Identificação

Acórdão 1480/2007 - Plenário

Número Interno do Documento

AC-1480-32/07-P

Grupo/Classe/Colegiado

Grupo I / Classe V / Plenário

Processo

006.030/2007-4

Natureza

Monitoramento

Entidade

Unidade: Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão - SLTI/MP

Interessados

Interessado: Tribunal de Contas da União

Sumário

MONITORAMENTO. RECOMENDAÇÃO PARA ELABORAÇÃO DE MODELO DE

LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO PARA A

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL, COM OBSERVÂNCIA DE QUESITOS MÍNIMOS APONTADOS

EM DELIBERAÇÃO DO TCU. APRESENTAÇÃO DE MINUTA DE INSTRUÇÃO NORMATIVA.

RECOMENDAÇÃO AINDA NÃO ATENDIDA SATISFATORIAMENTE. NOVO PRAZO.

DETERMINAÇÃO PARA NOVO MONITORAMENTO.

Assunto

Monitoramento.

Ministro Relator

AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Unidade Técnica

SEFTI - Sec. de Fisc. de Tec. da Informação

Dados Materiais

(com 1 anexo)

Relatório do Ministro Relator

Adoto como relatório a bem lançada instrução da lavra dos ACEs Carlos Alberto

Mamede Hernandes e Cláudio Silva da Cruz, acolhida na integralidade pelos dirigentes da

Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação deste Tribunal:

“Contexto

Trata-se de processo apartado, constituído por determinação contida em

despacho do Exmº Relator (fls. 56), com objetivo de examinar a minuta de instrução

normativa encaminhada pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - SLTI/MP -, relativa a modelo de licitação e

contratação de serviços de informática.

2. No contexto do Memorando Segecex 11/2006, de 07 de fevereiro de 2007, foi

solicitada contribuição da Secretaria de Tecnologia da Informação - Setec - para este exame.

3. A referida minuta, encaminhada por meio do Ofício 1.620/2006/DLSG/SLTI, de

26 de outubro de 2006 (fls. 1 a 53), foi elaborada em resposta ao item 9.4 do Acórdão

786/2006 - TCU - Plenário, transcrito a seguir:

9.4. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que, a partir das diretrizes expostas na

seção III do voto antecedente e nos Acórdãos deste Tribunal, sobretudo os de número

667/2005, 2.103/2005, 2.171/2005 e 2.172/2005, todos do Plenário, elabore um modelo de

licitação e contratação de serviços de informática para a Administração Pública Federal e

promova a implementação dele nos diversos órgãos e entidades sob sua coordenação

mediante orientação normativa, que deve conter no mínimo:

9.4.1. a divisão dos serviços de informática necessários aos órgãos e entidades

em tantos itens quanto sejam tecnicamente possíveis e suficientes;

9.4.2. a realização de licitação independente para cada item, contemplando

requisitos de habilitação e critérios de avaliação de proposta técnica objetivos, relevantes e

específicos para cada item, favorecendo assim a competitividade do certame, a redução de

preços, a especialização das empresas, a qualidade dos serviços, a redução de riscos

estratégicos e de segurança para o órgão ou entidade;

9.4.3. a mensuração, sempre que possível, da prestação de serviços por

resultados segundo especificações previamente estabelecidas, evitando-se a mera locação

de mão-de-obra e o pagamento por hora-trabalhada ou por posto de serviço, utilizando-se de

metodologia expressamente definida no edital que contemple, entre outros, os seguintes

pontos básicos:

9.4.3.1. a fixação dos procedimentos e dos critérios de mensuração dos serviços

prestados, abrangendo métricas, indicadores, valores aceitáveis, etc.;

9.4.3.2. a quantificação ou a estimativa prévia do volume de serviços

demandados, para fins de comparação e controle;

9.4.3.3. a definição de metodologia de avaliação da adequação às

especificações e da qualidade dos serviços com vistas à aceitação e pagamento;

9.4.3.4. a utilização de um instrumento de controle, geralmente consolidado no

documento denominado ‘ordem de serviço’ ou ‘solicitação de serviço’;

9.4.3.5. a definição dos procedimentos de acompanhamento e fiscalização a

serem realizados concomitantemente à execução para evitar distorções na aplicação dos

critérios;

9.4.4. a utilização, como instrumento de controle das etapas de solicitação,

acompanhamento, avaliação, atestação e pagamento de serviços, da ‘ordem de serviço’ ou

‘solicitação de serviço’, que deve conter, no mínimo:

9.4.4.1. a definição e a especificação dos serviços a serem realizados;

9.4.4.2. o volume de serviços solicitados e realizados segundo as métricas

definidas;

9.4.4.3. os resultados ou produtos solicitados e realizados;

9.4.4.4. o cronograma de realização dos serviços, incluídas todas as tarefas

significativas e seus respectivos prazos; a avaliação da qualidade dos serviços realizados e as

justificativas do avaliador;

9.4.4.6. a identificação dos responsáveis pela solicitação, pela avaliação da

qualidade e pela atestação dos serviços realizados, os quais não podem ter nenhum vínculo

com a empresa contratada; (grifos nossos)

4. Portanto, foi recomendada à SLTI a elaboração de um modelo de licitação e

contratação de serviços de informática para a Administração Pública Federal - APF - e a

promoção deste modelo nos diversos órgãos e entidades sob coordenação daquela

Secretaria mediante orientação normativa.

5. Por meio do Ofício 1.620/2006/DLSG/SLTI (fl. 2, parágrafo 7), o gestor da SLTI

informa que a minuta da instrução normativa encaminhada ainda deverá ser aprimorada

após consulta pública a ser conduzida pela própria SLTI e revisão por parte da Controladoria-

Geral da União.

6. Com base na experiência deste Tribunal em contratação de bens e serviços

de TI, consideramos que esta tarefa exige o concurso de conhecimento em três vertentes:

Gestão Pública, Direito Público e Tecnologia da Informação.

7. Nesse sentido, deve-se reconhecer que a presente minuta representa um

avanço em relação à gestão das contratações de serviços de tecnologia da informação no

âmbito da Administração Pública Federal, particularmente por não existir nenhuma

compilação anterior dos normativos pertinentes a essa área que seja de conhecimento da

Setec.

8. Porém, a presente minuta, como bem sinaliza a própria SLTI, carece de

aperfeiçoamentos para contemplar todos os aspectos essenciais a um modelo de licitação e

contratação, tornando-a um instrumento efetivamente útil para orientação do gestor público

e para a redução dos problemas levantados nos acórdãos do TCU (e.g. Acórdãos 1.558/2003-

P, 1.094/2004-P, 667/2005-P e 786/2006-P).

9. A seguir são expostas considerações decorrentes de nossa análise da minuta

apresentada pela SLTI, com a seguinte estruturação:

- Análise de aspectos específicos da minuta;

- Análise de aspectos gerais da minuta;

- Conclusão;

- Proposta de encaminhamento.

Análise de aspectos específicos da minuta

10. Preliminarmente, registre-se que nesta análise foram considerados somente

os aspectos de contratação relativos a serviços de TI, de forma que aspectos relacionados a

contratações de outros serviços não foram analisados (e.g. contratação de atividades de

secretaria e de limpeza).

11. Foi adotado o seguinte formato para analisar a minuta: identificação do

artigo que será analisado, seu texto e considerações sobre problemas identificados na

proposta da SLTI.

Artigo 1º

INSTRUÇÃO NORMATIVA No , de de de 2006.

Ementa ........................................................................ ...

O MINISTRO DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, no uso de

suas atribuições que lhe conferem o Decreto no 5.347, de 07 de julho de 2005 e

considerando o disposto na Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, na Lei 10.520, de 17 de julho

de 2002, no Decreto 1.070, de 2 de março de 1994, no Decreto 1.094, de 23 de março de

1994 e no Decreto 2.271, de 07 de julho de 1997, RESOLVE:

Art. 1º Disciplinar a contratação de serviços, continuados ou não, por órgãos ou

entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais - SISG.

Parágrafo único. Para os efeitos desta Instrução Normativa, são adotadas as

definições constantes do Anexo IV desta Instrução Normativa.

Consideração 1

12. O Decreto 5.347/2005, referido no preâmbulo da minuta, foi revogado pelo

Decreto 5.433/2005, que por sua vez foi revogado pelo Decreto 5.719, de 13 de março de

2006, que se encontra em pleno vigor, carecendo a redação de revisão com relação a este

aspecto.

Consideração 2

13. O art. 1º da minuta estabelece o objetivo de disciplinar as contratações de

serviços nos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais - SISG. Como a

definição de políticas, diretrizes, normas e padrões para a gestão dos recursos de informação

e informática na APF é de competência da coordenação central do Sistema de Administração

dos Recursos de Informação e Informática - SISP -, e não do SISG, conforme o inciso I, do art.

30, do Anexo I do Decreto 5.719/2006, pode vir a ser conveniente acrescentar o SISP à

redação do art. 1º.

Consideração 3

14. É importante ressaltar que a presente minuta se destina a disciplinar a

contratação de todo e qualquer tipo de serviço, conforme se depreende da declaração do

preâmbulo e do art. 1º. Isto implica que o objeto dessa minuta não abrange somente as

atividades que constam do § 1º do art. 1º do Decreto 2.271/1997, mas inclui também os

serviços em geral, não enquadráveis como terceirização, tais como:

- serviços de comunicação de dados, conforme item V, do Anexo III, da minuta

de IN (fl. 39);

- suporte de produtos de software ou hardware;

- aquisição de licenças de software, atualmente classificadas contabilmente

como serviços;

- contratação de garantia de atualização de software;

- aluguel de infra-estrutura de informática (e.g. data centers);

- assinatura de acesso a sites de informação;

- serviços de centrais compartilhadas de atendimento a usuários etc.

15. Essa constatação é importante, visto que a versão vigente da norma, a IN

18/1997 do antigo Mare, aborda somente os serviços de limpeza e vigilância, e ainda assim

como desdobramento do Decreto 2.271/1997. Portanto, visto que as disposições genéricas

da presente minuta deverão ser aplicadas a todo tipo de contratação de serviços, um grande

investimento de refinamento deverá ser envidado para garantir a pretendida aplicabilidade.

16. Para ilustrar a necessidade do refinamento suscitado, pode-se citar o

exemplo do art. 59 da minuta:

Art. 59. Os órgãos e entidades contratantes deverão publicar mensalmente em

local visível e acessível ao público a listagem atualizada dos contratos continuados firmados,

indicando:

...

IV - o(s) quantitativo(s) de empregados envolvidos em cada contrato;

17. No caso de contratação de licenças de softwares ou de fábrica de software

contratada por resultados, o inciso IV não faz sentido, visto que, em razão do

compartilhamento de empregados no atendimento a vários contratos, o número de

empregados envolvidos na prestação de serviços para um contratante específico é

indeterminado. Esta situação será objeto de mais comentários no parágrafo 19 adiante.

Consideração 4

18. São utilizadas várias expressões diferentes referindo-se ao objeto da

minuta, tais como ‘contratação de serviços’, ‘contratação de atividades’, ‘execução indireta’

e ‘terceirização’, sendo que nenhuma dessas expressões é elucidada no Anexo VI (fls. 50 a

53), fato que pode ocasionar dificuldade de entendimento das situações em que cada

dispositivo da presente minuta aplicar-se-ia.

19. Uma das conseqüências mais impactantes do tratamento indistinto das

tipologias de contratação mencionados no parágrafo anterior diz respeito à necessidade de

que o gestor público, no papel de fiscalizador, assegure-se do correto recolhimento dos

encargos trabalhistas pela empresa contratada.

20. No caso da prestação de serviços em que não ocorre pessoalidade, não é

possível nem seguro identificar quais pessoas estão envolvidas na relação contratual de

prestação de serviço, pois cada empregado pode colaborar para a prestação de serviço de

vários contratos simultaneamente.

21. Por exemplo, o técnico de rede de uma concessionária de telecomunicações

não presta serviço somente para uma organização pública, mas para várias

simultaneamente. Nesse caso, seria descabido exigir que todos os contratantes façam

acompanhamento do mesmo técnico de rede nos vários contratos que a empresa tenha com

os diversos contratantes.

22. Noutro exemplo, seria inimaginável publicar a relação de empregados e

acompanhar o recolhimento de obrigações trabalhistas dos empregados contratados pela

Microsoft no Brasil apenas porque a organização pública contratou licenças de software

dessa empresa.

23. A Justiça do Trabalho, até onde nossa pesquisa permitiu descobrir, vem

responsabilizando solidariamente a Administração Pública somente nos casos em que ocorre

a tomada direta de serviços.

24. Portanto, os procedimentos de verificação de regularidade do recolhimento

dos encargos sociais podem variar segundo a tipologia de contratação, algo que não é

adequadamente contemplado na presente minuta de norma.

Artigo 2º

Art. 2º. As contratações de que trata esta Instrução Normativa deverão ser

precedidas de planejamento, em harmonia com o planejamento estratégico da instituição,

que estabeleça os produtos ou resultados a serem obtidos, quantidades e prazos para

entrega das parcelas, quando couber. (grifo nosso)

Consideração

25. A contratação de determinados produtos ou resultados por si só não garante

o alcance dos benefícios que motivaram a contratação, benefícios esses que devem ser

previstos no projeto básico ou no termo de referência.

26. Para se chegar aos benefícios, é importante que o órgão ou entidade defina

todos os elementos a serem produzidos, além dos produtos e serviços propriamente ditos, de

modo que esses produtos e serviços passem a ser encarados como parte de algo maior, que

neste texto será denominado ‘solução de TI’.

27. A seguir são citados elementos que podem constituir uma determinada

solução de TI além do produto ou serviço contratado.

27.1. Modelagem dos processos de trabalho de produção (rotinas de produção),

que inclui as descrições dos passos a executar, dos papéis e das responsabilidades

envolvidas.

27.2. Implantação de roteiros de atendimento (scripts de atendimento) a serem

executados pelas equipes de atendimento a usuários no tratamento de incidentes, como

falhas de execução de uma solução de TI ou dúvidas sobre seu funcionamento.

27.3. Capacitação dos diversos atores envolvidos, como usuários finais, equipe

de atendimento a usuários e equipe de manutenção de suporte.

27.4. Definição do protocolo (fluxo de trabalho) de mudanças da solução, de

modo que seja formulado, documentado e implantado o processo que envolva solicitação,

avaliação, priorização e implantação de mudanças na solução, bem como os papéis

envolvidos (e.g. quem decide se uma determinada mudança vai ser feita ou não).

27.5. Normativos que regulamentem o processo de trabalho apoiado pela

solução de TI e os papéis e as responsabilidades envolvidas.

27.6. Geração de informações que possibilitem a execução de ações referentes

à sustentabilidade da solução, de forma a orientar a manutenção e a evolução da solução e

do ambiente computacional, diminuindo a probabilidade de sobressaltos (e.g. falta de espaço

em disco ou de banda de comunicação).

27.7. Transferência de tecnologia, de modo que o órgão ou entidade não fique

refém de suas empresas contratadas, o que poderá implicar contratações por inexigibilidade

ou ações espúrias, como o direcionamento de uma licitação para contratar o serviço de

manutenção de um sistema de informação da mesma empresa que o desenvolveu. O

contratante deve deter três conhecimentos essenciais: as regras de seu próprio negócio (e.g.

como funcionam seus próprios processos de trabalho) e das premissas subjacentes; a

tecnologia empregada para codificar as regras de negócio em soluções de TI (e.g. que

padrão de programação foi empregado no desenvolvimento de um determinado sistema e

onde estão os códigos fonte); e a sua infra-estrutura tecnológica.

27.8. Divulgação da nova solução junto aos usuários, de modo a evitar o

desconhecimento ou subutilização de funcionalidades que custam dinheiro e esforço para

serem construídas e que passam a demandar recursos continuamente (e.g. backups, links de

comunicação e manutenções).

27.9. Elaboração de instrumentos de gestão contratual, para que o órgão ou

entidade contratante conte com informações que lhe dêem subsídios para efetuar uma

gestão adequada do contrato (e.g. relatórios que tenham que ser apresentados pela

contratada sobre o andamento dos trabalhos).

27.10. Atualização de versões de um software contratado em um determinado

período.

28. Pela descrição dos elementos citados, percebe-se que alguns deles ficarão a

cargo da empresa contratada (e.g. rotinas de produção e roteiros de atendimento) e outros

ficarão a cargo do órgão ou entidade contratante (e.g. normativos).

29. Faz-se necessário, portanto, aperfeiçoar a minuta de forma a abranger o

conceito de ‘solução de TI’ apresentado.

Artigo 3º

Art. 3º Serviços distintos devem ser licitados e contratados separadamente,

ainda que o prestador seja vencedor de mais de um item ou certame. (grifo nosso)

Consideração

30. A contratação de uma mesma empresa em instrumentos contratuais

separados é uma boa prática que pode assegurar a continuidade dos demais serviços quando

apenas um deles apresenta problemas de execução contratual. Porém, a redação desse

artigo pode dar a entender que serviços semelhantes devem ser contratados com uma

mesma empresa.

31. Há casos em que é interessante contratar independentemente mais de uma

empresa para o mesmo tipo de serviço. Por exemplo, com o objetivo de aumentar a

disponibilidade de canais de comunicação de dados, é interessante que os canais e seus

respectivos canais de contingência sejam fornecidos por concessionárias distintas, de modo

reduzir o risco de que sejam simultaneamente impactados por alguma contingência

sistêmica.

32. Portanto, é melhor definir que serviços licitados em itens separados devam

ser contratados mediante contratos separados, ainda que o prestador seja vencedor de mais

de um item do certame. Desse modo, não se especifica se os serviços são distintos ou não.

Artigo 4º

Art. 4º A contratação de sociedades cooperativas somente poderá ocorrer

quando, pela sua natureza, o serviço a ser contratado evidenciar:

I - a possibilidade de ser executado com autonomia pelos cooperados, de modo

a não demandar a relação de subordinação direta entre a cooperativa e os cooperados; e

II - a possibilidade de gestão compartilhada ou em rodízio, onde as atividades

de coordenação e supervisão da execução dos serviços, e a de preposto, conforme

determina o art. 68 da Lei 8.666, de 1993, sejam realizadas pelos cooperados de forma

alternada, em que todos venham a assumir tal atribuição. (grifos nossos)

Consideração

33. O Termo de Conciliação Judicial celebrado entre a União e o Ministério

Público do Trabalho nos autos do processo nº 1.082/2002, da 20ª Vara do Trabalho de

Brasília/DF, homologado em 05 de junho de 2003, determina que ‘A União abster-se-á de

contratar trabalhadores, por meio de cooperativas de mão-de-obra, para a prestação de

serviços ligados às suas atividades-fim ou meio, quando o labor, por sua própria natureza,

demandar execução em estado de subordinação, quer em relação ao tomador, ou em relação

ao fornecedor de serviços, constituindo elemento essencial ao desenvolvimento e à

prestação de serviços terceirizados, [...]’

34. O estado de subordinação de cooperados com os órgãos ou entidades

públicas deve ser evitado exatamente por ser um dos requisitos de formação do vínculo

empregatício que caracteriza as terceirizações ilícitas (TST, Enunciado 331).

35. A presente minuta autoriza a contratação de cooperativas quando houver

‘possibilidade’ de execução do serviço com autonomia dos cooperados e de gestão dos

serviços, compartilhada ou em rodízio, pelos próprios cooperados, assumindo estes os papéis

de coordenação, supervisão e de preposto. São dois os problemas aqui verificados.

36. Primeiro que não basta haver ‘possibilidade’ de autonomia, mas deveria

existir a garantia de que em nenhuma hipótese, mesmo que remota, venha a existir

subordinação e pessoalidade entre os cooperados e a Administração, demandando dela a

concepção de um modelo de gestão formal absolutamente à prova desse tipo de relação.

37. O segundo problema diz respeito à necessidade de gestão por parte da

Administração. O art. 10, § 7º do Decreto-lei 200/1967 deixa claro que as tarefas de

planejamento, coordenação, supervisão e controle são tarefas inerentes à Administração, às

quais ela deve se dedicar mais, enquanto as tarefas de execução não o são. Desse modo, a

gestão dos serviços é tarefa inarredavelmente privativa dos servidores públicos, ainda que a

empresa contratada também tenha responsabilidades de gestão (operacional) pelos serviços

contratados. Abrir mão da gestão dos serviços implica abrir mão da garantia de obtenção dos

resultados esperados e da capacidade de atestação técnica consciente.

38. Devido aos problemas expostos, entendemos que as condições que devem

ser atendidas para a contratação de cooperativas não estão adequadas à legislação vigente,

devendo ainda a norma alertar para as vedações previstas em lei e na jurisprudência.

Artigo 6º

DA TERCEIRIZAÇÃO

Art. 6º Os serviços continuados que podem ser contratados de terceiros pela

Administração são aqueles que apóiam a realização das atividades essenciais ao

cumprimento da missão institucional do órgão ou entidade, conforme dispõe o Decreto

2.271/97.

Parágrafo único. A prestação de serviços de que trata esta Instrução Normativa

não gera vínculo empregatício entre os empregados da contratada e a Administração,

vedando-se qualquer relação entre estes que caracterize pessoalidade e subordinação direta.

Consideração

39. O termo ‘terceirização’ não é claro no direito brasileiro e não consta da

Constituição Federal de 1988, ou de qualquer dos diplomas legais referidos no preâmbulo da

presente minuta (Lei 8.666/1993, Lei 10.520/2002, Decreto 1.070/1994, Decreto 1.094/1994

e Decreto 2.271/1997). Do presente artigo até o artigo 13, o termo ‘terceirização’ parece ser

tomado como sinônimo de ‘serviços continuados’, mas na Lei 8.666/1993 e na LRF esses

termos são utilizados com significados bastante diferentes, como é exposto a seguir.

40. Na Lei 8.666/1993, art. 57, inciso II, os ‘serviços a serem executados de

forma contínua’ estão relacionados com a ‘disciplina orçamentária’ (JUSTEN FILHO, p. 504),

isto é, com a previsibilidade de necessidade de orçamento, visto tratar-se de serviço cuja

demanda não se esgota em um período pequeno.

41. O termo ‘terceirização’, por outro lado, ocorre na Lei de Responsabilidade

Fiscal - LRF (Lei Complementar 101/2001, art. 18, § 1º) e relaciona-se com a alocação de

mão-de-obra, especificamente nos casos em que serve para substituir servidores e

empregados públicos, para fins de contabilização.

42. Di Pietro (2006, p. 237) ressalta que a LRF refere-se àquela terceirização

ilegal, por tratar-se de intermediação irregular de mão-de-obra, que a Administração ainda

não tenha regularizado e cujos gastos devem ser contabilizados como ‘Outras Despesas de

Pessoal’ até sua a completa regularização. Essa autora também afirma que ‘as despesas com

contratos de terceirização de empreitada ou locação de serviços não estão abrangidas pelo

art. 18, § 1º da lei [LRF]’. Di Pietro (2006. p. 229) conceitua terceirização como a

‘contratação, por determinada empresa, de serviços de terceiro para o desempenho de

atividades-meio’.

43. Há, portanto, que se responder às perguntas: toda terceirização é

implementada por meio de serviços contínuos? Todo serviço contínuo é uma terceirização?

Caso, as respostas para ambas as perguntas sejam negativas, deve ser revisto o emprego

dos termos assinalados.

Artigo 7º

Art. 7º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância,

transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e

manutenção de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de

execução indireta.

Consideração

44. Esse artigo é uma transcrição do art. 1º, § 1º do Decreto 2.271/1997.

Adicionalmente, esse decreto presidencial é um desdobramento do art. 10, § 7º do Decreto-

lei 200/1967, onde se lê que ‘Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento,

coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado

da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material

de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante

contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e

capacitada a desempenhar os encargos de execução’, donde se conclui que o objeto passível

de contratação é apenas a realização material de certas atividades (tarefas executivas),

mantendo-se sob o domínio exclusivo da Administração as tarefas de gestão estratégica e

tática dessas atividades, a saber: planejamento, coordenação, supervisão e controle. Assim,

para perfeito entendimento do comando de ambos os diplomas legais, faz-se necessário

transcrever também o art. 10, § 7º do Decreto-lei 200/1967.

Artigo 9º

Art. 9º Na execução indireta de serviços de informática, preferencialmente não

serão objeto de terceirização as seguintes atividades:

I - gestão de sistemas e rotinas de seguranças, bem como da responsabilidade

pela segurança de dados;

II - planejamento, supervisão, coordenação, orientação e controle, referentes a

projetos de desenvolvimento de sistemas informatizados;

III - acompanhamento geral da execução do projeto;

IV - avaliação final da qualidade dos produtos gerados;

V - validação de produtos junto a usuários em cada etapa; e

VI - administração de aplicações e informações relacionadas a sistemas críticos

de governo;

§ 1º O disposto nos incisos I e VI deste artigo não se aplica quando o serviço for

prestado por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido criado

para este fim específico.

§ 2º Os órgãos e entidades contratantes de serviços de terceirização de

informática e automação deverão ter em seus quadros profissionais capacitados para o

exercício das atividades descritas neste artigo, de modo a garantir a boa gestão das

contratações, admitindo-se para o exercício das atividades descritas nos incisos I e VI a

contratação de órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido

criado para esse fim específico.

Consideração 1

45. Esse artigo carece de melhor explicitação dos motivos que levam ao

comando que fazem, indicando os motivos pelos quais certas atividades não devem ser

terceirizadas. Fica ainda mais difícil entender o comando se considerarmos a existência de

três expressões não adequadamente definidas no caput: ‘execução indireta’, ‘terceirização’ e

‘atividades’.

46. Com certo esforço, pode-se depreender que a expressão ‘Na execução

indireta de serviços de informática’ se refira ao art. 7º para particularizar uma situação só

atinente a um dos itens da lista enumerativa de atividades preferencialmente objeto de

execução indireta. Se assim o é, caberia tornar o art. 9º parte do art. 7º, ou, pelo menos,

referenciá-lo explicitamente.

47. Essa confusão terminológica (‘execução indireta’, ‘terceirização’ e

‘atividades’) ressalta uma grande dificuldade que traz o § 1º, do art. 1º do Decreto

2.271/1997: a existência de ‘sub-atividades’ dentro da atividade ‘informática’ (e.g. suporte

de redes, desenvolvimento de sistemas, Web Design e planejamento de TI).

48. O presente artigo da minuta evidencia não ser razoável tratar todas as

atividades citadas no dispositivo supra (conservação, limpeza, segurança, vigilância,

transportes, informática etc.) e suas sub-atividades (e.g. planejamento) simultaneamente

como objeto de terceirização, visto que identifica sub-atividades que preferencialmente não

devem ser terceirizadas.

49. Porém isto somente criará outra instabilidade jurídica: no art. 1º, § 2º do

Decreto 2.271/1997 consta uma restrição peremptória: ‘atividades previstas em plano de

cargos como inerentes às categorias funcionais não são passíveis de execução indireta,

exceto pela via legal ou em decorrência de extinção de cargo’. Ora, não se pode negar que a

palavra ‘atividades’ no § 1º tem sentido amplo e indeterminado. Por exemplo, todas as

atividades de informática. Já no § 2º a palavra ‘atividades’ tem sentido mais preciso: são

aquelas atividades objetivamente previstas no plano de cargos do órgão ou entidade. Na

área de informática, são conhecidas inúmeras atividades distintas que requerem

profissionais com formações distintas para realizá-las. Por exemplo, a atividade de Web

Designer (artista gráfico para a Internet) requer competências bastante diferentes das

requeridas para a atividade de Analista de Suporte a Banco de Dados (um administrador da

estrutura tecnológica que mantém as informações corporativas organizadas, íntegras,

seguras e disponíveis).

50. Não seria, portanto, razoável admitir que uma organização pública, que

tenha o cargo de analista de sistemas, esteja necessariamente impedida de terceirizar

algumas das sub-atividades melhor providas pelo mercado, enquanto mantém outras sub-

atividades sob seu domínio exclusivo. Este é um aspecto subjacente ao presente parágrafo

da minuta, mas que não está claro.

51. Seria mais adequado explicitar os seguintes conceitos: a) atividades ou sub-

atividades que requerem elevado conhecimento do negócio da organização ou que sejam

críticas para o seu funcionamento não deverão ser terceirizadas (e.g. planejamento de TI,

gestão de segurança da informação; modelagem de negócio; levantamento de requisitos;

projeto de sistemas; gestão de contratos etc.); b) a Administração deve manter atualizado o

plano de cargos em conexão estreita com o planejamento estratégico organizacional,

definindo, segundo as diretrizes estratégicas, quais atividades ou sub-atividades devem ser

restritas a pessoal próprio, quais são passíveis de terceirização e quais devem ser

preferencialmente terceirizadas.

Consideração 2

52. O presente artigo recomenda a não terceirização de algumas atividades

logicamente consideradas críticas para o funcionamento da organização, mas excepciona

quando o contratado é uma empresa pública especialmente constituída para esse fim,

cabendo deixar claro no texto que a responsabilidade pela atividade contratada continua

sendo do contratante. Por exemplo, se um Ministério contratar uma empresa para fazer a sua

gestão de segurança, a responsabilidade pela garantia da segurança dos dados desse

Ministério não é transferida para a contratada.

Consideração 3

53. No § 2º há um problema de distinção entre gestão-execução e gestão

propriamente dita. O texto deve ser melhorado para deixar claro que a gestão feita pelo

servidor público é aquela necessária para garantir os benefícios pretendidos pelo contrato,

enquanto a gestão feita pela entidade contratada é aquela necessária à garantia do

cumprimento das exigências do contrato por parte da contratada que executará o serviço.

54. Por exemplo, a gestão de sistemas feita pelo servidor público busca

maximizar a utilidade do sistema para a Administração e seus clientes, enquanto a gestão

feita pela entidade contratada busca garantir que o sistema cumpra todos os requisitos

técnicos estabelecidos no contrato. Nenhuma dessas duas gestões pode ser dispensada, e

isto deve estar claro na presente minuta.

55. Noutro exemplo, é possível lembrar que a atividade de gestão de projetos

também pode ser parcialmente terceirizada, cabendo ao servidor público designado como

gestor de projeto garantir que o projeto se insira adequadamente no contexto da organização

contratante do ponto de vista dos normativos internos, dos processos de trabalho que

deverão ser alterados em função do projeto, do desenvolvimento das novas competências

necessárias aos servidores em razão dos resultados do projeto etc., enquanto cabe ao gestor

do projeto contratado a coordenação de todos os envolvidos na realização dos objetivos do

projeto.

Consideração 4

56. A lista de atividades exposta nos incisos de I a VI apresenta poucas

atividades consideradas críticas e estas apresentam pouca coesão. Por exemplo, no inciso II

são expostas atividades de planejamento, supervisão, coordenação, orientação e controle

referentes a projetos de desenvolvimento de sistemas de informação, mas não há um inciso

que trate de planejamento e acompanhamento de ações estratégicas da área de TI, de modo

harmônico com o planejamento estratégico do órgão ou entidade (vide item 9.2.2.3. do

Acórdão 1.521/2003).

57. À guisa de exemplo, o modelo Cobit (Quadro 1) apresenta 34 processos de

TI cuja gestão, ao nosso ver, não deveria ser terceirizada. O modelo ITIL (Quadro 2), por sua

vez, apresenta 12 processos de gestão que impactam a qualidade dos serviços oferecidos

por uma área de TI e que, portanto, devem ser controlados estritamente pelo pessoal

interno, embora as atividades executivas que deles decorrem possam ser realizadas por

agentes contratados no mercado.

58. Por essa razão, entendemos necessária a reformulação completa do artigo,

indicando os critérios que devem ser adotados para identificar processos de trabalho que não

devam ser terceirizados.

Artigo 10

Art. 10. É vedada a contratação de atividades que:

I - sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do

órgão ou entidade, assim definidas no seu plano de cargos e salários, salvo expressa

disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no

âmbito do quadro geral de pessoal;

Consideração

59. O inciso I do presente artigo é uma cópia do art. 1º, § 2º do Decreto

2.271/1997. Uma leitura rápida indica que o plano de cargos é um limitador à possibilidade

de contratação de serviços.

60. O art. 10, § 7º do Decreto-lei 200/1967 determina que, sempre que possível,

deve ser contratada execução indireta de atividades executivas quando o mercado provê

qualidade e capacidade suficientes para desempenhar os encargos de execução. Nesse

mesmo parágrafo, é exposto que a execução indireta deve ocorrer para que a Administração

concentre-se nas tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o

objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa. O § 8º do

mesmo artigo condiciona essas contratações ao interesse público e à conveniência da

segurança nacional. Já os arts. 2º e 6º do Decreto 2.271/1997, transcritos a seguir, também

explicitam que a administração tem de executar tarefas de planejamento e controle da

contratação.

Art. 2º A contratação deverá ser precedida e instruída com plano de trabalho

aprovado pela autoridade máxima do órgão ou entidade, ou a quem esta delegar

competência, e que conterá, no mínimo:

I - justificativa da necessidade dos serviços;

II - relação entre a demanda prevista e a quantidade de serviço a ser

contratada;

III - demonstrativo de resultados a serem alcançados em termos de

economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros

disponíveis.

Art . 6º A administração indicará um gestor do contrato, que será responsável

pelo acompanhamento e fiscalização da sua execução, procedendo ao registro das

ocorrências e adotando as providências necessárias ao seu fiel cumprimento, tendo por

parâmetro os resultados previstos no contrato. (grifos nossos)

61. Portanto, a partir da leitura dos artigos citados do Decreto-lei-200/1967 e do

Decreto 2.271/1997, infere-se que o órgão ou entidade pública deve contratar execução de

determinadas atividades executivas, desde que o mercado apresente competência para isso,

mas que também deve executar planejamento, coordenação, supervisão e controle dessas

mesmas atividades.

62. Para cada atividade executada indiretamente, deve haver no órgão ou

entidade quem a gerencie. Tomando-se o caso das atividades de informática, é necessário

que haja no órgão ou entidade quem execute atividades de planejamento, coordenação,

supervisão e controle das atividades de informática.

63. Desse modo, deve ficar claro que o plano de cargos de um órgão ou

entidade deve ser revisto periodicamente de modo a adaptar-se melhor às necessidades

estratégicas de alocação de pessoal, considerando, inclusive: a) a capacidade da iniciativa

privada à época em prestar serviços necessários com a qualidade desejada; b) a

conveniência de manter, por razões estratégicas, certas atividades realizadas

exclusivamente por servidores públicos, ainda que o mercado ofereça tais serviços; c) a

conveniência de determinadas atividades serem terceirizadas no caso geral, mas executadas

internamente em casos especiais (e.g. aquelas que apresentem requisitos de sigilo

elevados).

Artigo 11

Art. 11. É vedado à Administração ou aos servidores:

I - exercer o poder de mando sobre os empregados da contratada, reportando-

se somente aos prepostos ou responsáveis por ela indicados;

II - direcionar a contratação de pessoas para trabalhar nas empresas

contratadas; e

III - promover ou aceitar o desvio de funções dos trabalhadores da contratada,

vedando-se a utilização destes em atividades distintas daquelas previstas no objeto da

contratação e em relação à função específica para a qual o trabalhador foi contratado. (grifos

nossos)

Consideração

64. A frase ‘reportando-se somente aos prepostos ou responsáveis por ela

indicados’ pode dar a entender que nenhum contato entre os servidores ou empregados do

contratante com os empregados da contratada é permitido. No entanto, a depender do tipo

de serviços contratado (e.g. serviços de atendimento a usuários) esse contato é conveniente,

necessário ou até mesmo parte do serviço a ser prestado.

65. Ademais, o artigo como um todo causa preocupação por tentar elencar

exaustivamente ações que caracterizam interferência inadequada na gestão operacional do

contrato, a qual cabe somente à contratada. Considerando que muitas outras ações

poderiam caracterizar tal interferência inadequada, entendemos que a redação do caput

deve refletir que a gestão operacional dos serviços prestados deve caber exclusivamente à

contratada pelos seus próprios meios, não sendo admitida interferência de qualquer agente

público, mantendo uma lista exemplificativa de situações vedadas.

66. Também é interessante recomendar que a forma como os serviços serão

prestados deve ser clara e formalmente estabelecida, de modo a explicitar o modo de

comunicação entre as pessoas da organização contratante e as pessoas da organização

contratada.

Artigo 12

Art. 12. A contratação de serviços continuados deverá adotar,

preferencialmente, unidade de medida que permita a mensuração dos resultados para o

pagamento da contratada, e que elimine a possibilidade de remunerar as empresas com

base na quantidade de horas de serviço ou por postos de trabalho.

§ 1º Somente poderá ser adotado critério de remuneração da contratada por

postos de trabalho ou quantidade de horas de serviço quando houver inviabilidade da adoção

do critério de aferição dos resultados.

§ 2º Quando da adoção da unidade de medida por postos de trabalho ou horas

de serviço, admite-se a flexibilização da execução da atividade ao longo do horário de

expediente, vedando-se a realização de horas extras ou pagamento de adicionais não

previstos nem estimados originariamente no instrumento convocatório.

§ 3º Os critérios de aferição de resultados deverão ser preferencialmente

dispostos na forma de Acordos de Nível de Serviços, conforme dispõe esta Instrução

Normativa.

Consideração 1

67. O Decreto 2.271/1997, no art. 2º, inciso III e no art. 3º, § 1º, indica a

obrigatoriedade da mensuração da prestação de serviços por ‘unidade quantitativa de

serviços prestados’ sempre que possível. Considerando isto em conjunto com as orientações

presentes nos acórdãos do TCU, seria mais adequado estabelecer no caput a obrigatoriedade

da mensuração dos serviços por resultados e reservar os §§ 1º e 2º para o caso de

impossibilidade de aplicação do caput, sob justificativa.

Consideração 2

68. A expressão Acordo de Nível de Serviço (originalmente, Service Level

Agreement - SLA) tem um significado muito próprio na literatura amplamente aceita,

particularmente na biblioteca de melhores práticas ITIL (Information Technology

Infrastructure Library). Refere-se aos ajustes feitos, em tempo de negociação e durante a

gestão do contrato, entre contratante e contratado, sobre a forma de realização do objeto em

questão.

69. Na Administração Pública, porém, em virtude da exigência de clareza do

objeto para fins de isonomia licitatória, não é possível negociar Acordos de Nível de Serviço,

na acepção mundialmente aceita. Assim, fica mais coerente com a legislação de licitações e

contratos a expressão Nível Mínimo de Serviço Exigido, que decorrerá dos requisitos

obrigatórios do edital (ou da proposta vencedora, quando esta superar os requisitos

obrigatórios) e, quando for o caso, da pontuação obtida nos requisitos pontuáveis.

Artigo 13

Art. 13. É vedada a inclusão de atividades e de categorias profissionais não

pertinentes ao objeto a ser contratado.

Consideração

70. Com o objetivo de melhorar a clareza da redação, talvez fosse interessante

explicitar que as atividades e categorias profissionais envolvidas na contratação serão

somente aquelas absolutamente necessárias para a realização do objeto do edital, mediante

justificativa.

Artigos 14 e 15

DO PROJETO BÁSICO OU TERMO DE REFERÊNCIA

Art. 14. A contratação de prestação de serviços será sempre precedida da

apresentação do Projeto Básico ou Termo de Referência, justificado e aprovado pela

autoridade competente.

Art. 15. O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá ser preferencialmente

elaborado por técnico com qualificação profissional pertinente às especificidades do serviço a

ser contratado, devendo conter:

Consideração

71. Por uma questão de técnica legislativa, a exigência de que o projeto básico,

inclusive nas hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação, seja elaborado por

profissional qualificado na área técnica do objeto da contratação deve aparecer no artigo 14,

como condição para aprovação por autoridade competente, e não no artigo 15.

Artigo 15

Art. 15. O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá ser preferencialmente

elaborado por técnico com qualificação profissional pertinente às especificidades do serviço a

ser contratado, devendo conter:

I - a justificativa da necessidade da contratação;

II - o objetivo, identificando o que se pretende alcançar com a contratação;

III - o objeto da contratação, com os produtos e os resultados esperados com a

execução do serviço;

IV - a descrição detalhada dos serviços a serem executados, nomeadamente a

necessidade, a localidade, o horário de funcionamento e a disponibilidade orçamentária e

financeira do órgão ou entidade, nos termos do art. 12 da Lei 8.666, de 1993, com a

definição da rotina de execução, evidenciando:

a) freqüência e periodicidade;

b) ordem de execução;

c) procedimentos, metodologias e tecnologias a serem empregadas;

d) deveres e disciplina exigida; e

e) demais especificações que se fizerem necessárias.

V - a justificativa da relação entre a demanda e a quantidade de serviço a ser

contratada, acompanhada dos critérios de medição utilizados, documentos comprobatórios,

fotografias e outros meios probatórios que se fizerem necessários;

VI - a necessidade, quando for o caso, devidamente justificada, dos locais de

execução do serviço serem vistoriados previamente pelos licitantes, devendo tal exigência,

sempre que possível, ser substituída pela divulgação de fotografias, plantas, desenhos

técnicos e congêneres;

VII - o enquadramento ou não do serviço contratado como serviço comum para

fins do disposto no art. 4º do Decreto 5.450, de 31 de maio de 2005;

VIII - a unidade de medida utilizada para o tipo de serviço a ser contratado,

incluindo as métricas e formas de mensuração adotadas;

IX - o quantitativo da contratação;

X - o custo estimado da contratação, o valor máximo global e mensal

estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que compõem o preço dos

serviços, definido da seguinte forma:

a) por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de preços,

observados os custos dos itens referentes ao serviço, podendo ser motivadamente

dispensada naquelas contratações em que a natureza do seu objeto torne inviável o

detalhamento dos custos para aferição dos preços praticados; e

b) por meio de fundamentada pesquisa dos preços praticados no mercado em

contratações similares; ou ainda por meio da adoção de valores constantes de indicadores

setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou outros

equivalentes, se for o caso.

XI - orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos

os custos unitários, com a definição de cronograma físico-financeiro e estimativa do impacto

econômico-financeiro no exercício da contratação e nos dois subseqüentes;

XII - a quantidade estimada de deslocamentos e a necessidade de hospedagem

dos empregados, com as respectivas estimativas de despesa, nos casos em que a execução

de serviços possa ocorrer em localidades distintas da sede habitual da prestação do serviço;

XIII - a produtividade de referência, quando cabível, ou seja, aquela considerada

aceitável para a execução do serviço, sendo expressa pelo quantitativo físico do serviço na

unidade de medida adotada, levando-se em consideração, entre outras, as seguintes

informações:

a) rotinas de execução dos serviços;

b) quantidade e qualificação da mão-de-obra estimada para execução dos

serviços;

c) relação do material adequado para a execução dos serviços com a respectiva

especificação, podendo, quando necessário, ser indicada a marca, desde que acrescida da

expressão ‘ou similar’;

d) relação de máquinas, equipamentos e utensílios a serem utilizados; e

e) condições do local onde o serviço será realizado.

XIV - indicadores que eventualmente possam interferir na identificação do

quantitativo de pessoal e insumos necessários à execução contratual, tais como:

a) quantitativo de usuários;

b) horário de funcionamento do órgão e horário em que deverão ser prestados

os serviços;

c) restrições de área, identificando questões de segurança institucional,

privacidade, segurança, medicina do trabalho, dentre outras;

d) disposições normativas internas; e

e) instalações, especificando-se a disposição de mobiliário e equipamentos,

arquitetura, decoração, dentre outras.

XV - deveres da contratada e da contratante;

XVI - o Acordo de Níveis de Serviços, conforme modelo anexo, que deverá

conter:

a) os procedimentos de fiscalização e de gestão da qualidade do serviço,

especificando-se os indicadores e instrumentos de medição que serão adotados pelo órgão

ou entidade contratante;

b) os registros, controles e informações que deverão ser prestados pela

contratada; e

c) as respectivas adequações de pagamento pelo não atendimento das metas

estabelecidas.

XVII - critérios técnicos de julgamento das propostas, para as licitações do tipo

técnica e preço, conforme estabelecido pelo artigo 46 da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993.

Consideração 1

72. A justificativa da necessidade da contratação (inciso I) poderia ser detalhada

de modo a se incluir os seguintes elementos:

- motivação da contratação, que pode ser decorrente da promulgação de uma

lei, mudança de ambiente (e.g. descontinuação de um serviço oferecido por um fornecedor)

e/ou solicitações de clientes;

- benefícios em contratar a solução de TI, de modo a incluir o inciso II;

- explicitar a ligação entre a contratação e os planejamentos existentes no

órgão, que inclui os planejamentos do órgão ou entidade (e.g. planejamento estratégico e

planejamentos de áreas específicas do órgão) e o planejamento da área de TI.

Consideração 2

73. Percebe-se a ausência de diversas justificativas:

- da forma de adjudicação, se houver agrupamento de itens;

- de exigência de marca e modelo de produto, se for o caso, de acordo com o

princípio da padronização;

- de serviço de natureza continuada, se for o caso, de modo a demonstrar que o

serviço deve continuar em exercícios financeiros posteriores;

- da ausência de fatores de pontuação, em licitações do tipo ‘técnica e preço’,

quando não forem usados todos os seis fatores de pontuação previstos no artigo art. 3º, § 1º,

do Decreto 1.070/1994;

- de inexigibilidade ou dispensa de licitação, se for o caso;

- referência a estudos preliminares (art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993);

- outras justificativas, se necessário, como no caso da adoção de um novo tipo

de produto ou tecnologia.

Consideração 3

74. Observa-se que a minuta não contempla diretrizes com relação a como

elaborar especificações técnicas e pontuações, para tratar questionamentos de licitantes

nem para o estabelecimento de penalidades.

Consideração 4

75. Com relação ao inciso X, é necessária a elaboração de metodologia de

estimativa de preço.

Consideração 5

76. Com relação ao inciso XII, considerando que o objeto deve ser claramente

definido e que os contratos devem ser mensurados, sempre que possível, pelos resultados e

não pela alocação de postos de trabalho, entendemos ser totalmente inadequado

recomendar ao gestor a previsão de deslocamentos e a previsão de despesas com

deslocamentos ou hospedagem, pois tais despesas são inerentes ao risco de negócio.

Observa-se, inclusive, que o artigo 20, inciso VI, já estabelece uma vedação ao ressarcimento

de despesas dessa natureza. Portanto, o gestor deve definir claramente as localidades onde

os serviços deverão ser prestados e estimar as quantidades de serviços necessárias em cada

localidade. Nos casos em que a presença física de uma pessoa deva ser contínua e o tipo de

serviço exija conhecimentos especializados da infra-estrutura do cliente, devem ser previstas

as condições para substituição de prestador de serviços nos casos de faltas eventuais,

afastamentos médicos e férias, visando não permitir substituições por pessoas que, ainda

que tecnicamente competentes, não dominem suficientemente a infra-estrutura do cliente

para garantir os níveis de serviço acordados, colocando tal cliente em risco.

Consideração 6

77. Com relação ao inciso XVI, há um problema com relação à expressão

‘Acordo de Nível de Serviço - ANS’. Talvez a expressão Nível Mínimo de Serviço Exigido seja

mais adequada. Esse ponto foi explorado no parágrafo 68 deste documento.

Consideração 7

78. Ainda com relação ao inciso XVI, há um problema com relação ao conteúdo

do Acordo de Nível de Serviço - ANS (ou Nível Mínimo de Serviço Exigido). De acordo com o

texto da norma e o Anexo III, confunde-se Acordo de Nível de Serviço com indicadores (e.g.

indicadores de disponibilidade). Entretanto, de acordo com a Biblioteca ITIL, no livro Service

Delivery, Acordo de Nível de Serviço tem uma abrangência maior, incluindo diversos itens

além dos indicadores, tais como os que exemplificamos a seguir.

- Horário de oferecimento do serviço: que corresponde ao período em que cada

serviço é normalmente solicitado (e.g. 24X7, de segunda a sexta-feira, de 8 às 18h) e como

proceder caso esse período tenha que ser estendido em algum momento.

- Itens relativos ao suporte ao serviço, tais como: horário de prestação de

suporte, quando não coincidir com o horário de oferecimento do serviço, e tempo previsto

para responder a incidentes.

- Indicação de volumes prováveis de tráfego (e.g. número de transações a

processar) e capacidade de processamento (throughput).

- Protocolo e prazos para processar e implementar mudanças.

- Forma de invocar planos de continuidade de serviços de TI, incluindo detalhes

de mudanças no nível de serviço se um desastre acontecer, se não houver um Acordo de

Nível de Serviço separado para essas situações.

- Forma de cobrança, se houver cobrança.

- Conteúdo, freqüência e distribuição de relatórios do serviço, bem como

freqüência de reuniões de revisão do serviço.

- Detalhes relativos a penalidades.

79. Portanto, a IN pode ser aprimorada para estender o conceito de Acordo de

Nível de Serviço, ou Nível Mínimo de Serviço Exigido.

80. Por outro lado, no contexto da gestão contratual, desde que previsto no

edital, pode surgir um Acordo de Nível de Serviço para tratar de aspectos que não possam ou

não devam ser fixados antecipadamente. Vamos considerar o exemplo de uma contratação

que resulte no desenvolvimento e implantação de um determinado sistema. Ao longo do

desenvolvimento do sistema pode-se detalhar as funcionalidades que serão construídas e os

níveis de serviço do sistema. Neste caso, a definição dos níveis de serviço ocorre durante o

desenvolvimento do sistema e é feita mediante interação entre as duas partes (contratante e

contratada), com base nas funcionalidades que foram detalhadas e na infra-estrutura

disponível no órgão ou entidade (e.g. ambiente de rede e de banco de dados). Neste caso se

aplica a expressão Acordo de Nível de Serviço, pois de fato há um acordo entre as duas

partes sobre os níveis de serviço.

Artigo 17

Art. 17. O Acordo de Níveis de Serviços deverá ser elaborado com base nas

seguintes diretrizes:

...

VIII - os pagamentos deverão ser proporcionais ao atendimento das metas

estabelecidas no ANS, observando-se o seguinte:

a) as adequações nos pagamentos estarão limitadas a uma faixa específica de

tolerância, abaixo da qual o fornecedor se sujeitará às sanções legais; e

b) na determinação da faixa de tolerância de que trata a alínea anterior,

considerar-se-á a relevância da atividade, com menor ou nenhuma margem de tolerância

para as atividades consideradas críticas.

...

Consideração

81. Com relação ao inciso VIII, interpreta-se que o contratado poderia sempre

atender ao limite inferior da faixa de tolerância de um determinado nível de serviço, sem que

fosse penalizado por isso, pois, no máximo, haveria um pagamento proporcional ao

atendimento da meta. Ou seja, na prática, a contratada poderia criar um novo nível de

serviço, abaixo daquele estabelecido pelo órgão ou entidade.

82. Desse modo, seria mais adequado definir o nível de serviço mínimo e exigi-

lo, penalizando a contratada se não atendê-lo. Penalidades claras e específicas a níveis de

serviço constituem um recurso importante para que o órgão ou entidade consiga receber o

nível de serviço que necessita.

Artigo 18

DO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO

Art. 18. Os instrumentos convocatórios de licitação e os atos relativos à

dispensa ou inexigibilidade de licitação, bem como os contratos deles decorrentes,

observarão, além das disposições contidas na Lei 8.666/93, na Lei 10.520/2002, no Decreto

2.271/97 e no Decreto 1070/93 o disposto nesta Instrução Normativa e serão adaptados às

especificidades de cada caso.

Consideração 1

83. A referência ao Decreto 1.070 está incorreta, pois foi publicado no ano de

1994 e não no ano de 1993, como indicado.

Consideração 2

84. Em virtude da vulnerabilidade do processo das contratações diretas,

entendemos ser conveniente explicitar no modelo de contratação quais são os artefatos1

exigíveis nestes casos. 1[Na área de desenvolvimento de software, artefatos são produtos de

software produzidos ou consumidos por atividades durante a sua realização. São exemplos

de artefatos: manuais de qualidade, manuais de revisão, diagramas de fluxos de dados,

diagramas de objetos, código fonte, etc. Um artefato pode ser decomposto em outros

artefatos (composição de artefatos) (TRAVASSOS et al., apud FALBO, 1998).]

Artigo 27

Art. 27. A licitação tipo técnica e preço será utilizada, prioritariamente, para

serviços que tenham, cumulativamente, as seguintes características:

I - natureza predominantemente intelectual;

II - grande complexidade ou inovação tecnológica ou técnica; e

III - possam ser executados com diferentes metodologias, tecnologias, alocação

de recursos humanos e materiais e:

a) não se conheça previamente à licitação qual das diferentes possibilidades é a

que melhor atenderá aos interesses do órgão ou entidade; ou

b) nenhuma das soluções disponíveis no mercado atenda completamente à

necessidade da Administração e não exista consenso entre os especialistas na área sobre

qual seja a melhor solução, sendo preciso avaliar as vantagens e desvantagens de cada uma

para verificar qual a que mais se aproxima da demanda.

§ 1º A licitação tipo técnica e preço não deverá ser utilizada quando existir

recomendação contrária por parte da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para o serviço a ser contratado.

§ 2º A adoção do tipo de licitação descrito no caput deverá ser feita mediante

justificativa, consoante o disposto neste artigo.

§ 3º É vedada a atribuição de fatores de ponderação distintos para os índices

técnica e preço sem que haja justificativa para essa opção.

Consideração

85. Preliminarmente, é de se destacar que não está declarada no artigo a

natureza do problema que se quer resolver com a pretendida restrição. Consideraremos,

portanto, as informações fornecidas pelo Sr. Secretário da SLTI, Rogério Santanna, no dia

14/7/2006, em palestra intitulada ‘Pregão x Técnica e preço para serviços de TIC’, proferida

nas dependências do TCU, no contexto do I Workshop de Contratação de Serviços de TI,

promovido pela Comunidade de Gestores de TI aplicada ao Controle da Administração

Pública. Naquela ocasião, o Sr. Secretário da SLTI indicou os seguintes problemas nas

licitações do tipo ‘técnica e preço’:

‘- possibilita o direcionamento da contratação (exigência e/ou pontuação de

condições irrelevantes ou que não agregam valor ao resultado da prestação do serviço);

- a Administração Pública contrata serviços muito além daquilo que necessita,

com preços elevados;

- não garante que o produto ou serviço seja entregue com a qualidade

desejada;

- não há efetiva disputa de preços;

- subjetividade na atribuição dos pesos das pontuações (preço X técnica);

- identificação dos licitantes (possibilidade de conluio)’. (SANTANNA, 2006)

86. Em vista dos riscos e problemas decorrentes do emprego do tipo ‘técnica e

preço’ e das vantagens demonstradas no emprego do tipo ‘menor preço’ por meio da

modalidade ‘Pregão’, tais como celeridade, economia e ampliação da competitividade,

defendeu o Sr. Secretário da SLTI, naquela ocasião, a intensificação do emprego do tipo

‘menor preço’, reservando o emprego do tipo ‘técnica e preço’ somente para os casos em

que os serviços ‘tenham, cumulativamente, as seguintes características: a) natureza

predominantemente intelectual; b) grande complexidade e inovação tecnológica ou técnica;

c) possibilidade de aplicação de diferentes metodologias, tecnologias, alocação de recursos

humanos e materiais e não exista, previamente à contratação, um consenso entre os

especialistas na área sobre quais dessas soluções melhor atenderá aos interesses do órgão’

(SANTANNA, 2006), que são as mesmas condicionantes que integram o presente artigo.

87. Todavia, a análise da legislação envolvida indica outros critérios para a

utilização do tipo ‘técnica e preço’ que não os defendidos pela SLTI. Antes de examinar cada

critério de per si, é importante lembrar que os arts. 45 e 46 da Lei 8.666/1993 estabelecem o

tipo ‘menor preço’ como regra geral nas licitações (JUSTEN FILHO, 2005, p.435-436). Assim, é

mais coerente dizer que a escolha do tipo ‘técnica e preço’ deve ser excepcional e sempre

muito bem fundamentada com justificativas exaustivas que ofereçam ao cidadão e ao

sistema de controle a convicção da boa motivação da decisão do gestor.

88. O primeiro critério da legislação refere-se à utilização da licitação do tipo

‘técnica e preço’ exclusivamente em serviços de natureza intelectual (Lei 8.666/1993, art.

46, caput). É importante observar que a redação do artigo permite entender que serviços de

natureza intelectual poderão ser licitados por quaisquer dos tipos de licitação, porém os tipos

‘melhor técnica’ e ‘técnica e preço’ serão usados exclusivamente na contratação de serviços

de natureza intelectual. Portanto, a natureza intelectual de um serviço não determina a

tipologia de licitação mais adequada.

89. O segundo critério refere-se à utilização obrigatória do tipo ‘técnica e preço’

nas contratações de bens e serviços de informática (Lei 8.666/1993, art. 45, § 4º). Entretanto,

a própria lei relaxou essa obrigatoriedade ao permitir outro tipo de licitação nos casos

indicados em decreto do Poder Executivo. O primeiro aspecto a ressaltar aqui é que essa

obrigatoriedade decorre da necessidade de licitar bens e serviços de informática por um tipo

de licitação que permita o exercício do direito de preferência (Lei 8.248/1991, art. 3º, caput e

§ 2º), que é uma política de incentivo à indústria nacional de informática. O segundo aspecto

é que a exceção prevista dessa obrigatoriedade já ocorreu: a) por meio do Decreto

1.070/1994, pelo qual ficavam excluídas dessa obrigatoriedade as contratações de

informática realizadas mediante a modalidade Convite; b) por meio dos Decretos 5.450/2005

e 5.504/2005, pelo qual bens e serviços ditos comuns devem ser contratados mediante a

modalidade Pregão. Portanto, ser um bem ou serviço da área de informática também não

determina qual o tipo de licitação mais adequado, mas ser um bem ou serviço comum obriga

à utilização da modalidade Pregão, que é do tipo ‘menor preço’.

90. O terceiro critério refere-se à possibilidade excepcional de contratar bens,

obras ou serviços por meio de licitação do tipo ‘técnica e preço’, quando tais contratações

forem ‘de grande vulto majoritariamente dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada

e de domínio restrito, atestado por autoridades técnicas de reconhecida qualificação, nos

casos em que o objeto pretendido admitir soluções alternativas e variações de execução,

com repercussões significativas sobre sua qualidade, produtividade, rendimento e

durabilidade concretamente mensuráveis, e estas puderem ser adotadas à livre escolha dos

licitantes, na conformidade dos critérios objetivamente fixados no ato convocatório’ (Lei

8.666, art. 46, § 3º). Como consta no

dispositivo legal, essa possibilidade está restrita às contratações de grande

vulto, que corresponde a, no mínimo, R$ 37,5 milhões (Lei 8.666/1993, art. 6º, inciso V, e art.

23, inciso I, alínea ‘c’). Portanto, a necessidade de tecnologia sofisticada e de domínio restrito

também não é suficiente para determinar o tipo de licitação, pois, mesmo acima do valor de

R$ 37,5 milhões, ainda é discricionária ao gestor a escolha do tipo de licitação.

91. É oportuno ressaltar que, na Lei 8.666/1993, o conceito de ‘alta

complexidade’ jamais é vinculado ao tipo de licitação, mas à possibilidade de exigir-se

comprovações mais rigorosas de capacidade técnica na fase licitatória de habilitação (Lei

8.666/1993, art. 30, §§ 8º e 9º). Aliás, o próprio TCU, no Acórdão 1.114/2006-P, admitiu a

regularidade da contratação de soluções tecnologicamente complexas por meio de Pregão.

Portanto, complexidade também não é um fator determinante para a escolha do tipo de

licitação.

92. Do acima exposto, conclui-se que a lista de critérios oferecida pela SLTI, no

presente artigo em análise, não encontra respaldo na legislação e não deve ser considerada

porque restringe excessivamente em relação à discricionariedade concedida pela lei ao

gestor, não sendo necessário dizer ao gestor quando usar o tipo ‘técnica e preço’ além do

que a legislação já diz, pois, considerando que esse tipo de licitação deve ser usado como

exceção e não como regra, seria muito difícil estabelecer uma lista exaustiva de situações

em que seu uso é aceitável.

93. De outra forma, considerando que os três critérios sugeridos pela SLTI não

contemplam casos nos quais a legislação permite e até obriga o emprego da licitação do tipo

‘técnica e preço’, e considerando também que poderão existir situações em que mesmo a

simultaneidade dos três critérios sugeridos pela SLTI (devido ao termo ‘cumulativamente’)

não seja suficiente para recomendar o tipo ‘técnica e preço’ em detrimento do tipo ‘menor

preço’, entendemos que a minuta deveria pautar adequadamente a regra (contratar pelo

menor preço) e não as exceções.

94. Entendemos que o presente artigo estabelece restrições exageradas ao uso

da licitação do tipo ‘técnica e preço’, muito além das previstas em lei, reduzindo a liberdade

discricionária do gestor público que o legislador entendeu necessária para tratar mais

adequadamente cada situação específica de contratação. Adicionalmente, entendemos que

tal restrição não promove vantagens em monta suficiente para justificar a perda de liberdade

que representa.

Artigo 30

Art. 30. A duração dos contratos ficará adstrita à vigência dos respectivos

créditos orçamentários, podendo, quando for o caso, ser prorrogada até o limite previsto no

ato convocatório, observado o disposto no art. 57 da Lei 8.666/93.

§ 1º O prazo mínimo para início da prestação do serviço deverá ser de trinta

dias, de modo a possibilitar a preparação do prestador para o fiel cumprimento do contrato.

95. O parágrafo supra está baseado no Acórdão 667/2005, item 9.3.17, onde se

lê: ‘fixe o prazo previsto para início da prestação dos serviços em, no mínimo, 30 (trinta)

dias, de forma a possibilitar às empresas vencedoras das licitações a adoção dos

procedimentos que lhes permitam iniciar a execução contratual’.

96. Porém, o contexto do Acórdão relaciona-se com a contratação de serviços

por alocação de postos de trabalho e o possível direcionamento para a empresa que detinha

o contrato em vigor, visto que a exigência de início da prestação de serviços em cinco dias

úteis após a assinatura do contrato implicaria elevado risco de inexecução parcial de

contrato para todas as empresas interessadas, exceto para aquela que já estava contratada

e que, portanto, já tinha quadro de empregados contratado e trabalhando.

97. Por isso, nas contratações de serviços por alocação de postos de trabalho, é

razoável estabelecer que o prazo de início de prestação de serviços deve ser de, no mínimo,

30 dias, que é um prazo razoável para os procedimentos de contratação de empregados no

mercado de trabalho.

98. Por outro lado, nas prestações de serviços que não impliquem a alocação de

postos de trabalho exclusivos para um dado contratante essa relação pode não existir. Por

exemplo, nos contratos de licenciamento de software (considerado de serviços pela

classificação orçamentária em vigor), a disponibilidade da cópia, em princípio, pode ocorrer

em menos tempo, dependendo apenas dos trâmites burocráticos junto ao fabricante. Este

também é o caso dos serviços de acesso a informações on-line, como sites de jurisprudência

ou informações econômicas (às vezes classificados como assinaturas), serviços de correio

eletrônico, serviços de monitoração remota de segurança de rede, serviços de

desenvolvimento de sistemas do tipo fábrica de software, serviços de comunicação de dados,

serviços de suporte e atualização de licenças de software e serviços de suporte ou garantia

de software dentre outros.

99. Outro aspecto a ser observado é que, no caso de opção pela licitação do

tipo ‘técnica e preço’, é possível valorar o prazo de entrega como fator de elevado interesse

da Administração, quando adequadamente justificado, resultando na possibilidade de

propostas com prazos inferiores a 30 dias.

100. Portanto, o texto do presente parágrafo de artigo é adequado para

algumas situações e inadequado para outras, o que é problemático em uma instrução

normativa que pretende tratar todo tipo de contratação de serviços.

Artigo 32

Art. 32. Após a assinatura do contrato, o órgão ou entidade contratante deve

promover reunião inicial, devidamente registrada em Ata, para dar início execução do

serviço, com o esclarecimento das obrigações contratuais, em que estejam presentes os

técnicos responsáveis pela elaboração do termo de referência ou projeto básico, o fiscal ou

gestor do contrato, o preposto da empresa e os técnicos da área requisitante. (grifos nossos)

Consideração

101. Com relação à reunião a ser realizada no início do contrato, foi explicitado

que devem estar presentes servidores responsáveis pela elaboração do projeto básico ou

termo de referência, o fiscal do contrato e os técnicos da área requisitante. Entretanto, por

parte da contratada, somente consta o preposto da empresa.

102. Como há a necessidade de diversas pessoas por parte do órgão ou

entidade contratante, é importante que também estejam presentes gerentes de áreas

relevantes do contratado, tais como os gerentes das áreas que prestarão os serviços

contratados e daquela que executará atividades ligadas ao faturamento. Desse modo, a

reunião pode se tornar mais produtiva e eficaz.

Artigo 33

Art. 33. Para o acompanhamento e controle de serviços de natureza

predominantemente intelectual, com alta complexidade ou inovação tecnológica, o órgão ou

entidade contratante deverá estabelecer reuniões periódicas de modo a garantir a qualidade

da execução e o domínio dos resultados e processos já desenvolvidos por parte do corpo

técnico do órgão contratante.

Consideração

103. Reuniões periódicas também devem se aplicar a diversas outras situações,

além daquelas em que se quer acompanhar e controlar serviços de natureza

predominantemente intelectual, com alta complexidade ou inovação tecnológica. A seguir

são apresentados alguns exemplos.

- Contratos que contém definição de níveis mínimos de serviços, de modo a se

manter ou aprimorar níveis de serviços. Reuniões periódicas são especialmente relevantes

quando se trata de serviços corporativos que atendam um grande número de usuários, de

modo que um baixo nível de serviço gera um grande número de atritos.

- Contratos cujos ambientes mudam com freqüência, o que leva a execução de

ações das partes, como por exemplo, em um contrato cujo objeto é serviço de atendimento a

usuários onde surgem situações como lançamento de serviços novos (e.g. novos serviços

baseados em sistemas de informação) ou adoção de ou softwares aplicativos, o que leva a

ações como elaboração e implantação de novos scripts de atendimento na central de

atendimento.

- Contratos de serviços críticos para a Administração, como aqueles que têm

alto impacto operacional sobre o contratante caso estejam temporariamente indisponíveis

(e.g. serviços de rede).

- Contratos que envolvam risco para a imagem da organização contratante (e.g.

vazamento de informações sigilosas).

Artigo 34

Art. 34. A verificação da adequação da prestação do serviço deverá ser

realizada com base no Acordo de Níveis de Serviço previamente definido no ato convocatório

e pactuado pelas partes.

§ 1º O prestador do serviço poderá apresentar justificativa para a prestação do

serviço com menor nível de conformidade, que poderá ser aceita pelo órgão ou entidade,

desde que comprovada a excepcionalidade da ocorrência, resultante exclusivamente de

fatores imprevisíveis e alheios ao controle do prestador.

§ 2º O órgão contratante deverá monitorar constantemente o nível de qualidade

dos serviços para evitar a sua degeneração, devendo intervir para corrigir ou aplicar sanções

quando verificar um viés contínuo de desconformidade da prestação do serviço à qualidade

exigida.

Consideração

104. No § 1º, caso não haja justificativas ao não alcance de um determinado

nível de serviço, não se percebe porque a contratada somente deva estar sujeita a

penalidades se houver um viés contínuo de desconformidade, como consta no § 2º. O

cumprimento de níveis de serviço também é tratado no parágrafo 81.

Artigo 37

DO PAGAMENTO

Art. 37. O pagamento deverá ser efetuado mediante a apresentação de Nota

Fiscal ou da Fatura pela contratada, devidamente atestadas pela Administração, conforme

disposto no art. 73 da Lei 8.666, de 1993, observados os seguintes procedimentos:

§ 1º A Nota Fiscal ou Fatura deverá ser obrigatoriamente acompanhada das

seguintes comprovações:

I - do pagamento da remuneração e das contribuições sociais (Fundo de

Garantia do Tempo de Serviço e Previdência Social), correspondentes ao mês da última nota

fiscal ou fatura vencida, compatível com os empregados vinculados à execução contratual,

nominalmente identificados, na forma do § 4º do Art. 31 da Lei 9.032, de 28 de abril de 1995,

quando se tratar de mão-de-obra diretamente envolvida na execução dos serviços na

contratação de serviços continuados;

II - da regularidade fiscal, constatada através de consulta ‘on-line’ ao Sistema

de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF, ou na impossibilidade de acesso ao

referido Sistema, mediante consulta aos sítios eletrônicos oficiais ou à documentação

mencionada no art. 29 da Lei 8.666/93.

III - do cumprimento das obrigações trabalhistas, correspondentes à última nota

fiscal ou fatura que tenha sido paga pela Administração.

§ 2º O descumprimento das obrigações trabalhistas, previdenciárias e as

relativas ao FGTS ensejará o pagamento em juízo dos valores em débito, sem prejuízo das

sanções cabíveis.

§ 3º O prazo para pagamento da Nota Fiscal/Fatura, devidamente atestada pela

Administração, não deverá ser superior a 5 (cinco) dias úteis, contados da data de sua

apresentação, na inexistência de outra regra contratual.

§ 4º Quando da ocorrência de eventuais atrasos de pagamento provocados

exclusivamente pela Administração, o valor devido deverá ser acrescido de atualização

financeira, e sua apuração se fará desde a data de seu vencimento até a data do efetivo

pagamento, em que os juros de mora serão calculados à taxa de 1% (um por cento) ao mês,

ou 12% (doze por cento) ao ano, mediante aplicação das seguintes formulas:

I=(TX/100)

365

EM = I x N x VP, onde:

I = Índice de atualização financeira;

TX = Percentual da taxa de juros de mora anual;

EM = Encargos moratórios;

N = Número de dias entre a data prevista para o pagamento e a do efetivo

pagamento;

VP = Valor da parcela a ser paga.

Consideração 1

105. Esse artigo não detalha o procedimento de pagamento no tocante à

verificação da execução do serviço propriamente dito. Não se define que no contrato tem de

estar definido quais elementos mínimos deverão ser verificados antes de se declarar que a

nota fiscal ou fatura referente ao serviço pode ser paga, como, por exemplo, se o serviço foi

executado, se os níveis de serviço foram alcançados, se os produtos que deveriam ser

gerados foram gerados e se os prazos foram cumpridos. Ou seja, antes do pagamento de

uma fatura, deve ser feito uma verificação de itens (checklist) atinente aos resultados a

alcançar e à execução dos serviços.

106. A verificação citada também não é clara nos arts. de 31 a 36, da seção DO

ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO DOS CONTRATOS.

Consideração 2

107. Também não foi explicitado como tratar a obrigação que consta no art. 55,

inciso XIII, da Lei 8.666/1993, transcrito a seguir:

Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do

contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de

habilitação e qualificação exigidas na licitação.

Artigo 44

DOS SERVIÇOS DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO

Art. 44. As licitações de que trata esta Instrução Normativa, quando destinadas

à contratação de serviços de tecnologia de informação, deverão ser precedidas de

planejamento prévio, em harmonia com o planejamento estratégico do órgão e com seu

plano diretor de informática, que estabeleça os produtos a serem adquiridos, quantidade e

cronograma de execução dos serviços.

Parágrafo único. A elaboração do planejamento de que trata o caput deste

artigo deverá evitar o domínio de uma única empresa sobre a gestão de todos os sistemas,

programas e bases de dados do órgão, evitando a dependência em relação a prestadores

específicos, exceto quando o serviço for prestado por órgão ou entidade que integre a

Administração Pública e que tenha sido criado para este fim específico.

Consideração 1

108. No parágrafo único é dito que a elaboração do planejamento das licitações

deve evitar que uma única empresa domine a gestão de todos os sistemas, programas e

bases de dados de um órgão ou entidade, evitando-se a dependência em relação a

prestadores específicos. Na verdade, deve-se evitar a dependência do órgão ou entidade

com relação a qualquer serviço.

109. Portanto, também se devem evitar situações como aquela em que o órgão

tenha um contratado diferente para cada serviço e seja totalmente dependente de cada um

desses contratados, com relação ao respectivo serviço que presta. Adicionalmente, não há

uma clareza com relação à palavra ‘gestão’.

Consideração 2

110. Ainda no parágrafo único consta que é aceito a dependência de uma única

empresa sobre a gestão de todos os sistemas, programas e bases de dados do órgão ou

entidade se o serviço for prestado por órgão ou entidade que integre a Administração Pública

e que tenha sido criado para este fim específico. Entendemos não ser aceitável que um órgão

dependa de outro com relação a seus sistemas de informação, os quais podem comprometer

as operações desse órgão em caso de problemas e, portanto, o cumprimento de sua missão

e geração de resultados de sua área-fim.

Consideração 3

111. O teor deste artigo pode ser aplicado a outras áreas em que possa ocorrer

execução indireta. Portanto, em uma norma genérica como a apresentada, este artigo

deveria ser adaptado para constar na parte comum a todos os serviços, e não somente para

os serviços de tecnologia da informação.

Artigo 45

Art. 45. O Projeto Básico ou Termo de Referência para a contratação de serviços

de tecnologia de informação deverá conter, além dos requisitos já arrolados no artigo 15

dessa Instrução Normativa, o seguinte:

I - a indicação de metodologias de trabalho e de desenvolvimento de sistemas

ou projetos atualmente utilizados ou que deverão ser adotadas pelo setor de informática do

órgão; (grifos nossos)

II - o modelo de ordem de serviço, que deverá conter os seguintes campos:

a) a definição e especificação dos serviços a serem realizados;

b) o volume de serviços solicitados e realizados, segundo as métricas definidas;

c) os resultados ou produtos solicitados e realizados;

d) prévia estimativa da quantidade de horas demandadas na realização da

atividade designada, com a respectiva metodologia utilizada para a sua quantificação, nos

casos em que a única opção viável for a remuneração de serviços por horas trabalhadas;

e) o cronograma de realização dos serviços, incluídas todas as tarefas

significativas e seus respectivos prazos;

f) custos da prestação do serviço, com a respectiva metodologia utilizada para a

quantificação desse valor;

g) a avaliação da qualidade dos serviços realizados e as justificativas do

avaliador; e

h) a identificação dos responsáveis pela solicitação, pela avaliação da qualidade

e pela ateste dos serviços realizados, os quais não podem ter nenhum vínculo com a

empresa contratada.

III - a metodologia de avaliação da qualidade e aceite dos serviços executados;

IV - a previsão de realização de consulta pública, a critério do órgão licitante,

com o propósito de obter sugestões e informações do público em geral para o

aprimoramento das especificações técnicas e garantir o atendimento dos fins colimados pela

contratação; e

V - as metodologias e padrões propostos, que deverão ser homologados pela

contratante para assegurar a compatibilidade com os conceitos construtivos utilizados em

seu ambiente de produção.

Consideração 1

112. No inciso I consta que o projeto ou termo de referência deve conter a

indicação de metodologias de trabalho e de desenvolvimento de sistemas ou projetos

atualmente utilizados ou que deverão ser adotadas pelo setor de informática do órgão. Na

verdade, metodologias são necessárias para diversos outros tipos de serviços, como

implantação de um data warehouse, de um portal ou de um conjunto de processos ligados a

gestão de serviços (e.g. de acordo com a biblioteca ITIL).

113. Desse modo, metodologias de desenvolvimento de sistemas e de projetos

são apenas exemplos de metodologias de trabalho que podem ser adotadas, de forma que

esse inciso pode ser redigido de modo a definir que no projeto básico ou termo de referência

sejam explicitadas as metodologias que afetarão a execução contratual.

Consideração 2

114. Tendo em vista que o teor deste artigo se aplica a diversas outras áreas

em que possa ocorrer execução indireta, do mesmo modo que foi levantado na análise do

art. 44 (parágrafo 111), portanto, pode ser adaptado para constar na parte comum a todos

os serviços, e não somente para os serviços de tecnologia da informação.

Artigo 46

Art. 46. Nas contratações de serviços continuados de TI, o órgão ou entidade

contratante deverá estabelecer a obrigação da contratada, quando do encerramento do

contrato, de promover a transição contratual com transferência de tecnologia e sem perda

de informações, podendo exigir, inclusive, a capacitação dos técnicos da contratante ou da

nova empresa que continuará a execução do serviço.

Consideração

115. Em primeiro lugar, não é definido o conceito de transferência de

tecnologia, que é um termo ainda de pouco domínio na área de TI. Adicionalmente, a

exigência de capacitação dos técnicos da contratante deverá ocorrer ao longo do contrato, e

não somente ao seu final, pois a quantidade de informações e conceitos a serem absorvidos

pelos servidores do órgão ou entidade pode ser muito grande para se conseguir capacitar os

servidores mediante um esforço concentrado no fim do contrato, especialmente se a relação

estiver desgastada ou o contratado não tiver interesse em passar esse conhecimento.

Artigo 47

Art. 47. A contratação de desenvolvimento de software ou de solução baseada

em serviços de tecnologia de informação deverá seguir as seguintes diretrizes:

I - a observância das políticas e especificações técnicas constantes nos Padrões

de Interoperabilidade de Governo - e-PING e nos Padrões de Acessibilidade e Usabilidade de

Governo Eletrônico - e-MAG;

II - todas as camadas de software, sempre que possível, devem ser escritas com

tecnologias a propiciar independência tecnológica, tanto de dispositivos de software como de

hardware;

III - observar todos os aspectos de segurança em desenvolvimento de sistemas

e gestão de segurança;

IV - quando houver a necessidade de utilização de certificação digital, deve-se

seguir as normas da ICP-Brasil;

V - todas as etapas do desenvolvimento deverão ser devidamente

documentadas, seguindo metodologias de desenvolvimento amplamente adotadas pelo

mercado, e ser submetidas ao ateste do órgão ou entidade contratante;

VI - o ciclo de vida completo que engloba as etapas de desenvolvimento se

constitui em um projeto que deverá seguir uma metodologia de gerenciamento de projetos

amplamente adotada pelo mercado, sendo submetidas ao ateste prévio do órgão ou

entidade contratante e utilizadas durante toda a duração do projeto, ou seja, desde o começo

da implantação até o término da vigência dos contratos pertinentes e respectivo término do

período da garantia;

VII - os pagamentos deverão estar condicionados à entrega dos produtos

atualizados pela contratada, que deverá manter todas as versões anteriores para permitir o

controle das alterações e garantir a entrega de todos os itens de software, em especial os

códigos-fonte;

VIII - o órgão ou entidade contratante deverá exigir a obrigação da contratada

de prestar os serviços de suporte à instalação, administração e uso do software e de seus

arquivos auxiliares, durante todo o período de vigência do contrato, e de realizar todas as

atualizações corretivas na versão do software que vierem a ser necessárias, sem ônus

adicionais ao contratante;

IX - o contrato deverá prever períodos de testes, homologação e produção do

software, bem como o de garantia posterior ao aceite final do sistema;

X - caso o ambiente de desenvolvimento da contratada esteja localizado em sua

sede, este deverá ser replicado para a sede do órgão ou entidade contratante, em

homologação e produção;

XI - o software deverá ser entregue no ambiente de produção em perfeitas

condições de funcionamento;

XII - sempre que for necessária a execução de rotinas ou testes que envolvam

bases de dados sigilosas, estas deverão ser anonimizadas de modo a resguardar o sigilo e,

caso não seja considerado viável, a contratada deverá se responsabilizar pela segurança das

informações, através de Termo de Confidencialidade; e

XIII - o software e bases de dados necessárias a seu funcionamento devem ser

fornecidos pela contratada sob cláusulas que garantam à contratante os seguintes direitos:

a) o direito de propriedade intelectual do software e dos produtos

desenvolvidos, dos arquivos e rotinas a eles associados, inclusive sobre as eventuais

adequações e atualizações que vierem a ser realizadas, logo após o recebimento de cada

parcela, de forma permanente, permitindo à contratante distribuir, alterar e utilizar os

mesmos sem limitações de licenças restritivas, independentemente do número de

servidores, processadores utilizados e de usuários simultâneos; e

b) os direitos autorais da solução, do projeto, de suas especificações técnicas,

da documentação, dos códigos-fonte de programas, dos scripts e congêneres e de todos os

demais produtos gerados na execução do contrato, ficando proibida a sua utilização pela

contratada sem que exista autorização expressa, sob pena de multa, sem prejuízo das

sanções civis e penais cabíveis.

Parágrafo único. No caso da documentação original não estar em português, é

necessário que a contratada forneça, no objeto da contratação, resumo para utilização nas

etapas pertinentes do ciclo de vida de desenvolvimento.

Consideração 1

116. Novamente fazemos o alerta que consta na análise do art. 2º (itens 25 a

29) acerca da necessidade de se incorporar à minuta uma visão mais abrangente de solução

de TI, para que a solução entregue em decorrência da contratação conte com os itens

necessários para alcançar os benefícios estabelecidos no projeto básico ou termo de

referência.

Consideração 2

117. Como foi assinalado anteriormente, o termo ‘homologação’ não é definido

nos itens IX e X, nem é explicitado como ocorre, bem como não é esclarecido o que é

‘período de produção’. O mesmo ocorre com o termo ‘scripts’, no inciso XIII, alínea ‘b’.

Artigo 48

Art. 48. Nas licitações tipo ‘Técnica e Preço’ de serviços de TI, além do disposto

na Lei 8248, de 1991 e no Decreto 1.070, de 1994, o julgamento das propostas deverá

observar os seguintes procedimentos:

...

III - é vedada a atribuição de pontuação progressiva a um número crescente de

atestados comprobatórios de experiência de idêntico teor; e

IV - poderá ser apresentado mais de um atestado relativamente ao mesmo

quesito de capacidade técnica, quando estes forem necessários para a efetiva comprovação

da aptidão solicitada.

Consideração

118. No inciso III consta a vedação de pontuação progressiva a um número

crescente de atestados comprobatórios de experiência de idêntico teor. Entretanto, não ficou

claro quais são as circunstâncias em que o inciso IV se aplica.

Artigo 59

Art. 59. Os órgãos e entidades contratantes deverão publicar mensalmente em

local visível e acessível ao público a listagem atualizada dos contratos continuados firmados,

indicando:

...

IV - o(s) quantitativo(s) de empregados envolvidos em cada contrato;

Consideração

119. Em contratações onde há compartilhamento de empregados no

atendimento a vários contratos, como por exemplo no caso de contratação de licenças de

softwares ou de fábrica de software contratada por resultados, o número de empregados

envolvidos na prestação de serviços para um contratante específico é indeterminado,

portanto, nesse caso, o inciso IV não faz sentido. Esta situação foi objeto de comentários ao

art. 1 da minuta (item 19).

Análise de aspectos gerais da minuta

120. Neste item serão abordados os seguintes aspectos:

- Ausência de um modelo de contratação e de gestão contratual;

- Ausência de uma visão mais abrangente de serviços de TI;

- Ausência de definição de conceitos, exemplos, comentários e apontamentos

para a legislação;

- Ausência de processos de trabalho para contratações que envolvam recursos

externos;

- Ausência de abordagem de temas complexos.

Ausência de um modelo de contratação e de gestão contratual

121. No item 9.4 do Acórdão 786/2006-TCU-P são indicados alguns pontos que

devem constar no modelo a ser elaborado.

122. Embora não tenha havido explicitação por parte do TCU e tampouco

solicitação de esclarecimentos por parte da SLTI sobre quais seriam os requisitos básicos do

referido modelo, além do conteúdo mínimo citado no acórdão, observa-se que a minuta

apresentada, que é uma proposta de atualização da Instrução Normativa 18/1997 do Mare

(IN 18/1997-Mare), consiste essencialmente de um conjunto de obrigações e vedações para

gestores públicos na contratação de diversos tipos de serviços (e.g. serviços de limpeza e de

vigilância), inclusive serviços de TI.

123. Com base em modelos disponíveis no mercado de TI internacional e

nacional (e.g. Cobit e MPS.BR), depreende-se que um modelo de contratação e gestão

contratual deve apresentar alguns itens básicos, descritos a seguir.

123.1. Modelagem básica dos processos de trabalho de contratação de serviços

de TI e de gestão dos contratos decorrentes, com a identificação dos controles necessários à

mitigação dos seus riscos. Na minuta apresentada não foram definidos como funciona o

processo de contratação de serviços de TI na Administração Pública Federal, bem como o

processo de gestão contratual. Importante ressaltar que quando falamos em processos de

trabalho estes contemplam a análise de riscos associada aos processos e a criação dos

controles necessários para a mitigação dos mesmos.

123.2. Definição de papéis e responsabilidades. Além da modelagem dos

processos propriamente ditos, é necessário definir papéis e responsabilidades dos atores

envolvidos. Por exemplo, a quem cabe executar atividades como formular a necessidade que

deve ser atendida pela contratação, definir os requisitos dos produtos e serviços que serão

gerados, elaborar a estimativa do preço da contratação e verificar o recolhimento de

contribuições sociais ao longo do contrato? Somente a área de TI deve atestar as faturas

relativas à execução dos serviços ou deve haver uma atestação dupla: os clientes atestam a

aderência dos serviços às regras de negócio e a área de TI atesta a aderência aos padrões

técnicos de TI? Quem faz a gestão do contrato, de modo a executar atividades como

acompanhar a execução dos trabalhos, gerenciar riscos, resolver problemas, atestar

produtos e serviços, sugerir a aplicação de penalidades, avaliar a necessidade de aditivos

contratuais e conduzir o processo de repactuação?

123.3. Definição da forma de aferir o nível de maturidade dos processos de

contratação e gestão contratual e da área de TI. O aumento de maturidade pode ser

entendido como a implementação gradual de processos de trabalho e a melhoria gradual dos

processos já existentes com o objetivo de melhorar os resultados alcançados. Portanto, a

aferição de maturidade funciona como um termômetro da gestão de um processo ou de uma

unidade de TI, de modo que se possa formar um juízo fundamentado de como o processo ou

a unidade está e de quais são os riscos existentes, para adotar medidas corretivas bem

focadas e implementar os controles necessários para evitar novas ocorrências. A premissa é

a de que a maturidade de um órgão ou entidade na área de contratação e de gestão de

contratos de TI está relacionada com o risco de apresentar problemas nessa área, como

baixo alinhamento entre os serviços contratados e o negócio do órgão ou entidade,

desperdício de recursos (e.g. contratar um sistema que não se sabe se é usado ou não, como

foi informado no Acórdão 1.558/2003-P do TCU, item 4.2.5.22 do Relatório do Ministro-

Relator) e ilegalidades nas contratações. A partir da aferição da maturidade, que serve para

se descobrir qual é a situação atual, pode-se tomar medidas de melhoria, como definir quais

processos de trabalho implantar ou aperfeiçoar, contratar gerentes de TI mais qualificados ou

alocar recursos financeiros compatíveis com a maturidade da área de TI do órgão ou

entidade. Neste contexto, é razoável que a alocação de orçamento de TI para um

determinado órgão ou entidade seja proporcional à maturidade de sua área de contratação e

de gestão de contratos de TI. Aparentemente, quanto mais imatura a área de contratação e

de gestão de contratos de serviços de TI, maiores as chances de ela cometer erros como

solicitar a contratação de soluções de TI inúteis, ou especificar condições contratuais que

onerem o contrato e que não sejam usadas (e.g. níveis de serviço elevados que não sejam

cobrados). Como referência para aferição de maturidade da área de contratação e gestão de

contratos de TI, podemos citar o MPS.BR - Guia de Aquisição, voltado para a contratação de

softwares e serviços correlatos, e o modelo Cobit - Control Objectives for Information and

Related Technology, que inclui modelos de maturidade para diversos processos de trabalho

da área de TI como um todo.

123.4. Modelos de artefatos a serem produzidos no processo de contratação e

de gestão contratual, tais como:

- levantamento de mercado relativo à contratação;

- memorando de solicitação de contratação da área de TI para a área

administrativa;

- projeto básico ou termo de referência, que inclui modelo de requisitos,

pontuações, condições contratuais etc.;

- estimativa de preço da contratação, com devida fundamentação;

- editais de licitação para os tipos de modalidades adotadas, como Concorrência

do tipo ‘técnica e preço’, Tomada de Preço do tipo ‘técnica e preço’, Pregão e contratações

com recursos externo (e.g. BID), bem como modelos para contratações por dispensa e

inexigibilidade;

- minutas de contrato;

- respostas a questionamentos e recursos;

- atestação de serviços, que estabeleça itens que devam ser verificados (e.g.

entrega de produtos e alcance de níveis de serviço) para se formular juízos sobre a

atestação;

- solicitação de aplicação de penalidades.

123.5. Indicadores de desempenho, para apoiar as gerências do órgão ou

entidade na gestão dos processos de contratação e gestão contratual.

124. Considerando os itens básicos de um modelo de contratação e gestão

contratual mencionados, entendemos que a IN supra não é suficiente para ajudar um órgão

ou entidade pública federal a melhorar substancialmente seu processo de trabalho de

contratação de serviços de TI e seu processo de gestão dos contratos decorrentes dessas

contratações, de modo que:

- as contratações produzam resultados alinhados com a estratégia do órgão ou

entidade e que o ajudem a cumprir a sua missão institucional, bem como atendam às

expectativas dos interessados, como clientes e gestores das soluções contratadas (vide art.

2º, inciso III, do Decreto 2.271/1997);

- os processos de contratação e de gestão contratual sejam mais previsíveis,

eficazes, eficientes, controlados, sustentáveis e apresentem menos riscos (e.g. ilegalidades e

desperdício de recursos financeiros).

125. Um gestor público (e.g. gerente de um departamento de informática de um

órgão público) que estiver se preparando para contratar um serviço de TI e estiver de posse

da minuta apresentada não contará com uma seqüência de passos para executar essa difícil

tarefa. Tampouco obterá informações sobre quais são os papéis e as responsabilidades

envolvidas. Poderão surgir inúmeras dúvidas básicas, como, por exemplo, ‘Por onde se deve

começar para se contratar um determinado serviço?’ ou ‘Qual é o papel dos clientes da TI

nos processos de contratação e de gestão dos contratos decorrentes?’.

126. Adicionalmente, não há uma referência para evolução gradual, de modo a

se partir de um determinado nível de maturidade e se chegar a níveis superiores, a partir da

incorporação de determinadas práticas. Como não há níveis de maturidade, também não há

como se aferir em que nível o órgão ou entidade está com relação aos processos de

contratação e de gestão contratual e, portanto, qual é o risco do órgão ou entidade

apresentar mais ou menos problemas em contratações e gestão de contratos deste tipo e

quais os controles que devem ser implementados para mitigar estes riscos.

127. Carece a proposta, portanto, de itens básicos que devem constar de um

modelo de licitação e contratação de serviços de informática para a Administração Pública

Federal.

128. É importante ressaltar que existem diversos modelos reconhecidos

nacional e internacionalmente que poderão servir de base para a definição de um modelo de

contratação no âmbito da Administração Pública Federal. A seguir estão citados alguns

exemplos.

128.1. Guia de Aquisição do MPS.BR - Melhoria de Processo de Software

Brasileiro2, em desenvolvimento desde 2003 pela Softex - Associação para Promoção da

Excelência do Software Brasileiro, que conta com o apoio do Ministério da Ciência e

Tecnologia - MCT, da Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP e do Banco Interamericano

de Desenvolvimento - BID. Esse modelo é voltado para a contratação de softwares e serviços

correlatos (e.g. manutenção de sistemas de informação), é baseado em normas

internacionais (e.g. ISO/IEC 12207:1995 e IEEE STD 1062:1998) e define etapas para

contração e gestão de contratos, bem como método de avaliação de maturidade de

fornecedores. É importante destacar que se trata de um modelo nacional que vem recebendo

apoio do Estado brasileiro para seu desenvolvimento, inclusive financeiro. [2

http://www.softex.org.br/portal/mpsbr/_guias/MPS.BR_Guia_de_Aquisição-v1 .1.pdf]

128.2. eSourcing Capability Model (eSCM)3, é um modelo de outsourcing criado

pelo Information Technology Services Qualification Center da Carnegie Mellon University.

Está dividido em duas vertentes: eSCM-SP para provedores de serviços (contratados), e

eSCM-CL para clientes (contratantes), como órgãos e entidades públicas. Trata-se de um

modelo que prevê diversos processos, desde a estratégia de negócio até a gestão da

contratação e prevê três dimensões: ciclo de terceirização, áreas de capacidade e níveis de

capacidade. [3 http://itsqc.cs.cmu.edu/]

128.3. Cobit - Control Objectives for Information and Related Technology4, cujo

desenvolvimento é coordenado pelo IT Governance Institute e prevê os seguintes domínios

de processos: Planejar e Organizar, Adquirir e Implementar, Entregar e Prestar Suporte, e

Monitorar e Avaliar. É um modelo de auditoria e governança de TI e apresenta níveis de

maturidade de processos de trabalho de unidades de TI. [4http://www.isaca.org/Cobit]

128.4. Biblioteca de práticas ITIL - Information Technology Infrastructure

Library5, do OGC - Office of Government Commerce, que é uma organização do governo

britânico. Trata-se de um conjunto de práticas articuladas voltadas à gestão de serviços.

Entre os processos de trabalho previstos na biblioteca ITIL, podem ser citados: Gestão de

Níveis de Serviço, Gestão de Problemas, Gestão de Mudanças (e.g. alteração em um sistema

de informação), Gestão de Capacidade (formulação de providências para que um serviço

continue com desempenho adequado), Gestão de Disponibilidade (para que um determinado

produto ou serviço do ambiente de TI funcione quando preciso) e Gestão de continuidade de

serviços (e.g. que um serviço volte a funcionar rapidamente após um desastre). Esses

processos podem ser úteis para embasar as contratações de serviços de TI e gestão dos

níveis de serviço definidos nos respectivos contratos. [5 http://itil.co.uk/]

129. Além dos modelos citados, há ainda outras referências que podem ser

consideradas no desenvolvimento de um modelo de contratação para a APF, como o

PrATIco6, do Governo do Estado de Minas Gerais, a norma ISO 15.504 e o modelo CMMI7,

desenvolvido pelo Software Engineering Institute (SEI), vinculado à Universidade Carnegie

Mellon (norte-americana), todos voltados ao desenvolvimento de software e serviços afins.

[6http://www.synergia.dcc.ufmg.br/pratico/index.htm] [7http://www.sei.cmu.edu.cmmi/]

130. Portanto, há vários anos tem havido investimentos por parte de várias

instituições na elaboração de uma ampla gama de modelos para contratação de serviços de

TI ou com propósitos mais abrangentes, dentro e fora do Brasil. Adicionalmente, dois desses

modelos têm apoio governamental: MPS.BR, por parte do governo federal, e o PrATIco, por

parte do Governo do Estado de Minas Gerais. Esse conhecimento acumulado pode ser útil

para a formulação de um modelo consistente de contratação de serviços de TI e de gestão

contratual para a APF.

131. A título de ilustração do que foi exposto, sobre a ausência de um modelo

na minuta apresentada, no Quadro 3 a seguir é mostrado um conjunto de processos de um

modelo de contratação de software e serviços afins. Foi escolhido o Guia de Aquisição do

MPS.BR.

132. Obviamente, na formulação de um modelo para a Administração Pública

Federal, não basta apenas copiar um ou mais modelos existentes. É necessário discutir a

incorporação de conceitos específicos da realidade do governo federal brasileiro, como os

critérios de escolha da modalidade/tipo de licitação.

Ausência de uma visão mais abrangente de serviços de TI

133. Na análise empreendida do art. 2º da minuta, registrou-se a ausência de

preocupação com a necessidade de agregar outros elementos ao produto ou serviço

contratado, elementos estes que contribuirão para o atingimento dos benefícios pretendidos

com a contratação. Ao conjunto destes elementos chamamos ‘solução de TI’.

134. Considerando aquela análise, concluímos que a contratação de produtos e

serviços, diante da ausência dos demais elementos que devem compor a solução de TI, tem

grande chance de não alcançar os benefícios pretendidos pelos órgãos e entidades com a

contratação.

Ausência de definição de conceitos, exemplos, comentários e apontamentos

para a legislação

135. Em um normativo que trata de processos tão complexos e de riscos tão

elevados como os de contratação e de gestão contratual, é saudável que os termos sejam

padronizados e as respectivas definições sejam explicitadas.

136. No parágrafo 18 desta instrução são oferecidos alguns exemplos de

problemas com relação a definições. Adicionalmente, uma norma procedimental como essa

deveria apresentar exemplos, comentários e apontamentos para a legislação pertinente, seja

no próprio texto, (e.g. como é feito no Enunciado 331 do TST8), em anexos ou em

documentos separados. [8No Enunciado 331 do TST, em cada inciso é feita referência ao

dispositivo legal que o fundamentou. Por exemplo, ‘II - A contratação irregular de

trabalhador, mediante empresa interposta, não gera vínculo de emprego com os órgãos da

administração pública direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/88)’.]

137. Desse modo, os gestores públicos, as consultorias jurídicas dos órgãos e

entidades públicas, os controles internos, o controle externo, o mercado e a sociedade teriam

mais elementos para entender os fundamentos de determinado dispositivo e decidir ante

cada caso concreto.

Ausência de processos de trabalho para contratações que envolvam recursos

externos

138. As contratações feitas com recursos externos têm rituais diferentes

daqueles previstos na legislação brasileira. Portanto, regras e artefatos específicos, embora

similares com relação à legislação brasileira, têm de ser elaborados para esses tipos de

contratação. Exemplos dessas contratações são aquelas que envolvem recursos do BID,

muitas vezes feitas com o apoio do PNUD9. [9PNUD - Organização das Nações Unidas para o

Desenvolvimento]

Ausência de abordagem de temas complexos

139. Ainda dentro de uma análise geral, podemos destacar a ausência de

abordagem de muitos temas relevantes e que causam grandes transtornos aos gestores de

TI nos órgãos e entidades públicas. Entre esses temas, podemos citar os expostos a seguir.

139.1. Quais são os elementos básicos de um contrato eficaz com relação ao

alcance dos resultados previstos antes da contratação?

139.2. Como estimar preços?

139.3. Como interagir com o mercado? Há diversos questionamentos, como os

expostos a seguir.

- Como interagir com o mercado no momento da definição da necessidade da

contratação e dos requisitos que devem ser exigidos e pontuados?

- Como consultar o mercado para apoiar o processo de estimar o preço da

contratação? Vale lembrar que o fornecedor necessita de muitos detalhes para oferecer uma

estimativa válida, como requisitos, pontuações e condições contratuais (e.g. obrigações e

penalidades).

- Deve-se receber fornecedores que batem à porta do órgão ou entidade para

fazer apresentações institucionais?

- Devem-se fazer sessões em que o órgão ou entidade exponha para diversos

fornecedores o que pretende fazer naquele ano (planejamento da TI) e discuta sobre essas

ações e não sobre qualquer assunto?

139.4. Quais são as formas mais adequadas para contratar adequadamente

serviços de TI? A seguir são expostos questionamentos sobre alguns tipos de serviços.

- Como contratar desenvolvimento de sistemas? Por fábrica de software, por

projetos ou de outra forma?

- Como contratar serviços baseados em softwares livres?

- Atendimento a usuários é um serviço de TI? Será que outras áreas do órgão ou

entidade também podem usar esse tipo de serviço tanto ou mais que a área de TI?

- Antivírus deve ser contratado como licença de software ou serviço?

139.5. Qual deveria ser a responsabilidade e o compromisso das unidades

clientes que solicitam sistemas de informação e outros serviços de TI?

139.6. Como estruturar uma área de TI de um órgão ou entidade pública

federal? Qual é a missão da área de TI em um órgão ou entidade pública? Quais são os

processos de trabalho básicos? Que produtos devem ser gerados? Como alinhar a área de TI

ao negócio? Quais devem ser suas sub-unidades organizacionais? Como planejar ações de TI?

Quais devem ser os indicadores de governança da área de TI de um determinado órgão ou

entidade pública, para que o próprio órgão ou entidade e os órgãos de controle conheçam o

nível de maturidade atual e os riscos daquela unidade? Esses questionamentos afetam as

contratações de serviços de TI.

139.7. Como gerenciar os riscos das contratações e das gestões dos contratos?

Análise de risco é tema abordado em modelos de referência (e.g. MPS.BR - Guia de

Aquisição, Cobit - PO9 ‘Avaliar e gerenciar riscos de TI’, ITIL e COSO10), é objeto de normas

como AS/NZS 4360/2004 (padrão da Austrália e da Nova Zelândia), BS 7799-3 (Reino Unido)

e será objeto da norma ISO/IEC FCD 2700511, que está em elaboração. Adicionalmente este

tema está sendo discutido em comissão especial da ABNT12. [10http//www.coso.org]

[11http://www.isso.org.br/isso/em/CatalogueDetailPage?CSNUMBER=42107&sco

pelist=PROGRAMME] [12http://www.daryus.com.br/noticias.asp?act=1&d=42]

139.8. Qual é o papel das consultorias jurídicas dos órgãos e entidades nas

cadeias de valor dos processos de contratação e de fiscalização? Serão somente pareceristas

que informam se determinado artefato pode ou não ser aceito pela administração (e.g.

projeto básico) ou como agentes que realmente colaboram para que os resultados das

contratações sejam alcançados, passando a prestar consultoria às várias unidades

administrativas do órgão ou entidade que participem da contratação e fiscalização do

contrato, e não somente ao titular do órgão ou entidade?

Conclusão

140. Entendemos que o documento encaminhado pela SLTI não corresponde a

um modelo de licitação e contratação de serviços de TI para o setor público. As razões para

esse juízo foram discutidas no corpo deste trabalho e podem ser assim resumidas (itens 121

a 132):

- ausência de modelagem básica dos processos de trabalho de contratação de

serviços de TI e de gestão dos contratos decorrentes;

- ausência de definição de papéis e de responsabilidades nos processos de

contratação e de gestão dos contratos;

- ausência de forma de aferir o nível de maturidade dos processos de

contratação e de gestão contratual;

- ausência de definição de modelos de artefatos a serem produzidos no

processo de contratação e de gestão contratual, como a estimativa de preço da contratação;

- ausência de definição de indicadores de desempenho, que sirvam de apoio aos

gestores do órgão ou entidade na gestão dos processos de contratação e na gestão

contratual.

141. Também foi evidenciado que vários modelos encontrados na literatura

técnica podem ser usados no desenvolvimento de um modelo adaptado às necessidades da

APF, como é o caso do MPS.BR, apoiado pelo governo brasileiro, e do PrATIco, apoiado pelo

governo do Estado de Minas Gerais (item 128 e subitens) .

142. A análise do documento também revelou a existência de problemas

pontuais, comentados ao longo deste documento (itens 10 a 119), e de diversas lacunas,

citadas a seguir (itens 133 a 139):

- Ausência de uma visão mais abrangente de serviços de TI;

- Ausência de definição de conceitos, exemplos, comentários e apontamentos

para a legislação;

- Ausência de processos de trabalho para contratações que envolvam recursos

externos;

- Ausência de abordagem de temas complexos.

143. Assim, entendemos que deva ser recomendada à SLTI a continuidade dos

estudos para construção e aperfeiçoamento de um modelo de licitação e contratação de

serviços de TI, bem como a sua publicação em versões sucessivas, visando à contínua

incorporação de novos aprendizados e aspectos decorrentes das alterações da legislação

pertinente e das mudanças do mercado e das tecnologias.

144. Entendemos também ser desinteressante a ressubmissão do documento à

análise desta Corte, pelas razões a seguir:

- a presente análise já representa uma contribuição significativa ao

desenvolvimento do modelo a ser proposto pela SLTI, alinhada com objetivo estratégico nº 2

- Contribuir com o aperfeiçoamento da Administração Pública, que consta do Plano

Estratégico do TCU - 2006 a 2010;

- o Decreto 5.719/2006 atribui à SLTI a responsabilidade pela padronização de

procedimentos na área de serviços gerais abrangidos pelo SISG e na área de Tecnologia de

Informação abrangidos pelo SISP;

- existem diversas organizações que podem apoiar a SLTI na construção do

modelo, como entidades acadêmicas (e.g. COPPE/UFRJ), centros de pesquisa (e.g. CenPRA,

do MCT, e CASNAV, da Marinha do Brasil), universidades e organizações não governamentais

(e.g. Softex);

- haverá a necessidade de contínuo aperfeiçoamento do modelo de contratação

de serviços de TI e de gestão dos contratos decorrentes, o que levará à geração de diversas

versões do modelo ao longo do tempo;

- seria desinteressante para o Tribunal ver-se envolvido na análise de

sucessivas versões do modelo a ser construído pela SLTI, colocando em risco a

independência do TCU sobre essa matéria;

- a análise de cada versão do modelo da SLTI poderia demandar grande esforço

de analistas do TCU, a exemplo do que ocorreu com a análise da presente minuta

apresentada pela SLTI, retirando recursos humanos escassos da atividade finalística desta

Corte.

145. Devido à natureza da matéria, propomos o encaminhamento da

deliberação que vier a ser adotada às comissões temáticas do Congresso Nacional, bem

como a Controladoria-Geral da União, que poderá contribuir para o aperfeiçoamento do

normativo ora em elaboração.

146. Registre-se que esta ação de controle do TCU poderá trazer como benefício

a melhoria da Administração Pública Federal, por meio do aprimoramento da IN a ser

futuramente publicada pela SLTI. Considerando que o total registrado no Siafi dos gastos em

bens e serviços de TI no exercício de 2006 superou R$ 5 bilhões13, esta ação de avaliar

preventivamente a minuta de IN apresentada se reveste de material importância. [13Conta

contábil 2921300201 (despesa liquidada), função 126 - Tecnologia da Informação (todas as

naturezas de despesa) mais outras funções cuja natureza de despesa foi 33903017,

33903047, 33903908, 33903911, 33903957, 33903994, 33903995, 33903997, 33913017,

33913957, 33913995, 33913997, 44903017, 44903047, 44906957, 44905235 ou 44905283]

Proposta de encaminhamento

147. Em função do exposto, propomos o que segue.

I. Recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/92 c/c o art. 250,

inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação

do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que dê continuidade aos estudos para

construção e aperfeiçoamento de um modelo de licitação e contratação de serviços de TI e a

sua publicação em versões sucessivas visando à contínua incorporação de novos

aprendizados, de aspectos decorrentes das mudanças da legislação pertinente, das

características do mercado e das tecnologias, observando as considerações anotadas nesta

Instrução e contemplando elementos tais como:

a. processos de trabalho a executar (item 140);

b. definição de papéis e responsabilidades (item 140);

c. forma de aferição da maturidade dos processos de contratação de serviços

de TI (item 140);

d. modelos de artefatos usados no processo de contratação de serviços de TI

(item 140);

e. indicadores de desempenho dos processos de contratação e de gestão

contratual (item 140);

f. modelos já divulgados como subsídio para formulação de seu próprio modelo,

a exemplo dos seguintes: MPS.BR (Guia de Aquisição), ISO/IEC 12207:1995 e 15504, IEEE

STD 1062:1998, eSCM-CL, Cobit, ITIL, PrATIco, CMMI-AM e PMBoK (capítulo 12), atentando

para o fato de que o MPS.BR e o PrATIco são modelos que já contam com investimento

público brasileiro (item 141);

g. visão abrangente de soluções de TI (item 142);

h. definição de conceitos, exemplos, comentários e apontamentos para a

legislação (item 142);

i. definição de processos de trabalho para contratações que envolvam recursos

externos (item 142);

j. abordagem de temas complexos (item 142).

II. Encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser proferido, bem como do

Relatório e Voto que o fundamentarem:

a. à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão - SLTI/MP;

b. à Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática - CCTCI - da

Câmara dos Deputados;

c. à Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática -

CCT - do Senado federal;

d. à Controladoria-Geral da União.

III. Arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso IV, do Regimento

Interno do TCU.”

2.Os quadros mencionados no corpo da instrução são reproduzidos a seguir:

Quadro 1 - Objetivos de Controle Cobit

VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL

Quadro 2 - Processos da biblioteca ITIL

VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL

Quadro 3 - Subprocessos do processo de aquisição de software e serviços

correlatos do modelo MPS.BR

VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL

3.Com essa manifestação, os autos foram despachados ao Gabinete deste

Relator em 8/3/2007. Em 21/3/2007 o Secretário de Logística e Tecnologia da Informação, do

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, enviou o Ofício 403/2007/DLSG/SLTI/MP

(fls. 98/99), por meio do qual requer deste Tribunal a prorrogação do prazo estipulado para

cumprimento da recomendação exarada no subitem 9.4 do Acórdão 786/2006 - Plenário. No

documento o interessado ressaltou que o prazo inicialmente fixado em 120 dias foi

prorrogado por igual período por este Tribunal, após solicitação anteriormente enviada

(Acórdão 2.028/2006 - Plenário); não obstante, necessitaria de mais 90 dias para a conclusão

dos trabalhos de revisão de nova minuta, tendo em vista que foram determinadas algumas

adequações do texto por parte da Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento. Na

oportunidade, encaminhou em anexo a última versão da minuta de Instrução Normativa, que

será novamente enviada à Conjur/MPOG (Anexo 1).

4.Em exame do expediente e da documentação encaminhada, a SLTI elaborou

parecer complementar sobre a matéria (fl. 104), mediante o qual consignou que “em análise

perfunctória da documentação encaminhada, observou-se que apenas o art. 13 da minuta

teve sua redação substancialmente alterada, sem, contudo, ter o condão de alterar o mérito

proposto por esta secretaria na análise efetuada” (grifo constante do original).

5.Em conclusão, o Diretor Técnico propôs e o Secretário da Sefti acolheu a

remessa da documentação ao Gabinete deste Relator e a concessão da prorrogação de prazo

solicitada, ressaltando que o processo encontrava-se em análise neste Gabinete, já contando

com a análise de mérito sobre a matéria tratada nos autos.

É o relatório.

Voto do Ministro Relator

Trago à deliberação deste Tribunal o resultado do monitoramento das medidas

constantes dos subitens 9.4 e 9.5 do Acórdão 786/2006 - Plenário.

2.Por meio do subitem 9.7.1 da referida deliberação, esta Corte havia

determinado à Segecex que adotasse as providências necessárias ao monitoramento das

medidas indicadas nos subitens mencionados, incluindo a análise e a manifestação

conclusiva acerca do modelo de licitação e contratação de serviços de informática que viesse

a ser desenvolvido pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão - SLTI/MP em atendimento à recomendação exarada

(subitem 9.4), cujo prazo para cumprimento havia sido fixado em 120 dias (subitem 9.5).

I - Breve histórico motivador da realização da recomendação ora monitorada

3.Por ocasião da prolação do Acórdão 786/2006 - Plenário, na sessão de

24/5/2006, fundando-se nas razões expostas no voto que proferi à ocasião do monitoramento

do processo de Concorrência 06/2005 promovida pelo Ministério do Desenvolvimento,

Indústria e Comércio Exterior - MDIC, objetivando a contratação de serviços de informática,

este Tribunal recomendou à SLTI/MP que, a partir das diretrizes expostas na seção III daquele

voto e nos acórdãos deste Tribunal, em especial os de número 667/2005, 2.103/2005,

2.171/2005 e 2.172/2005, todos do Plenário, elaborasse um modelo de licitação e

contratação de serviços de informática para a Administração Pública Federal e promovesse a

implementação dele nos diversos órgãos e entidades sob sua coordenação, mediante

orientação normativa, contendo, no mínimo, os quesitos delineados nos desdobramentos do

subitem 9.4 daquela deliberação.

4.Referidos quesitos foram formulados a partir da experiência acumulada nas

deliberações anteriores sobre licitações na área de TI e, em especial, mediante o

monitoramento das licitações promovidas pelo MDIC para contratação de serviços de

informática, cujo acompanhamento deste Tribunal vem sendo realizado desde o ano de

2004. Assim, no item III do voto proferido por ocasião do multicitado acórdão, expus a síntese

das conclusões alcançadas nos monitoramentos realizados quando dos exames dos editais

elaborados por aquele ministério, com destaque aos temas abordados nos votos que

acompanharam os acórdãos mencionados no parágrafo anterior.

5.Nessa linha, mencionei que o processo evolutivo por que passou e ainda

passa o MDIC na elaboração de seus editais de licitação tem por objetivo alcançar maior

economicidade nas contratações de serviços de TI e maior eficiência e eficácia no

aproveitamento dos produtos ou serviços contratados para o atendimento das necessidades

da Administração.

6.Ressaltei, na ocasião, que o modelo de contratação antes adotado por

diversos outros órgãos da Administração Federal consistia na adjudicação de todos os

serviços de informática do órgão contratante a uma única empresa, celebrando-se com ela

um único e grande contrato, cuja previsão de pagamento se dava por horas trabalhadas

(modelo do tipo postos de serviço).

7.Esse modelo de contratação apresentava uma série de desvantagens

potencialmente causadoras de prejuízos aos cofres públicos e à própria atividade da

Administração, carecendo, portanto, de revisão. Por englobar todos os serviços da área de

informática, por exemplo, os requisitos de habilitação e de pontuação da proposta técnica

estabelecidos no edital eram demasiadamente abrangentes, por vezes restringindo a

participação a grandes corporações, em detrimento de outras empresas de menor porte,

especializadas em determinadas áreas de TI, reduzindo-se as possibilidades de obtenção de

propostas mais vantajosas decorrentes da ampliação da competitividade.

8.Outra desvantagem desse modelo consistia em que todos os sistemas,

programas e bases de dados passavam a ser geridos por uma única empresa privada,

potencializando o risco de monopolização do conhecimento, de perda do controle da

administração dos sistemas institucionais e de dependência em relação à contratada para

realização de manutenções, alterações, melhorias e migrações.

9.Sob o prisma da economicidade da execução contratual, esse modelo de

contratação comportava risco de disfunções negativas como a maior oneração do contrato à

medida em que a alocação de profissionais de menor qualificação, na execução contratual,

demanda maior número de horas na execução do serviço e, conseqüentemente, maior o

faturamento da empresa contratada e a despesa da Administração. Ou, ainda, em razão de

que a tendência era de remunerar todas as horas de disponibilidade dos empregados da

empresa, ainda que não produtivas (em razão apenas da presença desses nos postos de

trabalho), levando a possíveis distorções como a cobrança e o pagamento sem que houvesse

efetiva e aproveitada utilização das equipes alocadas na execução de serviços.

10.A partir dos monitoramentos realizados, permitiu-se o esboço de novo

modelo de licitação e contratação de serviços de informática, com quebra do modelo

paradigma de contratações anterior, pois o novo baseia-se na divisão dos serviços de

informática em tantos itens quantos sejam tecnicamente possíveis e convenientes, conforme

disposição da Lei 8.666/1993 (art. 23, §§ 1º e 2º), permitindo-se a realização de licitação

independente para cada item e o estabelecimento de exigências de habilitação e avaliação

da proposta técnica objetivamente específicas, suficientes e razoáveis para garantir a

aderência entre a aptidão dos licitantes e as necessidades do serviços contratados, evitando-

se a formulação de critérios irrelevantes.

11.Esse recente modelo permite a participação de empresas de diferentes

portes, ampliando o universo de possíveis interessados, com possibilidade de redução dos

preços já por ocasião das disputas. Outras vantagens também são evidentes como a redução

do risco estratégico e de segurança, com quebra da dependência em relação a uma única

empresa, o estabelecimento de exigências contratuais coerentes com as necessidades

verificadas em cada área ou serviço, ou seja, focadas no objeto pretendido, em especial

quanto à qualificação de pessoal e às atividades desenvolvidas, e a especialização na

execução de serviços, possivelmente com maior qualidade e eficiência.

12.O modelo evolutivo da forma de contratação de serviços de TI transmuda a

maneira de execução indireta de serviços, propiciando salto positivo em busca da eficiência,

eficácia e economicidade, na medida em que dá preferência à prestação de serviços

mensurados por resultados em contraposição à simples locação de mão-de-obra. A licitante é

contratada para realizar atividade de prestação de serviço por sua conta e risco,

interessando ao contratante apenas os resultados ou os produtos obtidos no prazo fixado

segundo especificações preestabelecidas, independentemente do número de funcionários

alocados pela empresa, que passa a se preocupar com a produtividade como fator de

elevação de seus lucros.

13.Esse modelo mais atual de contratação propõe que a metodologia de

mensuração de serviços e resultados seja definida e explicitada claramente no edital, e,

embora a definição da metodologia de mensuração dependa das peculiaridades de cada

serviço e da forma de trabalho do órgão contratante, alguns quesitos básicos podem ser de

pronto identificados, tais como “a fixação dos procedimentos e critérios de mensuração dos

serviços prestados, abrangendo métricas, indicadores, valores aceitáveis, etc.”, “a

quantificação ou estimativa prévia do volume de serviços demandados, para fins de

comparação e controle”, “a definição de metodologia de avaliação da adequação às

especificações e da qualidade dos serviços com vistas à aceitação e pagamento”, dentre

outros, conforme referido no Acórdão 786/2006 - Plenário (itens 85 a 87 do voto condutor).

14.A par dos avanços propiciados por esse novel modelo de contratação,

verificou-se que seria possível estender os benefícios de uma nova modelagem da

contratação de serviços de TI a toda a Administração, consoante as diretrizes apontadas por

este Tribunal àquela ocasião. Disso resultou, então, recomendação à SLTI para que

elaborasse um modelo de licitação e contratação de serviços de informática, para

implementação na Administração Federal, com disseminação e orientação normativa, a partir

dessas diretrizes indicadas no mencionado decisum, que deveria conter, no mínimo, os

seguintes requisitos:

a) divisão dos serviços de informática necessários aos órgãos e entidades em

tantos itens quanto sejam tecnicamente possíveis e suficientes (subitem 9.4.1 do Acórdão

786/2006 - Plenário);

b) realização de licitação independente para cada item, contemplando

requisitos de habilitação e critérios de avaliação de proposta técnica objetivos, relevantes e

específicos para cada item, favorecendo assim a competitividade do certame, a redução de

preços, a especialização das empresas, a qualidade dos serviços, a redução de riscos

estratégicos e de segurança para o órgão ou entidade; (subitem 9.4.2)

c) mensuração, sempre que possível, da prestação de serviços por resultados

segundo especificações previamente estabelecidas, evitando-se a mera locação de mão-de-

obra e o pagamento por hora-trabalhada ou por posto de serviço, utilizando-se de

metodologia expressamente definida no edital que contemple, entre outros, os seguintes

pontos básicos: (subitem 9.4.3)

c.1) fixação dos procedimentos e dos critérios de mensuração dos serviços

prestados, abrangendo métricas, indicadores, valores aceitáveis, etc.; (subitem 9.4.3.1)

c.2) quantificação ou a estimativa prévia do volume de serviços demandados,

para fins de comparação e controle; (subitem 9.4.3.2)

c.3) definição de metodologia de avaliação da adequação às especificações e da

qualidade dos serviços com vistas à aceitação e pagamento; (subitem 9.4.3.3)

c.4) utilização de um instrumento de controle, geralmente consolidado no

documento denominado “ordem de serviço” ou “solicitação de serviço”; (subitem 9.4.3.4)

c.5) definição dos procedimentos de acompanhamento e fiscalização a serem

realizados concomitantemente à execução para evitar distorções na aplicação dos critérios;

(subitem 9.4.3.5)

d) utilização, como instrumento de controle das etapas de solicitação,

acompanhamento, avaliação, atestação e pagamento de serviços, da “ordem de serviço” ou

“solicitação de serviço”, que deve conter, no mínimo: (subitem 9.4.4)

d.1) a definição e a especificação dos serviços a serem realizados; (subitem

9.4.4.1)

d.2) o volume de serviços solicitados e realizados segundo as métricas

definidas; (subitem 9.4.4.2)

d.3) os resultados ou produtos solicitados e realizados; (subitem 9.4.4.3)

d.4) o cronograma de realização dos serviços, incluídas todas as tarefas

significativas e seus respectivos prazos; (subitem 9.4.4.4)

d.5) a avaliação da qualidade dos serviços realizados e as justificativas do

avaliador; (subitem 9.4.4.5)

d.6) a identificação dos responsáveis pela solicitação, pela avaliação da

qualidade e pela atestação dos serviços realizados, os quais não podem ter nenhum vínculo

com a empresa contratada. (subitem 9.4.4.6)

II - Das providências adotadas pela SLTI e da possibilidade de concessão

adicional de prazo

15.Em resposta à recomendação deste Tribunal, a SLTI enviou a esta Corte o

Ofício 1.620/2006/DLSG/SLTI (fls. 1/2), protocolado no dia 22/10/2006, mediante o qual

informou que os trabalhos realizados em atendimento à demanda oriunda do Acórdão

786/2006 - Plenário tiveram início em 7/6/2006, com a elaboração de um plano de trabalho

contemplando três fases: a) definição de regras gerais para a contratação de serviços de

Tecnologia da Informação; b) definição de regras específicas de contratação e gestão de

serviços de TI; e c) especificações padrão para contratação de serviços de TI.

16.Segundo noticiado pela SLTI, definiu-se que as duas primeiras fases

(definição de regras gerais e específicas para a contratação e gestão de serviços de TI)

seriam concomitantes, constituindo-se uma mesma Instrução Normativa, cuja minuta seria

enviada à Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em

meados de setembro de 2006. Quanto à terceira fase, que se refere ao estabelecimento de

especificações padronizadas para contratação dos serviços de TI, por exigir maior tempo,

dada a necessidade de análise de cada uma das modalidades de serviços de Tecnologia da

Informação, seria levada a efeito até a metade do ano de 2007.

17.Percebo, portanto, a partir da comunicação da SLTI, que a minuta de

normativo ora apresentada representa apenas as primeiras etapas de um processo de

normatização da contratação de serviços de TI que deverá abranger regramento geral,

específico e detalhamentos em termos de especificações para contratação de serviços de TI.

Ainda segundo informado pela unidade monitorada, após a formulação da primeira versão da

minuta de Instrução Normativa foi realizado nos dias 16 e 17/8/2006 o Workshop Modelos de

Contratação de Serviços de Tecnologia da Informação, cujo objetivo, mencionado no

expediente, seria submeter a minuta da norma à crítica de atores importantes como o TCU, a

CGU, a AGU, Serpro e Dataprev.

18.Segundo a SLTI, dada a exigüidade do prazo fixado pelo Tribunal, não se

submeteu a referida minuta a consulta pública, sendo mencionado que a CGU solicitou prazo

adicional para realizar sugestões e enviar colaborações.

19.Ao fim do expediente encaminhado a esta Casa, na ocasião, a SLTI, em razão

da importância do tema e do forte interesse que desperta no âmbito dos administradores

públicos envolvidos, solicitou a prorrogação do prazo então fixado pelo Acórdão 786/2006 por

mais 120 dias, possibilitando a realização de uma consulta pública e a revisão por parte da

CGU.

20.O expediente em referência foi inicialmente tratado no TC 020.513/2005-4,

processo que originou as medidas recomendadas e apreciadas neste monitoramento, ocasião

em que foi apresentada, também, uma primeira minuta do texto da norma que seria

elaborada. Em razão das medidas examinadas naquele processo, foi prolatado o Acórdão

2.028/2006 - Plenário, na sessão de 1º/11/2006, em cujo subitem 9.5 concedeu-se o prazo

adicional então solicitado e, não obstante sua dilação, determinou-se a remessa da minuta à

Sefti, já para análise (subitem 9.4).

21.Como assinalei no relatório precedente, já estando os autos em meu

Gabinete, com proposta da Sefti, foram remetidos novos documentos pela SLTI, em

cumprimento ao prazo por último concedido pelo Tribunal, onde se verifica a apresentação

de nova minuta de Instrução Normativa e novo pedido de prorrogação de prazo para o

cumprimento da recomendação deste Tribunal.

22.Acerca do pedido formulado, entendo que não há óbices ao seu acolhimento.

Todavia, penso que as conclusões apresentadas no relatório da unidade técnica, aliadas à

ponderações adiante oferecidas por este Relator, conduzirão a uma completa revisão dos

procedimentos já adotados no âmbito da SLTI com vistas ao atendimento daquilo que foi

recomendado por este Tribunal, demandando prazo bastante superior ao que foi solicitado.

Nesse sentido, devo ressaltar que as conclusões apresentadas no relatório da unidade

técnica especializada demonstram não ter sido ainda atingido o fim colimado pela

recomendação deste Tribunal, havendo necessidade da realização de importantes estudos,

reflexões e aperfeiçoamentos que conduzam à efetiva implementação do modelo pretendido.

Nesse diapasão, sou favorável a que seja fixado novo prazo, que estimo em 180 dias, para o

integral cumprimento da recomendação. Nada impede que esse período seja também revisto

posteriormente se efetivamente forem demonstradas razões suficientes para sua dilação e

desde que permita alcançar os resultados e benefícios esperados com a qualidade necessária

ao aperfeiçoamento da atividade administrativa que, neste caso, se dará mediante a

definição da modelagem dos processos de licitação, contratação e gestão dos serviços de

Tecnologia da Informação, hoje inexistente.

23.Adianto, desde logo, que não posso concordar com o posicionamento da

Sefti quanto ao simples arquivamento destes autos sem que seja definida, já nesta ocasião, a

continuidade do monitoramento dos resultados pretendidos com as recomendações

constantes do subitem 9.4 do decisum objeto de monitoração, pois entendo que é de suma

importância que este Tribunal acompanhe as linhas normativas e o desenho do modelo que

porventura vier a ser disciplinado pela SLTI, com vistas à avaliação dos resultados

alcançados, por necessidade de aferir a aderência e o grau de cumprimento daquilo que foi

recomendado, permitindo-se conhecer o impacto e a efetividade das medidas adotadas no

cumprimento da deliberação anterior, que objetiva a melhoria operacional dos processos de

contratação de serviços de TI em toda a Administração Federal.

24.Destaco também que o dado extraído pela própria Sefti junto ao Siafi -

gastos em bens e serviços de TI acima R$ 5 bilhões no ano de 2006 - demonstra a relevância

não apenas de ordem operacional, mas também econômica do tema, cuja ação de controle

deste Tribunal, a partir da iniciativa de recomendar a normatização de modelagem de

contratações de serviços de TI, e a necessidade de fomentar o estabelecimento de

orientações formais para realização de licitações mais eficientes e econômicas, com

possibilidades de maior controle dos custos, qualidade e resultados dos serviços, do que

aqueles até então adotados por diferentes gestores públicos, dada a inexistência de

parâmetro ou orientação normativa específica, é fundamental.

25.Se a própria análise técnica efetuada pela Sefti conclui não ter a minuta de

Instrução Normativa alcançado produzir um adequado modelo de licitação e contratação de

serviços de TI para o setor público, que sirva de orientação aos gestores, maior razão há para

a continuidade do acompanhamento. Esse controle, no entanto, poderá ocorrer a posteriori,

sem a necessidade de remessa de textos minutados a este Tribunal, mediante controle

prévio, para manifestação. A esse respeito, portanto, concordo com o posicionamento da

Sefti de que não há necessidade de nova submissão de documento em forma de minuta para

análise deste Tribunal.

26.O monitoramento poderá ser realizado pela Sefti após o prazo fixado para o

cumprimento das recomendações, mediante procedimento de fiscalização específico,

previsto no art. 243 do RI/TCU, dando continuidade às ações já implementadas nestes autos,

evidenciando, assim, se o resultado das medidas adotadas pela SLTI, após a deliberação

deste Tribunal, é satisfatório ou não.

27.Com efeito, nem mesmo é da competência deste Tribunal aprovar

normativos oriundos dos entes fiscalizados (Decisão 461/1998 e Acórdão 1.438/2006, ambos

do Plenário). Como sabido, a aprovação do referido normativo compete ao Poder Executivo,

mais especificamente, ao Ministério do Planejamento, em cuja estrutura se encontra a SLTI,

que detém as competências do SISP e do SISG para fins de padronização de procedimentos

junto à Administração Federal em matéria de administração dos recursos de informática e

orientação normativa sobre a matéria. Isto não obsta, no entanto, que haja manifestações

como as realizadas pela unidade técnica no relatório precedente, por ocasião de novo

monitoramento, a fim de avaliar se as medidas adotadas em cumprimento às

recomendações exaradas são satisfatórias ou não, ocasião em que poderá ser aferido se a

norma que vier a ser elaborada atende ao que foi recomendado pelo Acórdão 786/2006 -

Plenário e se carece de outros aperfeiçoamentos.

28.Sendo assim, depreendo que o processo de aprimoramento da modelagem

pretendida exige o acompanhamento deste órgão de controle, ainda que a posteriori, a fim

de se verificar a aderência entre o que foi recomendado e o produto final gerado pela

unidade responsável, como resultado das recomendações, a orientar toda a Administração.

Dessarte, entendo que devam os presentes autos persistir abertos após a deliberação desta

Corte, para fins de novo monitoramento, a ser realizado após o prazo de 180 dias contados a

partir da comunicação à SLTI acerca da decisão que vier a ser adotada pelo Tribunal.

III - Minuta de Instrução Normativa

29.Para fins de cumprimento das recomendações insertas no subitem 9.4 e

desdobramentos do Acórdão 786/2006 - Plenário, pensou-se na elaboração de norma

específica de modelagem para a licitação e contratação de serviços de TI na Administração,

nela preconizando as diretrizes hauridas da mencionada deliberação. Entretanto, percebo

que a minuta de Instrução Normativa apresentada a esta Corte representa, na realidade,

norma de caráter mais geral e ampla, destinada a disciplinar a contratação de quaisquer

serviços, continuados ou não, por órgãos ou entidades integrantes do SISG, tal como consta

de seu art. 1º. Em verdade, trata-se de minuta da norma que viria substituir a IN Mare

18/1997, responsável pelo disciplinamento das contratações de serviços executados de

forma indireta e contínua, notadamente os serviços de vigilância, limpeza e conservação.

30.A norma, minutada e ora apresentada a este Tribunal, além dos serviços

referidos na norma anterior, tratou de maneira tímida as diretrizes emanadas da deliberação

monitorada, sem a profundidade necessária e sem dar a ela tratamento exclusivo e

adequado. O art. 62 da minuta em questão deixa clara a intenção dessa norma, ao

expressamente revogar a IN 18/1997, que regula a contratação indireta de serviços gerais,

especialmente os de vigilância, limpeza e conservação.

31.Ressalte-se que não foi objeto de recomendação deste Tribunal a realização

de alterações na IN Mare 18/1997, que trata dos serviços de vigilância, limpeza e

conservação. Trata-se de iniciativa própria do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão promover alterações nessa norma. Por fugirem ao escopo do monitoramento em

exame, além de não contemplarem quaisquer das recomendações exaradas por meio do

Acórdão 786/2006 - Plenário, tais alterações não serão objeto de manifestação ou apreciação

deste Tribunal nesta ocasião. Nessa linha, parece-me prudente, no entanto, que esta Corte

expeça determinação à CGU para que realize o acompanhamento, junto àquele ministério,

das alterações que se desenham para os referidos serviços de prestação indireta e

continuada, com vistas à avaliação de regularidade e legalidade das possíveis modificações

nas regras atualmente previstas na IN MARE 18/1997.

32.Penso ser necessário aclarar o seguinte: diante da complexidade e do

grande número e valor dos contratos da área de TI atualmente, bem como levando-se em

consideração que essa área, dado o seu desenvolvimento e disseminação nas atividades de

toda a máquina administrativa, como ferramentas meio, é essencial ao funcionamento da

Administração, torna-se necessário que a modelagem pretendida seja contemplada em

norma específica, distinta das normas que regulam outros serviços, de forma a melhor

orientar o modelo de contratação aplicável a cada categoria de serviço de TI identificada

entre as necessidades atuais e/ou futuras da Administração, bem como definições gerais e

mais específicas, orientações, parâmetros, especificações e diretrizes, de forma a propiciar

aos gestores públicos efetiva orientação a respeito das licitações e contratações na área de

TI, sem o risco de confusões geradas pela inserção de dispositivos não aplicáveis a essa

matéria, ou só aplicáveis, por exemplo, às situações de contratação de serviços de limpeza e

conservação, também objeto da minuta ora encaminhada.

33.Quando da prolação da deliberação desta Corte, teve-se em mente apenas

os processos de licitação da Administração Pública voltados à área de TI, até mesmo porque

tratava-se dos problemas freqüentes enfrentados no caso concreto em exame na ocasião, e

nas deliberações citadas, no âmbito do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio

Exterior, para os quais os monitoramentos e deliberações desta Corte apresentavam

conclusões que poderiam ser aproveitadas e disseminadas a toda a Administração. Ademais,

a importância estratégica dos serviços de Tecnologia da Informação para o Estado é

inegável, bem como também previsível a realização de aperfeiçoamentos e melhoramentos

de maior freqüência nas normas que envolvam licitação, contratação e gestão dos serviços

de TI, e na própria modelagem pretendida, pois trata-se de uma área cujo crescimento,

desenvolvimento, diversificação e amadurecimento integram um processo dinâmico e de

constante renovação, pois a cada dia surgem novas tecnologias e novos processos de

desenvolvimento de soluções de TI que provocam significativas mudanças nos processos de

trabalho envolvidos com a prestação de serviços de informática, o que não ocorre com

serviços que envolvem mão-de-obra de reduzida especialização e pouca ou nenhuma

tecnologia.

34.De outro lado, embora deva ser reconhecido o esforço da SLTI em

contemplar na minuta submetida a este Tribunal vários dos quesitos apontados pelo acórdão

em questão, não posso deixar de concordar com a manifestação da Sefti de que a norma

minutada ainda não contempla o pretendido modelo de licitação e contratação de serviços

de informática para a Administração Pública, pois padece de várias lacunas que precisam ser

supridas antes mesmo de sua aplicação pelos gestores nos processos de contratação. Da

forma como se encontra, o instrumento normativo não alcança a almejada padronização de

procedimentos administrativos, de critérios e de definições sobre relevantes questões

relacionadas à área de TI, como por exemplo, em razão da ausência de modelagem básica

dos processos de trabalho que envolvem as licitações de informática, de definição de

modelos de produtos a serem gerados no processo de contratação, prestação dos serviços e

gestão do contrato, além de questões essenciais à definição ou composição de preços

(produtos mencionados pela Sefti como artefatos) e à forma de licitação, contratação e

execução dos serviços que deverá ser escolhida pelos gestores.

35.Segundo reportado pela SLTI, o atendimento à recomendação de elaboração

de um modelo de licitação e contratação de serviços de informática para a Administração

Pública Federal foi priorizado em três fases, estando a minuta em exame no contexto do

atendimento das duas primeiras, relativas à definição de regras gerais e específicas para a

contratação de serviços de Tecnologia da Informação, sendo que as “especificações padrão”

para contratação de serviços de TI pertencem a uma terceira fase a ser concluída em

meados deste ano.

36.Nesse caso, parece-me que uma das deficiências apontadas no relatório da

Sefti - “ausência de definição de modelos de artefatos a serem produzidos no processo de

contratação e de gestão contratual, como a estimativa de preço da contratação” - haveria de

ser contemplada na terceira fase, ainda não implementada e, portanto, não enviada a este

Tribunal. Percebe-se, portanto, que a modelagem pretendida somente estará completa se

vierem a ser apontadas, conjuntamente, as normas gerais, as específicas e aquelas sobre as

especificações padrão, necessárias à orientação ao gestor acerca também da elaboração de

projetos básicos e termos de referência e elementos que permitam seja a licitação conduzida

para, por exemplo, a contratação de serviços orientada por resultados ou produtos conforme

especificações e requisitos de qualidade pré-definidos, acompanhadas de detalhamentos que

as façam se aproximar de um efetivo modelo de licitação, contratação e gestão de serviços

de TI.

37.Noticia-se que as duas primeiras fases, de definição de regras gerais e

específicas, seriam tratadas em uma mesma Instrução Normativa, levando-me a crer que a

providência relacionada com a terceira fase deva ser objeto talvez de outra norma de mesma

hierarquia. A definição de regras específicas e o estabelecimento de especificações

parâmetro atinentes às licitações e contratações de serviços de informática, segundo

entendo, devem ser segregadas de normas como a pretendida com a minuta objeto destes

autos. Ou seja, as normas que orientam a contratação de TI devem fazer parte de normas

distintas dessas que orientam serviços que envolvem, necessariamente, a locação de mão-

de-obra terceirizada, como vigilância, limpeza e conservação. A realização de licitações e

contratações de TI, diferentemente daqueles outros, deve estar focada sempre que possível

na prestação dos serviços por resultados em vez de simples locação de mão-de-obra e do

pagamento por postos de serviço ou hora-trabalhada.

38.Entendo que a modelagem pretendida, portanto, criada a partir das

diretrizes delineadas nos acórdãos mencionados, deve ser parte de normas distintas para a

área de TI e deve contemplar todo o arcabouço necessário à orientação do gestor público

para realizar a licitação pretendida, segundo modelagem dos processos de licitação,

contratação e gestão de serviços de informática sem precisar separar aqueles artigos que se

aplicam à área de TI daqueles que não se aplicam, evitando-se confusões a respeito, como

pode vir a ocorrer em relação ao texto minutado. Em suma, entendo que a norma relativa a

serviços de TI não deva ser inserida na norma que substitui a IN 18/1997, mas deve ser

constituída em novo e específico documento normativo.

39.Admite-se, no entanto, que haja a segregação da modelagem dos processos

de licitação e contratação de serviços de TI em normas gerais e específicas, de um lado,

contempladas em uma determinada Instrução Normativa, desde que exclusiva para os

serviços de TI, e normas relativas a especificações de outro, mencionadas como terceira fase

pela SLTI, que poderá fazer parte, por exemplo, dada a necessidade de maior grau de

detalhamento, de manual técnico aprovado pela SLTI e que, no conjunto dessas normas, haja

a necessária complementação, integração e detalhamento.

40.Nesse intento, portanto, compreendo que se deva recomendar à SLTI que no

cumprimento da recomendação exarada no subitem 9.4 do acórdão monitorado procure

contemplar a modelagem nele determinada com os regramentos mínimos indicados nos

respectivos subitens, em documentos normativos distintos que tratem exclusivamente de

licitação e contratação de serviços de Tecnologia da Informação, evitando-se a inserção em

outra norma que se refira genericamente a contratação de serviços, continuados ou não,

como tende a ocorrer no caso de ser aprovada, na forma como se encontra, a minuta de

Instrução Normativa ora apresentada a esta Corte de Contas.

41.Embora entenda que a minuta apresentada ainda não possa ser considerada

como o modelo de licitação e contratação de informática pretendido, devo reconhecer, ainda

que com as ressalvas aqui efetuadas, que houve iniciativa positiva no sentido do

enquadramento, em termos de comandos gerais e específicos, mesmo superficial, dos itens

solicitados na deliberação ora monitorada.

42.Nesse sentido, sem olvidar dos comentários efetuados sobre os diversos

artigos que compõem a norma minutada, por parte da unidade técnica especializada deste

Tribunal, que se encontram devidamente registradas nos itens correspondentes no relatório

precedente, procuro fazer, a seguir, simples cotejamento entre itens do acórdão e da minuta

de normativo, de forma a propiciar uma visão mais clara do que foi absorvido no texto

minutado que nos foi apresentado. Saliento que nessa tabela já foram consideradas as

poucas e pequenas mudanças no texto, introduzidas com a nova minuta apresentada pela

SLTI, cujas modificações em relação à anterior podem ser visualizadas em razão da utilização

do recurso de “caixa alta”, nas inclusões/alterações de redação, e “riscado”, nas supressões:

VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL

43.Além das observações efetuadas pela Sefti, menciono que a leitura de

alguns desses artigos e o seu cotejamento com os comandos da recomendação em questão

demonstra a necessidade de revisão com vistas à ampliação e ao aprofundamento dos

estudos já iniciados para que sirva, efetivamente, de subsídio aos gestores em termos de

modelagem dos processos de licitação, contratação e gestão de serviços de TI.

44.Veja-se, por exemplo, quanto ao solicitado no subitem 9.4.3.1 do Acórdão

786/2006 - P. Esse item indica à SLTI que o modelo pretendido deve conter, no mínimo, a

“fixação dos procedimentos e dos critérios de mensuração dos serviços prestados,

abrangendo métricas, indicadores, valores aceitáveis, etc.”. Não há, na minuta de norma

apresentada, a fixação de qualquer critério ou procedimento de mensuração, pois essa

norma tão-somente remete à necessidade de que sejam eles inseridos no projeto básico ou

termo de referência a ser elaborado pelo gestor, nos termos de seu art. 15.

45.Outro exemplo refere-se à definição de metodologia de avaliação da

adequação às especificações e da qualidade dos serviços com vistas à aceitação e

pagamento (subitem 9.3.3). Pergunto se seria suficiente a essa medida o comando inserido

nos arts. 17 e 34 da minuta, ou seria melhor o detalhamento dessa metodologia de

avaliação, baseada nas especificações padrão que ainda não foram elaboradas e devem

constar da terceira fase dos trabalhos. E, ainda, tratando-se de modelagem, por que motivo

não foram enfrentadas questões básicas como: quando aplicar determinada forma de

contratação; quando aplicar determinadas formas de execução dos serviços; quais critérios

de seleção, requisitos contratuais e tipos de contratos de prestação de serviços de TI podem

ser aplicados na contratação e em que condições. No relatório precedente são apresentados

vários exemplos de modelagens que poderão servir de norte à SLTI para o estabelecimento

da modelagem dos processos de contratação e gestão de TI, com destaque para os modelos

MPS.BR e PrATIco, o primeiro apoiado pelo MCT e o segundo, desenvolvido pela UFMG para

utilização pelo Governo do Estado de Minas Gerais, além de outros importantes como o Cobit

e ITIL.

46.Penso, portanto, que ainda não se pode dar como cumprida a recomendação

deste Tribunal, até porque não se concluiu a terceira e última fase dos trabalhos iniciados

pela SLTI, necessitando aquela unidade mais tempo para que possa alcançar os fins

pretendidos com as recomendações exaradas por meio do Acórdão 786/2006 - Plenário e

fazer as adequações necessárias para absorver e implementar as orientações que se fazem

neste momento.

47.Em aditamento às ponderações que fiz, consigno para subsídio da SLTI as

observações efetuadas pela Sefti no corpo da instrução transcrita no relatório precedente,

sopesando-as tão-somente com as considerações efetuadas nos parágrafos anteriores, dada

a necessidade de coerência com o posicionamento ora defendido, de que seja o assunto

tratado em documento normativo próprio. Deixo de acolher a consideração inserta no item

44 do relatório, pois entendo que a transcrição do art. 10, § 7º, do Decreto-lei 200/1967 em

complemento ao artigo ali mencionado não agrega valor, não melhorando ou prejudicando

seu entendimento a inclusão ou o abandono de transcrição sugerido.

48.No tocante às conclusões e proposta de encaminhamento oferecida pela

SLTI, portanto, acolho-as com as modificações que considero pertinentes, de forma a

conformá-las com os pontos destacados neste voto, em especial: em razão de entender ser

necessária a continuidade do monitoramento; por considerar necessária a elaboração de

documento normativo distinto; e dada a necessidade de contemplar nessa norma as

recomendações já exaradas na deliberação monitorada.

Feitas essas considerações, acolho, na essência, o parecer da unidade técnica,

com os ajustes considerados pertinentes, e manifesto-me por que o Tribunal aprove o

acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

Sala das Sessões, em 1º de agosto de 2007.

Augusto Sherman Cavalcanti

Relator

Acórdão

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de monitoramento do cumprimento

da recomendação exarada pelo subitem 9.4 do Acórdão 786/2006 - Plenário.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão

Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43,

inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 1º, inciso II, e 250, inciso III, do Regimento

Interno/TCU, em:

9.1. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que:

9.1.1. no cumprimento da recomendação exarada no subitem 9.4 do Acórdão

786/2006 - Plenário procure contemplar a modelagem nele referida e os regramentos

mínimos indicados nos seus respectivos subitens, em documento normativo que trate

exclusivamente de licitação e contratação de serviços de Tecnologia da Informação, distinta

da norma que se refere genericamente a contratação de outros serviços, continuados ou não;

9.1.2. ao dar continuidade aos trabalhos a serem realizados com vistas ao

alcance dos objetivos emanados do subitem 9.4 Acórdão 786/2006 - Plenário, segundo as

diretrizes indicadas naquele decisum, observe as considerações anotadas no relatório da

presente deliberação de forma a contemplar, como subsídio, elementos tais como os

indicados pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação deste Tribunal,

especialmente:

9.1.2.1. modelagem básica dos processos de trabalho de contratação de

serviços de Tecnologia da Informação e de gestão de contratos decorrentes;

9.1.2.2. definição de papéis e responsabilidades nos processos de contratação e

de gestão dos contratos;

9.1.2.3. forma de aferição da maturidade dos processos de contratação de

serviços de Tecnologia da Informação;

9.1.2.4. modelos de artefatos a serem produzidos no processo de contratação e

de gestão contratual, como a estimativa de preço da contratação;

9.1.2.5. definição de indicadores de desempenho que sirvam de apoio aos

gestores do órgão ou entidade contratante na gestão dos processos de contratação e na

gestão da execução contratual;

9.1.2.6. utilização de estudo de modelos já existentes, como subsídio para

formulação de seu próprio modelo, a exemplo dos seguintes, reportados no relatório desta

deliberação: MPS.BR (Guia de Aquisição), ISO/IEC 12207:1995 e 15504, IEEE STD 1062:1998,

eSCM-CL, Cobit, ITIL, PrATIco, CMMI-AM e PMBoK, atentando para o fato de que o MPS.BR e o

PrATIco são modelos que já contam com investimento público brasileiro;

9.1.2.7. visão mais abrangente das soluções de Tecnologia da Informação;

9.1.2.8. definição de conceitos e referências a legislação e jurisprudência;

9.1.2.9. definição de processos de trabalho que envolvam recursos externos;

9.1.2.10. abordagem de temas complexos;

9.2. conceder novo prazo de 180 dias para que a Secretaria de Logística e

Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão dê efetivo

cumprimento às recomendações exaradas no subitem 9.4 do Acórdão 786/2006 - Plenário e

no subitem 9.1 deste Acórdão;

9.3. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo e à Secretaria de

Fiscalização de Tecnologia da Informação que adotem as medidas necessárias ao

monitoramento das recomendações exaradas no subitem 9.4 do Acórdão 786/2006 - Plenário

e no subitem 9.1 deste acórdão, com vistas à verificação do efetivo cumprimento de cada

medida recomendada e de sua adequação às diretrizes indicadas nesta e naquela decisão,

indicando se são satisfatórias as medidas e os resultados apresentados com vistas ao

cumprimento das recomendações;

9.4. determinar à Controladoria-Geral da União que realize acompanhamento

junto ao Ministério do Planejamento com vistas à avaliação de regularidade e legalidade:

9.4.1. das normas que vierem a ser editadas em cumprimento ao item 9.4 do

Acórdão 786/2006 - Plenário e ao item 9.1 deste Acórdão;

9.4.2. de modificações que, eventualmente, vierem a ser feitas pelo Ministério

do Planejamento, Orçamento e Gestão na IN MARE 18/1997;

9.5. enviar cópia do inteiro teor deste acórdão à Secretaria de Logística e

Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, às Comissões

de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática da Câmara dos Deputados, de Ciência e

Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática do Senado Federal, à Controladoria-Geral

da União, à Casa Civil da Presidência da República e ao Sr. Ministro de Estado do

Planejamento, Orçamento e Gestão.

Quorum

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos

Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz e

Raimundo Carreiro.

13.2. Auditores convocados: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator) e Marcos

Bemquerer Costa.

Publicação

Ata 32/2007 - Plenário

Sessão 01/08/2007

Aprovação 02/08/2007

Dou 03/08/2007 - Página 0

Referências (HTML)

Documento(s):TC-006-030-2007-4.doc

Fonte: http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/PesquisaFormulario#