a transparncia da administrao pblica de controle, fazer da linguagem no uma retrica, ... princpios...

Download A TRANSPARNCIA DA ADMINISTRAO PBLICA   de controle, fazer da linguagem no uma retrica, ... Princpios Fundamentais da Administrao Pblica . 52 ... Reclamao e Recurso

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  • UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

    PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO

    A TRANSPARNCIA DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

    DISSERTAO SUBMETIDA UNIVERSIDADE FEDERAL DE

    SANTA CATARINA PARA A OBTENO DO GRAU DE MES

    TRE EM DIREITO.

    LETY MARIA BARBI

    FLORIANPOLIS

    1991

  • 11

    ESTA DISSERTAO FOI JULGADA ADEQUADA PARA OBTENO DO

    TTULO DE

    MESTRE EM DIREITO

    E APROVADA EM SUA FORMA FINAL PELO PROGRAMA DE PS-GRADUACO.

    Dr. Csar Pasold Coordenador do CPGD

    ADr. Volrai Ivo Carlin

    Orientador

    BANCA EXAMINADORA:

    Dr. Paulo Blasi

  • A famlia

    iii

    mi n h a r a i z .

  • AGRADECIMENTOS

    Ao P r o f . Dr. Volnei Ivo Carlin, orientador.

    Ao Prof. Dr. Paulo Blasi, c o - o r i e n t a d o r .

    Aos profes s o r e s do Curso de Ps-Graduao em Direito, e s

    pecialmente, a Dr? Olga Maria B. de Aguiar.

    A CNPq, pelo apoio financeiro (1988-1989).

    A FERJ - Fundao Educacional Regional de Jaragu do Sul.

    A todos que c o l a b o r a r a m direta ou indiretamente para a

    reali za o desta pesquisa.

    iv

    M uito obrigado!

  • V

    "Quem v no visto, quem visto

    no v ."

    Bobbio

  • vi

    RESUMO

    O es tudo do tema da transparncia da Admini s t r a o Pbli

    ca implica em d e s v e n d a r segredos, denunciar abusos, resgatar

    rgos de controle, fazer da linguagem no uma retrica, mas

    de buscar na c l a r e z a das palavras o sentido real e verdadeiro

    dos atos e dos fatos.

    No B r a s i l , o tema atual no s porque o Regime de G o

    verno o permite, mas sobretudo porque a reorganizao da A d m i

    n i s t r a o P b l ica se faz necessria e urgente. Assim, investi

    gar sobre os p r i n c p i o s que orientam a esfera pblica, as r e

    sistncias e os obstc u l o s que impedem a transparncia a d m i

    nistrativa c o n s t i t u i o ponto de partida para imprimir o r g a

    niza o p o l tica , jurdica e administrativa uma maior c r e d i b i

    lid a d e , fundamentada no princpio republicano, onde o cidado

    e o a d m i n i s t r a d o n o s participam da sua ex e c u o , mas tambm

    sobretudo, p a r t i c i p a m das tomadas de decises ao nvel g o v e r

    namental .

    A i n v e s t i g a o encontra-se desenvolvida em trs c a p t u

    los. 0 p r i m e i r o trata da evoluo histrica da transparncia e

    do resgate das Instituies que cooperam para a transparncia

    do ato g overnamental. 0 segundo descreve os princpios que evo

    cam a tr ansp a r n c i a (legalidade, moralidade, impessoalidade e

    p u b l i c i d a d e ) , assegurados na Constituio Federal de 1988 em

    seu artigo 37, a p o n t a n d o as resistncias transparncia, tais

    como, os atos d i scriminatrios que impedem a a d m inistrao se

    torne transparente. A l m disso, ocorrem dificuldades bsicas,

    tais como a falta de educao, a falta de formao da c i d a d a

    nia e a falta de participao, em ambos os lados, ou seja,

    tanto dos a d m i n i s t r a d o r e s quanto dos a d m i n i s t r a d o s .1

    Por l t i m o , p r o p e formas para tornar possvel a t r a n s p a

    rncia da A d m i n i s t r a o Pblica. Apontando os controles e x i s

    tentes nas esferas judicial, parlamentar e administrativa, bem

    como relata os mecani s m o s de defesa do administrado. D e n u n

    ciando, ainda, algumas "zonas cinzentas" da Admini s t r a o In

    direta e a imoralidade das licitaes. Alm disso, ao tratar

    dos i ns tr umentos de defesa do cidado, denuncia o vcio da r e

    trica na l i n g u a g e m e nos mtodos de interpretao.

  • vii

    ABSTRACT

    The study of the transparency of Public Administration

    implies u n c o v e r i n g secrets, denouncing abuses, m a k i n g the control

    agencies regain credibility, and turning language not into a mere

    rhetoric but into an instrument where the clarity of words

    reflects the real sense of acts and facts.

    In Brazil this is an up-to-date issue, not o n l y because the

    regime of government allows this to be so, but principally

    because the r e o r g a n i z a t i o n of the Public Admini s t r a t i o n has become

    urgent and necessary. Thus, investigating the principles governing

    the public sphere, the resistances and obstacles preventing a

    t ra nsparent a d m i n i s t r a t i o n constitutes the first step towards

    pro vi di ng the political, juridical and executive o r g anization with

    a degree of c redibility based on the republican principle, whereby

    the citizens and the administrated participate not only in the

    exe cu ti on but also, and mainly, in the decisi o n - m a k i n g at

    go ve rnmental level.

    This study is c a rried out in three chapters. The first deals

    wi th the historical e v o l ution of the transparency and the process

    of regaining c redibility by the institutions w h i c h w o r k towards a

    transparent governmental act. The second chapters consists in a

    descr ip ti on of the principles which evoke the transparency

    (Legality, Morality, Impersonality and Publicity), guaranteed by

    the Federal Consti t u t i o n in its article 37. The resistances to

    transparency are pointed out, among which the abusive act stands

    as the major hindrance. Besides this, basic d e ficiencies are

    di sc ussed like the lack of education, citizenship and

    p a r t i ci pa tion both of the administrators and the administrated.

    The third chapters proposes solutions to turn the Public

    A d m i ni st ration transparent. It points out the e x i s t i n g controls

    in the judicial, p a r l a m e n t a r y and administrative spheres, as

    well as the d e fense m e c h a n i s m s available to the administrated.

    Here, the "shady points" about the entities of Indirect

    A d m i n is tr ation and the immorality of bids are denounced.

    Moreover, w h e n dealing w i t h the defense mechanisms the citizen

    possesses, the vice of rhetoric in language and m e t h o d s of

    interpr et ation is also denounced.

  • viii

    SUMRIO

    R E S U M O ................................................................ vi

    A BSTRACT .............................................................. vii

    INTRODUO ........................................................... 1

    CAPlTULO I - H I S T R I A DA TRANSPARNCIA ...................... 5

    1.1. Evolu o H i s t r i c a da Transparncia ................. 5

    1.1.1. A T r a d i o do Segredo de Estado ............. 9

    1.1.2. As P r i m eiras Vias da Transparncia ......... 12

    1.1.3. 0 M e d i a d o r ........................................ 15

    1.2. A T r a n s p a r n c i a Administrativa no Brasil .......... 171.2.1. No Brasil Colonial .............................. 17

    1.2.2. No Brasil Imperial .............................. 19

    1.2.3. No Brasil Republicano .......................... 20

    1.3. Resgate das Instituies ............................... 36

    CAPlTULO II - A A D M I N I S T R A O PBLICA FRENTE T R A N S P A

    R N C I A .............................................. 50

    2.1. P rinc p i o s Fundamentais da Administrao Pblica . 52

    2.2. Atos A d m i n i s t r a t i v o s ..................................... 57

    2.3. R e s i s t n c i a s Transparncia .......................... 61

    2.3.1. A b u s o da Discricionariedade como Fator de

    N e g a o da Transparncia ...................... 62

    2.3.2. Limites Discricionariedade Realidade e

    Razoab i l i d a d e .................................... 66

    2.3.3. Limites de Oportunidade D i s c r i c i o n a r i e d a

    de ................................................... 68

    2.3.4. Limites de Convenincia Discricionariedade 70

    2.4. Abusos na Funo Legislativa .......................... 73

  • 2.5. A b u s o s na F u no Judiciria .......................... 75

    2.6. A b u s o s na F u no Administrativa ..................... 7 7

    2.7. Os Problemas Estruturais .............................. 78

    2.8. Obstculos Bsicos Transparncia ................. 80

    2.8.1. E d u c a o com Formao da Cidadania ........ 80

    2.8.2. D i r e i t o Informao: Manipulao e O m i s

    so ................................................ 84

    2.8.3. Poltica de Comunicao: sem M u dana ..... 8 7

    2.8.4. C e r c e a m e n t o Democratizao Informao 90

    2.8.5. Participao: um Canal Camuflado ........... 94

    C A P T U L O III - M A N EIRAS DE TORNAR TRANSPARENTE A A D M I

    NI S T RAO PBLICA ............................. 101

    3.1. C o n t r o l e J u d icial ....................................... 103

    3.1.1. A L i n g u a g e m Jurdica e sua Retrica ....... 104

    3.1.2. A Interpretao ................................. 107

    3.1.3. 0 Juiz e seu Limite ........................... 112

    3.2. C o n trole Parlamentar ................................... 114

    3.2.1. C o m i s s o Parlamentar de Inqurito ......... 115

    3.2.2. Pedido de Informao .......................... 116

    3.3. C o n trole Administrativo ............................... 120

    3.3.1. Direito de Petio ............................. 121

    3.3.2. Reclam a o e Recurso Administrativo ....... 122

    3.3.3. As Dificuldades das Licitaes ............. 124%

    3.4. S olues para a Regra da Transferncia da A d m i

    n i s t r a o Pblica ...........

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