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ABORDAGEM SOBRE A MODERNIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA: HÁ UMA ALTERNATIVA AO GERENCIALISMO?
GABRIELA FRANCISCA MARTINS DE LIMA LUCIANA PAZINI PAPI
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Painel 27/081 Dimensões contemporâneas da gestão pública em ambientes complexos
ABORDAGEM SOBRE A MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA:
HÁ UMA ALTERNATIVA AO GERENCIALISMO?
Gabriela Francisca Martins de Lima Luciana Pazini Papi
RESUMO
A concepção em torno da modernização da gestão pública no Brasi l deriva de um
tratado hegemônico inspirado na Nova Administração Pública – NAP. Esta abordagem, estimulada pelas reformas ocorridas na década de 1990, reflete uma
visão em torno da qual a gestão pública deve ser subsidiada por práticas da administração empresarial. Entretanto, com o século XXI e o amadurecimento das demandas cidadãs pela qualidade de entrega dos serviços públicos nos países em
desenvolvimento, tornou imperativo o questionamento de tal referência. Neste ínterim é crucial que a Administração Pública brasileira caminhe em direção a um
modelo que busque recuperar as capacidades de planejamento e invista no avanço da participação e do controle social. Diante desse panorama o artigo analisa a partir da pesquisa “Diagnóstico das Ações de Modernização da Administração Pública
Federal”, as ações adotadas no governo Lula para modernização administrativa e que perpassam no governo Dilma. Busca-se compreender se neste processo estaríamos diante de tentativas de abordagens distintas das propaladas pela NAP?
Ou se a referência da NAP, ainda não conseguiu ser superada pelos governos contemporâneos.
Palavras-chaves: Administração Pública. Modernização administrativa. Modelos de
gestão.
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1 INTRODUÇÃO
A modernização administrativa na esfera pública brasileira é um tema que
começa a ganhar destaque na literatura nos anos recentes, embora ainda de forma
incipiente. Necessita, portanto de referenciais teóricos críticos que aprofundem e
problematizem o seu significado. No Brasil, estudos mais avançados são
encontrados em áreas como Ciência Política, Ciências Econômicas e Sociologia.
Entretanto, queremos aproximar também esta discussão para contribuir na área de
estudos recente do Campo de Públicas1.
De acordo com Ramos (apud CEGOV-UFRGS 2013, p.15), na
perspectiva sociológica, “a questão da estratégia de desenvolvimento da Nação
brasileira passa em revista a ideia de modernização”, sobretudo, por estar atrelada
ao caráter hegemônico dos países centrais. Nesta perspectiva, estes países passam
a ser referência para as nações periféricas, consideradas ”atrasadas” por estarem
em grau menor no processo de industrialização (CEGOV-UFRGS, 2013). O mesmo
pensamento é encontrado em Cardoso e Faletto (2004) que se alinham a ideia de
que os países desenvolvidos tem um crescimento econômico dependente, e os
países em desenvolvimento seguem a “lógica imitativa” das nações centrais. Com
efeito, os países incorporam de imediato à noção de desigualdade de posições e de
funções. Os autores justificam que:
o tipo de vinculação das economias nacionais periféricas às distintas fases do processo capitalista, com os diversos modos de dominação que se
supõe, implica que à integração à nova fase se realiza através de uma estrutura social e econômica que, apesar de modificada, procede da situação anterior. (CARDOSO E FALETTO, 2004, p. 49)
Os autores apresentam a ideia que a lógica predominante dos países
centrais, a partir do efeito demonstração, possui um conjunto de variáveis, de
relações entre os grupos, forças e classes sociais que acabam por impor a forma de
dominação que lhe é própria. Como decorrência, os autores argumentam que o
modo de relação “depende do modo de vinculação ao sistema econômico e aos
1 Campo multidisciplinar de investigação e atuação profissional voltado ao Estado, ao Governo, à Administração Pública e Políticas Públicas, à Gestão Pública, à Gestão Social e à Gestão de
Políticas Públicas.
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blocos políticos internacionais que podem produzir consequências dinâmicas na
sociedade subdesenvolvida” (CARDOSO e FALETTO, 2004, p. 33). No
entendimento de Ramos, a teoria da Modernização não pode ser construída sobre
um conjunto de pré-requisitos tomados de sociedades consideradas já
modernizadas, e sim, deve-se considerar “o elenco de possibilidades objetivas que
se apresentariam, sempre abertas às opções das coletividades e do homem no bojo
da causalidade histórica ou social” (RAMOS apud CEGOV-UFRGS 2013, p. 15).
A lógica existente no arquétipo de modernização, portanto, alinha-se com
o modelo de Estado predominante. Nesse sentido, parte-se do entendimento de que
a modernização deve ser pensada em termos políticos e administrativos, onde se
deve discutir não somente os meios para se chegar a determinados resultados, mas
os fins em si mesmo (CEGOV-UFRGS, 2013). No que diz respeito à modernização
do Estado brasileiro, Abrúcio et. all (2010) apontam que o processo recente de
reformas administrativas, principiadas com o fim do período militar, envolveu dois
fenômenos: (1) a crise do regime autoritário e (2) a queda do modelo nacional-
desenvolvimentista.
As mudanças não ocorreram apenas no Brasil, a estrutura e o papel do
Estado passaram por profundas transformações neste período em países da Europa
e na América Latina. O modelo até então conhecido de Estado indutor das
economias e produtor de bens e serviços – o conhecido Estado Keynesiano de Bem
Estar Social responsável pelo crescimento econômico do pós II Guerra Mundial -, foi
substituído por um novo modelo orientado para o mercado e sustentado em
premissas neoliberais (PETERS, 2008).
Sustentado em um diagnóstico da crise internacional como uma
decorrência da crise de ‘modelo de Estado’ que levou a uma crise fiscal (PEREIRA,
2009) um conjunto de orientações (CHANG, 2008) são voltadas aos países em
desenvolvimento para a retirada do Estado do controle da atividade econômica,
utilizando-se das privatizações e da descentralização suas principais ferramentas
para efetivar as reformas (PETERS, 2008).
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Com efeito, no contexto dos países latino americanos, as medidas de
abertura da economia e flexibilização do papel do Estado, derivaram das orientações
do Consenso de Washington2 que tinha como proposição central, encerrar/alterar o
modelo de Estado interventor até então vigente. Os países em desenvolvimento
passaram então a seguir o receituário econômico com vistas a acelerar o seu
desenvolvimento, sem questionar o dogmatismo imposto pelas agências
econômicas internacionais (CHANG, 2008). Neste contexto retoma-se a defesa de
reformas embasadas numa concepção minimalista do Estado, em que as ações
levaram a busca pelo enxugamento da maquina estatal através de mecanismos de
privatização, redução dos gastos públicos, abertura comercial, desregulamentação,
investimento estrangeiro direto, assim como, a Reforma da Administração Pública.
As reformas da Administração Pública, ocorridas no Brasil a partir da
década de 1990, foram embasadas nestes mesmos preceitos e ganharam força no
movimento denominado de New Public Management, preconizado por Bresser-
Pereira no governo do então presidente Fernando Henrique Cardoso.
O movimento da Nova Administração Pública - NAP é originário da
vertente da qual deriva o intenso debate sobre a crise de governabilidade e
credibilidade do Estado na América Latina (DE PAULA, 2005). De acordo com
Peters (2008) a ideia central da NPA está em tornar o governo mais eficiente e
efetivo, baseando-se nas práticas similares adotadas pelo setor privado. Do ponto
de vista administrativo, inclui-se a readequação de órgãos e atividades estatais que
abrangeram programas de privatizações, projetos de delegação e descentralização
na prestação de serviços públicos (PETERS, 2008)
Nesse contexto, o Estado deixa de ter o papel de indutor do
desenvolvimento econômico e social, pela via da produção de bens e serviços, e
passa a fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento.
O primeiro quadriênio do governo FHC incutiu bases gerencialistas ao serviço
2 Reunião realizada em Washington em 1989 entre funcionários do governo estadunidense e do
Fundo Monetário Internacional (FMI) com o objetivo de formular uma espécie de receituário de políticas econômicas para a América Latina. Dentre as orientações constavam a abertura unilateral das economias, privatizações e reformas monetaristas, criação de um mercado autorregulável sem
interferências do Estado.
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público brasileiro, que deram a Administração Pública uma “visão orientada a ser
mais eficiente e mais voltada para a cidadania” (BRASIL, 1995, p. 12). Com esta
nova perspectiva, além da reforma reorganizar o aparelho do Estado e fortalecer seu
núcleo estratégico, também transformou o modelo de Administração Pública vigente.
Deste modo, assume-se um novo modelo referencial, que enfatiza a
profissionalização e o uso de práticas de gestão do setor privado. Além da retomada
do processo de privatizações estatais, o discurso e as práticas descentralizadoras
foram amplamente executados pelo governo FHC, sobretudo, no campo da
prestação de serviços sociais e de infraestrutura. No que tange aos órgãos da
Administração Federal, estes passam a trabalhar no modelo da gestão
empreendedora, incutindo-se a mentalidade da cultura gerencial nas demais esferas
governamentais (DE PAULA, 2005).
Com efeito, a reforma gerencial instituída pelo Plano Diretor de Reforma
do Aparelho do Estado – PDRAE preconizou a instituição de um Estado social-liberal
(BRASIL, 1995) em que a sociedade e o mercado atuam como complementação da
ação estatal, com uma visão orientada para o resultado (cidadão-cliente). As novas
práticas de gestão e modernização da máquina pública impactaram na capacidade
operacional, que foi severamente abalada.
Segundo Rezende (2009), o desmonte da capacidade do Estado para
promover o processo de desenvolvimento e o repasse à iniciativa privada das
atividades, até então controlados pelo Estado, acarretaram em uma varredura da
Administração Pública, na qual o poder público foi subtraído de instrumentos para
exercer sua missão. Segundo o autor a preponderância do ajuste fiscal não permitiu
avanços institucionais na organização da burocracia pública, ocasionando desta forma
um conflito entre o desempenho fiscal e a desempenho gerencial (REZENDE, 2009).
Segundo BRASIL (1995, p. 6):
O grande desafio que o País se dispõe a enfrentar é o de articular um novo modelo de desenvolvimento que possa trazer para o conjunto da sociedade brasileira a perspectiva de um futuro melhor. Um dos aspectos centrais
desse esforço é o fortalecimento do Estado para que sejam eficazes sua ação reguladora, no quadro de uma economia de mercado.
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O modelo proposto pelo PDRAE redefiniu o papel do Estado. A forma de
administração passou a ter um núcleo estratégico de interface com o tipo de
administração burocrática e gerencial. As atividades exclusivas do Estado incluíram
uma administração tipicamente gerencial, bem como os serviços não exclusivos e a
produção para o mercado. A estrutura organizacional passou a ser centrada na
descentralização e na redução dos níveis hierárquicos.
Em síntese, o plano diretor afirma que:
A Administração Pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins)” (BRASIL, 1995,
p.16)
Como nos alerta Costa (2010) as propostas bem acabadas e delineadas
na NAP e a escassez de criatividade no campo progressista estimularam os adeptos
do mainstream a sustentarem a ideia de que não existem alternativas ao paradigma
gerencialista. A New Public Management apresentou-se como o fim da história da
Administração Pública. Economia de mercado, sufrágio universal, Estado regulador
e nova gerência pública são partes complementares de um todo interdependente —
a sociedade (autônoma e competitiva) do mundo globalizado. (COSTA, 2010)
Entretanto, embora sistematizada de forma competente as propostas da
NAP mostraram-se insuficientes para dar conta de modernizar a máquina pública
brasileira, resolver problemas como eficiência, efetividade e democratização. De
fato, verificou-se que a solução não estaria no desmantelamento do aparelho estatal,
mas em sua reconstrução (CLAD, 1998).
Com as eleições dos governos de esquerda na América Latina o quadro
de desmantelamento do Estado começa a ser modificado. Tem inicio, embora que
ainda de forma tímida, o questionamento do modelo de Estado e modelos de gestão
anteriormente adotados. No entanto, a sistematização de uma alternativa
consistente de Reforma do Estado parece se tratar de um projeto em construção.
Conforme COSTA (2010)
A crítica progressista ao padrão de reforma do Estado tem se contentado em apontar as fragilidades políticas, teóricas, técnicas e operacionais do
modelo predominante, sem conseguir construir uma alternativa que constitua, ao mesmo tempo, uma bandeira política sedutora (utopia), um corpo teórico consistente e um repertório de medidas viáveis (COSTA,
2010, p. 241).
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Com feito, com a eleição do presidente Luiz Inácio Lula da Silva - Lula
marca-se o início das tentativas de construção de um novo modelo de
desenvolvimento comprometido com a questão social, em que a agenda de
reconstrução do Estado e da Administração Pública ocupa papel central (CHANG,
2008, DINIZ, 2007). Em parte, a adoção deste modelo decorre da crítica do modelo
anterior que aprofundou problemas de ordem social, representados pelo aumento da
pobreza, da desigualdade e exclusão social, somados à precarização da capacidade
estatal de implementar políticas públicas. Neste cenário, cresce a deslegitimação
das instituições políticas e da autoridade estatal enquanto atores capazes de
promover mudanças e bem estar à população.
O Plano Plurianual do quadriênio 2008-11 reflete um novo conceito de
Estado, cujo projeto de desenvolvimento aponta para a recuperação do crescimento
da economia e a construção de um mercado de consumo de massa no País, um
crescimento comprometido com a inclusão social e a redução das desigualdades
regionais (BRASIL, 2007). O Estado passa a ter um papel de condutor do
desenvolvimento social e regional e de indutor do processo de crescimento.
Deste modo, a atuação do governo federal coloca no centro da discussão
a necessidade de esforço de reconstrução do planejamento nacional, e sendo
assim, em dar atenção à criação de instituições e instrumentos “capazes de
promover a cooperação federativa na formulação e na implementação das políticas
públicas prioritárias para os objetivos nacionais de desenvolvimento” (REZENDE,
2010, p.30).
No que tange a modernização da máquina administrativa, o tema,
entretanto, aparece de maneira periférica e sucinta em seus objetivos no PPA, visto
que a estratégia de governo baseou-se na redução do endividamento público em
termos de PIB e aumento gradual do investimento em gastos sociais. Ainda assim,
verifica-se que o volume de recursos destinado ao consumo do Governo foi
ampliado, possibilitando a modernização e recuperação das capacidades estatais e
a melhoria dos serviços prestados à população.
Entretanto, em termos de modernização enquanto processo e do ponto de
vista do que significa modernizar a máquina pública, de acordo com o exame dos
PPA anos 2008-11 e 2012 -2015, não são apontados de maneira clara, tampouco,
prioritária. Com relação ao governo anterior em que houve uma grande priorização
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deste tema, com objetivos, metodologia e formas de operacionalização claras de
modernização da máquina administrativa (BRASIL, 1995). Nos governos de Lula, o
tema da modernização aparece de forma periférica, como algo resultante de outras
iniciativas advindas da experiência anterior de modernização, tais como a
recapacitação das funções do Estado (ABRUCIO, 2010). Já no governo Dilma, o
termo modernização da administração ganha mais centralidade e algumas iniciativas
tornam-se mais evidentes, como a criação da Assessoria Especial de Modernização
da Gestão – ASEGE, designada para ser o “órgão de assessoramento d ireto na
coordenação, gerenciamento e apoio técnico a projetos especiais de modernização
da gestão pública relacionados a temas e a áreas estratégicas de governo”.
(BRASIL, 2015)
Entretanto, ao contrário da NAP, as concepções sobre os rumos da
Administração Pública nestes governos parecem carecer de coesão teórica e
procedimentos metodológicos claros voltados à modernização. Conforme sugere
COSTA:
Parece haver uma falta de criatividade do campo progressista e uma
bandeira política sedutora (utopia), um corpo teórico consistente e um repertório de medidas viáveis que tornem outras alternativas de gestão pública viáveis (COSTA 2010, p. 241)
Assumindo a tese de COSTA, a pesquisa tem como problema central
compreender se os governos de Lula e Dilma, que se colocam como governos
politicamente alternativos ao modelo vigente na década de 1990, conseguiram
formular uma abordagem e, sobretudo, práticas alternativas de modernização da
Administração Pública, com relação ao modelo vigente da era FHC, embasado nas
noções da NAP.
Como hipótese preliminar, advoga-se que parece existir na Administração
Pública Federal uma maior clareza sobre os caminhos que não se desejam trilhar do
que uma clareza metodológica sobre os rumos que pretendem dar ao campo
atinente à modernização da gestão pública progressista e democrática.
Em termos de contribuição científica, a pesquisa não busca dar respostas
definitivas, mas problematizar a prática da Administração Pública Federal nos
governos, com uma concepção política mais a esquerda, em termos de concepções
elencadas e ações concretamente adotadas.
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2 OBJETIVOS
Diante deste panorama, o trabalho tem por objetivo analisar as
concepções sobre modernização administrativa nos governos atuais, a partir da
análise de documentos, na tentativa de averiguar qual é a macro orientação a
respeito do entendimento sobre modernização administrativa. De acordo com as
proposições de Costa (2010) trata-se de compreender como a crítica progressista ao
modelo de modernização hegemônico é capaz de construir uma bandeira política
sedutora (utopia), um corpo teórico consistente e um repertório de medidas viáveis a
implementação de modelos alternativos de Administração Pública.
Por outro lado, faz-se o esforço de analisar as ações de modernização
administrativas realizadas entre 2010 e 2013, a partir de dados oriundos da pesquisa
aplicada “Diagnóstico das Ações de Modernização da Administração Pública
Federal”, desenvolvida em parceria com o Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (MP), por meio da Assessoria Especial para Modernização da Gestão
Pública – ASEGE e do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (CEGOV-UFRGS, 2013).
Através da análise destes materiais busca-se compreender e
problematizar o modelo de gestão adotado pelos governos Lula e Dilma, procurando
compreender se estaríamos diante de tentativas de construção de modelos de
gestão alternativos ao implementado durante o governo FHC. E ainda, compreender
em que alcance é possível ou não considerar avanços com propostas alternativas à
NAP. Estariam os governos atuais agindo na proposição de um novo marco
paradigmático para modernização administrativa?
3 METODOLOGIA
A metodologia adotada para elaboração deste artigo é a pesquisa
qualitativa explicativa, que se caracteriza segundo os autores Minayo et al. (2004)
por procurar responder questões muito particulares e aprofundar a compreensão
de certos fenômenos sociais em que a estatística é incapaz de dar conta.
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Segundo Marconi e Lakatos (2006), as investigações, de modo geral, devem
procurar valer-se de todos os métodos e técnicas que forem necessários para
melhor compreensão do objeto em estudo. Neste sentido, a combinação de
diferentes métodos foi utilizada de forma concomitante.
Para cumprir com os objetivos com os quais a pesquisa se propôs,
escolhemos o seguinte caminho metodológico. Em um primeiro momento foram
estudados o Plano Plurianual de 2008-2011 “Desenvolvimento com inclusão social e
educação com qualidade” e Plano Plurianual 2012-15 “Plano Mais Brasil”. A análise
dos documentos buscou compreender qual a concepção de modernização da
Administração Pública e qual a visão está presente no discurso político e ideológico
do executivo federal.
A pesquisa teve como base também a pesquisa bibliográfica,
compreendida como o estudo sistemático de publicações e a análise de artigos
científicos, periódicos, dissertações, teses e anais de congressos e documentos de
departamentos públicos. Conforme referimos anteriormente, o tema da
modernização administrativa brasileira carece de referenciais teóricos críticos que
aprofundem e problematizem o seu significado.
Quanto à análise das ações concretamente adotadas, o trabalho valeu-se
dos dados obtidos na pesquisa realizada por CEGOV- UFRGS (2013), o qual
buscou mapear e categorizar as ações realizadas pela Administração Pública
Federal, no período de 2010 a 2013. Neste interim, a metodologia adotada foi o
Estudo de Caso, que segundo Yin (2001) representa uma investigação empírica e
compreende um método abrangente, com a lógica do planejamento, da coleta e da
análise de dados.
A fonte de pesquisa das informações coletas foram obtidas junto aos
Sistema de Administração de Serviços Gerais (SIASG), ao Sistema de Convênios e
Contratos de Repasse da Administração Pública Federal (SICONV) e ao Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). O conjunto de
ações selecionadas incialmente passou por uma série de fi ltragens até se obter um
recorte amostral das ações, destacando-se aquelas exclusivas aos órgãos
pertencentes à Administração Direta, partindo de alguns critérios que permitissem
contemplar melhor o objeto da pesquisa.
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Diante da amplitude das ações extraídas dos sistemas e dos problemas
de limitações dos descritivos encontrados nos objetos de Contratos, de Convênios e
de Termos de Cooperação, a equipe que realizou a pesquisa optou por solicitar
auxílio do Ministério do Planejamento, a fim de selecionar as ações que
efetivamente seriam de interesse de uma análise de caráter mais aprofundado
(CEGOV- UFRGS, 2013).
Após as fases de filtragens, foi avaliado o total de 141 ações. Estes dados
foram alocados em uma tipologia dividida em eixos, que foram: (1) modernização e
melhoria de processos; (2) instrumentos de gestão; (3) tecnologias de informação e
comunicação.
Para finalidade deste artigo não iremos nos ater ao detalhamento da
metologia3 utilizada pela pesquisa, tendo em vista que desejamos estabelecer uma
relação analítica apenas nas ações finais selecionadas. A imagem a seguir
demonstra as ações selecionadas por eixo de tipologia e as diferentes triagens
realizadas.
Figura 1 – Quantitativo de ações selecionadas
Fonte: Elaboração a partir de CEGOV-UFRGS (2013)
3 A pesquisa completa poderá ser consultada em CEGOV-UFRGS. Diagnóstico das Ações de
Modernização da Administração Pública Federal, 2013
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4 ANÁLISE E APONTAMENTOS
A pesquisa documental elencou duas fontes principais para análise dos
dados: a análise a partir dos Planos Plurianuais referentes ao período de 2008 a
2015, e o recorte amostral feito a partir das contratações realizadas pelo governo
federal, no período de 2010 a 2013. As contratações apontam o horizonte de
trabalho empregado pelo executivo federal no que tange às concepções e
estratégias de modernização da administração.
4.1 Planejamento Governamental como elemento de modernização
Em linhas gerais, o Planejamento Governamental pode ser considerado
segundo Dagnino (2012) como uma escolha consciente, pensada e analisada de
ações que permitam transformar a estrutura econômico-social e consequentemente
a estrutura política. No Brasil, o planejamento público começa a ganhar força na
década de 50, com o Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek,
posteriormente, nos governos autoritários do período militar. Com destaque, cabe
referir que foi neste período que a reforma estatal foi elevada ao centro do programa
de governo, ancorando o projeto de modernização do Estado na recuperação da
capacidade de intervenção na economia. (REZENDE, 2011).
De acordo com Souza (2006), os países com um processo de
democratização recente, em especial, os países da América Latina, ainda não
conseguiram formar coalizões políticas capazes de equacionar minimante a questão
de como formular políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento
econômico e promover a inclusão social de grande parte da população. Conforme
aponta Dagnino,
É adverso à adoção do Planejamento Estratégico Governamental como um instrumento de gestão pública. Isso porque as atividades a ele correspondentes se desenvolveram no interior de um aparelho de “Estado
Herdado”, onde o planejamento teve frequentemente um caráter demagógico e manipulador (no período militar) ou foi praticamente “desativado” (no período do neoliberalismo) por não estar preparado para
atender às demandas que nossa sociedade cada vez mais complexa hoje lhe coloca (DAGNINO, 2012, p.25)
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Neste panorama, verifica-se que contexto sociopolítico deixado pelos
governos militares imprimiu marcas de uma gestão pública patrimonialista e
autoritária, além de ter colocado os espaços democráticos em uma posição de
fragilidade. Carlos Matus (1996) acrescenta que esta condição é ainda acentuada
pela situação de descrédito da política nos países da América Latina, acarretando
um modelo de Administração Pública que é incompatível para atender os problemas
da população, e que inviabiliza a formulação de políticas públicas desenvolvidas
com o viés participativo, democrático, transparente e eficaz.
Diante deste cenário, torna-se imperativo aos governos resgatarem o
papel do planejamento. A atuação do governo federal, a partir dos mandatos de
Lula, colocou no centro da discussão a necessidade de esforço de reconstrução do
planejamento nacional. Segundo Rezende (2010, p.30) sob o ponto de vista de
necessidade de reconstrução do planejamento nacional, em dar a “devida atenção à
criação de instituições e instrumentos capazes de promover a cooperação federativa
na formulação e na implementação das políticas públicas prioritárias para os
objetivos nacionais de desenvolvimento”. A agenda pública buscou conciliar a
recuperação do planejamento com o contexto histórico do País, de uma sociedade
plural e democrática, compreendida como coordenação e articulação de interesses
públicos e privados.
O Plano Plurianual de 2008-2011 “Desenvolvimento com inclusão social e
educação com qualidade”, apresenta como principal inovação a recuperação da
dimensão política do planejamento, principalmente pela ênfase em políticas públicas
de inclusão social e de educação. O plano buscou também equiparar os
investimentos na melhoria da infraestrutura do País, contemplando a construção,
adequação e recuperação de estradas, ferrovias, portos, aeroportos, entre outros.
Do ponto de vista metodológico do plano, outro destaque fica a cargo da
forma como os programas governamentais foram organizados, apontando-se os
problemas a serem solucionados ou das deficiências que a serem superparadas. Os
processos de monitoramento do PPA estiveram concentrados na execução e não na
mera análise dos resultados (CEGOV – UFRGS, 2013). Este plano não eliminou a
preocupação com o resultado, mas deu também atenção ao processo, demarcando
a necessidade de combinar indicadores de resultado e impacto na avaliação com
indicadores de insumo e processo no monitoramento.
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No que diz respeito à modernização da Administração Pública, neste
plano é colocado de forma muito periférica, apontando o Plano de Aceleração do
Crescimento – PAC e sua gestão como uma “medida de aperfeiçoamento da gestão
pública” (BRASIL, 2007 , p.31). Nenhuma outra referência à modernização
administrativa é apresentada neste PPA.
O Plano Plurianual 2012-15 “Plano Mais Brasil” apresenta um modelo cujo
foco está na transformação social. Neste plano observa-se o resgate da intervenção
do Estado na gestão, um papel que foi perdido no governo FHC, assim como a
inovação na gestão com o uso do monitoramento e articulação de ministérios, a
exemplo da utilização de programas temáticos – Minha Casa, Minha Vida; Bolsa
Família; PAC - como guias das políticas públicas.
O destaque metodológico deste plano fica a cargo das mudanças na
estruturação dos programas em função do problema a ser enfrentando, passando a
estrutura-los por área temática e também na ótica mais participativa impregnada na
sua construção, utilizando espaços como os Fóruns Interconselhos, diálogos por
regiões do Brasil e a definição dos programas temáticos com o auxílio de órgãos e
entidades da Administração Pública.
Quanto à modernização administrativa, neste plano observa-se um
destaque maior ao tema. Já no início da mensagem presidencial tem-se:
O recente ciclo de desenvolvimento brasileiro vem sendo impulsionado por
políticas públicas inovadoras que combinam crescimento econômico com redução das desigualdades sociais e regionais. Essas políticas têm um elemento comum: a recuperação da capacidade do Estado de planejar e
agir visando, sobretudo, garantir os direitos dos que mais precisam. A estratégia de aprofundamento desse cenário de modernização requer um Estado indutor e promotor das mudanças, a partir de políticas públicas
construídas por meio do diálogo social e do pacto federativo (BRASIL, 2011, p.11)
Observa-se o posicionamento político de forma clara e direta. E o papel
do Estado é visto de maneira a induzir o desenvolvimento. Outro destaque neste
plano é que a Gestão Pública foi colocada como uma linha de atuação do governo, o
que anteriormente, foi percebido apenas no governo de FHC. Neste aspecto, o
entendimento é que o contexto histórico e social do País influencia o quadro atual da
Administração Pública, e neste sentido, aponta-se que “esse ambiente cada vez
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mais complexo exige uma capacidade específica para combinar formas de agir
suficientes para qualificar a ação governamental diante dos dilemas que já
conhecemos” (BRASIL, 2011, p. 99).
Nesta relação o plano aponta para dois fundamentos do Estado
Democrático de Direito “as forma de administração do Estado e as equações que
envolvem o financiamento da ação pública” (BRASIL, 2011, p. 100).
O plano sinaliza uma visão de futuro ao referir ações necessárias para a
modernização da Administração Pública, tais como: que é imperativo criar melhores
condições para que a democracia avance; a modernização do sistema tributário com
atenção à simplificação, racionalização e a uti lização da tecnologia da informação
para alcançar maior eficiência; transparência e controle social da sociedade nas
ações do Estado; continuidade no desenvolvimento da política de recursos humanos
pautada pela democratização das relações de trabalho, pela profissionalização do
serviço público e pela valorização do funcionalismo, compreendido como principal
ativo da função pública; simplificação, integração e a modernização dos processos
de trabalho; adequação do arcabouço institucional-legal; simplificação, integração e
a modernização dos processos de trabalho e de procedimentos de coordenação;
associação do conceito de gestão à ampliação dos canais de atendimento ao
cidadão. (BRASIL, 2011)
Embora se tenha tido uma mudança no posicionamento político no
planejamento governamental, o PPA, enquanto instrumento, demonstra que
necessita superar alguns pontos limitadores, bem como, avançar na sua
regulamentação legal. Embora apresente no PPA 2012-2015 macrodesafios
estratégicos para Garcia (2000, p. 446), a dimensão estratégica “está longe de ser o
que pretende” neste plano. O que mais se aproxima da dimensão estratégica são os
macrodesafios, elaborados para orientar as ações do conjunto do governo. Segundo
o autor, os macrodesafios deveriam subordinar toda a programação do plano,
porém, não é o que ocorre.
O autor coloca que:
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Os macrodesafios não foram detalhadamente abertos em seus elementos
constitutivos, de forma a tornar possível conceber programação de ações de diversos tipos e naturezas que – em composição adequada e número necessário e suficiente, com a intensidade, a localização e a oportunidade
requeridas – pudessem enfrentar os aspectos negativos da realidade que fazem necessário estabelecer os desafios ou declarar problemas. (GARCIA, 2000, p. 447)
Os macrodesafios não apresentam uma explicação analítica dos
problemas, e tampouco, fazem parte do todo do plano. Matus (1996) refere que toda
estratégia é uma exploração consciente do futuro, que resulta da situação
diferenciada dos vários atores em relação a problemas, oportunidades e ameaças.
É neste momento que se analisa a viabilidade do plano, partindo-se da utilização de
dois instrumentos-processos: a análise de cenários e a análise criteriosa dos demais
atores sociais ou agentes. Do mesmo modo, como feito nos PPA’s anteriores, os
macroproblemas ou os macrodesafios não foram objeto de explicação analítica. Os
problemas não foram declarados para então, desenharem-se os programas, as
operações e ações.
A agenda pública é complexa, constituída por fenômenos sociais e repleta
de demandas de ordem social que um governante não tem a opção de não as fazer:
saúde, educação, transporte, previdência, funcionalismo público, divida pública,
entre outros. Segundo Matus (1996) a ação do Estado tem que ser uma ação que
sabe para onde vai, tem que ser uma ação precedida e presidida pelo pensamento,
mas um pensamento sistemático e com método. O pensamento estratégico e a
gestão estratégica têm sido as respostas que se mostraram mais adequadas para o
novo perfil de gestão pública que a sociedade tem demandado.
Nesse sentido, a concepção de modernização presente a partir do estudo
dos PPA’s dos governos Lula e Dilma, perpassou pela questão do planejamento,
como uma estratégia de recapacitação das atividades do Estado e melhoria da
prestação de serviços públicos. Por outro lado, a modernização da Administração
Pública ocupa ainda um espaço periférico nestas gestões, quando comparada à
gestão de FHC. Esta afirmação é perceptível quando observamos que, para além de
um plano plurianual, no governo de FHC, a inserção do tema da Administração
Pública foi acompanhado de um processo de institucionalização com a criação do o
Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE, bem como, tinha a
orientação estratégica do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE.
18
Salvo qualquer critica que se possa fazer ao modelo adotado por FHC,
não podemos deixar de referir que do ponto de vista de orientação politico,
ideológica e estratégica, no seu governo foram muito claros. Todavia, não se quer
com isso afirmar que uma ação se sobreponha a outra em termos de validade.
Conforme aponta Costa (2010), a modernização da gestão democrática não parece
ter sido uma bandeira bem acabada nos governos com viés progressista. A
escassez de criatividade neste campo, não permitiu seguir com avanços na
proposição de modelos alternativos ao gerencialismo na esfera pública.
4.2 Contratações para a modernização da Administração Pública Federal: período de 2010 a 2013
Nesta parte, o trabalho apresenta os dados referentes às ações de
modernização contratados pelo executivo federal no período de 2010 a 2013. Com
base neste recorte temporal, justifica-se o motivo pelo qual se optou por estudar
apenas os PPA’s referentes ao período de 2008 a 2015. A análise realizada nos
planos permite tecer um olhar mais direcionado para o tipo de ações adotadas no
governo Lula para modernização administrativa e que perpassam no governo Dilma.
A pesquisa revelou que o número de contratações foi mais predominante
em órgãos públicos da administração direta com envolvimento na formulação de
políticas públicas finalísticas. Dos 40 órgãos da APF direta analisados, identificou-se
ações em 27, em especifico, nos órgãos com envolvimento no campo social:
educação, saúde, justiça, trabalho e emprego. (CEGOV- UFRGS, 2013)
Do total de 141 ações de modernização identificadas e selecionadas para
análise, 83 são ações relacionadas ao eixo Tecnologias de Informação e
Comunicação (58,9%), com destaque para as ações de contratação de mecanismos
de gestão e práticas de governança de TI (36 ações) e de desenvolvimento,
aquisição, manutenção de softwares e sistemas de apoio gerencial de gestão (36
ações). Na sequência, identificam-se 37 ações relacionadas ao eixo de instrumentos
de gestão (26,2%), destacando-se as 11 ações de planejamento estratégico. Já no
eixo de modernização e melhoria de processos, identificam-se 21 ações (14,9%),
com destaque para 6 ações de redesenho/mapeamento de processos e 11 de
qualificação da força de trabalho e gestão estratégica de pessoas (CEGOV -
UFRGS, 2013, p. 42).
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No eixo “Modernização e Melhoria de Processos”, foram considerados
ações que se referem à qualificação da força de trabalho, na qual se destacaram
ferramentas de gestão por competência e os treinamentos decorrentes. Segundo a
pesquisa, as contratações foram “orientadas pela própria política de pessoal
centrada em competências e numa tendência mais ampla de gestão de pessoas no
setor privado, levando a Administração Pública a certo mimetismo” (CEGOV-
UFRGS, 2013, p. 46)
Neste ponto verifica-se que, no que diz respeito à ao investimento em
força de trabalho, no governo de FHC o número de servidores ativos no executivo
em 1995 era de 630.763, ao final do seu governo em 2002 foi de 530.662 servidores
atuando no poder executivo federal. Já no governo Lula, no primeiro ano do seu
mandato em 2003 o número de servidores ativos era de 534.392, ao final do seu
segundo mandato em 2011, 635.743 servidores ativos. No governo de Dilma os
dados apontam para 662.460 servidores ativos no executivo federal em 2013.
Segundo os dados da Fundação Perseu Abramo (2015), houve uma evolução de
131.798 servidores nas gestões de Dilma e Lula.
Observa-se uma recapacitação da força de trabalho no serviço público
brasileiro, empreendida nos últimos anos, Marconi (2010) destaca ainda que houve
um crescimento expressivo no número de servidores atuantes no “suporte
administrativo e operacional entre 2002 e 2007, tanto entre estatutários quanto
celetistas” (Marconi, 2010, p. 241). Neste sentido é necessário uma reflexão mais
aprofundada para verificar em que medida as iniciativas de mapeamento de
competências efetivamente orientam a qualificação dos gestores nos programas
implementados pelos órgãos, conforme estabelece a Política Nacional de
Desenvolvimento de Pessoas.
Quanto às ferramentas de redesenho de processos, alinhadas ainda a
este eixo, a pesquisa encontrou termos metodológicos que indicam a utilização de
ferramentas amplamente utilizadas no setor privados, tais como: Business Process
Management Common Body of Knowledge (BPM-CBOK). As ações estão
associados à busca por maior “interação da Administração Pública com o cidadão,
melhoria do fluxo dos processos e criação de novos serviços” (CEGOV-UFRGS,
2013, p. 47). Verifica-se novamente o mimetismo de modelos, cuja intenção é de
melhoria para atendimento da ação precípua do Estado, com base no uso de
ferramentas da gestão privada.
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No que tange o eixo “Instrumentos de Gestão”, as ações de planejamento
estratégico foram o principal destaque nas contrações. Observa -se a utilização do
Balanced Scoredcard (BSC) como ferramenta para realização de planejamento
estratégico (CEGOV-UFRGS, 2013). Aqui, ao passo que é interesse observar que
se está sendo feito o planejamento institucional nas organizações públicas,
questiona-se o modelo utilizado. Segundo Carlos Matus (1996) os métodos mais
tradicionais de planejamento são extremamente normativos, impessoais e se dizem
neutros, pois se pretendem amparados na “boa técnica de planejamento”. Neste
contexto, sempre há um ator que planeja e os demais são simples agentes
econômicos. A utilização de ferramentas como o BSC, podem originar ações
governamentais totalmente tecnocratas, pois são modelos fechados que conseguem
abranger a dimensão participativa do planejamento governamental.
Por fim no que se refere ao eixo “Tecnologias de Informação e
Comunicação”, as evidencias apontaram para um grande investimento na
contratação de consultorias para criação de mecanismos de gestão e práticas de
governança em TI, assim como no desenvolvimento, aquisição, manutenção de
softwares e sistemas de apoio gerencial de gestão.
De acordo a pesquisa:
A maioria das ações de modernização (58,9%) referem -se à área de TI, indicando que a concepção de modernização está fortemente associada à flexibilização dos processos administrativos e ao estreitamento das relações
com a população através da informatização e comunicação virtual. (CEGOV-UFRGS, 2013, p. 49)
A pesquisa aponta também uma tendência à incorporação de sistemas
adquiridos de empresas estrangeiras (Microstrategy, Oracle), o que embora em curto
prazo possa implicar em maior agilidade nos processos administrativos, pode
acarretar dependência dos sistemas e custos altos a médio e longo prazo. (CEGOV-
UFRGS, 2013).
Pode-se inferir que o impacto das TIC’s na Administração Pública é
recorrente de uma demanda considerável ainda por estruturação física e
tecnológica. Neste ponto, pode-se considerar como uma peculiaridade do processo
de modernização gestão pública brasileira, em um futuro próximo, com a etapa de
21
modernização tecnológica em estágio mais avançado, poderá auxiliar nas
execuções burocráticas e operacionais que cabem à gestão pública, e com isso
avançarmos também em termos políticos e ideológicos da modernização
administrativa.
5 CONSIDERAÇÕES
O intuito deste artigo foi de problematizar os modelos de Administração
Pública em voga nos governos atuais, a partir da análise da visão de Estado
predominante e das ações concretamente adotadas no que tange à modernização
da Administração Pública.
O que se verifica, ainda que preliminarmente, é que o PDRAE com toda a
sua sofisticada elaboração conceitual, e mesmo com sua parcial implementação,
deixou um legado gerencialista para a Administração Pública que segue
influenciando as concepções de gestão na ação governamental brasileira.
Se em termos das orientações políticas do governo, os PPAs demonstram
um interesse dos governos atuais em recompor às capacidades estatais, em
especial, por meio da revalorização do planejamento. Em contrapartida, as ações de
modernização efetivamente adotadas demonstram certo mimetismo e reprodução do
modelo anterior, sobretudo no que diz respeito a ‘processo de gestão’.
A utilização de técnicas oriundas do modelo de gestão privado, à busca
de assessoria governamental no âmbito das consultorias privadas indica que a
Administração Pública brasileira não conseguiu produzir, por enquanto, uma prática
distinta da vigente no modelo anterior no que diz respeito aos processos.
Por outro lado, deve-se observar que nem tudo o que foi produzido no
modelo anterior deve ser refutado. As tecnologias da informação e comunicação –
TIC’s agregadas ao serviço público, assim como as finalidades de eficiência e
eficácia nos serviços públicos são instrumentos e valores que qualquer Estado que
se ambicione forte, não pode prescindir.
Entretanto, de acordo com a análise, percebe-se que há muito que se
avançar para a construção de marcos alternativos à NAP, estruturados e
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organizados do ponto de vista ideológico e metodológico. Se de alguma forma os
governos Lula e Dilma caminharam em torno de uma discussão que prioriza as
entregas de serviços aos cidadãos, valorizando os canais de participação formal e o
planejamento governamental como meios fundamentais. Por outro ponto de vista,
nas atividades meio, não foi possível observar com clareza os caminhos para
viabilizar um projeto alternativo.
Para tanto, advoga-se em concordância com Costa (2010), Dagnino
(2012) e De Paula (2004) que a construção de marcos alternativos à NAP
adequados ao modelo de Estado produtor de serviços e entregas ao cidadão e
eficiente em suas tarefas (neodesenvolvistas) deve considerar mais do que as
demandas e características específicas da gestão púbica, mas da própria sociedade.
Para tanto o aprofundamento de processos dialógicos e participativos tornam-se
imprescindíveis para a formulação de um novo projeto.
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AUTORIA
Gabriela Francisca Martins de Lima – Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Endereço eletrônico: [email protected]
Luciana Pazini Papi – Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Endereço eletrônico: [email protected]