abuso de autoridade modulo20

8/3/2019 Abuso de Autoridade MODULO20

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MDULOXXLEGISLAO PENAL ESPECIAL

Abuso de Autoridade Lei n. 4.898/65

MDULOXX

LEGISLAO PENAL ESPECIAL

Abuso de Autoridade Lei n. 4.898/65

Luiz Fernando Vaggione

1. NOES GERAIS

Como ensina o Professor Damsio de Jesus, o abuso de

autoridade compreende as relaes privadas. Contudo, a Lei n. 4.898/65

aborda os abusos cometidos no exerccio de funo pblica. Assim, a

denominao correta da

Lei em estudo seria Abuso de Poder.

Abuso o uso do poder fora dos seus limites legais. o seu exerccio

excessivo.

O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora

competente para praticar o ato, vai alm do permitido e exorbita no uso de

suas faculdades administrativas. Excede, portanto, a sua competncia

legal e, com isso, invalida o ato, porque ningum pode agir em nome da

Ad i i t f d l i lh it O d d t t


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legitimidade da conduta do administrador pblico, colocando-o na

ilegalidade, e at mesmo no crime de abuso de autoridade quando incide

nas previses penais da Lei 4.898, de

9.12.1965...1.

1MEIRELLES,HelyLopes.DireitoAdministrativo Brasileiro.SoPaulo:RT,1978.p.83.

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Funo pblica, por sua vez, nas palavras de Gilberto e VlademirPassos de

Freitas, qualquer atividade que realize fins prprios do Estado, ainda qexercida por pessoas estranhas Administrao Pblica ou gratuitamente.

Regula-se na Lei n. 4.898/65 o direito de representao e o processo

de responsabilidade administrativa, civil e penal contra as autoridades

que, no exerccio de suas funes, cometerem abusos.

1.1. Direito de Representao e Ao Penal

Art. 2. O direito de representao ser exercido por meio de petio:

a) dirigida autoridade superior que tiver competncia legal para

aplicar, autoridade civil ou militar culpada, a respectiva sano;

b) dirigida ao rgo do Ministrio Pblico que tiver competncia para

iniciar processo-crime contra a autoridade culpada;

Pargrafo nico. A representao ser feita em duas vias e conter a

exposio do fato constitutivo do abuso de autoridade, com todas as

suas circunstncias, a qualificao do acusado e o rol de testemunhas, no

mximo

de trs, se as houver.

O legislador empregou o vocbulo representao no sentido de

notitia criminis. No confundi-la, pois, com a representao exigida para oincio da ao penal prevista no 1 do art 100 do Cdigo Penal No se


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de condio de procedibilidade para o exerccio da ao penal, como cla

restou com a edio da Lei n. 5.249/67:2/13


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Art. 1. A falta de representao do ofendido, nos casos de abuso

previstos na Lei n. 4.898, de 9 de dezembro de 1965, no obsta a iniciativa ouo curso de ao pblica.

Ficou evidente, portanto, que os crimes definidos na Lei n. 4.898/65 so

de ao penal pblica incondicionada.

Essa notcia do crime, consoante acentua Tourinho Filho, em suaobra Processo Penal, pode ser de cognio imediata, quando a autoridade

policial toma conhecimento do fato por meio de suas atividade

rotineiras. Ser de

cognio mediata, quando o conhecimento do fato levado autoridade por

meio de requerimento da vtima, ou por requisio do Poder Judicirio ou do

Ministrio Pblico, ou mediante representao. Ela ser de cogniocoercitiva no caso de priso em flagrante. Dessa classificao resulta que

a notitia criminis, de que trata a Lei n. 4.898/65, de cognio mediata.

J que a representao do art. 2. da Lei n. 4.898/65 no uma condio

de procedibilidade, consoante j frisamos, como interpretar as

formalidades nela inseridas pelo legislador? Devemos lembrar que a Le

em estudo visa a rpida apurao e julgamento dos abusos de poder

Assim, se a notcia do crime propiciar o imediato convencimento do rgo

do Ministrio Pblico, por serem as informaes completas e seguras, esse

oferecer a denncia em 48 horas (art. 13). Evidentemente que, ao

membro do Ministrio Pblico, ser facultada a requisio de inqurito

policial para melhor apurar o fato que lhe

foi noticiado, quando lhe parecer necessrio.


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ao Ministrio Pblico para providncias na rbita penal, que a

receber como uma comunicao nos termos do art. 5., 3., dCdigo de Processo Penal;

autoridade administrativa com atribuio legal para aplicar ao autor

do abuso, seja autoridade civil ou militar, a respectiva sano.

1.2. Objetividade Jurdica

Dupla a objetividade jurdica dos crimes definidos na lei. A

objetividade jurdica imediata a proteo dos direitos e das garantias

assegurados s pessoas fsicas ou jurdicas, notadamente na

Constituio Federal. Tutela-se, tambm, a normal prestao de servios

pelo Estado

(objetividade jurdica mediata).

1.3. Competncia

A competncia poder ser da Justia Comum federal ou estadual; sendo

competente, como regra, o Juzo do lugar onde se consumar a infrao (art. 70do CPP). Sendo o autor do abuso servidor federal, a competncia ser

da Justia Federal, nos termos do art. 109, inc. IV, da Constituio Federal

Nos demais casos, a competncia ser da Justia Estadual.

No caso de a infrao ser cometida por policial militar, a competncia

ser da Justia Comum estadual. Nesse sentido a Smula n. 172 do Superior

Tribunal de Justia: Compete Justia Comum processar e julgar militar

por crime de abuso de autoridade ainda que prestado em servio Os


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logo, no so crimes militares, conforme preceitua o art. 124 da

Constituio Federal. Na4/13


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hiptese de conexo de crime militar com abuso de poder, cinde-se o processo

nos termos do art. 79, inc. I, do Cdigo de Processo Penal.

1.4. Sujeito Ativo

Trata-se de crime prprio, pois s podem ser praticados porautoridade

Considera-se autoridade, nos termos do art. 5. da Lei n. 4.898/65, quem

exerce cargo, emprego ou funo pblica, de natureza civil ou militarainda que transitoriamente e sem remunerao.

No imprescindvel que o indivduo seja funcionrio pblico; porm,

necessrio que exera uma funo pblica e tenha autoridade, ou seja

que tenha capacidade de determinar, de se fazer obedecer.

Assim, exemplificativamente, podem ser considerados autoridades,magistrados, membros do Ministrio Pblico, policiais civis, militares ou

federais, oficiais de justia, advogados do Estado, comissrios de

menores, prefeitos, vereadores, guardas-noturnos etc.

Devem ser excludos do conceito de autoridade aqueles que exercem um

munuspblico, isto , o que procede de autoridade pblica ou de lei e obriga o

indivduo a certos encargos em benefcio da coletividade ou da ordem social

Lembramos aqui os tutores e curadores dativos, inventariantes, sndicos

e comissrios, depositrios judiciais etc.

O concurso de pessoas perfeitamente admissvel. O terceiro que, se

ser autoridade, concorra para o crime com quem o seja, ciente dessa qualidade

especial, responder nos termos da Lei n. 4.898/65, por fora do disposto noart. 30 do Cdigo Penal. Autoridade elementar dos crimes de abuso de poder


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1.5. Sujeitos Passivos

Trata-se de crimes com dupla subjetividade passiva, sendo

sujeito passivo imediato ou principal qualquer pessoa fsica ou jurdica

Sujeito passivo mediato ou secundrio o Estado, como titular da

administrao pblica.

Cuidando-se de sujeito passivo criana ou adolescente, aplicam-se o

arts. 230 a 234 do Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n. 8.069/90).

2. SANES

As sanes decorrentes dos crimes de abuso de autoridade esto

disciplinadas no art. 6. da Lei n. 4.898/65, divididas em administrativas (

1.), civis ( 2.) e penais ( 3.).

As sanes administrativas reservadas autoridade que seja

servidor pblico so: a advertncia; a repreenso; a suspenso do cargo, ofcio

ou posto, por prazo de cinco a 180 dias, com perda de vencimentos e

vantagens; a destituio da funo, a demisso e a demisso a bem doservio pblico. Essas sanes sero aplicadas de acordo com a gravidade

do comportamento

do agente.

No 2. do art. 6. est disciplinada a sano civil. Menciona

citado dispositivo que, caso no seja possvel fixar o valor do dano, a

indenizao consistir no pagamento de quinhentos a dez mil cruzeirosTais valores atingidos pela inflao tornaram se


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evidentemente, que a vtima do abuso, numa ao indenizatria possa pleitear

os valores que entender justos luz dos danos morais e materiais que suportou.6/13


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A ao poder ser proposta contra o Estado, perante uma das Varas da Fazenda

Pblica, tendo em vista o disposto no art. 37, 6., da Constituio Federal As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privad

prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes,

nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso

contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Dissemos que a ao

poder ser proposta contra o Estado, atentos ao disposto no art. 9. da Lei

em estudo, que dever ser interpretado diante da regra constitucional daresponsabilidade objetiva do Estado. Desse estudo conclui-se que tem o

ofendido a faculdade de propor a ao contra a autoridade culpada, em vez

de faz-lo contra o Estado. Pode, ainda, intentar a ao indenizatria contra

ambos simultaneamente. a posio

de Gilberto e Vlademir Passos de Freitas, expressa no livro Abuso

Autoridade, (So Paulo, RT)

No art. 6., 3., esto previstas as sanes penais. So elas: multa de

cem cruzeiros a cinco mil cruzeiros, deteno de 10 dias a seis meses, perda

do cargo e a inabilitao para o exerccio de qualquer outra funo pblica

pelo prazo de at trs anos. Essas sanes podero, de acordo com o disposto

no

4. do art. 6., ser aplicadas autnoma ou cumulativamente, segundo o prudentearbtrio do juiz, de acordo com a gravidade do fato e as peculiaridades

do agente.

A pena de multa foi alterada pela Lei n. 7.209/84, que determinou

a reforma na Parte Geral do Cdigo Penal. Nos termos do art. 2. da

supracitada Lei, foram canceladas, na Parte Especial do Cdigo Penal e nas

leis especiais alcanadas pelo art. 12 do Cdigo Penal, quaisquer

f i l d lt b tit i d lt d


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da modificao, vige, em relao pena de multa prevista na Lei n

4.898/65, o sistema do Cdigo Penal (arts. 49 e ss.).

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No que diz respeito pena privativa de liberdade 10 dias a seis meses

de deteno , necessrio salientar que:

A pena mnima permite que o Ministrio Pblico oferea a proposta

de suspenso condicional do processo (art. 89 da Lei n. 9.099/95).

possvel, em caso de condenao, a substituio da pena privativa

de liberdade por pena alternativa, nos termos dos arts. 43 e 44do

Cdigo Penal.

No sendo vivel a substituio indicada no item precedente, cabe a

suspenso condicional da pena (art. 77 do CP).

Caso a pena privativa de liberdade deva ser cumprida, por

inaplicabilidade dos institutos acima aludidos que procuram evit-la,

o regime inicial ser o aberto. Sendo o condenado reincidente

ou verificando o juiz que as condies do art. 59 do Cdigo Penal

so desfavorveis, fixar o regime semi

-aberto para o incio do cumprimento da pena.

O livramento condicional poder ser concedido aps um tero

do cumprimento da pena privativa de liberdade. Caso seja o

condenado reincidente em crime doloso, o requisito objetivo

passa a ser de metade da pena imposta (art. 83 do CP).

Quanto ao disposto no 2. do art. 60 do Cdigo Penal (multa

substitutiva), entende-se que esse dispositivo foi revogado pelo a

44, 2., do mesmo Cdigo, o qual prev a substituio da

pena privativa de liberdade, igual ou inferior a um ano, por multaou por uma pena restritiva de direitos. Seria possvel, ento,


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punidos com pena privativa de liberdade, de seis meses de deteno,8/13


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no mximo? Pensamos que sim, pois a Smula n. 171 probe a

substituio aludida somente quando a pena de multa forcominada cumulativamente com a pena privativa de liberdade

Ora, na Lei de Abuso de Autoridade,a multa

pode ser imposta autnoma ou cumulativamente. V -se

pois, que o legislador no exige a

coexistncia das sanes privativa de liberdade e pecuniria, tal como

o faz na Lei Antitxicos, por exemplo. Na Lei n. 4.898/65 a punio pode ser apenas a pena de multa, ou exclusivament

a sano privativa de liberdade, ou, ainda, to-s a pena de perda do

cargo e a inabilitao para o exerccio de qualquer outra funo

pblica, ou, mesmo todas elas simultaneamente.

Smula n. 171 do Superior Tribunal de Justia: Cominadas

cumulativamente, em lei especial, penas privativa de liberdade e pecuniria,

defeso a substituio da priso por multa.

Embora a pena mxima cominada em abstrato seja inferior a um ano

a previso de um procedimento especial para a apurao dos crimes

de abuso impede a aplicao da Lei dos Juizados Especiais

Criminais, salvo em relao ao seu art. 89 (suspenso condicional do

processo).

Poder ser aplicada pelo juiz, autnoma ou cumulativamente, a pena de

perda do cargo e a inabilitao para o exerccio de qualquer outr

funo pblica pelo prazo de at trs anos. No obstante a existncia de

divergncia sobre a vigncia do dispositivo, prevalece o entendimento de

t i i l t d d li d d


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Gilberto e Vlademir Passos de Freitas, a sano em questo no decorre

automaticamente da pena9/13


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privativa de liberdade. Ao contrrio, obedece a um critrio especfico d

periculosidade, que est em funo da quantidade da pena, da naturezdo crime e das condies pessoais do condenado. No entanto, para parte

da doutrina, a pena de perda do cargo e a inabilitao para o exerccio de

qualquer outra funo pblica seria pena acessria e, como tal, extinta com a

reforma do Cdigo Penal em 1984.

H, finalmente, a possibilidade de o juiz impor a pena de no

poder o condenado exercer funes de natureza policial ou militar n

municpio em que ocorreu o delito, por prazo de um a cinco anos, desde

que o abuso seja cometido por agente da autoridade policial, civil ou

militar, de qualquer categoria. o que prev o 5. do art. 6. da Lei n

4.898/65. Em relao a essa pena tambm h divergncia quanto sua

vigncia. Repetem-se os argumentos favorveis vigncia, consistentes em

ser ela uma pena principal e peculiar aos delitos de abuso de poder. Outracorrente doutrinria sustenta tratar-se de pena acessria e, assim, extinta.

certo que a pena de proibio do exerccio da funo no municpio em

que ocorreu o delito no poder ser aplicada cautelarmente pelo juiz.

3. PROCEDIMENTO

O procedimento est disciplinado nos arts. 12 e ss. da Lei n. 4.898/65

Destaca-se pela sua celeridade e concentrao dos atos processuais. Por essas

razes, ser inaplicvel quando o crime de abuso estiver conexo a crime para

cuja apurao esteja previsto procedimento mais amplo, isto , que oferea ao

i lit d d d f


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Destacaremos, a seguir, os principais aspectos:

O inqurito policial : a Lei n. 4.898/65 procura evitar a sua

instaurao. Para alcanar essa finalidade disciplinou a notitia

criminis oferecida pela vtima, cujo contedo dever ser elucidativo o

suficiente para formar o convencimento do membro do Ministrio

Pblico (art. 2.). Caso isso no seja possvel, isto , sendo necessrio

investigar o fato narrado pela vtima, o representante do

Ministrio Pblico requisitar o inqurito policial. Alis, no dia-a-

dia forense,

o que freqentemente ocorre. Com a instaurao do inqurito policial, considerando que os crimes de abuso tm pena mxim

abstrata de apenas seis meses, torna-se imprescindvel oacompanhamento atento do procedimento investigatrio, para seevitar a extino da punibilidade pela configurao da prescrio dapretenso punitiva ou, mais frente, da prescrio retroativa.

A denncia, por sua vez, dever ser oferecida em 48 horas (art. 13),

na prtica, dois dias aps o recebimento dos autos pelo Promotor de

Justia. Na oportunidade sero feitos os requerime ntos de citao

de designao de audincia de instruo e julgamento.

O nmero de testemunhas na denncia no foi indicado pelo legislador.

A soluo adotada foi a da utilizao do art. 2., por analogia. Razo pela qual

o nmero mximo, por fato descrito, ser de trs testemunhas. O

Ministrio Pblico poder arrolar outras duas testemunhas, ditas qualificadas,

se isso for necessrio para a prova dos vestgios da infrao (art. 14, a).


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hora para a audincia de instruo e julgamento. Segundo o 1. do

art. 17, a mencionada audincia dever ser realizadaimprorrogavelmente, no prazo de cinco dias.

Mesmo que o denunciado seja funcionrio pblico, no se aplica o art

514 do Cdigo de Processo Penal, antes do recebimento ou rejeio da

denncia. A notificao e a resposta prvia do funcionrio pblico sso necessrias quando se tratar de crimes funcionais

tpicos afianveis, classificao na qual no se enquadram os

crimes de abuso de poder. H quem sustente que a conexo, dos crimes em

estudo com os funcionais tpicos, levaria aplicao do art. 514. O

Supremo Tribunal Federal, entretanto, tem precedente no sentido da

desnecessidade da providncia quando o crime funcional tpico for

apurado com outro de natureza diversa (RTJ 66/365 e

110/601).

Citao do denunciado: como o interrogatrio do ru ser efetuado

na mesma audincia em que se coletar a prova e se realizaro

os debates, deve o ru ser cientificado dessa

peculiaridade procedimental no mandado decitao. Aplica-se o Cdigo de Processo Penal quanto

s espcies e formalidades da citao. Vivel a incidncia do art

366 do Cdigo de Processo Penal (suspenso do processo e da

prescrio) quando se tratar de citao por edital e o ru n

comparecer para ser interrogado, e tampouco constituir defensor.

No h previso de defesa prvia, tal como o dispe o art. 395

d Cdi d P P l M l d il i d l i l d


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oferecer suas alegaes e de arrolar testemunhas. Como no h

prazo para12/13


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qualificao e o

testemunhas e o

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faz-lo, recomenda-se oferecer a defesa prvia logo aps acitao,

ou, antes da audincia, com a antecedncia necessria paraviabilizar

a notificao das testemunhas que sero inquiridas.

Aberta a audincia de instruo e julgamento, o juizfar a

interrogatrio do ru. Em seguida,ouvir as

perito eventualmente nomeado para

prova dos vestgios da infrao.

Prova dos vestgios da infrao: a Lei n. 4.898/65, em

seu art. 14, permite que se faa referida prova por meiode duas testemunhas qualificadas, indicadas pelo

Ministrio Pblico na denncia, ou por meio de perito,

cuja nomeao ser requerida ao juiz at 72 horas antes

da audincia de instruo e julgamento.

Finda a coleta da prova, o juiz dar a palavra,

sucessivamente, ao Ministrio Pblico e defesa, pelo

prazo de 15 minutos, que pode ser prorrogado por mais 10 a

critrio do juiz (art. 23).

Findo o debate, o juiz prolatar imediatamente a


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sentena (art. 24). Caso no seja possvel faz-lo de

imediato, observar o prazo de 10 dias, nos termos do

art. 800, inc. I, do Cdigo de Processo Penal, aplicado

subsidiariamente.

Quanto aos recursos, aplica-se o Cdigo de Processo Penal(par. n.

do art. 28 da Lei n. 4.898/65).

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