ABORDAGENS RECENTES NO ORAMENTO PBLICO ? ampliar a abrangncia das funes do oramento pblico:

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  • ABORDAGENS RECENTES NO ORAMENTO PBLICO

    Lenidas Xausa Filho

    NOTA INTRODUTRIA

    Este trabalho foi originalmente elaborado com o ttulo de Sugestes e Reviso

    Bibliogrfica para o Projeto Cota Base Zero da Diviso de Programao Oramentria

    (DPO), realizado entre abril e maio de 2007. Serviu de aporte terico inicial das principais

    metodologias de oramento pblico, que se achavam em desenvolvimento nos ltimos quinze

    anos. Decorridos quase dois anos do incio da sua implementao, mesmo no sendo mais

    integrante do grupo que est implementando o Projeto, posso dizer que este aporte terico

    conseguiu, seno ao todo, ao menos em parte, constituir-se em importante farol no

    desenvolvimento do projeto. Serviu, inicialmente, para desmistificar como panacia e

    principal proposta para o Setor Pblico, o mtodo conhecido como Oramento Base Zero,

    sem desconsiderar seus mritos. Trouxe ao debate o Balanced Scorecard (BSC) e o

    Performance Budgeting (Oramento Orientado por Desempenho). O Projeto Cota Base Zero,

    ao longo de sua implementao, adotou a primeira metodologia, integrada ao Gerenciamento

    Matricial de Despesa. Os dois ltimos, BSC e Oramento Orientado por Desempenho,

    serviram para a utilizao do Planejamento Estratgico na alocao dos recursos

    oramentrios, no que diz respeito ao alinhamento dos gastos s metas. Esta avaliao foi,

    inclusive, corroborada pelos gestores do Projeto, em evento conjunto realizado pela Secretaria

    da Fazenda RS e a Fundao de Economia e Estatstica. O texto a seguir segue exatamente

    tal como foi apresentado em maio de 2007.

  • 2

    1 INTRODUO

    O presente trabalho visa a uma reviso bibliogrfica da literatura disponvel sobre

    metodologias recentes, possveis de serem aplicadas com vistas melhor agilizao da

    execuo oramentria do servio pblico. Nesta reviso, procurei traar, inicialmente, um

    panorama bastante sucinto de como evoluiu o oramento pblico nos ltimos dois sculos,

    com vistas a permitir uma melhor contextualizao da literatura comentada e sua

    funcionalidade.

    Logo, passou-se a analisar as tentativas recentes de aprimorar a eficcia do gasto

    pblico, com base em abordagens desenvolvidas nos ltimos 15 anos, dentro da tendncia da

    Nova Administrao Pblica. Ento, abordei algumas propostas desenvolvidas no exterior e

    no Brasil, que entendo serem mais factveis. Especialmente, busquei comentar o Oramento

    Orientado por Desempenho, internacionalmente, com seus pressupostos tericos e pr-

    requisitos de implementao, bem como o ambiente exigido para a consecuo de tal

    finalidade. Busquei dar nfase a esta modalidade, por me parecer a que mais abrange e

    descreve as tendncias atuais.

    Logo aps, tentei apresentar algumas metodologias sugeridas no Brasil, que entendo

    oferecerem o instrumental de maior aplicabilidade imediata efetiva na realidade brasileira e

    do Rio Grande do Sul. Finalmente, nas concluses, busco ressaltar os pr-requisitos bsicos

    para a implementao, assim como as vantagens e os riscos decorrentes.

    Caso se queira, inicialmente, realizar uma leitura rpida, com pouco tempo

    disponvel, sugiro, para se obter os fins propostos pelo presente texto, iniciar pelo captulo 3.

    Supondo do leitor pressa em atingir a finalidade de sua leitura, pode, inclusive, pular os itens

    3.4 em diante, dentro do captulo mencionando. Na hiptese de no se conhecer o Oramento

    Base-Zero, entretanto, torna-se fundamental a leitura do item 2.3.

    As concluses devem ser observadas em comparao com o contedo do captulo 3.

    Na bibliografia comentada, pode-se ter uma orientao melhor do contedo

    desenvolvido ao longo do trabalho.

  • 3

    2 EVOLUO DO ORAMENTO PBLICO

    2.1 Do Oramento Tradicional ao Oramento Moderno

    O oramento pblico, at o nosso sculo, vem sofrendo uma evoluo que reflete a

    prpria evoluo das instituies polticas. Somente depois que se instituram os governos

    representativos constitucionais que o oramento pblico passou a apresentar uma frmula

    mais detalhada na sua normatizao. Segundo Giacomoni (2003, p. 153), as expresses

    oramento tradicional e oramento moderno so caracterizaes ideais das situaes

    extremas dessa evoluo. At o final do sculo XIX, j haviam sido criados os sistemas de

    contabilidade pblica e os principais princpios oramentrios, com o oramento tradicional,

    onde prevalecia o aspecto jurdico do oramento, tendo o aspecto econmico funo

    secundria. Era enfatizada a neutralidade, segundo a qual deveria ser observado o equilbrio

    financeiro.

    No incio do sculo XX, principalmente nos EUA, que teve incio a busca para

    ampliar a abrangncia das funes do oramento pblico: um instrumento do Executivo para

    auxiliar a programao, a execuo e o controle administrativos. As iniciativas partiram,

    inicialmente, em 1910, atravs da Comisso de Economia e Eficincia (1910-1912) sob a

    presidncia de Willam Taft, e, posteriormente, com a Primeira (1949) e Segunda (1955)

    Comisso Hoover. O resultado foi a adoo de um oramento em que fossem explicitadas as

    funes, programas e atividades.

    Da, criou-se o termo performance budget (no confundir com performance

    budgeting), que foi desenvolvido durante a Segunda Guerra Mundial. No ps-guerra, a

    ONU, atravs da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), tomou iniciativas

    com os Pases-membro, no sentido de adotar esta concepo para o servio pblico. A

    iniciativa deu origem ao Oramento-programa. Tambm, com a tentativa de aproximar a

    elaborao do oramento com o planejamento de forma sofisticada, foi gerado, nos EUA, o

    PPBS (Planning Programming and Budgeting System). Outra tcnica utilizada, porm sem

    objetivos de longo prazo, o Oramento Base Zero. Essas tcnicas sero analisadas a seguir.

  • 4

    1.2 O Oramento-Programa

    Gonzalo Martner conceitua o Oramento-programa como um sistema em que se

    presta particular ateno s coisas que um governo adquire, tais como servios pessoais,

    provises, equipamentos, meios de transporte etc., naturalmente, sendo meios que emprega

    para o cumprimento das suas funes (apud. GIACOMONI, 2003, p. 155). A nfase nas

    realizaes no era uma novidade, j que vinha sendo defendida pelos reformistas norte-

    americanos desde o incio do sculo XX. A novidade seria a organicidade, contendo os

    elementos essenciais:

    a) os objetivos e propsitos perseguidos pela instituio e para cuja consecuo so

    utilizados os recursos oramentrios;

    b) os programas, isto , os instrumentos de integrao dos esforos governamentais

    no sentido da concretizao dos objetivos;

    c) os custos dos programas medidos por meio da identificao dos meios ou insumos

    (pessoal, material, equipamentos, servios etc.) necessrios para a obteno dos resultados;

    d) medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizaes (produto final) e

    os esforos despendidos na execuo dos programas.

    Principais componentes do Oramento-Programa (GIACOMONI, 2003, p.155-156).

    Objetivo Programa

    Medida de desempenho

    Produto Final

    Custo

  • 5

    Wilges (2006, p. 98), entre vrias caractersticas do Oramento-programa, cita as

    seguintes:

    a) plano de trabalho do governo;

    b) aplicao dos recursos com objetivos definidos;

    c) identifica os custos dos programas propostos;

    d) os dados quantitativos medem as realizaes e o esforo realizado em cada

    programa;

    e) instrumento de execuo de planos e projetos de realizao de obras e servios,

    visando ao desenvolvimento da comunidade;

    f) documento em que se designam os recursos de trabalho e financeiros destinados

    execuo governamental;

    g) instrumento de programao econmica;

    h) vincula oramento e planejamento.

    Foram estabelecidos programas e atividades para cada funo nas organizaes ou

    entidades com a finalidade de indicar o objetivo a ser seguido por cada rgo. Embora a

    classificao programtica tenha sido universalmente adotada, a mensurao dos produtos

    finais acabou no tendo o xito desejado.

    O Oramento-programa, contudo, representou a aproximao do oramento pblico

    com o planejamento. Com as experincias brasileiras de planejamento econmico, a partir da

    dcada de 50, foram realizadas experincias com Oramento-programa, tendo sido adotado,

    primeiramente, no Governo da Guanabara (SILVA, 1973) para, finalmente, ser legalizado no

    Brasil em 1964 com a Lei n 4.320/64.

    Tambm, na mesma poca, originado do Departamento da Defesa e estendido para

    toda administrao federal, que representou avanos em reas em que o Oramento-programa

    no chegou a alcanar, ma no obteve pleno sucesso, foi o Planning Programming and

    Budgeting System PPBS, traduzido por alguns como Sistema de Programao Planejamento

    e Oramento. Com propostas ambiciosas, procurava integrar os diagnsticos, prognsticos,

    objetivos, anlises de recursos alternativos, programas e objetos com suas metas, os recursos a

    serem empregados, a indicao de custos e sistemas de avaliao e controles. O PPBS foi

    possvel devido a modernas tcnicas de informao. Diversos problemas, entretanto, como

  • 6

    falta de pessoal tcnico perfeitamente habilitado, ingerncias polticas e a crise econmica

    com falta de recursos, inviabilizaram a continuidade do PPBS.

    2.3 O Oramento Base-Zero

    2.3.1 A Experincia nos EUA

    Wildavsky (1975) analisa uma experincia de implantao do Oramento Base-Zero

    nos EUA, no muito bem sucedida, nos anos 60, e a as limitaes e problemas da decorrentes

    com um ttulo sugestivo: Capturaram-se algumas borboletas, mas sequer conseguiu-se

    parar algum elefante. Como caso emblemtico, tomado como foco o Departamento de

    Agricultura dos EUA (equivalente ao Ministrio da Agricultura, no caso brasileiro).

    Quando o DA resolveu implement-lo pela primeira vez, houve muita confuso entre

    os agentes do Governo. Alguns achavam desnecessria a justificativa de todo um programa.

    Muitos programas eram justificados, no mnimo, como referncia ao que a legislao

    autorizava, apesar das instrues de que no seriam consideraes passadas por cima. A

    impresso muito comum foi do pouco tempo para anlise, com a presso da tarefa em obter

    dados de suporte, em tempo curto e precioso. Chegou-se a estimar que os clculos reais das

    necessidades de cada programa levariam no mnimo um ano, o que inviabilizaria a discusso

    da implementao de novos programas. A falta de pessoal treinado e de recursos tambm

    representou um fator limitante.

    Na avaliao dos resultados, foram entrevistados os funcionrios responsveis pela

    elaborao do oramento e perguntou-se se alguma deciso de recomendar novos programas,

    diferentes dotaes para os programas ou diferentes distribuies entre os diferentes

    programas resultou da forma como foi trabalhado o OBZ. A resposta foi no. Muitos disseram

    no acreditar que o mtodo trouxesse algum resultado ou que fosse levar algum a fazer

    alguma mudana no oramento. Outros no acreditavam que o pessoal do Departamento fosse

    digerir um material to vasto. Tambm se argumentou que as dotaes alocadas eram sempre

    diferentes das originais. Houve, ainda, aqueles que acreditavam que as decises teriam sido

    tomadas ou no sem a aplicao do OBZ. Isso tudo levou os crticos do OBZ a argumentarem

    que quebraram a cabea, e tudo resultou no mesmo, com desperdcio de tempo e esforos.

    Embora, em muitos aspectos, a aplicao do OBZ, nesse caso, tenha apresentado

    objetivos aqum do esperado, muitos membros dos rgos governamentais responsveis pelo

  • 7

    oramento e administrao financeira apontaram pontos positivos da experincia. Entre esses

    pontos, estaria a maior acuidade com o controle dos gastos em particular e maior critrio na

    priorizao dos programas quando das justificativas. Isto sugere que o OBZ levaria a uma

    melhor visualizao dos custos e dos objetivos a serem atingidos no oramento. Entretanto,

    ningum pensava que o OBZ devesse ser adotado anualmente, e sim periodicamente. Porm,

    a idia geral era de que OBZ s poderia ser adotado com mudanas administrativas.

    O autor conclui que o OBZ, para atingir os objetivos pretendidos pelos seus

    defensores, os mesmos teriam que dispor de muito mais tempo e experincia para poder

    avaliar corretamente a carga de trabalho necessria para mais programas. Porm, no seria

    politicamente vivel e, ao menos na poca em que o autor escreveu, desenvolver os clculos

    necessrios. Argumenta, ainda, que o mais importante para cortar custos seria relacion-los

    com os benefcios, sendo que, na poca, os mtodos de clculo tambm no eram conclusivos.

    Embora Wildavsky no tenha encerrado sua anlise da experincia com uma concluso geral,

    deixa-a implcita no incio do captulo quando diz que os oramentos no podem ser nada

    mais dos que documentos polticos. Eles empregam grande preocupao dos administradores,

    polticos, lderes de grupos de interesses, e cidados interessados em quem obtm o que, e

    quanto das verbas governamentais (p. 279).

    2.3.2 Outras Experincias e Possveis Comparaes

    O Oramento Base-Zero foi, inicialmente, adotado em empresas privadas, como a

    Texas Instruments, no final dos anos 60, e na Ambev e Grupo Po de Acar, no Brasil, mais

    recentemente. Enquanto no Grupo Po de Acar a adoo da tcnica gerou apreenso no

    Mercado, por levar suposio de que a empresa estaria em dificuldades, na Ambev,

    entretanto, a tentativa foi considerada bem sucedida, apesar do ceticismo inicial dos

    funcionrios. Para tanto, houve um grande investimento motivacional e tcnico. As reunies

    para decidir os contingenciamentos foram planejadas e realizadas com alto grau de

    organizao, com funcionrios de ambas as empresas-me (Brahma e Antrtica), havendo

    premiao salarial de acordo com o desempenho individual.

    Segundo Gomes (2000, p. 64), analisando o OBZ nas empresas privadas, a

    metodologia d administrao uma enorme base de dados de informao e para anlises, e

    pode ser um timo instrumento auxiliar nas auditorias operacionais, identificando problemas e

    determinando reas de melhora das operaes e dos lucros e melhorando a eficincia e

  • 8

    eficcia na auditoria operacional. A mesma autora tambm enfatiza o papel dos

    administradores nas decises tomadas, no podendo haver problemas de administrao e

    comunicao, alm de ressaltar a linguagem essencialmente contbil da metodologia.

    Ressalva, ainda, que qualquer tipo de oramento que for adotado por uma organizao no

    dar resultado satisfatrio se no houver um controle oramentrio eficiente e eficaz da

    empresa. Esse controle deve ser utilizado como indicador estratgico de produtividade e

    competitividade das organizaes.

    Ao fazermos um contraste dos resultados das experincias mais recentes em

    empresas privadas com a descrita no Setor Pblico dos EUA, nos anos 60, podemos

    identificar fatores diferenciadores essenciais:

    1) os administradores pblicos e privados esto influenciados por diferentes fatores

    que afetam suas carreiras, e, consequentemente, suas decises. Enquanto os primeiros, quanto

    maior os graus de hierarquia, dependem dos rumos polticos conjunturais, os outros so

    afetados mais por questes ligadas concorrncia e mercado, o que pode mudar

    substancialmente o carter de suas decises financeiras;

    2) as diferentes pocas que separam as experincias, podem fazer uma diferena

    fundamental, mesmo no Setor Publico, se levarmos em conta a mais vasta possibilidade de

    obteno de dados materiais e financeiros, balizadores de racionalizao de custos, com o

    desenvolvimento tecnolgico de ferramentas como a Tecnologia de Informao e novas

    metodologias de abordagens financeiro-contbeis.

    Ao comparar os prs e contras de sua adoo no setor pblico, Silva (2004, p. 73-74)

    faz a seguinte comparao:

    Vantagens:

    1. o processo oramentrio concentra a ateno na anlise de objetivos e

    necessidades;

    2. conjuga planejamento e elaborao do oramento no mesmo processo;

    3. faz gerentes de todos os nveis avaliar melhor a aplicao eficiente das dotaes

    em suas atividades:

    4. aumenta a participao dos gerentes de todos os nveis no planejamento das

    atividades e na elaborao dos oramentos.

  • 9

    Desvantagens:

    1. no incio, o preparo do OBZ mais demorado, mais trabalhoso e mais caro;

    2. a preparao dos resumos de unidades de deciso e de pacotes oramentrios

    produz montanhas de papel;

    3. a implantao exige que os funcionrios estejam motivados e treinados. A

    tradicional burocracia oficial ope-se s mudanas, ao aumento de trabalho e, principalmente,

    ao dispndio de grande esforo mental;

    4. um grande percentual do oramento intocvel devido s exigncias legais;

    5. pouca participao dos nveis hierrquicos superiores.

    Shah (2006), entretanto, considera que a experincia internacional demonstrou ser o

    OBZ tecnicamente impraticvel e demasiadamente oneroso para administr-lo.

    3 RECENTES AB0RDAGENS

    3.1 A Nova Administrao Pblica (Administrao Pblica Gerencial)

    Com a crise econmica dos anos 70, e os problemas da decorrentes, passou-se a

    repensar o papel da administrao pblica. Buscou-se superar o modelo burocrtico,

    direcionando as aes governamentais para maior descentralizao. Procurou-se, tambm,

    obter maior eficincia nas funes a aes governamentais. Em muitos pases, o Estado

    passou para terceiros funes anteriormente exclusivas suas.

    No Reino Unido que foram tomadas as primeiras iniciativas. Posteriormente, outros

    pases, mais marcadamente a Nova Zelndia, transfeririam para o setor privado muitas

    agncias e empresas suas. Passou-se a falar em Terceiro Setor, Organizaes Sociais, e

    diferenciaram-se os conceitos de pblico e estatal. Como consequncia, procurou-se

    avaliar melhor as aes do governo, no que diz respeito sua eficincia e eficcia. Comeou-

    se, tambm, a tentar incorporar no governo abordagens e mtodos anteriormente criados e

    desenvolvidos no setor privado, adaptando-os s demandas do setor pblico. Passou-se a falar

    em clientes, clientes-contribuintes ou clientes-contribuintes-cidados.

    Esta nova tendncia, verificada principalmente a partir dos anos 90, foi denominada

    Nova Administrao Pblica ou Administrao Pblica Gerencial. No Brasil, as

    primeiras tentativas foram a partir do Governo Fernando Henrique Cardoso, com a Reforma

  • 10

    Administrativa de Lus Carlos Bresser Pereira. Passou-se a exigir maior transparncia e

    comeou a ser usada uma palavra ainda sem traduo em portugus, Accountability, que

    identifica transparncia, responsabilizao, prestao de contas etc. Da, procurou-se cada vez

    mais olhar para a qualidade e eficcia do gasto pblico.

    3.2 Oramento Orientado por Desempenho (Performance Budgeting)

    Desenvolvido a partir dos anos 90, na Nova Administrao Pblica. Sistema de

    oramento que apresenta os propsitos e objetivos para os quais os fundos so demandados,

    os custos dos programas propostos para obter esses objetivos e os produtos (outputs) ou

    servios resultantes de cada programa. Tem sido adotado com abordagens diferenciadas,

    quanto sua completude e finalidade, em diversas partes do mundo. Entre os pases adotados

    teramos os seguintes: EUA, Pases-Baixos, Monglia, Austrlia, frica do Sul, Uganda,

    Nova Zelndia, Malsia e Cingapura. Tem sido muito estimulado pela OCDE e Banco

    Mundial para pases em desenvolvimento, como Leste Europeu, sia e frica.

    Possui como pr-requisito bsico para o seu sucesso um sistema de gesto pblica

    orientado por desempenho, exigindo, pois, uma reforma administrativa, sem a qual sua

    implementao no ser possvel. Este novo tipo de gesto teria as seguintes caractersticas:

    a) maior liberdade e flexibilidade operacional, menos regras e mais autonomia

    deixar os gestores gerir;

    b) Accountability (responsabilizao/transparncia) de resultados: contratos de

    desempenho baseados em produtos preestabelecidos e alvos de desempenho com as

    destinaes oramentrias fazer os gestores gerir;

    c) nova estrutura de servio pblico, observando as caractersticas acima;

    d) Custeio Baseado em Atividades mtodo baseado no rastreio dos custos de cada

    atividade e produto, verificando o custo que cada atividade causou, proporcionando aos

    gestores identificar os responsveis pelas mesmas;

    e) Princpio da Subsidiariedade princpio doutrinrio em Cincia Poltica, segundo

    o qual se pode transferir, na sociedade, responsabilidades a poderes menores;

    d) competitividade na prestao de servios com critrios de pontuao

    (benchmarking);

    f) incentivos por eficincia de custos.

  • 11

    Numa estrita definio: um sistema de oramento que torna explcita a vinculao

    entre cada acrscimo de recurso no recurso alocado com o acrscimo no produto e resultado.

    Na sua comparao com o Oramento Tradicional, teramos as seguintes diferenas:

  • 12

    As medidas de desempenho utilizadas, segundo Shah (2006), seriam as seguintes:

    Custos: insumos (inputs) utilizados na gerao dos produtos;

    Produtos: quantidade e qualidade dos bens produzidos;

    Impacto: metas dos programas;.

    Alcance: pessoas beneficiadas ou atingidas pelo programa;.

    Qualidade: medida de servio como tempo de durao, servios e bom

    atendimento;

    Eficincia: custo por unidade ou por produto;

    Satisfao: razo de servios por usurios;

    Na sua elaborao, seguiria o seguinte modelo:

    Para um exemplo prtico de como essas medidas seriam aplicadas, Shah (2006)

    demonstra o seguinte quadro:

  • 13

    O Oramento Orientado por Desempenho, mesmo com seu enfoque gerencial, pode,

    tambm, aproximar-se de outras abordagens que valorizem a participao social, como o

    Oramento Participativo. Para tanto, a sua forma final, aps a elaborao, deve se encaixar

    com a forma com que a administrao pblica do local gere os servios pblicos, criando-se

    uma rede de informaes que demonstrem o desempenho do que valha a pena ser avaliado,

    em termos de servios pblicos. Deve-se, portanto, elaborar uma Carta do Cidado onde

    estejam registrados os seus direitos na obteno dos servios, bem como os rgos

    responsveis, com os respectivos canais, onde podem reclamar.

    Entre as razes para adotar o OD, baseando-se em experincias internacionais, Shah

    (2006) enumera as principais:

    a) promover a comunicao entre os atores do oramento;

    b) melhorar na contribuio na gesto dos rgos do governo;

    c) melhorar a prestao dos servios pblicos;

    d) facilitar as informaes nas decises oramentrias;

    e) promover a um grau mais elevado de responsabilizao, transparncia e prestao

    de contas.

    Contudo, o OD, deve ser um elemento integrante de um mais amplo conjunto de

    reformas que leve a uma cultura de desempenho, pois, sem um ambiente de incentivo por

  • 14

    melhor desempenho e transparncia, a simples adoo do OD no poder levar a melhores

    desempenhos.

    3.3 Proposta de Ribeiro Filho

    Jos Francisco Ribeiro Filho, contador e professor na PUCRS, com base na

    Contabilidade de Custos aplicada s propostas da Administrao Pblica Gerencial, em

    monografia que concorreu ao Prmio STN de Monografia (1997), prope construir e

    evidenciar indicadores e medidas de desempenho econmico-financeiro da entidade, como

    um painel de controle para o gestor, permitindo a avaliao de sua performance e

    consolidando caminho da continuidade organizacional (RIBEIRO, 1997). Procura utilizar no

    j implantado modelo SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo

    Federal com o qual se possa viabilizar os seguintes aspectos:

    a) oferecer ao Gestor da entidade elementos que traduzam o cumprimento de metas;

    b) permitir o estabelecimento de medidas, de fcil leitura e interpretao, que

    traduzam e eficincia e eficcia da gesto;

    c) oferecer um caderno de desempenho da rea de responsabilidade, permitindo ao

    gestor a construo de cenrios de deciso para otimizao na alocao de recursos;

    d) permitir o clculo e evidenciao da produtividade de projetos e atividades,

    incentivando a concepo de prticas de gesto inovadoras;

    e) introduzir e manter um ambiente interno de avaliao permanente que seja

    mantenedora da continuidade organizacional.

    Na criao dos Indicadores de Produtividade de Projetos/Atividades, dever ser

    elaborado um Quadro Resumo de Produo, com o estabelecimento de metas, organizadas

    por:

  • 15

    Com a posse desses elementos seria formulada uma anlise da Produtividade dos

    Recursos financeiros para cada Projeto ou Atividade. Assim, seriam calculados os Indicadores

    de Execuo da Despesa IED, Indicadores de Execuo Fsica IEF e Indicadores de

    Produtividade IPPA para cada Projeto e Atividade.

  • 16

    No estabelecimento dos passos do estabelecimento dos ndices dos insumos e

    produtos de cada rgo, Unidade de Custos e sua posterior integrao Custos-Oramento-

    Controladoria sugerido o seguinte diagrama:

  • 17

    Outro mtodo de etapas de criao de indicadores apresentado pelo autor e

    desenvolvido no Tribunal de Contas do Estado-RS apresentado a seguir:

  • 18

    Em outra monografia mais recente (2003), em que o autor aborda a auditoria

    governamental com foco em resultado, tambm prope o seguinte quadro de indicadores de

    resultado:

    3.4 Proposta de Lopes & Blascheck

    Lopes e Blascheck, com a monografia Uma Proposta do Oramento Empresarial na

    Administrao Pblica, no X Prmio Tesouro Nacional 2005, novamente no mbito da

    Administrao Pblica Gerencial, procuram, atravs de experincias em outros pases,

    principalmente nos EUA, analisar todos esses sistemas, especialmente no que diz respeito ao

    quesito controle de custos e, baseados no sistema denominado Custeio Baseado em

    Atividades (ABC) e no Oramento Contnuo, proporem uma abordagem possvel de ser

    adaptada administrao pblica.

  • 19

    3.5 O Balanced Scorecard

    Recentemente, muitas organizaes tm adotado o Balanced Scorecard (BSC), que,

    traduzindo, teramos Indicadores Balanceados de Desempenho. Kalls (2005, p. 1), ao

    descrever a metodologia para ambientes privados, afirma que uma metodologia voltada

    gesto estratgica de empresas [...] que pressupe que a escolha dos indicadores para a gesto

    de uma empresa no deve se restringir a informaes econmicas ou financeiras [...]

    necessrio monitorar, juntamente com os resultados econmico-financeiros, desempenho dos

    mercados junto aos clientes, desempenhos dos processos internos e pessoas, inovaes e

    tecnologias. O mtodo foi criado por Robert Kaplan e David Norton da Harvard Business

    School, em 1992, tendo sido escolhido pela Harvard Business Review como uma das prticas

    de gesto revolucionrias e importantes dos ltimos 75 anos. Com relao sua aplicao

    esfera pblica, Arveson (2003) procura fazer uma adaptao para o ambiente governamental e

    enumera diversos casos em que houve aplicao nos mbitos federal, estadual, municipal e

    distrital.

    3.6 Sistema de Contabilidade de Custos Cage

    Metodologia desenvolvida na Diviso de Controle da Receita e Custos/Contadoria e

    Auditoria Geral do Estado, desde 2003, como forma de adequar-se s exigncias da Lei de

    Responsabilidade Fiscal. Para desenvolv-la foi contratada uma consultoria externa com

    recursos do PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento) sob a

    coordenao do Agente Fiscal do Tesouro, Roque Gonalves.

    A implantao dever ser realizada em 2 fases, classificadas de Macrofases. Na

    Macrofase I, a Administrao Pblica dever ter condies de conhecer o montante de Custos

    Prprio gerados em cada Centro de Custos, na menor rea de responsabilidade possvel,

    considerando como Custos Prprios, pessoal, materiais, servios e utilidades (energia,

    telefone, contrataes em geral, entre outros) (BEULKE, 2005). O que anteriormente

    somente era conhecido dos gastos oramentrios de Atividades e Projetos, no mbito do rgo

    inteiro, agora ser relacionado com cada centro de custo, desdobrado em departamento,

    diviso e sesso.

    Na Macrofase II, ser possvel permitir medir o custo unitrio de itens como: aluno

    por escola; custo por apenado; custo de policiamento da Brigada Militar em um evento

  • 20

    esportivo ou cultural; custo mdio de atendimento de um paciente em hospital ou posto de

    sade, custo de uma sesso de frum em um processo judicial, etc. A Macrofase I j se

    encontra implantada em rgos como Secretaria da Fazenda, Segurana, DAER e outros. At

    o final do ano, dever estar implantada nos demais rgos.

    O Sistema de Contabilidade de Custos pretende tornar-se um instrumento de auxlio

    na auditoria e na execuo oramentria.

    4 CONCLUSES

    Entre todo o diferente material consultado, com diferentes abordagens e resultados,

    pode-se concluir que uma execuo oramentria bem-sucedida dever, obrigatoriamente, ter

    os seguintes pr-requisitos:

    1) maior detalhamento possvel de informaes financeiras envolvendo custos

    fornecidos, principalmente pela auditoria, e contabilidade e Tecnologia de Informao;

    2) conhecimento perfeito dos objetivos dos programas, projetos e atividades a que se

    destinam, tanto da parte dos gestores financeiros dos rgos como dos agentes do rgo

    responsvel pela Administrao Financeira e execuo oramentria;

    3) perfeita integrao e comunicao contnua entre os sistemas custos-auditoria-

    contabilizao/ Tecnologia de Informao/ anlise da despesa/ execuo

    oramentria/avaliao das polticas pblicas (PPA)/ acompanhamento dos indicadores

    sociais. Isto exige um sistema de integrao e informao contnua entre os seguintes rgos:

    SEFA-CAGE/SEFAZ- DDPE(DPO-DINAD-DI)/SCP/FEE.

    Entre vantagens e riscos, pode-se assinalar o seguinte:

    Vantagens:

    1) maior nvel de informao gerencial no Estado a respeito do Gasto Pblico e

    efeitos das polticas pblicas;

    2) melhor cumprimento das metas do gasto pblico;

    3) elaborao oramentria mais realista;

    4) maior conscientizao dos gestores pblicos a respeito de seu papel na execuo

    das polticas pblicas;

  • 21

    5) maior integrao vertical na administrao pblica em geral (entre os nveis

    hierrquicos);

    6) maior integrao horizontal (entre os rgos-fim e os responsveis pelo

    planejamento e execuo do gasto pblico (SEFAZ e SCP));

    7) mais transparncia das aes do governo;

    9) melhor instrumentalizao para avaliar o gasto e as polticas pblicas, da parte do

    Legislativo e do pblico em geral;

    !0) mais instrumentalizao da parte do Governo para tomada de decises.

    Riscos:

    1) sistemas de informao e integrao pouco operante, comprometendo os

    resultados;

    2) treinamento deficiente daqueles responsveis pela execuo oramentria, tanto da

    parte dos rgos como da parte daqueles que operam com o gasto pblico;

    3) criao de ndices com bases tecnicamente deficientes, comprometendo os

    resultados e avaliao;

    4) criao de ndices pouco realistas, apenas para satisfazer ambies localizadas por

    mais recursos;

    5) criao de sistemas de mtodos com linguagem tcnica de difcil compreenso ao

    pblico em geral, dificultando a avaliao;

    6) criao de metodologias de elaborao complexa, em que se tome tempo

    demasiado no entendimento por parte dos atores e com dificuldade de execuo;

    7) falta de apoio entre os diversos nveis hierrquicos na execuo e cumprimento;

    8) ausncia de mecanismos que levem ao efetivo cumprimento, tanto de

    metodologia, quanto da metas;

    9) apresentar a metodologia ao pblico em geral como a ltima novidade de forma

    a ser usada como slogan com objetivos de marketing poltico eleitoreiro, sem que isto traga

    ganhos efetivos;

    !0) ingerncia de influncia poltica na destinao de recursos, distorcendo ou

    inviabilizando os objetivos

  • 22

    REFERNCIAS

    ARVESON, Paul. A Balanced Scorecard for City & County Services. Balanced Secorecard Institute. Disponvel em: . Acesso em: 14/04/2007.

    BEULKE, Rolando. Implantao do Sistema de Custos na Administrao Pblica do RS. cage em 'srvpoassi150\dado$'.SEFAZ BRASIL, Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Departamento de Programa de Capacitao Internacional em Gesto. Textos de Referncia: Oramento e Gesto Voltados para os Resultados no Setor Pblico. Braslia: MP, 2006. Disponvel em: . Acesso em 14/05/2007.

    CASTANHEIRA, Joaquim. O Novo Brinde da AMBEV. Disponvel em: . Acesso em: 14/04/2007.

    CATELLI, Armando; SANTOS, Edilene Santana. Mensurando a Criao de Valor na Gesto Pblica. In: 13 Asian Pacific Conference on International Accounting Issues, Rio de Janeiro 28-31 out.. 2001. Disponvel em: . Acesso em: 05/05/2007.

    GIACOMONI, James. Oramento Pblico. So Paulo: Atlas, 2005. GOMES, Regina Celi Vidal. O Oramento Base-Zero como Tcnica de Planejamento Financeiro. Monografia apresentada ao Departamento de Economia, Contabilidade e Administrao de Empresas da Universidade de Taubat, como parte dos requisitos para obteno do Certificado de Especializao pelo curso de MBA Finanas e Contabilidade. KALLS, David. A abordagem Microeconmica do consumidor proposta por Kevin Lancaster como complemento do modelo de gesto baseado no Balanced Scorecard. Disponvel em: . Acesso em: 14/04/2007.

    ___. O que o Balanced Scorecard. Disponvel em: . Acesso em: 14/04/2007. LOPES, Hilton de Arajo e BLASCHEK, Jos Roberto de Souza. Uma proposta para utilizao do Oramento Empresarial na Administrao Pblica. In: Prmio Tesouro Nacional. Disponvel em: . Acesso em: 14/04/2007.

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    WILGES, Ilmo Jos. Finanas Pblicas: Oramento e Direito Financeiro Para Cursos e Concursos. Porto Alegre. AGE, 2006.