de que a Estradas de Portugal, enquanto sucessora da JAE, a não ser no espaço da Zona da Estrada, em que tem pleno domínio, deixou de ter competência para autorizar a afixação de publicidade na zona de protecção das estradas nacionais, pois que na parte do seu dispositivo incompatível com os artigos 1.º e 2.º da Lei n.º 97/88, o artigo 10.º do DL n.º 13/71 está, afinal, tacitamente revogado (cfr. sentença recorrida, a fls. 91, frente, dos autos) e que a ilegalidade acabada de apontar à liquidação fonte da dívida exequenda consiste, afinal, na tributação de um facto inexistente, porque não previsto como tal em lei alguma, pelo que também se enquadra no fundamento de oposição da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT (cfr. sentença recorrida, a fls. 91, verso, dos autos).Imputa a recorrente ao decidido erro de julgamento, alegando que a legislação de proteção às estradas nacionais referente à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais (DL 13/71) tem natureza especial, não tendo sido revogada pelo DL 637/76 e pela Lei 97/88, verificando-se um concurso aparente de competências entre a Estradas de Portugal e as Câmaras Municipaispois a zona de proteção às estradas não foi afetada por



aquela legislação, sendo, por isso, permitido à EP aplicar e fazer aplicar o DL 13/71 quanto à afixação de publicidade (artigo 3.º, alínea b) e artigo 10.º, n.º 1, alínea b), ambos do DL 13/71), ou, caso de admita o concurso real de competências, o que não se aceita, o conceito de parecer a emitir por parte da JAE, a quem sucedeu a EP, terá de ser interpretado de modo ajustado ao restante sistema jurídico vigente, passando a corresponder à “aprovação ou licença” prevista no artigo 10.º, n.º 1, alínea b), do DL 13/71 ou à “autorização ou licença”, na designação constante do artigo 15.º, n.º 1, alínea j) do mesmo diploma, pelo que defende que quer por via do concurso aparente ou real de competência, será sempre permitido à EP liquidar e cobrar taxas pela afixação de publicidade à margem das estradas nacionais (cfr. conclusões VIII e seguintes das suas alegações de recurso).O decidido, porém, está de acordo com a jurisprudência hoje consolidada das duas Secções deste STA, não merecendo censura.Como se consignou no Acórdão deste STA do passado dia 18 de Junho, recurso n.º 1435/13, que com a devida vénia transcrevemos, a questão de saber quem é a entidade competente para licenciar e, consequentemente, tributar a afixação de tabuletas de publicidade na zona de protecção das estradas nacionais é questão que actualmente tem obtido resposta idêntica tanto na Secção de Contencioso Tributário (na vertente da tributação do licenciamento) como na Secção de Contencioso Administrativo (na vertente do licenciamento em si), como se pode ver pelos acórdãos proferidos por esta Secção de 26/06/2013, no rec. nº 0232/13, e de 4/06/2014, no rec. nº 01730/13, e pela Secção de Contencioso Administrativo de 20/02/2014, nos recs. nºs 01854/13; 01597/13; 01786/13; 01814/13; 01340/13; 01415/13; 01813/13; 01500/13; 0604/13; 01417/13; 0983/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01500/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01814/13; de 3/04/2014, nos recs. nº 01815/13; 01896/13; 01600/13; 01741/13; 01792/13; 01499/13; 01556/13; 024/14; de 15/05/2014, nos recs. nº 0133/14; 0135/14; 0140/14; 01516/13; de 29/04/2014, no rec. nº 073/14, e de 26/06/2014, no rec. nº 0232/13, traduzindo uma jurisprudência que actualmente se pode considerar consolidada. // Esta resposta foi inicialmente dada pelo referido acórdão desta Secção no recurso nº 0232/13, cuja fundamentação sufragamos na íntegra, e que posteriormente foi acolhida pela Secção de Contencioso Administrativo. // Nesse acórdão deixou-se explicitado o seguinte:



«3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a



verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.”Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.).Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção



obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente.Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa.Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer.No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.”Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009)”.Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos.Vejamos.3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2



do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos.Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes.As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização,



acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.».

Por conseguinte, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer. // E limitando-se a competência da recorrente (EP) à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, não lhe pode



competir a iniciativa de liquidar as taxas por tal licenciamento. (fim de citação).

A sentença recorrida não merece, pois, qualquer censura, devendo ser confirmada.

- Decisão -7 - Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 2 de Julho de 2014. – Isabel Marques da Silva(relatora) – Dulce Neto – Ascensão Lopes.



acórdãos sta acórdão do supremo tribunal administrativo ... · de dupla tributação. vi –...

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