A TRAJETÓRIA RECENTE DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS NO

BRASIL E NO MARANHÃO

Marlana Portilho Rodrigues1

RESUMO:

Este trabalho tem como objetivo analisar a trajetória recente do

Programa de Aquisição de Alimentos no Brasil e no Maranhão

no período de 2011 a 2015. Para tanto, considera-se a evolução

das modalidades executadas, dos agricultores fornecedores,

principais produtos adquiridos, quantitativo de entidades

beneficiadas e grupos do Programa Nacional de Agricultura

Familiar – PRONAF. Os resultados revelam que o PAA necessita

de uma melhoria na sua gestão institucional, o que resvala sobre

a sua capacidade de atingir efetivamente os beneficiários por

direito.

Palavras-Chave: Estado, desenvolvimento, segurança

alimentar

ABSTRACT:

The objective of this work is to analyze the recent trajectory of

the Food Acquisition Program in Brazil and Maranhão in the

period from 2011 to 2015. To do so, we consider the evolution of

the implemented modalities, of the suppliers farmers, main

products acquired, quantitative entities Beneficiaries and groups

of the National Program of Family Agriculture - PRONAF. The

results show that the PAA needs an improvement in its

institutional management, which is undermining its ability to

effectively reach beneficiaries by right.

Keywords: State, development, food security

1 Mestra em Desenvolvimento Socioeconômico/UFMA. Professora do Departamento de Economia e da UNDB e bolsista-pesquisadora do IMESC/FAPEMA. E-mail: marlana_portilho@hotmail.com

1 INTRODUÇÃO

Este trabalho tem como objetivo analisar a implementação do Programa de

Aquisição de Alimentos - PAA no Brasil e no Maranhão no período de 2011 a 2015. O PAA foi

instituído em 2003, e tem como objetivo promover a inclusão social e econômica no campo,

através da integração das demandas de acesso aos alimentos às necessidades de mercado

para os produtos da agricultura familiar. No Maranhão, dos 217 municípios, 104 já aderiram

ao PAA, o que reforça a relevância de programa para a inclusão socioprodutiva e o

desenvolvimento local dos agricultores familiares no nosso Estado, de modo a contribuir para

a minimização das desigualdades sociais e econômicas2.

Para atingir o objetivo proposto deste trabalho, o artigo está estruturado em mais

quatro seções, além desta introdução. A segunda seção analisa como ocorreu a

implementação de políticas públicas voltadas para o setor rural. A terceira e a quarta seção

abordam a evolução do PAA no Brasil e no Maranhão, respectivamente. E por fim, as

considerações finais.

2 POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL E SEU PAPEL NA AGRICULTURA

Em meados de 1990 e até o início do século XXI, as políticas voltadas para o setor

rural passaram por profundas mudanças, principalmente às que estavam voltadas para

agricultura de pequeno porte. De acordo com Hespanhol (2010) no centro das discussões que

propiciaram essas mudanças, duas temáticas sobressaíram-se. A primeira se refere à

recolocação para a sociedade e para o Estado, entre o final da década de 1980 e início de

1990, a necessidade de políticas públicas de combate à fome e à miséria da população

brasileira. Isso ocorreu sobretudo através da Campanha “Ação da Cidadania contra a Fome,

a Miséria de pela Vida”.

Essa Campanha colaborou para o surgimento de um movimento social muito

amplo, liderado pelo sociólogo Herbert de Souza, que se expressou na formação de milhares

de comitês de solidariedade e combate à fome. Essa mobilização representou um enorme

ganho de legitimidade para o governo, dando vitalidade ao Conselho Nacional de Segurança

Alimentar (CONSEA) recém-criado, em 1993. (MELLO, 2015)

Ainda conforme Hespanhol (2010), a segunda temática relevante relaciona-se ao

reconhecimento da importância da agricultura familiar no âmbito econômico e social,

2 As informações do quantitativo de municípios participantes do PAA no Maranhão foram repassadas pela Secretaria de Agricultura Familiar do Estado.

sobretudo, através da criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

– PRONAF, em 1996. Esse programa incorporava o crédito rural para custeio e investimento,

e trazia em sua perspectiva a preocupação territorial, por meio da linha PRONAF

Infraestrutura e Serviços Municipais (HESPANHOL, 2010).

Em 1999, segundo os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios –

PNAD, existia 9,3 milhões de famílias e 44 milhões de pessoas muito pobres, com renda

abaixo de US$ 1,00 por dia, que representava cerca de R$ 80,00 mensais em agosto de 2011.

Essa população pobre representava, respectivamente, 22% das famílias e 28% da população

total do país, sendo 19% da população (9 milhões) das regiões metropolitanas, 25% da

população (20 milhões) das áreas urbanas não metropolitanas e 46% da população rural (15

milhões), com forte concentração dessa população na Região Nordeste (50% dos pobres) e

na Região Sudeste (26%). A renda média dessas famílias era de R$ 48,61 (valores de agosto

de 2001), ou seja, menos de 10% da renda dos não pobres. (MDS, 2015)

O diagnóstico da situação da fome no Brasil no início de século XXI tomou como

ponto de partida o fato de que esta forma-se a partir de um círculo vicioso em que se constata

o desemprego, queda do poder aquisitivo e redução da oferta de alimentos por meio de um

ciclo que produz e reproduz mais desigualdades sociais e econômicas.

Em 2003, com a eleição do presidente Luís Inácio Lula da Silva e com a criação

do Programa Fome Zero, houve o incentivo ao desenvolvimento de políticas específicas para

agricultores familiares, através de políticas estruturais voltadas à redistribuição de renda,

crescimento da produção, geração de empregos, reforma agrária, entre outros, bem como, as

políticas específicas e locais.

As políticas estruturais estavam voltadas para a geração de emprego e renda,

reforma agrária, acesso à saúde e à educação. No âmbito desse Programa, o PAA estaria no

eixo de política estrutural, com o objetivo de incentivar a produção agrícola dos agricultores

familiares, à comercialização e à geração de renda, com “articulação com outras políticas,

como a merenda escolar, os estoques de alimentos e a assistência alimentar” (MULLER;

SILVA; SCHNEIDER, 2012).

Assim, o PAA foi instituído pela Lei 10.696, de 2 de julho de 2003, regulamentado

pelo Decreto Nº 7.775, de 4 de julho de 2012. O PAA tem como objetivo promover a inclusão

social e econômica no campo, através da integração das demandas de acesso aos alimentos

às necessidades de mercado para os produtos da agricultura familiar.

Esse Programa destina-se a adquirir alimentos produzidos pelos agricultores

familiares a preços baseados na cotação do mercado regional, com dispensa de licitação, e

os destina às pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional e àquelas atendidas

pela rede socioassistencial, pelos equipamentos públicos de segurança alimentar e nutricional

e pela rede pública e filantrópica de ensino. Dessa forma, o Programa foi instituído de modo

a exercer uma dupla função: fomentar a agricultura familiar e garantir à assistência alimentar

às populações em situação de risco. (MELLO, 2015)

3 ANÁLISE DA IMPLEMENTAÇÃO DO PAA NO BRASIL ENTRE 2011 E 2015

De 2011 a 2015, o PAA apresentou um decréscimo bastante significativo no Brasil,

foi verificada uma diminuição de 41% no quantitativo total de produtores familiares que

participam como beneficiários fornecedores do programa: de 160,8 mil em 2011 para 94,8 mil

em 2015. Além disso, uma baixa de 38,6% dos recursos investidos – de R$ 884 milhões para

R$ 542,98 milhões. (Tabela 1)

Tabela 1 – Brasil: Número de Agricultores Fornecedores e Recursos Investidos no PAA – 2011 - 2015

Fonte: PAA Data/MDS. *Valores a preços de junho de 2016

Contudo, essa queda não ocorreu da mesma forma entre as unidades executoras

do PAA. De acordo com a Tabela 1, ela concentrou-se fortemente nas modalidades operadas

pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), cujo número de fornecedores caiu

62,9% em relação a 2011 – de 100,8 mil para 37,4 mil –, com concomitante redução do

quantitativo de recursos de 50,6% - de R$ 554,83 milhões para R$ 274,13 milhões.

As demais unidades executoras apresentaram, em 2015, oscilações

representativas: o PAA estadual reduziu 4,6% o número de fornecedores em relação a 2011

e com aumento de 15,2% os recursos investidos; e o PAA municipal apresentou crescimento

de 58,6% e 64,2% do quantitativo de fornecedores e de recursos, respectivamente. No

Modalidades 2011 2012 2013 2014 2015Variação

(2015/2011)

PAA CONAB 100.768 126.951 41.085 50.949 37.427 -62,9

PAA ESTADUAL 18.851 18.753 21.785 22.308 17.993 -4,6

PAA MUNICIPAL 12.396 17.192 14.210 18.060 19.660 58,6

PAA ESTADUAL + MUNICIPAL 31.247 35.945 35.995 40.368 37.653 20,5

PAA LEITE 28.753 28.254 20.051 22.475 19.757 -31,3

TOTAL 160.768 191.150 97.131 113.792 94.837 -41,0

Modalidades 2011 2012 2013 2014 2015Variação

(2015/2011)

PAA CONAB 554,83 734,15 265,33 375,38 274,13 -50,6%

PAA ESTADUAL 64,92 69,24 84,47 71,55 74,76 15,2%

PAA MUNICIPAL 55,02 74,63 47,44 71,13 90,35 64,2%

PAA ESTADUAL + MUNICIPAL 119,94 143,87 131,91 142,68 165,12 37,7%

PAA LEITE 209,23 172,35 126,50 130,34 103,73 -50,4%

TOTAL 884,00 1.050,37 523,74 648,40 542,98 -38,6%

Recursos - Em R$ 1.000.000*

Agricultores Familiares

entanto, o PAA Leite reduziu o total de fornecedores (-31,3%) e o volume de recursos (-

50,4%). (Tabela 1)

Em 2013, o PAA apresentou uma descontinuidade no quantitativo de agricultores

fornecedores e nos recursos financeiros em relação aos anos anteriores, como observado

pelas respectivas trajetórias na Tabela 1. No ano de 2013, o PAA passou por um processo

de redefinição de estratégias, principalmente, referente à atuação do Ministério de

Desenvolvimento Social - MDS. Esse processo se caracterizou pela substituição do modelo

de convênio pelo modelo centrado nos termos de adesão. Apesar de ainda não ser possível

realizar um prognóstico dessa transição, admite-se a possibilidade desta mudança em

promover formas de participação individualizada dos beneficiários fornecedores, retirando o

protagonismo de cooperativas e associações. Contudo, pode ser eficaz ao abranger

agricultores isolados e não cooperados em municípios pequenos e distantes das capitais

(VALADARES; SOUZA, 2015).

A principal modalidade do PAA é a Doação Simultânea, que detém participação

de 75% do total de recursos gastos no PAA em 20153. Essa opção é executada pela CONAB,

cuja participação naquele ano foi de 44,6%, uma redução de 9,8% p.p., em relação a 2011

(Tabela 2). As operações da CONAB, como unidade executora, são realizadas com recursos

advindos do Ministério de Desenvolvimento Social – MDS e do Ministério de Desenvolvimento

Agrário – MDA nas modalidades Formação de Estoque e Compra Direta. Contudo, a

participação do MDA restringe-se somente à Formação de Estoque, enquanto que na Compra

Direta, ao longo do período supracitado, não teve recursos destinados a essa modalidade

(Tabela 2).

Tabela 2- Brasil: Modalidades do PAA por Unidades Executoras e Fonte de Recursos (%) – 2011–2015

Fonte: PAA Data/MDS

Quanto à participação de agricultores fornecedores, houve retração de 41%: em

2011, eram 160,8 mil, e em 2015, foi para 94,9 mil fornecedores. A modalidade Doação

3 A modalidade Doação Simultânea é executada pela Conab, Estados e municípios, com recursos do MDS.

Modalidades 2011 2012 2013 2014 2015

Doação Simultânea - execução CONAB 54,4 47,1 39,8 49,1 44,6

Doação Simultânea - execução ESTADUAL 7,3 6,6 16,1 11,0 13,8

Doação Simultânea - execução MUNICIPAL 6,2 7,1 9,1 11,0 16,6

Total Doação Simultânea 68,0 60,8 65,0 71,1 75,0

Formação de Estoque - R$ MDA 5,1 5,6 4,5 5,4 3,8

Formação de Estoque - R$ MDS 2,2 5,7 1,9 0,0 0,0

Total Formação de Estoque 7,3 11,3 6,5 5,4 3,8

Compra Direta - R$ MDA - - - - -

Compra Direta - R$ MDS 1,1 11,5 4,4 3,4 2,1

Total Compra Direta 1,1 11,5 4,4 3,4 2,1

Total PAA Leite 23,7 16,4 24,2 20,1 19,1

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Simultânea, executada pela CONAB, apresentou a maior retração do período (-62,9%), como

pode ser visto na Tabela 3. Esse dado é preocupante, uma vez que esta modalidade

executada pela CONAB engloba o segmento mais pobre e menos estruturado da agricultura

familiar do PAA. Em seguida, vem a Formação de Estoque, com recursos do MDA e do MDS,

também executada pela CONAB – queda de 72,8%. Já a Compra Direta obteve crescimento

de 23,4% de agricultores participantes no período. A retração de fornecedores pode ser

explicada pela redução de recursos do PAA no período de 2011 a 2015. (Tabela 3)

Tabela 3 – Brasil: Quantitativo de Agricultores Fornecedores por Modalidades do PAA – 2011 – 2015

Fonte: PAA Data/MDS

Quanto aos esclarecimentos sobre o desempenho da modalidade Formação de

Estoque, cuja análise centra-se nas disposições do Decreto Nº 7.775, de 4 de julho de 2012,

mais precisamente no seu artigo 17, inciso IV, dizia que a quitação do apoio financeiro poderia

ocorrer via constituição de estoques de alimentos por organizações fornecedoras, destinando

a produção aos estoques públicos, a denominada liquidação física ou entrega de produto.

Contudo, esse artigo foi excluído, mediante o Decreto Nº 8.293, de 2014, que cancela a

Formação de Estoque com liquidação física, passando a ser expressa pela seguinte redação:

IV - Apoio à Formação de Estoques - apoio financeiro para a constituição de estoques de alimentos por organizações fornecedoras, para posterior comercialização e devolução de recursos ao Poder Público.

Apesar do decreto ter sido implementado em 2014, observa-se que a liquidação

física já não vinha sendo executada em 2013, e a nova lei apenas garantiu a institucionalidade

administrativa. Diante disso, pode ter ocasionado o afastamento de produtores dessa

modalidade, uma vez que a inserção desses atores significaria uma contratação de dívida,

pois ficariam impossibilitados de quitar o apoio financeiro à formação de estoque por meio da

entrega de produtos aos estoques públicos. Essa alteração, de iniciativa da CONAB, teve

2011 2012 2013 2014 2015

Doação Simultânea - execução CONAB 89.284 93.780 33.600 43.596 33.090 -62,9

Doação Simultânea - execução ESTADUAL 18.851 18.753 21.785 22.308 17.993 -4,6

Doação Simultânea - execução MUNICIPAL 12.396 17.192 14.210 18.060 19.660 58,6

Total Doação Simultânea 120.531 129.725 69.595 83.964 70.743 -41,3

Formação de Estoque - R$ MDA 7.085 8.860 2.786 4.548 2.778 -60,8

Formação de Estoque - R$ MDS 3.136 11.213 1.430 - - -

Total Formação de Estoque 10.221 20.073 4.216 4.548 2.778 -72,8

Compra Direta - R$ MDA - - - - - -

Compra Direta - R$ MDS 1.263 13.098 3.269 2.805 1.559 23,4

Total Compra Direta 1.263 13.098 3.269 2.805 1.559 23,4

Total PAA Leite 28.753 28.254 20.051 22.475 19.757 -31,3

Total 160.768 191.150 97.131 113.792 94.837 -41,0

Nº de Agr. Fornecedores

Modalidade

Variação

(%)

2015/2011

como objetivo definir com mais clareza a identidade e o papel estratégico dessa modalidade

no PAA, de modo a evitar a sobreposição de funções com a modalidade Compra Direta4.

(VALADARES; SOUZA, 2015)

A modalidade Compra Direta também apresentou comportamento declinante a

partir de 2013. Através do Decreto Nº 8.293, de 2014, que modificou o artigo 17, inciso II,

transformou essa modalidade como sustentadora de preços, sendo utilizada somente quando

os preços de mercado estiverem abaixo do nível desejado.5

Tendo em vista as reduções observadas nos recursos gastos (R$) e no

quantitativo de agricultores familiares beneficiados verifica-se que a queda do PAA CONAB é

referente, sobretudo, ao processo de adaptação às mudanças estratégicas do programa, em

sua concepção e operacionalização, bem como a queda de demanda de fornecedores ou de

dificuldades decorrentes de execução.

Em relação aos grupos do Pronaf, a redução dos beneficiados fornecedores do

PAA Conab também foi significativa entre 2011 e 2015. O grupo A, que engloba os

agricultores familiares assentados, reduziu- se 73,5%, em termos absolutos. O grupo B, que

engloba agricultores com renda bruta familiar, nos últimos 12 meses, não superior a R$ 20

mil, apresentou uma participação constante no período em tela – em 2011, 30,9% e em 2015,

30,6%, porém, obteve queda de 57,6%. E o grupo V, que é o mais estruturado da agricultura

familiar, que abrange àqueles com renda acima de R$ 20 mil e não superior a R$ 360 mil,

manteve-se como o mais significativo entre os agricultores que participam do PAA Conab: em

2011, participação de 49,6%; e em 2015, 51,6%. Contudo, esse grupo obteve redução de

62,7% no período supracitado. (Tabela 4)

Tabela 4 – Brasil: Agricultores beneficiados no PAA CONAB, segundo grupos do PRONAF (%) – 2011 – 2015

Fonte: PAA Data/MDS

4 De acordo com Valadares e Souza (2015, p. 6): “A possibilidade de liquidação física do débito decorrente do apoio financeiro à formação de estoque fazia com que tal modalidade funcionasse como uma espécie de ‘doação simultânea’ com pagamento adiantado à entrega, o que introduzia uma indesejável concorrência ou sobreposição entre modalidades”. 5 Antes da vigência do Decreto Nº 8.293, de 2014, A modalidade Compra Direta se referia à compra de produtos definidos pelo GGPAA, com o objetivo de sustentar preços, atender a demandas de programas de acesso à alimentação e das redes socioassistenciais e constituir estoques públicos.

Grupo PRONAF 2011 2012 2013 2014 2015

A 11,2 11,7 13,0 11,5 8,3

A/C 3,4 3,6 4,4 4,5 3,2

B 30,9 29,1 31,3 30,6 36,6

E - - - - 3,1

DAPAA 0,8 0,0 - 0,0 -

P 4,0 - - - -

V 49,6 55,6 51,3 53,4 51,6

TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Já os Estados, os municípios e o Distrito Federal celebravam convênios com o

Ministério até o ano de 2012. Já em 2013, o MDS inseriu no PAA uma nova estratégia de

execução, o chamado Termo de Adesão6. Do total de agricultores fornecedores do PAA

municipal, 75,7% já tinham aderido ao termo de adesão em 2013, enquanto o PAA estadual,

o processo foi mais lento, somente, em 2014, que esta modalidade foi mais representativa,

abrangendo 58% dos fornecedores. (Tabela 5)

Tabela 5 – Brasil: Agricultores Fornecedores para o PAA Estadual e Municipal, por Termo de Adesão e Convênios – 2011 – 2015 – Quant. e %

Fonte: PAA Data/MDS

A transição de convênios para termos de adesão, foi autorizada por meio da Lei Nº

12.512/2011, e regulamentada pelo Decreto Nº 7.775/2012, e teve como objetivo a ampliação

do programa e do número de beneficiários, direcionada para dar prioridade ao atendimento

do público do Plano Brasil Sem Miséria e povos e comunidades tradicionais. Esta nova

estratégia – o termo de adesão – visa reduzir a burocracia, de modo que no PAA seja

permitido a parceria com os Estados, municípios e consórcios públicos; enquanto, os

convênios regulamentam a transferência de recursos financeiros e recaem sobre eles uma

série de controles regulativos sobre a execução físico-financeira:

O diagnóstico era que a obrigação do MDS de celebrar e gerir convênios com cada unidade executora do PAA estabelecia um teto à expansão do programa, dados os limites da estrutura operacional e administrativa do órgão. Convênios disciplinam a transferência de recursos financeiros e sobre eles recaem uma série de controles relativos ao acompanhamento da execução físico-financeira, às contrapartidas previstas, ao cronograma de desembolso e, à prestação de contas. O termo de adesão, por seu turno, tem caráter geral de pactuação (não trata de repasse de recurso financeiro), o que reduz significativamente os trâmites burocráticos. (VALADARES; SOUZA, 2015, p. 8)

Com o termo de adesão, os recursos financeiros do PAA são disponibilizados

diretamente aos agricultores familiares, através do cartão bancário. Desse modo, torna-se

responsabilidade das unidades executoras emitir e guardar a documentação relacionada à

6

Termo de

AdesãoConvênios Total

Termo de

AdesãoConvênios Total

Termo de

AdesãoConvênios

Termo de

AdesãoConvênios

2011 - 12.396 12.396 - 18.851 18.851 - 100,0 - 100

2012 280 16.912 17.192 212 18.541 18.753 1,6 98,4 1,1 98,9

2013 10.750 3.460 14.210 6.105 15.680 21.785 75,7 27,9 28,0 72,0

2014 18.060 - 18.060 12.945 9.363 22.308 100,0 - 58,0 42,0

2015 19.660 - 19.660 17.839 154 17.993 100,0 - 99,1 0,9

Agricultores Fornecedores - %

PAA MUNICIPAL PAA ESTADUAL

Agricultores Fornecedores - Quant.

Anos

PAA MUNICIPAL PAA ESTADUAL

operacionalização, acompanhar, apoiar, supervisionar e fiscalizar a aquisição dos produtos,

sua qualidade, sua guarda e sua destinação. (MDS, 2012)

Como vimos na Tabela 5, o termo de adesão passou a ser bastante representativo

no PAA municipal e estadual no período de 2011 a 2015, enquanto a modalidade por convênio

reduziu sua participação entre os agricultores fornecedores, notadamente, no PAA municipal.

Neste sentido, a Tabela 6, a seguir, mostra por Grupos de Pronaf, a diferenciação de público

segundo o perfil de renda bruta familiar anual.

Tabela 6- Brasil: PAA Municipal e PAA Estadual – Grupos PRONAF – 2011 – 2015 – %

Fonte: PAA Data/MDS

Pela Tabela 6, em relação ao perfil de beneficiários, os resultados sugerem que a

inserção do termo de adesão contribuiu para o aumento participação de agricultores

extremamente pobres, já que uma de suas prerrogativas é que pelo menos 40% dos

agricultores estejam cadastrados no CADÚNICO. Sendo assim, a participação dos grupos A,

A/C e B, os quais concentram agricultores com DAP provisório e desestruturados

economicamente, aumentou significativamente. No PAA municipal, em 2011, a totalidade

desses grupos detinha 49,6% de agricultores. Em 2015, passou para 56,1%. No PAA Estadual

correspondia 44,5% dos fornecedores, e em 2015, já equivalia a 63,6% (Tabela 6).

De um modo geral, o novo modelo, na prática, não desburocratiza. Na verdade,

houve uma intensificação do processo de descentralização, repassando para as unidades

executoras a função de planejar, coordenar, fiscalizar, administrar e executar politicamente.

A função do MDS respalda notadamente em enviar a ordem bancária para que a instituição

financeira repasse o pagamento diretamente ao agricultor familiar, mediante somente se as

informações no sistema, atualizadas pelas unidades executoras, estejam de acordo com as

prerrogativas (metas e valores) estabelecidas nos Planos Operacionais Anuais. Dessa forma,

cada unidade executora – Estados e municípios – são responsáveis por atualizar essas

informações no sistema informatizado (SISPAA).

2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2013 2014 2015

A 5,6 6,4 6,4 5,4 4,7 6,9 6,4 11,6 5,1 8,2

A/C 1,5 1,5 2,1 2,0 1,6 4,5 3,0 3,3 2,6 2,3

B 42,5 44,2 46,7 47,6 49,8 33,1 36,8 37,9 37,7 53,1

V 50,4 47,8 44,8 45,0 43,9 55,5 53,4 47,2 54,6 36,4

NÃO INFORMADO - - - - - 0,1 0,4 - - -

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

GruposPAA MUNICIPAL PAA ESTADUAL

4 ANÁLISE DA IMPLEMENTAÇÃO DO PAA NO MARANHÃO ENTRE 2011 E 2015

Tratando-se especificamente do Maranhão, as modalidades executadas foram

apenas Compras com Doação Simultânea e PAA Leite. A primeira modalidade foi executada,

principalmente, pela CONAB e pelos municípios. Contudo, em decorrência da redução de

agricultores participando no PAA CONAB, houve queda expressiva na totalidade de

fornecedores: em 2011, eram 4.148 agricultores; e em 2015, foram apenas 30 fornecedores

ao PAA. (Tabela 7)

Tabela 7 – Maranhão: Quantitativo de Agricultores Fornecedores para o PAA, por

Modalidades (2011 – 2015)

Fonte: PAA Data/MDS

Os dados da Tabela acima revelam que o PAA vem passando por um processo

de reestruturação, principalmente, a partir de 2013, que se refletiu na participação da CONAB

de forma menos ativa. Um dos fatores que contribuiu para a continuidade não linear da

CONAB, no período, foram as constantes apurações e fiscalizações pela Superintendência

Regional7 dos projetos relativos ao PAA, nos quais foram constatadas irregularidades, tais

como:

Aprovação de projetos sem condições de produtividade e executoriedade eram

classificados como aptos para execução;

Falta de zelo com as conferências dos projetos e prestações de contas do PAA por

parte da maioria dos empregados do Setor de operações;

Desalinhamento estratégico do Gerente de Operações na condução dos programas

com a Superintendência Regional e Fragilidades nas rotinas e nos procedimentos de

supervisão/acompanhamento do PAA, o que permitiu a celebração e a renovação com

entidades que descumprem os cronogramas firmados.

7 Conforme os relatórios de prestação de contas disponibilizados pela CONAB, no endereço:

www.conab.gov.br

Modalidade 2011 2012 2013 2014 2015

Doação Simultânea - execução CONAB 4.148 5.521 1.815 60 30

Doação Simultânea - execução ESTADUAL - - - - 1

Doação Simultânea - execução MUNICIPAL 664 938 1.173 1.868 2.210

Total Doação Simultânea 4.812 6.459 2.988 1.928 2.241

Total PAA Leite - 2.282 - 366 543

Total 4.812 8.741 2.988 2.294 2.784

Diante disso, os maiores riscos, mediante a não conferência das prestações de

contas pelos gestores dos projetos, relacionam - se à liberação de recursos públicos sem o

devido controle. Por consequência, houve redução do quantitativo dos projetos relativos ao

PAA no Maranhão por causa da intensificação da fiscalização pela Superintendência Regional

do Estado, o que culminou em cancelamentos e aplicações de penalidade de proibição de

contratar com a Companhia pelo interstício de 6 meses a 2 anos8.

Concomitante a esse processo de redução de agricultores fornecedores ao

programa, verificou-se, ainda, a redução do número de entidades beneficiadas pelos produtos

adquiridos, em 2015, eram 467 estabelecimentos, contra 1.114, em 2011 – redução de 58,1%.

(Tabela 8)

Os recursos gastos também sofreram redução no período: em 2011,

correspondiam a R$ 27,1 milhões, enquanto em 2015 era R$ 11,1 milhões – redução de

59,1%. Quanto aos produtos adquiridos, houve uma queda de 43,6%: em 2011, foram 8,2

toneladas, e em 2015, 4,6 t. (Tabela 8)

Tabela 8 – Maranhão: Recursos Gastos (R$)* no PAA, Entidades Beneficiadas e Produtos fornecidos9 e Variação (%) – 2015 – 2011

Fonte: PAA Data/MDS *Em R$ milhões, valores a preços de junho/16.

Apesar do resultado ruim no período em análise, o desempenho melhorou quando

se comparou 2015 e 2014, houve aumentos significativos no número de entidades

beneficiadas, no total de recursos gastos e produtos adquiridos, respectivamente, obtiveram

crescimento de 11,2%, 31% e 46,3% (Tabela 8). Por fim, isso significa, talvez, a melhoria na

condução e na operacionalização do PAA no Estado, o que seria um dos fatores

desencadeadores da melhoria no desempenho em 2015 quando comparado com o ano

anterior.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

8 Conforme os relatórios de prestação de contas disponibilizados pela CONAB, no endereço:

www.conab.gov.br 9 Em toneladas

Dados 2011 2012 2013 2014 2015Variação (%)

2015/2011

Variação (%)

2015/2014

Entidades Beneficiadas 1.114 1.221 478 420 467 -58,1 11,2

Recursos* (R$) 27,1 44,1 13,7 8,4 11,1 -59,1 31,0

Produtos (Kg) 8.243 17.667 3.282 3.176 4.646 -43,6 46,3

Tendo como parâmetro os resultados parciais aqui analisados, verificou-se que o

Programa de Aquisição de Alimentos no Estado do Maranhão, no período de 2011 a 2015,

apresentou uma trajetória não linear em relação aos indicadores de recursos gastos e do

quantitativo de agricultores fornecedores, que inclusive apresentaram queda em PAA

Estadual e da CONAB, exceto o PAA municipal.

Por parte da CONAB, o desempenho não contínuo de recursos gastos e de

produtores fornecedores foi decorrente, a priori, de uma série de medidas de contenção e

fiscalização dos projetos referentes ao Programa, as quais visavam aprovar aqueles que

porventura não elencassem todos os critérios exequíveis, evitando assim o desperdício de

recursos públicos em projetos que não dariam retorno econômico e social.

Além disso, o PAA passou por uma modificação na sua execução, com a

incorporação do Termo de Adesão, que é uma nova modalidade implantada pelo MDS, o qual

consiste em desburocratizar os trâmites de aprovação dos projetos e facilitar o recebimento

dos recursos individualmente, para cada produtor, mediante conta bancária. Ainda é cedo

afirmar se essa nova estratégia reduzirá, de fato, a capacidade associativa e cooperativa dos

agricultores, e se a mesma dificultará a inserção desses agricultores ao PAA, já que muitos

deles não dominam os procedimentos necessários de submissão de projetos, devido ao baixo

nível de escolaridade e à falta de um órgão/setor institucional que os ajudem a elaborá-los.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL, MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL. Disponível em: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/paa/ ___________. Programa de Aquisição de Alimentos: Renda para quem produz e comida na mesa de quem precisa!. 2012. BRASIL, COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO. Disponível em: www.conab.gov.br MELLO, J. (ORG). A inclusão socioprodutiva rural no Brasil sem miséria: o desafio da superação da pobreza no campo. In: Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate. 2015. HESPANHOL, R. A. M. Programa de aquisição de alimentos: limites e potencialidades de

políticas de segurança alimentar para a agricultura familiar. 2013. MÜLLER, A. L.; SILVA; M. K.; SCHNEIDER; Sergio. A Construção das Políticas Públicas para a agricultura familiar no Brasil: o caso do Programa de Aquisição de Alimentos. In: Revista Estudos Sociedade e Agricultura (UFRJ), Rio de Janeiro V. 20, p139, 2012.

VALADARES; A; SOUZA; M. G. P. A trajetória recente do Programa de Aquisição de Alimentos da agricultura familiar (PAA): uma análise das mudanças normativas e institucionais que deram nova inflexão ao programa. 2015.