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  • ABORDAGENS RECENTES NO ORAMENTO PBLICO

    Lenidas Xausa Filho

    NOTA INTRODUTRIA

    Este trabalho foi originalmente elaborado com o ttulo de Sugestes e Reviso

    Bibliogrfica para o Projeto Cota Base Zero da Diviso de Programao Oramentria

    (DPO), realizado entre abril e maio de 2007. Serviu de aporte terico inicial das principais

    metodologias de oramento pblico, que se achavam em desenvolvimento nos ltimos quinze

    anos. Decorridos quase dois anos do incio da sua implementao, mesmo no sendo mais

    integrante do grupo que est implementando o Projeto, posso dizer que este aporte terico

    conseguiu, seno ao todo, ao menos em parte, constituir-se em importante farol no

    desenvolvimento do projeto. Serviu, inicialmente, para desmistificar como panacia e

    principal proposta para o Setor Pblico, o mtodo conhecido como Oramento Base Zero,

    sem desconsiderar seus mritos. Trouxe ao debate o Balanced Scorecard (BSC) e o

    Performance Budgeting (Oramento Orientado por Desempenho). O Projeto Cota Base Zero,

    ao longo de sua implementao, adotou a primeira metodologia, integrada ao Gerenciamento

    Matricial de Despesa. Os dois ltimos, BSC e Oramento Orientado por Desempenho,

    serviram para a utilizao do Planejamento Estratgico na alocao dos recursos

    oramentrios, no que diz respeito ao alinhamento dos gastos s metas. Esta avaliao foi,

    inclusive, corroborada pelos gestores do Projeto, em evento conjunto realizado pela Secretaria

    da Fazenda RS e a Fundao de Economia e Estatstica. O texto a seguir segue exatamente

    tal como foi apresentado em maio de 2007.

  • 2

    1 INTRODUO

    O presente trabalho visa a uma reviso bibliogrfica da literatura disponvel sobre

    metodologias recentes, possveis de serem aplicadas com vistas melhor agilizao da

    execuo oramentria do servio pblico. Nesta reviso, procurei traar, inicialmente, um

    panorama bastante sucinto de como evoluiu o oramento pblico nos ltimos dois sculos,

    com vistas a permitir uma melhor contextualizao da literatura comentada e sua

    funcionalidade.

    Logo, passou-se a analisar as tentativas recentes de aprimorar a eficcia do gasto

    pblico, com base em abordagens desenvolvidas nos ltimos 15 anos, dentro da tendncia da

    Nova Administrao Pblica. Ento, abordei algumas propostas desenvolvidas no exterior e

    no Brasil, que entendo serem mais factveis. Especialmente, busquei comentar o Oramento

    Orientado por Desempenho, internacionalmente, com seus pressupostos tericos e pr-

    requisitos de implementao, bem como o ambiente exigido para a consecuo de tal

    finalidade. Busquei dar nfase a esta modalidade, por me parecer a que mais abrange e

    descreve as tendncias atuais.

    Logo aps, tentei apresentar algumas metodologias sugeridas no Brasil, que entendo

    oferecerem o instrumental de maior aplicabilidade imediata efetiva na realidade brasileira e

    do Rio Grande do Sul. Finalmente, nas concluses, busco ressaltar os pr-requisitos bsicos

    para a implementao, assim como as vantagens e os riscos decorrentes.

    Caso se queira, inicialmente, realizar uma leitura rpida, com pouco tempo

    disponvel, sugiro, para se obter os fins propostos pelo presente texto, iniciar pelo captulo 3.

    Supondo do leitor pressa em atingir a finalidade de sua leitura, pode, inclusive, pular os itens

    3.4 em diante, dentro do captulo mencionando. Na hiptese de no se conhecer o Oramento

    Base-Zero, entretanto, torna-se fundamental a leitura do item 2.3.

    As concluses devem ser observadas em comparao com o contedo do captulo 3.

    Na bibliografia comentada, pode-se ter uma orientao melhor do contedo

    desenvolvido ao longo do trabalho.

  • 3

    2 EVOLUO DO ORAMENTO PBLICO

    2.1 Do Oramento Tradicional ao Oramento Moderno

    O oramento pblico, at o nosso sculo, vem sofrendo uma evoluo que reflete a

    prpria evoluo das instituies polticas. Somente depois que se instituram os governos

    representativos constitucionais que o oramento pblico passou a apresentar uma frmula

    mais detalhada na sua normatizao. Segundo Giacomoni (2003, p. 153), as expresses

    oramento tradicional e oramento moderno so caracterizaes ideais das situaes

    extremas dessa evoluo. At o final do sculo XIX, j haviam sido criados os sistemas de

    contabilidade pblica e os principais princpios oramentrios, com o oramento tradicional,

    onde prevalecia o aspecto jurdico do oramento, tendo o aspecto econmico funo

    secundria. Era enfatizada a neutralidade, segundo a qual deveria ser observado o equilbrio

    financeiro.

    No incio do sculo XX, principalmente nos EUA, que teve incio a busca para

    ampliar a abrangncia das funes do oramento pblico: um instrumento do Executivo para

    auxiliar a programao, a execuo e o controle administrativos. As iniciativas partiram,

    inicialmente, em 1910, atravs da Comisso de Economia e Eficincia (1910-1912) sob a

    presidncia de Willam Taft, e, posteriormente, com a Primeira (1949) e Segunda (1955)

    Comisso Hoover. O resultado foi a adoo de um oramento em que fossem explicitadas as

    funes, programas e atividades.

    Da, criou-se o termo performance budget (no confundir com performance

    budgeting), que foi desenvolvido durante a Segunda Guerra Mundial. No ps-guerra, a

    ONU, atravs da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), tomou iniciativas

    com os Pases-membro, no sentido de adotar esta concepo para o servio pblico. A

    iniciativa deu origem ao Oramento-programa. Tambm, com a tentativa de aproximar a

    elaborao do oramento com o planejamento de forma sofisticada, foi gerado, nos EUA, o

    PPBS (Planning Programming and Budgeting System). Outra tcnica utilizada, porm sem

    objetivos de longo prazo, o Oramento Base Zero. Essas tcnicas sero analisadas a seguir.

  • 4

    1.2 O Oramento-Programa

    Gonzalo Martner conceitua o Oramento-programa como um sistema em que se

    presta particular ateno s coisas que um governo adquire, tais como servios pessoais,

    provises, equipamentos, meios de transporte etc., naturalmente, sendo meios que emprega

    para o cumprimento das suas funes (apud. GIACOMONI, 2003, p. 155). A nfase nas

    realizaes no era uma novidade, j que vinha sendo defendida pelos reformistas norte-

    americanos desde o incio do sculo XX. A novidade seria a organicidade, contendo os

    elementos essenciais:

    a) os objetivos e propsitos perseguidos pela instituio e para cuja consecuo so

    utilizados os recursos oramentrios;

    b) os programas, isto , os instrumentos de integrao dos esforos governamentais

    no sentido da concretizao dos objetivos;

    c) os custos dos programas medidos por meio da identificao dos meios ou insumos

    (pessoal, material, equipamentos, servios etc.) necessrios para a obteno dos resultados;

    d) medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizaes (produto final) e

    os esforos despendidos na execuo dos programas.

    Principais componentes do Oramento-Programa (GIACOMONI, 2003, p.155-156).

    Objetivo Programa

    Medida de desempenho

    Produto Final

    Custo

  • 5

    Wilges (2006, p. 98), entre vrias caractersticas do Oramento-programa, cita as

    seguintes:

    a) plano de trabalho do governo;

    b) aplicao dos recursos com objetivos definidos;

    c) identifica os custos dos programas propostos;

    d) os dados quantitativos medem as realizaes e o esforo realizado em cada

    programa;

    e) instrumento de execuo de planos e projetos de realizao de obras e servios,

    visando ao desenvolvimento da comunidade;

    f) documento em que se designam os recursos de trabalho e financeiros destinados

    execuo governamental;

    g) instrumento de programao econmica;

    h) vincula oramento e planejamento.

    Foram estabelecidos programas e atividades para cada funo nas organizaes ou

    entidades com a finalidade de indicar o objetivo a ser seguido por cada rgo. Embora a

    classificao programtica tenha sido universalmente adotada, a mensurao dos produtos

    finais acabou no tendo o xito desejado.

    O Oramento-programa, contudo, representou a aproximao do oramento pblico

    com o planejamento. Com as experincias brasileiras de planejamento econmico, a partir da

    dcada de 50, foram realizadas experincias com Oramento-programa, tendo sido adotado,

    primeiramente, no Governo da Guanabara (SILVA, 1973) para, finalmente, ser legalizado no

    Brasil em 1964 com a Lei n 4.320/64.

    Tambm, na mesma poca, originado do Departamento da Defesa e estendido para

    toda administrao federal, que representou avanos em reas em que o Oramento-programa

    no chegou a alcanar, ma no obteve pleno sucesso, foi o Planning Programming and

    Budgeting System PPBS, traduzido por alguns como Sistema de Programao Planejamento

    e Oramento. Com propostas ambiciosas, procurava integrar os diagnsticos, prognsticos,

    objetivos, anlises de recursos alternativos, programas e objetos com suas metas, os recursos a

    serem empregados, a indicao de custos e sistemas de avaliao e controles. O PPBS foi

    possvel devido a modernas tcnicas de informao. Diversos problemas, entretanto, como

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    falta de pessoal tcnico perfeitamente habilitado, ingerncias polticas e a crise econmica

    com falta de recursos, inviabilizaram a continuidade do PPBS.

    2.3 O Oramento Base-Zero

    2.3.1 A Experincia nos EUA

    Wildavsky (1975) analisa uma experincia de implantao do Oramento Base-Zero

    nos EUA, no m