acesso à justiça - mauro cappelletti

MAURO CAPPELLETTI BRVANT GARTH JUSTI A� � TUA J O�� ELLEN GRACIE NORTHFLEET MAURO CAPPELLETTI Doutor em Direito (Universidade de Floren a, It lia)� � Prol . da Universidade de Standford (Estados Unidos)� Chefe do Departamento de Ci ncias Jur dicas do� � Instituto Universit rio Europeu (Floren a, It lia)� � � BRYANT GARTH Doutor em Direito (Universidade de Standford, USA) Professor de Direito na Universidade de Bloomington. ACESSO JUSTI A� � Tradu o e Revis o:�� Ellen Grade Northfleet Sergio Antonio Fabris Editor Porto Alegre /1988

Reimpresso / 2002 suM RIo� INTRODU O . 7�� A EVOLU O DO CONCEITO TE RICO DE ACESSO� �� JUSTI A 9� � II O SIGNIFICADO DE UM DIREITO AO ACESSO EFETI-� VO JUSTI A: OS OBST CULOS A SEREM TRANS� � � POSTOS 15 III AS SOLU ES PR TICAS PARA OS PROBLEMAS DE� �� ACESSO JUSTI A 31� � IV TEND NCIAS NO USO DO ENFOQUE DO ACESSO � � � JUSTI A 75� V LIMITA ES E RISCOS DO ENFOQUE DE ACESSO � �� JUSTI A:UMA ADVERT NCIA FINAL 161� � NDICE 167� 5 INTRODU O *�� Nenhum aspecto de nossos sistemas jur dicos modernos imune� � cr tica. Cada vez mais pergunta-se como, a que pre o e em benef cio� � � � de quem estes sistemas de fato funcionam. Essa indaga o fundamental�� que j produz inquieta o em muitos advogados, ju zes e juristas tor-� �� na-se tanto mais perturbadora em raz o de uma invas o sem preceden-� � tes dos tradicionais dom nios do Direito, por soci logos, antrop logos,� � � economistas, cientistas pol ticos e psic logos, entre outros. N o deve-� � � mos, no entanto, resistir a nossos invasores; ao contr rio, devemos res-� peitar seus enfoques e reagir a eles de forma criativa. Atrav s da reve-� la o do atual modo de funcionamento de nossos sistemas jur dicos,�� os cr ticos oriundos das outras ci ncias sociais podem, na realidade,� � ser nossos aliados na atual fase de uma longa batalha hist rica a luta� � pelo acesso Justi a . essa luta, tal como se reflete nos modernos� � � � � sistemas jur dicos, que constitui o ponto focal deste Relat rio Geral e� � do projeto comparativo de Acesso Justi a que o produziu.� � A express o acesso Justi a reconhecidamente de dif cil� � � � � � � defini o, mas serve para determinar duas finalidades b sicas do sistema�� jur dico o sistema_pelo pial as pessoas podem reivindicar seus direitos� � e/ou resolver seus litigios sob os auspicios do Estado Pnrn~~a.~ste ~3~e se almente ~cess vel a todos; segundo, ele devQproduzir� resultados pie sejam individual e socialmente justos. Nosso enfoque, aqui, ser priinordialmente sobre o primeiro aspecto, mas n o podere-� � mos perder de vista o segundo. Sem d vida, uma premissa b sica ser a� � � de que a justi a social, tal como desejada por nossas sociedades moder-�

nas,pressup e o acesso efetivo.� Nossa tarefa, neste Relat rio ser a de delinear o surgimento e� � desenvolvimento de uma abordagem nova e compreensiva dos problemas que esse acesso apresenta nas sociedades contempor neas. Essa� abordagem, como se ver , vai muito al m das anteriores. Originan-� � do-se, talvez, da ruptura da cren a tradicional na confiabiidade de nos-� sas institui es jur dicas e inspirando-se no desejo de tornar efetivos �� e n o meramente siinb licos os direitos do cidad o comum, ela exige� � � � reformas de mais amplo alcance e uma nova criatividade. Recusa-se a aceitar como imut veis quaisquer dos procedimentos e institui es que� �� caracterizam nossa engrenagem de justi a. Com efeito, os reformado-� res j t m avan ado muito com essa orienta o. Suas realiza es, id ias� � � �� e propostas b sicas, bem como os riscos e limita es desse ousado mas� �� necess rio m todo de reforma ser o discutidos neste Relat rio.� � � � 1 A EVOLU O DO CONCEITO TE RICO�� DE ACESSO JUSTI A� � O conceito de acesso justi a tem sofrido uma transforma o im-� � �� portante, correspondente a uma mudan a equivalente no estudo e ensi-� no do processo civil. Nos estados liberais burgueses dos s culos dezoi-� � � to e dezenove, os procedimentos adotados para solu o dos lit gios civis�� refletiam a filosofia essencialinente individualista dos direitos, ent o� vi- gorante. Direito ao acesso prote o judicial significava essencialmente� �� o direito formal do indiv duo agravado de propor ou contestar uma� a o. A teoria era a de que, embora o acesso justi a pudesse ser um�� direito natural , os direitos naturais n o necessitavam de uma a o do� � � �� Estado para sua prote o (1). Esses direitos eram considerados anterio-�� res ao Estado; sua preserva o exigia apenas que o Estado n o permitis-�� se que eles fossem infringidos por outros. O Estado, portanto, permane- cia passivo, com rela o a problemas tais como a aptid o de uma pessoa�� para reconhecer seus direitos e defend -los adequadamente, na pr tica.� � Afastar a pobreza no sentido legal a incapacidade que muitas� � � pessoas t m de utilizar plenamente a justi a e suas institui es n o� � �� era preocupa o do Estado. Aiiisti a, conio outros bens; no sistema�� do laisse.z-fjiir s podia ser obtida por aqueles qu pujksi~rn~fr~ji-� � tar seus custos; aqueles que n o pudessem faz -lo eram condderad~s� � ~~_~~ponsaveIs por sua sor~e O acesso formal, mas n o efetivo� justi a, correspondia igualdade,apenasfirmal,majfetjy~~� � 8 9 Mesmo recentemente, com raras exce es, o estudo jur dico tam-�� b m se manteve indiferente s realidades do sistema judici rio: Fatores� � � � como diferen as entre os litigantes em potencial no acesso� ~~~oiii~ispnnihiIidade e recursos para enfr roJj~ gi , n o� � � � eram seqMet percebidos como problemas : (2). O estudo era tipicamen-� 7ormalista, dogm tico e indiferente aos problemas reais do foro�

c vel. Sua preocupa o era freq entemente de mera exegese ou cons-� �� tru o abstrata de sistemas e mesmo, quando ia al m dela, seu m todo��

consistia em julgar as normas de procedimento base de sua validade� hist rica e de sua operacionalidade em situa es hipot ticas. As refor-� �� mas eram sugeridas com base nessa teoria do procedimento, mas n o na� experi ncia da realidade. Os estudiosos do direito, como o pr prio sis-� � tema judici rio, encontravam-se afastados das preocupa es reais da� �� maioria da popula o.�� medida que as sociedades do laissez-faire cresceram em tama-� nho e complexidade, o conceito de direitos humanos come ou a sofrer� uma transforma o radical. A partir do momento em que as a es e re-�� lacionamentos assumiram, cada vez mais, car ter mais coletivo que indi-� vidual, as sociedades modernas necessariamente deixaram para tr s a� � vis o individualista dos direitos, refletida nas dedara es de� � �� direitos ,� t picas dos s culos dezoito e dezenove. O movimento fez-se no sentido� � de reconhecer os direitos e deveres sociais dos governos, comunidades, associa es e indiv duos (3). Esses novos direitos humanos, exemplifi-�� cados pelo pre mbulo da Constitui o Francesa de 1946, s o, antes de� �� tudo, os necess rios para tornar efetivos, quer dizer, realmente acess� � veis a todos, os direitos antes proclamados (4). Entre esses direitos ga- rantidos nas modernas constitui es est o os direitos ao trabalho, �� sa de, seguran a material e educa o (5). Tornou-se lugar comum� � � � �� observar que a atua 6o positiva do Estado necess ria para assegurar� � � o gozo de todos esses direitos sociais b sicos (~). N o surpreendente,� � � portanto, que o direito ao acesso efetivo justi a tenha ganho parti.� � cular aten o na medida em que as reformas do welfare state t m pro-�� curado armar os indiv duos de novos direitos substantivos em sua qua-� lidade de consumidores, locat rios, empregados e, mesmo, cidad os (7).� � De fato, o direito ao acesso efetivo tem sido progressivamente reconhecido como sendo de import ncia capital entre os novos direitos iii-� dividuais e sociais, unia vez que a titularidade de direitos destitu da� � de sentido, na aus ncia de mecanismos para sua efetiva reivindica-� lo 11 o (8). O acesso justi a pode, portanto, ser encarado como o requi-�� sito fundamental o mais b sico dos direitos humanos de um sis-� � � tema jur dico moderno e igualit rio que pretenda garantir, e n o ape-� � � nas proclamar os direitos de todos. O enfoque sobre.o acesso o modo pelo qual os direitos se tornam� efetivos tamb m caracteriza crescentemente o estudo do moderno� � processo civil. A discuss o te rica, por exemplo, das v rias regras do� � � processo civil e de como elas podem ser manipuladas em v rias situa es� �� hipot ticas pode ser instrutiva, mas, sob essas descri es neutras,� �� costu- ma ocultar-se o modelo freq entemente irreal de duas (ou mais) partes� em igualdade de condi es perante a corte, limitadas apenas pelos argu-�� mentos jur dicos que os experientes advogados possam alinhar. O pro-� cesso, no entanto, n o deveria ser colocado no v cuo. Osj~staspte~z� � cisam, agora, reconhecer que as t cnicas processuais servem a Cun es~� �� ~ ciaii (9), que as cortes n o s o a unica forma de solu o de conflitos� � � �� a ser considerada (10) e que qualquer regulamenta o processual, in-�� dusive a cria o ou o encorajamento de alternativas ao sistemajudici -��

rio formal tem um efeito importante sobre a forma como opera a lei substantiva com que freq ncia ela executada, em beneficio de� ��

quem e com que impacto social. Uma tarefa b sica dos processualistas� modernos expor o impacto substantivo dos v rios mecanismos de pro-� � cessamento de lit gios. Eles precisam, conseq entemente, ampliar sua� � pesquisa para mais al m dos tribunais e utilizar os m todos de an lise� � � da sociologia, da pol tica, da psicologia e da economia, e ademais,� aprender atrav s de outras culturas. O acesso n o apenas um direito� � � � � social fundamental, crescentemente reconhecido; ele , tamb m, ne-� � cessariamente, o ponto central da moderna processual stica. Seu esti -� � do pressup e um alargamento e aprofundamento dos objetivos e m~� todos da moderna ci ncia jur dica.� � 12 13 II O SIGNIFICADO DE UM DIREITO AO ACESSO EFETIVO JUS fl A: OS OBST CULOS� � � � A SEREM TRANSPOSTOS Embora o acesso efetivo justi a venha sendo crescentemente� � aceito como um direito social b sico nas modernas sociedades, o con-� ceito de efetividade , por si s , algo vago. A efetividade perfeita,� � � � no contexto de um dado direito substantivo, poderia ser expressa como a completa igualdade de armas a garantia de que a condus o final� � � � depende apenas dos m ritos jur dicos relativos das partes antag nicas,� � � sem rela o com diferen as que sejam estranhas ao Direito e que, no�� entanto, afetam a afirma o e reivindica o dos direitos. Essa perfeita�� igualdade, naturalmente, ut pica. As diferen as entre as partes n o� � � � podem jamais ser completamente erradicadas. A quest o saber at� � � onde avan ar na dire o do objetivo ut pico e a que custo. Em outras� �� palavras, quantos dos obst culos ao acesso efetivo justi a podem e� � � devem ser atacados? A identifica o desses obst culos, conseq ente-�� mente, a primeira tarefa a ser cumprida.� A CU5TA5 JUDICIAIS� 1 Em Geral� A resolu o formal de lit gios, particularmente nos tribunais, �� muito dispendiosa na maior parte das sociedades modernas (11). Se � 15 certo que o Estado paga os sal rios dos ju zes e do pessoal auxiliar e� � proporciona os pr dios e outros recursos necess rios aos julgamentos, os� � litigantes precisam suportar a grande propor o dos demais custos ne-�� cess rios solu o de uma lide, induindo os honor rios advocat cios e� � ��

algumas custas judiciais.

O alto custo para as partes particularmente bvio sob o Sis-� � � tema Americano , que n o obriga o vencido a reembolsar ao vencedor� � os honor rios despendidos com seu advogado. Mas os altos custos tam-� b m agem como uma barreira poderosa sob o sistema, mais amplamen-� es te difundido, que imp e ao vencido os nus da sucumb ncia (12). Nes-� � � se caso, a menos que o litigante em potencial esteja certo de vencer � o que de fato extremamente raro, dadas as normais incertezas do pro-� cesso ele deve enfrentar um risco ainda maior do que o verificado nos� Estados Unidos. A penalidade para o vencido em pa ses que adotam o� princ pio da sucumb ncia aproximadamente duas vezes maior ele� � � � pagar os custos de ambas as partes. Al m disso, em alguns pa ses, como� � � a Gr -Bretanha, o demandante muitas vezes n o pode sequer estimar o� � tamanho do risco quanto lhe custar perder uma vez que os hono-� � � r rios advocat cios podem variar muito (13). Finalmente, os autores� � 16 17 nesses pa ses precisam s vezes segurar o ju zo no que respeita s despe-� � � � sas do advers rio, antes de propor a a o. Por essas raz es, pode-se ia-� �� dagar se a regra da sucumb ncia n o erige barreiras de custo pelo me-� � nos t o substanciais, quanto as criadas pelo sistema americano (14). De� qualquer forma, torna-se daro que os altos custos, na medida em que uma ou ambas as partes devam suport -los, constituem uma importan-� te barreira ao acesso justi a.� � A mais importante despesa individual para os litigantes consiste, naturalmente, nos honor rios advocat cios. Nos Estados Unidos e no� � Canad , por exemplo, o custo por hora dos advogados varia entre 25 e� 300 d lares e o custo de determinado servi o pode exceder ao custo� � hor rio (15). Em outros pai ses, os honor rios podem ser calculados� � � conforme crit rios que os tornem mais razo veis, mas nossos dados� � mostram que eles representam a esmagadora propor o dos altos cus-�� tos do lit gio, em pa ses onde os advogados s o particulares (16). Qual-� � � quer tentativa real stica de enfrentar os problemas de acesso deve co-� me ar por reconhecer esta situa o: os advogados e seus servi os s o� �� muito caros. 2 Pequenas Causas� Causas que envolvem somas relativamente pequenas s o mais pre-� judicadas pela barreira dos custos. Se o lit gio tiver de ser decidido� por processos judici rios formais, os custos podem exceder o montante� da controv rsia, ou, se isso n o acontecer, podem consumir o conte do� � � do pedido a ponto de tornar a demanda uma futilidade (17). Os dados reunidos pelo Projeto de Floren a mostram claramente que a rela o� �� entre os custos a serem enfrentados nas a es cresce na medida em que�� se reduz o valor da causa (18). Na Alemanha, por exemplo, as despesas para intentar uma causa cujo valor corresponda a USI 100, no sistema judici rio regular, est o estimadas em cerca de US$ 150, mesmo que� � seja utilizada apenas a primeira inst ncia, enquanto os custos de uma� a o de US$ 5.000, envolvendo duas inst ncias, seriam de aproximada-�� mente US$ 4.200 ainda muito elevados, mas numa propor o bastan� ��

19 r te inferior, em rela o ao valor da causa (19). Nem preciso multiplicar�� os exemplos nessa rea; evidente que o problema das pequenas causas� � exige especial aten o (20).�� 3 Tempo� Em muitos pa ses, as partes que buscam uma solu o judicial pre-� �� cisam esperar dois ou tr s anos, ou mais, por uma deci. exeq -� �� vel (21). Os efeitos dessa delonga, especialmente se consideraajs os n-� dices de infla o, podem ser devastadores. Ela aumenta os custos para�� as partes e pressiona os economicamente fracos a abandonar suas causas, ou a aceitar acordos por valores muito inferiores queles a que te-� riam direito. A Conven o Europ ia para Prote o dos Direitos Hu-�� manos e Liberdades Fundamentais reconhece explicitamente, no arti- go 69, par grafo 19 que a Justi a que n o cumpre suas fun es dentro� � � �� B POSSIBILIDADES DAS PARTES� As possibilidades das partes como ficou demonstrado por uma� � recente linha de pesquisa, de crescente import ncia, ponto central� � quando se cogita da denega o ou da garantia de acesso efetivo. Essa ex-�� press o, utilizada pelo ProL Marc Galanter, repousa na no o de que� � �� algumas esp cies de litigantes.., gozam de uma gama de vantagens estra-� t gicas (23). Devemos reconhecer que o estudo das vantagens e desvan-� � tagens estrat gicas est apenas come ando e dif cil avali -las com pre-� � � � � � cis o. No entanto, podemos n o s isolar algumas das vantagens e des-� � � vantagens b sicas para determinados litigantes, sen o tamb m, aventu-� � � rar algumas hip teses com base em pesquisas sociol gicas recentes e� � altamente sugestivas. 1 Recursos Financeiros� Pessoas ou organiza es que possuam recursos financeiros consi-�� der veis a serem utilizados t m vantagens bvias ao propor ou defender� � � demandas. Em primeiro lugar, elas podem pagar para litigar. Podem, al m disso, suportar as delongas do lit gio. Cada uma dessas capacida-� � des, em m os de uma nica das partes, pode ser uma arma poderosa;� � a amea a de lit gio torna-se tanto plaus vel quanto efetiva. De modo si-� � � milar, uma das partes pode ser capaz de fazer gastos maiores que a outra e, como resultado, apresentar seus argumentos de maneira mais eficiente. Julgadores passivos, apesar de suas outras e mais admir his� caracter sticas, exacerbam claramente esse problema, por deixarem s� � de um prazo razo vel (22) , para muitas pessoas, umaJusti a inaces-� � � � � s vel.� 20 21 r partes a tarefa de obter e apresentar as provas, desenvolver e discutir a causa (24).

2 Aptidcio para Reconhecer um Direito e propor urna A io� � ou Sua Defesa A capacidade jur dica pessoal, se se relaciona com as vantagens� � � de recursos financeiros e diferen as de educa o, meio e status social, � �� um conceito muito mais rico, e de crucial import ncia na determina o� �� da acessibilidade da justi a. Ele enfoca as in meras barreiras que preci-� � sam ser pessoalmente superadas, antes que um direito possa ser efetivamente reivindicado atrav s de nosso aparelho judici rio. Muitas (sen o a� � � maior parte) das pessoas comuns n o podem ou, ao menos, n o con-� � � seguem superar essas barreiras na maioria dos tipos de processos (25).� Num primeiro n vel est a quest o de reconhecer a exist ncia de� � � � ~~to juridicamente exig vel. Essa barreira fundamental especial-� � � mente s ria para os despossu dos, mas n o afeta apenas os pobres. Ela� � � diz respeito a toda a popula o em muitos tipos de conflitos que envol-�� vem direitos. Observou recentemente o professor Leon Mayhew: Exis-� te... um conjunto de interesses e problemas potenciais; alguns s o bem� :ompreendidos pelos membros da popula o, enquanto outros s o per-�� .:ebidos de forma pouco clara, ou de todo despercebidos (26). Mesmo� consumidores bem informados, por exemplo, s raramente se d o conta� � de que sua assinatura num contrato n o significa que precisem, obriga-� toriamente, sujeitar-se a seus termos, em quaisquer circunst ncias.� Falta-lhes o conhecimento jur dico b sico n o apenas para fazer obje-� � � o a esses contratos, mas at mesmo para perceber que sejam pass -�� veis de obje o.�� Ademais, as pessoas t m limitados conhecimentos a respeito da� maneira de ajuizar uma demanda. O principal estudo empfrico ingl s,� a respeito desse assunto conduiu: Na medida em que o conhecimento daquilo que est dispon vel� � � constitui pr -requisito da solu o do problema da necessidade� �� jur dica n o atendida, preciso fazer muito mais para aumentar� � � o grau de conhecimento do p blico a respeito dos meios dispo-� n veis e de como utiliz -los (27).� � � Um estudo realizado em Quebeque definiu de forma semelhante que Le besoin d information est primordial et prioritaire (A necessi-� � � dade de informa o primordial e priorit ria) (28). Essa falta de conhe-�� cimento por sua vez, relaciona-se com uma terceira barreira importante a disposi o psicol gica das pessoas para recorrer a processos judi-� �� ciais. Mesmo aqueles que sabem como encontrar aconselhamento jqr -� dico qualificado podem n o busc -lo. O estudo ingl s, por exemplo, fez� � � 22 J� a descoberta surpreendente de que at 11% dos nossos entrevistados� � disseram que jamais iriam a um advogado (29). Al m dessa declarada� � desconfian a nos advogados, especialmente comum nas classes menos� favorecidas, existem outras raz es bvias por que os lit gios formais s o� � � � considerados t o pouco atraentes. Procedimentos complicados, forma-� lismo, ambientes que intimidam, como o dos tribunais, ju zes e advoga-�

dos, figuras tidas como opressoras, fazem com que o litigante se sinta perdido, um prisioneiro num mundo estranho. Todos esses obst culos, preciso que se diga, t m import ncia� � � � maior ou menor, dependendo do tipo de pessoas, institui es e deman-�� das envolvidas (30). Ainda que as tenhamos relacionado capacita o� � �� pessoal , temer rio personaliz -las excessivamente. Pessoas que pro-� � � � curariam um advogado para comprar uma casa ou obter o div rcio, di-� ficilmente intentariam um processo contra uma empresa cuja f brica� esteja expelindo fuma a e poluindo a atmosfera (31). dif cil mobi� � � � lizar (32) as pessoas no sentido de usarem o sistema judici rio para� � demandar direitos n o-tradicionais.� 3 Litigantes eventuais e litigantes habituais� � � � � O professor Galanter desenvolveu uma distin o entre o que ele�� chama de litigantes eventuais e habituais , baseado na freq ncia� � � � �� de encontros com o sistema judicial (33). Ele sugeriu que esta distin- o corresponde, em larga escala, que se verifica entre indiv duos que�� costumam ter contatos isolados e pouco freq entes com o sistema ju-� dicial e entidades desenvolvidas, com experi ncia judicial mais extensa.� As vantagens dos habituais , de acordo com Galanter, s o numerosas:� � � 1) maior experi ncia com o Direito possibilita-lhes melhor planejamen-� to do lit gio; 2) o litigante habitual tem economia de escala, porque tem� mais casos; 3) o litigante habitual tem oportunidades de desenvolver rela es informais com os membros da inst ncia decisora; 4) ele pode di-�� luir os riscos da demanda por maior n mero de casos; e 5) pode testar� estrat gias com determinados casos, de modo a garantir expectativa� mais favor vel em rela o a casos futuros. Parece que, em fun o dessas� �� vantagens, os litigantes organizacionais s o, sem d vida, mais eficientes� � 24 25 r que os indiv duos (34). Ha menos problemas em mobilizar as empresas� no sentido de tirarem vantagens de seus direitos, o que, com freq n-�� cia, se d exatamente contra aquelas pessoas comuns que, em sua con-� di o de consumidores, por exemplo, s o as mais relutantes em buscar�� o amparo do sistema judicial. Essa desigualdade relativamente ao acesso pode ser atacada com maior efici nca, segundo Galanter, se os indiv duos encontrarem ma-� � neiras de agregar suas causas e desenvolver estrat gias de longo prazo,� para fazer frente s vantagens das organiza es que eles devem ami de� �� enfrentar. Alguns dos problemas encontrados na implementa o dessa�� estrat gia ser o abordados a seguir.� � C PROBLEMAS ESPECIAIS DOS INTERESSES DIFUSOS� Interesses difusos s o interesses fragmentados ou coletivos,� � �

tais como o direito ao ambiente saud vel, ou prote o do consumi-� � �� dor. O problema b sico que eles apresentam a raz o de sua natureza� � � difusa que, ou ningu m tem direito a corrigir a les o a um iSteresse� � � � coletivo, ou o pr mio para qualquer indiv duo buscar essa corre o � � �� pequeno demais para induzi-lo a tentar uma a o. A recente manifesta-�� o do professor Roger Perrot sobre os consumidores descreve com�� agudeza o problema dos interesses difusos: Le consomrnateur, c est� � toutet c est rien (O consumidor tudo e n o nada) (35).� � � � � Um exemplo simples pode mostrar por que essa situa o cria es-�� peciais barreiras ao acesso (36). Suponhamos que o governo autorize a constru o de uma represa que ameace de maneira s ria e irrevers vel�� o ambiente natural. Muitas pessoas podem desfrutar da rea amea ada,� � mas poucas ou nenhuma ter o qualquer interesse manceiro direto� � � � em jogo. Mesmo esses, al m disso, provavelmente n o ter o interesse� � � suficiente para enfrentar uma demanda judicial complicada. Presumin- do-se que esses indiv duos tenham legitima o ativa (o que freq ente-� �� mente um problema), eles est o em posi o an loga d do autor de� �� urna pequena causa, para quem uma demanda judicial anti-econ mica.� � Um indiv duo, al m disso, poder receber apenas indeniza o de seus� � � �� pr prios preju zos, por m n o dos efetivamente causados pelo infrator� � � � comunidade. Conseq entemente, a demanda individual pode ser de� � todo ineficiente para obter o cumprimento da lei; o infrator pode n o� ser dissuadido de prosseguir em sua conduta. A conex o de processos ,� � portanto, desej vel muitas vezes, mesmo, necess ria n o apenas do� � � � � ponto de vista de Galanter, sen o tamb m do ponto de vista da reivin-� � dica o eficiente dos direitos difusos.�� Outra barreira se relaciona precisamente com a quest o da reu-� ni o. As v rias partes interessadas, mesmo quando lhes seja poss vel� � � organizar-se e demandar, podem estar dispersas, carecer da necess ria� informa o ou simplesmente ser incapazes de combinar uma estrat gia�� comum. Esse problema mais exacerbado pelo, assim chamado, li-� � vre-atirador uma pessoa que n o contribui para a demanda, mas n o� � � � pode ser exclu da de seus benef cios: por exemplo, a suspens o das� � � obras da barragem (37). Em suma, podemos dizer que, embora as pessoas na coletividade tenham raz es bastantes para reivindicar um inte-� resse difuso, as barreiras sua organiza o podem, ainda assim, evitar� �� que esse interesse seja unificado e expresso. Assim, conquanto como regra, a prote o privada de interes ses�� difusos exija a o de grupo, dif cil assegurar que tal a o coordenada�� tenha lugar, se o pr prio governo falha, como no exemplo acima, em� sua a o em favor do grupo. Uma posi o tradicional e ainda prevale-�� cente em muitos pa ses a de simplesmente recusar qualquer a o pri� � �� 26 27 vada e continuar, em vez disso, a confiar na m quina governamental� para proteger os interesses p blicos e dos grupos. Pesquisa comparativa� recente, no entanto, demonstrou o quanto inadequado confiar apenas� no Estado para a prote o dos interesses difusos (38). profundamen-�� te necess rio, mas reconhecidamente dif cil, mobilizar energia privada� �

para superar a fraqueza da m quina governamental.� D AS BARREIRAS AO ACESSO: UMA CONCLUS O� � PRELIMINAR E UM FATOR COMPLICADOR Um exame dessas barreiras ao acesso, como se v , revelou um pa-� dr o: os obst culos criados por nossos sistemas jur dicos s o mais pro-� � � � nunciados para as pequenas causas e para os autores individuais, especialmente os pobres; ao mesmo tempo, as vantagens pertencem de modo especial aos litigantes organizacionais, adeptos do uso do sistema judicial para obterem seus pr prios interesses.� Refletindo sobre essa situa o, de se esperar que os indiv duos�� tenham maiores problemas para afirmar seus direitos quando a r~ivindi- ca o deles envolva a es judiciais por danos relativamente pequenos,�� contra grandes organiza es. Os novos direitos substantivos, que s o ca-�� racter sticos do moderno Estado de bem estar-social, no entanto, t m� � precisamente esses contornos: por um lado, envolvem esfor os para� apoiar os cidad os contra os governos, os consumidores contra os co-� merciantes, o povo contra os poluidores, os locat rios contra os loca-� dores, os oper rios contra os patr es (e os sindicatos); por outro lado,� � o interesse econ mico de qualquer indiv duo como ator ou r u se-� � � � � r provavelmente pequeno. evidentemente uma tarefa dif cil trans-� � � formar esses direitos novos e muito importantes para todas as socie-� dades modernas em vantagens concretas para as pessoas comuns. Su-� pondo que haja vontade pol tica de mobilizar os indiv duos para faze-� � rem valer seus direitos ou seja, supondo que esses direitos sejam para� valer coloca-se a quest o fundamental de como faz -lo. Esse proble-� � � ma ser um ponto principal deste relat rio e das reformas que ele dis-� � cutir .� Finalmente, como fator complicador dos esfor os para atacar as� barreiras ao acesso, deve-se enfatizar que esses obst culos n o podem� � simplesmente ser eliminados um por um. Muitos problemas de acesso s o inter-relacionados, e as mudan as tendentes a melhorar o acesso por� � um lado podem exacerbar barreiras por outro. Por exemplo, uma tentativa de reduzir custos simplesmente eliminar a representa o por advo-� �� gado em certos procedimentos. Com certeza, no entanto, uma vez que litigantes de baixo n vel econ mico e educacional provavelmente n o� � � ter o a capacidade de apresentar seus pr prios casos, de modo eficien-� � te, eles ser o mais prejudicados que beneficiados por tal reforma .� � � Sem alguns fatores de compensa o, tais como um juiz muito ativo ou�� outras formas de assist ncia jur dica, os autores indigentes poderiam� � agora intentar uma demanda, mas lhes faltaria uma esp cie de auxilio� que lhes pode ser essencial para que sejam bern sucedidos. Um estudo s rio do acesso Justi a n o pode negligenciar o inter-relacionamejito� � � � entre as barreiras existentes. 28

29 III AS SOLU ES PR TICAS PARA OS�� PROBLEMAS DE ACESSO JUSTI A� � O recente despertar de interesse em torno do acesso efetivo Jus-� ti a levou a tr s posi es b sicas, pelo menos nos pa ses do mundo� � �� Ocidental. Tendo in cio em 1965, estes posicionamentos emergiram� mais ou menos em seq ncia cronol gica (39). Podemos afirmar que�� a primeira solu o para o acesso a primeira onda desse movimento�� novo foi a assist ncia judici ria; a segunda dizia respeito s reformas� � � � tendentes a proporcionar representa b jur dica para os interesses di-�� fusos , especialmente nas reas da prote o ambiental e do consumi-� � �� dor; e o terceiro e mais recente o que nos propomos a chamar� � � simplesmente enfoque de acesso a justi a porque inclui os posiciona-� � � mentos anteriores, mas vai muito al m deles, representando, dessa for-� ma, uma tentativa de atacar as barreiras ao acesso de modo mais articu- lado e compreensivo. A A PRIMEIRA ONDA: ASSIST NCIA JUDICI RIA� � � PARA OS POBRES Os primeiros esfor os importantes para incrementar o acesso � � justi a nos pa ses ocidentais concentraram-se, muito adequadamd nte,� � � 31 em proporcionar servi os jur dicos para os pobres (40). Na maior parte� � das modernas sociedades, o aux lio de um advogado essencial, sen o� � � indispens vel para decifrar leis cada vez mais complexas e procedimen-� tos misteriosos, necess rios para ajuizar uma causa. Os m todos para� � proporcionar a assist ncia judici ria queles que n o a podem custear� � � � s o, por isso mesmo, vitais. At muito recentemente, no entanto, os� � esquemas de assist ncia judici ria da maior parte dos pa ses eram inade-� � � quados. Baseavam-se, em sua maior parte, em servi os prestados pelos� advogados particulares, sem contrapresta o (munus honorificum) (41).�� O direito ao acesso foi, assim, reconhecido e se lhe deu algum suporte, mas o Estado n o adotou qualquer atitude positiva para garanti-lo. De� forma previs vel, o resultado que tais sistemas de assist ncia� � � judici ria�

eram ineficientes (42). Em economias de mercado, os advogados, par-

ticularmente os mais experientes e altamente competentes, tendem mais a devotar seu tempo a trabalho remunerado que assist ncia judici ria� � � gratuita. Ademais, para evitarem incorrer em excessos de caridade, os adeptos do programa geralmente fixaram estritos limites de habilita o�� para quem desejasse gozar do benef cio.� As falhas desses programas tornaram-se sempre mais eviHentes Foram introduzidas reformas relativamente cedo na Alemanha e In- glaterra, em ambos os casos sob regimes social-democratas ou trabalhistas. Em 1919-1923, a Alemanha deu in cio a um sistema de remunera-� o pelo Estado dos advogados que fornecessem assist ncia judici ria,�� a qual era extensiva a todos que a pleiteassem (43). Na Inglaterra, a principal reforma come ou com o estatuto de 1949, criando Legal Aid� and Advice Scherne, que foi confiado Law Society, associa o nacio-� �� nal dos advogados (44). Esse esquema reconhecia a import ncia de n o� � somente compensar os advogados particulares pelo aconselhamento ( aconselhamento jur dico ) sen o ainda .pela assist ncia nos processos� � � � � ( assist ncia judici ria ). Essas tentativas eram limitadas de diversas� � � � maneiras, mas come aram o movimento para superar os anacr nicos� � semicarit ativos programas, t picos do j istez-faire.� � A mais dram tica reforma da assist ncia judici ria teve lugar nos� � � ltimos 12 anos. A consci ncia social que redespertou, especialmente� � no curso da d cada de 60, colocou a assist ncia judici ria no topo da� � � agenda das reformas judici rias. A contradi o entre o ideal te rico do� �� acesso efetivo e os sistemas totalmente inadequados de assist ncia ju-� dici ria tornou-se cada vez mais intoler vel (45).� � A reforma come ou em 1965 nos Estados Unidos, com o Office� of Economic Opportunity (OEO) (46) e continuou atrav s do mundo� 32 33 no in cio da d cada de 70. Emjaneiro de 1972, a Fran a substituiu seu� � � esquema de assist ncia judici ria do s culo dezenove, baseado em ser-� � � vi o gratuito prestado pelos advogados, por um enfoque moderno de� securit . ociale , no qual o custo dos honor rios suportado pelo Es-� � � � � � tado (47). Em maio de 1972, o novo e inovador programa da Su cia� tornou-se lei (48). Dois meses mais tarde, a Lei de Aconselhamento e Assist ncia Judici ria da Inglaterra aumentou grandemente o alcance do� � sistema implantado em 1949, especialmente na rea de aconselhamen-� to jur dico (49), e a Prov ncia Canadense de Quebeque estabeleceu seu� � primeiro programa de assist ncia judici ria financiado pelo gover-� � no (50). Em outubro de 1972, a Rep blica Federal da Alemanha aper-� fei oou seu sistema, aumentando a remunera o paga aos advogados� �� particulares por servi os jur dicos prestados aos pobres (51). E em ju-� � lho de 1974, foi estabelecida nos Estados Unidos a longamente espera- da Legal Services Corporation um esfor o para preservar e ampliar os� � progressos do programa do OEO, j agora dissolvido (52). Tamb m du-� � rante esse per odo, tanto a ustria (53) quanto a Holanda (54) reviram� � seus programas de assist nciajudici ria, de modo a remunerar os advoga-� � dos mais adequadamente. Houve v rias reformas na Austr lia (55); e a� � It lia quase chegou a mudar seu sistema anacr nico, que era semelhante� �

ao esquema franc s anterior a 1972 (56).� Os sistemas de assist ncia judici ria da maior parte do mundo mo-� � derno foram, destarte, grandemente melhorados. Um movimento foi desencadeado e continuou a crescer e, como veremos, excedeu at� mesmo as categorias da reforma da assist ncia judici ria. Antes de ex-� � plorar outras dimens es do movimento e sem d vida para ajudar a� � � esclarecer a l gica dessas dimens es ulteriores precisamos acom-� � � panhar as principais realiza es, assim como os limites dessa primeira�� grande onda de reforma. 1 O Sistema Judicare� A maior realiza o das reformas na assist ncia judici ria na us-�� tria, Inglaterra, Holanda, Fran a e Alemanha Ocidental foi o apoio ao� denominado sistema judicare. Trata-se de um sistema atrav s do qual a� assist ncia judici ria estabelecida corno um direito para todas as pes-� � � soas que se enquadrem nos termos da lei, Os advogados particulares, ent~io, st o pagos pelo Estado. A finalidade do sistema judicare pro-� � porcionar aos litigantes de baixa renda a mesma representa o que te-�� riam se pudessem pagar um advogado. O ideal fazer uma distin o� �� apenas em rela o ao endere amento da nota de honor rios: o Estado,�� mas n o o cliente, quem a recebe.� � No moderno programa brit nico, por exemplo, um requerente,� verificada a viabilidade financeira e de m rito de sua causa, pode esco-� lher seu advogado em uma lista de profissionais que concordaram prestar esses servi os (57). A lista extensa, uma vez que a remunera-� � 34 35 o para a assist ncia dada pelo advogado suficiente para atrair quase�� todos os profissionais. muitas vezes necess ria assist ncia jur dica� � � � para demonstrar a pr pria qualifica o formal com vistas a obter a assist n-� �� cia judici ria. Por isso, a reforma de 1972 possibilita que o requerente� utilize at o limite de 25 libras esterlinas, em servi os jur dicos, sem� � � necessitar de qualquer autoriza o formal (59). Tais servi os podem�� incluir o encaminhamento do pedido de assist ncia judici ria. Dessa ma-� � neira, o sistema vai longe para prover aos pobres os recursos financeiros necess rios obten o de um advogado. Embora tenha sido criticado� � �� porque suas exig ncias s o mufto restritivas e porque ele n o prov� � � � assist ncia para processos a serem realizados perante a maioria dos tri-� bunais especiais onde, na realidade, muitos dos novos direitos� � � devem ser pleiteados (60) seus resultados foram impressionantes: ao� longo dos anos a assist ncia tem sido proporcionada a um n mero sem-� � pre crescente de pessoas (61). O sistema franc s, tal como introduzido em 1972 e modificado� por decretos de 1974 e 1975, tamb m avan a no sentido de um eficien-� � te sistema judicare (62). Um detalhe particularmente importante do sistema franc s, desde 1972, que ele foi idealizado para alcan ar n o� � � �

apenas os pobres, mas tamb m algumas pessoas acima do n vel de po-� �

breza. N veis de auxilio decrescentes est o agora dispon veis para pes-� � � soas com rendimentos mensais de at 2.950 francos (cerca de USS 640)� e com uma fami lia de quatro membros (63). Al m disso, desde 1972,� � a assist ncia judici ria pode ser deferida para um caso particularmente� � importante, independentemente dos rendimentos do litigante (64). O principal problema do sistema franc s que, apesar do aumento de� � 1/3 no pagamento dos advogados, verificado em 1974, os valores ainda s o inadequados (65). Apesar disso, a Fran a oferece, agora, um modelo� � importante de moderno sistema de assist ncia judici ria.� � 36 37 A despeito das realiza es importantes dos esquemas de assist n-�� cia judici ria, tais como os da Inglaterra e da Fran a, o pr prio sistema� � � de assist ncia judici ria tem enfrentado muitas cr ticas. Tem-se tor-� � � nado lugar comum observar que a tentativa de tratar as pessoas pobres como clientes regulares cria dificuldades. O judicare desfaz a barreira de custo, mas faz pouco para atacar barreiras causadas por outros problemas encontrados pelos pobres. Isso porque ele confia aos pobres a tarefa de reconhecer as causas e procurar aux lio (66); n o encoraja,� � nem permite que o profissional individual auxilie os pobres a compreender seus direitos e identificar as reas em que se podem valer de rem -� � dios jur dicos. , sem d vida, altamente sugestivo que os pobres tendam� � � a utilizar o sistema judicare principalmente para problemas que lhes s o� familiares mat ria criminal ou de fam lia em vez de reivindicar seus� � � � novos direitos como consumidores, inquilinos, etc. (67). Ademais, mesmo que reconhe am sua pretens o, as pessoas pobres podem sentir-se� � intimidadas em reivindic -la pela perspectiva de comparecerem a um es-� crit rio de advocacia e discuti-la com um advogado particular. Sem d -� � vida, em sociedades em que os ricos e os pobres vivem separados, pode haver barreiras tanto geogr ficas quanto culturais entre os poMes e o� advogado. Ademais, evidente que a representa o atrav s de profissio-� �� nais particulares n o enfrenta as desvantagens de uma pessoa pobre� frente a litigantes organizacionais. Mais importante, o judicare trata os pobres como indiv duos, negligenciando sua situa o como classe. Nem� �� o sistema ingl s, franc s ou alem o, oferece, por exemplo, aux lio para� � � � casos-teste (68) ou a es coletivas em favor dos pobres, a menos que� � �� elas possam ser justificadas pelo interesse de cada indiv duo. Dado que� os pobres encontram muitos problemas jur dicos como grupo, ou classe� e que os interesses de cada indiv duo podem ser muito pequenos para� justificar uma a o, rem dios meramente individuais s o inadequados.�� Os sistemas judicare, entretanto, n o est o aparelhados para transcender� � os rem dios individuais.� 2 O Advogado Remunerado Pelos Cofres P blicos� � O modelo de assist ncia judici ria com advogados remunerados� � pelos cofres p blicos tem um objetivo diverso do sistema judicare, o� que reflete sua origem moderna no Programa de Servi os Jur dicos do� � Office of Econoinic Opportunity, de 1965 a vanguarda de uma guer-� � ra contra a pobreza (69). Os servi os jur dicos deveriam ser prestados� � �

38 39 por escrit rios de vizinhan a (70), atendidos por advogados pagos pe-� � � � lo governo e encarregados de promover os interesses dos pobres, enquan- to classe. Como observou um comentarista: O objetivo era utilizar o di-� nheiro dos contribuintes de modo a obter a melhor rela o custo-bene-�� f cio (71). claro que esse objetivo n o exclu a o auxilio a indiv duos� � � � � � pobres para defender seus direitos. Contrariamente aos sistemas judi- cure existentes, no entanto, esse sistema tende a ser caracterizado por grandes esfor os no sentido de fazer as pessoas pobres conscientes de� seus novos direitos e desejosas de utilizar advogados para ajudar a obt -� los. Ademais, os escrit rios eram pequenos e localizados nas comuni-� dades pobres, de modo a facilitar o contato e minimizar as barreiras de classe. Os advogados deveriam ser instru dos diretamente no conhe-� cimento dessas barreiras, de modo a enfrent -las com maior efici ncia.� � Finalmente, e talvez mais importante, os advogados tentavam ampliar os direitos dos pobres, enquanto classe, atrav s de casos-teste, do exer-� c cio de atividades de lobby, e de outras atividades tendentes a obter� reformas da legisla o, em benef cio dos pobres, dentro de um enfo-�� que de classe. Na verdade, os advogados freq entemente auxiliavam os� pobres a reivindicar seus direitos, de maneira mais eficiente, tato dentro quanto fora dos tribunais. As vantagens dessa sistem tica sobre a do judicare s o bvias. Ela� � � ataca outras barreiras ao acesso individual, al m dos custos, particular-� mente os problemas derivados da desinforma o jur dica pessoal dos�� pobres. Ademais, ela pode apoiar os interesses difusos ou de classe das pessoas pobres. Esses escrit rios, que re nem advogados numa equipe,� � podem assegurar-se as vantagens dos litigantes organizacionais, adqui rindo conhecimento e experi ncia dos problemas t picos dos pobres.� � Advogados particulares, encarregados apenas de atender a indiv duos.� geralmente n o s o capazes de assegurar essas vantagens. Em suma, al 1~� � � de apenas encaminhar as demandas individuais dos pobres que s o� trazidas aos advogados, tal como no sistema judicare, esse modelo norte-americano: 1) vai em dire o aos pobres para auxili -los a�� reivindicar seus direitos e 2) cria uma categoria de advogados eficientes para atuar pelos pobres, enquanto classe. As desvantagens ou limites do sistema das equipes de advogados prov m de sua grande agressividade e capacidade de criar tais advoga-� dos. evidente, em primeiro lugar, que a maior repercuss o e melhor� � resultado aparente dos casos-teste e das iniciativas de reformas legais, podem na pr tica levar o advogado de equipe a negligenciar os inte-� resses de clientes particulares. Sem d vida, os advogados de equipe pre-� cisam diariamente decidir como alocar melhor seus recursos limitados entre casos importantes apenas para alguns indiv duos, e casos impor-� tantes numa perspectiva social. poss vel que os indiv duos sejam igno-� � � rados ou recebam uma ajuda de segunda classe. Em segundo lugar, muitas pessoas entendem, com algumaraz o que um advogado, ao colocar-se� na posi o de advogado dos pobres e, de fato, ao tratar os pobres como�� se fossem incapazes de perseguir seus pr prios interesses, muito pater-� �

nalista. Tratem-se os pobres, dizem elas, simplesmente como indiv duos�

comuns, com menos dinheiro. Provavelmente, um problema ainda mais s rio desse sistema � � que ele necessariamente depende de apoio governamental para atividades de natureza pol tica, tantas vezes diigidas contra o pr prio gover-� � no. Essa depend ncia pressup e que uma sociedade tenha decidido� � que qualquer iniciativa jur dica para ajudar os pobres desej vel, mes-� � � mo que signifique um desafio a o governamental e s a es dos gru-� �� pos dominantes na sociedade. Os Estados Unidos, por exemplo, parecem ter-se decidido a erradicar a pobreza, mas, na realidade, os advogados da assist ncia judici ria americana, ao contr rio dos advogados� � � particulares na Inglaterra, Fran a e Alemanha, t m estado sob ataques� � 40 41 pol ticos constantes (72). Apenas recentemente, depois de uma dispu-� ta legislativa muito dif cil, envolvendo um veto presidencial, que a� � Legal Services Corporation tornou-se independente de influ ncia go-� vernamental direta. Mas a nova lei cont m muitas regras que tendem a� proibir ou limitar a atividade de reformajur dica por parte dos advoga-� dos do servi o (73). luz dessa hist ria recente, nos Estados Unidos,� � � n o de surpreender que a atividade agressiva em favor dos pobres atra-� � v s de servi os p blicos, em outros pa ses, seja extremamente dif -� � � � � cil (74). Embora esse sistema possa romper muitas barreiras ao acesso, ele est longe de ser perfeito.� A solu o de manter equipes de advogados assalariados, se n o for�� combinada com outras solu es, tamb m limitada em sua utilidade�� pelo fato de que ao contr rio do sistema judicare, o qual utiliza a� � advocacia privada ela n o pode garantir o aux lio jur dico como� � � � um direito. Para sermos realistas, n o poss vel manter advogados em� � � n mero suficiente para dar atendimento individual de primeira cate-� goria a todos os pobres com problemas jur dicos. Por outro lado, e� n o menos importante, o fato de que n o pode haver advogados su-� � � ficientes para estender a assist ncia judici ria classe m dia, um� � � � desenvolvimento que um tra o distintivo fundamental da maior parte dos� � sistemas judicare. 3 Modelos Combinados� Alguns pa ses escolheram, recentemente, combinar os dois prin-� cipais modelos de sistemas de assist ncia jur dica, depois de terem reco-� � nhecido as limita es que existem em cada um deles e que ambos�� podem, na verdade, ser complementares. A Su cia (75) e a Prov ncia� � Canadense de Quebeque (76) foram as primeiras a oferecer a escolha entre o atendimento por advogados servidores p blicos ou por advo-� gados particulares, embora seja preciso mencionar que os programas t m nfases diversas. O sistema sueco inclina-se mais para o modo de� � opera o do judicare, uma vez que os advogados p blicos devem man�� 42 43 ter-se, essencialmente, atrav s dos honor rios pagos pelo Estado em be-� �

nef cio dos indiv duos assistidos, enquanto em Quebeque os escrit rios� � �

de advocacia s o mantidos diretamente pelo governo sem que se leve� em conta qu o bem sucedidos eles sejam na competi o com socieda-� �� des de advogados particulares. Em Quebeque, conseq entemente, os� escrit rios p blicos podem ter menos tend ncia a privilegiar apenas� � � disputas individuais e, mais provavelmente, poder o mobilizar os po-� bres e advogar por eles, como grupo. O ponto importante, no entanto, que a possibilidade de escolha em ambos os programas abriu uma nova� dimens o. Este modelo combinado permite que os indiv duos escolham� � entre os servi os personalizados de um advogado particular e a capacita-� o especial dos advogados de equipe, mais sintonizados com os proble-�� mas dos pobres. Dessa forma, tanto as pessoas menos favorecidas, quan- to os pobres como grupo, podem ser beneficiados. Reconhecendo essas vantagens, os reformadores de muitos pa -� ses, incluindo a Austr lia (77), a Holanda (78) e a Gr -Bretanha (79)� � auxiliaram a implementar sistemas nos quais centros de atendimento jur dico suplementam os esquemas estabelecidos de judicare. S o par-� � ticularmente not veis, por sua crescente import ncia, os centros de� � � atendimento jur dico de vizinhan a , da Inglaterra. Esses centros es-� � � t o localizados em reas pobres, sobretudo ao redor de Londres. Seus� � solicitors assalariados (e alguns Barristers) realizam muitas das tarefas desempenhadas pelos advogados de equipe nos Estados Unidos. Eles t m, cada vez mais, procurado tratar os problemas trazidos at eles n o� � � apenas como assuntos individuais, mas tamb m como quest es da co-� � munidade. O trabalho deles, n o obstante alguma hesita o inicial por� �� 44 45 parte da Law Society, tornou-se reconhecido como um ramo essen-� cial integrante dos servi osjur dicos (80).� � � Tamb m a Su cia foi pioneira em algumas inova es. Em primei-� � �� ro lugar, ela vai bastante al m dos outros pa ses, inclusive da Fran a,� � � na extens o da assist ncia judici ria s classes m dias. At meados de� � � � � � 1977, uma pessoa com rendimentos de at 80.000 coroas suecas por� ano (cerca de USS 17.400) estava apta a receber aux lio jur dico subsi-� � diado (81). Esse valor automaticamente reajustado consoante o custo� de vida. Ademais, a combina o de previd ncia privada e assist nciaju-�� dici ria, que atualmente dispon vel na Su cia, preencheu a principal� � � � lacuna que existe na maior parte dos outros sistemas europeus. Prati- camente em todos os ordenamentos onde prevalece o sistema da sucum- b ncia, a assist ncia judici ria n o assume o compromisso de reembol-� � � � sar o vencedor n o assistido, mesmo que o sucumbente seja muito po-� bre. Dessa forma, incapaz de recuperar seus custos, o advers rio do li-� tigante pobre pode ficar sujeito a consider vel nus financeiro (82).� � Na Su cia, no entanto, cerca de 85% da popula o tem seguros que� �� cobrem, entre outros, a maior parte dos nus pela derrota numa� a o (83). Assim, o advers rio pode, facilmente, recuperar sius cus�� tos, mesmo em se tratando de uni advers rio pobre, se este segurado.� � Obviamente, essa solu o tem importantes implica es para o acesso �� justi a na Su cia; na verdade, ela representa um passo al m da simples� � �

assist ncia judici ria (84).� �

4 A Assist ncia Judicidria:Possibilidadese Limita es� � �� Medidas muito importantes foram adotadas nos ltimos anos para� melhorar os sistemas de assist ncia judici ria. Como conseq ncia, as� � �� barreiras ao acesso Justi a come aram a ceder. Os pobres est o obten-� � � � do assist ncia judici ria em n meros cada vez maiores, n o apenas para� � � � causas de famiia ou defesa criminal, mas tamb m para reivindicar seus� direitos novos, n o tradicionais, seja como autores ou como r us. de� � � esperar que as atuais experi ncias sirvam para eliminar essas barreiras.� A assist ncia judici ria, no entanto, n o pode ser o nico enfoque� � � � a ser dado na reforma que cogita do acesso Justi a. Existem limites s -� � � rios na tentativa de solu o pela assist ncia judici ria. Antes de mais�� nada, para que o sistema seja eficiente, necess rio que haja um grande� � n mero de advogados, um n mero que pode at exceder a oferta, espe-� � � cialmente em pa ses em desenvolvimento.� Em segundo lugar, mesmo presumindo que haja advogados em n -� mero suficiente, no pa s, preciso que eles se tornem dispon veis para� � � auxiliar aqueles que n o podem pagar por seus servi os. Isso faz neces-� � s rias grandes dota es or ament rias, o que o problema b sico dos� �� esquemas de assist ncia judici ria. A assist ncia judici ria baseia-se no� � � � fornecimento de servi os jur dicos relativamente caros, atrav s de advo-� � � gados que normalmente utilizam o sistema judici rio formal. Para obter� os servi os de um profissional altamente treinado, preciso pagar c&o,� � sejam os honor rios atendidos pelo cliente ou pelo Estado. Em econo-� mias de mercado, como j assinalamos, a realidade diz que, sem remune-� ra o adequada, os servi os jur dicos para os pobres tendem a ser po-�� bres, tamb m. Poucos advogados se interessam em assumi-los, e aqueles� 46 47 que o fazem tendem a desempenh -los em n veis menos rigorosos. Ten-� � do em vista o alto custo dos advogados, n o surpreendente que at� � � agora muito poucas sociedades tenham sequer tentado alcan ar a meta� de prover um profissional para todas as pessoas para quem essa despesa represente um peso econ mico excessivo (85). A Su cia, onde os ndi-� � � ces de pobreza s o m nimos, e que tem, talvez, o sistema de assist ncia� � � judici ria mais dispendioso do mundo, foi considerada, por um obser-� vador, como o nico pa s que realmente logrou oferecer assist nciaju-� � � dici ria a qualquer pessoa que n o possa enfrentar os custos dos servi-� � os jur dicos (86).� � Em terceiro lugar, a assist ncia judici ria n o pode, mesmo quan-� � � do perfeita, solucionar o problema das pequenas causas individuais. Isso n o de surpreender, pois mesmo aqueles que est o habilitados a pagar� � � pelos servi os de um advogado, muitas vezes n o podem, economica-� � mente, propor (e, arriscar perder) uma pequena causa. Logo, os advogados pagos pelo governo tamb m n o se d o ao luxo de levar adiante� � �

esses casos (87). Uma vez mais, o problema das pequenas causas exige

aten o especial.�� Finalmente, o modelo de advogados de equipe dirige-se necessi-� dade de reivindicar os interesses difusos dos pobres, enquanto classe, ao passo que outros imnportantes interesses difusos, tais como os dos consumidores ou dos defensores do meio ambiente continuam sendo ignorados. O reconhecimento desse fato tornou-se a base da segunda importante onda de reformas, que analisaremos a seguir. B - A SEGUNDA ONDA: REPRESENTA O�� DOS INTERESSES DIFUSOS O segundo grande movimento no esfor o de melhorar o acesso � � justi a enfrentou o problema da representa o dos interesses difusos,� �� assim chamados os interesses coletivos ou grupais, diversos daqueles dos pobres. Nos Estados Unidos, onde esse mais novo movimento de reforma ainda provavelmente mais avan ado, as modifica es acompanha-� � �� ram o grande q inq nio de preocupa es e provid ncias na rea da as-� �� sist ncia jur dica (1965-1970).� � Centrando seu foco de preocupa o especificamente nos interes-�� ses difusos, esta segunda onda de reformas for ou a reflex o sobre no-� � es tradicionais muito b sicas do processo civil e sobre o papel dos�� tribunais. Sem d vida, uma verdadeira revolu o est -se desenvolvendo� � �� dentro do processo civil. Vamos examin -la brevemente antes de des-� crever com mais detalhes as principais solu es que emergiram (88).�� A concep o tradicional do processo civil n o deixava espa o�� para a prote o dos direitos difusos. O processo era visto apenas como�� um assunto entre duas partes, que se destinava solu o de uma contro� �� 48 49 v rsia entre essas mesmas partes a respeito de seus pr prios interesses� � individuais. Direitos que pertencessem a um grupo, ao p blico em geral� ou a um segmento do p blico n o se enquadravam bem nesse esquema.� � As regras determinantes da legitimidade, as normas de procedimento e a atua o dos ju zes n o eram destinadas a facilitar as demandas por in-�� teresses difusos intentadas por particulares. As reformas discutidas a seguir s o a prova e os resultados das r -� � pidas mudan as que caracterizaram essa fase (89). Verifica-se um grande� movimento mundial em dire o ao que o Professor Chayes denominou�� lit gios de direito p blico em virtude de sua vincula o com assuntos� � � � �� importantes de pol tica p blica que envolvem grandes grupos de pes-� � soas (90). Em primeiro lugar, com rela o legitima o ativa, as refor-�� mas legislativas e importantes decis es dos tribunais est o cada vez� � mais pennitindo que indiv duos ou grupos atuem em representa o� �� dos interesses difusos (91). Em segundo lugar, a prote o de tais interesses tornou necess -��

ria uma transforma o do papel do juiz e de conceitos b sicos como a��

cita o e o direito de ser ouvido . Uma vez que nem todos os titu-� �� lares de um direito difuso podem comparecer a ju zo por e ~cemplo,� � � todos os interessados na manuten o da qualidade do ar, numa deter-�� minada regi o preciso que haja um representante adequado para� � � � � agir em benef cio da coletividade, mesmo que os membros dela n o se-� � jam citados individualmente. Da mesma forma, para ser efetiva, a de-� � cis o deve obrigar a todos os membros do grupo, ainda que nem todos� tenham tido a oportunidade de ser ouvidos. Dessa maneira, outra no o�� tradicional, a da coisa julgada, precisa ser modificada, de modo a permitir a prote o judicial efetiva dos interesses difusos. A cria o�� norte- americana da cla.ss action, abordada a seguir, permite que, em certas circunst ncias, uma a o vincule os membros ausentes de determinada� �� classe, a despeito do fato de eles n o terem tido qualquer informa o� �� pr via sobre o processo. Isso demonstra as dimens es surpreendentes� � dessa mudan a no processo civil (92). A vis o individualista do devido� � processo judicial est cedendo lugar rapidamente, ou melhor, est se� � fundindo com uma concep o social, coletiva. Apenas tal transforma-�� o pode assegurar a realiza o dos direitos p blicos relativos a in-�� teresses difusos (93). 1 A A eZo Governamental� � Embora seja ainda o principal m todo para representa o dos� �� interesses difusos, especialmente por causa da relut ncia tradicional� � em dar-se legitima o a indiv duos ou grupos para atuarem em defesa�� desses interesses a a o governamental n o tem sido muito bem su-� � �� cedida (94). A triste constata o que, tanto em pa ses de common�� Mw, como em pa ses de sistema continental europeu, as institui es go-� �� vernamentais que, em virtude de sua tradi o, deveriam proteger o in-�� teresse p blico, s o por sua pr pria natureza incapazes de faz -lo. O� � � � Minist rio P blico dos sistemas continentais e as institui es an logas,� � �� induindo o Staatsanwalt alem o e a Proleuratura sovi tica, est o ine-� � � rentemente vinculados a pap is tradicionais restritos e n o s o capazes� � � de assmnir, por inteiro, a defesa dos interesses difusos recentemente surgidos. Eles s o ami de sujeitos a press o pol tica uma grande fra� � � � � 50 51 queza, se considerarmos que os interesses difusos, freq entemente, de-� vem ser afirmados contra entidades governamentais. A reivindica o dos novos direitos muitas vezes exige qualifica-�� o t cnica em reas n o jur dicas, tais como contabilidade, mercado-�� logia, medicina e urbanismo. Em vista disso, o Minist rio P blico e suas� � institui es correspondentes, muitas vezes, n o disp em do treinamento�� e experi ncia necess rios para que sejam eficientes. Embora haja sinais� � de que os procuradores gerais nos pa ses de common law, ou pelo me-� nos nos Estados Unidos, estejam assumindo papel mais importante na prote o dos interesses difusos, tamb m eles t m sido incapazes de de-��

sempenhar a tarefa sozinhos (95); isso porque, mais ainda que o Minis-

t rio P blico dos pa ses de sistema continental, o attorney general (pro-� � � curador-geral) um funcion rio pol tico. Essa condi o, se, de um lado,� � � �� pode inspir -lo, pode, tamb m, inibi.lo de adotar a posi o indepen-� � �� dente de um advogado do povo contra componentes poderosos do� � establishment ou contra o pr prio Estado.� Outras solu es governamentais para o problema de modo es-�� pecial, a cria o de certas ag ncias p blicas regulamentadoras altamen-�� te especializadas, para garantir certos direitos do p blico ou ottros in-� teresses difusos s o muito importantes, mas, tamb m, limitadas. A� � � hist ria recente demonstra que, por uma s rie de raz es, elas t m de-� � � � fici ncias aparentemente inevit veis (96). Os departamentos oficiais� � inclinam-se a atender mais facilmente a interesses organizados, com n-� fase nos resultados das suas decis es, e esses interesses tendem a ser� pre- dominantemente os mesmos interesses das entidades que o rg o de-� � veria controlar. Por outro lado, os interesses difusos, tais como os dos consumidores e preservacionistas, tendem, por motivos j mencionados,� a n o ser organizados em grupos de press o capazes de influenciar essas� � ag ncias (97).� Apesar da hist ria desconfort vel dessas solu es, a procura de� � �� um mecanismo governamental efetivo ainda continua, e novas institui- es foram criadas com perspectivas de remediar muitos dos males do�� passado. Um exemplo recente e importante dessa tentativa nos Esta- dos Unidos a nova institui o do advogado p blico (98). A expe-� �� ri ncia pioneira, que come ou em 1974, o Departamento do Advoga-� � � do P blico de Nova J rsei, que tem a ampla miss o de representar o in-� � � � teresse p blico em quaisquer procedimentos administrativos e judi-� ciais.., com o objetivo de servir ao interesse p blico da melhor maneira� poss vel (99). Uma proposta muito interessante parareforma similar em� � 52 53 Wisconsin, analisada em maior detalhe a seguir, revela a base te rica� dessas reformas: H um desequil brio na advocacia, que em muitos casos s pode� � � � ser corrigido por advogados pagos pelo governo, para defender os interesses n o representados dos consumidores, do meio ambien-� te, dos idosos e de outros interesses n o organizados. preciso� � que um advogado p blico fale por esses interesses se pretender-� � � mos que eles sejam ouvidos (100).� A finalidade b sica , conseq entemente, fazer com que o depar-� � � tamento governamental represente os interesses que, at agora, tem sido� descuidados, ou seja, os interesses difusos. O Ombudsman do Consumidor (101), na Su cia, que atualmente� tem an logos em outros pa ses (102), outro exemplo de institui o� � � �� explicftamente criada para representar os interesses coletivos e fragmentados dos consumidores. Essa institui o, criada em 1970, pode iniciar�� processo no Tribunal do Mercado para impedir pr ticas inadequadas� � � de propaganda e publicidade. Al m disso, o Ombudsman do Consumi-�

dor, que tamb m atua em nome dos consumidores, enquanto desse, ne� gocia cl usulas de contratos-padr o, com a comunidade empresarial sue-� �

ca. Os particulares n o poderiam desenvolver tais tarefas com sucesso,� pois n o teriam nem as condi es econ micas, nem o poder de barga-� �� nha necess rios.� Conforme se assinalou acima, no entanto, a solu o governamen-�� tal parece ter limita es inerentes, mesmo quando funcione do melhor�� modo poss vel (103). preciso acrescentar a energia e o zelo particula-� � res m quina burocr tica, a qual, muito ami de, torna-se lenta, infle-� � � � x vel e passiva na execu o de suas tarefas.� �� 2 A T cnica do Procurador-Geral Privado� � Permitir a propositura, por indiv duos, de a es em defesa de in-� �� teresses p blicos ou coletivos , por si s , uma grande reforma (104).� � � Mesmo que subsistam, por uma ou outra raz o, as barreiras legitima-� � o de grupos ou classes, trata-se de um importante primeiro passo o�� permitir que um procurador-geral privado (105) ou demandantes� � � ideol gicos (106) suplementem a a o do governo. Uma t pica reforma� � �� moderna nesse sentido a admiss o de a es propostas por cidad os pa-� � �� ra impugnar e paralisar determinada a o de governo. Grupos podem fi-�� nanciar essas a es individuais, como casos-teste. Existe grande n mero�� de exemplos dessas reformas no campo da prote o ambiental, tais co-�� 54 55 mo a admiss o de a es privadas nos Estados Unidos para fazer valer o� �� Clean Air Act (Lei Antipolui o Atmosf rica), de 1970 (107). A lei�� italiana de 1967, que permite que qualquer pessoa acione as autorida- des municipais por concess o irregular de permiss es para constru o,� � �� um exemplo semelhante (108). O mesmo tipo de solu o adotado� �� no Estado alem o da Bav ria, onde uma Popularlelage (a o popular)� � �� pode ser intentada por qualquer pessoa perante a Corte Constitu- cional B vara, contra legisla o estadual considerada atentat ria da De-� �� clara o de Direitos contida na Constitui o B vara de 1946 (109).�� 3 A T cnica do Advogado Particular do Interesse P blico� � � a. Um primeiro passo da reforma: o reconhecimento de grupos. Mais requintada reforma a solu o conhecida como Organizational� �� Private Attorney General (Procurador-Geral Organizacional Privado),� que reconhece a necessidade de permitir a es coletivas no interesse�� p blico. (110) Uma vez que os grupos organizados para a defesa dos in� teresses difusos podem, eles mesmos, ser fontes de abusos, mecanismos de controle p blico (governamental) tamb m t m sido desenvolvidos.� � � A Fran a apresenta v rios exemplos t picos. Reconhecendo a ti-� � � bieza usual do Minist rio P blico na prote o dos novos interesses do� � �� p blico em geral ou de grupos, a Fran a recentemente editou reformas� � de grande significa o. O provimento de 27 de dezembro de 1973, co-��

mumente conhecido como a lei Royer, atribuiu legitima o ativa s�� associa es de consumidores quando haja fatos direta ou indiretamen-�� te prejudiciais ao interesse coletivo dos consumidores (111). Ademais,� essa lei criou uma s rie de controles para assegurar que as associa es� �� habilitadas a acionar representem adequadamente o interesse coletivo dos consumidores. Tais contr les foram, em parte, confiados ao pr -� � prio Minist rio P blico. A Fran a tamb m adotou recentemente solu-� � � � o muito semelhante para a prote o das minorias raciais (113) e, por�� ltimo, urna lei de 10 de julho de 1976 trouxe disposi es an logas com� �� respeito prote o do meio ambiente (114). pac fico, atualmente,� �� que os grupos representativos podem demandar direitos coletivos que o Minist rio P blico n o tenha vindicado eficientemente.� � � De maneira semelhante, a institui o sueca do Ombudsman do�� Consumidor, acima mencionada, n o tem exclusividade para intentar� 56 57 procedimentos perante o Tribunal Comercial (115). Tamb m as associa-� es de consumidores t m legitimidade ativa para tais casos. Assim,�� mesmo o Ombudsman do Consumidor pode ter sua a o suplementada�� e provocada por grupos particulares, agindo na defesa do interesse p -� blico. Mais recentemente, na Rep blica Federal da Alemanha, a Lei so-� bre Contratos-Padr o, vigente a partir de 19 de abril de 1977, garantiu� s associa es de consumidores legitimidade ativa para intentar a es� �� que objetivem declarar a ilegalidade de determinadas cl usulas contra-� mais (116). Uma vez publicada a declara o, os consumidores indivi-�� duais podem usar a decis o para invalidar cl usulas de contratos por eles� � celebrados. Outro m todo interessante de permitir que grupos privados repre-� sentem o interessse p blico a relator action (a o delegada), usada� � � � �� nos pa ses de common law , especialmente na Austr lia e Gr -Breta-� � � � � nha (117). A a o delegada intentada por uma parte que normalmente�� n o teria legitimidade para a causa, mas que obt m a permiss o, ou� � � fiat , do procurador-geral para tanto. Essa a o pode ser utilizada tan-� � �� to por indiv duos quanto por grupos, mas, por motivos bvios espe-� � � cialmente custos os grupos parecem ter sido mais ativos na utiliza o� �� desse mecanismo para fazer valer os interesses difusos. Uma vez inicia- da, a a o delegada prosssegue sob a supervis o e controle (mais te ri-�� cos que reais) do procurador-geral. Ela atualmente uma institui o im-� �� portante, embora sua significa o tenda a diminuir na medida em que as�� restri es legitimidade sejam eliminadas em reas como a da defesa do�� cosumidor e a da prote o ambiental.�� b. Um segundo n vel de reforma: al m dos grupos existentes. As� � reformas h pouco mencionadas avan am muito no sentido de reconhe-� � cer o papel importante, e at mesmo essencial, dos grupos privados, ao� suplementarem, catalizarem, e mesmo substituirem as a es das ag n-�� das governamentais. Elas, no entanto, ainda n o enfocam o problema� de organizar e fortalecer grupos privados para a defesa de interesses di-

fusos. Enquanto alguns interesses, tais como os trabalhistas, s o geral-� mente bem organizados, outros, como os dos consumidores e dos preservacionistas, n o s o. As barreiras apontadas acima (118), muito fre-� � q entemente n o foram ultrapassadas. Na melhor das hip teses, ne-� � � � cess rio muito dinheiro e esfor o para criar uma organiza o de porte� � �� suficiente, recursos econ micos e especializa o para representar ade-� �� quadamente um interesse difuso (119). Na Su cia, por exemplo, poucas� organiza es de consumidores tomaram partido das oportunidades que�� 58 59 lhes s o oferecidas para intentar a es (120). Ademais, as empresas con~� �� tra as quais as demandas devem ser dirigidas s o organiza es pujantes,� �� que n o apenas t m reservas financeiras substanciais em disponibilidade,� � mas tamb m, como j vimos, apresentam outras caracter sticas que as� � � tornam advers rios especialmente tem veis (121). E preciso encontrar� � solu es que facilitem a cria o de eficientes procuradores-gerais orga-�� nizacionais. Isso n o tarefa simples. Vamos concentrar nossa aten o� � �� nos avan os verificados nos Estados Unidos, uma vez que, por diversos� motivos, as mudan as l parecem estar mais adiantadas (122).� � i) As a es coletivas, as a es de interesse p blico e as socieda-�� des de advogados que se ocupam delas. As caracter sticas das class� � actions e das a es de interessse p blico, com suas limita es e poten-� �� cialidades tanto dentro quanto fora dos Estados Unidos, ser o discuti-� das com maiores detalhes adiante (123), mas alguns tra os particulares� ser o enfatizados aqui. Primeiro, a class action permitindo que um li-� � � tigante represente toda uma dasse de pessoas, numa determinada demanda, evita os custos de criar uma organiza o permanente. Economia�� de escala atrav s da reuni o de pequenas causas poss vel por esse meio� � � � e, sem d vida, o poder de barganha dos membros da classe grande-� � mente refor ado pela amea a de uma enorme indeniza o por da-� � �� nos (124). Com um esquema de honor rios condicionais, onde isso seja� poss vel, o trabalho de organiza o financeiramente compensador para� �� os advogados, que podem obter remunera o substancial (125). A class�� action portanto, ajuda a proporcionar as vantagens de litigantes organizacionais a causas de grupos ou de interesse p blico.� Classs actions e a es de interesse p blico, no entanto, exigem es-�� pecializa o, experi ncia e recursos em reas espec ficas, que apenas�� grupos permanentes, pr speros e bem assessorados possuem. Muitos� advogados de class actions podem ser in apazes de prover a tal especia-� liza o pessoalmente, ou n o contar com recursos suficientes para obt -�� la com outros profissionais. Embora possam recuperar os honor rios� advocat cios, na hip tese de sucesso, o risco de perder uma barreira� � � consider vel; para serem eficientes, precisam tamb m se engajar em pr -� � � ticas de lobby e outras atividades extrajur dicas. Por muitas raz es,� � � � grupos permanentes podem pressionar para obter decis es de governo� com mais sucesso do que classes relativamente ef meras, Esses proble-� mas, juntamente com a impossibilidade de utiliza o da class action��

como solu o para muitos dos preju zsos sofridos pelos consumidores,�� tornam a class action um meio imperfeito de vindica o dos interesses�� difusos. 60 61 A institui o americana do advogado do interesse p blico�� titui um esfor o a mais para dar aos interesses difusos as vantagens com� que contam os grupos permanentes (126). A justifica o te rica para o�� surgimento e crescimento das sociedades de advogados do interesse p -� blico nos Estados Unidos, desde 1970, corresponde precisamente ao que j assinalamos:� Os advogados do interesse p blico acreditam que os pobres� � n o s o os nicos exclu dos do processo de tomada de decis o em� � � � � assuntos de import ncia vital para eles. Todas as pessoas que se� preocupam com a degrada o ambiental, com a qualidade dos�� produtos, com a prote o do consumidor, qualquer que seja sua�� dasse socio-econ mica, est o efetivamente exclu das das deci-� � � s es-chave que afetam seus interesses (127).� Esses interesses, como j assinalamos, n o puderam encontrar re-� � presenta o atrav s de organiza es. Muitos grupos de advogados (libe-�� rais) formaram, ent o, sociedades de advogados do interesse p blico� � � � para atender essa demanda. As sociedades de advogados do interesse p blico variam muito� em tamanho e especialidades tem ticas a que atendem (128). O tipo� mais comum uma organiza o de fins n o lucrativos, mantida por con-� �� tribui es filantr picas. As primeiras dessas sociedades foram�� instituidas pela Funda o Ford, em 1970. Embora nunca tenha havido mais de 70�� a 100 desses escrit rios, por volta de 1975, os advogados do interesse� p blico tinham v rias centenas de casos importantes em ju zo e muitos� � � outros j conclu dos (129). Esses escrit rios mantidos por funda es j� � � �� haviam tamb m atuado em muitos procedimentos administrativos e ou-� tras importantes atividades extrajudiciais. Proporcionando aconselhamento jur dico especializado e constante supervis o em rela o a inte-� � �� resses n o representados e n o organizados, esses escrit rios freq ente-� � � � mente agem em apoio a grupos existentes e substituem grupos ainda n o formados.� Os advogados do interesse p blico t m sido criticados por n o se-� � � rem responsabiliz veis pelos interesses que representam, o que , em� � parte, verdadeiro (130). Existem tamb m d vidas quanto a sua viabii� � (1.c. 63 dade a longo prazo. Apesar disso, os advogados do interesse p blico nos� Estados Unidos continuam a fazer um trabalho importante, ej realiza-� ram muito (131). A institui o pode ou n o ser export vel, mas ela ,�� sem d vida, importante ao promover o acesso justi a para os interes-� � � ses difusos, dentro dos limites dos recursos dispon veis (132).� ii) A Assessoria P blica, O xito dos advogados do interesse p bli-� � �

co nos Estados Unidos e as bvias restri es financeiras sob as quais� �� eles

precisam atuar estimularam a cria o de novas institui es, subsidiadas�� pelo governo, para servir ao interesse p blico (133). Os servi os� � existentes de advogados p blicos, que j estudamos, representam uma dessas solu-� � es (134). Entre essa solu o oficial (governamental) e a f rmula pri-�� vada de advogados do interesse p blico existe uma nova e importante� institui o norte-americana, que tem sido chamada de assessoria p bli-�� ca. A id ia consiste em usar recursos p blicos, mas confiar na energia,� � interesse e fiscaliza o dos grupos particulares.�� O exemplo mais bem sucedido desse tipo de solu o, at hoje, foi�� o Escrit rio de Assessoria P blica, estabelecido nos Estados Unidos, em� � decorr ncia das disposi es da lei de Reorganiza o Ferrovi ria Regio-� �� nal, de 1973, para auxiliar as comunidades e usu rios das ferrovias na� coloca o de seus interesses em audi ncias p blicas (135). Essa reparti-�� o organizou as comunidades para reconhecer e afirmar seus direitos;�� sua fun o tem sido investigar, auxiliar, mobilizar e, por vezes,�� subsidiar grupos que, de outra forma, seriam fracos defensores dos interesses dos usu rios das ferrovias. Essa assessoria p blica tem sido muito eficiente� � em virtude de seu status de independ ncia, or amento adequado e uma� � equipe sens vel e bem treinada. Resta saber, naturalmente, se outras ins-� titui es do mesmo tipo seriam capazes de evitar press es pol ticas e�� permanecer suficientemente independentes. A grande e nova virtude dessa institui o que ela pode auxiliar a criar grupos permanentes ca-�� pazes de exercer press o e, dessa forma, reivindicar seus pr prios direi-� � tos, atrav s de procedimentos administrativos e judiciais.� c. A solu io plural stica (mista). A id ia da assessoria p blica foi� � � � integrada com diversas outras teses, tornando-se, em nosso entendimen- to, a melhor proposta de reforma j apresentada para essa rea, nos Es-� � 6 65 tados Unidos. Num estudo preparado para o Departamento de Adminis- tra o do Estado deWisconsin pelo Centro de Representa o Popular de�� Wisconsin, seus autores n o s recomendaram a ado o do tipo de advo-� � �� gado p blico analisado antes, como ainda v o al m. Eles aceitam a� � � cessidade enfatizada num estudo anterior, dentro do mbito do Pro-� � jeto de Floren a (136) de uma solu o mista , e explanam esse re-� � � �� conhecimento assim: Salientamos, como princ pio cardeal, que defensores particu-� � � lares s o os melhores advogados para os interesses sem representa-� o. Onde j existam grupos particulares que sejam realmente re-�� presentativos, mas care am dos recursos para obter advocacia efi-� ciente, a resposta governamental adequada ser manter e desen-� volver esses grupos e tornar-lhes acess vel a participa o, tanto� �� quanto poss vel. .� Por outro lado, treinamento e assist ncia aos grupos de cida-� � �

d os nem sempre ser o suficientes para suprir as necessidades. Al-� � guns interesses n o s o, nem ser o representados por qualquer� � �

grupo. O interesse pode ser excessivamente difuso para permitir que mesmo um pequeno grupo seja organizado, ou pode ocorrer que nenhum dos grupos existentes esteja em condi es de ser�� considerado representativo. Em tais casos, a advocacia p blica� ser a solu o mais adequada (137).� �� preciso que haja uma solu o mista ou plurar stica para o pro-� �� blema de representa o dos interesses difusos. Tal solu o, naturalmen-�� te, n o precisa ser incorporada numa nica proposta de reforma. O im-� � portante reconhecer e enfrentar o problema b sico nessa rea: resu-� � � mindo, esses interesses exigem uma eficiente a o de grupos particulares,�� sempre que poss vel; mas grupos particulares nem sempre est o dispon -� � � veis e costumam ser dif ceis de organizar. A combina o de recursos,� �� tais como as a es coletivas, as sociedades de advogados do interesse�� p blico, a assessoria p blica e o advogado p blicQ podem auxiliar a su-� � � perar este problema e conduzir reivindica o eficiente dos interesses� �� difusos. C A TERCEIRA ONDA:DO ACESSO REPRESENTA O� � �� EM JUfZO A UMA CONCEP O MAIS AMPLA DE ACESSO�� JUSTJ A. UMNOVO ENFOQUE DE ACESSO JUSTI A� � � � O progresso na obten o de reformas da assist ncia jur dica e da�� busca de mecanismos para a representa o de interesses p blicos �� essencial para proporcionar um significativo acesso justi a. Essas re-� � formas ser o bem sucedidas e, em parte, j o foram no objetivo de� � � � alcan ar prote o judicial para interesses que por muito tempo foram� �� deixados ao desabrigo. Os programas de assist ncia judici ria est o fi-� � � nalmente tornando dispon veis advogados para muitos dos que n o po-� � dem custear seus servi os e est o cada vez mais tornando as pessoas� � conscientes de seus direitos. Tem havido progressos no sentido da reivindica o dos direitos, tanto tradiconais quanto novos, dos menos pri-�� vilegiados. Um outro passo, tamb m de import ncia capital, foi a cria-� � o de mecanismos para representar os interesses difusos n o apenas�� dos pobres, mas tamb m dos consumidores, preservacionistas e do p -� � blico em geral, na reivindica o agressiva de seus novos direitos�� sociais. O fato de reconhecermos a import ncia dessas reformas n o deve� � impedir-nos de enxergar os seus limites. Sua preocupa o basicamente�� encontrar representa pio efetiva para interesses antes n o representados� ou mal representados. O novo enfoque de acesso Justi a, no entanto,� � tem alcance muito mais amplo. Essa terceira onda de reforma inclui a� � advocacia, judicial ou extrajudicial, seja por meio de advogados particulares ou p blicos, mas vai al m. Ela centra sua aten o no conjunto ge-� � �� ral de institui es e mecanismos, pessoas e procedimentos utilizados�� 66

para processar e mesmo prevenir disputas nas sociedades modernas. N s� o denominamos o enfoque do acesso Justi a por sua abrang ncia.� � � � � Seu m todo n o consiste em abandonar as t cnicas das duas primeiras� � � ondas de reforma, mas em trat -las como apenas algumas de uma s rie� � de possibilidades para melhorar o acesso. Esse movimento emergente de acesso Justi a procede dos mo-� � vimentos anteriores preocupados com a representa o legal. Aqueles�� movimentos tamb m se destinavam a fazer efetivos os direitos de in-� div duos e grupos que, durante muito tempo, estiveram privados dos� benef cios de uma justi a igualit ria. Sem d vida, esses movimentos� � � � iniciais receberam impulso atrav s da aflu ncia econ mica recente e ou-� � � tras reformas que, de certa forma, alteraram o equil brio formal de po-� der entre indiv duos, de um lado, e litigantes mais ou menos organiza-� dos, de outro, tais como as empresas ou o governo. Para os pobres, inquilinos, consumidores e outras categorias, tem sido muito dif cil tor-� nar os novos direitos efetivos, como era de se prever. Como observa Galanter, O sistema tem a capacidade de mudar muito ao n vel do or-� � � denamento sem que isso corresponda a mudan as na pr tica di -� � � ria da distribui o de vantagens tang veis. Na realidade, a mudan-�� a de regras pode tornar-se um substituto simb lico para a redis-� � tribui o de vantagens. (138)�� A representa o judicial tanto de indiv duos, quanto de interes-�� ses difusos n o se mostrou suficiente, por si s , para tornar essas mu� � � dan as de regras vantagens tang veis ao n vel pr tico. Tal como reco-� � � � � � nhecido pelo Brent Community Law Center de Londres, o problema� de. . . execu o das leis que se destinam a proteger e beneficiar as�� cama- das menos afortunadas da sociedade geral (139). N o poss vel, nem� � � � � desej vel resolver tais problemas com advogados apenas, isto , com� � uma representa o judicial aperfei oada. Entre outras coisas, n s apren-�� demos, agora, que esses novos direitos freq entemente exigem novos� mecanismos procedimentais que os tornem exeq veis (140). Como�� afirma Jacob: S o as regras de procedimento que insuflam vida nos di-� � reitos substantivos, s o elas que os ativam, para torn -los efetivos� � � (141). Cada vez mais se reconhece que, embora n o possamos negligenciar as� virtudes da representa o judicial, o movimento de acesso Justi a�� exige uma abordagem muito mais compreensiva da reforma (142). 68 69 Poder-se-ia dizer que a enorme demanda latente por m todos que tor-� nem os novos direitos efetivos for ou uma nova medita o sobre o sis-� �� tema de suprimento o sistemajudici rio (143).� � O tipo de reflex o proporcionada por essa abordagem pode ser� compreendida atrav s de uma breve discuss o de algumas das vanta� � gens que podem ser obtidas atrav s dela. Inicialmente, como j assina-� � lamos, esse enfoque encoraja a explora o de uma ampla variedade de��

reformas, incluindo altera es nas formas de procedimento, mudan as�� na estrutura dos tribunais ou a cria o de novos tribunais, o uso de pes-��

soas leigas ou paraprofissionais, tanto como ju zes quanto como defen-� sores, modifica es no direito substantivo destinadas a evitar lit gios�� ou facilitar sua solu o e a utiliza o de mecanismos privados ou informais�� de solu o dos lit gios. Esse enfoque, em suma, n o receia inova es ra-�� dicais e compreensivas, que v o muito al m da esfera de representa o� � �� judicial. Ademais, esse enfoque reconhece a necessidade de correlacionar e adaptar o processo civil ao tipo de lit gio (144). Existem muitas carac-� ter sticas que podem distinguir um lit gio de outro. Conforme o caso,� � diferentes barreiras ao acesso podem ser mais evidentes, e diferentes solu es, eficientes. Os lit gios por exemplo diferem em sua complexida-�� de. geralmente mais f cil e menos custoso resolver uma quest o sim-� � � ples de n o-pagamento, por exemplo, do que comprovar uma fraude. Os� lit gios tamb m diferem muito em rela o ao montante da controv rsia,� � �� o que freq entemente determina quanto os indiv duos (ou a sociedade)� � despender o para solucion -los. Alguns problemas ser o mais bem re-� � � � solvidos se as partes simplesmente se evitarem uma outra (145). A� � � � 70 71 import ncia social aparente de certos tipos de requerimentos tamb m� � ser determinante para que sejam alocados recursos para sua solu o.� �� Al m disso, algumas causas, por sua natureza, exigem solu o r pida,� �� enquanto outras podem admitir longas delibera es.�� Tal como foi enfatizado pelos modernos soci logos, as partes que� tendem a se envolver em determinado tipo de lit gio tamb m devem ser� � levadas em considera o (146). Elas podem ter um relacionamento pro-�� longado e complexo, ou apenas contatos eventuais. J foi sugerido que� a media o ou outros mecanismos de interfer ncia apaziguadora s o os�� m todos mais apropriados para preservar os relacionamentos (147). As� partes, ademais, podem diferir grandemente em poder de barganha, experi ncia ou outros fatoresj comentados anteriormente no presente es-� � tudo sob o t tulo Possibilidades das Partes .� � � Por fim, preciso enfatizar que as disputas t m repercuss es cole-� � � tivas tanto quanto individuais. Embora obviamente relacionados, im-� portante, do ponto de vista conceitual e pr tico, distinguir os tipos de� repercuss o, porque as dimens es coletiva e individual podem ser atingi-� � das por medidas diferentes. Por exemplo, considerem-se as vantagens antes mencionadas que o poderoso litigante organizacional tem -frente ao indiv duo. Num primeiro n vel, essas vantagens consistem na capaci-� � dade de reconhecer um direito, poder custear uma pequena causa, ou utilizar o forum de forma eficiente para impor um direito ou defend -lo� de ataques. Essas s o vantagens concretas em casos individuais, as quais,� como veremos, podem ser enfrentadas com algum sucesso ao n vel indi-� vidual. Num segundo n vel, as vantagens consistem na capacidade de� encaminhar casos-teste, de modo a assegurar precedentes favor veis, que� ser o vantajosos em casos individuais; de estruturar as transa es de ma-� �� neira a tirar proveito dessas normas; de contrMar o cumprimento de determinada lei, quando seja necess rio; de sugerir ou fazer press o a� � favor

de mudan as no sentido de leis favor veis. Mecanismos tais como os� � que ~d discutimos para a prote io dos interesses difusos s o especial-� �

mente apropriados para a abordagem desses problemas. Alguns mecanismos, tais como a class action , podem ser utilizados tanto para dar� � amparo aos indiv duos, quanto para impor os direitos coletivos duma� classe. Muitos e importantes rem dios, no entanto, tendem a servir ape-� nas a uma ou outra das fun es.�� necess rio, em suma, verificar o papel e import ncia dos diver-� � � sos fatores e barreiras envolvidos, de modo a desenvolver institui es�� efetivas para enfrent -los. O enfoque de acesso Justi a pretende levar� � � em conta todos esses fatores. H um crescente reconhecimento da utili-� dade e mesmo da necessidade de tal enfoque no mundo atual. 72 73 lv TEND NCIAS NO USO DO ENFOQUE� DO ACESSO JUSTI A� � O enfoque do acesso Justi a tem um n mero imenso de impli-� � � ca es. Poder-se-ia dizer que ele exige nada menos que o estudo cr tico�� e reforma de todo o aparelho judicial. Obviamente, qualquer projeto comparativo, mesmo que se beneficie do montante de contribui es�� com que conta o Projeto de Floren a, n o pode no presente est gio da� � � pesquisa nesse campo fazer muito mais do que oferecer uma vista geral. Apesar disso, algumas id ias e tend ncias b sicas podem ser distingui-� � � das, e a sua discuss o permitir mostrar as realiza es e potencial bem� � �� como alguns dos perigos e limita es desse esfor o criativo mundial.�� Antes de examinar as reformas individuais, no entanto, deve ser enfatizado que qualquer tipo de reforma se relaciona muito proxima- mente com outras reformas, potenciais ou existentes. Uma mudan a� na legisla o que d aos inquilinos maiores direitos, por exemplo, pode�� ter inicialmente efeitos muito t midos; mas uma altera o subseq ente� �� no m todo de outorga da presta o jurisdicional poderia alertar os in-� �� quilinos para seus novos direitos e mesmo acrescer o volume de causas perante tribunais desacostumados aos lit gios contenciosos entre loca-� dores e locat rios. A cria o de um tribunal de loca es poderia aliviar� �� os tribunais regulares e, caso destinada a obviar a necessidade de advogados, poderia reduzir a necessidade de servi os jur dicos. N o indispen-� � � � s vel que o progresso ocorra dessa forma. Mas, apesar de nossa nfase� � em determinados tipos de reformas especialmente not veis, n o pode-� � mos deixar de considerar as implica es e o inter-relacionamento com�� o complexo maquin rio j existente para a solu o de lit gios.� � �� 75 Iv TEND NCIAS NO USO DO ENFOQUE� DO ACESSO JUSTI A� �

O enfoque do acesso Justi a tem um n mero imenso de impli-� � � ca es. Poder-se-ia dizer que ele exige nada menos que o estudo cr tico�� e reforma de todo o aparelho judicial. Obviamente, qualquer projeto comparativo, mesmo que se beneficie do montante de contribui es�� com que conta o Projeto de Floren a, n o pode no presente est gio da� � � pesquisa nesse campo fazer muito mais do que oferecer uma vista geral. Apesar disso, algumas id ias e tend ncias b sicas podem ser distingui-� � � das, e a sua discuss o permitir mostrar as realiza es e potencial bem� � �� como alguns dos perigos e limita es desse esfor o criativo mundial.�� Antes de examinar as reformas individuais, no entanto, deve ser enfatizado que qualquer tipo de reforma se relaciona muito proxima- mente com outras reformas, potenciais ou existentes. Uma mudan a� na legisla o que d aos inquilinos maiores direitos, por exemplo, pode�� ter inicialmente efeitos muito t midos; mas uma altera o subseq ente� �� no m todo de outorga da presta o jurisdicional poderia alertar os in-� �� quilinos para seus novos direitos e mesmo acrescer o volume de causas perante tribunais desacostumados aos lit gios contenciosos entre loca-� dores e locat rios. A cria o de um tribunal de loca es poderia aliviar� �� os tribunais regulares e, caso destinada a obviar a necessidade de advogados, poderia reduzir a necessidade de servi os jur dicos. N o indispen-� � � � s vel que o progresso ocorra dessa forma. Mas, apesar de nossa nfase� � em determinados tipos de reformas especialmente not veis, n o pode-� � mos deixar de considerar as implica es e o inter-relacionamento com�� o complexo maquin rio j existente para a solu o de lit gios.� � �� 75 A - A REFORMA DOS PROCEDIMENTOS JUDICIAIS EM GERAL Embora a aten o dos modernos reformadores se concentre mais�� em alternativas ao sistema judici rio regular, que nos pr prios sistemas� � judici rios, importante lembrar que muitos conflitos b sicos envolven-� � � do os direitos de indiv duos ou grupos, necessariamente continuar o a� � ser submetidos aos tribunais regulares. Master Jacob j afirmou: A en-� � grenagem judici ria formal de c rtes de Justi a, naturalmente, continua-� � � r a ser necess ria e vital n o s para lidar com importantes quest es de� � � � � direito, incluindo temas de significa o constitucional, como tamb m�� para julgar quest es vultosas e substanciais que afetem interesses vulto-� sos e substanciais (148).� Pelo menos desde o in cio do s culo, tem havido esfor os impor-� � � tantes no sentido de melhorar e modernizar os tribunais e seus procedimentos. No continente europeu, por exemplo, podemos apontar os bem conhecidos movimentos de reforma que foram agrupados sob a designa- o de oralidade e ocuparam-se essencialmente com a livre aprecia-�� o da prova , a concentra o do procedimento e o contatd ime~�� diato entre juizes, partes e testemunhas, bem como com a utiliza o� �� dos ju zos de instru o para investigar a verdade e auxiliar a colocar as� �� partes em p de igualdade (149). Quando levada a efeito, na ustria,� �

pela pioneira Zivilprozessordnung de 1895, tais reformas, no dizer do

not vel processualista Franz Klein, contribu ram para tornar o processo� � civil simples, r pido, barato e acess vel aos pobres (150).� � Nos Estados Unidos, o exagerado sistema de neutralidade judicial tem sofrido cr ticas consider veis desde o famoso discurso de Roscoe� � Pound, em 1906. Atualmente admite-se em geral que a utiliza o de um�� juiz mais ativo pode ser um apoio, n o um obst culo, num sistema de� � justi a basicamente contradit rio, uma vez que, mesmo em lit gios que� � � envolvam exclusivamente duas partes, ele maximiza as oportunidades de que o resultado seja justo e n o reflita apenas as desigualdades entre� as partes (153). 76 77 As reformas, nesse sentido, t m continuado, mas ainda h muito a� � avan ar. Por exemplo, num esfor o dram tico para tornar o acesso aos� � � tribunais menos oneroso na Fran a, seu Ministro da Justi a anunciou� � em 19 de setembro de 1977 que, a partir do ano seguinte, todas as custas judiciais seriam eliminadas (154). O autor de uma a o de indeniza-�� o por acidente, por exemplo, passou a economizar cerca de 200 d la-�� res. Embora a despesa com advogados ainda permane a, uma barreira� financeira significativa foi eliminada. Outro tipo de reforma que poderia ser mencionado nesse contex- to o chamado Modelo de Stuttgart , do processo civil germ nico, cada� � � � vez mais difundido. Esse m todo de procedimento envolve as partes,� advogados e ju zes, num di logo oral e ativo sobre os fatos e sobre o di-� � reito. Ele n o apenas acelera o procedimento, mas tamb m tende a re-� � sultar em decis es que as partes compreendem e freq entemente acei-� � tam sem recorrer (155). Algumas caracter sticas b sicas desse modelo,� � at ent o opcionais, tornaram-se obrigat rias para todos os Landgerich-� � � te Alem es atrav s da reforma do C digo de Processo Civil, em vigor� � � desde l9dejulho de 1977 (156). Com respeito s reformas que reduzem custos e, de certa forma,� ampliam a tradi o de oralidade, conv m mencionar os ordenamentos�� processuais socialistas (157). Com efeito, os informantes do Projeto Floren a de Acesso Justi a nos pa ses do leste europeu e na Uni o So-� � � � � vi tica at mesmo questionam a necessidade de cria o de procedimen-� � �� tos especiais, fora do sistema judici rio regular. O Professor Stalev, de� Sofia, por exemplo, declara: Na Bulg ria, como em outros pa ses so-� � � cialistas, n o h necessidade de estabelecer procedimentos ou mecanis-� � mos especiais para reduzir os custos para a solu o de lit gios que en-�� volvam pequenas causas. Isso porque a m quinajudici ria acess vel ao� � � � povo e isenta de custas (158).� 78 79 Os procedimentos regulares dos tribunais socialistas, tal como exemplificado pelos da Europa Oriental e da Uni o Sovi tica, propor-� � cionam, sem d vida, a solu o de lit gios de maneira relativamente in-� �� formal, r pida e barata (159). preciso reconhecer, no entanto, que� � esses procedimentos, nas cortes regulares, tiveram lugar dentro de um sistema econ mico e governamental muito diverso daquele existente�

nos pa ses ocidentais, com vantagens e desvantagens concomitantes. Por� isso mais apropriado perguntar at onde reformas compar veis, inspi-� � � radas pelo crit rio da oralidade, podem ir, no sentido de eliminar as� barreiras ao acesso que encontramos nos pa ses ocidentais (160). Dada a� complexidade de tantas de nossas modernas leis e a necessidade para advogados e ju zes de deslind -las e aplic -las, parece claro que a id ia� � � � de tornar os tribunais muito simples e baratos n o real stica (161). Se� � � os juizes devem desempenhar sua fun o tradicional, aplicando, mol-�� dando e adequando leis complicadas a situa es diversas, com resulta-�� dos justos, parece que advogados altamente habilitados e procedimentos altamente estruturados continuar o a ser essenciais. Por outro lado, tor-� na-se necess rio um sistema de solu o de lit gios mals ou menos parale-� �� lo, como complemento, se devemos atacar, especialmente ao n vel indi-� vidual, barreiras tais como custas, capacidade das partes e pequenas causas. 13 IMAGINAJ JDO M TODOS ALTERNATIVOS� � � PARA DECIDIR CAUSAS JUDICIAIS As coloca es a seguir tendem a aceitar as limita es das reformas�� dos tribunais regulares e, como conseq ncia, envolvem a cria o de al-�� ternativas, utilizando procedimentos mais simples e/ou julgadores mais informais. Os reformadores est o utilizando, cada vez mais, o ju zo arbi-� � tral, a concilia o e os incentivos econ micos para a solu o dos�� lit gios� fora dos tribunais. Essas t cnicas, preciso que se diga, podem ser� � obrigat rias para algumas ou todas as demandas, ou podem tornar-se dispo-� n veis como op o para as partes. Embora, como veremos, a atividade� �� mais importante de reforma se esteja verificando com respeito a tipos particulares de causas, especialmente as pequenas ou as de interesse dos consumidores, algumas reformas gerais tamb m merecem aten o e,� �� portanto, ser o brevemente enfocadas aqui.� 80 81 1 O Ju zo Arbitral� � O ju zo arbitral uma institui o antiga caracterizada por proce-� � �� dimentos relativamente informais, julgadores com forma o t cnica ou�� jur dica e decis es vinculat rias sujeitas a limitad ssima possibilidade� � � � de recurso. Seus benef cios s o utilizados h muito tempo, por conven o� � � �� entre as partes. Embora o ju zo arbitral possa ser um processo relativa-� mente r pido e pouco dispendioso, tende a tornar-se muito caro para as� partes, porque elas devem suportar o nus dos honor rios do rbitro.� � � (162) Por isso, n o de surpreender que recentemente tenha sido pro-� � posto que o Estado pague os rbitros ou permita que os ju zes atuem� � como rbitros (163). Na Fran a, por exemplo, desde 1971, as partes� � t m a op o de encaminhar causas a um juiz para que proceda como� ��

rbitro amig vel (164). Da mesma forma, em 1971, um programa ex-�� perimental de ju zo arbitral volunt rio, na Calif rnia, propunha-se a� � � duzir custos atrav s da utiliza o de advogados volunt rios, n o remu-� ��

nerados como rbitros. Esse sistema foi t o bem sucedido em reduzir� � custos tanto para as partes como para o Estado, que foi substitu do em� meados de 1976 por um sistema formal de arbitramento compuls rio� dispon vel por requisi o do demandante (165). Dadas as delongas e des-� �� pesas freq entemente caracter sticas dos lit gios, essas alternativas po-� � � dem reduzir as barreiras de custas para as partes e, pela utiliza o de�� julgadores mais ativos e informais, beneficiar substancialmente as partes mais fracas. Vantagens semelhantes t m sido obtidas com a remessa autom ti-� � ca ao ju zo arbitral, tal como praticada na cidade de Filad lfia,� � � Estado da Pensilv nia (166). Um fator complicador adicional aqui que, para� � manter a constitucionalidade da remessa autom tica, preciso assegu-� � rar o direito a novo julgamento ou recurso (167). O risco que as partes� insatisfeitas, dissuadidas pelos nus de novas custas e novas audi ncias,� � deixem de utilizar esse direito e possam, dessa forma, ser privadas das salvaguardas dos tribunais. Mas, se o estabelecimento dessa barreira pode ser evitado, e os problemas mais fundamentais dos procedimentos judici rios lentos e dispendiosos n o s o solucionados, esse tipo deju -� � � � zo arbitral pode propiciar maior facilidade de acesso a muitas pessoas. 2 A Concilia cfo� � Existem vantagens bivas tanto para as partes quanto para o siste-� ma jur dico, se o lit gio resolvido sem necessidade de julgamento. A� � � sobrecarga dos tribunais e as despesas excessivamente altas com os lit -� gios podem tornar particularmente ben ficas para as partes as solu es� �� r pidas e mediadas, tais como o ju zo arbitral. Ademais, parece que tais� � decis es s o mais facilmente aceitas do que decretos judiciais unilate� � 82 83 rais, uma vez que eles se fundam em acordo j estabelecido entre as par-� tes. significativo que um processo dirigido para a concilia o ao� �� contr rio do processo judicial, que geralmente declara uma parte ven-� � cedora e a outra vencida ofere a a possibilidade de que as causas� � � � � mais profundas de uni lit gio sejam examinadas e restaurado um relacio-� namento complexo e prolongado (168). O sistema jur dico japon s oferece exemplo consp cuo do uso lar-� � � gamente difundido da concilia o (169). Cortes de concilia o, compos-�� tas por dois membros leigos e (ao menos formahnente) por um juiz, existe h muito tempo em todo o Jap o, para ouvir as partes informalmente� � e recomendar uma solu o justa. A concilia o pode ser requerida por�� uma das partes, ou um juiz pode remeter um caso judicial concilia o.� �� Esse processo de concilia o, apesar de relativo decl nio em seu uso e�� efic cia, ainda muito importante no Jap o (170). Sem deixar de consi-� � � derar as condi es favor veis quase exclusivas ao Jap o, a observa o�� dos professores Kojima e Taniguchi n o pode ser ignorada: O fato de� � que a institui o nasceu e foi desenvolvida numa sociedade muito dife-�� rente da ocidental e de outras que n o correspondem ao extremo orien-�

te, n o deve esconder sua validade como um meio adequado d solu o� � �� de lit gios (171).�

Muitos pa ses ocidentais, em particular a Fran a e os Estados Uni-� � dos, est o comprovando a veracidade da institui o dos relatores japone-� �� ses. A experi ncia dos Estados Unidos, em 1978, com os centros de� � justi a de vizinhan a , que ser discutida a seguir, em conex o com os� � � � � tribunais populares (172) constitui um exemplo importante da reno-� � vada aten o dada concilia o, e a nova institui o francesa do conci-�� liador local j passou do n vel experimental. A experi ncia come ou em� � � � fevereiro de 1977, em quatro departamentos franceses e, em fins de mar- o de 1978, foi estendida a todos os 95 departamentos franceses (172a).� Os conciliadores s o membros respeitados da comunidade local que� t m seu escrit rio geralmente nas prefeituras e det m um mandato� � � amplo para tentar reconciliar os litigantes com vistas aceita o de uma� �� solu o mutuamente satisfat ria. Os conciliadores, indicados pelo Pri-�� meiro Presidente da Corte de Apela o com jurisdi o sobre a localida-�� de, tamb m s o chamados a dar conselhos e informa es. Evidentemen-� � �� te, existe urna grande demanda na Fran a pelos servi os oferecidos pe-� � los conciliadores locais. Al m dessa interessante e importante inova o francesa, que se� �� baseia na iniciativa das partes e no prest gio do conciliador para promo-� ver a solu o dos lit gios, os relat rios do Projeto de Floren a revelam�� extensa variedade de m todos volunt rios e compuls rios para encora-� � � jar a reconcilia o das partes (173).Em particular, comum dar ao juiz�� 84 85 ou o poder de sugerir um acordo, ou permitir-lhe remeter o caso a outro� juiz ou funcion rio. Embora pesquisa emp rica detalhada seja necess ria� � � para definir esse ponto, parece que o melhor m todo o adotado pelo� � sistema muito eficiente que opera em Nova lorque (174), onde o juiz que julga o caso n o o mesmo que tentou concili -lo (175). Isso evita� � � que se obtenha a aqulesc ncia das partes apenas porque elas acreditam� que o resultado ser o mesmo depois do julgamento, ou ainda porque� elas temem incorrer no ressentimento do juiz. medida que a concilia o cresceu em import ncia, os m todos� �� e estilos de concilia o tornaram-se tema de estudos mais acurados. J�� h indicadores acerca dos tipos de comportamento por parte dos conci� liadores que se prestam melhor a obter a resolu o efetiva dos confli-�� tos (176). Aqui, novamente, precisamos ser cuidadosos. A concilia o �� extremamente til para muitos tipos de demandas e partes, especial-� mente quando consideramos a import ncia de restaurar relacionamen-� tos prolongados, em vez de simplesmente julgar as partes vencedoras ou vencida& Mas, embora a concilia o se destine, principalmente, a redu-�� zir o congestionamento do judici rio, devemos certificar-nos de que os� resultados representam verdadeiros xitos, n o apenas rem dios para� � � problemas do judici rio, que poderiam ter outras solu es (177).� �� 3 Incentivos Econ micos� � Outro m todo geral para evitar o lit gio judicial consiste em enco-� �

rajar acordos pelo uso seletivo de incentivos econ micos. claro que� � 86 87 fatores econ micos tais como os custos do julgamento, os m todos pe-� � los quais esses custos s o alocados (incluindo os honor rios antecipa-� � dos), a taxa de infla o e a demora, influenciam a disposi o das partes�� para com a concilia o, mesmo que esses fatores possam afetar diferen-�� temente os diversos tipos de litigantes (178). A demora e os altos ndices� de infla o tornam um demandante em busca de numer rio, especial-�� mente quando se trata de um indiv duo isolado, mais ansioso por uma� composi o, de modo a poder receber alguma quantia desde logo. O va-�� lor elevado das custas, de modo especial (mas n o exclusivo), na medida� em que elas s o impostas apenas ao sucumbente, tamb m aumenta os� � riscos de um julgamento. Litigantes individuais s o especialmente susce-� t veis a essas press es, porque n o podem distribuir seus riscos entre� � � diversas causas. Reconhecendo a import ncia dos fatores econ micos, alguns sis-� � temas judiciais criaram incentivos para a concilia o extrajudicial. O�� mais conhecido desses mecanismos o chamado sistema de pagar o� � julgamento , usado prevalentemente na Inglaterra (179), mas tamb m� � empregado na Austr lia (180) e no Canad (181). A id ia b sica a de� � � � � apenar o autor que n o aceite urna proposta de concilia o ofericida � �� corte pela outra parte, quando, ap s o julgamento, se comprove ter sido� razo vel essa proposta. A penalidade o pagamento pelo autor dos cus-� � tos de ambas as partes (182). Est claro que este sistema encoraja acordos e da mesma forma� reduz o congestionamento do judici rio, mas como o Professor Michael� Zander j demonstrou, isso acontece a expensas da justi a para com os� � autores, que, em tal sistema, s o geralmente as partes individuais econo-� micamente mais fracas e menos familiarizadas com os lit gios (183). Esse� m todo, portanto, n o parece ser promissor em nossa busca por solu-� � es equ nimes para o problema de acesso justi a. Existem, no entan-�� to, possibilidades de melhor utiliza o dessa t cnica. interessante�� ana- lisar rapidamente, agora, um sistema relativamente novo, o sistema de media o de Michigan (1971), o qual, embora limitado a casos de inde-�� niza o por danos, corrige os dois principais defeitos do procedimento�� brit nico (184). Primeiramente, o sistema de Michigan apena o r u, tan� � 88 89 to quanto o autor, por recusar uma proposta razo vel de acordo. Em se-� gundo lugar, o sistema de Michigan proporciona uma determina o im-�� parcial, atrav s de especialistas, de um acordo razo vel. Isso propicia a� � ambas as partes uma estimativa objetiva do valor da causa, remediando, dessa forma, at certo ponto, a falta de experi ncia do autor. O sistema� � de Michigan demonstra que o princ pio de pagar pelo julgamento pode� auxiliar a dignificar o acesso justi a (185). Sua utilidade em outras� � quest es al m das indeniza es por danos, no entanto, , at agora, du-� � ��

vidosa.

C INSTITUI ES E PROCEDIMENTOS ESPECIAIS PARA� �� DETERMINADOS TIPOS DE CAUSAS DE PARTICULAR IMPORT NCIA SOCIAL . UMA NOVA TEND NCIA NO� � � � SENTIDO DA ESPECIALIZA O DE INSTITUI ES�� E PROCEDIMENTOS JUDICIAIS Examinamos, at agora, as possibilidades de reforma do tribu-� � nais regulares e as f rmulas gerais para desviar os casos dos tribunais.� Ambas as t cnicas, como notamos, s o crescentemente importantes.� � No entanto, o movimento mais importante em rela o reforma do�� processo se caracteriza pelo que podemos denominar de desvio especializado e pela cria o de tribunais especializados. O mpeto dessa nova�� tend ncia em dire o especializa o pode ser tornado claro se fixar-� �� mos nosso foco de aten o nos tipos de demandas que, em grande medi-�� da, provocaram as tr s ondas de reforma para possibilitar melhor� � � acesso justi a.� � O esfor o de criar sociedades mais justas e igualit rias centrou as� � aten es sobre as pessoas comuns aqueles que se encontravam tradi-�� cionalmente isolados e impotentes ao enfrentar organiza es fortes e�� burocracias governamentais. Nossas sociedades modernas, como assinalamos, avan aram, nos ltimos anos, no sentido e prover mais direitos� � substantivos aos relativamente fracos em particular, aos consumidores� contra os comerciantes, ao p blico contra os poluidores, aos locat rios� � contra os locadores, aos empregados contra os empregadores (e os sindi- atos) e aos cidad os contra os governos. Embora reconhecessemos que� :sses novos direitos precisam de maior desenvolvimento legislativo subs- ancial, os reformadores processualistas aceitaram o desafio de tornar fetivos os novos direitos que foram conquistados. As cortes regulares, preciso reiterar, t m um papel permanente� � na realidade, crescentemente importante na efetiva o e� � �� desenvolvimento dos direitos, tanto novos quanto velhos, especialmente, naqueles que t m sido chamados de lit gios de direitop blico (186).Os consumi-� � � � dores, os ambientalistas e o p blico s o detentores de interesses� � difusos ,� e a prote o desses interesses tem-se tornado tarefa aparentemente iii-�� dispens vel nas modernas cortes, atrav s de mecanismos tais como a� � maior abertura com rela o legitimidade ativa, os ombudsmen do�� consumidor, os advogados do interesse p blico, e as class actions� � � (187). preciso reconhecer, entretanto, que algumas das caracter sticas� � do sistema judici rio regular, que o tornam apto para a solu o de lit -� �� gios de direito p blico, em defesa de interesses difusos da coletividade,� freq entemente tamb m o tornam pouco adequado a fazer valer os di-� � reitos das pessoas comuns ao n vel individual. Procedimentos contradi-� t rios altamente estruturados, utilizando advogados bem treinados e pe-� r cias dispendiosas, podem ser de import ncia vital nos lit gios de� � �

direi- to p blico, mas colocam severas limita es na acessibilidade de nossos� �� tribunais a pequenas causas intentadas por pessoas comuns. evidente� a necessidade de preservar os tribunais, mas tamb m o a de criar ou-� �

tros foruns mais acess veis.� 91 O desvio, seja geral, seja especializado, um m todo essencial� � para franquear o acesso s pessoas comuns, particularmente quando,� como acontece em geral, os indiv duos n o perdem completamente seu� � direito de comparecer perante os tribunais. As t cnicas gerais de diver-� sifica o, discutidas na se o precedente, ajudam a solucionar as causas�� de uma maneira mais r pida e menos dispendiosa, ao mesmo tempo que� aliviam o congestionamento e o atraso dos tribunais. Devemos, no entanto, ser cautelosos para que o objetivo de evitar o congestionamento n o afaste causas que, de fato, devam ser julgadas pelos tribunais,� tais como muitos casos que envolvem direitos constitucionais ou a prote o de interesses difusos ou de classe. O desvio, em suma, pode ir lon-�� ge demais Por outro lado, o desvio geral pode n o ir suficientemente� longe, se enfocado de nossa perspectiva de acesso justi a: um enfoque� � mais especializado do que o arbitramento ou concilia o gerais parece�� necess rio para criar foruns efetivos onde os indiv duos possam reivin-� � dicar seus direitos. Os novos direitos substantivos das pessoas comuns t m sido parti-� cularmente dif ceis de fazer valer ao n vel individual. As barreiras en-� � frentadas pelos indiv duos relativamente fracos com causas relat$amen-� te pequenas, contra litigantes organizacionais especialmente corpora-� es ou governos t m prejudicado o respeito a esses novos direitos.�� Tais indiv duos, com tais demandas, freq entemente n o t m conheci-� � � � mento de seus direitos, n o procuram aux lio ou aconselhamento jur -� � � dico e n o prop em a es (188). Nem o movimento consider vel e con-� � �� t nuo em defesa dos interesses difusos, nem as t cnicas gerais de� � diversi- fica o podem atacar as barreiras efetividade desses importantes novos�� direitos, ao n vel individual. A grande tarefa dos reformadores do acesso� justi a , portanto, preservar os tribunais ao mesmo tempo em que� � � afei oam uma rea especial do sistema judici rio que dever alcan ar� � � � � esses indiv duos, atrair suas demandas e capacit -los a desfrutar das� � vantagens que a legisla io substantiva recente vem tentando conferir-lhes.� J foi afirmado pelo Professor Kojima que a necessidade urgente de� � � centrar o foco de aten o no homem comum poder-se-ia dizer no�� homem pequeno e criar um sistema que atenda suas necessida-� des... (189).� O reconhecimento dessa necessidade urgente reflete uma mudan- a fundamental no conceito de justi a . No contexto de nossas cortes� � � � e procedimentos formais, a justi a tem significado essencialmente a� � � aplica o das regras corretas de direito aos fatos verdadeiros do caso-�� Essa concep o de justi a era o padr o pelo qual os processos eram ava-�� liados. A nova atitude em rela o justi a reflete o que o Prof~sor�� Adolf Homburger chamou de uma mudan a radical na hierarquia de� � valores servida pelo processo civil (190).A preocupa o fundamental ,� �� cada vez mais, com a justi a social , isto , com a busca de procedimen-� � � � tos que sejam conducentes prote o dos direitos das pessoas comuns.� �� Embora as implica es dessa mudan a sejam dram ticas por exemplo,�� com rela o ao papel de quem julga bom enfatizar, desde logo, que��

os valores centrais do processo judici rio mais tradicional devem ser� mantidos. O acesso justi a precisa englobar ambas as formas de pro-� � � �

cesso. Um sistema destinado a servir s pessoas comuns, tanto como au-� tores, quanto como r us, deve ser caracterizado pelos baixos custos, in-� formalidade e rapidez, por julgadores ativos e pela utiliza o de conhe�� 92 93 cimentos t cnicos bem como jur dicos. Ele deve ter, ademais, a capaci-� � dade de lidar com lit gios que envolvam relacionamentos permanentes� e complexos, como entre locadores e locat rios. Essas caracter sticas� � como se ver , emergem nas formas procedimentais especializadas mais� promissoras, examinadas nesta se o, e oferecem a possibilidade de�� atrair as pessoas e capacit -las a reivindicar seus direitos efetivamente� contra seus advers rios mais poderosos.� O esfor o para criar tribunais e procedimentos especializados� para certos tipos de causas socialmente importantes n o , evidentemen-� � te, novo. J se percebeu, no passado, que procedimentos especiais ejul-� gadores especialmente sens veis s o necess rios quando a lei substanti-� � � va relativamente nova e se encontra em r pida evolu o (191).Aos� � �� ju zes regulares pode faltar a experi ncia e sensibilidade necess rias� � � para ajustar a nova lei a uma ordem social din mica, e os procedimentos judi-� ciais podem ser pesados demais para que se lhes confie a tarefa de exe- cutar e, at certo ponto, adaptar e moldar importantes leis novas. O que� novo no esfor o recente, no entanto, a tentativa, em larga escala, de� � � dar direitos efetivos aos despossu dos contra os economicamente pode-� rosos: a press o, sem precedentes, para confrontar e atacar as b~rreiras� reais enfrentadas pelos indiv duos. Verificou-se ser necess rio mais do� � que a cria o de cortes especializadas; preciso tamb m cogitar de no-�� vos enfoques do processo civil. 1 Procedimentos Especiais para Pequenas Causas� A viola o dos direitos recentemente obtidos pelas pessoas co-�� muns, tais como aqueles referentes s rela es de consumo ou de loca-� �� o, tendem a dar lugar a um grande n mero de causas relativamente�� pequenas contra (entre outros) empresas e locadores (192). Apreocupa- o crescente por tornar esses direitos efetivos, no entanto, leva �� cria- o de procedimentos especiais para solucionar essas pequenas injusti-�� as de grande import ncia social.� � � Causas relativamente pequenas v m sendo tratadas diferentemen-� te das grandes causas, h longo tempo. Ju zes singulares (ao contr rio� � � dasjuntas de tr sjulgadores)(193) ouju zes menos qualificados do pon� � 94 95 to de vista formal (194), limita es apela o (195), e pelo me-�� nos no papel maior grau de oralidade (196) t m sido usados� � � � para reduzir os custos para o Estado e para as partes, quando te-

nham de resolver disputas que envolvem quantias relativamente pequenas de dinheiro. Sem d vida, os prop sitos pretendidos por tais� �

reformas t m sido, freq entemente, os de criar tribunais e procedi-� � mentos que sejam r pidos e acess veis s pessoas comuns . Tais� � � � � reformas, no entanto, mesmo quando destinadas a promover o acesso dos cidad os, mas n o a simplesmente cortar despesas, t m so-� � � frido severas cr ticas ultimamente (197). Primeiro, muitos tribunais de� pequenas causas tornaram-se quase t o complexos, dispendiosos e len-� tos quanto os ju zos regulares (devido, particularmente, presen a dos� � � advogados e resist ncia dos ju zes em abandonar seu estilo de compor-� � � tamento tradicional, formal e reservado). Em segundo lugar,onde os tribunais de pequenas causas se tornaram eficientes, eles t m servido mais� freq entemente para os credores cobrarem d vidas do que para os indi-� � v duos comuns reivindicarem direitos (198). Alega-se que procedimentos� mais r pidos, informais e modernos facilitam principalmente a les o em� � larga escala dos direitos de devedores individuais. Pequenas causas, afi- nal, n o s o necessariamente simples ou desimportantes(199); elas po-� � dem envolver leis complexas em casos de vital importancia para litigantes de n vel econ mico baixo ou m dio. A quest o, portanto, saber� � � � � por que elas devem ser apreciadas atrav s de procedimentos suposta-� mente de segunda classe. H , no entanto, necessidade real de rem dios acess vci~� � � para pequenas causas, sem grandes (e altamente improv veis) subs ~ic� � estatais. Est claro que, em regra geral, as pequenas causas n o ser o� � � trazidas aos tribunais regulares para serem tratadas consoante o procedimento comum, entre outras coisas porque isso n o economicamente� � poss vel(200). O resultado, conseq entemente, que, sem algum tipo� � � especial de procedimento para as pequenas causas, os direitos das pessoas comuns freq entemente permanecer o simb licos. O desafio � � � � criar foros que sejam atraentes para os indiv duos, n o apenas do ponto� � de vista econ mico, mas tamb m f sico e psicol gico, de modo que eles� � � � se sintam vontade e confiantes para utiliz -los, apesar dos recursos de� � que disponham aqueles a quem eles se op em. Sem d vida, parece que a� � for a das cr ticas mencionadas acima n o desencorajou os reformadores� � � 96 97 de pequenas causas; ao contr rio, elas deram a partida para um novo e� not vel esfor o utilizando aquilo que chamamos de novo enfoque de� � � acesso justi a com vistas a uma significativa reforma das pequenas� � � causas. Os exemplos mais promissores desse novo esfor o enfatizam mui-� tos dos tra os encontrados nos melhores sistemas de arbitragem rapi-� � dez, relativa informalidade, um julgador ativo e a possibilidade de dispensar a presen a de advogados. Achamos, ademais, que as posi es re-� �� lativas dos litigantes e o car ter de seu relacionamento tendem a ser� consideradas com maior cuidado. Reconhecendo que uma importante atividade de reforma est tendo lugar em muitos pa ses discutiremos� � brevemente as reformas recentes em algumas reas da Austr lia (espe-� � cilmente tribunais de pequenas causas em Nova Gales do Sul, Queens- land, Victoria e na Austr lia Ocidental, entre 1973 e 1976)(201), na�

Inglaterra (o sistema dos tribunais de condado para o arbitramento de pequenas causas, de 1973)(202), na Su cia (processo de pequenas cau� sas, de 1973)(203), e nos Estados Unidos (especialmente os tribunais de pequenas causas de Nova lorque, de 1972)(204). Algumas caracte- r sticas dessas reformas, assim como alguns aspectos importantes das� experi ncias canadenses (1974)(205), podem servir para ilustrar a ati-� vidade que est acontecendo agora. N s nos concentramos em quatro� � aspectos dessas reformas (a) a promo o de acessibilidade geral, (b)� �� a tentativa de equalizar as partes, (c) a altera o no estilo de tomada�� de decis o, e (d) a simplifica o do direito aplicado. Essa rela o de t pi� �� 98 99 cos n o certamente exaustiva, mas cobre as principais reas da ativi-� � � dade de reforma (206). a. Promovendo a acessibilidade geral. A redu o do custo e dura-�� o do lit gio , sem d vida, um objetivo primordial das reformas re-�� centes (207). As custas de distribui o, por exemplo, s o muito baixas�� para quase todos os tribunais de pequenas causas. O principal custo, ou principal risco, nos pa ses em que vigora o princ pio da sucumb ncia,� � � est , no entanto, nos honor rios advocat cios (208). Por isso, est o sen-� � � � do tomadas provid ncias para desencorajar ou mesmo proibir a repre-� senta o atrav s de advogados. Esse tipo de reforma reconhece que,�� provavelmente, n o basta permitir parte que compare a sem advo-� � � gado, porque o advers rio pode se fazer acompanhar de um profissio� nal e obter, assim, vantagem potencialmente decisiva (209). Por exemplo, na Su cia e na Inglaterra as novas reformas desencorajam a atua-� o de advogados de ambas as partes, n o permitindo que o vencedor�� obtenha reeembolso das suas despesas de advogado(210); e, na Aus- tr lia a representa o por advogados n o permitida em muitos r-� �� g os (211). A proibi o da atua o de profissionais , sem d vida, me-� �� dida controvertida e tem sido freq entemente atacada por impedir a� assist ncia jur dica a autores pobres e, presumivelmente, desprepara-� � dos, que precisem enfrentar experimentados homens de neg cio. Existem� m todos, discutidos nas pr ximas se es, de fazer frente a esse problema� � �� e poder-se-ia, tamb m, acrescentar que os indiv duos em ambientes� � informais podem n o ficar t o inibidos quanto se pensa (212).� � 100 101 A acessibilidade , ademais, promovida por mudan as que fazem� � os tribunais mais pr ximos das pessoas comuns. Para come ar, conve-� � � niente tornar o judic rio t o acess vel fisicamente quanto poss vel, e� � � � uma possibilidade mant -lo aberto durante a noite, de modo que as� � pessoas que trabalham n o sejam inibidas pela necessidade de faltar ao� servi o. O tribunal de pequenas causas de East Harlem em Nova lorque� permite a distribui o de queixas todas as senas-feiras noite e, numa�� tentativa ulterior de promover o acesso, tamb m utiliza, de maneira par-� ticularmente nova, advogados paraprofissionais da comuni4de. De acordo com alguns cientistas sociais que t m examinado o problema dos� tribunais de pequenas causas:

O trabalho de advogados da comunidade, os quais tornam po-� � pular o tribunal e explicam sua utilidade, falando para entidades civis, grupos pol ticos e outros na rea do Harlem, de particular� � � import ncia, uma vez que a acessiblidade envolve uma dimens o� � cultural tanto quanto f sica. A corte n o deve apenas estar na� � comunidade, mas precisa ser percebida por seus membros como uma op o s ria quando eles considerem os meios de encaminhar�� uma queixa (213).� Nos tribunais de pequenas causas, o ajuizamento de uma demanda muito simples. As formas s o simplificadas, as formalidades foram eli-� � minadas e os funcion rios est o dispon veis para assistir as partes. Na� � � Su cia, por exemplo, o funcion rio do tribunal orienta as partes na re-� � da o de seus requerimentos e as auxilia a definir que provas ser o ne-�� cess rias. Embora o funcion rio n o tenha a obriga o de fornecer acon-� � � �� selhamento jur dico ou t tico, isso pode ser facilmente obtido atrav s de� � � um advogado (214), dentro do sistema de aconselhamento jur dico sue-� co (215). Esse tipo de aconselhamento, feito pelos pr prios servidores� dos tribunais, torna-se especialmente necess rio quando n o permitida� � � a represente o, uma vez que, tal como outras reformas a serem aborda-�� das, ele ajuda a equalizar as partes. b. A equaliza c o das partes. Julgadores mals ativos podem fazer� � muito para auxiliar os litigantes que n o contam com assist ncia profis-� � sional. Mesmo os cr ticos desse sistema reconhecem a necessidade de� uma atitude mais ativa nos tribunais de pequenas causas (216). As modernas reformas tamb m tendem a promover tal atitude atrav s da sim-� � plifica o de algumas regras de produ o de provas, o que permite,�� como ocorre, por exemplo, na Inglaterra e na Su cia, grande flexibili-� dade processual, conforme o tipo de demanda(217). Taylor relata que na Austr lia geralmente as partes e o magistrado sentam-se em torno de� uma mesa de caf e, muitas vezes, o pr prio juiz telefona a algu m que� � � possa confirmar avers o de umadas partes (218). Ojuiz ativo e menos� formal tornou-se uma caracter stica b sica dos tribunais de pequenas� � causas. A tarefa do juiz, de facilitar a equaliza o das partes, tamb m po-�� de ser promovida atrav s de reuni es anteriores ao julgamento, como se� � faz na Jnglaterra. O procedimento ingl s das cortes de condado para o� arbitramento de pequenas causas muito ligado ao procedimento de� reuni es pr vias das cortes de condado. Nas reuni es preliminares o es-� � � criv o da corte (que geralmente decide as pequenas causas submetidas a� arbitramento) pode, entre outras coisas, oferecer s partes consider vel� � 102 103 aux lio na prepara o da audi ncia subseq ente (219). O nico proble-� �� ma pr tico que esse procedimento obriga os litigantes a comparecer� � duas vezes perante a corte. Al m dessas reformas significativas, tem havido crescente partici-� pa o dos funcion rios ligados aos tribunais de pequenas causas que po-�� dem auxiliar as partes n o apenas a redigir suas demandas, mas tamb m� �

instru -las e prepar -las para o julgamento. Naturalmente, dependendo� � de qualifica es e treinamento, tais funcion rios precisam ser bem�� munerados, mas, quando dispon veis, eles facilitam bastante a tarefa dos� julgadores. Havia, por exemplo, uma Cl nica de Aconselhamento Jur -� � dico inclu da no Projeto Piloto de Pequenas Causas de 1974/75, de� � � Vancouver (British Columbia, Canad ) (220)0 potencial para desenvol-� ver capacita o e proporcionar valioso aux lio aos litigantes tamb m�� est sendo desenvolvido com sucesso no programa de advogados de co-� munidade do tribunal de pequenas causas do Harlem (Nova lorque) (221). Al m de proporcionarem assist ncia valiosa, esses paraprofis-� � sionais, muitos dos quais residem no pr prio bairro, at mesmo compa-� � recem s aud ncias para prestar assist ncia a litigantes t midos (222).� �� Os recursos das cortes tamb m podem auxiliar a equalizar as par-� tes, ajudando-as a obter pareceres t cnicos e testemunhas (223). Na Su -� � cia, por exemplo, a corte pode solicitar o parecer de um perito, sem cus- to para qualquer das partes, uma vez que o Estado paga os honor rios� periciais (224). Dado que as pequenas causas n o s o necessariamente� � causas simples, o concurso de um perito pode ser consider vel aux lio� � na obten o de resultados justos para casos dif ceis.�� Embora as t cnicas acima discutidas tenham um potencial consi-� der vel, elas se defrontam com o problema em rela o ao qual os tribu-� �� nais de pequenas causas s o mais suscet veis sua tend ncia para se� � � � tornarem ag ncias de cobran a , especialmente quando um comer-� � � � ciante experimentado ou um litigante tenta haver um d bito de um r u� � individual, sem experi ncia e presumivelmente com menor facilidade de� express o (225). Para complicar o assunto, h o fato de os tribunais de� � pequenas causas tenderem a ser sobrecarregados com demandas de cobran a, e os devedores individuais nem sequer responderem s alega-� � es, ou seja, serem rev is (226). O primeiro problema mais bvio nos�� pa ses de Cornmon Law, porque os d bitos nos pa ses de sistema� � � 104 105 ti ~ental europeu s o normalmente cobrados atrav s de outros canais � � � tcts como os procedimentos sum rios especiais, a proc dure d injonc-� � � t:on francesa (227), o Mahnverfahren germmnico(228) e o Procedimien- ~ d ingiunzione italiano(229); no entanto, est -se tornando cada vez� � mais claro que os problemas e perspectivas desses procedimentos sum -� rios est o muito intimamente relacionados com os avan os verificados� � em termos de igualdade e acesso nos tribunais de pequenas causas.� � Nos tribunais de pequenas causas dos pa ses de Cornmon Law a� primeira tentativa de solu o para esse problema crucial de cobran as e�� revelia tem sido tentar excluir os autores comerciantes. O objetivo � permitir ao consumidor a op o por tal foro. Essa solu o foi adotada�� nos tribunais australianos e, com alguma altera o, em Nova lor-�� que (230). N o h , no entanto, nada de intrinsecamente errado na eficiente� � execu o das d vidas, desde que aos r us seja dada oportunidade real de��

apresentar suas defesas (231). Ademais, os pequenos comerciantes que utilizam as cortes de pequenas causas podem, freq entemente, ser o� tipo de pessoas comuns para quem foram criados esses tribunais, e� � denegar-lhes essa via pode for -los a s rias dificuldades financeiras�� (232). Por ltimo, fechar os tribunais de pequenas causas aos comercian-� tes pode significar a canaliza o de suas a es para outros rg os,�� possi- velmente menos favor veis aos consumidores;� Muitos reformadores por isso recomendam que os tribunais de pequenas causas permitam a cobran a de d vidas, mas que os julgamentos� � revelia sejam investigados muito cuidadosamente(233),. ou mesmo que� se verifique de of cio se alguma defesa poderia ter sido alegada (234).� N o est claro se tal investiga o, que poderia ser muito dispendiosa,� � �� ainda seria necess ria se os r us fossem informados com absoluta clare-� � za de que poderiam contar com assessoramento jur dico(235). Infeliz-� 106 107 mente, nos atuais sistemas, tal informa o, ao que parece, n o fome.�� cida. De toda forma, certamente muito desej vel que se tente trans-� � formar os tribunais de pequenas causas em rg os eficientes para a de-� � fesa dos direitos dos consumidores. Os consumidores est o cada vez� mais comprando a cr dito, e deve ser-lhes dada a oportunidade de recu-� sar o pagamento e apresentar suas defesas a um rg o sens vel a suas ne-� � � cessidades (236). Na Su cia, por exemplo, quando indiv duos desejam� � propor uma a o sum ria de cobran a, a a o ser preferencialmente�� ajuizada perante um tribunal de pequenas causas(237). O resultado � que grande n mero dos autores s o comerciantes, mas isso n o deve ser� � � causa de temor (238). Antes, pelo contr rio, um indicador do xito do� � � tribunal. Equalizar o consumidor e o comerciante em pequenas causas exige, no m nimo, que preten es incontroversas n o congestionem os tri-� �� bunais e, ao mesmo tempo, que os consumidores sejam mobilizados no sentido de efetivamente se defenderem naqueles casos em que contes- tam a exist ncia de um d bito. Isso deve continuar a ser a tarefa central� � para os reformadores das pequenas causas. c. Mudando o estilo dos rbitros de pequenas causas, As reformas� de pequenas causas t m enfatizado recentemente a concilia o como� �� principal t cnica para solu o das disputas. O processo de concilia o,� �� informal, discreto, freq entemente sem car ter p blico, parece bem� � � adaptado para partes desacompanhadas de advogados e tem as vantagens j descritas de ajudar a preservar relacionamentos complexos e per.� manentes (239). Embora n o sejam isentas de inconvenientes, as t cni-� � cas de concilia o est o sendo cada vez mais combinadas com o poder�� de proferir decis es vinculativas. Na Su cia, por exemplo, o juiz de pe-� � quenas causas tentar preferencialmente a concilia o das partes, a� �� menos que haja raz es especiais a indicar o contr rio (240), e a conci-� � � lia o o objetivo principal de todos os tribunais de pequenas causas da�� Austr lia (241). Um estudo sociol gico recente do sistema informal de� �

arbitragem, colocado disposi o dos litigantes de pequenas causas em� �� Nova Iorque (24 2), demonstra que, em igualdade de condi es, s liti-��

gantes inexperientes tendem a ser mais bem sucedidos em rela o aos�� habituais, nesse sistema, do que nas cortes ordin rias de pequenas� causas. Segundo o autor do estudo, o Professor Sarat, as vantagens da� experi ncia parecem diluir-se na atmosfera informal da arbitragem que� visa a mna transa o entre as partes, enquanto s o real adas no processo�� judicial (243).� Tal arbitragem, tendente transa o entre as partes, tem vanta-� �� gens bvias, mas suas dificuldades tamb m precisam ser consideradas.� � A mais bvia se encontra no fato de que o rbitro pode confundir os� � pap is de juiz e de conciliador e falhar no desempenho satisfat rio de� � qualquer dos dois (244). Como conciliador ele pode inconscientemen 108 109 te impor um acordo pela amea a impl cita em seu poder de decidir.� � � � Como Juiz, ele pode deixar seu esfor o de concilia o subverter seu� �� mandato de aplicador da lei (245). O estudo de Nova lorque, na verdade, apresenta dados emp ricos que justificam essas cr ticas (246).� � Um segundo problema, intimamente relacionado com o primeiro, que os procedimentos de concilia o para pequenas causas tendem a� �� ser mais eficazes quando mantidos em particular. Por exemplo, na Aus- tr lia e em Nova lorque a busca de solu es de compromisso tem lugar� �� preferencialmente em particular, mas n o nos tribunais p blicos (247).� � Tal privacidade, ao que parece, estimula a informalidade, a sinceridade e a honestidade, criando uma atmosfera que conduz concilia o; toda-� �� via, ela tamb m pode tornar mais dif cil o controle da qualidade do pro-� � cedimento judicial. Em suma, ao combinar concilia o e procedimento�� judicial, pode-se perder o reconhecido valor representado pela investiga o p blica no procedimento judicial.�� Existem, portanto, boas raz es para separar o est gio judicial de� � um procedimento de concilia o pr vio e para n o confundir numa s�� pessoa o conciliador e o julgador. A experi ncia canadense levada a� efeito na Col mbia Brit nica, por exemplo, deu in cio a um servi o vo-� � � � lunt rio de media o a ser exercido por pessoas treinadas por ag ncias� �� oficiais de defesa do consumidor e acess vel a qualquer litigante. Segun-� do o relat rio canadense, esse servi o preencheu dupla fun o: Muito� � �� embora a obten o de um acordo recebesse a maior prioridade, a fun-�� o de aconselhamento tornou-se crescentemente importante e pareceu�� tornar mais confiantes as partes desacompanhadas de advogados, reduzir o tempo de julgamento e, de modo geral, assegurar que os litigantes estivessem bem preparados para comparecerem ao tribunal (248). A audi ncia de concilia o pr via ao julgamento pode tamb m servir fina-� �� lidade de equalizar as partes para o processo judicial subseq ente (249).� Esse tipo de tomada de decis o em dois est gios , sem d vida, interes-� � � � sante, ainda que exija o comparecimento das partes duas vezes, em lugar de uma s , e f cil de compreender por que ele tem recebido amplo� � � apoio. No entanto, como assinala Taylor, muito cedo para decidir se� esse sistema necessariamente funciona melhor do que o enfoque judicial, teor camente menos comprometido com uma orienta o para as� ��

solu es de compromisso (250). Muito depende da qualidade dosju zes�� e do pessoal judici rio.� d. Simplificando as normas substantivas para a tomada de deci- s es em pequenas causas. Uma id ia proposta por muitos reformadores� � de pequenas causas a de que se permita aos rbitros tomar decis es ba-� � � seadas na justi a mais do que na letra fria da lei. De dois dos� � � tribunais de pequenas causas da Austr lia se exige que assegurem que suas deci-� s es sejam justas e equ nimes .� � � � 110 111 realmente adequado tentar evitar que os tribunais populares� � � se tornem rg os nos quais as regras t cnicas, mais que a justi a , se-� � � � � � lam o centro dos debates. A dispensa das formalidades t cnicas, todavia,� n o ir assegurar automaticamente a qualidade de decis o do tribunal.� � � Antes de mais nada, as pessoas devem ser capazes de planejar seu comportamento de acordo com os dispositivos legais e invocar a lei, se trazidos ao tribunal. daramente imposs vel desprezar por completo as nor-� � mas legais. Al m disso, existe o perigo de que um relaxamento dos pa-� dr es substantivos permita decis es contr rias lei em preju zo de no-� � � � � vos direitos (freq entemente, t cnicos) (251).� � Os julgadores podem ter mais simpatia pelos ricos e resistir exe-� cu o de normas t cnicas, as quais, uma vez que se destinam a construir�� nova ordem social, podem parecer injustas em casos particulares para� � com comerciantes, locadores e outros. O perigo ampliado se osju zes� � de pequenas causas, os quais n o contam com o auxilio de advogados� para identificar a lei aplic vel, falharem em desenvolver sua pr pria� � experi ncia (252).� Na Austr lia, no entanto, esses perigos n o se concretizaram. Ao� � contr rio, os julgadores de pequenas causas desenvolveram ex#ri ncia� � jur dica consider vel, e as pequenas liberdades tomadas em rela o lei� � �� substantiva t m sido usadas para evitar abusos e n o para denegar a� � � prote o da lei s pessoas que estejam efetivamente atuando dentro de�� seus limites (253). Parece, portanto, que esse tipo de reforma pode,� realmente, auxiliar as pessoas comuns a buscar e defender seus direitos. Embora n o seja uma panac ia, trata-se de um instrumento importante� � colocado disposi o dos reformadores de pequenas causas-� �� e. Reformas nos Tribunais de Pequenas Causas e o Acesso justi-� a: algumas conclus es. Essas reformas nas pequenas causas, embora� � ainda muito recentes, de certa forma resumem o movimento de Acesso Justi a, porque elas correspondem a um esfor o criativo, abrangente� � � e multifacetado para reestruturar a m quina judici ria envolvida com� � essas causas. Elas est o atendendo ao desafio crucial de criar rg os� � � eficazes para a defesa dos direitos do cidad o comum, isto , para assegu-� �

rar que os novos e importantes direitos dos indiv duos especialmente,� � at agora, consumidores e inquilinos sejam transpostos dos c digos� � � para o mundo real. Encontramos, aqui, rg os informais, acess veis e de� � � baixo custo que oferecem a melhor f rmula para atrair indiv duos cujos� �

direitos tenham sido feridos. Tamb m encontramos procedimentos que� oferecem a melhor oportunidade de fazer valer essas novas normas t c-� nicas a favor dos indiv duos em confronto com advers rios poderosos e� � experientes. Os xitos dessas novas solu es, as quais, como j assinala-� �� mos, podem ser usadas em conjunto com reformas que objetivem a prote o dos direitos dos consumidores enquanto classe, podem ter o resul-�� tado de alertar as pessoas a respeito de seus direitos e de convencer seus oponentes de que esses direitos n o poder o mais ser ignorados.� � Os tribunais de pequenas causas j s o especializados, uma vez� � que eles lidam com uma parcela relativamente estreita no que diz respei- to legitimidade e mat ria; mas poss vel empreender urna maior es-� � � � � pecializa o. Os juizados de pequenas causas, por exemplo, podem ser�� (ou tornar-se) especialistas em direito dos consumidores, por m um tri-� bunal especializado em direito do consumidor estar mais apto ajulgar� a qualidade te~cnica de determinado produto. Algumas vantagens podem ser obtidas atrav s da maior especializa o, de acordo com os tipos de� �� causas, e muitos reformadores talvez, em alguns casos, por terem per-� dido a confian a em tribunais de pequenas causas de jurisdi o ampla � �� est o procurando esses benef cios.� � 112 113 2 Tribunais de Vizinhan a ou Sociais para Solucionar� � � � � � Diverg ncias na Comunidade� Um componente do movimento tendente a implantar ou reformar tribunais de pequenas causas tem sido, como j enfatizamos, o desejo de� instalar tribunais para as pessoas comuns e suas demandas. Antes de partir para institui es mais especializadas interessante examinar ou-�� tro aspecto desse desejo a tend ncia recente para instalar tribunais� � � vicinais de media o , a fim de tratarem de querelas do dia-a-dia, prin-�� cipalmente quest es de pequenos danos propriedade ou delitos leves,� � que ocorrem entre indiv duos em qualquer agrupamento relativamente� est vel de trabalho ou de habita o.� �� Como exemplo importante desse movimento, o Departamento de Justi a americano anunciou recentemente o come o de uma experi ncia� � � piloto de 18 meses com tr s Centros Vicinais de Justi a (254).A t ni-� � � � � ca dessas institui es est no envolvimento da comunidade, na facilita-�� o de acordos sobre querelas locais e, de modo geral, na restaura o de�� relacionamentos permanentes e da harmonia na comunidade (255). D certa forma, essas propostas e as experi ncias que se est o realizand� � � nessa rea(256) destinam-se simplesmente a afastar dos tribunais cer-� � tas quest es menores, mas, noutro sentido, seu objetivo mais ambicio-� � so. Elas pretendem, segundo dois eminentes advogados das reformas nos Estados Unidos, reduzir os custos extraordin rios que os membros de� � nossa sociedade pagam hoje em raz o da insufici ncia dos mecanismos� � de solu o de lit gios interpessoais (257).Em outras palavras, a fina-�� lidade principal consiste em criar um rg o acolhedor para as pessoas� � comuns sujeitas a conflitos relativamente insignificantes embora da�

maior import ncia para aqueles indiv duos e que eles nem podem so-� � �

lucionar sozinhos, nem teriam condi es de trazer ao exame dos tribu-�� nais regulares. Espera-se que essa forma de solu o de lit gios, descen-�� tralizada, participat ria e informal, estimular a discussdb, em comu-� � � nidade, de situa es nas quais as rela es comunit rias estejam em pon-�� to de colapso (258) Essa discuss o poderia servir para educar a vizi-� � nhan a sobre a natureza, origem e solu es para os conflitos que os� �� assediam. Embora a analogia talvez n o seja perfeita, interessante notar a� � semelhan a entre essas novas reformas e experi ncias e o que agora j� � � a realidade bem estabelecida dos tribunais populares da China (259),� � � 114 115 de Cuba (260), e de muitos pa ses da Europa Oriental (261), bem como� da institui o do Nyaya Panchayat, na ndia (262). Os reformadores�� ocidentais est o, em realidade, examinando essas institui es em sua� �� busca de mecanismos eficazes de solu o de lit gios, e interessante�� atentar para o que pode ser aprendido atrav s da experi ncia das cortes� � sociais do Leste Europeu, descrita nos relat rios do Projeto Acesso � � Justi a, induindo os Tribunais de Camaradas b lgaros e sovi ti-� � � � � cos (263) e as Comiss es Sociais de Concilia o polonesas (264).� � �� Essas cortes podem ter sua definitiva justifica o te rica na dou-�� trina Marxista do desaparecimento do Estado , mas seu prop sito ex-� � � pl cito inicial educativo: moldar rela es interpessoais adequa-� � � �� das (265) Muito propositadamente eles est o localizados na vizinhan a� � � ou no local de trabalho. Funcionam com pessoas leigas eleitas na comunidade, n o acarretam qualquer custo para as partes e det m compet n-� � � cia n o exclusiva sobre certo n mero de pequenos delitos e lit gios de� � � propriedade (os tribunais situados em locais de trabalho tratam principalmente de infra es disciplina laboral). Os tribunais de camaradas�� sovi ticos e b lgaros tamb m podem se manifestar sobre outros tipos� � � de demandas civis de pequena monta, se ambas as partes aceitarem sua compet ncia(266)� Devido a sua compet ncia mais ampla, tanto civil quanto crimi-� nal, e a seu poder de exarar vereditos execut veis e impor uma s rie de� � medidas punitivas, tais como multas (267), o tribunal de camaradas� � sovi tico tem maior poder formal que seu equivalente polon s que tem� � de contar exclusivamente com a persuas O. As comiss es polonesas n o� � � podem, por exemplo, obrigar algu m a comparecer ou aderir a sua deci-� s o, embora um acordo de concilia o devidamente assinado tenha, pe-� �� lo menos, a for a de um contrato(268).� 116 117 Essas diferen as s o significativas tanto para o Leste Europeu,� � quanto para os reformadores do acesso Justi a em geral(269). Os au-� � tores do recente trabalho de campo sobre as Comiss es de Concilia o� �� Social polonesas para o Projeto de Floren a enfatizam que existem tr s� � modelos de tribunais populares(270): (1) o modelo de autogest o na� � administra o da justi a , sob o qual os membros da comunidade,�� atuando volutarianiente, solucionam casos que outros membros da co-

munidade queiram espontaneamente apresentar ; (2) o modelo de�

ag ncia de ordem social , sob o qual a nfase tolocada sobre o con-� � � � � trole do comportamento, de sorte a alcan ar a harmonia entre os resi-� dentes locais; e (3) o modelo preparat rio , no qual o principal papel� � � dos tribunais populares o de assessorar a administra o estatal dajus-� �� ti a, especialmente os tribunais regulares. Embora todos os tr s mode-� � los representem aspectos de tribunais populares existentes na Pol6nia, esses estudiosos concluem que o componente mais novo, importante e bem sucedido das Comiss es de Concilia o Social o primeiro mode-� �� lo(271). Eles acrescentam que um maior desenvolvimento tanto do segundo modelo (que exigiria, entre outras coisas, que maiores poderes de san o e socializa o fossem atribu dos s ag ncias talvez semelhan-�� a do que ocorre, por exemplo na Bulg ria e na Uni o Sovi tica), quan-� � � � to do terceiro (o que sugeriria maior formalidade e maior executorieda- de das decis es) seria prejudicial ao modelo de autogest o. Essa expe-� � ri ncia polonesa nos ensina, portanto, a examinar cuidadosamente os� objetivos e t ticas das recentes propostas de reformas. Objetivos tais� como desviar as disputas dos tribunais, a execu o do direito estatal e�� a constru o de uma verdadeira justi a vicinal, n o se encontram neces-�� sariamente em harmonia entre si (272). As rela es com a vizinhan a,�� com o sistema judici rio formal e com institui es tais como a pol cia,� �� precisam ser cuidadosamente elaboradas, ou a reforma corre o risco de n o agradar a ningu m� � Apesar de alguma experimenta o inicial, o potencial desse tipo�� de reforma em nosso mundo ocidental permanece incerto, Um autor chegou a sugerir que isso se deve ao fato de que a maior parte dos indiv duos ocidentais s o muito m veis para que tais rg os vicinais� � � � � � � possam ser teis na solu o de lit gios pessoais(273) Ademais, pode ser� �� 118 119 que as propostas para discuss es ou mediadores vicinais n o alcancem� � os principais problemas que as pessoas enfrentam, uma vez que esses problemas podem envolver lit gios com institui es fora do contexto� �� da vizinhan a (274)No entanto, poss vel que essas novas reformas� � � acrescentem uma nova dimens o a nossas vizinhan as. Existem, apesar� � de tudo, reas est veis mesmo em nossos centros urbanos, e tem-se ma-� � nifestado claramente, em muitos lugares, um interesse renovado, refle- tido na experi ncia francesa do Conciliateur local, em desenvolver e� preservar as comunidades vicinais(275). Tribunais vicinais bem organizados, atendidos principalmente por pessoal leigo, podem auxiliar a enriquecer a vida da comunidade, criando uma justi a que seja sens -� � vel s necessidades locais.� 3 Tribunais Especiais para Demandas de Consumidores� Ainda mais diretamente relacionadas ao movimento de pequenas causas s o as reformas de iniciativa p blica ou privada que criam� � � � organismos e procedimentos especiais para demandas de consdinido res (276). Sem d vida, o evidente fracasso da maior parte dos tribunais� de

pequenas causas no sentido de promover uma solu o eficaz para os��

consumidores prejudicados tem desencadeado essa atitude, N o neces-� � s rio dizer que existem numerosas possibilidades para estruturar os me-� canismos de defesa do consumidor. Apenas alguns ser o mencionados� aqui. a. Mecanismos que enfatizam a persuascio mais que a coer io � � solu io das demandas dos consumidores atrav s dos meios de comuni-� � ca io. Uma reforma de iniciativa particular, recentemente implementa-� da e do maior interesse, com rela o aos direitos dos consumidores, o�� que pode ser chamado de solu o pela imprensa (277). Muitas esta-� �� es de r dio e de televis o e alguns jornais em lugares como o Canad ,�� a Inglaterra e os Estados Unidos recebem queixas dos consumidores, encaminham-nas a outras ag ncias, investigam diretamente algumas e� tentam utilizar a arma da publicidade adversa para obter resultados em favor de consumidores que tenham sido prejudicados. O relat rio norte-� americano para o Projeto de Floren a afirma que, por equilibrar o po-� � der de barganha das partes, o poder da imprensa dilui a vantagem que as grandes corpora es normalmente levam face ao consumidor mdlvi-�� 120 121 dual (278). Na pr tica, tem havido xitos not veis com esse m todo,� � � � � werk) (282), e o Major Appliance Consumer Action Panei, nos Estados apesar de algumas limita es bvias(279). Ainda que certamente n o�� Unidos(283). Outras f rmulas, com maior ou menor participa o da � �� ini- seja um substituto para solu es p blicas mais sistem ticas, esses pro-�� ciativa privada, incluem as Comiss es da Liga de � Consumidores da Ho- gramas t m grande potencial no aux lio aos consumidores.� � b. Arbitragem privada de demandas do consumidor. Os esquemas de arbitrag~m para demandas dos consumidores tamb m t m prolifera-� � do em resposta s demandas do p blico, por dispositivos acess veis de� � � solu o de lit gios. Muitos dos mais importantes desses esquemas s o�� promovidos pelas empresas, baseando-se, para sua efic cia, no pr prio� � � interesse dos empres rios, em termos de prosperidade e reputa o no� �� seio da comunidade empresarial (280). Dentro dessa categoria, por� exemplo, est o os novos programas americanos e canadenses intitulados� Ag ncias de Melhores Neg cios, estabelecidos em 1972 e 1974, respec-� � tivamente, o sistema germ nico de arbitragem para quest es surgidas em� � rela o areparos de autom veis (SchiedssteilefurdasKraftfahrzeughand�� 122 123 landa (Consumentenbond)(284) e os sistemas de arbitragem para consumidores propostos pelo Diretor Geral da Auto-regulamenta o do Co-�� m rcio (Pair Trading) da Gr -Bretanha (285).� � Esses planos variam consideravelmente tanto no estilo dos procedimentos de tomada de decis o (escrita ou oral, media o ou arbitra-� �� mento, quanto no tipo de tomada de decis o que eles utilizam; essas di-� feren as podem ser muito importantes, mas n o precisam ser detalhadas� � aqui. Note-se que todos esses planos s o muito baratos ou de todo sem�

custos para o consumidor, al m de muito r pidos e informais; eles fre-� � q entemente tamb m oferecem a possibilidade de decis es por especia-� � � listas treinados (286). Uma limita o geral b sica, denominada fraqueza cong nita��

por um comentarista franc s(287), est em que as partes ou concordam� � em submeter o lit gio arbitragem ou t m de se conformar a uma deci-� � � s o sem efeito execut rio (288). Por exemplo, o Major Appiiance Con-� � sumer Action Panei dos Estados Unidos pode apenas oferecer uma recomenda o em rela o s queixas do consumidor (289), e o sistema de�� arbitragem germ nico s vi vel se as partes acordam, por escrito, com� � � � a sua utiliza o (290). No entanto, t m sido encontrados meios de mini-�� mizar essa fraqueza. Por exemplo, na Inglaterra, o Diretor Geral de Au- to-Regulamenta o Comercial (Pair Trading) recomenda que as ind s-�� trias adotem c digos de pr tica, postos em vigor por esquemas de arbi-� � tragem previamente aceitos como vinculativos (291). Dessa forma qualquer consumidor pode, por sua pr pria iniciativa, utilizar favoravelmen-� te o sistema de arbitragem. Do mesmo modo, com rela o s comiss es�� holandesas e aos esquemas americano e canadense, acordos gerais podem colocar disposi o do consumidor a arbitragem de que resulte� �� decis o exeq vel (292).� �� Uma segunda cr tica geral, relacionada legitimidade desses pro-� � gramas, levanta problemas ainda mais s rios, embora em teoria tamb m� � n o insuper veis. Com exce o das comiss es holandesas, todos os pro-� � �� gramas de arbitramento acima s o mantidos e operados pelas ind strias� � envolvidas. Embora monitorados por observadores imparciais e com resultados aparentemente bons(293), o ceticismo a respeito dos progra 124 125 mas compreens vel e de certa forma inevit vel. O relat rio norte-ame-� � � � ricano, referindo-se ao esquema do Bureau de Melhores Neg cios, obser-� vou: os consumidores duvidam que ele possa ser dirigido ao interesse� p blico, sendo como , controlado e administrado pelos pr prios inte-� � � ressados oponentes (294). Teme-se a parcialidade n o apenas nas de-� � � � cis es individuais, mas tamb m na ado o de par metros gerais que nor-� � �� tear o a conduta dos homens de neg cios.� � Programas eficientes poder o, com o tempo, superar a descren a,� � mas os programas que demonstrem real sucesso na equaliza o das par-�� tes e na luta pelos direitos dos consumidores, provavelmente, ficar o� limitados aos poucos grupos de ind strias suficientemente bem organiza-� dos, que concordem previamente em submeter-se a esses esquemas(295). Segundo a recente afirma o de um comentarista, infelizmente�� programas agressivos de defesa do consumidor desencorajam um apoio efetivo dos comerciantes (296). O potencial desse tipo de solu o ,� �� portanto, necessariamente limitado. No entanto, num quadro mais amplo de um sistema plural stico de possibilidades, esses esquemas pri-� vados, tal como a utiliza o dos meios de comunica o, t m algo com�� que contribuir para a garantia dos direitos dos consumidores. P rmuias governamentais de solu io dos conflitos de consu-� � midores. As recentes experi ncias de prote o aos consumidores de-� �� monstram que a arbitragem governamental das demandas deles podem evitar os problemas b sicos dos programas particulares relacionados � � � legitimidade e ao grau de participa o das partes interessadas ao mes-�� mo tempo em que assegura as vantagens de baixo custo, celeridade e especializa o. As vantagens do envolvimento p blico j s o, de fato, re-�� conhecidas nas experi ncias particulares mencionadas acima. As ag n-� �

cias governamentais encorajam e, at certo ponto, supervisionam os pro-� gramas particulares, pelo menos no Canad e nos Estados Unidos (297).� Deve-se fazer men o, entre os programas exclusivamente p blicos, da�� experi ncia francesa das Comiss es Departamentais de Concilia o ,� � � �� que come aram a operar experimentalmente no final de 1976(298), e,� tamb m, da institui o mais bem estabelecida do Departamento P bli-� �� co de Reclama es , o qual, conforme demonstraram recentes pesqui-�� sas levadas a efeito na Su cia(299) e na Dinamarca(300), podem contri� 126 127 buir com muito para um sistema compreensivo de prote o ao consu-�� midor. As Comiss es de Concilia o para Queixas dos Consumidores, da� �� Fran a, foram estabelecidas experimentalmente em apenas seis (dentre� os 95) departamentos franceses, mas os resultados t m sido t o bons� � que, por volta de novembro de 1977, o sistema foi estendido a todo o pa s (301). Ele envolve uma s rie de procedimentos simples que come-� � am com uma carta caixa postal 5000 e culminam, se necess rio,� � � � � com uma audi ncia perante uma comiss o composta pelo Diretor De-� � partamental de Concorr ncia (Comercial), um representante dos consu-� midores e outro das organiza es profissionais. A comiss o busca ter�� acesso aos aspectos t cnicos do problema e propor uma solu o apro-� �� priada, a qual, embora n o precise ser adotada pelas partes, tem sido ge-� ralmente aceita, como demonstra a experi ncia.� O Conselho P blico de Reclama es da Su cia, que, depois de um� �� per odo de teste foi consideravelmente ampliado em 1974, descrito,� � com algum detalhe, num relat rio do Projeto Acesso Justi a(302),� � � mas seu especial interesse faz com que ele mere a men o aqui. O Con-� �� selho P blico de Reclama es, que atualmente tem umajurisdi o n o� �� exclusiva sobre virtualmente todas as reclama es dos consumidores�� contra comerciantes, com rela o bens e servi os, desenvolveu-se a par-�� tir da experi ncia sueca com departamentos particulares de reclama o,� �� semelhantes aos que foram descritos na se o anterior. As caracter sti-�� cas b sicas dos departamentos particulares os procedimentos de regis-� � tro escrito e o cunho n o obrigat rio das decis es foram mantidas,� � � � mas a manuten o, fiscaliza o, objetivos e a composi o das comiss es�� decis rias foram significativamente alterados. Atualmente, existe um� desses Conselhos em Estocolmo, composto de dez departamentos especializados (303). Cada departamento composto de cerca de seis a dez� membros e tem igual n mero de representantes dos consumidores e co-� merciantes, bem como um juiz-presidente neutro. As decis es se fazem� por maioria, embora, na pr tica, geralmente sejam un nimes. Pensava-se� � evitar, atrav s da composi o e procedimento do Conselho, as inger n-� �� cias que tendem a manifestar-se n o apenas nas decis es individuais to-� � madas nos departamentos particulares, mas tamb m nos par metros� � substantivos aplicados por esses departamentos. Do Conselho espera-se que seja capaz de desenvolver um conjunto de regras, a respeito da conduta mercantil e dos padr es dos produtos, as quais sejam tanto tecni-� camente vi veis quanto justas (304).� 128 129

Al m disso, o Conselho dotado de um Secretariado, tamb m se-� � � diado em Estocolmo e atualmente composto por 25 pessoas (a maior parte das quais com forma o jur dica). O Secretariado aconselha as�� partes (e o p blico em geral) e objetiva encontrar solu es para os casos� �� trazidos perante o.Conselho. Ambas as tarefas, de aconselhamento e de concilia o, s o de crescente e consider vel import ncia (305).�� O Conselho P blico de Reclama es resolve com muita presteza e� �� praticamente sem custos as reclama es. Ele se notabiliza por sua habili-�� dade em usar sua experi ncia tanto para auxiliar os consumidores infor-� malmente quanto para examinar imparcialmente as disputas dos consumidores, as quais podem ser muito complexas e altamente t cnicas.� Mesmo que suas decis es n o sejam obrigat rias, tem havido plena acei-� � � ta o delas em pelo menos 80% dos casos(3O6). A aceita o estimula-�� da pela publica o de uma lista negra dos empres rios que deixam de�� atender s decis es dentro do prazo de seis meses.� � As vantagens do Conselho P blico de Reclama es s o evidentes,� �� mas existem tamb m algumas not veis limita es aparentes. Ele cen-� � �� tralizado em Estocolmo, baseia-se exclusivamente no procedimento escrito e, portanto, n o pode ouvir testemunhas; al m disso, suas decis es� � � n o s o exeq veis(307). Os pol ticos suecos reconheceram e na rea-� � �� lidade planejaram essas limita es, por terem imaginado essa institui-� �� o n o para atuar isoladamente, mas, antes, para complementar os re-�� centemente estabelecidos tribunais de pequenas causas (308). Um� � consumidor que obtenha uma recomenda o favor vel do Conselho,�� pode dirigir-se a um tribunal de pequenas causas, independentemente do valor da demanda. A decis o do Conselho ser considerada como� � prova. Embora isso n o tenha ocorrido freq entemente, na pr tica, os� � � tribunais de pequenas causas podem solicitar ao Conselho pareceres em quest es t cnicas. Mais importante, como assinalamos acima, o fato� � � de que os tribunais de pequenas causas est o dispon veis para auxiliar� � os consumidores enquanto r us, podendo, tamb m, ser utilizados para� � decidir causas que envolvem quest es de credibilidade, ou para as quais� o procedimento escrito seja inadequado. Muito significativamente, o Se- cretariado do Conselho P blico de reclama es se disp e a auxiliar o� �� consumidor a decidir se sua causa deve ser apresentada perante o Con- selho. A id ia de Conselhos P blicos de Reclama es, conseq entemen-� � �� te, promissora desde que considerada como parte de um sistema inte-� grado de defesa do consumidor. Sem d vida, as inova es suecas; no� �� sentido da cria o de tribunais e procedimentos eficientes para os con-�� sumidores individuais, tamb m est o em estreita rela o com o manda-� � �� to do Ombudsman do Consumidor para proteger os interesses dos con~ sumidores, enquanto classe (309). Considerando os interesses dos consumidores, seja como indiv duos, seja como grupo, bem como as caracte-� r sticas particulares das disputas entre consumidores &empres rios, o� � sistema sueco ilustra de forma excelente o potencial do enfoque de acesso justi a, nas causas de consumidores.� � 130 131 a. Ciusas relativas ao meio-ambiente as experi ncia.s japonesas� �

4 Mecanismos Especializados para Garantir Direitos Novos� � �

em Outras reas do Direito� A an lise dos tribunais de pequenas causas, tribunais populares e� rg os de prote o aos consumidores sublinha os aspectos principais e� � �� cobre grande parte da recente atividade reformista envolvidos no esfor- o de criar mecanismos novos para os tipos de demandas que se torna-� ram o ponto focal do movimento de acesso justi a. preciso recordar� � � que a nfase tem sido dada no sentido de tornar efetivos os direitos� substantivos relativamente novos, de que as pessoas desprovidas de poder agora disp em (pelo menos em teoria) contra os comerciantes, p0-� luidores, empregadores, locadores e burocracia governamental. Tem sido dirigida muita aten o aos tribunais de pequenas causas e tribunais�� de consumidores, como meio de promover esses direitos novos. O que tem surgido com crescente intensidade um novo enfoque de procedi-� mento civil, destinado a atrair indiv duos que, de outra maneira, n o� � reclamariam seus direitos, e dar-lhes uma oportunidade real de deflni.los perante um rg o informal, mas sens vel a esses direitos em evolu o.� � � �� Por outro lado, o enfoque levou cria o de meios para a recoizciia o� �� das partes envolvidas em rela es quase permanentes que, de outra for-�� ma, seriam postas em perigo. Certo n mero de enfoques, altamente especializados, est o emer-� � gindo de outros tipos de lit gios entre indiv duos, com causas de valores� � relativamente pequenos, de um lado, e poderosos litigantes organizacionais, de outro. Sem tentar exaurir o tema, baseados principalmente nos relat rios nacionais do Projeto de Floren a, descreveremos alguns des-� � ses promissores experimentos. Nosso objetivo ser o de indicar algumas� das importantes reformas procedimentais que continuam perseguindo o objetivo de apoiar o indiv duo em suas rela es com as grandes corpo-� �� ra es, a burocracia governamental e outras entidades mais ou menos�� poderosas e organizadas (310). de 1970 Diz o Relat rio Japon s do Projeto de Floren a:� � � As causas relativas polui o ambiental est o entre os tipos� � � �� mais dif ceis de lit gios a serem solucionados nos tribunais, na for-� � ma do procedimento tradicional. Elas envolvem grande n mero� de pessoas e problemas cient ficos de dif cil solu o. Os procedi-� � �� mentos ordin rios t m-se mostrado inadequados em raz o do� � � tempo, recursos e conhecimento especializado que este tipo de causa normalmente exige (311).� As causas relativas ao meio ambiente t m dimens o tanto coleti-� � va, difusa , quanto individual, e ambas as dimens es t m sido tratadas� � � � em termos gerais no presente estudo. Os rem dios aplic veis aos interes-� � ses difusos caracter sticos da segunda onda das reformas de acesso� � � � � justi a t m relev ncia particular com rela o aos problemas am-� � � � � � �� bientais(312), mas as solu es e f rmulas aplic veis s pequenas causas�� podem ser muito importantes para os indiv duos prejudicados por po-� luidores, uma vez que seu preju zo individual, se houver, ser provavel-� � mente pequeno. A natureza altamente t cnica das causas ambientais pode levar � � maior especializa o. No Jap o, em particular, novos m todos t m sido��

criados para manejar tanto os aspectos difusos quanto individuais dos problemas ambientais. A lei japonesa para a Solu o de Lit gios sobre�� 132 133 Polui o Ambiental, de 1970, adotou muitas reformas interessantes,�� poucas das quais podem ser discutidas aqui(313). O mais importante de tudo que ela deu ao indiv duo agravado o direito de, com despesas m -� � � nimas, apresentar sua queixa perante uma das Comiss es locais ou cen-� tral para a Solu o de Lit gios sobre Polui o Ambiental. Essas comis-�� s es levam a efeito investiga es t cnicas especializadas, sem custo para� �� as partes, e usam suas conclus es num amplo espectro de alternativas� de solu o de lit gios, que incluem a concilia o, o arbitramento e uma�� forma de decis o quase judicial(314). Ademais, os recursos de investiga-� o da Comiss o Central podem ser requisitados por qualquer tribunal,�� sempre que o relacionamento f tico entre os danos de um requerente e� as atividades do requerido envolvam hip tese de lit gio ambiental. De� � acordo com o relat rio japon s, a disponibilidade desse procedimento� � pode alterar o car ter dos lit gios ambientais: primeiro, o requerente� � � n o suporta o nus da produ o de prova de car ter cient fico e alto� � �� custo; segundo, os poderes e recursos investigat rios da Comiss o po-� � dem ser plenamente utilizados, proporcionando, dessa forma, os meios e o poder que geralmente faltam s v timas (315). Finalmente, o siste-� � � ma japon s de prote o ambiental inclui m todos para a es r4resen-� �� tativas, compar veis s Class Actions, e proporciona atendimento por� � Conselheiros sobre Polui o Ambiental (316).�� O resultado disso que as pessoas comuns disp em de v rios r-� � � � g os nos quais podem acionar os poluidores, e acesso, sem custos, ao� aconselhamento e experi ncia t cnica para assessor ~los nas demandas.� � � Ademais, como especialmente importante para problemas ambientais,� os indiv duos n o s o isolados de outros em situa o semelhante. Natu-� � � �� ralmente, ainda n o est claro se uma nova estrutura nos moldes daja-� � ponesa essencial para a prote o dos direitos ambientais, mas essa ex-� �� peri ncia criativa certamente merece ser cuidadosamente observada pe-� los reformadores. b. Lit gios entre inquilinos e propriet rios A experi ncia cana-� � � � dense. Na rea dos locadores e locat rios, merecem refer ncia muitas� � � inova es recentes, destinadas a assegurar que a regulamenta o jur di-�� ca, em constante evolu o, seja implementada na pr tica (317). A pri-�� meira o instituto canadense de Rentaisman (Homem dos Alugu is),� � � � 134 135 criado em 1971 em Manitoba (318), e em 1974, na Col mbia Brit ni-� � ca (319), com o objetivo de proporcionar um rg o eficiente, acess vel e� � � barato para os lit gios entre senhorios e inquilinos. Os Rentaismen s o� � indiv duos nomeados pelos governadores, mediante indica o dos con-� �� selhos executivos de cada uma das prov ncias. Na Col mbia Brit nica,� � � onde o cargo especialmente importante devido jurisdi o ampla e� � �� exclusiva confiada ao Rentaisnian, ele det m o posto por cinco anos e� dirige uma equipe de 30 pessoas sediada em Vancouver. Reconhecendo a necessidade de conjugar o conhecimento especializado das novas leis de inquilinato, sensibilidade com que devem�

ser tratadas as rela es duradouras entre locador e locat rio, esses es-�� crit rios d o nfase ao aconselhamento e media o. Funcion rios es-� � � � �� pecializados fornecem informa es em resposta a consultas telef nicas,�� conduzem investiga es a respeito dos fatos subjacentes aos lit gios e�� buscam persuadir as partes no sentido de os resolverem de forma ami- g vel. Em rela o aos poucos casos em que n o se consegue uma solu-� �� o amig vel, o funcion rio encarregado pode realizar audi ncias e de-�� cidir (com recurso, na Col mbia Brit nica, ao Rentalsman)(320). O� � processo como um todo r pido e barato, e os advogados, embofa n o� � � seja proibida a sua participa o, s o raramente utilizados. O relat rio�� canadense observa que o baixo custo e a informalidade encorajam as pessoas, que normalmente n o compareceriam perante um tribunal ,� � � a demandar seus direitos atrav s desse novo processo (321).� O uso e a popularidade crescente desses servi os uma evid ncia� � � do sistema (de outubro de 1974 a junho de 1976), na Col mbia Brit ni-� � ca foram atendidas cerca de 400.000 consultas e resolvidas cerca de 19.000 quest es, sob os ausp cios dessa entidade (322).� � Ainda que unia avalia o sistem tica dessa institui o, orientada�� no sentido de estimular as solu es de compromisso entre as partes,�� exija maior estudo, pode-se dizer que esse tipo de mecanismo especializado e informal tem consider vel potencial para a solu o dos lit gios� �� entre locadores e locat rios. Essa institui o e outras semelhantes, no� �� Canad , t m ido muito longe, tanto na tarefa de informar locat rios e� � � senhorios a respeito de seus direitos e deveres, quanto na de proporcionar-lhes um forum onde suas disputas possam ser solucionadas rapida. mente e sem despesas. Essas institui es t m procurado preservar as�� rela es duradouras entre as partes, ao mesmo tempo em que tornam�� realidade as novas e relativamente complexas leis de inquilinato. Se- gundo o relat rio canadense, esses novos mecanismos de equil brio� � � t m efetivamente reorientado as rela es de loca o (323).� �� 130 137 e. Os Lit gios de Inquilinato O Tribunal de Habita io da Cida-� � � de de Nova lorque. A nfase que se verifica na experi ncia canadense,� � onde se prefere utilizar a concilia o em vez do arbitramento ou das de-�� cis es, tamb m compartilhada pelo interessante Tribunal de Habita o� � � �� da Cidade de Nova lorque, estabelecido no final do ano de 1973 (324). Embora sua compet ncia n o seja exclusiva (o que significa que uma� � das partes pode deslocar o caso para os tribunais regulares), com a concord ncia das partes ele pode resolver todos os tipos de quest es� � que surgem entre inquilinos e locadores na cidade de Nova lorque. Os funcion rios encarregados advogados escolhidos por seu co-� � nhecimento do setor imobili rio solucionam a maior parte dos casos.� � A sua atitude ativa torna-se evidente atrav s do fato de que eles exami-� nam cuidadosamente as quest es de despejo sum rio apresentadas pelos� � locadores e que constituem a maior parte dos processos no Tribunal� de Habita o e, freq entemente, revelam mat ria de defesa para os�� locat rios, com base em infra es ao C digo de Habita o. Dessa forma,� �� eles auxiliam os locat rios a tomarem ci ncia de que det m novos direi-� � � tos a determinados padr es de habita o. A nfase na concilia o, a se-� ��

gunda caracter stica b sica que eles compartilham com o sistema cana-� � dense, evidencia-se no fato de que apenas em 20% dos casos se torna necess rio proferir uma decis o (325).� � O Tribunal de Habita o da Cidade de Nova lorque ainda n o foi�� objeto de intensa pesquisa emp rica, mas seu potencial j foi demonstra-� � do. Sua atua o, de acordo com o relat rio americano do Projeto de�� Floren a, resultou na restaura o de mais de 7.000 unidades habitacio-� �� nais consideradas abaixo dos padr es exig veis, nos seus seis primeiros� � meses de atua o. E a demanda, por seus servi os, torna-se evidente�� pelo fato de que, quando inaugurou suas atividades em 1973, j havia� 550 casos aguardando por ele (326). Embora tenha havido alguns pro blemas de entrosamento com os funcion rios da municipalidade (327),� a contribui o dessa institui o, no sentido de melhorar a situa o ex-�� tremamente complexa de habita o no Estado de Nova Jorque, tem�� sido not vel. Ela ajuda a demonstrar o potencial cada vez mais reconhe-� cido dos tribunais habitacionais especializados. cl. Lit gios de Direito Administrativo A prol~fera cio da Institui-� � � io do Ornbudsman. Os lit gios entre os indiv duos e o governo a respei-� � � to de temas tais como o direito a certos benef cios sociais, s o de inte-� � resse bvio no estado de bem-estar social (328). Essas causas geral-� � � mente levantam o problema da justi a discricion ria : como controlar� � � � a conduta dos administradores e promover rem dios para as v timas de� � abusos da arbitrariedade administrativa. Controlar o grau de discriciona- riedade um dos desafios b sicos de nosso tempo (329).� � Os relat rios do Projeto de Floren a mostram o reconhecimento� � geral da necessidade de adaptar a m quina administrativa aos lit gios� � que, como enfatizam os ju zes Bender e Strecker, envolvem partes� � que. . . em princ pio, s o desiguais ou seja, de um lado, indiv duos e,� � � � de outro, os detentores do poder p blico (330) tamb m not vel que� � � � � al m dos diversos sistemas nacionais de tribunais administrativos e con-� trole administrativo(331), a institui o complementar do ombudsman�� (mais ou menos modelada a partir do Ombudsman sueco, estabelecido 138 139 em 1809) est sendo utilizada eficientemente num n mero crescente� � de pa ses. As j conhecidas atividades do ombudsman n o precisam ser� � � descritas aqui (332), mas significativo que institui es semelhantes� �� tenham sido recentemente estabelecidas na Austr lia (333), na us-� � tria (334), no Canada (335),na Fran a (336), na Gr -Bretanha (337), em� � Israel (338) e nos Estados Unidos (339). No Canad , de fato, tem havido� urna bem sucedida Companhia de Telecomunica o do Ombudsnjan Ca-�� nadense, desde 1974, cujo programa de televis o aparentemente ouvi-� � do por 10% ou mais da popula o adulta daquele pa s (340). Est claro,�� dessa forma, que a id ia de um protetor independente do p blico, arma-� � do com instrumentos de investiga o e publicidade, est ganhando�� aceita o crescente e acrescentando um m todo importante de prote o�� para os indiv duos e para o p blico em geral, contra os abusos dos admi-� � nistradores. e. Lit gios Individuais do Trabalho a Reforma Italiana de 1973.� �

Tal como no Direito Administrativo, existe uma renovada aten o em��

muitos pa ses para o problema de fazer valer os direitos individuais no� campo trabalhista, seja contra uma empresa, um governo ou mesmo um sindicato. Embora as v rias tentativas, discutidas nos relat rios nacio-� � nais para o Projeto de Floren a (341), n o possam ser enfocadas� � 140 141 aqui (342), preciso mencionar a importante reforma trabalhista de� 1983, porque ao contr rio das dificuldades encontradas na implemen-� � ta o de outras reformas na It lia, especialmente nos campos do aconse-�� lhamento jur dico e do procedimento civil em geral( 343) ela ilustra um� � esfor o dram tico para melhorar as condi es de acesso justi a em� � �� uma rea do Direito (344).Essa reforma contrasta como procedimento� civil comum, porque ela se concentra no procedimento de primeira ins- t ncia, utiliza um s juiz (o pretor), d -lhe amplos poderes e simplifica� � � os procedimentos. Existem possibilidades de assist ncia judici ria, pa-� � trocinada pelo Estado, bem como medidas especiais para assegurar que os recursos cujo mbito foi restringido n o retardem o pagamento� � � � das somas devidas a um empregado. Embora ainda n o se tenha feito� uma avalia o completa, esse novo procedimento parece j ter dado um�� passo frente na dire o de tornar o direito ao acesso justi a concre-� �� to e efetivo para os trabalhadores (345).� D MUDAN AS NOS M TODOS UTILIZADOS PARA� � � A PRESTA O DE SERVI OS JUR DICOS�� A mesma filosofia que inspira a cria o de procedimentos especia.�� lizados no sentido de auxiliar as pessoas comuns a fazer valer seus direitos contra comerciantes, empregadores, poluidores, locadores, a birro-� cracia governamental, etc. tamb m orienta as reformas que ser o dis-� � � cutidas nessa se o. Essas reformas reconhecem que, apesar dos esfor os�� (tornados necess rios pelas dificuldades econ micas e outras raz es)� � � para minimizar a necessidade de atua o de advogados para a defesa dos�� direitos do cidad o comum, a assist ncia e a representa o continuar o� � �� a ser importantes em muitos casos complicados. Al m disso, a assist n-� � cia jur dica significa mais do que a simples representa o perante os� �� tribunais. Ela implica aux lio para tornar as pessoas mais ativamente par-� ticipantes das decis es b sicas, tanto governamentais quanto particula-� � res, que afetam suas vidas. Da surge a quest o b sica de como tornar a� � � assist ncia jur dica de alta qualidade acess vel a todos, o que dela fez,� � � como f cil compreender, um ponto focal para os reformadores do� � acesso justi a. Charles Baron, antigo diretor do Centro Norte-Ameri-� � cano para Consumidores de Recursos Jur dicos, notou: pode-se dizer� � que existe agora um ativo movimento de consumo dos servi os jur dicos� � nos Estados Unidos, que est interessado em causas que permeiam to-� dos os aspectos da profiss o jur dica (346). Para mencionar apenas� � � mais um exemplo: A recentemente criada Comiss o Real sobre Servi os� � Jur dicos, da Inglaterra destinada, entre outras coisas, a debater se� �

s o desej veis (mudan as) no interesse do p blico, na estrutura, orga-� � � � � niza o e treinamento da profiss o jur dica demonstra claramente��

essa nova disposi o de questionar os m todos, organiza o e mesmo o�� controle da profiss o e de seu exerc cio (347).� � 142 143 Dois enfoques b sicos reforma da presta o dos servi osjur di-� � �� cos j foram vistos nesse relat rio. Um enfoque, cada vez mais evidente,� � nos procedimentos especializados que discutimos, consiste em desenvolver substitutos mais especializados e menos dispendiosos que os advogados individuais. Muitos tribunais de pequenas causas, por exemplo, proporcionam aconselhamento jur dico que torna desnecess ria a presen a� � � de advogados (348). Um fen meno importante e que merece maior aten-� o, a prolifera o de pessoal paraprofissional. Um segundo enfoque,�� que j apareceu quando examinamos o sistema sueco de assist ncia ju-� � r dica, est em encontrar novos meios para tornar os profissionais alta-� � mente qualificados, acess veis s pessoas comuns (349). Esses m todos� � � incluem planos de seguro ou servi os jur dicos em grupo . Eviden-� � � � � � temente, esses dois enfoques (algumas vezes complementados por outras importantes atividades que t m por objetivo reformar a presta o� �� de servi os jur dicos, tais como o levantamento das restri es propa-� � �� ganda (350) e o esfor o de criar cl nicas jur dicas nos Estados Uni-� � � � � dos (351) podem ser combinados num esfor o para reunir as vantagens� de ambos. 1 O Uso dos Paraju r dicos� � � � Os parajur dicos assistentes jur dicos com diversos graus de� � � � � treimamento em Direito assumiram nova import ncia no esfor o de� � � melhorar o acesso justi a. cada vez mais evidente que muitos servi-� � � os jur dicos n o precisam necessariamente ser executados por advoga-� � � dos caros e altamente treinados. O Rcchtspfleger alem o, por exem-� � � plo, um funcion rio-juiz paraprofissional que, entre outras coisas,� � tem papel importante no aconselhamento daqueles que necessitam pre- parar suas demandas judiciais (352). Desde 1970, os parajur dicos t m� � sido crescentemente utilizados, principalmente nos Estados Unidos, para fazerem pesquisa, entrevistar clientes, investigar as causas e prepa- rar os casos para julgamento (353). Como foi assinalado na discuss o sobre os tribunais de pequenas� causas, Os advogados leigos , onde n o sejam proibidos de atuar, por� � � estatutos que vedem o exerc cio ilegal da profiss o , est o-se tornando� � � � � 144 145 importantes em muitas reas jur dicas. Os McKenzie Men da Inglater-� � � � ra, por exemplo, refletem essa tend ncia (354).� O potencial dos parajur dicos pode ser tamb m demonstrado por� � um importante exemplo alem o. A Federa o dos Sindicatos de Traba-� �� lhadores Alem es (Deu tsdrer Gewerkschaftbrtnd: DGB) utiliza os para-� jur dicos num programa destinado a servir seus sete milh es de mem-� � bros (355). Funcion rios especialmente treinados (RechtsskretSre),� atrav s de um programa de onze meses, numa escola localizada em� Frankfurt e dirigida pela DGB, proporcionam servi os jur dicos aos� � membros dos sindicatos, em reas tais como: emprego, seguran a social,� �

benef cios aos veteranos e imposto de renda. Al m de aconselhamento� �

jur dico e servi os semelhantes os funcion rios, quando necess rio, at� � � � � mesmo representam os trabalhadores perante a justi a do trabalho (Ar-� beitsgerichte) (356). Essa eficiente utiliza o dos parajur dicos,�� especialmente permitida pelas normas alem s que cogitam do exerc cio ilegal da� � profiss o (357), demonstra como os parajur dicos podem contribuir� � para o movimento de acesso justi a (358). Existem, naturalmente,� � muitas quest es relacionadas ao n vel de treinamento e a aceitabilidade� � as quais precisam ser resolvidos antes que o potencial dos parajur dicos� possa ser constatado; mas evidente que muitas fun es, que eram tra-� �� dicionalmente exclusivas dos advogados, n o mais precisam s -lo.� � 2 O Desenvolvimento de Planos de Assist ncia Jur dica� � � Mediante Conv nio ou em Grupo� � � � � Os desenvolvimentos de planos de assist ncia jur dica mediante� � conv nio ou em grupo , nos anos mais recentes, est o entre as re-� � � � � � fomas de mais amplo alcance, aqui discutidas, Nessa rea encontramos� planos e propostas audaciosos com o objetivo de tornar os advogados acess veis, mediante custos razo veis aos indiv duos das classe m dia e� � � � baixa, cujos direitos e interesses t m sido nosso foco central. Sem d -� � vida, j que inevit vel que tenhamos um n mero sempre crescente� � � � de conflitos jur dicos, essa tentativa de promover o acesso aos advoga-� dos pode, na realidade, complementar as r formas que tendem a dis-� pensar a necessidade de advogados (359). Ambos os tipos de reforma s o essenciais para reivindicar eficientemente os novos direitos dos� � � indiv duos e dos grupos.� Embora a terminologia ainda n o esteja claramente definida,� planos de conv nio para servi os jur dicos podem ser descritos, em� � � � � tra os gerais, como mecanismos atrav s dos quais os indiv duos con-� � � correm com algo semelhante a uma contribui o social ou um pr mio�� de seguro, para obterem, sem custos, ou com custos reduzidos, alguns servi os jur dicos pr .determinados, quando surja a necessidade de� � � utiliz -los, O objetivo consiste em distribuir o risco entre todos aque� 146 147 les que pagam essa mensalidade ou pr mio (360). Os planos em grupo� tamb m podem ser pagos antecipadamente, no sentido de que tam-� b m envolvem a distribui o dos riscos. Podem, no entanto, simples-� �� mente representar uma rela o pela qual os servi os jur dicos se tornem�� dispon veis, aos membros de um determinado grupo, mediante uma� contribui o reduzida (361).�� O potencial desses planos enorme, considerada a economia de� � escala, o uso dos advogados tanto para preven o, quanto para solu o�� de casos, a divis o dos riscos entre os membros do grupo e, dependendo� da clientela em quest o, a defini o de par metros no processo de nego-� �� cia o dos benef cios e custos de um plano (362), Uma distin o b sica�� entre esses planos e a fonte de muitos debates diz respeito capaci-� � � dade do participante para escolher seu pr prio advogado. O sistema�

aberto, geralmente, tem como caracter stica a escolha relativamente li-�

vre de advogado que, ent o, pago pelo plano, enquanto os sistemas� � fechados restringem, em maior ou menor grau, essa escolha e um de-� � terminado n mero de advogados. Existem, naturalmete, in meras gra-� � da es entre um e outro sistema.�� Os pa ses europeus t m tido uma experi ncia longa e crescente-� � � mente positiva com o seguro de despesas jur dicas , ou seja, planos de� � � assist ncia jur dica, pagos antecipadamente e com sistema de livre esco-� � lha do profissional, operados por companhias de seguros (363).Esse tipo de seguro surgiu inicialmente como uma decorr ncia das pol ticas de se-� � guros contra acidentes de autom vel, no in cio do s culo. A cobertura� � � para autom veis ainda o componente mais importante, mas um amplo� � espectro de coberturas podem ser atualmente obtidas em diversos pa -� ses, especialmente na Alemanha e na Su a (364). Por pr mio relativa-�� mente baixo, um oper rio alem o e sua fam lia podem receber cobertu-� � � ra para despesas jur dicas decorrentes da propriedade e utiliza o de um� �� autom vel, da propriedade de um im vel, da indeniza o por danos,� � �� para defesa criminal, para causas trabalhistas ou de seguridade social, de direitos contratuais e de causas de direito de fam lia ou de suces-� s es (365).� A import5ncia crescente do seguro jur dico torna-se evidente pelo� volume sempre maior de transa es realizadas(366), bem como pelo�� fato de que, em 1974, o Lloyd s de Londres decidiu ingressar nesse� 148 149 campo e tornar tal seguro acess vel pela primeira vez na Gr -Breta-� � nha (367). Al m disso, esses esquemas despertaram a aten o de muitas� �� pessoas preocupadas com o problema do acesso Justi a. A discuss o a� � � respeito do potencial do seguro para despesasjur dicas, na Europa, tor-� nou-se recentemente um aspecto importante do movimento de acesso � justi a, que ali tem lugar (368). Isso adv m do fato de a cobertura, am-� � pliada por custos relativamente baixos, auxiliar, sem d vida alguma, a� tornar a m quina jur dica mais acess vel queles que detenham tal se-� � � � guro (369). J foi sugerido, no entanto, que o sistema privado europeu de� seguro para despesas jur dicas, com objetivo de lucro e livre escolha,� talvez n o seja o melhor tipo de servi o jur di~io de grupo. A obje o� � � �� a mesma que j foi encontrada na compara o entre os sistemas ju-� � �� dicare e staff attorney de assist nciajudici ria(370), ou seja, os� � � � � planos de livre escolha deixam a crit rio do indiv duo distinguir quando� � desej vel uma provid ncia jur dica, quando ser o teis os servi os de� � � � � � � um advogado e qual advogado constitui a melhor escolha. Al m disso, � � evidente que os lucros da seguradora dependem de sua capacidade de prever e planejar o n mero de causas que ser o apresentadas. Nornral-� � mente, essa previsibilidade diz respeito aos atos fortuitos, por m n o� � s a es intencionais dos requerentes. Logo, se esses planos n o quise-� �� rem arriscar ou destruir sua viabilidade financeira, eles dificilmente buscar o educar as pessoas em rela o aos seus direitos, encoraj -las a� �� fazerem revis es de seus neg cios sob o aspecto jur dico e estimular a� � � � �

atividade jur dica o que, presumivelmente, auxiliaria a reduzir as bar-� � reiras colocadas pela capacita o das partes a um acesso efetivo nas�� reas das quais nos ocupamos (371).�

Muitos reformadores acreditam que planos fechados podem evitar ou pelo menos minimizar esses problemas. Planos fechados podem permitir aos advogados desenvolver especializa es que permitam reduzir�� custos. Os parajur dicos podem ser eficientemente utilizados para lidar� com os aspectos de rotina de certos tipos de problemas jur dicos. Em� troca da condi o de que o assunto ser tratado por um determinado�� grupo de advogados, o plano poder negociar um pr mio mais reduzido.� � poss vel esperar, portanto, que, apesar da estimula o da demanda� � �� jur dica, os planos fechados sejam capazes de manter os pr mios em va-� � lores reduzidos (372). Apesar da oposi o inicial das entidades associativas dos advoga-�� dos, est emergindo nos Estados Unidos a prefer ncia pelos planos fe-� � chados, operados sem fins comerciais ou por grupos subsidiados pelas contribui es dos membros dos sindicatos de trabalhadores (373). Esses�� 150 151 planos fechados implicam maior reorganiza o dos sistemasjur dicos do�� que os sistemas abertos, uma vez que a sua ado o desafia a id ia tradi-�� cional de que um advogado, pago por uma organiza o para atender a�� um indiv duo, n o ser suficientemente independente para dar sua total� � � dedica o aos interesses do cliente que ele representa (374). Al m disso,�� os planos fechados com nfase na especializa o est o tomando a� � �� dianteira na utiliza o de pessoal parajur dico para tratar de problemas�� de rotina (375). In meras experi ncias est o agora tendo lugar nos Estados Uni-� � � dos, com diversos tipos de planos (indusive com alguns planos abertos) e parece, que, depois de aproximadamente uma d cada de incerteza,� esses servi os jur dicos est o finalmente come ando a preencher seu� � � � potencial no sentido de implementar o acesso justi a para as classes� � m dia e baixa (376). Ao contr rio dos planos europeus de seguro jur di� � � 152 153 co, esses planos emergentes tendem a enfatizar a preven o e a edu-� �� ca o a respeito dos direitos dos cidad os(377). Tem sido mesmo afir-�� mado que esses planos ser o capazes n o s de prover a representa o� � � �� para os indiv duos, mas tamb m de promover os interesses difusos do� � grupo (378). Certamente, tais reformas podem com efic cia mobilizar� os indiv duos pelo menos aqueles indiv duos que participam de gru� � � pos que possam manter planos de servi o jur dico a perseguir seus� � � direitos (379). Devemos, no entanto, estar atentos para n o exegerar os� progn sticos acerca desse modelo americano de presta o de servi os� �� jur dicos em grupo. O Professor Mayhew escreveu recentemente que� devemos reservar-nos o direito de ser c ticos quanto s possibilidades� � � de realiza o desses programas, at que eles tenham sido cuidadosa-�� mente estudados (380). O fato que o seguro americano, apesar de� � suas limita es, tem demonstrado crescimento tanto no que diz respei-�� to amplia o das coberturas, quanto no que tange a sua demanda. O� �� sistema europeu, caracterizado por seguro, com ms comerciais, num� sistema de livre escolha do profissional, pode-se mostrar mais duradouro 154 155

do que as experi ncias americanas, mais direcionadas no sentido dajus-� ti a social. Isso n o quer dizer que o sistema europeu possa ou deva ser� � transferido para os Estados Unidos, mas apenas destaca a necessidade de n o exagerarmos as realiza es dos planos experimentais norte-ame-� �� ricanos. E SIMPLIFICANDO O DIREITO� Nosso Direito freq entemente complicado e, se n o em todas,� � � pelo menos na maior parte das reas, ainda permanecer assim. Precisa-� � mos reconhecer, por m, que ainda subsistem amplos setores nos quais a� simplifica o tanto desej vel quanto poss vel (381). Se a lei mais�� compreens vel, ela se torna mais acess vel s pessoas comuns. No con-� � � texto do movimento de acesso justi a, a simplifica o tamb m diz res-� � �� peito tentativa de tornar mais f cil que as pessoas satisfa am as exi-� � � g ncias para a utiliza o de determinado rem dio jur dico. Os exemplos� �� mais destacados de uma solu o simplificada s o o movimento amplo�� em dire o do div rcio sem culpa (382) e, pelo menos em certo i)�� mero de lugares, o movimento pela responsabilidade civil objetiva (383). Padr es substantivos mudaram de modo a fazer com que indaga es so-� �� bre culpa sejam dispensadas. Elas se tornaram irrelevantes para o desen- lace da causa, trazendo como resultado a redu o dos custos e da dura-�� o do lit gio, al m de diminuir a sobrecarga de trabalho dos tribu-�� nais (384). Ser suficiente mostrar as virtudes desse enfoque, citando� uma pesquisa recente que cobriu os dois primeiros anos de funcionamen- to do bem conhecido plano pioneiro de responsabilidade objetiva por acidentes, posto em pr tica na Nova Zel ndia. Segundo o Professor� � Geoffrey Palmer: A principal impress o que se tira da leitura das decis es a� � � � � de sua extrema simplicidade. H poucos casos que n o sejam resolvi-� � dos em duas ou tr s laudas datilografadas. A armadura completa� do tipo de julgamento ao estilo Westminster foi abolida. N o exis-� te m stica nem encena o teatral a respeito da nova lei de aciden-� �� tes. No entanto, muitas pessoas que n o obtiveram qualquer resul� 1 ,j j� 157 tado sob o velho sistema, est o sendo compensadas, e depres-� sa (385).� As vantagens da simplifica o para determinado tipo de causas�� n o precisam ser limitadas s de div rcio ou responsabilidade civil por� � � acidentes. Na realidade, a simplifica o pode ter relev ncia no que diz�� respeito aos direitos dos consumidores. Uma proposta interessante feita nos Estados Unidos foi a de se criar um Departamento de Justi a Eco-� � n mica , que daria aos consumidores repara o autom tica nas causas� � �� muito pequenas contra os comerciantes, sem necessidade de prova do m rito dessas demandas (386). Oobjetivo seria o de evitar a despesa des.� proporcional com a investiga o e decis o dessas causas, evitando-se o��

desvirtuamento ou a m -f por parte do consumidor, atrav s de um sis-� � �

tema de controle r pido e de san es severas. De fato, o Professor Mau-� �� rice Rosenberg, que prop s esse plano, sugeriu ainda que o Departamen-� to pudesse agir tal como o Ombudsman do Consumidor sueco para� � proteger os direitos dos consumidores, enquanto classe (387). Essa id ia pode ou n o ser vi vel, mas certamente ela provoca re-� � � flex o e est recebendo aten o crescente (388). Na verdade, uma rec ~-� � �� te experi ncia holandesa a respeito de prote o ambiental adotou uma� �� abordagem semelhante para a indeniza o por danos decorrentes da po�� lui o a rea (389). Al m disso, essas id ias n o precisam ser isoladas de�� outros enfoques (390). O que se deve salientar que a criatividade e a� experimenta o ousada at o limite de dispensar a produ o de pro-�� vas caracterizam aquilo que chamamos de enfoque do acesso justi a.� � � 158 159 v LIMITA ES E RISCOS DO ENFOQUE DE ACESSO JUSTI A:�� UMA ADVERT NCIA FINAL� O surgimento em tantos pa ses do enfoque do acesso justi a� � � � � uma raz o para que se encare com otimismo a capacidade de nossos� � sistemas jur dicos modernos em atender s necesssidades daqueles que,� � por tanto tempo, n o tiveram posssibilidade de reivindicar seus direitos.� Reformas sofisticadas e inter-relacionadas, tais como as que caracterizam o sistema sueco de prote o ao consumidor, revelam o grande po-�� tencial dessa abordagem. O potencial, no entanto, precisa ser traduzido em realidade, mas n o f cil vencer a oposi o tradicional inova o.� � � �� necess rio enfatizar que, embora realiza es not veis j tenham sido� � �� alcan adas, ainda estamos apenas no come o. Muito trabalho resta a ser� � feito, para que os direitos das pessoas comuns sejam efetivamente respeitados. Ao saudar o surgimento de novas e ousadas reformas, n o pode-� mos ignorar seus riscos e limita es. Podemos ser c ticos, por exemplo,�� a respeito do potencial das reformas tendentes ao acesso justi a em� � sistemas sociais fundamentalmente injustos. preciso que se reconhe a,� � que as reformas judiciais e processuais n o s o substitutos suficientes� � para as reformas pol ticas e sociais. O Professor Brai ies, o relator� � chile- no (atualmente exilado na Cidade do M xico), revela parafraseando� � Bentham que falar de acesso aos tribunais sob o atual governo, no� � � Chile, um absurdo, um pretensioso absurdo . da mesma forma, para� � os muito pobres, ele observa que o problema de acesso justi a sim-� � � � plesmente irrelevante, uma vez que eles n o t m demandas a propor e� � est o fora do sistema institucional, n o importa quanto esse sistema seja� � 161 acess vel . Por isso, o acesso justi a, no Chile, mais um problema� � � � � � po-

l tico e econ mico do que institucional (391).� � � Um aspecto igulamente bvio bem conhecido dos estudiosos de� �

Direito Comparado o de que as reformas n o podem (e n o devem)� � � � ser transplantadas simploriamente de seus sistemas jur dicos e pol ticos.� � Mesmo se transplantada com sucesso , uma institui o pode, de fato,� � �� operar de forma inteiramente diversa num ambiente diverso (392).Nos- sa tarefa deve consistir, com o aux lio de pesquisa emp rica e interdis-� � ciplinar, n o apenas em diagnosticar a necessidade de reformas, mas� tamb m cuidadosamente monitorar sua implementa o.� �� Tamb m necess rio aos reformadores reconhecer que, a despei-� � � to do apelo bvio da especializa o e da cria o de novas institui es,� � �� os sistemas jur dicos n o podem introduzir rg os e procedimentos es-� � � � peciais para todos os tipos de demandas. A primeira dificuldade s ria � � que as fronteiras de compet ncia podem tornar-se confusas. Diz o rela-� t rio israelense do Projeto de Floren a:� � Deveria ser muito f cil localizar o tribunal apropriado...� � � Mas, freq entemente, os limites da compet ncia s o dif ceis de serem� � � � precisados. - . Em caso de d vida e a d vida cresce com cada� � � novo tipo de tribunal que criado o requerente tem de ser mui-� � to mais cuidadoso porque ele pode estar certo de que, qualquer que seja a sua escolha, o r u ter o!ltro ponto de vista. De qual-� � quer forma, muito tempo ser perdido com essa preliminar, e a� possibilidade de transferir a causa urna compensa o muito pe-� �� quena (393).� Sem d vida, a prolifera o de tribunais especializados pode, por si� �� s , tornar-se uma barreira ao acesso efetivo, resultando naquilo que o� relat rio franc s do Projeto de Floren a denominou de litiga o para-� � � � �� sit ria (394).� � Um juiz especializado pode tamb m tornar-se muito isolado, de-� senvolvendo perspectiva demasiado estreita. Como observa o relat rio� germ nico, o juiz pode perder de vista os aspectos e problemas que es-� � tejam fora de seu campo de atua o no Direito (395). Al m disso, exis-�� te sempre o perigo de que a improvisa o com o procedimento ter� �� efeitos s rios e indesejados (396). Como notamos, as reformas destina-� das a eliminar urna ou outra barreira ao acesso, podem, ao mesmo tempo, fazer surgir outras. O maior perigo que levamos em considera o ao longo dessa dis-�� cuss o o risco de que procedimentos modernos e eficientes abando-� � nem as garantias fundamentais do processo civil essencialmente as de� um julgador imparcial e do contradit rio (397). Embora esse perigo seja� 162 163 reduzido pelo fato de que a submiss o a determinado mecanismo de so-� lu o dos lit gios facultativa tanto antes quanto depois do surgimento�� do conflito, e que os valores envolvidos s o de certa forma flex veis, � � � necess rio reconhecer os problemas potenciais. Por mais importante que� possa ser a inova o, n o podemos esquecer o fato de que, apesar de tu-�� do, procedimentos altamente t cnicos foram moldados atrav s de mui-� � tos s culos de esfor os para prevenir arbitrariedades e injusti as. E,� � �

embora o procedimento formal n o seja, infelizmente, o mais adequado�

para assegurar os novos direitos, especialmente (mas n o apenas) ao� � � n vel individual, ele atende a algumas importantes fun es que n o po-� �� dem ser ignoradas. Uma vez que grande e crescente n mero de indiv duos, grupos e� � interesses, antes n o representados, agora t m acesso aos tribunais e a� � mecanismos semelhantes, atrav s das reformas que apresentamos ao� longo do trabalho, a press o sobre o sistema judici rio, no sentido de� � reduzir a sua carga e encontrar procedimentos ainda mais baratos, cresce dramaticamente. N o se pode permitir que essa press o, que j sen-� � � � tida, venha a subverter os fundamentos de um procedimento justo. Nes- te estudo, falamos de uma mudan a na hierarquia dos valores n pro-� � cesso civil de um desvio no sentido do valor da acessibilidade. No� entanto, uma mudan a na dire o de um significado mais social da� �� justi a n o quer dizer que o conjunto de valores do procedimento tra-� � dicional deva ser sacrificado. Em nenhuma circunst ncia devemos estar� dispostos a vender nossa alma .� � Conclu mos, portanto, por reconhecer que existem perigos em� introduzir ou mesmo propor reformas imaginativas de acesso justi a.� � Nosso sistemajudici rioj foi descrito assim:� � Por admir vel que seja, ele , a um s tempo, lento e caro. � � � � � � um produto final de grande beleza, mas acarreta um imenso sacri- f cio de tempo, dinheiro e talento (398).� � Esse belo sistema freq entemente um luxo; ele tende a propor-� � cionar alta qualidade de justi a apenas quando, por uma ou outra raz o,� � as partes podem ultrapassar as barreiras substanciais que ele ergue � maior parte das pessoas e a muitos tipos de causas. A abordagem de acesso justi a tenta atacar essas barreiras de forma compreensiva,� � questionando o conjunto das institui es, procedimentos e pessoas que�� caracterizam nossos sistemas judici rios.O risco, no entanto, que o uso� � de procedimentos r pidos e de pessoal com menor remunera o resulte� �� num produto barato e de m qualidade. Esse risco n o pode ser nunca� � esquecido. A operacionaliza o de reformas cuidadosas, atentas aos perigos�� envolvidos, com uma plena consci ncia dos limites e potencialidades� dos tribunais regulares, do procedimento comum e dos procuradores � o que realmente se pretende com esse enfoque de acesso justi a. A fi-� � nalidade n o fazer uma justi a mais pobre , mas torn -la acess vel a� � � � � � � todos, inclusive aos pobres. E, se verdade que a igualdade de todos� perante a lei, igualdade efetiva n o apenas formal o ideal b sico� � � � � de nossa poca, o enfoque de acesso justi a s poder conduzir a um� � � � � produto jur dico de muito maior beleza ou melhor qualidade do� � � � � que aquele de que dispomos atualmente. 164 165 INDICE INTRODU O. 7�� A EVOLU O DO CONCEITO TE RICO DE ACESSO� �� JUSTI A 9� �

II O SIGNIFICADO DE UM DIREITO AO ACESSO EFETI-� VO JUSTI A: OS OBST CULOS A SEREM TRANS� � � POSTOS 15 A Custas Judiciais 15� 1 Emgeral 15� 2 Pequenas causas 19� 3 Tempo 20� E Possibilidades das Partes 21� 1 Recursos financeiros 21� 2 Aptid o para reconhecer um direito e propor uma� � a o e sua defesa 22�� 3 Litigantes eventuais e litigantes habituais - - 25� � � � � C Problemas Especiais dos Interesses Difusos 26� D As Barreiras ao Acesso: Uma Conclus o Preliminar e� � Um Fator Complicador 28 III AS SOLU ES PR TICAS PARA OS PROBLEMAS DE� �� ACESSO JUSTI A 31� � A A Primeira Onda: Assist ncia Judici ria para os Pobres 31� � � 1 O sistema judicare 35� 2 O advogado remunerado pelos cofres p blicos . 39� � 3 Modelos combinados 43� 4 A assist ncia judici ria: possibilidades e limita es 47� � � �� 167 B A Segunda Onda: Representa o dos Interesses Difusos 49� �� 1 A a o governamental 51� �� 2 A t cnica do procurador-geral privado 55� � 3 A t cnica do advogado particular do interesse P� � � blico 56 C A Terceira Onda: Do Acesso Representa o em Ju� � �� zo a Uma Concep o mais Ampla de Acesso Justi a.�� Um Novo Enfoque de Acesso Justi a 67� � IV TEND NCIAS NO USO DO ENFOQUE DO ACESSO � � � JUSTI A 75� A A Reforma dos Procedimentos Judiciais em Geral. - 76� E Imaginando M todos Alternativos para Decidir Causas� � Judiciais / 81 1 Oju zo arbitral ~ 82� � � 2 A Concilia o ~ 83� �� 3 Incentivos Econ micos 87� � C Institui es e Procedimentos Especiais para Determi� �� nados Tipos de Causas de Particular Import ncia� � Social . Uma Nova Tend ncia no� � Sentido da Esp cia� liza o de Institui es e�� Procedimentos Judiciais . - 90 1 Procedimentos especiais� para pequenas causas - 94

7/ 2 Tribunais de vizinhan a� � � � ou sociais para solu� � / cionair diverg ncias na� comunidade 114 // 3 Tribunais especiais para� demandas de consumido res 120

Mecanismos especializados� para garantir direitos novos em outras reas do� � � direito 132 Mudan as nos M todos Utilizados para a Presta o de� � � �� Servi os Jur dicos 142� � 1 Ouso dos parajur dicos� � � � 145 2 O desenvolvimento de� planos de assist ncia jur di� � ca mediante conv nio ou� � � em grupo 147� � E Simplificando o Direito 156� V LIMITA ES E RISCOS DO ENFOQUE DE ACESSO � �� JUSTI A: UMA ADVERT NCIA FINAL 161� � 168

acesso à justiça - mauro cappelletti

Documents