ABORDAGENS RECENTES NO ORÇAMENTO PÚBLICO ?· ampliar a abrangência das funções do orçamento público:…

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<ul><li><p>ABORDAGENS RECENTES NO ORAMENTO PBLICO </p><p>Lenidas Xausa Filho </p><p>NOTA INTRODUTRIA </p><p>Este trabalho foi originalmente elaborado com o ttulo de Sugestes e Reviso </p><p>Bibliogrfica para o Projeto Cota Base Zero da Diviso de Programao Oramentria </p><p>(DPO), realizado entre abril e maio de 2007. Serviu de aporte terico inicial das principais </p><p>metodologias de oramento pblico, que se achavam em desenvolvimento nos ltimos quinze </p><p>anos. Decorridos quase dois anos do incio da sua implementao, mesmo no sendo mais </p><p>integrante do grupo que est implementando o Projeto, posso dizer que este aporte terico </p><p>conseguiu, seno ao todo, ao menos em parte, constituir-se em importante farol no </p><p>desenvolvimento do projeto. Serviu, inicialmente, para desmistificar como panacia e </p><p>principal proposta para o Setor Pblico, o mtodo conhecido como Oramento Base Zero, </p><p>sem desconsiderar seus mritos. Trouxe ao debate o Balanced Scorecard (BSC) e o </p><p>Performance Budgeting (Oramento Orientado por Desempenho). O Projeto Cota Base Zero, </p><p>ao longo de sua implementao, adotou a primeira metodologia, integrada ao Gerenciamento </p><p>Matricial de Despesa. Os dois ltimos, BSC e Oramento Orientado por Desempenho, </p><p>serviram para a utilizao do Planejamento Estratgico na alocao dos recursos </p><p>oramentrios, no que diz respeito ao alinhamento dos gastos s metas. Esta avaliao foi, </p><p>inclusive, corroborada pelos gestores do Projeto, em evento conjunto realizado pela Secretaria </p><p>da Fazenda RS e a Fundao de Economia e Estatstica. O texto a seguir segue exatamente </p><p>tal como foi apresentado em maio de 2007. </p></li><li><p> 2</p><p>1 INTRODUO </p><p>O presente trabalho visa a uma reviso bibliogrfica da literatura disponvel sobre </p><p>metodologias recentes, possveis de serem aplicadas com vistas melhor agilizao da </p><p>execuo oramentria do servio pblico. Nesta reviso, procurei traar, inicialmente, um </p><p>panorama bastante sucinto de como evoluiu o oramento pblico nos ltimos dois sculos, </p><p>com vistas a permitir uma melhor contextualizao da literatura comentada e sua </p><p>funcionalidade. </p><p>Logo, passou-se a analisar as tentativas recentes de aprimorar a eficcia do gasto </p><p>pblico, com base em abordagens desenvolvidas nos ltimos 15 anos, dentro da tendncia da </p><p>Nova Administrao Pblica. Ento, abordei algumas propostas desenvolvidas no exterior e </p><p>no Brasil, que entendo serem mais factveis. Especialmente, busquei comentar o Oramento </p><p>Orientado por Desempenho, internacionalmente, com seus pressupostos tericos e pr-</p><p>requisitos de implementao, bem como o ambiente exigido para a consecuo de tal </p><p>finalidade. Busquei dar nfase a esta modalidade, por me parecer a que mais abrange e </p><p>descreve as tendncias atuais. </p><p>Logo aps, tentei apresentar algumas metodologias sugeridas no Brasil, que entendo </p><p>oferecerem o instrumental de maior aplicabilidade imediata efetiva na realidade brasileira e </p><p>do Rio Grande do Sul. Finalmente, nas concluses, busco ressaltar os pr-requisitos bsicos </p><p>para a implementao, assim como as vantagens e os riscos decorrentes. </p><p>Caso se queira, inicialmente, realizar uma leitura rpida, com pouco tempo </p><p>disponvel, sugiro, para se obter os fins propostos pelo presente texto, iniciar pelo captulo 3. </p><p>Supondo do leitor pressa em atingir a finalidade de sua leitura, pode, inclusive, pular os itens </p><p>3.4 em diante, dentro do captulo mencionando. Na hiptese de no se conhecer o Oramento </p><p>Base-Zero, entretanto, torna-se fundamental a leitura do item 2.3. </p><p>As concluses devem ser observadas em comparao com o contedo do captulo 3. </p><p>Na bibliografia comentada, pode-se ter uma orientao melhor do contedo </p><p>desenvolvido ao longo do trabalho. </p></li><li><p> 3</p><p>2 EVOLUO DO ORAMENTO PBLICO </p><p>2.1 Do Oramento Tradicional ao Oramento Moderno </p><p>O oramento pblico, at o nosso sculo, vem sofrendo uma evoluo que reflete a </p><p>prpria evoluo das instituies polticas. Somente depois que se instituram os governos </p><p>representativos constitucionais que o oramento pblico passou a apresentar uma frmula </p><p>mais detalhada na sua normatizao. Segundo Giacomoni (2003, p. 153), as expresses </p><p>oramento tradicional e oramento moderno so caracterizaes ideais das situaes </p><p>extremas dessa evoluo. At o final do sculo XIX, j haviam sido criados os sistemas de </p><p>contabilidade pblica e os principais princpios oramentrios, com o oramento tradicional, </p><p>onde prevalecia o aspecto jurdico do oramento, tendo o aspecto econmico funo </p><p>secundria. Era enfatizada a neutralidade, segundo a qual deveria ser observado o equilbrio </p><p>financeiro. </p><p>No incio do sculo XX, principalmente nos EUA, que teve incio a busca para </p><p>ampliar a abrangncia das funes do oramento pblico: um instrumento do Executivo para </p><p>auxiliar a programao, a execuo e o controle administrativos. As iniciativas partiram, </p><p>inicialmente, em 1910, atravs da Comisso de Economia e Eficincia (1910-1912) sob a </p><p>presidncia de Willam Taft, e, posteriormente, com a Primeira (1949) e Segunda (1955) </p><p>Comisso Hoover. O resultado foi a adoo de um oramento em que fossem explicitadas as </p><p>funes, programas e atividades. </p><p>Da, criou-se o termo performance budget (no confundir com performance </p><p>budgeting), que foi desenvolvido durante a Segunda Guerra Mundial. No ps-guerra, a </p><p>ONU, atravs da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), tomou iniciativas </p><p>com os Pases-membro, no sentido de adotar esta concepo para o servio pblico. A </p><p>iniciativa deu origem ao Oramento-programa. Tambm, com a tentativa de aproximar a </p><p>elaborao do oramento com o planejamento de forma sofisticada, foi gerado, nos EUA, o </p><p>PPBS (Planning Programming and Budgeting System). Outra tcnica utilizada, porm sem </p><p>objetivos de longo prazo, o Oramento Base Zero. Essas tcnicas sero analisadas a seguir. </p></li><li><p> 4</p><p>1.2 O Oramento-Programa </p><p>Gonzalo Martner conceitua o Oramento-programa como um sistema em que se </p><p>presta particular ateno s coisas que um governo adquire, tais como servios pessoais, </p><p>provises, equipamentos, meios de transporte etc., naturalmente, sendo meios que emprega </p><p>para o cumprimento das suas funes (apud. GIACOMONI, 2003, p. 155). A nfase nas </p><p>realizaes no era uma novidade, j que vinha sendo defendida pelos reformistas norte-</p><p>americanos desde o incio do sculo XX. A novidade seria a organicidade, contendo os </p><p>elementos essenciais: </p><p>a) os objetivos e propsitos perseguidos pela instituio e para cuja consecuo so </p><p>utilizados os recursos oramentrios; </p><p>b) os programas, isto , os instrumentos de integrao dos esforos governamentais </p><p>no sentido da concretizao dos objetivos; </p><p>c) os custos dos programas medidos por meio da identificao dos meios ou insumos </p><p>(pessoal, material, equipamentos, servios etc.) necessrios para a obteno dos resultados; </p><p>d) medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizaes (produto final) e </p><p>os esforos despendidos na execuo dos programas. </p><p>Principais componentes do Oramento-Programa (GIACOMONI, 2003, p.155-156). </p><p>Objetivo Programa </p><p>Medida de desempenho </p><p>Produto Final </p><p>Custo </p></li><li><p> 5</p><p>Wilges (2006, p. 98), entre vrias caractersticas do Oramento-programa, cita as </p><p>seguintes: </p><p>a) plano de trabalho do governo; </p><p>b) aplicao dos recursos com objetivos definidos; </p><p>c) identifica os custos dos programas propostos; </p><p>d) os dados quantitativos medem as realizaes e o esforo realizado em cada </p><p>programa; </p><p>e) instrumento de execuo de planos e projetos de realizao de obras e servios, </p><p>visando ao desenvolvimento da comunidade; </p><p>f) documento em que se designam os recursos de trabalho e financeiros destinados </p><p>execuo governamental; </p><p>g) instrumento de programao econmica; </p><p>h) vincula oramento e planejamento. </p><p>Foram estabelecidos programas e atividades para cada funo nas organizaes ou </p><p>entidades com a finalidade de indicar o objetivo a ser seguido por cada rgo. Embora a </p><p>classificao programtica tenha sido universalmente adotada, a mensurao dos produtos </p><p>finais acabou no tendo o xito desejado. </p><p>O Oramento-programa, contudo, representou a aproximao do oramento pblico </p><p>com o planejamento. Com as experincias brasileiras de planejamento econmico, a partir da </p><p>dcada de 50, foram realizadas experincias com Oramento-programa, tendo sido adotado, </p><p>primeiramente, no Governo da Guanabara (SILVA, 1973) para, finalmente, ser legalizado no </p><p>Brasil em 1964 com a Lei n 4.320/64. </p><p>Tambm, na mesma poca, originado do Departamento da Defesa e estendido para </p><p>toda administrao federal, que representou avanos em reas em que o Oramento-programa </p><p>no chegou a alcanar, ma no obteve pleno sucesso, foi o Planning Programming and </p><p>Budgeting System PPBS, traduzido por alguns como Sistema de Programao Planejamento </p><p>e Oramento. Com propostas ambiciosas, procurava integrar os diagnsticos, prognsticos, </p><p>objetivos, anlises de recursos alternativos, programas e objetos com suas metas, os recursos a </p><p>serem empregados, a indicao de custos e sistemas de avaliao e controles. O PPBS foi </p><p>possvel devido a modernas tcnicas de informao. Diversos problemas, entretanto, como </p></li><li><p> 6</p><p>falta de pessoal tcnico perfeitamente habilitado, ingerncias polticas e a crise econmica </p><p>com falta de recursos, inviabilizaram a continuidade do PPBS. </p><p>2.3 O Oramento Base-Zero </p><p>2.3.1 A Experincia nos EUA </p><p>Wildavsky (1975) analisa uma experincia de implantao do Oramento Base-Zero </p><p>nos EUA, no muito bem sucedida, nos anos 60, e a as limitaes e problemas da decorrentes </p><p>com um ttulo sugestivo: Capturaram-se algumas borboletas, mas sequer conseguiu-se </p><p>parar algum elefante. Como caso emblemtico, tomado como foco o Departamento de </p><p>Agricultura dos EUA (equivalente ao Ministrio da Agricultura, no caso brasileiro). </p><p>Quando o DA resolveu implement-lo pela primeira vez, houve muita confuso entre </p><p>os agentes do Governo. Alguns achavam desnecessria a justificativa de todo um programa. </p><p>Muitos programas eram justificados, no mnimo, como referncia ao que a legislao </p><p>autorizava, apesar das instrues de que no seriam consideraes passadas por cima. A </p><p>impresso muito comum foi do pouco tempo para anlise, com a presso da tarefa em obter </p><p>dados de suporte, em tempo curto e precioso. Chegou-se a estimar que os clculos reais das </p><p>necessidades de cada programa levariam no mnimo um ano, o que inviabilizaria a discusso </p><p>da implementao de novos programas. A falta de pessoal treinado e de recursos tambm </p><p>representou um fator limitante. </p><p>Na avaliao dos resultados, foram entrevistados os funcionrios responsveis pela </p><p>elaborao do oramento e perguntou-se se alguma deciso de recomendar novos programas, </p><p>diferentes dotaes para os programas ou diferentes distribuies entre os diferentes </p><p>programas resultou da forma como foi trabalhado o OBZ. A resposta foi no. Muitos disseram </p><p>no acreditar que o mtodo trouxesse algum resultado ou que fosse levar algum a fazer </p><p>alguma mudana no oramento. Outros no acreditavam que o pessoal do Departamento fosse </p><p>digerir um material to vasto. Tambm se argumentou que as dotaes alocadas eram sempre </p><p>diferentes das originais. Houve, ainda, aqueles que acreditavam que as decises teriam sido </p><p>tomadas ou no sem a aplicao do OBZ. Isso tudo levou os crticos do OBZ a argumentarem </p><p>que quebraram a cabea, e tudo resultou no mesmo, com desperdcio de tempo e esforos. </p><p>Embora, em muitos aspectos, a aplicao do OBZ, nesse caso, tenha apresentado </p><p>objetivos aqum do esperado, muitos membros dos rgos governamentais responsveis pelo </p></li><li><p> 7</p><p>oramento e administrao financeira apontaram pontos positivos da experincia. Entre esses </p><p>pontos, estaria a maior acuidade com o controle dos gastos em particular e maior critrio na </p><p>priorizao dos programas quando das justificativas. Isto sugere que o OBZ levaria a uma </p><p>melhor visualizao dos custos e dos objetivos a serem atingidos no oramento. Entretanto, </p><p>ningum pensava que o OBZ devesse ser adotado anualmente, e sim periodicamente. Porm, </p><p>a idia geral era de que OBZ s poderia ser adotado com mudanas administrativas. </p><p>O autor conclui que o OBZ, para atingir os objetivos pretendidos pelos seus </p><p>defensores, os mesmos teriam que dispor de muito mais tempo e experincia para poder </p><p>avaliar corretamente a carga de trabalho necessria para mais programas. Porm, no seria </p><p>politicamente vivel e, ao menos na poca em que o autor escreveu, desenvolver os clculos </p><p>necessrios. Argumenta, ainda, que o mais importante para cortar custos seria relacion-los </p><p>com os benefcios, sendo que, na poca, os mtodos de clculo tambm no eram conclusivos. </p><p>Embora Wildavsky no tenha encerrado sua anlise da experincia com uma concluso geral, </p><p>deixa-a implcita no incio do captulo quando diz que os oramentos no podem ser nada </p><p>mais dos que documentos polticos. Eles empregam grande preocupao dos administradores, </p><p>polticos, lderes de grupos de interesses, e cidados interessados em quem obtm o que, e </p><p>quanto das verbas governamentais (p. 279). </p><p>2.3.2 Outras Experincias e Possveis Comparaes </p><p>O Oramento Base-Zero foi, inicialmente, adotado em empresas privadas, como a </p><p>Texas Instruments, no final dos anos 60, e na Ambev e Grupo Po de Acar, no Brasil, mais </p><p>recentemente. Enquanto no Grupo Po de Acar a adoo da tcnica gerou apreenso no </p><p>Mercado, por levar suposio de que a empresa estaria em dificuldades, na Ambev, </p><p>entretanto, a tentativa foi considerada bem sucedida, apesar do ceticismo inicial dos </p><p>funcionrios. Para tanto, houve um grande investimento motivacional e tcnico. As reunies </p><p>para decidir os contingenciamentos foram planejadas e realizadas com alto grau de </p><p>organizao, com funcionrios de ambas as empresas-me (Brahma e Antrtica), havendo </p><p>premiao salarial de acordo com o desempenho individual. </p><p>Segundo Gomes (2000, p. 64), analisando o OBZ nas empresas privadas, a </p><p>metodologia d administrao uma enorme base de dados de informao e para anlises, e </p><p>pode ser um timo instrumento auxiliar nas auditorias operacionais, identificando problemas e </p><p>determinando reas de melhora das operaes e dos lucros e melhorando a eficincia e </p></li><li><p> 8</p><p>eficcia na auditoria operacional. A mesma autora tambm enfatiza o papel dos </p><p>administradores nas decises tomadas, no podendo haver problemas de administrao e </p><p>comunicao, alm de ressaltar a linguagem essencialmente contbil da metodologia. </p><p>Ressalva, ainda, que qualquer tipo de oramento que for adotado por uma organizao no </p><p>dar resultado satisfatrio se no houver um controle oramentrio eficiente e eficaz da </p><p>empresa. Esse controle deve ser utilizado como indicador estratgico de produtividade e </p><p>competitividade das organizaes. </p><p>Ao fazermos um contraste dos resultados das experincias mais recentes em </p><p>empresas privadas com a descrita no Setor Pblico dos EUA, nos anos 60, podemos </p><p>identificar fatores diferenciadores essenciais: </p><p>1) os administradores pblicos e privados esto influenciados por diferentes fatores </p><p>que afetam suas carreiras, e, consequentemente, suas decises. Enquanto os primeiros, quanto </p><p>maior os graus de hierarquia, dependem dos rumos polticos conjunturais, os outros so </p><p>afetados mais por questes ligadas concorrncia e mercado, o que pode mudar </p><p>substancialmente o carter de suas decises financeiras; </p><p>2) as diferentes pocas que separam as experincias, podem fazer uma diferena </p><p>fundamental, mesmo no Setor Publico, se levarmos em conta a mais vasta possibilidade de </p><p>obteno de dados materiais e financeiros, balizadores de racionalizao de custos, com o </p><p>desenvolvimento tecnolgico de ferramentas como a Tecnologia de Informao e novas </p><p>metodologias de abordagens financeiro-contbeis. </p><p>Ao comparar os prs e contras de sua adoo no setor pblico, Silva (2004, p. 73-74) </p><p>faz a seguinte comparao: </p><p>Vantagens: </p><p>1. o processo oramentrio concentra a ateno na anlise de objetivos e </p><p>necessidades; </p><p>2. conjuga planejamento e elaborao do oramento no mesmo processo; </p><p>3. faz gerentes de todos os nveis avaliar melhor a aplicao eficiente das dotaes </p><p>em suas atividades: </p><p>4. aumenta a participao dos gerentes de todos os nveis no planejamento das </p><p>atividades e na elaborao dos oramentos. </p></li><li><p> 9</p><p>Desvantagens: </p><p>1. no incio, o preparo do OBZ mais demorado, mais trabalhoso e mais caro; </p><p>2. a preparao dos resumos de unidades de deciso e de pacotes oramentrios </p><p>produz montanhas de papel; </p><p>3. a implantao exige que os funcionrios estejam motivados e treinados. A </p><p>tradicional burocracia oficial ope-se s mudanas, ao aumento de trabalho e, principalmente, </p><p>ao dispndio de grande esforo mental; </p><p>4. um grande percentual do oramento intocvel devido s exigncias legais; </p><p>5. pouca participao dos nveis hierrquicos superiores. </p><p>Shah (2006), entretanto, considera que a experincia internacional demonstrou ser o </p><p>OBZ tecnicamente impraticvel e demasiadamente oneroso para administr-lo. </p><p>3 RECENTES AB0RDAGENS </p><p>3.1 A Nova Administrao Pblica (Administrao Pblica Gerencial) </p><p>Com a crise econmica dos anos 70, e os problemas da decorrentes, passou-se a </p><p>repensar o papel da administrao pblica. Buscou-se superar o modelo burocrtico, </p><p>direcionando as aes governamentais para maior descentralizao. Procurou-se, tambm, </p><p>obter maior eficincia nas funes a aes governamentais. Em muitos pases, o Estado </p><p>passou para terceiros funes anteriormente exclusivas suas. </p><p>No Reino Unido que foram tomadas as primeiras iniciativas. Posteriormente, outros </p><p>pases, mais marcadamente a Nova Zelndia, transfeririam para o setor privado muitas </p><p>agncias e empresas suas. Passou-se a falar em Terceiro Setor, Organizaes Sociais, e </p><p>diferenciaram-se os conceitos de pblico e estatal. Como consequncia, procurou-se </p><p>avaliar melhor as aes do governo, no que diz respeito sua eficincia e eficcia. Comeou-</p><p>se, tambm, a tentar incorporar no governo abordagens e mtodos anteriormente criados e </p><p>desenvolvidos no setor privado, adaptando-os s demandas do setor pblico. Passou-se a falar </p><p>em clientes, clientes-contribuintes ou clientes-contribuintes-cidados. </p><p>Esta nova tendncia, verificada principalmente a partir dos anos 90, foi denominada </p><p>Nova Administrao Pblica ou Administrao Pblica Gerencial. No Brasil, as </p><p>primeiras tentativas foram a partir do Governo Fernando Henrique Cardoso, com a Reforma </p></li><li><p> 10</p><p>Administrativa de Lus Carlos Bresser Pereira. Passou-se a exigir maior transparncia e </p><p>comeou a ser usada uma palavra ainda sem traduo em portugus, Accountability, que </p><p>identifica transparncia, responsabilizao, prestao de contas etc. Da, procurou-se cada vez </p><p>mais olhar para a qualidade e eficcia do gasto pblico. </p><p>3.2 Oramento Orientado por Desempenho (Performance Budgeting) </p><p>Desenvolvido a partir dos anos 90, na Nova Administrao Pblica. Sistema de </p><p>oramento que apresenta os propsitos e objet

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