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Ficha Catalográfica

Confederação Nacional de Municípios – CNM Municipalismo: Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo – Brasília: CNM, 2017.

406 páginas. ISBN 978-85-8418-079-0

1. Descentralização. 2. Município. 3. Democracia Local.

2017 Confederação Nacional de Municípios – CNM.

Esta obra é disponibilizada nos termos da Licença Creative Commons: Atri-buição – Uso não comercial – Compartilhamento pela mesma licença 4.0 Inter-nacional. É permitida a reprodução parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte. A reprodução não autorizada para fins comerciais constitui violação dos direitos autorais, conforme Lei 9.610/1998.

As publicações da Confederação Nacional de Municípios – CNM podem ser acessadas, na íntegra, na biblioteca online do Portal CNM: www.cnm.org.br.

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Coordenadores da ObraAntónio Cândido de OliveiraRicardo Hermany

Autor(es)António Cândido de Oliveira Arnau Gutiérrez CampsCarlos Aymerich Cano Elena Garrido Guilherme GiacobboJoana Polónia GomesJoaquim Freitas da RochaMario RosalesPedro Cruz e Silva Ricardo Hermany

Revisão TécnicaAntónio Cândido de OliveiraRicardo Hermany

Articulação InternacionalTatiane Vieira de JesusIsabella da Silva SantosThaís Lima Mendes

Revisão de textosJoana Polónia GomesKeila Mariana de A. O. Pacheco

DiagramaçãoThemaz Comunicação

Diretoria-ExecutivaGustavo de Lima Cezário

Depósito Legal:

Carta do presidente da CNM

Por Paulo Ziulkoski1

Quando a CNM se propôs a estabelecer parcerias com universidades e outras as-sociações para construir um livro sobre a descentralização em diferentes países foi com o intuito de contribuir para o debate sobre como esse processo se desenvolve em suas diferentes formas. Nas atividades da Federação Latino-Americana de Cidades, Muni-cípios e Associações (Flacma), da Organização Mundial de Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU) e em outros foros internacionais de Municípios e entidades munici-palistas, percebemos o quanto esse tema é central para os governos locais nos diferen-tes países. Os desafios são bastante similares, variando nos formatos de acordo com as características da descentralização em cada país.

Os Municípios brasileiros, por exemplo, são reconhecidos como Entes federa-tivos pela Constituição Federal de 1988, porém a autonomia municipal é comprome-tida pela falta de uma distribuição adequada de recursos, que fragiliza a administração local. As competências e as responsabilidades municipais são ampliadas de forma cres-cente, sem uma adequada provisão de recursos para cumpri-las. Quando apresentamos as dificuldades enfrentadas no Brasil na construção de um pacto federativo equilibra-do, a resposta imediata a esse tipo de intervenção é uma concordância que essa é uma realidade generalizada.

Se a nossa luta é comum, é importante unir esforços e trabalhar juntos. Para is-so, é preciso trocar informações e experiências. Quando apresentamos propostas para o Congresso Nacional brasileiro ou para o governo federal, embasamos nossas argumen-tações com dados e informações sobre o contexto e as estruturas locais. A capacidade de

1 Presidente da Confederação Nacional de Municípios (CNM).

agregar nessas proposições informações dos Municípios latino-americanos, europeus e de outras regiões fortalece nossa capacidade argumentativa, permite apresentar exem-plos de medidas que funcionam bem em outros lugares e talvez também tenham um bom resultado no Brasil. Acreditamos que o mesmo vale para os outros países.

Neste contexto, tal qual esta publicação que aqui apresentamos, é importante pa-ra permitir que esse tipo de ação seja promovida com mais frequência, de forma mais espontânea e, cada vez, com conhecimento mais aprofundado sobre o tema em debate. Ao dialogar com as estruturas nacionais de governo, ao debater a agenda municipalista com organizações distintas, ao implementar políticas e projetos, é necessário que este-jamos cientes dos processos de descentralização no país, na atuação do movimento mu-nicipalista e nos impactos dessas duas frentes no desenvolvimento local.

Tratar das perspectivas da descentralização não é só um tema dos Municípios, e sim dos governos e das sociedades como um todo para conseguirmos avançar na cons-trução de modelos mais coerentes com a realidade vivenciada. Dessa forma, instigo a todos e todas a lerem esta publicação, a utilizarem o conhecimento aqui compartilha-do e atuarem em prol da construção de Municípios e governos locais mais verdadeira-mente autônomos e fortes.

Carta del Presidente de Flacma

Por Rafael Hidalgo2

Desde la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (Flacma) nos sentimos complacidos de la puesta en circulación de esta publicación “Descentralización: perspectivas desde América Latina, Europa y a nivel global” en la que se recopila y hace un balance de los procesos de descentralización en los países de la región latinoamericana y europea destacando los avances logrados en las últimas décadas a favor de una mayor autonomía municipal.

Para una organización como Flacma que busca promover y fortalecer el movi-miento municipalista en América Latina, esta publicación, sin duda alguna, supone un recurso clave para identificar los retos y oportunidades que tenemos por delante para continuar promoviendo la descentralización en cada uno de los países de la región. Tal y como se destaca, en la actualidad hemos logrado avanzar hacia una mayor gobernan-za local que, ante los desafíos globales que afectan a nuestras sociedades, se hace nece-sario seguir fortaleciendo para lo cual los gobiernos locales requieren disponer de ma-yores cuotas de autonomía política, administrativa y fiscal.

En esta ardua tarea de conquistar y consolidar las potestades y autonomía mu-nicipal, el asociativismo municipal ha jugado y está llamado a jugar un rol fundamen-tal, liderando y promoviendo las reformas legales e institucionales necesarias para que los gobiernos locales adquieran cada vez mayores capacidades para gobernar los terri-torios en articulación con las entidades del gobierno central así como con la ciudadanía.

El asociativismo municipal se constituye, por tanto, en la principal herramienta con la que podemos hacer frente a los distintos retos por los que atraviesan los procesos

2 Ingeniero agrónomo con experiencia en la administración pública. Presidente de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (Flacma) y presidente de la Federación Dominicana de Municipios (Fedomu).

de descentralización en cada uno de los países tanto a nivel regional como a nivel glo-bal. Esto es así ya que en nuestra unión radica nuestra fuerza para estar en condiciones más efectivas para equilibrar la balanza hacia un mayor poder local.

Nuestro compromiso en Flacma es trabajar para que esta unión se amplíe y el movimiento municipalista latinoamericano adquiera también una voz y actúe en la es-cena global, la cual hoy se ha convertido en un espacio de oportunidades para identi-ficar problemáticas e iniciativas comunes con la que sumar esfuerzos en la promoción del desarrollo local en correspondencia con la nueva visión de gobernanza: Pensar Glo-bal, Actuar Local.

Esta publicación se enmarca dentro de este compromiso de articulación y apoyo al asociativismo municipal de la región, la cual ha sido generada como producto del Observatorio de la Descentralización de Flacma creado para dar monitoreo y análisis permanente a los datos, iniciativas y avances clave sobre la descentralización en nues-tros países que sirva a las asociaciones de municipios en su labor de incidencia e inter-locución para la promoción y fortalecimiento de la institucionalidad local.

Esperamos, por tanto, que esta publicación resulte del mayor interés y utilidad, y juntos sigamos contribuyendo a un mayor desarrollo local en América Latina.

Carta del Presidente de AChM

Por Sadi Melo3

Desde la década de los ochenta -a partir de la superación de las dictaduras mili-tares y gobiernos de facto- en América Latina se han llevado a cabo varios procesos na-cionales de descentralización del Estado. Así, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay recuperan sus democracias y, al mismo tiempo, fortalecen a sus gobiernos in-termedios y locales. En Colombia el perfeccionamiento democrático va de la mano con la construcción de la paz, proceso que continúa hasta ahora, y ayuda al fortalecimien-to de los gobiernos locales. En los noventa, en América Central se firman los Acuerdos de Paz, que permiten dejar atrás las guerras civiles de Nicaragua, El Salvador y Guate-mala y avanzar también en la descentralización. La ola descentralizadora llega también a México, Costa Rica, Honduras, República Dominicana e incluso ahora a Panamá.

Hoy en Latinoamérica más de 16.500 municipalidades eligen democráticamente a sus autoridades locales. Las competencias y tareas municipales se incrementan, aunque no ocurre lo mismo con los recursos financieros: la descentralización fiscal es deficita-ria y pocos países han traspasado a sus gobiernos intermedios y locales una parte real-mente importante de sus medios financieros. Aun así, las municipalidades de la región son mucho más importantes que en el pasado y los indicadores territoriales del PNUD muestran avances en inversión territorial, en la ampliación de los servicios municipales y en la dinamización del desarrollo local.

Una de las características de la descentralización latinoamericana es su gran he-terogeneidad. Así, hay países con gran nivel de descentralización, donde los procesos son notorios contribuyendo claramente a la modernización del Estado, como Brasil, entre

3 Ex presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM).

los países federales, o Colombia y Bolivia, entre las naciones unitarias. Pero no ocurre igual en todos los países.

¿Por qué la importancia de la descentralización justo ahora? Es decir, en tiempos de crisis múltiples: económicas, sociales, ambientales y políticas. Por eso mismo: la universalidad, integralidad, complejidad y persistencia de las dificultades actuales.

Ahora mismo la economía internacional se debate entre turbulencias e incerti-dumbres, tanto en los países desarrollados como en los de menor desarrollo, incluida América Latina. Los vaivenes de la globalización afectan a Estados Unidos, la Unión Europea, China y Japón y hay un contradictorio debate mundial acerca de qué hacer o dejar de hacer. Pero no sólo la economía mundial se tambalea, el incremento de la de-sigualdad afecta y genera reclamos de los grupos medios y pobres, tanto en el mundo desarrollado como en los países en vías de desarrollo. Además, el medio ambiente pla-netario se encuentra amenazado: el cambio climático y desastres no previsibles afectan a la mayor parte de las naciones y territorios.

América Latina está en serios aprietos, en particular por el límite al que han lle-gado las políticas públicas dado que el gasto gubernamental toca techo. Los Estados centrales están al borde de sus capacidades para actuar como compensadores y correc-tores de las fallas de los mercados, por falta de recursos financieros y humanos, aunque no solo por eso. Muchas de las limitaciones actuales de las políticas públicas se explican por el alejamiento del Estado de los actores territoriales y ciudadanos, lo que ocurre en casi todos los países y por sobre las ideologías.

Como municipalistas pensamos que ante la magnitud de esta crisis hay que cues-tionarse la manera tradicional de actuar del Estado. En especial, tomar conciencia de su carácter concentrador, donde los gobiernos nacionales acumulan una cantidad inma-nejable de tareas y competencias que no logran cumplir, ahogados por las urgencias de un sinnúmero de situaciones críticas de todo tipo. Y la tendencia es al aumento de la velocidad del cambio técnico y de la complejidad de las sociedades nacionales. Dicho de otro modo, los gobiernos centrales no pueden resolver solos los grandes problemas, dada la magnitud, urgencia y cantidad de dificultades que estos conllevan. ¿Qué hacer?

Primero, establecer de qué tipo es la crisis que enfrentamos. ¿De crecimiento eco-nómico como creen muchos? Para algunos bastaría con recuperar el ritmo de la produc-ción, del consumo privado y aumentar el PIB. ¿De modernización del Estado? Siendo entonces la solución una mejor normativa acerca de la distribución de tareas y compe-tencias de cada nivel de gobierno, con construcción de indicadores y sistemas de con-trol para monitorear los rendimientos de los empleados gubernamentales. ¿De las po-

líticas sociales? Las que deberían revisarse y mejorar, para asegurar desde el Estado los derechos, de modo que todos los ciudadanos sean respetados y sus necesidades esen-ciales cubiertas. ¿De las políticas ambientales? Siendo necesario revisar el estilo de cre-cimiento económico y consumo dominante, para adecuarlo a las limitadas capacidades de absorción de contaminantes que tienen los territorios particulares y el planeta entero.

Es obvio que la situación actual tiene todos y cada uno de esos componentes. Si es así, se trata de crisis muy complejas, cuyo enfrentamiento efectivo necesita de la co-laboración de todos los actores: del gobierno nacional y subnacionales, del parlamento y los partidos, de las empresas privadas de todos los tamaños, de universidades, sindica-tos, actores sociales y territoriales, de las ONG y de los ciudadanos. Y de los países la-tinoamericanos ayudándose entre sí. Estamos frente a una crisis multidimensional que implica cambiar las formas de gobernar y desarrollarse. Como en las emergencias y de-sastres -en los cuales los gobiernos locales poseen vasta experiencia- es necesario aunar las voluntades, capacidades y recursos de los diversos actores públicos, privados y socia-les para construir progresivamente nuevas formas de relacionarse, mucho más colabo-rativas, respetuosas y cuidadosas de la vida y de su diversidad.

¿No es absurdo pedirles a las políticas centrales que resuelvan todos los problemas? ¿No es más lógico incorporar a los actores involucrados en la solución tanto de las urgencias, como de los problemas acumulados? De eso se trata la nueva gobernanza indispensable: de compartir el poder político entre los diversos actores para enfrentar en conjunto las nuevas e inquietantes dificultades que nos cercan y amenazan. Por eso la importancia de los gobiernos locales, que en muchos territorios demuestran que es posible gobernar mejor mediante una combinación positiva de coordinación pública-pública, alianzas público-privadas-sociales, asociativismo municipal, participación comunitaria e involucramiento cívico de los ciudadanos. De ese modo, se puede diagnosticar participativamente y resolver colaborativamente los problemas. El desarrollo humano y sustentable será el resultado no de la acción exclusiva de las buenas políticas públicas, o del accionar de los actores privados, o del aporte de los actores ciudadanos, sino de la búsqueda y trabajo conjunto de todos.

Y en este aprendizaje de nuevas maneras de resolver los problemas, los gobier-nos locales, por su proximidad, experiencia y legitimidad, tienen un lugar irremplazable.

Santiago de Chile, marzo de 2017.

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Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo

DIRETORIA CNM – 2015-2018

Presidente Paulo Roberto Ziulkoski

1º Vice-presidente Glademir Aroldi

2º Vice-presidente Marcel Henrique Micheletto

3º Vice-presidente Fernando Sérgio Lira Neto

4º Vice-presidente Hudson Pereira de Brito

1º Secretário Eduardo Gonçalves Tabosa Júnior

2º Secretário Marcelo Beltrão Siqueira

1º Tesoureiro Hugo Lembeck

2º Tesoureiro Valdecir Luiz Colle

Conselho Fiscal – Titular Mário Alves da Costa

Conselho Fiscal – Titular Expedito José do Nascimento

Conselho Fiscal – Titular Dalton Perim

Conselho Fiscal – 2º Suplente Cleudes Bernardes da Costa

Conselho Fiscal – 3º Suplente Djalma Carneiro Rios

Região Norte – Titular Valbetânio Barbosa Milhomem

Região Sul – Titular Seger Luiz Menegaz

Região Sudeste – Titular Elder Cássio de Souza Oliva

Região Nordeste – Titular Maria Quitéria Mendes de Jesus

Região Nordeste – Suplente Gilliano Fred Nascimento Cutrim

Região Centro-Oeste – Titular Divino Alexandre da Silva

ÍNDICE DA OBRA

Carta do presidente da CNM ......................................................................................5

Carta del Presidente de Flacma ....................................................................................7

Carta del Presidente de AChM ....................................................................................9

DIRETORIA CNM – 2015-2018 ............................................................................13

Homenagem a Paulo Ziulkoski .................................................................................17

Agradecimentos .........................................................................................................22

Apresentação ..............................................................................................................24

PARTE I – DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y MUNICIPALIDADES EN AMÉRICA LATINA ................................................................................28

Capítulo 1: Situación, Perspectivas y Desafíos de la Descentralización en América La-tina ..............................................................................................................................29

Capítulo 2: Descentralização e Municipalismo no Brasil ..........................................40

Capítulo 3: O movimento municipalista do Brasil: o papel da CNM .......................94

Capítulo 4: Descentralización y Municipios en República Argentina ....................110

Capítulo 5: Municipalidades y Descentralización En Chile ....................................127

Capítulo 6: Descentralización y Alcaldías en Colombia ..........................................141

Capítulo 7: Municipios y Descentralización en El Salvador ...................................156

Capítulo 8: Descentralización, Municipalidades y Regiones en Perú ......................170

Capítulo 9: Descentralización, Ayuntamientos y Distritos en República Dominica-na ........................................................................................................................ 185

Capítulo 10: Conclusiones, Reflexiones y Propuestas sobre Descentralización en Amé-rica Latina .......................................................................................................... 196

PARTE II – MUNICIPALISMO NA EUROPA ..............................212

Capítulo 11: Perspectiva Geral ................................................................................213

Capítulo 12: Municípios em Portugal .....................................................................215

Capítulo 13: Una Aproximación al Régimen Jurídico de los Municipios en Es-paña ........................................................................................................... 272

Capítulo 14: Descentralização e Municipalismo na Itália .......................................333

Capítulo 15: Descentralização e Municipalismo na Polônia ...................................342

Capítulo 16: Descentralização e Municipalismo na França ....................................350

Capítulo 17: Descentralização e Municipalismo na Alemanha ...............................360

Capítulo 18: Conclusões e Carta Europeia de Autonomia Local ...........................366

PARTE III – O MUNICÍPIO NO MUNDO ..................................378

Capítulo 19: El municipio desde una perspectiva global .........................................379

16 MUNICIPALISMO


17MUNICIPALISMO


Homenagem a Paulo Ziulkoski

Uma vida dedicada ao municipalismo

As origensA opção por dedicar esta obra composta por estudos sobre o municipalismo e a

descentralização ao líder da maior associação de Entes locais da América Latina sur-giu ao longo da construção da obra. De fato, a evolução do movimento municipalista brasileiro, com a consolidação da Confederação Nacional de Municípios (CNM), con-funde-se com a trajetória de vida e de militância em favor do poder local democrático de Paulo Ziulkoski.

Paulo Ziulkoski nasceu em 1946 em Mariana Pimentel, à época, um distrito do Município de Guaíba do Estado do Rio Grande do Sul. O pai, João Ziulkoski, era co-merciante, dono de um armazém, e também participante ativo da política local. A tra-jetória política própria começou enquanto cursava a escola técnica no Município de Viamão. Por volta de 1965, no início do regime militar, foi secretário da União Gaúcha de Estudantes Secundaristas (Uges) , sendo esse o primeiro contato mais efetivo com qualquer tipo de movimento político, possuindo importante vivência na militância par-tidária, especialmente na juventude.

O prefeitoÉ no exercício de seu mandato de prefeito no Município gaúcho de Mariana

Pimentel, com a tomada de posse em 1993, que surge a sua relação com o movimen-to municipalista. Ao buscar informações sobre como gerenciar seu Município, passou a perceber a situação de penúria imposta aos prefeitos naquele momento, uma vez que as promessas constitucionais, de elevação do Município à categoria de Ente federativo estavam longe de sua concretização. E esta discrepância foi muito bem percebida pelo então prefeito Ziulkoski.

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A participação no movimento municipalistaA partir de então, Paulo Ziulkoski iniciou sua participação no movimento mu-

nicipalista. A entidade que congregava os Municípios da região era a Associação dos Municípios da Zona Centro Sul (Acensul), que representava treze Municípios da pro-ximidade de Porto Alegre; assim, logo nos primeiros anos, ele se tornou o presidente da associação. Nessa condição, passou a participar das reuniões da Federação das Associa-ções de Municípios do Rio Grande do Sul (Famurs), seu Estado de atuação política. Em 1995, eram 21 associações microrregionais que compunham a federação. Os mandatos na Famurs duravam um ano e, em 1996, houve nova eleição e, nela, Ziulkoski saiu vi-torioso. Pesou a favor do prefeito Paulo o trabalho desenvolvido como secretário-geral da entidade no ano anterior.

A capacitação de gestores locais foi foco das atividades da Famurs. No perío-do, foram realizados: encontros de contas entre o Estado e os Municípios, atividades de melhoria de gastos e de gestão com o Tribunal de Contas do Estado e ações específicas para os novos prefeitos eleitos em 1996, como o Seminário de Orientação às Novas Ad-ministrações. Uma das maiores inovações da gestão 1996/1997, no entanto, foi a elabo-ração de estudos técnicos municipais, que possibilitavam o melhor conhecimento por parte da entidade sobre os Municípios e sobre as reivindicações e interesses que pauta-vam as posições da Famurs.

A chegada à CNM Na condição de líder de uma entidade estadual de Municípios, o presidente te-

ve contatos com outras lideranças estaduais e regionais, começando assim sua atuação em nível nacional. A articulação com outros atores possibilitou a reivindicação nacio-nal dos interesses municipalistas. Naquele período, a CNM era vista como uma enti-dade enfraquecida politicamente, pois, de fato, tinha apenas dois funcionários, um li-vro de atas e utilizava a estrutura da Famurs em Brasília. No dia 18 de junho de 1997, durante o XVII Congresso Estadual de Municípios do RS, em Gramado, Paulo Ziulkoski deixou a Famurs para assumir a presidência da Confederação Nacional de Municípios.

Após tomar posse, os primeiros esforços se concentraram – tal como na Famurs – na reestruturação administrativa da Confederação. A situação financeira da CNM não possibilitava grandes ações e era necessário reparar a questão da falta de recursos e de funcionários, que minavam qualquer ação mais concreta.

19MUNICIPALISMO


A consolidação da ConfederaçãoFoi com a eleição de Ziulkoski para a CNM que se inaugurou a fase de consoli-

dação do movimento municipalista, tendo especial relevo a primeira Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios, que representou um marco, por meio do qual o movimento municipalista volta a ter maior protagonismo político, após o esfriamento pós-consti-tuição de 1988, haja vista que a previsão constitucional de autonomia local, ao invés de significar mais descentralização, enfraqueceu a mobilização dos gestores locais.

A posição da CNM e de seu novo presidente – a partir de 1997 – era de radical autonomia entre os interesses municipais, dos Estados e da União. Essa visão não sur-gira naquele momento, pois foi uma ideia que acompanhou Ziulkoski desde os tempos à frente da Famurs, da Acensul e da Prefeitura de Mariana Pimentel.

A autonomia buscada pela CNM baseava-se na perspectiva de que sempre que os interesses do movimento foram preteridos em favor de um projeto político individual ou de uma cooptação por outras esferas de governo em troca de verbas ou prestígio, as reivindicações legítimas do municipalismo foram sempre afetadas.

As Marchas a Brasília Uma das marcas da presidência de Paulo Ziulkoski na CNM foi a organização

das sucessivas Marchas a Brasília, que tiveram o seu início no ano de 1998, e celebra sua vigésima edição em 2017. Com estas Marchas, a CNM chamava a atenção de to-do o país para temas que preocupavam os Municípios e que estes queriam ver resolvi-dos. Tornou-se uma imagem emblemática da luta da CNM pela defesa e valorização do municipalismo.

O fortalecimento do movimento municipalistaA autonomia política parece um ideal abstrato e de difícil alcance, mas há for-

mas de instrumentalizá-la, principalmente por meio da autonomia financeira. A per-cepção dos dirigentes da CNM, a partir de Paulo Ziulkoski, é clara a esse respeito. Para a Confederação, a consolidação financeira legitimou-a e a transformou num ator cen-tral da política nacional.

Atualmente, a CNM conta com, aproximadamente, cinco mil Municípios con-tribuintes e recursos incomparavelmente superiores aos existentes em 1997. Os meios financeiros são suficientes para não depender de nenhum órgão governamental e cons-truir uma sede própria em Brasília, cuja inauguração aconteceu durante a Marcha deste ano (2017). Foi possível, baseado nisso, ter uma estrutura mais robusta e executar ações

20 MUNICIPALISMO


concretas. A Marcha, nesse sentido, foi a grande responsável por garantir as conquistas municipalistas e dar maior visibilidade à agenda local.

As experiências políticas anteriores mostraram às lideranças da Confederação que a caridade não é um atributo comum ao relacionamento entre o poder central e o poder local. Nesse sentido, para se conquistar algo, é necessário haver pressão política, embasamento técnico e legitimidade perante seus representados, esta última, garanti-da pela total autonomia.

Os desafios O problema do Pacto Federativo é profundo e está longe de ser solucionado, sen-

do necessário, portanto, definir claramente competências, atribuições, e recursos de ca-da Ente federado. É nesse contexto que se destaca o papel da CNM. Se os problemas e dificuldades evidenciados nas linhas anteriores pudessem ser resumidos, a constru-ção de um verdadeiro pacto, justo e equânime, sintetizaria a atual luta dos Municípios

Esses esforços envolvem um número considerável de pessoas. O corpo técnico da Confederação, responsável por tratar dos diversos assuntos da agenda governamen-tal local, fortalece o posicionamento da CNM e, por consequência, dos Municípios. Da mesma forma, os estudos técnicos sobre os temas relevantes do municipalismo funda-mentam posicionamentos e dão suporte para o embate de ideias com o governo federal. Essa é uma marca que surge a partir de 1997 e se fortalece ano a ano, baseada na per-cepção de que o embate federativo não é apenas um jogo de forças, mas também uma disputa de informações.

Não bastassem todos os atributos, já elencados no histórico da Confederação Na-cional de Municípios, das Marchas a Brasília em defesa da autonomia local, para justi-ficar a escolha natural dos autores desta obra, pesquisadores dos mais diferentes países, há um fator que se destaca em relação a todo histórico do homenageado: Paulo Ziul-koski está acima dos partidos – inserindo o municipalismo como uma verdadeira ban-deira autônoma, não vinculada às vicissitudes da disputa partidária.

Além disso, sua atuação em defesa da autonomia local se alicerça em estudos técnicos, em incentivo científico, tornando a CNM um verdadeiro fórum de debates e aprofundamento das potencialidades da descentralização. O corpo técnico da CNM, nas suas mais diferentes áreas de especialidades, se constitui inequívoca referência pa-ra as consultas, debates e aprimoramento legislativo-constitucional dos Municípios.

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Este respeito e incentivo à produção científica da esfera local se manifesta no apoio a diferentes publicações, caso desta obra, que reúne juristas dos mais diferentes quadrantes do mundo, sendo corolário de justiça e efetiva e sincero reconhecimento de-dicar estes estudos a este verdadeiro municipalista brasileiro.

Os coordenadores da Obra:António Cândido de OliveiraRicardo Hermany

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Agradecimentos

A presente publicação, que trata da descentralização territorial e da sua forma mais genuína, o Município, teve origem em contatos por nós estabelecidos em Portugal com o presidente da Confederação Nacional de Municípios do Brasil, dr. Paulo Ziulkoski, por ocasião de uma recente viagem de trabalho que fez à Europa. Só com o seu apoio e entusiasmo foi possível levá-la a cabo.

Prevista, inicialmente, para abranger o municipalismo no Brasil e em Portugal, rapidamente se deu conta de que era preciso abrir mais, e essa abertura foi rapidamen-te encontrada: a obra abrangeria a Europa, especialmente os países mais significativos deste continente e abrangeria a América Latina, incluindo igualmente diversos países.

Com a colaboração científica financeiramente desinteressada de acadêmicos e in-vestigadores, a obra foi crescendo, sendo de destacar os contributos na Europa de Car-los Aymerich Cano (Espanha), Joaquim Freitas Rocha e Pedro Cruz Silva (Portugal), Guilherme Giacobbo (Brasil) e particularmente de Mário Rosales na América Latina, representando o Observatório de Descentralização da Federación Latino-Americana de Municípios (Flacma). Preciosa, também, para dar um contributo em nível mundial do municipalismo a colaboração de Arnau Gutierrez Camps, que já coordenou a Co-missão de Descentralização da Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU).

Durante o processo de elaboração da obra não se pode esquecer também da im-portante ajuda do dr. Gustavo Cezário, da dr.ª Elena Garrido e do precioso trabalho de secretariado e de ligação entre os investigadores dado por Tatiane de Jesus, todos da CNM.

Esta obra preenche, a nosso ver, uma lacuna na literatura sobre esta matéria, mas não é um ponto de chegada, é antes um ponto de partida para um estudo mais aprofun-dado e continuado do municipalismo de um e outro lado do Atlântico.

Os coordenadores desta obra e também autores de vários capítulos têm a per-cepção de que existem vários níveis de desenvolvimento do municipalismo nos terri-tórios estudados.

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Na Europa, por efeito de uma consolidada tradição democrática depois da II Guerra Mundial, o municipalismo é um pilar do Estado de Direito democrático, não se concebendo este sem a observância dos princípios da descentralização e da subsidia-riedade. Quase todos os países europeus subscreveram a Carta Europeia da Autonomia Local, aprovada em 1985, a qual contém todos os princípios fundamentais do munici-palismo e ainda de outras formas de descentralização territorial.

Na América Latina, o Brasil ocupa um lugar especial pela consagração consti-tucional do Município como Ente federativo e pelas regras que regem os Municípios, desde logo manifestada na eleição por sufrágio direto e universal dos respectivos órgãos deliberativo e executivo. O panorama na restante parte da América Latina é variado e disso dá bem conta o qualificado trabalho de Mário Rosales.

O texto final de Arnau Gutierrez Camps de CGLU fecha do melhor modo es-ta obra.

Os nossos agradecimentos são dirigidos, em primeira linha, à Confederação Na-cional de Municípios (Brasil), mas também à Universidade do Minho (Portugal) e à Universidade de Santa Cruz do Sul (Brasil) pelo apoio científico.

Os coordenadores da Obra:António Cândido de OliveiraRicardo Hermany

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Apresentação

A presente obra desenvolve-se em duas grandes partes e uma conclusão geral. A primeira parte aborda a questão da descentralização e do municipalismo na Améri-ca Latina; a segunda versa sobre o panorama do municipalismo na Europa, terminan-do com uma conclusão geral, que traça um panorama do municipalismo no mundo e suas perspectivas globais.

Inaugurando a primeira parte do livro, os oito primeiros capítulos ficaram a cargo do prof. Mario Rosales, assessor de Descentralização da Associação Chilena de Muni-cipalidades (ACHM) e especialista do Observatório Latino-americano da Descentrali-zação da Federação Latino-americana de Cidades, Municípios e Associações (Flacma), cujos conteúdos traçam um panorama da descentralização e da gestão municipal na América Latina, trazendo estudos de casos de Argentina, Chile, Colômbia, El Sal-vador, Peru e República Dominicana, sob a perspectiva da forte crise de governan-ça que sugere que estamos no início de um período onde os governos locais podem ser determinantes na construção de um novo equilíbrio entre o setor privado, o Estado e a sociedade civil.

Nos dois capítulos que iniciam a primeira parte do livro, a abordagem volta--se para o municipalismo brasileiro. No capítulo 2, de autoria de Ricardo Hermany e Guilherme Giacobbo, o tema central é a autonomia municipal no Estado Brasileiro e suas imbricações face aos princípios da descentralização e da subsidiariedade na or-dem constitucional brasileira. O artigo propõe, ainda, uma revisão no pacto federativo, pautada nas principais reivindicações dos Municípios representados pela Confederação Nacional de Municípios, além de traçar um perfil municipalista no Brasil. No capítulo 3, intitulado “O Movimento Municipalista do Brasil: o papel da CNM”, Elena Garrido traz um recorte histórico da trajetória da CNM, pontuando as conquistas que o muni-cipalismo brasileiro logrou e destacando os desafios-chave dos Municípios.

A parte segunda do livro tem como tema central o municipalismo na Europa, cujo capítulo 11, inaugural e introdutório, está a cargo do prof. António Cândido de

25MUNICIPALISMO


Oliveira e aborda o panorama geral do impacto que o desenvolvimento da democra-cia na Europa, após a II Guerra Mundial (1939-1945), e a edição da Carta Europeia de Autonomia Local em 1985 tiveram para a conformação do regime jurídico dos Mu-nicípios e regiões autônomas europeias.

O Capítulo “Municípios em Portugal” de autoria de Joaquim Freitas da Ro-cha e Pedro Cruz e Silva traz um estudo acerca do núcleo jurídico da autonomia dos Municípios – abordando os principais momentos que construíram a história do muni-cipalismo no país; sua organização e funcionamento interno; as atribuições e compe-tências previstas na Constituição da República Portuguesa (CRP); e, sobretudo, con-sideração adequada de que realidade local e municipal não poderá ser conseguida sem uma adequada referência àquele que constitui um dos seus mais relevantes segmentos de análise: as finanças.

Já no capítulo 13, “Una Aproximación al Régimen Jurídico de los Municipios en España”, Carlos Aymerich Cano refere que a promulgação da Constituição de 1978 trazia a urgente elaboração de um novo ordenamento local, resultando na edição da Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) de 1985 cuja influência para o novo regime jurídico local foi central. O autor faz um profundo apanhado da organização, do funcionamento e da estrutura dos Municípios espanhóis e seu grau de autonomia face ao governo central.

Os quatro capítulos posteriores adotam a mesma estrutura metodológica, cujo tema central é “Descentralização e Municipalismo” na Itália, Polônia, França e Ale-manha, cuja autoria é novamente de António Cândido de Oliveira. O primeiro, versan-do sobre a Itália, cujo Estado democrático é unitário e descentralizado e cuja Consti-tuição atual entrou em vigor em 1948. O sistema administrativo local italiano divide-se em três níveis, um deles composto pelas regiões, o segundo pelas províncias e o último pelos Municípios (“comuni”).

O capítulo 15, versando sobre a Polônia – um Estado de grande dimensão, com uma superfície territorial que ronda os 312.000 km2 e tendo mais de 38 milhões de ha-bitantes – teve a colaboração de Joana Polónia Gomes. Trata-se de um Estado unitário descentralizado. A sua Constituição é de 1997 e contém um capítulo dedicado à “Ad-ministração Local” do qual resulta a consagração explícita da autonomia local e o direi-to das entidades locais de defendê-la perante os tribunais. O princípio da subsidiarie-dade, central em toda discussão empreendida nessa obra, está consagrado no preâmbulo da Constituição, bem como a autonomia local encontra-se expressa nas leis que regem as entidades locais.

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No capítulo 16, sobre o municipalismo e a descentralização na França, país que teve uma grande influência no municipalismo europeu, desde a Revolução Fran-cesa de 1789, chama-se a atenção para o fato de sempre ter sido um Estado unitário, ainda que hoje descentralizado, que tem como principais entes territoriais as regiões, os departamentos e os Municípios, todos com órgãos deliberativos diretamente eleitos, o estudo também recai sobre as atribuições e as competências de cada um desses órgãos; o seu pessoal; as finanças municipais; e o controle administrativo e judicial dos Muni-cípios franceses.

O país tema do capítulo seguinte é a Alemanha, um Estado de Direito Democrá-tico, com população estimada de 81.757 600 habitantes. É um Estado federal composto por dezesseis estados federados, tendo como capital Berlim. A Alemanha assinou a Car-ta Europeia da Autonomia Local em 1985 e ratificou-a em 1988. No mesmo molde que os capítulos precedentes, são destacados as atribuições e as competências dos Mu-nicípios alemães; o seu quadro de pessoal; finanças municipais; e os controles adminis-trativo e judicial no âmbito local.

No ponto final da segunda parte do livro, intitulado “Conclusões e Carta Euro-peia de Autonomia Local”, António Cândido de Oliveira dedica um capítulo à Carta Europeia da Autonomia Local aprovada em 1985, cuja forma de convenção tem for-ça jurídica multilateral e que define e garante os princípios da autonomia local, cons-tituindo um dos pilares que acolhe atualmente 47 Estados membros e tem por missão defender e desenvolver. A importância da Carta é tão elevada que o autor a denomina de “lei fundamental do municipalismo europeu”, pois, ainda que aplicável a outros entes territoriais infra ou supramunicipais, tem em seu âmago o Município, Ente de notável relevo na organização político-administrativa dos países da Europa.

A terceira e derradeira parte do livro, intitulada O Município no Mundo, traz o capítulo “El municipio desde una perspectiva global”, de autoria de Arnau Gutiér-rez Camps, que defende que as características básicas dos Municípios de todo o mun-do são as mesmas: território, população e governo. Traçando um panorama geral, o ca-pítulo trata do Município enquanto fenômeno global: a vasta maioria das constituições do planeta reconhece a existência de Municípios e, em grande parte dos casos, declara expressamente sua importância nas estruturas do Estado.

Apresentado sucintamente os temas a serem abordados na presente obra, espe-ra-se que o leitor, ao final, possa adquirir boas noções acerca das estruturas do poder lo-cal em diversos países do mundo e que possa despertar, ao longo da obra, interesse pelas experiências e desafios comuns que o municipalismo compartilha em diversos Estados

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nacionais, com diferentes arranjos institucionais e formas de organização do poder. So-bretudo, espera-se que se tenha em conta a importância do âmbito local e sua relação com a sociedade como passíveis de criar uma nova lógica político-administrativa, calcada na descentralização dos assuntos de interesse local, na valorização da autonomia local e aplicação do princípio da subsidiariedade – sobretudo na perspectiva horizontal – com redistribuição de competências entre poder público e sociedade, nos moldes de uma de-mocracia administrativa passíveis de consubstanciar uma gestão pública compartilhada.

António Cândido de OliveiraRicardo Hermany

28 MUNICIPALISMO


PARTE I – DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y MUNICIPALIDADES

EN AMÉRICA LATINA

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Capítulo 1: Situación, Perspectivas y Desafíos de la Descentralización en América Latina

Mario Rosales4

1. Introducción

La historia de los municipios en América Latina hispana se inicia durante la Co-lonia con la implantación de modelos de administración municipal importados desde España y Portugal sin que estos lleguen a tener un desarrollo determinante. No obstan-te, en los inicios del siglo XIX durante las luchas por la independencia en muchas na-ciones los Cabildos Abiertos5 que juegan un rol político central en ese proceso. Luego, la entidad municipal entra en un letargo y, si bien se multiplica en los territorios nacio-nales, no logra consolidarse y fortalecerse como entidad efectiva de gobierno local con goce de real autonomía, competencias y recursos importantes.

4 Cientista social (Universidad Católica de Lyon, Francia), diplomado superior en economía del desarrollo (Escuela de Alto-sEstudios en Ciencias Sociales, París, Francia) y magister en ciencias sociales (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO). Experto de la Asociación Chilena de Municipalidades, AChM, y del Observatorio Latinoamericano Descentraliza-ción en América Latina de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones. Ex secretario ejecutivo de la Asociación Chilena de Municipios, ACHM. Autor de varios libros. Consultor y profesor INDES, del Banco Interamericano de Desarrollo, BID; de FLACSO Chile y de la Universidad Autónoma de Chile. 30 años como consultor, investigador y profesor en descentralización, desarrollo local y gestión municipal en América Latina y El Caribe.

5 En Hispanoamérica durante la Colonia era común el cabildo abierto, reunión de los vecinos de una ciudad para enfrentar situaciones de emergencia o tratar asuntos especiales. La tradición de los cabildos abiertos pierde importancia, pero se recupera en 1810 por el arresto por Napoleón del monarca español Fernando VII. Así, en diversas ciudades latinoamericanas los cabildos abiertos crean juntas de gobierno para gobernar en ausencia del monarca, desencadenándose los procesos de Independencia.

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Cuadro 1 – Gasto Municipal en Europa y América Latina

Gasto Municipal como % Gasto del Gobierno General

1 Dinamarca 43.4 1 Brasil 19.2

2 Suecia 41.3 2 Colombia 15.7

3 Finlandia 32.5 3 Chile 12.3

4 Italia 23.5 4 Perú 8.4

5 R. Unido 22.5 5 Paraguay 6.7

6 Francia 18.9 6 Costa Rica 6.5

7 Alemania 14.6 7 El Salvador 5.7

8 Portugal 10.3 8 R. Dominicana 4.5

9 España 9.9 9 Honduras 4.3

Fuente: FMI y R. Dominicana Cuentas Nacionales.

La lucha política y los temas del desarrollo se concentran en los Estados nacio-nales en construcción y es en torno a este sujeto principal que se dan las grandes batal-las por el poder buscando consolidar las formas institucionales de las nuevas naciones. La situación es muy diversa y así en Chile, por ejemplo, en 1891 se promulga la amplia “Ley de Comuna Autónoma”, pero sin que llegue a tener un efecto determinante. Hay que esperar hasta la segunda mitad del siglo XX para ver cambios reales. Las luchas so-ciales, las protestas territoriales contra el centralismo y, en especial, las resistencias con-tra las dictaduras militares y el autoritarismo centralista posibilitan cambios y es así que en el último cuarto del siglo XX emerge la descentralización con valorización creciente de los municipios y de la autonomía municipal mediante nuevas leyes, aunque estas no siempre son aplicadas debidamente.

Una mirada al cuadro adjunto muestra la diferencia abismal existente entre los recursos municipales de los países de Europa y de América Latina, aunque el sur euro-peo no difiere tanto de la media latinoamericana.

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En las páginas siguientes analizaremos la descentralización y la gestión muni-cipal en América Latina a través de los casos6 de Argentina, Chile, Colombia, El Sal-vador, Perú y República Dominicana. La fuerte crisis de gobernanza actual sugiere que estamos en los albores de un periodo en donde los gobiernos locales podrían ser deter-minantes en la construcción de un nuevo equilibrio entre el sector privado, el Estado y la sociedad civil.

2. Características, logros y debilidades de la descentralización

Desde la década de los 80 en adelante, en diversos países de la región de Amé-rica Latina se llevan a cabo interesantes y matizados procesos de descentralización del Estado con énfasis, profundidad y resultados variables. Las causales originales de estos procesos se expresan bien en la diversidad de los casos nacionales.

• En los países del Cono Sur –Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay- y en Bra-sil, todos afectados por duras dictaduras, la descentralización se inicia con un claro énfasis democratizador buscando restablecer la democracia mediante la elección de autoridades políticas nacionales y locales.

• En Colombia, la descentralización persigue fortalecer a las alcaldías munici-pales para reforzar la presencia del Estado y entregar servicios públicos en los territorios, contrarrestando la presencia de las guerrillas y otros grupos ilega-les. En Bolivia, mediante la entrega de nuevas competencias y recursos a los municipios, se desea incorporar a los excluidos grupos indígenas, campesinos y pobres urbanos. En Perú y Ecuador la descentralización avanza y retroce-de, aunque termina aplicándose luego de varios cambios de regímenes y po-líticas nacionales de diverso tipo.

• En América Central la descentralización contribuye a la superación de los agu-dos conflictos sociales que llevan a guerras civiles en Nicaragua, El Salvador y

6 Los casos fueron seleccionados tanto su representatividad respecto del conjunto de América Latina, como por la existencia de información como la contenida en los informes mundiales y fichas nacionales del proyecto GOLD de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, CGLU, y los trabajos del Observatorio Latinoamericano de la Descentralización de Flacma.

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Guatemala. República Dominicana, Honduras, Costa Rica y Panamá entran al proceso descentralizador más tarde, con impactos y resultados menores.

• En México, al igual que en Argentina, la descentralización favorece claramen-te a los niveles intermedios de gobierno –estados o provincias- en desmedro de los municipios que continúan siendo el eslabón débil y dependiente del sistema superior de gobiernos.

• Brasil logra el sistema de gobiernos (central, estadual, municipal) más equi-librado y con mayores grados de autonomía: el gobierno central realiza en la actualidad el 50% del gasto gubernamental total, los estados algo más del 30% y los municipios cerca del 20%.

Si bien los procesos de descentralización política y fiscal se inician en los años 80 y continúan durante los 90, pierden fuerza en los inicios del nuevo milenio y ahora parecen estancados o incluso en franco retroceso. La banca internacional de desarrol-lo y la cooperación internacional apoyan a la descentralización en sus inicios, pero lue-go otros temas y prioridades toman su lugar en las agendas de desarrollo internacional.

Otro aspecto crítico es la pérdida de prioridad de la cooperación internacional ha-cia América Latina tanto por la mejora de sus economías como por la reducción relativa de los niveles de pobreza. Por ello, la cooperación para el desarrollo –incluido el apoyo a la descentralización- prioriza a otros continentes como el Europa del Este, Asia y África.

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Cuadro 2 – Evolución de la la Descentralización en América Latina (1980-2009)

No obstante, entre los resultados positivos de las primeras décadas de la descen-tralización sobresalen varios aspectos:

• Descentralización política. La elección de alcaldes y concejales se universali-za en la región latinoamericana, habiendo ahora más de 16 mil municipios con autoridades electas. Del mismo modo, los espacios territoriales para la participación ciudadana y de los grupos menos integrados de la sociedad –indígenas, mujeres, sectores pobres, minorías diversas- se amplían, lo que per-mite una mejor expresión de sus demandas y una reducción de los niveles de pobreza y exclusión (aunque esto está variando fuertemente ahora por la caí-da reciente de los precios de las materias primas y “commodities”).

• Descentralización administrativa. Las competencias y tareas asignadas a los municipios aumentan, aunque la disponibilidad de recursos propios y transfe-rencias financieras no han estado a la altura de las nuevas funciones asignadas

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y de las demandas crecientes de la ciudadanía. Así, con contadas excepciones, tanto los medios financieros como los recursos humanos locales no logran sa-tisfacer las necesidades de los municipios y comunidades. No obstante, pese a las críticas por la gestión aún deficitaria, los municipios han incrementado la inversión territorial mejorando los servicios públicos, que aumentado su co-bertura y calidad, como se observa claramente en las estadísticas del PNUD y en estudios de la CGLU.

• Descentralización fiscal. Los recursos financieros se incrementan, aunque de modo dispar. Mientras Brasil logra que más del 50% del gasto gubernamen-tal sea realizado por los gobiernos intermedios y locales, en Panamá el 98% del gasto gubernamental central sigue centralizado. El promedio latinoame-ricano es mediocre: menos del 19% del gasto gubernamental corresponde a los niveles intermedio y local de administración o gobierno.

• Asociativismo municipal. La mayor solidez de la entidad municipal ha incre-mentado el asociativismo intermunicipal. Asociaciones nacionales, regiona-les, temáticas y de desarrollo territorial (mancomunidades) han sido creadas con fines que van desde la defensa de los intereses municipales, la negocia-ción de políticas y recursos con los gobiernos nacionales o estaduales, hasta la provisión común de servicios en conjuntos de territorios o la elaboración y ejecución conjunta de proyectos de desarrollo. El movimiento municipalista juega hoy un rol importante en la defensa de los intereses y de la autonomía municipal. Varios países poseen movimientos asociativos nacionales con bue-na capacidad de negociación y propuesta. No obstante, el movimiento aso-ciativo necesita modernizarse y para ello debe tanto mejorar su instituciona-lidad nacional, como fortalecer y desarrollar a las asociaciones subnacionales, territoriales y temáticas.

• Gobernanza y buen gobierno local. El resultado cualitativo más importante de la descentralización es la mejora de la gestión municipal. Se evoluciona pro-gresivamente desde las formas tradicionales de caudillismo y paternalismo hacia gestiones locales mejor normadas, sometidas a controles e indicadores de gestión y resultados alcanzándose, en muchos casos, formas modernas de gobernanza mediante la práctica de las alianzas público privadas y de la par-

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ticipación ampliada de los actores locales y ciudadanos. Esta realidad emer-gente está avalada por cientos de casos de gestión colaborativa exitosa, aunque las viejas formas caudillistas, paternales y burocráticas siguen todavia presen-tes y en muchos territorios son dominantes.

La situación entre los diversos tipos de municipios -urbanos o rurales, grandes y pequeños, ricos o pobres- es en extremo dispar. La descentralización favorece más a los gobiernos locales de las grandes ciudades y ciudades intermedias, que cuentan con mayores recursos humanos y financieros propios, pero no lo ha sido del mismo modo para los municipios urbanos con barriadas pobres. De manera parecida, la descentralización y la modernización municipal han sido más efectivas en las ciudades grandes e intermedias que en los territorios rurales. En este sentido, los mayores recursos y autonomía de los gobiernos locales de territorios ricos contrastan con la situación de los municipios más débiles, rurales y de localidades alejadas.

La descentralización –aunque favorable para la mayor parte de los territorios- refleja claramente las inequidades sociales y territoriales existentes, lo que hace indis-pensables políticas nacionales de desarrollo de capacidades institucionales locales y de compensaciones territoriales.

Como se ve, la situación de los gobiernos o administraciones locales dista de ser pareja. Junto con gestiones locales notables en municipios con liderazgos potentes, se observa a otros donde predomina el autoritarismo paternal, las normas no se respetan debidamente, el control es insuficiente o se elude y la participación ciudadana no se prac-tica. Aunque hay que recordar que, comparativamente, las entidades públicas naciona-les y sectoriales centrales muestran las mismas heterogeneidades y falencias. En eso no hay equivocarse: los déficits de gobernanza y efectividad afectan al conjunto del Esta-do, así como a las culturas institucionales privadas.

En suma, los resultados de la descentralización en América Latina son tan diver-sos como los territorios donde se aplica. Ha habido grandes cambios y, aunque muchos problemas se mantienen, es innegable que los municipios latinoamericanos de hoy son muy distintos a los de hace 30 años, lo que se refleja tanto en los indicadores como en las prácticas. La situación mejorada y a la vez dispar muestra los logros y carencias de la descentralización siendo crecientemente influida por el acontecer planetario donde la globalización acelera los cambios en la gestión, producción y consumo los que afec-tan severamente a las sociedades locales, aumentando las inequidades con nuevos con-

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flictos sociales y ambientales. Parece claro que los tiempos cambian y que las solucio-nes también deben hacerlo.

3. En tiempos de globalización: ¿solo descentralización administrativa o más descentralización política con autonomía local efectiva?

Lo esencial de la descentralización es su componente político que consiste en devolver poder y recursos más autonomía de acción desde los gobiernos centrales a los gobiernos subnacionales para posibilitar la aplicación de políticas públicas concerta-das con los actores privados, sociales y ciudadanos. Así, instituciones públicas y priva-das junto con las comunidades territoriales pueden enfrentar de mejor manera sus pro-blemas y avanzar en la construcción colectiva de políticas locales para lograr mayores grados de desarrollo humano sustentable, sumando sus energías, creatividad y recursos propios a los aportes públicos nacionales. Empero esto no siempre se entiende así. Tras la propuesta genérica de descentralización del Estado hay visiones divergentes como se aprecia en el cuadro.

En suma, por una parte, la descentralización política o devolución del poder y, por otra, la descentralización administrativa o simple desconcentración. Se afirma que, en la práctica, ambas formas se combinan y ajustan entre sí, pero en los procesos lati-noamericanos prima claramente la visión administrativista de la desconcentración. Las lógicas diversas de las dos ópticas descentralizadoras se aprecian mejor en el Cuadro 3.

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Cuadro 3 – Tipos y Modalidades de Descentralización del Estado

Ámbito/Tipo Descentralización administrativa (Desconcentración)

Descentralización política (Devolución)

Modelo de política Principal agente Elección pública local

Tipo de municipio Administración municipal Gobierno local

Foco principal Provisión de servicios públicos locales

Servicios públicos y gestión del desarrollo

Planificación Priman el plan y los objetivos nacionales

Priman la estrategia y plan participativo local

Ejecución Estado nacional con adminis-tración local

Gobierno local con actores ter-ritoriales

Lógica institucional

Ley nacional y “nueva gestión pública”

Gobernanza mediante “buen gobierno local”

Direccionalidad Desde arriba hacia abajo Desde abajo hacia arriba

RecursosTransferencias nacionales y tribu-tos locales (impuestos y tasas por servicios)

Tributos locales, transferencias nacionales y aportes de los actores territoriales

Medios de control

Leyes nacionales, indicadores de gestión y fuerte control central (Contraloría)

Leyes y procedimientos nacio-nales, ordenanzas municipales y control social local

Resultados y logros

Servicios públicos locales con-forme a las políticas y estándares nacionales

Buenos servicios, desarrollo territorial, ética cívica y con-ciencia ciudadana colaborativa

Relaciones entre actores

Verticales: normativas y jerárqui-cas, con control central de proyectos e indicadores

Horizontales: con coor-dinación pública-pública, alianzas público-privadas, participación social, cultura cívica ciudadana

ParticipaciónInformación y consulta a actores locales sobre programas sectoria-les y nacionales ya determinados

Planes y proyectos elaborados, ejecutados y controlados por los actores locales y ciudadanos

Autonomía local Administrativa, para coejecutar las políticas nacionales

Política, para construir y eje-cutar políticas y proyectos en conjunto con la comunidad

Elaboración: Mario Rosales.

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4. Más descentralización política para mejorar las confianzas y relanzar el desarrollo

Los gobiernos nacionales latinoamericanos tradicionalmente han tendido a man-tener la concentración política y territorial, resultante de historias nacionales con claro dominio de las estructuras, tradiciones e instituciones centrales. Los quiebres de esta ló-gica -que abren espacios a los procesos de descentralización- se originan recién durante los años 80 y siguientes tanto por la reacción democrática ante las dictaduras y gobier-nos autocráticos que asolaron América Latina, como por la ineficiencia de las institucio-nes nacionales para prestar mejores servicios y resolver los problemas en los territorios.

Enfatizar los componentes administrativos de la descentralización, como de he-cho ha ocurrido, no ayuda a resolver los problemas de gobernanza territorial que parece ser el principal problema latinoamericano (y mundial) actual. Es cada vez más necesa-rio que los gobiernos municipales dialoguen y se coaliguen con los actores territoriales para desarrollar las capacidades locales y enfrentar desde abajo las dificultades, movili-zando las iniciativas y recursos propios.

Si bien el apoyo nacional es indispensable, la iniciativa local es fundamental tan-to por los mayores recursos movilizables, como porque de ese modo las soluciones im-plementadas son el resultado de procesos democráticos que cuentan con la adhesión y colaboración ciudadana. Así, la política pública dejaría de ser un estándar nacional im-puesto para abrir espacios a acuerdos cívicos construidos localmente, con espacios co-laborativos donde se generen políticas y acciones de desarrollo adaptadas y concorda-das socialmente.

Aplicar sólo el enfoque administrativo desconcentrador mantiene a los territo-rios dependiendo de la voluntad de los gobernantes nacionales y no permite fortalecer la institucionalidad local, base de la autonomía, que permite desarrollar y movilizar las capacidades territoriales propias.

Las recientes tecnologías de la información han generado la ilusión de que el centralismo puede todavía funcionar mediante el traslado de información desde abajo asegurando el control superior mediante indicadores. Pero este supuesto es irreal. Las soluciones nacionales estandarizadas generalmente se revelan inadaptadas ante la com-plejidad, especificidad y variabilidad de los problemas de un territorio a otro. Así, más bien se inmoviliza a los actores y ciudadanos a quienes se les hace pensar que solo es posible que la ciudad o localidad progrese mediante políticas nacionales con sus inter-venciones, transferencias y subsidios. Con instituciones locales débiles, desprovistas de

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recursos humanos, técnicos y financieros – y, por lo mismo, con una débil autonomía- las demandas por intervenciones gubernamentales centrales se incrementan y la ma-yor parte de los problemas de las ciudades y localidades seguirán sin ser efectivamente comprendidos y enfrentados.

A la inversa, en la medida en que las autoridades locales toman conciencia de que la colaboración entre los múltiples actores territoriales permite diagnosticar, priori-zar y movilizar mejor los recursos endógenos tras soluciones construidas y consensua-das en la base, los medios humanos, financieros y técnicos complementarios que se de-manden a los niveles centrales serán más adecuados. De este modo, a la movilización de los recursos públicos, privados y comunitarios locales se adicionarán recursos centrales adaptados a la escala territorial, aumentando las opciones de aplicar soluciones correc-tas, estables y efectivas.

Por su parte, las administraciones locales actuarán como gobiernos locales más efectivos, tomando la iniciativa y adelantándose a muchos problemas. La población asu-mirá que la superación de las dificultades y el progreso local no dependen sólo de nor-mas e instructivos nacional estándar que validen derechos ciudadanos abstractos. El progreso local más bien se logra con una combinación viva de culturas emprendedoras públicas, privadas y sociales expresadas en iniciativas locales para hacer efectivos los de-rechos mediante políticas de desarrollo local socialmente construidas, que sean a la vez ambientalmente sustentables y económicamente sostenibles.

En los complejos tiempos de la globalización, donde se mezclan el cambio téc-nico acelerado con una destrucción ambiental generalizada causada por la acción hu-mana, están emergiendo nuevos conflictos donde ciudadanos y actores informados y críticos cuestionan severamente tanto al Estado como a las grandes empresas mundia-lizadas. Al parecer, se ha llegado a los límites del modelo de crecimiento centralizador y excluyente y la devolución del poder político, como esencia de la descentralización del Estado y de la democracia local efectiva, readquiere vigencia y urgencia.

En síntesis, para resolver los complejos problemas actuales no basta con regular el mercado y modernizar el Estado mejorando su gestión técnica y administrativa, se re-quiere de una óptima gobernanza donde los actores institucionales públicos y privados, junto con la sociedad civil y los ciudadanos, colaboren regularmente entre ellos aunan-do voluntades, capacidades y recursos para la construcción cotidiana del futuro común. Sólo de este modo, parece posible detener el creciente deterioro ambiental, reducir las desigualdades sociales y territoriales y generar una cultura democrática responsable que permita mejor convivencia y armonía entre los diversos territorios, estados y naciones.

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Capítulo 2: Descentralização e Municipalismo no Brasil

Ricardo Hermany7

Guilherme Estima Giacobbo8

1. Considerações iniciais

O modelo político institucional do Brasil vive uma dualidade paradoxal que me-rece uma análise mais apurada, sendo a temática do municipalismo e da descentraliza-ção um dos seus principais desafios. Apesar da clara inclinação constitucional – Cons-tituição de 1988 – para a descentralização administrativa, passível de fomentar e criar condições favoráveis à autonomia municipal, o modelo federalista brasileiro ainda apre-senta problemas substanciais no que tange a sua engenharia institucional. As caracte-rísticas continentais do Brasil, bem como sua história político-administrativa, fizeram com que o modelo de organização do país se desvelasse como uma manifestação sui ge-neris de federalismo.

Primeiramente, suas características geográficas são diferenciadas. Entre os Es-tados Nacional existentes, o país apresenta uma das maiores áreas geográficas, com 8.515.767.049 km², e uma população que ultrapassa os 206 milhões de habitantes, de

7 Advogado, pós-doutor em Direito pela Universidade de Lisboa, professor permanente do Programa de Pós-Graduação em Direito – mestrado e doutorado – da Unisc, professor da Graduação da Unisc, consultor ad hoc da Confederação Nacional de Municípios (CNM), membro do Nedal – Núcleo de Estudos em Direito das Autarquias Locais da Universidade do Minho (Por-tugal), presidente da Comissão de Controle Social e Pacto Federativo da OAB/RS.

8 Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul – Unisc e mestre em Direito pela Universidade do Minho de Portugal na modalidade dupla titulação; participante do grupo de estudos Gestão Local e Políticas Públicas coordenado pelo prof. dr. Ricardo Hermany; especialista em Direito Público pela Universidade Anhanguera (UNIDERP); bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande (FURG); e-mail: [email protected].

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acordo com a estimativa populacional do Instituto de Geografia e Estatística (IBGE) no ano de 20169. Ainda de acordo com esses dados, o PIB brasileiro totalizou R$ 5.904 trilhões em 2015. Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano de 2015, divul-gado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), o índice de desenvolvimento humano (IDH) brasileiro ser de apenas 0.75, o que deixa o país na 75º posição do ranking mundial10, revelando um paradoxo.

O Brasil não adotou um modelo de estado federal mediante acordo de vontade de seus Estados com vistas à constituição de uma federação, renunciando suas respecti-vas soberanias. Ao contrário, caracteriza-se por ser um Estado centralizado, dividido em regiões e, por meio de processo articulado pelo poder central, transformou-se em uma federação, ou seja, o pacto federativo foi decorrência de uma decisão unívoca não sendo efetivamente construído por suas bases territoriais. Essa característica histórica refletiu e impactou o modelo de distribuição de competências, afetando, ainda hoje, a autono-mia dos Entes mais próximos do cidadão, quais sejam, os Municípios.

É justamente a autonomia municipal no Estado brasileiro o elemento central da presente abordagem – sempre alicerçada no princípio da descentralização e da subsidia-riedade, este implícito na ordem constitucional brasileira. Deve-se salientar que a efe-tiva autonomia vai muito além dos pressupostos formais que os Municípios obtiveram com a Constituição de 1988, ao atribuir competência para legislar matérias de interesse local e elaborar sua própria lei orgânica. Trata-se, isto sim, de uma autonomia de meios para estruturar de forma articulada com a sociedade local, suas próprias políticas públi-cas, desafio que se potencializa nos pequenos Municípios, realidade da grande maioria dos Entes locais no Brasil.

Além da proposição de uma revisão no pacto federativo, serão abordadas as prin-cipais pautas de reivindicações dos Municípios representados pela Confederação Nacio-nal de Municípios (CNM), organização independente, apartidária e sem fins lucrativos, cujo objetivo precípuo é a consolidação do movimento municipalista e fortalecimento da autonomia dos Entes locais. Além de trazer o quadro atual da composição do perfil municipal no Brasil, serão destacados os principais desafios e perspectivas na busca pela consolidação efetiva de um federalismo que respeita o nível local de autonomia sendo capaz de consolidar, por conseguinte, a subsidiariedade administrativa interna.

9 Dados disponíveis em: <http://www.ibge.gov.br/apps/populacao/projecao/>. Acesso em: 12 ago. 2016.

10 Dados disponíveis em: <http://www.pnud.org.br/HDR/Relatorios-Desenvolvimento-Humano-Globais.aspx?indiceAccordion=2&li=li_RDHGlobais#2014>. Acesso em: 5 jul. 2016.

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2. Histórico e autonomia municipal no Brasil

O processo de formação do Estado brasileiro é inconstante, apresentando mo-vimentos ora de centralização, ora de descentralização política, alterando-se, por con-seguinte, o papel desempenhado pelos Municípios brasileiros. É necessário realizar um recorte histórico da função desempenhada pelos Municípios, a fim de compreender a constituição do Estado brasileiro, desde o período colonial até o atual panorama muni-cipalista, sob os fundamentos e as bases da Constituição Federal de 1988.

No início da colonização portuguesa, marcado pela característica geográfica con-tinental e pela dificuldade de lidar com o vasto território encontrado, a metrópole, procu-rando um meio de administração das vastas terras brasileiras e uma forma mais eficien-te de administrar seu novo território, estabeleceu o Sistema de Capitanias Hereditárias.

Assim, o Brasil foi dividido em quinze faixas territoriais, tendo sido entregues aos capitães donatários que, apesar de não serem os proprietários das terras, tinham sua concessão, com outorga de competências para arrecadação de tributos, a doação de ses-marias, o alistamento de colonos para fins militares e a possibilidade de fundar vilas. Portanto, a criação das primeiras vilas – primeiro rudimento de Município no Brasil – era atribuição da administração das capitanias e não da Coroa11.

Com a experiência malsucedida da maioria das vilas, apesar de mantida a divisão do território, sua administração passou a ser feita por Portugal, marcando “o processo de passagem das capitanias do domínio privado para o público”, em razão da preocupação de não perder a colônia por falta de presença. Assim, a Coroa portuguesa estabeleceu o Governo Geral em 1549, implicando maior centralização da administração12. O dis-tanciamento geográfico da metrópole não impediu que as diretrizes erigidas com ba-se na Ordenação Manuelina inviabilizassem a descentralização, pois “a administração colonial possuía um encadeamento cuja lógica eram os negócios da metrópole e não a autonomia local”13.

Com a outorga da Constituição de 1824, objetivou-se controlar o poder das pro-víncias, excluindo-as do debate e impondo uma Constituição que instituía o poder mo-

11 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Município: palco da vida. A história do municipalismo brasileiro. Brasília: CNM, 2012. Disponível em: <http://www.memoria.cnm.org.br/images/palco_da_vida_cnm.pdf>. Acesso em: 5 nov. 2015.

12 FAUSTO, Boris. História do Brasil. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2006, p. 46.

13 ARAÚJO, Gilda Cardoso de. Município, federação e educação: história das instituições e das ideias políticas no Brasil. Tese (Doutorado). Programa de Pós-Graduação em Educação, Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005, p.128.

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derador como meio de assegurar o pleno poder do imperador, resguardando seu viés centralista. Nessa época, a influência do poder central sobre as administrações locais era quase absoluta (ARAÚJO, 2005, p. 144)14.

Por consequência, o princípio federalista, desejado pelos representantes das Câma-ras municipais e deputados das Províncias, não foi incorporado na Constituição de 1824, muito embora tenha criado os “Conselhos Gerais das Províncias”, medida meramente paliativa. Tais Conselhos não tinham competência para proposição nem deliberação de leis (ARAÚJO, 2005)15.

Apesar da instituição de Câmaras municipais nas cidades e vilas pela Consti-tuição de 1824 e ter tornado eletivo o cargo de vereador, a Lei Regulamentar de 1o de outubro de 1828 veio limitar a autonomia dos Municípios, subordinando o Município administrativa e politicamente aos presidentes de Províncias.

A Constituição Republicana de 1891 – em que pese prever o federalismo – não pode ser considerada uma carta efetivamente capaz de assegurar a autonomia local, pois se trata de uma estratégia tutelada pelo poder central.

Neste sentido, mesmo que os Estados estivessem condicionados a transferir para os Municípios tudo que fosse referente ao seu “peculiar interesse”, a pretensa autonomia outorgada pelos Estados aos Municípios variava de acordo com os interesses dos pri-meiros, situação comprovada pelas Leis Orgânicas dos Municípios serem elaboradas a partir das Assembleias Legislativas Estaduais, na maior parte do país16.

Ainda que a expressão “autonomia estadual e municipal” estivesse expressa na Constituição, os Municípios não conseguiram desfrutá-la na prática, em razão das prá-ticas clientelistas e do coronelismo presente na relação entre Estados e Municípios. Pe-la característica geográfica, que contribuía para o isolamento da maioria dos Municí-pios, criaram-se as condições favoráveis para o controle da população pelos coronéis, restando mitigada a comunicação e o contato dos Municípios no interior do país com os centros urbanos de decisão política, inviabilizando-se o desenvolvimento de uma po-lítica local cidadã17.

14 Ibidem, p.144.

15 ARAÚJO, Gilda Cardoso de. Município, federação e educação: história das instituições e das ideias políticas no Brasil. Tese (Doutorado). Programa de Pós-Graduação em Educação, Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005, p.144.

16 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Boletim de Março de 2015. Disponível em: <http://www.cnm.org.br/cms/biblioteca/Proposta%20Municipalista%20-%20Pacto%20Federativo%20(2015).pdf >. Acesso em: 12 ago. 2016.

17 COLUSSI, Eliane Lúcia. Estado Novo e municipalismo gaúcho. Passo Fundo: EDIUPF, 1996, p. 18.

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O período circunscrito entre a década de 1930 e meados de 1940 foi marcado pela tentativa de enfraquecimento da política dos governadores e de fortalecimento da União. O Governo Provisório, instaurado por Getúlio Vargas, foi notadamente centra-lista e centrípeto, tendo dissolvido o Congresso Nacional e os legislativos estaduais e municipais, concentrando o poder Executivo e o Legislativo em suas mãos. Logo no segundo ano da Era Vargas, em 1931, foi estabelecido o Código dos Interventores, que depôs os governadores dos Estados, substituindo-os pelos interventores federais.

É com o fim do Estado Novo, e no início do período democrático, entre os anos de 1945 a 1964, que a autonomia político-administrativa e financeira dos Municípios em relação à União foi assegurada, registrando-se o advento de eleições diretas para pre-feitos e vereadores (consagrada no art. 28, I, da Constituição Federal de 1946)18, a prer-rogativa dos Municípios de decretar e arrecadar tributos de sua competência, e a gestão de tudo que fosse de seu “peculiar interesse”, cabendo ainda a organização dos serviços públicos locais (art. 28, II). O Município adquiriu também participação na arrecada-ção de alguns tributos de competência da União19. Cabe ressaltar que a Constituição de 1946 “inovou ao aumentar a autonomia política e financeira dos municípios, tradicio-nalmente tolhidas pelas Cartas constitucionais anteriores”20.

Mas a evolução da autonomia municipal brasileira mostrava-se ainda incipien-te e, da mesma maneira do que ocorrera até aquele momento, submetida a movimentos pendulares. Pela própria natureza do federalismo brasileiro, que partiu de articulação do próprio poder central, a partir de um movimento de segregação, a estrutura municipal sempre foi frágil, submetida aos contextos de retração democrática.

Com o período militar – a partir de 1964 – medidas de centralização da toma-da de decisão foram tomadas, dentre as quais a divisão de alguns Municípios brasileiros em categorias específicas, como os de segurança nacional e os de estâncias hidromine-rais. Nestes locais não era possível a realização de eleições diretas, ao passo que, no res-tante dos Municípios, o sufrágio permaneceria sendo direto21.

18 “Art. 28, I, CF/1946: A autonomia dos Municípios será assegurada: I – pela eleição do Prefeito e dos Vereadores”. Dispo-nível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm>.

19 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 5. ed. São Paulo: RT, 1991.

20 ABRÚCIO, Fernando L. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no Brasil. In: FLEURY, Sô-nia (Org.). Democracia, descentralização e desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de janeiro: FGV, p. 77-125, 2006.

21 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Município: palco da vida. A história do municipalismo brasileiro. Brasília: CNM, 2012. Disponível em: <http://www.memoria.cnm.org.br/images/palco_da_vida_cnm.pdf>. Acesso em: 5 nov. 2015.

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Após uma série de medidas de caráter centralista, até mesmo a elite política esta-dual e municipal que havia apoiado o golpe militar estava descontente e frustrada, visto que a “estabilização exigia também a adoção de medidas ortodoxas, de caráter antipo-pular, o que desagradava os líderes civis que apoiaram o golpe”22.

A transição do regime autoritário para a democracia no Brasil, especialmente da realização de eleições para governador, não se caracterizou apenas como uma negocia-ção entre partidos políticos, mas, sobretudo, contou também com a articulação dos ato-res políticos locais. Com a derrocada da ditadura, após a presidência de cinco militares, o Brasil passou a contar com um governo civil, eleito de forma indireta. A edição do marco legal que afastasse definitivamente o país do espectro autoritário começou a ser edificado em 1o de fevereiro de 1987, quando foi instalada a Assembleia Constituinte.

Cabe frisar que, desde 1824, o Brasil passou por inúmeras cartas constitucionais, alterando a dinâmica organizacional, a forma e o sistema de governo, a forma de esta-do, dificultando a constituição de uma identidade política sólida e a formação de atores locais representativos e cidadãos, possibilitando, ao contrário, o fortalecimento de oli-garquias e coronelismos regionalistas. Somente com o advento da Constituição Federal de 1988 que se pode vislumbrar, ao menos em tese, o amadurecimento político institu-cional do país em sede de lei fundamental, com repartição de competências e respeito à autonomia local, como será abordado nos pontos seguintes.

3. A Constituição Federal de 1988 e a descentralização política

Só se torna pertinente debater a descentralização do poder central e a democra-tização do espaço local quando há sustentação constitucional e jurídica para tanto. Inú-til seria envidar esforços em discussões e proposições de alternativas democráticas ao poder local se, materialmente, não houvesse o que democratizar. A figura do Município representa o nível institucional mais próximo do cidadão, portanto, representa o poder local enquanto Estado. Disto decorre o fato de só fazer sentido tratar da descentraliza-ção se o Ente municipal desfrutar de autonomia e de poder político suscetível de com-partilhamento entre os cidadãos.

22 ABRÚCIO, Fernando L. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no Brasil. In: FLEURY, Sô-nia (Org.). Democracia, descentralização e desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de janeiro: FGV, p. 77-125, 2006, p. 60.

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Nessa lógica, a Constituição Federal, no art. 1º, ao tratar dos princípios funda-mentais dispõe que a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democráti-co de Direito. Daí se vislumbra que a Federação consubstancia o republicanismo como princípio fundamental, vinculando, por conseguinte, o desenvolvimento sistemático da organização política, elevando o sistema federativo como cláusula pétrea23.

A organização federativa, prevista e garantida nas constituições dos respectivos Estados, pode ser compreendida como o sistema político em que agrupamentos terri-toriais e políticos se unem para originar uma organização de maior amplitude. No Es-tado federal, os estados-membros que fazem parte da União mantêm sua autonomia política, administrativa e financeira, desfazendo-se, no entanto, de algumas prerrogati-vas em prol de uma nova figura política supra dimensionada em relação às unidades lo-cais, destacando-se, neste sistema, a soberania como a mais relevante das prerrogativas.

Diante dessa análise, pode afirmar-se que a originalidade do sistema federação está em ter feito surgir um Estado soberano composto por Estados autônomos. Para os Estados independentes que se associam, ingressar em uma Federação significa abdicar de sua soberania, transferida para o Estado Federal, passando a deter autonomia, nos termos postos na Constituição Federal. Da mesma forma, no caso de Federações for-madas por desagregação de Estados unitários, a opção pelo modelo Federal representa conferir às antigas províncias autonomia em grau de que não dispunham, ficando com o Estado Federal a soberania24.

Portanto, em um Estado de base federalista, os estados que o integram mantêm considerável autonomia política, administrativa e financeira, desvencilhando-se de sua soberania. Esta distribuição do poder político entre os diversos estados federados que fazem parte de um estado federal vai ao encontro da preservação da diversidade de cul-turas, das diferentes origens históricas e das tradições políticas em uma determinada so-ciedade. A Constituição Federal, por conseguinte, é a responsável pela garantia da auto-nomia local, bem como pela forma de cooperação política para divisão de poder. Assim, pode-se afirmar que “a base jurídica da Federação é sempre uma Constituição escrita,

23 Conforme previsão do artigo 60, §4º, inciso I, da CF: “Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;”.

24 STRECK, Lenio Luiz; CANOTILHO, José J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira (Ed.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2013, p.110.

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comum a todas as entidades federadas, na qual estão fixados os fundamentos essenciais de suas relações recíprocas”25.

O que se percebe, contudo, é que no Brasil adotou-se um modelo de federalis-mo sui generis, tendo inexistido qualquer pacto prévio à adoção do sistema federal, pois, o que se percebe dentro da história constitucional brasileira é que não são “os Estados que geram a federação. Isto transparece na Constituição de 1891 e persiste com as sub-sequentes, que sempre confirmam a opção pelo estado federal, e, em consequência, de-terminam que os Estados se adaptem as suas normas”26. Decorre daí que o federalismo brasileiro se deu por segregação, sendo imposto por uma opção exclusiva do poder cen-tral e permanecendo nesses moldes mesmo na atual Constituição. Assim, a formação do Estado Federal brasileiro:

[...] não obedeceu ao mesmo processo de formação do Estado Federal norte-americano. Enquanto este nasceu da agregação de Estados sobe-ranos, o Estado brasileiro nasceu da segregação de um Estado Unitário. O império mantinha um Estado centralizado e unitário. Com a Procla-mação da República, institui-se um Estado Descentralizado, exigindo do poder central distribuição das competências que acumulava. Portanto, os processos foram inversos27.

Usualmente, as federações possuem três características em comum: rigidez da Constituição (absoluta ou relativa); existência de um poder supremo instituído para re-solução de controvérsias entre estados federados entre si ou destes com a união, geral-mente com base na Constituição; e partilha constitucional das competências federais, estaduais e, no caso brasileiro, municipais. Assim, tanto as leis federais quanto as esta-duais encontram-se no mesmo plano hierárquico, possuindo seu “fundamento de vali-dade na própria Carta Magna, apresentando campos de atuação exclusivos e muito bem discriminados. Por se acharem igualmente subordinadas à Constituição, as várias ordens jurídicas são isonômicas”28.


26 FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves. O federalismo no Brasil. In: CAGGIANO, Monica Herman; RANIERI, Nina (Orgs.). As novas fronteiras do federalismo. São Paulo: Imprensa Oficial, 2008. p. 43.

27 ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p.272.

28 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. São Paulo: Malheiros, 2013, p.161.

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Acrescente-se, ainda, que o princípio federativo consubstanciado na Constituição proíbe tratamentos jurídicos que possam criar distinções e privilégios - inclusive tribu-tários - entre os entes políticos federados. Contudo, o federalismo brasileiro permane-ce sob a influência de práticas centrípetas, mantendo um federalismo assimétrico, onde se constata a dependência de Estados e Municípios em relação à União, especialmente em decorrência do sistema constitucional de repartição tributária.

O cerne do princípio federativo está, então, na separação de competências e re-partição de receitas tributárias, o que guarda total coerência com autonomia de estados e municípios, pois, “os fundadores do federalismo brasileiro sabem que não existe au-tonomia, com autogoverno, sem autonomia financeira. Ou seja, sem que os entes fede-rativos possuam fontes próprias de tributação, sobre as quais livremente disponham”29.

Desse modo, em relação ao processo histórico de descentralização e autonomia municipal no Brasil, conclui-se que essa tarefa foi negligenciada e postergada por um longo período da política administrativa nacional, só se realizando em termos consti-tucionais com a Carta de 1988. Pode-se dizer, desta feita, que a autonomia municipal:

[...] no regime monárquico o Município não a teve, porque a descentra-lização governamental não consultava aos interesses do imperador; na primeira República não a desfrutou, porque o coronelismo sufocou toda a liberdade municipal e falseou o sistema eleitoral vigente, dominando inteiramente o governo local; no período revolucionário (1930-1934) não ateve, por ser incompatível com a discricionariedade política que se instaurou no país; na Constituição de 1934 não a usufruiu, porque a transitoriedade de sua vigência obstou à consolidação do regime; na Carta outorgada de 1937 não a teve, porque as Câmaras permaneceram dissolvidas e os prefeitos subordinados à intervenção dos Estados30.

Em que pese a Constituição de 1946, com as subsequentes constituições es-taduais e leis orgânicas municipais, ter propiciado um grau de autonomia nas adminis-trações locais, outras questões referentes às liberdades políticas restaram prejudicadas, razão pela qual, em 1946, os Municípios também acabaram por não usufruir da auto-nomia declarada.31

29 FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves. O federalismo no Brasil. In: CAGGIANO, Monica Herman; RANIERI, Nina (Orgs.). As novas fronteiras do federalismo. São Paulo: Imprensa Oficial, 2008, p. 50.

30 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal brasileiro. 5a ed. São Paulo: RT, 1991, p. 37.

31 FABRIZ, Daury César; FERREIRA, Cláudio Fernandes. O município na estrutura federativa brasileira: um estudo com-parado. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, n. 41, 2002, p. 110.

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Por outro lado, a divisão de competências trazida pela Constituição de 1988 está baseada em um sistema complexo, onde se intercalam competências privativas e compe-tências concorrentes, cumulativas e não cumulativas. Distribuem-se competências, ten-do a União e os Municípios competências expressas, ao passo que os Estados Membros possuem uma competência residual. Daí vislumbra-se parte da importância conferida ao Ente municipal, pois “aos municípios, cabe essencialmente administrar os assuntos de interesse local, bem como legislar sobre eles, isto, é claro, dentro dos limites e das dire-trizes traçadas pelo Poder Federal e, mais raramente, pelo Poder Estadual”32. Daí, então, que o vocábulo “interesse local”33 passou a substituir a expressão “peculiar interesse”34 da constituição de 1967, tornando o âmbito de atuação e autonomia mais amplo em rela-ção àquela conferida anteriormente.

Por um lado, a partilha de competências é que dá substância à descentralização em unidades autônomas. Isto porque, se o fulcro da autonomia dos Entes federados está primordialmente na capacidade de auto-organização e de autolegislação, ficaria destituí-do de sentido reconhecer esta capacidade sem se definir o objeto passível de normatiza-ção pelo poder central e pelos poderes estaduais. Por outro lado, para a preservação de um relacionamento harmônico entre o conjunto e as partes, é imprescindível delimitar as respectivas atribuições, sem o que seria inevitavelmente conflituosa sua convivência35.

Nesse diapasão, a Constituição Federal de 1988 é o primeiro documento político brasileiro a trazer mecanismos aptos a romper com o paradigma da centralização, arqui-tetando um Estado de caráter mais centrífugo. Ela passou a conferir aos Entes muni-cipais uma significativa autonomia, outorgando-lhes competência legislativa sobre as-suntos de interesse local – o que é uma importante peculiaridade do sistema federativo brasileiro. Outro avanço que a Carta de 1988 estabeleceu foi a obrigatoriedade de cria-ção de Lei Orgânica e a assunção de diversas tarefas constitucionais através dos proces-sos de municipalização de serviços públicos.

32 FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves. O federalismo no Brasil. In: CAGGIANO, Monica Herman; RANIERI, Nina (Orgs.). As novas fronteiras do federalismo. São Paulo: Imprensa Oficial, 2008. p. 49.

33 Constituição Federal 1988: “Art. 30. Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local;” (Grifo nosso).

34 Constituição Federal 1967: “Art 16 – A autonomia municipal será assegurada: [...] II – pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse, especialmente quanto:a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação de suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade, de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei estadual;b) à organização dos serviços públicos locais.” (Grifo nosso)


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Quanto ao deferimento desta autonomia, pode-se referir que ela representa “sob a óptica do Direito, a faculdade que a pessoa política Município tem de, dentro do cír-culo de competência pré-traçado pela Constituição, organizar, sem interferências, seu governo e estabelecer, sponte propria, suas normas jurídicas”36.

Em relação a esse acréscimo de autonomia para os Municípios, sustenta-se que é difícil vislumbrar outra forma de união federal na atualidade onde tal princípio da au-tonomia municipal “tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo im-plantado no País com a Carta de 1988”37.

Desse modo, a autonomia municipal se consagra com o processo de descentra-lização política, administrativa e financeira, repartida entre União, Estados Membros e Municípios, consubstanciada em princípios norteadores capazes de lhes fornecer bases legítimas para se auto-organizar. Tal autonomia Municipal, frisa-se, só foi efetivamente prevista na Constituição de 1988, sendo essencial o desafio de uma hermenêutica capaz de atribuir, de fato, efeitos concretos para um federalismo municipalista.

Em vista disso, ainda que incontestável a autonomia conferida ao Ente munici-pal, o que até então não se havia experimentado na história constitucional brasileira, bem como a clara intenção do constituinte de reduzir o caráter centrípeto do Estado brasilei-ro, há de se efetuar posição crítica acerca desse (re)arranjo institucional, o qual consubs-tanciou uma uniformização de regras em um Estado de proporções continentais. Isso fica claro tanto no atinente às diferenças regionais, quanto no que se refere às diferentes matizes dos Municípios, sua capacidade financeira e seus variados perfis demográficos.

Acrescente-se, ainda, o fato de o Município ter adquirido competência exclusiva para a elaboração de Lei Orgânica própria, o que corrobora sua capacidade de auto-or-ganização e sua potencialidade de ser protagonista no contexto político nacional. O Ente local, a partir deste acréscimo de competências, torna-se elemento-chave na criação de uma nova lógica político-administrativa que enseja uma descentralização dos assuntos de interesse local, especialmente no que tange à criação de políticas públicas próprias.

Assim, é facultado ao poder local – sob a forma de democracia participativa – decidir sobre as matérias afeitas ao seu contexto, haja vista que só é possível democra-tizar e compartilhar poder, quando, de fato, há poder a ser repartido. Daí a importância de se mencionar a repartição dupla de competências: uma vertical, interinstitucional e

36 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 189.

37 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 6a ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 314.

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outra horizontal, inserida no espaço local próprio, compartilhando o poder entre go-verno e sociedade. Esta perspectiva exige uma qualificação do poder local, a fim de evi-tar a repetição, apenas em escala menor, das deficiências na apropriação do espaço pú-blico pela sociedade, o que se verificou – infelizmente – na história nacional brasileira.

Assim, a descentralização tem a potencialidade do empoderamento do cidadão comum – aquele que habita o espaço local – a partir da apropriação do espaço públi-co pela sociedade, na medida em que se propicia a ele participar de modo mais ativo da decisão pública, a partir do convívio político em contato direto com a localidade mu-nicipal onde reside. É factível de se desenvolver com a descentralização o exercício e a educação dos cidadãos locais, possibilitando incutir um senso de responsabilidade e res-peito no interior de sua coletividade, onde se estabelece a escola política por excelência38.

A autonomia municipal afigura-se como um tripé, que se baseia na capacidade de o Município se autogovernar, auto-administrar e auto-organizar, especialmente quanto à possibilidade de normatização própria – materializada na lei orgânica – na elaboração do plano diretor, na capacidade de produzir normas atinentes aos assuntos de interesse local e competência legislativa suplementar, no que tange à legislação federal e estadual.

Saliente-se, ainda, que a própria Constituição Federal estabeleceu duas formas de participação popular que devem constar, obrigatoriamente, nas leis orgânicas muni-cipais, como a cooperação das associações representativas no planejamento municipal e a possibilidade da iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Mu-nicípio, que se dá mediante manifestação de, no mínimo, cinco por cento do eleitorado. Desvela-se, então, o viés democrático que a Constituição associa ao plano institucional brasileiro, retirando do poder público o monopólio das decisões.

No entanto, em que pese o conjunto de competências constitucionalmente atri-buídas pelos Municípios ter contribuído formalmente ao seu processo de autonomia, alguns problemas crônicos permanecem. A concentração de recursos nos níveis de go-verno superiores tem inviabilizado ações mais incisivas do poder público local no que se refere ao combate de problemas históricos, como saneamento básico, educação e pro-gramas de saúde familiar.

O Município se vê, assim, paralisado em face das necessidades e das demandas urgentes do espaço local, sem dispor dos recursos necessários para realizar uma gestão plenamente eficiente voltada às políticas públicas preventivas de médio e longo prazo, como se vê a seguir:

38 CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1998, p.17.

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Como atribuir competências importa conferir poderes, mas também deveres, para cujo comprimento são indispensáveis recursos financeiros suficientes, torna-se evidente a importância de uma equilibrada distri-buição constitucional de rendas, mormente de receitas tributárias, entre os integrantes da Federação, para que possam desempenhar suas funções sem dependência financeira. Sim, porque a dependência financeira acaba sempre descaracterizando o federalismo, como qual é incompatível a de-pendência política que aquela provoca39.

O Município brasileiro enfrenta um verdadeiro paradoxo: de um lado o debate constante no sentido da garantia de seu papel na Federação e, de outro, a absoluta im-possibilidade de cumprimento de suas obrigações, haja vista a distribuição inócua dos recursos tributários. O foco central, no entanto, não reside em uma crise financeira na-cional, com carência de recursos, panorama comum até a década de 1990, mas, funda-mentalmente, revela um profundo déficit de engenharia institucional, onde a tônica é a centralização orçamentária nos órgãos da União. A tendência é de admitir que as for-mas de organização da vida no cotidiano local devem ser engendradas e administradas por um ente superior e de que as deficiências regionais devam ser sanadas por instâncias centralizadas e distantes do espaço local. Por muito tempo, a transferência de respon-sabilidade, envolvendo as políticas públicas, para os governos locais se deram mediante

[...] o repasse de funções a governos locais sem garantir a autonomia e financiamento, a desconcentração de atribuições da administração central para as agências e, nestas, da cúpula para os gerentes, e ainda a privatização de empresas públicas. Essas ações buscavam reduzir custos e melhorar o desempenho da gestão pública, só que propositadamente negligenciavam o cerne de qualquer processo descentralizador: a demo-cratização do Estado.40

Ainda que as instâncias da União devam prestar auxílio no que tange à imple-mentação de políticas públicas de âmbito nacional, a iniciativa e a adequação das ações devem ser essencialmente fomentadas no espaço local. Decorre daí a necessidade da cria-ção de uma cultura democrática na base das relações de poder, onde as decisões possam

39 STRECK, Lenio Luiz; CANOTILHO, José J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira (Ed.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 110.

40 ABRÚCIO, Fernando L. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no Brasil. In: FLEURY, Sô-nia (Org.). Democracia, descentralização e desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: FGV, 2006, p. 79.

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ser deliberadas participativamente nas instâncias locais, oportunizando uma gestão par-ticipativa e descentralizada, onde, além do poder público local, os cidadãos sejam parte ativa do processo político.

Tem-se, então, a crucial importância de uma descentralização para além da pers-pectiva vertical, mas, sobretudo, contemplando a edição de instrumentos legais que en-globem a dimensão horizontal, tornando o processo de municipalização de políticas públicas envolta por uma ação institucional que propicie a apropriação do espaço pú-blico local pela sociedade. Um novo modelo de democracia, seja participativa ou deli-berativa, deve estar assentado na égide do controle social das decisões públicas e deve ser o foco de quaisquer iniciativas de descentralização do poder estatal e da (re)demo-cratização do espaço local.

A descentralização, nesse nível, deverá ser estímulo às liberdades, à criatividade, às iniciativas e à vitalidade das diversas legalidades, impul-sionando novo tipo de crescimento e melhorias sociais. As burocracias centrais, de tendências autoritárias, opõem-se, muitas vezes, às medidas descentralizadoras, contrariando as atribuições da sociedade e dos go-vernos locais. O melhor clima das relações entre cidadãos e autoridades deve iniciar-se nos municípios, tendo em vista o conhecimento recíproco, facilitando o diagnóstico dos problemas sociais e a participação motivada e responsável dos grupos sociais na solução dos problemas, gerando con-fiança e credibilidade41.

É neste aspecto que assume destaque o princípio da subsidiariedade – implícito no ordenamento jurídico brasileiro, a partir de uma leitura sistemática da descentralização e da ideia de federalismo trino. O princípio, com grande prestígio na Europa, é capaz de permitir a articulação de um poder local que permita a concretização de um espaço institucional de competências com uma nova e qualificada relação entre as instituições estatais e a sociedade.

Assim – embora destacadas as fragilidades do federalismo pátrio – reforça-se a necessidade da análise acerca das potencialidades da organização do Estado brasileiro para o fomento da atuação democrática no plano local. Como parte dessa necessidade de redefinição do pacto federativo, entende-se relevante a possibilidade de aplicação do princípio da subsidiariedade no plano político-administrativo, essencial para a demo-cratização do espaço municipal.

41 BARACHO, Alfredo de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p.19.

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Essa redefinição do federalismo nacional sob a ótica da subsidiariedade parte do pressuposto de que toda decisão que possa ser assumida pelas instâncias mais próximas de poder – institucionais ou não – deva prevalecer, só devendo se transferir essa prerro-gativa para as instâncias superiores por motivos de ordem econômica ou relacionados à melhor eficiência, o que se verificará a seguir.

4. Organização e funcionamento dos Municípios No Estado brasileiro, a União é Entidade que reúne os Estados-membro da Fe-

deração e, dessa forma, exerce o poder federal; Os Estados-membro, por sua vez, têm a função de governar estas unidades, assumindo-se como o governo regional; Já os Mu-nicípios são as unidades que compõem o Estado, mas com autonomia constitucional própria, efetivando o governo mais próximo da população.

Com efeito, a Constituição Federal elevou o Município a ente indispensável ao sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e garantindo--lhe plena autonomia: tríplice capacidade de auto-organização e normatização própria: Assim, o Município:

• auto-organiza-se por meio de sua Lei Orgânica Municipal e leis municipais;• autogoverna-se mediante a eleição direta de seu prefeito, vice-prefeito e ve-

readores, sem ingerência dos governos federal e estadual; • auto-administra-se, no exercício de suas competências administrativas, tri-

butárias e legislativas.

Os Municípios reger-se-ão por Leis Orgânicas Municipais (LOM), votadas em dois turnos e aprovadas por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que as pro-mulgará. A LOM organizará os órgãos da Administração, a relação entre o Executivo e o Legislativo, disciplinando a competência legislativa, observadas as peculiaridades lo-cais, bem como sua competência comum e suplementar.

A Lei Orgânica também estabelece as regras de processo legislativo municipal, regulamentação orçamentária, em consonância com a CF, a Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

• prefeitos, vice-prefeitos e vereadores têm mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o país;

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• a eleição de prefeito e vice-prefeito é realizada no primeiro domingo de ou-tubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder. Em caso de Municípios com mais de 200.000 eleitores, aplicadas as regras do art. 77 da CF42;

• a partir da EC 16/1997,43 permite-se a reeleição do chefe do Poder Executi-vo municipal para um único período subsequente;

• a posse do prefeito e do vice-prefeito ocorre no dia 1o de janeiro do ano sub-sequente ao da eleição.

A Iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da

cidade ou de bairros, será efetivada por meio de manifestação de, pelo menos, 5% do eleitorado.

Cabe referir que a Lei Orgânica Municipal também prevê perda do mandato do prefeito, nos termos do art. 29, § 2o, da Constituição Federal, o que pode se denominar de processo jurídico-político de impedimento dos prefeitos,44 bem como regula a orga-nização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal, além de prever a cooperação das associações representativas no planejamento municipal.

Prefeito municipal

O prefeito é o chefe do Poder Executivo, cabendo-lhe a direção administrativa e política do Município. Entre as atribuições exclusivas do Executivo estão limpeza pú-blica, manutenção de praças e ruas e organização do trânsito.

Outras tarefas são executadas em parceria com os governos estadual e federal, como a saúde e a educação básica. Na área de saneamento básico, as prefeituras atuam em parceria com os Estados e, na educação básica, sua obrigação legal é tutelar as cre-ches e as escolas de ensino fundamental.

42 “Art. 77, CF, § 3º: se nenhum candidato alcançar maioria absoluta na primeira votação, far-se-á nova eleição em até vinte dias após a proclamação do resultado, concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos válidos.”

43 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc16.htm>.

44 Nesse sentido, decisão do Supremo Tribunal Federal em Recurso Extraordinário: “COMPETÊNCIA LEGISLATIVA – LEI ORGÂNICA DE MUNICÍPIO – JULGAMENTO DO PREFEITO NOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE. Surge harmônico com a Carta da República preceito de lei orgânica de município prevendo a competência da câmara municipal para julgar o prefeito nos crimes de responsabilidade definidos no Decreto-Lei nº 201/67, o mesmo ocorrendo relativamente ao afastamento, por até noventa dias (período razoável), na hipótese de recebimento da denúncia[...]” (RE 192.527).

56 MUNICIPALISMO


É neste ponto que reside um dos principais dilemas do federalismo brasileiro, ha-ja vista que a saúde e a educação são as mais relevantes demandas da sociedade, e a carta constitucional prevê atuação compartilhada entre os Entes. O tema assume ainda maior relevo quando estas políticas públicas são objeto de judicialização por descumprimento ou insuficiente atendimento por parte do Estado no seu sentido amplo.

Com efeito, em que pese se tratar de competências comuns – forte no art. 23 da Constituição Federal,45 as ações judiciais, na maior parte das vezes, são interpostas em relação ao Município, obrigando o Poder Executivo municipal a cumprir determinações judiciais que acarretam reflexos muito significativos nas despesas públicas. Comprome-te-se, assim, o planejamento orçamentário, especialmente de pequenos e médios Muni-cípios que se constituem no porte de quase todos os Entes locais no Brasil.

O inc. X, art. 29, da CF46 inovou a competência para processo e julgamento das infrações penais cometidas por prefeitos municipais, concedendo-lhes foro privilegiado, ao dispor que somente serão julgados pelo Tribunal de Justiça respectivo. No entanto, o legislador constituinte não foi claro quanto à fixação dessa competência, ao não se refe-rir, expressamente, ao tipo de infração penal cometida (comum, eleitoral, dolosa contra a vida e federal), cabendo à Jurisprudência essa definição.

O prefeito opera juntamente com o vice-prefeito e um quadro de funcionários que atuam desde o gabinete municipal às secretarias municipais. Os secretários muni-cipais são escolhidos pelo próprio prefeito – ao contrário dos vereadores de tempo in-teiro em Portugal, que são eleitos – e executam grande parte das ações da municipalida-de, as quais devem estar sempre sob a coordenação e a supervisão do próprio prefeito e da Câmara de Vereadores, em sua função fiscalizadora. No caso de ausência ou renún-cia do prefeito, a administração da cidade passa ao vice-prefeito, que é eleito na mesma chapa. Caso o vice-prefeito também seja impedido de exercer suas funções, a gestão do Município passa ao presidente da Câmara Municipal, que é sempre um vereador que ocupa esse cargo por decisão de seus pares, em votação.

45 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Brasília: Centro Gráfico, 2014.

46 “Art. 29, CF/88, I: O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: I – eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Ve-readores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País.”

57MUNICIPALISMO


Câmara de Vereadores

A Câmara dos Vereadores é o órgão legislativo dos Municípios brasileiros, sen-do responsável pela criação das leis que organizam e regulamentam a cidade, além da fiscalização do Poder Executivo municipal – é o equivalente à Assembleia Municipal em Portugal. O número de vereadores de uma Câmara é proporcional ao total de habi-tantes do Município, sendo o mínimo de 9 e máximo de 55 (Emenda Constitucional 58/2009).47 A partir desses limites constitucionais, a Lei Orgânica do Município defi-nirá o total de vereadores que formará a Câmara de Vereadores da cidade.

Os vereadores são eleitos por voto popular para um mandato de quatro anos. Po-dem se candidatar todos os cidadãos do Município que sejam alfabetizados, tenham na-cionalidade brasileira, sejam maiores de 18 anos e estejam filiados a um partido político.

A Constituição de 1988 não previu imunidades formais aos vereadores; porém, em relação às imunidades materiais, o legislador constituinte inovou, garantindo-lhe a inviolabilidade por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circuns-crição do Município: “os vereadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos, mas somente no exercício do mandato e nos limites do Município (art. 29, VI, CF)48”. No entanto, os vereadores não têm imunidade processual nem gozam de foro privilegiado.

O Poder Legislativo municipal, além de sua destacada função legislativa, incorpo-ra outras funções dentre as suas prerrogativas e atribuições, como a função fiscalizadora, função deliberativa, função de assessoramento, função administrativa e função julgadora.

Todavia, é função legislativa que mais se destaca, pois é por meio das leis que os cidadãos têm seus direitos assegurados. A elaboração da Lei Orgânica e suas Emendas, edição de Leis Complementares, Leis Ordinárias, Leis Delegadas, Decretos Legisla-tivos e Resoluções estão entre as funções legislativas principais. Compete ainda à Câ-mara de vereadores legislar sobre os tributos municipais; a concessão de isenções e be-nefícios fiscais; a melhor aplicação das rendas municipais; a elaboração das diretrizes orçamentárias, dos orçamentos anuais e dos planos plurianuais dos Municípios; ocupa-

47 “a) 9 (nove) Vereadores, nos Municípios de até 15.000 (quinze mil) habitantes; b) “11 (onze) Vereadores, nos Municípios de mais de 15.000 (quinze mil) habitantes e de até 30.000 (trinta mil) habitantes;” c) “13 (treze) Vereadores, nos Municípios com mais de 30.000 (trinta mil) habitantes e de até 50.000 (cinquenta mil) habi-

tantes; [....] x) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 8.000.000 (oito milhões) de habitantes;”


58 MUNICIPALISMO


ção do solo urbano (seguindo as diretrizes do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor); e a proteção do patrimônio municipal.

A Função fiscalizadora – de extremo relevo – está relacionada ao controle do exercício da administração do Município e das ações do prefeito. O orçamento munici-pal é o instrumento que orienta as ações do prefeito na administração das receitas pú-blicas: previsão de gastos e aplicação dos recursos. Neste ponto, a Câmara Municipal tem duas atribuições essenciais:

• acompanhar a execução do orçamento, ou seja, verificar se o prefeito está apli-cando os recursos para a melhoria do Município;

• fazer o julgamento das contas apresentadas pelo prefeito anualmente.

Para auxiliar as Câmaras Municipais no seu papel de controle externo, encon-tram-se os Tribunais de Contas, que emitem o parecer prévio em relação às gestões mu-nicipais. Registre-se, contudo, que a competência definitiva de julgamento das contas públicas locais, no âmbito do controle político-administrativo externo é da Câmara Mu-nicipal, que poderá editar decreto legislativo de aprovação das contas, mesmo com pa-recer desfavorável da corte de contas, exigindo-se, contudo, nestes casos, quórum mais elevado, de dois terços da Casa Legislativa, segundo determina o art. 31, § 2º, da Cons-tituição Federal49.

A função deliberativo-administrativa é decorrente de atividades que a Câma-ra desempenha, sem a necessidade da participação do prefeito. Os atos administrativos internos de cada Casa são exemplos dessa função: a criação de quadro de pessoal; a fi-xação dos vencimentos de seus servidores; a elaboração do Regimento Interno; a elei-ção e destituição da Mesa Diretora em conformidade com o Regimento Interno; e dar posse ao prefeito e ao vice-prefeito.

Na função de assessoramento, o legislativo municipal, por meio de requerimen-tos e indicações, contribui para a execução de políticas públicas, auxiliando o chefe do Poder Executivo na tomada de decisões, notadamente no campo permitido pela discri-cionariedade administrativa. Vale referir que a tendência contemporânea da adminis-

49 “Art. 31, CF/88, § 2º: A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle exter-no, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.[...]§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de pre-valecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.”

59MUNICIPALISMO


tração pública e, por conseguinte, plenamente aplicável à esfera local, restringe o espaço de decisão política dos gestores, ampliando o espectro de atuação da cidadania, na pers-pectiva de um efetivo empoderamento do cidadão local.

Já na função julgadora, a Câmara de Vereadores é responsável por decidir acer-cadas contas do Executivo municipal – com as considerações já efetuadas no âmbito da função fiscalizadora. Além disso, nos casos de infrações político-administrativas é da Câmara Municipal a competência para julgar as ações do prefeito, dos secretários mu-nicipais e dos próprios vereadores, em virtude de infrações político-administrativas.

5. Atribuições e competências locais: o princípio da subsidiariedade e sua relação com a autonomia local

Subsidiariedade e autonomia local

As primeiras referências a este princípio remetem às lições de Aristóteles, que afirmava que o poder retirava a sua legitimidade do seu papel de suplência, ainda que o conteúdo mais significativo referente ao princípio da subsidiariedade se consubstancie na doutrina social da Igreja, que considerava a existência de uma estratégia subsidiária, ainda que não se utilizasse exatamente o termo “subsidiariedade”. Pode-se referir a En-cíclica Papal Quadragésimo Anno de Pio XI, certamente, como o documento responsá-vel pela consagração da ideia de valorização dos indivíduos e da atuação das comuni-dades menores:

Deixe pois a autoridade pública ao cuidado de associações inferiores aqueles negócios de menor importância, que a absorveriam demasiado; poderá então desempenhar mais livre, enérgica e eficazmente o que só a ela compete, porque só ela o pode fazer: dirigir, vigiar, urgir e reprimir, conforme os casos e a necessidade requeiram. Persuadam-se todos os que governam: quanto mais perfeita ordem jerárquica (sic) reinar entre as várias agremiações, segundo este princípio da função «supletiva» dos poderes públicos, tanto maior influência e autoridade terão estes, tanto mais feliz e lisonjeiro será o estado da nação (PIO XI, 1931)50.

50 PAPA PIO XI. Encíclica Quadragesimo-Anno. Disponível em: <http://www.vatican.va/holy_father/pius_xi/encyclicals/do-cuments/hf_p-xi_enc_19310515_quadragesimo-anno_po.html> Acesso em: 28 jul. 2016.

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O panorama sociopolítico na época da edição de tal documento refletia a preo-cupação do Vaticano no que tange à desorganização social e da assunção, por parte do poder estatal, de uma demanda crescente de responsabilidades, que ameaçava a admi-nistração estatal em virtude de sua ineficiência, no período que marcava a transição para o modelo do Estado do Bem-Estar Social (Welfare State), onde Estado passou a avocar a titularidade das políticas públicas sob a forma de direitos prestacionais.

Decorre desse princípio a lógica de que a atuação primária deve ser realizada nas comunidades de menor dimensão, partindo dos indivíduos para, unicamente em uma perspectiva subsidiária, invocar a atuação do poder público estatal. Cabe ressaltar que as encíclicas possuem um substancial conteúdo social, o que pressupõe que a lógi-ca subsidiária jamais deverá significar um risco de retrocesso às propostas liberais clás-sicas, com lacunas tanto quanto aos direitos sociais como quanto às garantias constitu-cionais fundamentais.

Desse modo, se pode defluir que a subsidiariedade proporciona elementos para o empoderamento e a soberania do indivíduo, de maneira que aproxima o diálogo e as decisões do cidadão, fomenta sua participação política e propicia o estabelecimento de diálogos pluralistas. Assim, a subsidiariedade se consubstancia em uma lógica que re-força o papel das comunidades menores e do cidadão e assegura um lócus delimitado para a atuação do Estado, na medida em que este só agirá para resguardar o necessário para a garantia do desenvolvimento social, quando a comunidade não puder, por forças próprias, deliberar e decidir sobre os assuntos públicos.

A subsidiariedade no contexto Europeu – espaço em que assume prestígio e cuja influência se projetará em outros continentes – funciona como um princípio que con-traria a administração centralizada, pressupondo, essencialmente, que “a actuação cai-ba a entidades distintas, capazes e eficazes, sendo a medida da capacidade e eficácia de cada entidade verificada em nível das possibilidades da sua actuação”51. Assim, torna-se possível aferir que a subsidiariedade é o princípio da autonomia do indivíduo e das en-tidades sociais no interior do Estado. Este reconhecimento do valor da autonomia, em síntese, segundo Pelizzari,52 envolve pelo menos quatro diferentes implicações para os

51 MARTINS, Margarida Salema D’Oliveira. O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídico-política. Coimbra: Coimbra Editora, 2003, p. 443.

52 PELLIZZARI, Silvia. Il principio di sussidiarietà orizzontale nella giurisprudenza del giudice amministrativo: problemi di giustiziabilità e prospettive di attuazione. Istituzioni del federalismo: rivista di studi giuridici e politici, n. 3, p. 593-621, 2011.

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níveis superiores de comunidade e, em última instância, uma dela alcança a autoridade pública dotada de soberania:

[...] in primo luogo, questi ultimi devono riconoscere e rispettare l´autonomia dell´individuo e dei livelli interiori; in secondo luogo, devo-no porre le condizioni de stabilità e sicurezza affinché questa ultima pos-sa realizarsi; in terzo luogo devono garantire le forme e i mezzi attraverso cui alla società è consentito partecipare alla espressione della sovranità; infine, devono porre le basi affinché le manifestazioni di autonomia si sviluppino e si rafforzino nel corso del tempo53.

Com isso, torna-se factível condensar o princípio subsidiariedade como a faculda-de de aproximação das decisões às menores instâncias de poder, ou que as decisões pú-blicas têm de estar ao alcance dos cidadãos tanto quanto for possível, só devendo deixar de realizar por razões unicamente relacionadas à sua melhor eficácia e economia, quan-do então a instância superior deve assumi-la.

En primer lugar, que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros. Es el requi-sito o criterio de la “insuficiencia de la acción estatal”, o, dicho de otro modo, de la «necesidad de la intervención comunitaria».Y, en segundo lugar, que, por consiguiente, dichos objetivos puedan lo-grarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción con-templada, a nivel comunitario. Es el criterio de la mayor “eficacia de La intervención comunitaria”.54

A subsidiariedade, além de refutar a exclusividade da administração central no atendimento do interesse público, propicia o envolvimento dos cidadãos e reforça a ideia de democracia participativa. Pode-se dizer que a subsidiariedade se funda na ideia de que “não deve se transferir a uma sociedade maior aquilo que pode ser realizado por uma sociedade menor”55. Deste modo, a comunidade maior só devera “actuar quando, e na medida em que, havendo necessidade de tal intervenção, esta se revele mais eficaz

53 Em primeiro lugar, deve-se reconhecer e respeitar a autonomia do indivíduo e dos níveis internos; Em segundo lugar, deve--se criar as condições de estabilidade e segurança, para que este possa realizar-se; em terceiro lugar, deve-se garantir que as formas e os meios pelos quais a sociedade está autorizada a participar enquanto expressão da soberania; Finalmente, deve-se estabelecer as bases para que as manifestações de autonomia possam se desenvolver e sustentar-se ao longo do tempo. (Tradução livre). PE-LLIZZARI, 2011, p. 597.

54 CARRERA, Angel Boixareu. El principio de subsidiariedad. Revista de Instituciones Europeas, v. 21, Madrid, 1994, p. 785.

55 BARACHO, Alfredo de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 52.

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do que a actuação da comunidade menor”, portanto, nessas situações “os grupos supe-riores só deverão executar aquelas tarefas que não possam ser eficientemente executa-das pelos grupos inferiores” 56.

Nesse sentido, Margarida Martins57 refere que a divisão de responsabilidades pú-blicas deve ser conferida, preferencialmente, às entidades que se encontram mais próxi-mas dos cidadãos e “só assim, não deverá ser quando a amplitude e a natureza da tare-fa desempenhar bem como exigências de eficácia e economia justifiquem a atribuição do poder a outra entidade menos próxima dos cidadãos”. Subsidiariedade e descentra-lização são institutos naturalmente engendrados reciprocamente, pois, ao privilegiar as manifestações de poder das esferas menores, concretiza-se a figura da descentralização como pressuposto indissociável da subsidiariedade, sendo a única exceção, os casos em que, por razões de economia e eficácia política, administrativa ou financeira, outorga-se a competência à esfera superior. Ressalva importante deve-se levar em conta em rela-ção ao binômio subsidiariedade/descentralização:

Se a descentralização implicar, contudo, a manutenção de relações de su-premacia entre entidades superiores e inferiores tais que não haja efectiva autonomia, como antes se frisou, então a subsidiariedade deixará de fazer sentido na medida em que sempre a entidade de grau superior poderá intervir no exercício dos poderes da entidade de grau inferior, anulando a relação de subsidiariedade em favor da relação de tutela58.

Essa aproximação do poder decisório à comunidade proporciona e fomenta o exercício de um papel mais proativo dos cidadãos, que passam a empoderar-se e deli-berar acerca das diretrizes políticas e administrativas do espaço que habitam. No en-tanto, não é suficiente transferir poder decisório às menores entidades, mas, sobretudo, criar mecanismos que possibilitem o exercício da cidadania voltada a uma gestão pública compartilhada. Seria insuficiente deslocar uma gama de atribuições às entidades meno-res, caso a sociedade permanecesse afastada do processo de tomada de decisão, sob pe-

56 VILHENA, Maria do Rosário. O princípio da subsidiariedade no direito comunitário. Coimbra: Almedina, 2002, p. 30.



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na de apenas remanejar o lócus de poder sem, efetivamente, democratizá-lo59. Assim, a descentralização e a subsidiariedade devem ter o condão de:

[...] além de dotar de capacidade plena de gestão o município, incluir a ampliação da base do sistema tomada de decisão e aproximar a função pública dos cidadãos, uma vez que não se constitui na simples trans-ferência de competências, mas supõe, também, a distribuição do poder decisório entre o governo municipal e a sociedade.60

A subsidiariedade, em que pese não constar expressamente na ordem constitu-cional brasileira, pode ser depreendida da leitura combinada do artigo primeiro61, art. 18 e do art. 34, inc. VII, alínea “C”62, da Constituição Federal63. A leitura implícita da subsidiariedade na ordem constitucional se coaduna perfeitamente com o modelo fe-deral adotado, tendo em vista que a organização descentralizada dessa forma de Estado se desvela como campo propício à aplicação do princípio: é dizer, o federalismo fornece uma base organizacional substancialmente favorável para que a subsidiariedade possa desenvolver seu conteúdo e extensão. É o que se depreende também da capacidade de elaboração de Lei Orgânica pelo Ente municipal:

Incluirá a lei orgânica de qualquer dos Municípios brasileiros regras para cooperação com associações para planejamento municipal. Tem-se aqui a confirmação do princípio da subsidiariedade64, uma vez que a pro-ximidade da unidade menor não tem como deixar de fora a palavra e o pensamento dos que nela habitam65,66.

59 As diversas formas de democratização do espaço público, as quais serão abordadas no último ponto do trabalho, concreti-zam-se de inúmeras formas, não havendo regras rígidas para sua efetivação. As audiências públicas, o orçamento participativo e as consultas eletrônicas sobre diretrizes orçamentárias são exemplos de mecanismos descentralizados de participação social.

60 ALMEIDA, Lindijane de Souza Bento. Gestão pública e democracia: os Conselhos Gestores de Saúde da Região Metro-politana de Natal-RN. Revista Democracia e Participação, v.1, n.1. p. 44-72. Brasília: Secretaria Geral da Presidência da República, 2014, p.59.

61 Constituição Federal, Art. 1º: [...] estabelece que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal.

62 Constituição Federal, Art. 34, Inciso “VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais [...] c) auto-nomia municipal;”.

63 [...] a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

64 Grifo nosso.

65 O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), baseado nesse preceito, determina que o Plano Diretor dos municípios seja dis-cutido e aprovado pelos poderes executivo e legislativo municipal mediante realização de audiências públicas e participação de associações representativas dos diversos segmentos sociais.


64 MUNICIPALISMO


Convém reafirmar a imprescindibilidade de articular a subsidiariedade com os princípios constitucionais, fundamentalmente no que se refere ao princípio da igualda-de, que exerce papel orientador da aplicação da lógica subsidiária. O desafio da demo-cratização do espaço local faz imperiosa a verificação concreta dos pressupostos cons-titucionais, os quais devem permear e delimitar as competências locais para além da discussão em torno da descentralização estatal, coadunando o fortalecimento do espa-ço local com o rechaço às pretensões oligárquicas, passíveis de viciar a formação da de-cisão pública em sua origem.

Ademais, nota-se que a subsidiariedade não se esgota na simples (re)distribuição de competências e a consequente valorização do Município, estendendo-se para uma nova lógica de relacionamento entre o poder público estatal e a sociedade, a partir da efetiva valorização do cidadão. Descentralizar o poder estatal é pressupor, fundamental-mente, que se concretize um sistema de distribuição territorial – ao exemplo do Estado Português, unitário ou de distribuição vertical do poder público –, compatível com a rea-lidade brasileira, de base federalista com autonomia política, administrativa e financeira.

Además de todos los factores clásicos de la democracia, el que asegura su operatividad es el que postula un sistema institucional de control del po-der del Estado, por su distribución no sólo horizontal a través del clásico principio de La separación de poderes, sino vertical, en el territorio hasta llegar al Municipio67.

Não parece restar dúvida de que o esforço pela articulação da subsidiariedade, enquanto estratégia de (re)ordenamento de competência e relacionamento dos cidadãos com o poder público, tende a contribuir com a valorização do espaço local e na con-cretização de sua autonomia, inclusive no que tange à alocação de recursos compatíveis com as demandas criadas pelo acréscimo de atribuições. A democratização das decisões públicas, baseada na igualdade entre cidadãos, corrobora e potencializa o controle so-cial da gestão pública, criando um ambiente mais difícil de ser contaminado pelas pre-tensões oligárquicas regionais.

67 BREWER-CARÍAS, Allan R. La descentralización del poder en el estado democrático contemporáneo. Córdoba, 2003, p. 14-15. Disponível em: <http://www.allanbrewercarias.com/Content/449725d9-f1cb-474b-8ab2-41efb849fea2/Content/I.1.874.pdf>. Acesso em: 5 ago. 2016.

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Competências locais – Aplicação prática da competência dos Municípios

A leitura dos dispositivos constitucionais que tratam da competência dos Mu-nicípios permite afirmar que as principais políticas públicas encontram-se no campo das atribuições comuns a todos os Entes, o que se depreende da verificação do rol de incs. do art. 2368. Trata-se de temas relacionados às políticas públicas de saúde, educa-ção, cultura, assistência social, meio ambiente, saneamento, gestão de recursos hídricos, segurança e habitação, que demandam a ação compartilhada e cooperada entre as ins-tâncias de governo.

Contudo, é neste aspecto que se verifica o maior paradoxo do federalismo brasi-leiro: se de um lado o princípio da subsidiariedade opera como elemento interpretativo em conflito positivo de competência – exatamente o que se verifica no art. 23 da Cons-tituição Federal –, ampliando a importância da atuação do Município; de outro, exige--se a compatível distribuição de recursos, pois a autonomia que decorre da aplicação da subsidiariedade somente se completa e se realiza com a autonomia financeira, o que, in-discutivelmente, não se verifica no federalismo brasileiro, como se reafirmará a seguir.

Vejamos, pois, na prática, a competência dos Municípios nessas grandes áreas de competência comum.69

Educação: os Municípios têm papel central na área da educação, e a Constitui-ção os responsabiliza pelo oferecimento dos programas de educação infantil e de en-sino fundamental. O governo local deve aplicar o mínimo de 25% de suas receitas de impostos e transferências. Essa vinculação de receita é obrigatória e prevista constitu-cionalmente. Existe um Fundo constituído por recursos dos Estados e dos Municípios e um aporte de apenas 10% de recursos federais que redistribui recursos e auxilia no fi-nanciamento da educação básica.


69 Este tópico foi construído com consulta ao Portal Federativo, um site eletrônico desenvolvido pelo governo federal cujo objetivo é agregar informações de interesse dos Entes federados, sendo o principal portal de relacionamento entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Pode ser acessado no seguinte link: <http://www.portalfederativo.gov.br/>. Em vista disso, as informações constantes neste instrumento devem ser consideradas com uma perspectiva crítica, relativizada, a partir de elementos de efetividade financeira.

66 MUNICIPALISMO


Saúde: é dever do Município a garantia dos serviços de atenção básica à saúde e a prestação de serviços em sua localidade, contando com a cooperação técnica e finan-ceira dos Estados e da União. No Brasil, a saúde é atendida em um Sistema Único que atua nas três esferas de poder, sendo, no entanto, de responsabilidade dos Municípios o oferecimento da atenção básica e o gerenciamento do sistema na esfera local. Os Municípios estão obrigados a aplicar 15% de suas receitas próprias em saúde enquanto os Estados devem aplicar 12%. A União de acordo com a regra constitucional deverá investir anualmente em saúde o mesmo que gastou no exercício anterior acrescido do crescimento do PIB. O atendimento de média complexidade seria, em tese, responsa-bilidade dos Estados, e a União arcaria com as ações de alta complexidade; no entanto, acaba o governo local na maioria das vezes assumindo o atendimento pleno, sem o ne-cessário aporte de recursos que deveria vir em conjunto dos governos estadual e federal. Neste ponto reside a principal inquietação acerca da efetividade do federalismo, haja vista que a ampliação das atribuições municipais não está acompanhada do incremento de receita. Agrava substancialmente esta dicotomia o processo cada vez mais recorren-te de judicialização dos temas relacionados à saúde, o que tem obrigado os Municípios brasileiros a comprometerem aproximadamente 25% de suas receitas, impossibilitando o Ente local de atuar em áreas também fundamentais como infraestrutura e desenvol-vimento. Não há, de parte dos demais Entes federados, especialmente a União, meca-nismos claros de compensação e ressarcimento pela assunção de obrigações originaria-mente vinculadas às esferas mais centrais, dada a complexidade e os requisitos próprios de viabilidade financeira, específicos do princípio da subsidiariedade.

Cultura: em 2012, foi criado o Sistema Nacional de Cultura (SNC), cuja ideia é utilizar uma lógica de gestão descentralizada e participativa, transferindo recursos da União para que Estados e Municípios incrementem ações nesta área. Portanto, passou a integrar dentre as atribuições do Município a estruturação desse plano em âmbito lo-cal, bem como a definição dos órgãos que abrigarão as seguintes competências: mobi-lização e apoio das comunidades e dos cidadãos envolvidos com a cultura local; garan-tia do pleno funcionamento do Conselho Municipal de Política Cultural; definição do montante de recursos anuais para o Fundo Municipal de Cultura, além de convocação e coordenação da Conferência Municipal de Cultura.

Assistência Social: a Constituição Federal estabelece que a gestão de serviços so-

cioassistenciais e de segurança alimentar no Brasil deve ser compartilhada entre os três níveis de governo. Criou-se em decorrência disso o Sistema Único de Assistência Social

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(Suas), que tem como objetivo a integração das ações entre as esferas de poder. Assim, cabe aos Municípios a execução de programas, serviços e ações da Assistência Social, recebendo recursos da União e dos governos estaduais para sua execução. Estes progra-mas são, via de regra, subfinanciados e, por essa, razão os Municípios investem sempre mais recursos do que os que lhe são aportados. Na área de Segurança Alimentar e Nu-tricional, os Municípios também podem aderir e operacionalizar programas desenvol-vidos pela União, bem como propor políticas públicas visando a melhor implementa-ção desses planos.

Meio Ambiente: a Constituição Federal prevê que a criação de leis sobre prote-

ção do meio ambiente é competência compartilhada entre União, Estados e o Distri-to Federal. Os Entes locais também podem legislar sobre meio ambiente, mas somente no âmbito local e respeitando as legislações estaduais e federal. Os Municípios são res-ponsáveis pelo cumprimento das políticas nacional e estadual de Meio Ambiente, bem como pela elaboração do plano diretor, que deve observar os zoneamentos ambientais e definir os espaços territoriais a serem especialmente protegidos.

Os Municípios também podem emitir licenciamento ambiental nos casos de ati-vidades ou empreendimentos que possam causar impacto de abrangência local e loca-lizados em unidades de conservação instituídas pelo próprio Município, com exceção das áreas de proteção ambiental.

Saneamento: os Municípios são responsáveis pela elaboração dos planos de sa-

neamento básico, bem como pela organização e prestação – por via direta ou sob o re-gime de concessão ou permissão – dos serviços públicos de interesse local. Também é responsabilidade municipal a organização, a regulação e a fiscalização da prestação des-ses serviços, de forma direta ou delegada. É de responsabilidade dos Municípios o re-colhimento e a destinação de resíduos, medida de grande impacto financeiro e ambien-tal e que por sua complexidade acaba por gerar grande preocupação aos gestores locais.

Gestão de Recursos Hídricos: como não possuem atribuições específicas na

gestão hídrica, os Municípios são responsáveis por integrar as políticas locais de meio ambiente, saneamento básico e de uso e ocupação do solo com as políticas federal e es-taduais de recursos hídricos.

Segurança: os Municípios têm a competência para desenvolver ações preventivas

à violência através da instalação dos equipamentos públicos, como iluminação e câme-

68 MUNICIPALISMO


ras, além da possibilidade de criar guardas municipais para a proteção de seu patrimô-nio, bens, serviços e instalações. Em 2014, a Lei 13.02270 regulamentou as atribuições das guardas municipais na prevenção à violência, proteção dos direitos humanos, exer-cício da cidadania e das liberdades públicas, preservação da vida e patrulhamento pre-ventivo. Neste aspecto, novamente constata a assunção, por parte da Municipalidade de atribuições originariamente inerentes aos Estados Federados, sem que haja a contra-partida adequada de recursos orçamentários, agravando a crise organizacional e institu-cional verificado no federalismo brasileiro. Na prática, o que se lamenta, a concretização do princípio da subsidiariedade no país tem se resumido ao incremento de encargos aos Municípios quando a adequada efetivação desta importante diretriz interpretativa de ampliação de competência local sempre se alicerçou no equilíbrio, na proporcionalida-de e na economicidade, o que pressupõe, sem qual dúvida, que o federalismo coopera-tivo – forte na autonomia local – somente se efetiva com autonomia financeira de fato.

Habitação: os Municípios têm o dever de elaborar e definir o plano municipal

de habitação, em conformidade com suas diretrizes de desenvolvimento urbano, cons-tante no plano diretor. Além disso, é responsabilidade do Município a normatização dos procedimentos de regularização fundiária dentro de seus limites geográficos e a execu-ção de ações relacionadas ao parcelamento, ao uso e à ocupação do solo em seus territó-rios, respeitando o disposto no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)71.

Cabe ao Município também aprovar o projeto de regularização fundiária, com a promoção da demarcação de terra, os programas de construção e melhoria das condi-ções habitacionais, o licenciamento urbanístico e ambiental além de admitir a regula-rização fundiária de interesse social em Áreas de Preservação Permanente, respeitando requisitos legais como leis ambientais e normas de defesa civil.

Como pode se perceber, uma breve análise das atribuições e competências dos Municípios brasileiros tem demonstrado que a aplicação do princípio implícito da sub-sidiariedade administrativa local, articulado com o federalismo e a descentralização, manifesta-se de forma contundente no sentido de inserção do Município no centro do processo de execução de políticas públicas. Contudo, é essencial que este incremento geométrico de funções locais seja alicerçado com fontes efetivas de financiamento das políticas – temática a seguir –, sem a necessidade de dependência excessiva de convê-

70 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13022.htm>.

71 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>.

69MUNICIPALISMO


nios que restringem a autonomia local, desrespeitando frontalmente o conjunto prin-cipiológico já descrito.

6. Finanças locais

Os Municípios respondem administrativamente, de forma autônoma, pelos as-suntos de interesse local, tributos de sua competência, transporte coletivo, educação in-fantil e primeiras séries do ensino fundamental, serviços de saúde básica e pelo adequa-do ordenamento territorial e pelo zelo patrimônio histórico-cultural local.

Ressalte-se, ainda, o fato de os Municípios terem competência complementar aos Estados e à União no que se refere à guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas, conservação do patrimônio público, bem como é responsável por propor-cionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência, proteção do meio ambiente e combate à poluição, ao fomentar da produção agropecuária e da organização do abas-tecimento alimentar, da promoção de programas de construção de moradias e da me-lhoria das condições habitacionais e de saneamento básico.

Entretanto, é imperioso ressaltar que a simples descentralização de atribuições não implica conferir autonomia aos Municípios. Isso porque seria ineficaz consagrar um estatuto jurídico de relevante autonomia legislativa e política caso esse novo lócus de competências não viesse “acompanhado dos meios jurídicos e materiais adequados à sua efetivação, particularmente em matéria de dinheiros públicos, procurando-se ga-rantir aos órgãos de governo próprio da Região os meios necessários à prossecução das suas atribuições”72.

a. Panorama geral das finanças municipais

Sem meios financeiros para que possibilitem o atendimento das necessidades a tarefas novas advindas com a descentralização, tal acréscimo de competências se revela-ria inócuo e meramente formal, relegando ao princípio da subsidiariedade papel secun-dário na consecução da finalidade pública.

O quadro abaixo (Tabela 1) apresenta a transformação ocorrida no número de Municípios por região e por Unidade da Federação, nas últimas seis décadas (1960 a

72 ROCHA, Joaquim Freitas da. Direito financeiro local: (finanças locais).Braga: Cejur, 2009, p. 25.

70 MUNICIPALISMO


2010), segundo os respectivos Censos Demográficos realizados pelo IBGE, identifican-do-se claramente uma expansão do número de Municípios nas últimas décadas.

Tabela 1 – Número de Municípios existentes ao longo dos últimos censos demográficos

Grandes Regiões e Unidades da Federação 1960 1970 1980 1991 2000 2010Brasil 2.766 3.952 3.991 4.491 5.507 5.565Região Norte 1 53 1 95 203 298 449 449Região Nordeste 903 1 .376 1 .375 1 .509 1 .787 1 .794Região Sudeste 1 .085 1 .41 0 1 .41 0 1 .432 1 .666 1 .668Região Sul 41 4 71 7 71 9 873 1 .1 59 1 .1 88Região Centro-Oeste 21 1 254 284 379 446 466Rondônia 2 2 7 23 52 52Acre 7 7 1 2 1 2 22 22Amazonas 44 44 44 62 62 62Roraima 2 2 2 8 1 5 1 5Pará 60 83 83 1 05 1 43 1 43Amapá 5 5 5 9 1 6 1 6Tocantins 33 52 50 79 1 39 1 39Maranhão 91 1 30 1 30 1 36 21 7 21 7Piauí 71 1 1 4 1 1 4 1 1 8 221 224Ceará 1 42 1 42 1 41 1 78 1 84 1 84Rio Grande do Norte 83 1 50 1 50 1 52 1 66 1 67Paraíba 88 1 71 1 71 1 71 223 223Pernambuco 1 03 1 65 1 65 1 68 1 85 1 85Alagoas 69 94 94 97 1 01 1 02Sergipe 62 74 74 74 75 75Bahia 1 94 336 336 41 5 41 5 41 7Minas Gerais 483 722 722 723 853 853Espírito Santo 37 53 53 67 77 78Rio de Janeiro 62 64 64 70 91 92São Paulo 503 571 571 572 645 645Paraná 1 62 288 290 323 399 399Santa Catarina 1 02 1 97 1 97 21 7 293 293Rio Grande do Sul 1 50 232 232 333 467 496Mato Grosso do Sul 35 50 55 72 77 78Mato Grosso 29 34 55 95 1 26 1 41Goiás 1 46 1 69 1 73 21 1 242 246Distrito Federal 1 1 1 1 1 1Fonte: IBGE, Censo Demográfico 1 960, 1 970, 1 980, 1 991 , 2000 e 201 0.

(1 ) Inclus ive o Terri tório Federa l de Fernando de Noronha.

(2) Inclus ive o Dis tri to Estadual de Fernando de Noronha, criado em 06.1 0.1 988.

Tabela 1 - Número de Municípios existentes ao longo dos últimos Censos Demográficos

Fonte: IBGE (2016)73.

73 IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Estimativas populacionais para os municípios brasileiros em 1º/7/2016. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/estimativa2014/default.shtm> Acesso em 14 jul. 2016.

71MUNICIPALISMO


Esses Municípios são, em grande parte, de pequeno porte (conforme Tabela 2, a seguir). Enquanto essa categoria de Municípios corresponde a quase 90% do núme-ro total, os de médio porte representam em torno de 10% e os de grande porte, pouco excedem a 1%. Muito embora o Brasil tenha grandes cidades em seu território, reco-nhecidas em âmbito mundial, a maior parte do território é indiscutivelmente composta por Municípios com baixa população, compondo um mosaico bem distinto da realida-de dos grandes centros urbanos.

Entretanto, o Brasil não classifica ou normatiza seus Municípios de acordo com seu porte, colocando-os sob as mesmas exigências constitucionais e deveres legais, com o mesmo princípio de distribuição de receitas, muito embora sua capacidade arrecada-tória seja profundamente destoante. A Confederação Nacional de Municípios (CNM) tem destacado este paradoxo, e a necessidade de se analisar os Municípios, suas recei-tas e atribuições, consoante seu porte, tendo apresentado a categorização verificada nas tabelas a seguir.

Tabela 2 – Quantidade de Municípios em relação ao número de habitantes

QUANTIDADE DE MUNICÍPIOS EM RELAÇÃO AO NÚMERO DE HABITANTES

Porte Municípios

Número de Habitantes

Quantidade de Municípios

Porcentagem de Municípios

Pequeno < 50.000 4.932 88,55%

Médio 50.001 - 350.000 570 10,23%

Grande > 350.000 68 1,22%

Total 5.570 100%Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Estimativa Populacional 2016.*Inclui Distrito Federal e Fernando de Noronha

No ranking dos Estados, os três mais populosos situam-se na região Sudeste, en-quanto os três Estados menos populosos localizam-se na região Norte. O Estado de São Paulo é o mais populoso, com 44,0 milhões de habitantes e 21,7% da população total do país, seguido de Minas Gerais, com 20,7 milhões de habitantes (10,2% da popula-ção total), e Rio de Janeiro, com 16,5 milhões de habitantes (8,1% da população total). O Estado de Roraima é o menos populoso, com 496,9 mil habitantes (0,2% da popu-

72 MUNICIPALISMO


lação total), seguido do Amapá, com 750,9 mil habitantes (0,4% da população total), e Acre com 790,1 mil habitantes (0,4% da população total)74.

A Tabela 3, a seguir, apresenta a estimativa da população das 17 maiores metró-poles com mais de um milhão de habitantes em 2010, atualizado com as estimativas anuais de população dos Municípios brasileiros, com data de referência para 1o de julho de 2016, para cálculo das cotas do Fundo de Participação dos Estados e Municípios75.

74 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Estimativa Populacional 2016.

75 As estimativas da população residente para os Municípios brasileiros, com data de referência em 1o de julho de 2016, fo-ram elaboradas a partir da projeção para cada Estado, incorporando os resultados dos parâmetros demográficos calculados com base nos resultados do Censo Demográfico 2010 e nas informações mais recentes dos registros de nascimentos e óbitos. (IBGE, 2016). <ftp://ftp.ibge.gov.br/Estimativas_de_Populacao/Estimativas_2016/nota_metodologica_2016.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2016.

73MUNICIPALISMO


Tabela 3 – Estimativas da população residente nos Municípios brasileiros com data de referência em 1o de julho de 2016.

ESTIMATIVAS DA POPULAÇÃO RESIDENTE NOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS OM DATA DE REFERÊNCIA EM 1º DE JULHO DE

2016 (Tabela 3)

UF COD. UF

COD. MUNIC

NOME DO MU-NICÍPIO

POPULAÇÃO ESTIMADA

SP 35 50308 São Paulo 11.895.893

RJ 33 04557 Rio de Janeiro 6.453.682

BA 29 27408 Salvador 2.902.927

DF 53 00108 Brasília 2.852.372

CE 23 04400 Fortaleza 2.571.896

MG 31 06200 Belo Horizonte 2.491.109

AM 13 02603 Manaus 2.020.301

PR 41 06902 Curitiba 1.864.416

PE 26 11606 Recife 1.608.488

RS 43 14902 Porto Alegre 1.472.482

PA 15 01402 Belém 1.432.844

GO 52 08707 Goiânia 1.412.364

SP 35 18800 Guarulhos 1.312.197

SP 35 09502 Campinas 1.154.617

MA 21 11300 São Luís 1.064.197

RJ 33 04904 São Gonçalo 1.031.903

AL 27 04302 Maceió 1.005.319Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE – Estimativa Populacional 2016

IBGE (elaboração própria). Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/estimativa2016/default.

shtm>.

Merece destaque também o comparativo do número de Municípios ao longo da história constitucional brasileira. A partir da proclamação da República (1889), as pro-

74 MUNICIPALISMO


víncias passaram à categoria de Estados. O país apresenta uma situação notadamen-te estável no que se refere às províncias e às Unidades da Federação, enquanto a malha municipal, muito mais dinâmica, vem apresentando sucessivos desmembramentos pa-ra a formação de novas unidades em todo o país. Desta forma, o país, que contava com 642 Municípios em 1872, aumentaria gradativamente até os números de hoje (segun-do o IBGE, em 2016, o Brasil possui a marca de 5.570 Municípios), estando suspenso o processo de criação de novas unidades locais.

Figura 1 – Evolução do número de Municípios do Brasil

Fonte: IBGE. Anuário Estatístico76.

Prosseguindo a análise comparativa dos Municípios, tomando por base os vinte

maiores Municípios em termos de Produto Interno Bruto, identifica-se que eles repre-sentam 36,66% de toda a riqueza produzida no país, desvelando que a concentração de renda fica mais evidente na região do Sudeste, onde 12 Municípios estão entre os 20 primeiros, enquanto as regiões Nordeste, Centro-Oeste, Sul e Norte têm menos de três Municípios entre os primeiros colocados.

76 Disponível em: <http://saladeimprensa.ibge.gov.br/noticias?view=noticia&id=1&busca=1&idnoticia=2045> Acesso em: 12 jun. 2016.

75MUNICIPALISMO


Tabela 4 – Produto Interno Bruto dos Municípios em 2011

Municípios e respectivas Unidades da Federação

Produto Interno Bruto a preços correntes

(1 000 R$)

Porcentagem (%)

São Paulo/SP 1º 477.005.597 11,51%

Rio de Janeiro/RJ 2º 209.366.429 5,05%

Brasília/DF 3º 164.482.129 3,97%

Curitiba/PR 4º 58.082.416 1,40%

Belo Horizonte/MG 5º 54.996.326 1,33%

Manaus/AM 6º 51.025.146 1,23%

Porto Alegre/RS 7º 45.506.017 1,10%

Guarulhos/SP 8º 43.476.753 1,05%

Fortaleza/CE 9º 42.010.111 1,01%

Campinas/SP 10º 40.525.214 0,98%

Osasco/SP 11º 39.283.027 0,95%

Salvador/BA 12º 38.819.520 0,94%

Campos dos Goytacazes/RJ 13º 37.205.791 0,90%

São Bernardo do Campo/SP 14º 36.337.338 0,88%

Recife/PE 15º 33.149.385 0,80%

Barueri/SP 16º 31.935.455 0,77%

Santos/SP 17º 31.544.843 0,76%

Vitória/ES 18º 28.357.258 0,68%

Betim/MG 19º 28.085.221 0,68%

Goiânia/GO 20º 27.668.222 0,67%Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – Contagem populacional 2013 – Elaboração própria.

Fica evidente que as profundas alterações político-administrativas ocorridas no período pós-Constituinte proporcionaram uma intensificação da urbanização, pela cria-

76 MUNICIPALISMO


ção na comunidade local de cada Município, de um incremento na demanda por servi-ços e equipamentos sociais em saúde, educação, habitação e segurança. Ressalte-se que tal aumento diz respeito a uma demanda reprimida, deflagrada pela autonomia e acrés-cimo de atribuições que o Ente municipal adquiriu com seu status de Ente federativo.

A nova organização constitucional alterou as normas de distribuição da recei-ta tributária da União, com aumento do aporte de recursos aos Municípios e, em con-trapartida, com novas atribuições constitucionais e responsabilidades aos Entes muni-cipais conforme determinadas no capítulo IV do título III da Carta. Resta avaliar se houve proporcionalidade entre a nova repartição das receitas com o conjunto de atri-buições cada vez mais significativo para a esfera local. As modificações estruturais ocor-ridas no período pós-constituinte proporcionaram uma intensificação da urbanização, multiplicando a demanda por serviços e equipamentos sociais em saúde, educação, ha-bitação e segurança.

Assim, o que se verifica na gestão local e na consequente atribuição de efeitos concretos ao princípio da subsidiariedade é um verdadeiro paradoxo: se de um lado de-ve-se operar uma ótica de descentralização efetiva de competências com a inserção do espaço municipal no centro das políticas públicas; de outro lado, é imperioso registrar a profunda disparidade e deficiência no que tange ao volume de receitas que os gestores municipais podem se valer para atender a este novo patamar do Município como efe-tivo Ente com competências cada vez mais destacadas.

Já no que tange às alterações de natureza conjuntural, pode-se destacar a retra-ção econômica gerada pela política recessiva do governo federal nos anos seguintes à promulgação da Constituição e a consequente redução da base de cálculo das receitas do Fundo de Participação dos Municípios, tendo como resultado prático a redução da arrecadação federal e, por conseguinte, das transferências de recursos aos Municípios. Mesmo com os inúmeros avanços protagonizados pela CNM – Confederação Nacio-nal de Municípios – no que toca a alterações constitucionais ampliando os percentuais destinados ao poder local, a base arrecadatória dada à crise econômica tem acarretado profundas dificuldades para que as administrações locais possam fazer frente às inúme-ras demandas encaminhadas aos respectivos administradores públicos.

Mesmo após os períodos de recessão econômica da década de 1990, permane-cem os Municípios na linha de frente dos problemas face às crescentes demandas so-ciais, com um orçamento cada vez mais comprometido com as transferências constitu-cionais – não podendo ser inferior a 25% (vinte e cinco por cento) da Receita Líquida de Impostos e Transferências em investimentos na área de educação e, no mínimo, 15%

77MUNICIPALISMO


(quinze por cento) do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos que tratam os arts. 158 e 159, inc. I, alínea b, e § 3º, da Constituição Fede-ral em ações e serviços de saúde, sendo os dados efetivos de investimentos muitíssimo superiores ao mínimo exigido na carta constitucional, atingindo uma média nacional de 30% da receita líquida. Isso tem gerado uma constante mobilização de governadores e prefeitos em busca de recursos com a União, para investimentos em projetos e progra-mas sociais77.

b. Fontes da receita municipal

A Constituição Federal, ao trabalhar as regras de tributação e orçamento, respei-tando o Princípio do Pacto Federativo, inscreveu sob o título de Repartição de Receitas Tributárias 3 (três) modalidades distintas de participação dos Estados, Distrito Federal e Municípios na Receita Tributária da União.

Essas modalidades dizem respeito especificamente à (i) participação direta dos Entes federados, no produto da arrecadação de imposto de competência impositiva da União, conforme arts. 157, I, e 158, I, da CRFB e às parcelas de Imposto de Renda re-tido na fonte incorporada às respectivas receitas correntes; (ii) à participação no produ-to de imposto de receita partilhada, consubstanciada nos arts. 157, II, 158, II, III e IV, e 159, III, da CRFB e (iii) à participação em fundos de redistribuição. Este último ex-pediente se refere à distribuição para as entidades políticas de determinadas importân-cias dos fundos formados pelo somatório das receitas do Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF) e do Imposto sobre Produtos industrializados (IPI).

O fundo de participação é constituído pela repartição da arrecadação gerada so-bre o IR e IPI. Neste sentido, segundo o art. 159 da CRFB, a União deve entregar aos Entes federados 49% (quarenta e nove por cento) de todo produto da arrecadação do Imposto de Renda (IRPF) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), da se-guinte forma:

a) 21,5 % (vinte e um inteiros e cinco décimos por cento) ao Fundo de Par-ticipação dos Estados e do Distrito Federal;

77 Para mais informações acerca da mobilização de prefeitos e governadores em torno da questão orçamentária, ver a série “Marcha a Brasília da Confederação Nacional de Municípios. Disponível em: <http://www.cnm.org.br/institucional/marchaa-brasilia>.

78 MUNICIPALISMO


b) 22,5 % (vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento) ao Fundo de Par-ticipação dos Municípios;

c) 3% (três por cento) para aplicação em programas de financiamento ao se-tor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de ins-tituições financeiras oficiais, de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semiárido do Nor-deste a metade destes recursos destinados;

d) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano;

e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano.

A repartição de receitas edificada na Constituição Federal demonstra que, no ato de criação do tributo, o resultado econômico que dele se origina já pertence a mais de uma pessoa política. Os valores arrecadados não convertem integralmente ao titular da competência tributária, o qual é responsável por instituir, fiscalizar e arrecadar o tri-buto. Assim, em razão do expresso mandamento constitucional, o titular da obrigação tributária deve repassar o montante arrecadado às entidades partícipes. A titularidade da receita, por conseguinte, não pertence de modo exclusivo à entidade política que institui o tributo.

Não obstante a mácula dessa repartição tributária, no âmbito municipal, a arre-cadação de tributos78, embora tenha tido um considerável incremento em termos agre-gados na última década, permanece concentrada nos grandes centros e nas regiões mais desenvolvidas que reúnem as propriedades mais valorizadas e grande parte das ativida-des de serviços, onde se dão as bases de incidência dos principais tributos cobrados di-retamente pelas prefeituras. Desta forma, as transferências dos níveis superiores de go-verno, em particular as do FPM, exercem papel fundamental de minimizar a enorme variância no padrão de financiamento municipal e diminuir as desigualdades regionais (BNDES, 2001)79.

78 Importa destacar que a arrecadação direta municipal advém, principalmente, da cobrança de dois tributos com caracterís-ticas preponderantemente urbanas: o IPTU (imposto sobre a propriedade imobiliária urbana) e o ISS (impostos sobre a venda de serviços).

79 BNDES. Receita Municipal: A Importância das Transferências do FPM e do SUS. Secretaria para Assuntos Fiscais – SF. Dispo-nível em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/informesf/inf_28.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2016.

79MUNICIPALISMO


Contudo, muito além de uma adequada distribuição, proporcional à população dos Municípios, a repartição de recursos via FPM80, no caso dos Municípios, seria capaz de efetivar uma lógica administrativa amparada na subsidiariedade, levando em considera-ção que os valores seriam geridos de modo mais próximo da definição e do controle por parte dos cidadãos. Desse modo, contribui-se para a economicidade e a eficiência, visto que sua aplicação seria coadunada com as necessidades reais do espaço local, cujas deci-sões, por excelência, devem recair sobre os próprios destinatários das políticas públicas, nos espaços institucionais de interface entre sociedade e poder público, materializando a dimensão horizontal do princípio81.

Esse quadro revela uma forte dependência dos Municípios com relação às fontes de financiamento federais, formalizado a partir de convênios, cuja liberação das rubricas está submetida a uma série de critérios burocráticos que tornam por dificultar a descen-tralização financeira, acarretando em mera desconcentração administrativa, relegando aos Municípios a condição de simples operadores de decisões do poder central. É laten-te a necessidade de incremento nos fundos constitucionais de transferência, a exemplo do FPM82, com o viés de reduzir a dependência financeira da União, prejudicial a uma proposta de natureza subsidiária e de emancipação do poder local.

Tornar-se-ia sem efeito propiciar o poder decisório às instâncias locais sem, con-tudo, propiciar os recursos necessários à concretização da participação cidadã na gestão pública. De nada adiantaria transferir um leque de atribuições e competências ao Ente municipal, mantendo o poder local apartado do processo democrático, incluindo nesse contexto a possibilidade de gerência sobre os meios financeiros, indispensáveis à conse-cução de qualquer política pública.

Em sentido oposto à necessária administração financeira local, está a alteração constitucional incluída pela EC – 86/ 2015, a qual alterou a redação do art. 169 da CR-FB, determinando o cumprimento impositivo das ementas parlamentares. Este insti-tuto, denominado de orçamento impositivo, torna obrigatória a execução das emendas

80 Trata-se de uma transferência constitucional (art. 159, I, b), resultante de 22,5% da arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A distribuição dos recursos aos Municípios é feita de acordo o número de habi-tantes. São fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual. O mínimo é de 0,6 para Municípios com até 10.188 habitantes, e o máximo é 4,0 para aqueles acima 156 mil.

81 HERMANY, Ricardo. Município na Constituição: poder local no constitucionalismo luso-brasileiro. Curitiba, Juruá, 2012, p. 104.

82 O repasse do FPM é composto por uma alíquota da arrecadação do IR mais IPI, portanto, o montante transferido a cada período é diretamente proporcional ao desempenho da arrecadação líquida desses impostos no período anterior, havendo flutua-ção dos valores a cada mês. Quando o governo federal resolve desonerar do IPI certos bens industrializados, por determinado período, isso acaba impactando diretamente a receita do Município pela diminuição do montante do FPM.

80 MUNICIPALISMO


parlamentares individuais83, acabando com a possibilidade de contingenciamento pelo Executivo federal. Esta atitude do Congresso Nacional é um exemplo claro de violação ao princípio da subsidiariedade, outorgando à discricionariedade dos parlamentares a destinação de recursos financeiros sem critérios objetivos – e quase nunca justos – de distribuição entre os Municípios.

A nódoa da adoção do orçamento impositivo, contudo, é mitigada pela regra cons-tante no parágrafo 9º do art. 169 da CRFB. Segundo este dispositivo, as emendas de-vem conter-se ao limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos percentuais) do valor total do orçamento previsto no Ploa. Dentro deste limite, a metade das emendas apresenta-das deve estar destinada a ações e serviços públicos de saúde. Assim sendo, soluciona-se parte de uma das questões problemáticas das emendas parlamentares individuais: reti-ra-se do governo o poder de barganha sobre os parlamentares que condicionava a libe-ração de recursos do orçamento em razão do apoio em matérias de interesse. Desse mo-do, dá-se maior autonomia e segurança jurídica às emendas parlamentares.

Contudo, a grande questão da existência das emendas parlamentares, precisamen-te a da democratização, permanece estanque. Os recursos liberados para as emendas não estão vinculados a critérios objetivos e técnicos sobre o âmbito e a área de aplicação. Des-se modo, o Município contemplado não será necessariamente aquele de maior depen-dência do Fundo de Participação dos Municípios. A discricionariedade da decisão recai unicamente sobre a vontade do parlamentar. Até mesmo aquele Município contemplado com a liberação de recurso sofre um ônus: afasta da comunidade local e da gestão mu-nicipal a possibilidade de decidir e deliberar acerca de suas necessidades e prioridades.

É nesse contexto que se observa um campo fértil para a ocorrência de exemplos de tratamento distintivo entre Municípios que possuem representação parlamentar mais direta daqueles que não possuem a mesma importância político-eleitoral. Com isso, são gerados prejuízos para a consolidação de um federalismo que se propõe valorizar a au-tonomia local, baseado na subsidiariedade e no cooperativismo, bem como se afeta o re-lacionamento institucional republicano, baseado em critérios de impessoalidade e iso-nomia, como bases da igualdade constitucional.

83 As emendas parlamentares são o instrumento pelo qual os membros do Poder Legislativo atuam sobre o Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa), acrescendo, suprimindo ou modificando itens. As emendas ao Ploa recebem detalhada regulamen-tação por parte dos regimentos internos das diferentes instituições legislativas, sendo que, no âmbito do Congresso Nacional, a regulação da tramitação faz-se por meio da Resolução 01/2006-CN, de 22 de dezembro de 2006. A apresentação de emendas ao projeto de lei orçamentária é ocasião de especial relevância na atuação parlamentar, pois por meio delas os representantes eleitos podem influir na alocação dos recursos públicos em função dos objetivos e compromissos políticos que orientam seu mandato de representação. Disponível em: <http://www12.senado.leg.br/orcamento/glossario?search_letter=e>. Acesso em: 6 ago. 2016.

81MUNICIPALISMO


Esse é apenas um dos pontos que desvelam as imperfeições do Federalismo Bra-sileiro que necessitam ser sanadas para que se institua, de fato, uma organização insti-tucional pautada na descentralização e na autonomia local – conciliando definição de competências, aporte financeiro compatível e relacionamento institucional alicerçado no princípio da igualdade, desvelando-se em um federalismo verdadeiramente trino. Ob-serva-se, ainda, a excessiva dependência financeira do poder central, marcada pela exis-tência de uma comunicação mediada pelas vicissitudes da negociação política.

Para tanto, uma das alternativas de contraponto ao instituto das emendas parla-mentares advém de uma das propostas da Confederação Nacional de Municípios, cujo objetivo é criar um “Fundo de Desenvolvimento Municipal”, que receberia o percen-tual da receita corrente líquida e distribuiria de acordo com critérios equânimes, nos moldes de repasse do Fundo de Participação dos Municípios, o que viria ao encontro da visão de subsidiariedade administrativa e que enseja a participação comunitária na gestão dos assuntos públicos. É essencial para a valorização da autonomia local que a definição das prioridades orçamentárias seja resultado da articulação entre poder públi-co municipal e sociedade, com o efetivo controle social manifestado durante a realiza-ção de audiências públicas.

Além da proposta de criação do fundo de desenvolvimento municipal, a Confe-deração Nacional de Municípios tem encampado uma série de propostas de aprimora-mento e (re)ordenamento do federalismo brasileiro em nível constitucional, bem como tem promovido debates, agregando as demandas dos líderes municipais, frente aos de-safios que o municipalismo enfrenta na busca do amadurecimento da democracia local, da verdadeira descentralização financeira, política e administrativa, na construção de um espaço local autônomo e plural. É acerca dos principais desafios e das perspectivas na busca do federalismo trino, com respeito à autonomia local e à descentralização admi-nistrativa – e não à mera desconcentração – que o derradeiro ponto trata, pontuando os principais eixos das reivindicações municipalistas dirigidas pela CNM nos últimos anos.

7. Controles na administração municipal

A Constituição Federal de 1988, sucedida de outros dispositivos normativos, tra-tando do tema Controle em sede Federal, Estadual e Municipal, responsabilizando ór-gãos da estrutura do Estado pelo seu exercício e oportunizando a participação ativa da sociedade enquanto fiscal do dinheiro público. Ademais, o controle exercido pela própria

82 MUNICIPALISMO


administração pública é denominado “controle institucional”, enquanto aquele exercido pela sociedade é denominado “controle social”.

O controle institucional é divido em interno e externo, em que o interno é reali-zado pela administração, na figura do gestor e também pelas controladorias. A Consti-tuição Federal conceitua o controle interno, de forma indireta, no art. 31, mencionando que se trata de um órgão responsável pela fiscalização do Município. Além disso, no art. 70, especifica tanto as áreas de atuação da fiscalização contábil, financeira, orçamentá-ria, operacional e patrimonial, da administração direta e indireta, quanto a sua legalida-de, economicidade, renúncia de receitas e legitimidade.

O controle institucional externo é exercido pelos poderes Judiciário e Legislati-vo – auxiliado pelo Tribunal de Contas dos Estados e dos Municípios (se houver) –, e pelo Ministério Público. Em relação ao Legislativo, diante do disposto na Constitui-ção de 1988, verifica-se um controle político de legalidade financeira e contábil que vi-sa a comprovar a probidade de atos administrativos e a regularidade de gastos públicos, e também de emprego de bens, dinheiro público e valores.

Já o controle social é divido naquele de iniciativa do Ente público e outro de ini-ciativa da sociedade: o controle exercido por iniciativa do Ente público realiza-se por meio de audiências, conferências, conselhos, ouvidorias, E-sic e portal de transparência; o controle exercido por iniciativa da sociedade ocorre por intermédio de manifestações, redes sociais e grupos organizados.

Um dos canais efetivos para a participação da sociedade são os conselhos gesto-res de políticas públicas, que estabelecem uma sociedade em que a cidadania deixa de ser apenas um direito, e sim uma realidade, tendo então a sua atuação no fortalecimen-to da participação democrática cidadã na formulação e na efetivação de políticas públi-cas – evidentemente que devem ser contextualizados e verificados os pressupostos efe-tivos de representação nestes conselhos.

83MUNICIPALISMO


a. Controle institucional do poder municipal

O controle institucional se refere àquele que a própria administração pública desempenha no decorrer da atividade governamental. O art. 31 da CRFB84 estabelece que o controle institucional é competência dos sistemas de controle interno e do con-trole externo, quando exercido pelo Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municí-pios, onde houver.

O controle interno é exercido por órgão integrante do poder municipal, razão pela qual foi denominado interno, e tem por fundamento o princípio do direito admi-nistrativo conhecido como autotutela, traduzido no poder-dever da administração pú-blica de controlar e corrigir seus próprios atos.

A administração municipal utiliza um conjunto de procedimentos administrativos para realizar esse controle, tais como as auditorias internas, o acompanhamento das ações financeira e contábeis e comissões internas de fiscalização de contratos administrativos.

Dentro de cada Município o controle interno deve se pautar por uma atuação sistêmica e integrada, de modo a produzir informações relevantes para a gestão no que diz respeito ao cumprimento das normas e regulamentos, além dos princípios basilares inerentes à administração – moralidade, impessoalidade, legalidade, publicidade e efi-ciência – de modo a facilitar a avaliação dos resultados da gestão e da aplicação dos re-cursos públicos.

O controle interno também dá suporte ao controle externo no exercício de sua missão institucional, registrando-se que algumas áreas sensíveis da gestão pública de-vem receber atuação direta e diferenciada dos órgãos de controle institucional, a saber: patrimonial, recursos humanos, financeiro, orçamentário, contratações e operacional.

84 Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sis-temas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.“§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municí-pio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de pre-valecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.”

84 MUNICIPALISMO


Já o controle institucional externo é função do Poder Legislativo Municipal – Câmara de Vereadores –, com o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas85. Assim, a exemplo do que ocorre em nível estadual e federal, cada Câmara Municipal possui a função de fiscalização e controle dos atos do Poder Executivo, abrangendo os atos ad-ministrativos, de gestão e a fiscalização financeira e orçamentária.

Fundamental destacar, no campo do controle, que a atuação do Tribunal de Con-tas não vincula o Poder Legislativo a seus pareceres, haja vista que a Câmara Munici-pal, desde que obtenha quórum qualificado, pode divergir da manifestação desta corte, conforme retroafirmado. Logo, embora incomum, observam-se decisões de legislativos locais divergentes do parecer aprovado pelo plenário dos Tribunais de Contas.

Para cumprir a tarefa de fiscalização, a Câmara Municipal pode valer-se de ins-trumentos como a convocação de autoridades municipais para prestar informações, rea-lização de audiências públicas e aprovação de requerimentos de informações, podendo contar, ainda, com as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) para investigar fa-tos determinados ou denúncias, dentro de um determinado prazo.86

Cabe ressaltar que a lei que rege os Municípios é a Lei Orgânica municipal, es-pécie de Constituição dos Municípios – a lei maior de cada cidade – sendo por meio dela que os Municípios se organizam e definem sua estrutura administrativa.

b. O controle social da administração pública municipal

Sabe-se que a democracia representativa não encerra a possibilidade de exercí-cio de poder pelo povo, segundo o que lhe atribui a Constituição brasileira. Portanto, é tão legítimo quanto essencial que a democracia seja qualificada pela efetiva apropriação do espaço público municipal pela sociedade de maneira direta, tanto individualmente – pela ação de cada cidadão nos processos participativos –, quanto coletivamente – me-diante ação coletiva de movimentos sociais, associações comunitárias, entidades repre-sentativas de classe, organizações não governamentais e demais organizações civis de interesse público.

85 Apenas as cidades de São Paulo e Rio de Janeiro têm Tribunais de Contas específicos para isso, como órgão municipal com-petente para a fiscalização financeira do Município.

86 CGU. Controladoria-Geral da União. O vereador e a fiscalização dos recursos públicos. Brasília: CGU, 2009, p. 15. Disponí-vel em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/cartilhavereadores.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2016.

85MUNICIPALISMO


Em que pese a capacitação da participação ativa do cidadão nos rumos da admi-nistração municipal já ser um valor fundamental em si mesmo, as ações de controle so-cial se refletem em vários níveis para a melhoria da gestão pública e podem ocorrer em três momentos distintos:

• participação prévia – durante as audiências abertas e em reuniões de plane-jamento das políticas públicas do Município e na composição do orçamen-to público municipal;

• participação concomitante – mediante o acompanhamento, fiscalização e denúncia durante a execução dos programas ou obras e gastos do governo municipal;

• participação posterior – na avaliação de resultados, desempenho e eficiência da gestão municipal87.

Os espaços de participação são aqueles previstos ou não em lei, nos quais o cida-dão pode manifestar sua opinião e influenciar nas decisões do poder público municipal. Destacam-se os conselhos gestores de políticas públicas, as conferências, as audiências públicas, as ouvidorias, o Serviço de Informação ao Cidadão (E-Sic).

Embora não expressos em lei, há outros importantes canais de participação, criados por iniciativa da sociedade, como as mobilizações de rua, manifestações em re-des sociais, articulação das organizações sociais defensoras de direitos, os movimentos sociais, os coletivos e as plataformas88.

A participação ativa do cidadão nos rumos da comunidade ajuda a criar um senso de coletividade, ainda incipiente na sociedade brasileira, bem como propicia um combate mais eficaz à ocorrência de práticas corruptivas, atuando em complemento aos controles internos; dissemina a cultura de participação e controle da gestão; proporcio-na um aumento de qualidade na ação pública municipal; e possibilita a orientação do Município pela comunidade local. Configura-se, assim, um municipalismo adjetivado com a democracia local, traduzida na efetiva apropriação do espaço público estatal pela sociedade local, o que justifica, em suma, o poder local como efetivo contexto capaz de potencializar o empoderamento do cidadão.

87 CGU. Controladoria-Geral da União. O vereador e a fiscalização dos recursos públicos. Brasília: CGU, 2009. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/cartilhavereadores.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2016.

88 Ibidem.

86 MUNICIPALISMO


8. Considerações finais

Os novos contornos do federalismo brasileiro, após a edição da Constituição Fe-deral de 1988, apontavam para a descentralização política, administrativa e financeira e implicavam na repartição de horizontal de competências e no desenvolvimento da au-tonomia municipal com fulcro no fortalecimento do poder local, facultando a forma-ção de um ambiente propício para o incremento da gestão participativa e do controle social. O plano de discussão e deliberação de políticas públicas teria por base o espa-ço local, mediante a participação ativa da comunidade e não apenas como destinatária das ações políticas.

A subsidiariedade, compreendida implicitamente da leitura combinada dos arts. 29 e 30 da Constituição Federal, articulada com os demais princípios constitucionais, notadamente da descentralização e do federalismo, se consubstancia como relevante na equalização das imperfeições do federalismo brasileiro, ainda centralizado, possuindo um forte viés indutor de um (re)ordenamento de competências. O desafio pressupõe uma descentralização efetiva, do ponto de vista financeiro, político e administrativo, que considere o poder local fonte de legitimação da autonomia. Essa descentralização se en-contra plenamente verificável no plano formal, contudo, sob o ponto de vista material, se verifica um deslocamento do eixo decisório para o espaço local ainda muito aquém ao que estabelecem os pressupostos teóricos da subsidiariedade e de um federalismo efe-tivamente trino e municipalista.

A existência de alguns instrumentos legais específicos, tais como o Estatuto da Cidade, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Acesso à informação e a possibili-dade constitucional de organização do Plano Diretor e a Lei Orgânica Municipal, in-dicam uma mudança paulatina do centralismo estatal, sem que haja necessidade de no-vas alterações legislativas.

O desafio que se apresenta é que no processo de deslocamento do eixo decisó-rio para o plano local, para o espaço municipal e seus respectivos atores sociais, o acrés-cimo de competências esteja também acompanhado dos meios materiais condizentes para que o processo de emancipação local se concretize como verdadeiro poder autôno-mo, com poder deliberativo independente dos poderes centrais.

Importa ressaltar que é inviável pensar em autonomia municipal e descentraliza-ção de poder sem que haja a correspondente participação cidadã, com atuação comparti-lhada dos atores do espaço local junto ao poder público. Estes atores precisam estar em-poderados para exercer ativamente sua cidadania, cabendo ao poder público promover

87MUNICIPALISMO


a habilitação para que haja uma efetiva participação, evitando que o poder se concentre nas mãos de poucos indivíduos, retirando da coletividade o seu direito de decidir con-juntamente os rumos das políticas públicas que lhes são afetas e exercer o controle so-cial dos atos da gestão pública.

É necessário ser implementado um poder local relacional em que o processo de definição das competências e o federalismo financeiro sejam instrumentos para a con-solidação de um espaço municipal que atribua ao cidadão papel de destaque na forma-ção e no controle das decisões públicas. Diante disso, o fortalecimento do poder local na perspectiva vertical da subsidiariedade somente se justifica na medida em que sirva efetivamente de lócus para a apropriação do espaço estatal local pela sociedade.

O esforço pela articulação da subsidiariedade enquanto estratégia de (re)orde-namento de competência e relacionamento dos cidadãos com o poder público tendem a contribuir com a valorização do espaço local e na concretização de sua autonomia, in-clusive no tangente à alocação de recursos compatíveis com as demandas criadas pelo acréscimo de atribuições, fundamental para que se atinja, de forma concreta, um fede-ralismo cooperativo, com auxílio mútuo entre os Entes federados, com fulcro na perse-cução do bem comum e da participação comunitária sempre que possível.

88 MUNICIPALISMO


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Capítulo 3: O movimento municipalista do Brasil: o papel da CNM

Por Elena Garrido89

O conceito de municipalismo identifica o lugar e o papel do Município na es-trutura de governança de um Estado.

Se, no entanto, esta conceituação for tomada com o viés de movimento, refere as forças que, em determinado contexto histórico, reivindicam para o Município o papel de ator principal e central da organização e sustentação de determinado país.

Na obra editada pela CNM em 2012, “Município, palco da vida”, os autores in-formam que “os movimentos municipalistas se diferenciam de acordo com as forças que os originam ou alimentam”.

No Brasil Republicano, o movimento tem suas primeiras evoluções durante a chamada “Campanha Municipalista”, desenvolvida a partir dos anos 1930, a qual visa-va a “revitalizar a economia municipal para tornar possível o progresso do interior que a melhoria das condições de vida dessas populações”. Esse movimento contava com a ação direta de lideranças do funcionalismo público federal que circulavam pelo inte-rior do país, espalhando a ideia municipalista, principalmente por meio do IBGE, que desfraldava a bandeira do compromisso municipalista e seu papel na construção de um

89 Bacharel em Direito pela Universidade de Cruz Alta (Unicruz) do Rio Grande do Sul e especialista em Gestão Estratégica Municipal pela Universidade de Santa Cruz do Sul (Unisc) do Rio Grande do Sul. Entre 2000 e 2006, trabalhou na Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul (Famurs). Desde 2006, trabalha na CNM. Atuando como diretora jurídica até 2013, e desde então atuando como consultora.

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novo Brasil. O objetivo principal da campanha era o aumento da participação dos Mu-nicípios na renda pública e a reforma administrativa e isso interessava o governo do Es-tado Novo, que buscava a desarticulação das oligarquias regionais. Portanto, a projeção do Município e a desidratação dos Estados-membro era um jogo político implantado a partir do governo central.

A articulação do movimento conquistou relativo espaço na Constituinte de 1946, por meio da qual ficaram estabelecidas regras de expansão das atribuições dos gover-nos locais, fruto do trabalho articulado das forças que gravitavam em prol do fortaleci-mento dos Municípios. Também são dessa época a criação da Associação Brasileira de Municípios (ABM), o surgimento dos Congressos Nacionais de Municípios e a orga-nização do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (Ibam), este último volta-do para o aperfeiçoamento da gestão, trabalhando a organização e a instrumentaliza-ção da burocracia municipal.

Os Congressos de Municípios passaram a pleitear a autonomia dos Municípios, estipulando como base das reivindicações:

• a eleição direta dos prefeitos e dos vereadores;• a elaboração da sua própria Lei Orgânica;• uma administração própria, especialmente sobre as rendas próprias e a orga-

nização dos serviços públicos locais.

Para cumprir as obrigações, os Municípios exigiam o recebimento de 40% das rendas públicas nacionais.

Não é novo, portanto, o entendimento de que é necessário inverter a distribui-ção dos recursos financeiros no país.

O movimento iniciado pela Campanha Municipalista alcança avanços até mea-dos da década de 1960. Após a mudança do regime político no país, o movimento ini-cia sua decadência, tendo a ABM sido inteiramente subjugada aos governos militares, e o Ibam aperfeiçoado sua atuação meramente técnica.

Esta derrocada que se iniciou na década de 1960 e perdura por toda a década de 1970, ocorre principalmente em função da cooptação deliberada dos governos militares que buscavam nos Municípios o sustentáculo político do regime.

Na obra já citada, “Município palco da vida”, encontra-se a informação de que

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as tentativas de desmobilizar a causa municipalista se deram em dois níveis de atuação. Em primeiro lugar, houve aumento de repasses de re-cursos diretos aos Municípios, o que aumentava a sua tutela política. Em segundo lugar, a entidade de representação municipalista dependia, em grande parte, dos recursos do governo federal. A concepção de que a entidade representativa estava intimamente ligada ao novo regime, fez com que as lideranças locais buscassem alternativas para reivindicar suas demandas.

O processo de descompasso entre os interesses dos Municípios e a atuação da entidade oportunizou a criação da Confederação Nacional de Municípios (CNM), en-tre outras entidades que surgiam com a intenção de suprir essa lacuna de representati-vidade efetiva.

A CNM surge como necessária na repercussão das demandas das lideranças locais que não encontravam na ABM o canal essencial à sua divulgação e luta. Ocorre também, em paralelo, o processo associativista que se organiza de baixo para cima, caracterizando um movimento municipalista autonomista, descentralizador, democrático e federalista, diferente, portanto, do movimento que havia se expandido nas décadas de 1930 a 1960.

1. A trajetória da CNM

Para a criação da Confederação Nacional de Municípios (CNM) concorreram com muita positividade as Associações Estaduais de Municípios, destacando-se entre elas a Associação Paulista de Municípios (APM) e a Federação das Associações de Mu-nicípios do Rio Grande do Sul (Famurs). Em 8 de fevereiro de 1980, foi criada no Es-tado de São Paulo a CNM que foi dirigida por uma Comissão representativa dos Es-tados de São Paulo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná e Bahia e liderada pelo vereador Wilson José Abdala.

Foi um movimento de rebeldia dos prefeitos e municipalistas que se contrapu-nham à opressão, à centralização de recursos e de poder e à inércia a que estavam joga-dos os governos locais.

No início da sua caminhada, a Entidade sofreu alguns tropeços, principalmente porque estava dependente de recursos dos governos para a sua subsistência, sofria per-calços na sua atuação por força das posições adotadas sempre que opostas às pretensões dos governos e dos governantes.

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Em 1997, a Entidade foi reestruturada e sua presidência estabeleceu como me-ta primeira a ser alcançada a independência financeira, que pode assegurar a indepen-dência política e a atuação firme e inflexível na defesa das demandas dos governos e das populações dos Municípios brasileiros.

Atualmente a Confederação atua sob a direção de um Conselho Diretor eleito diretamente por todos os Municípios contribuintes (aproximadamente 5.000, dos 5.568 do país); uma Comissão Executiva extraída do Conselho Diretor e formada pelo pre-sidente da Entidade, pelo secretário-geral e pelo tesoureiro; um Conselho Político for-mado pelos presidentes das Federações e Associações Regionais de Municípios e outros conselhos de assessoramento em situações especiais e específicas.

A CNM pavimentou sua ação com uma atuação muito firme junto aos Muni-cípios e seus gestores e junto aos governos, sem levar jamais em consideração a colora-ção partidária do governante, os interesses corporativos de categorias ou qualquer outro interesse que não seja a defesa da causa municipalista, da melhor distribuição de recur-sos, da mais clara quantificação das obrigações de cada Ente e da defesa intransigente da autonomia do Ente federado local.

A partir da Constituição de 1988, com a elevação do Município à condição de Ente integrante da Federação brasileira, a responsabilidade da CNM multiplicou-se, pois, além de pugnar pela autonomia municipal nos aspectos administrativo, político e financeiro, precisou pugnar pela eficiência da administração local e pela eficácia da atua-ção de seus poderes, cumprindo-lhe, ainda, lutar pela regulação da Federação que, cons-tituída sob um modelo cooperativo indefinido, tem imposto à gestão local compromis-sos insustentáveis do ponto de vista financeiro e irrealizáveis do ponto de vista técnico.

Cabe, também, à Confederação o desempenho do árduo papel de impor a presença do Município no cenário político nacional, tendo em vista que a Federação brasileira compreende os Entes União, Estados, Distrito Federal e Municípios, mas este último é o único Ente federado que não tem representação no Congresso Nacional e que é im-possibilitado de acessar a mais alta Corte de Justiça da Federação, no caso o STF.

Nesta federação capenga, desprovida das bases solidificadoras da decisão nacio-nal, está a CNM, atuando como baluarte da construção de uma Federação efetiva, com-prometida com o bem-estar da sua população, capaz de dar concretude à cidadania e de assegurar que, não em retórica, o BEM comum se efetive.

98 MUNICIPALISMO


2. A atuação

A CNM foca sua atuação nos seguintes objetivos:

• formular diretrizes no movimento municipalista nacional;• acompanhar a ação dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário;• buscar e proporcionar assessoria política, técnica e administrativa para enca-

minhamento de soluções às demandas dos Municípios;• promover estudos, sugestões e adoção de normas sobre a legislação tributária

e outras leis básicas municipais;• conveniar com instituições públicas e privadas no sentido de viabilizar estu-

dos técnicos;• ser a instância de representação formal das federações e associações estaduais

que no seu conjunto formam a CNM;• aprimorar sistemas de informações relativos ao desenvolvimento municipal

e de assessoria técnica e institucional aos Municípios.

A CNM tem como missão “lutar pelo fortalecimento da autonomia municipal e do movimento municipalista, contribuindo com soluções políticas e técnicas para ex-celência na gestão e qualidade de vida da população”.

A visão da CNM está voltada para “consolidar o movimento municipalista, for-talecer a autonomia dos municípios e transformar a CNM em referência mundial na representação municipal”.

A atuação da Entidade é destacada, não só por ter a maior base representativa de Municípios contribuintes no país, mas, principalmente, por reunir um histórico de ações, reivindicações e lutas que mudaram de modo definitivo o debate sobre a relação entre os Entes federados no Brasil.

A prioridade da CNM é o desenvolvimento dos Municípios brasileiros; e, por essa razão, a participação em conselhos, em câmaras temáticas e em grupos de traba-lho faz com que a Entidade se consolide como instituição capacitada para realizar in-tercâmbio e suporte de informações aos Entes municipais.

Na Confederação, o Município contribuinte conta com um conjunto de dados e cenários de altíssima qualidade, que permite ampliar as perspectivas administrativas rumo a um novo modelo de gestão, a partir do qual os princípios de economia, eficiên-cia, eficácia e transparência tornam-se uma realidade. A participação de cada Ente con-tribuinte é uma alavanca para as conquistas dos Municípios.

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Para compartilhar mundialmente os avanços implantados nos Municípios bra-sileiros, a CNM supera as fronteiras nacionais e consolida-se no cargo de vice-presi-dente da Federação Latino-Americana de Municípios e Associações de Governos Lo-cais, Flacma e do Comitê da Sociedade de Informação das Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU).

A Contribuição Política é a vinculação do Município junto à Confederação Na-cional de Municípios (CNM). Através de uma contribuição mensal, semestral ou anual, o Município passa a apoiar institucionalmente a entidade para que ela possa defender os interesses municipais junto ao Congresso Nacional, além de promover estudos téc-nicos voltados para o desenvolvimento do municipalismo.

Com a contribuição, o Município dá legitimidade às ações da CNM, fortalecen-do as reivindicações em prol dos Municípios. Sendo uma entidade sem fins lucrativos, todos os recursos financeiros são aplicados em estudos e ações em benefício dos Muni-cípios, que passam a contar ainda com assessoria técnica em áreas como: educação, saú-de, finanças, jurídica e outras.

3. Atuação política

A atuação política da CNM é reconhecida como o principal foco da entidade, pois produz novas linhas de trabalho e identifica os cenários onde a atuação é necessá-ria para a defesa dos Municípios e do municipalismo brasileiro. Nesse sentido, as ações políticas abrangem os seguintes itens:

• incentivo à organização municipalista nos Estados;• promoção do intercâmbio e troca de experiências entre as Federações e/ou

Associações Estaduais;• apoio aos pleitos das Federações estaduais junto ao Executivo e Legislati-

vo Federais;• formulação de diretrizes no movimento municipalista;• representação de seus membros junto a órgãos públicos e privados;• acompanhamento das ações dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário,

intervindo conforme os interesses dos Municípios;• celebração de convênios e parcerias estratégicas no sentido de viabilizar estu-

dos técnicos e elaboração de projetos.

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A Entidade participa da discussão e do acompanhamento das políticas públicas de interesse municipal junto ao governo federal e está presente na composição de diver-sos Conselhos nos Ministérios das mais diversas áreas. A CNM também participa de Comitês Internacionais onde são discutidas Políticas Públicas para a América Latina.

4. Articulação política e parlamentar

A Confederação Nacional de Municípios conta com unidades de acompanha-mento tributário, jurídico, legislativo, parlamentar, de articulação política e institucional, internacional, de previdência, de tecnologia da informação, de planejamento e desenvolvi-mento urbano, de educação, de saúde, de meio ambiente e de atendimento ao Município.

Mantém um sistema de monitoramento das atividades legislativas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal para identificar proposições de interesse dos Mu-nicípios, divulgando-as e, com apoio das Entidades Estaduais e Microrregionais, for-mulando alternativas mais convergentes com a agenda do movimento municipalista e dos Municípios brasileiros.

A avaliação contínua desse cenário permitiu o levantamento de cerca de qua-tro mil proposições legislativas em tramitação, a partir das quais são identificadas as prioritárias, junto às Entidades Estaduais e Microrregionais de Municípios. O acom-panhamento dessas proposições é realizado pela equipe da Assessoria Institucional e Parlamentar da CNM, que desenvolve um trabalho de articulação política junto aos parlamentares envolvidos.

A articulação política e parlamentar da CNM têm funções importantes a de-sempenhar, como trabalhar e motivar a aprovação de leis que tenham impacto favorável no desenvolvimento dos Municípios, bem como participar de discussões e construção de políticas públicas e programas de governo em que o Município tenha a autonomia federativa respeitada. A CNM acompanha e monitora diariamente durante toda a le-gislatura, as proposições apresentadas na Câmara e Senado Federal e repassa as infor-mações através de suas entidades estaduais e microrregionais para os Municípios e seus agentes políticos, que dessa forma podem pressionar os legisladores.

5. As conquistas

Estando permanentemente na salvaguarda dos interesses dos Municípios e ten-do como foco direto a melhoria da qualidade de vida das populações, nestes trinta e seis

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anos de persistente enfrentamento com os interesses econômicos e políticos das demais esferas de poder, a CNM angariou conquistas que atualmente possibilitam uma melhor gestão nos governos locais, como se exemplifica:

a) Alteração da alíquota da Cofins que incidiria no IR (1999)Em 1999, quando foi ampliada a alíquota da Cofins de 2% para 3%, a atuação

da CNM evitou que o aumento fosse compensado no Imposto de Renda, impedindo, assim, a corrosão da base de cálculo do FPM em cerca de R$ 900 milhões – em valores nominais da época –, perda que significaria o equivalente a 70% de um mês de FPM em cada Município.

b) Fim da compensação da Cofins no IPI (2004)As empresas compensavam até R$ 4 bilhões do pagamento da Cofins no IPI, o

que corroía a base de cálculo do FPM. Com o fim desse mecanismo, a partir de 2004, o FPM teve um aumento de R$ 900 milhões.

c) Paes (crédito FPM dezembro 2005)Em meados de 2005, foi constatado que os recursos arrecadados pela União com

o programa de Parcelamento Especial de Débitos (Paes) não estavam constando da base de cálculo do FPM. Denúncia ao TCU levou o tribunal a determinar a regularização da situação, o que foi feito em dezembro de 2005 e representou um repasse extra de cerca de 25% de um mês de FPM para todos os Municípios.

d) Iluminação pública (2003)Em dezembro de 2002, após mais de uma década de um exaustivo debate, a CNM

viu aprovar no Congresso Nacional a EC 39, de 2002, que acrescentou o art. 149-A à CF/1988, nela foi criada uma fonte de custeio para o serviço de iluminação pública, que, na grande maioria dos Municípios, representa uma despesa de 3% a 5% do orçamento.

e) Repasse do salário-educação (2004) A aprovação do PL 475/2003, em 19 de novembro de 2003, foi uma das mais

importantes vitórias em 2003. A Lei 10.832/2003 garantiu que os recursos do salário--educação chegassem efetivamente aos Municípios, evitando o passeio do dinheiro pe-los cofres dos Estados.

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f ) Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico (2004)A Emenda Constitucional 42/2003 destinou aos Municípios 7,25% do total da

Cide, equivalente a 25% da parte destinada aos Estados. Esse percentual representa cer-ca de R$ 520 milhões anuais para os Municípios. Os recursos da Cide devem ser des-tinados à melhoria das condições de transporte dos Municípios.

g) Imposto sobre Serviços – ISS (2004)A conquista mais significativa nos últimos anos foi a manutenção da arrecadação

do Imposto sobre Serviços (ISS) com os Municípios e a ampliação da lista de serviços tributados. O ISS é o principal gerador de arrecadação tributária para os cofres munici-pais. A medida foi consolidada pela sanção da Lei Complementar 116/2003.

h) Transporte escolar (2004)A aprovação da Lei 10.709/2003 estabeleceu a obrigação de que cada Ente as-

sumisse a responsabilidade pelo transporte escolar das suas redes, desonerando os mu-nicípios dos custos com o transporte dos alunos das redes Estaduais. Na mesma linha, a aprovação da Lei 10.880/2004, Instituiu o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate), destinando aos Municípios cerca de R$ 400 milhões por ano para au-xílio no custeio das despesas com transporte escolar.

i) Merenda escolar (2006)Depois de quase dez anos de reivindicações junto ao governo federal, em 2004,

o valor aluno/dia transferido pela União aos Municípios foi ampliado de R$ 0,13 pa-ra R$ 0,15. Em 2005, o valor já foi elevado para R$ 0,18 e, em 2006, para R$ 0,22, ha-vendo o compromisso de que esse valor seria aumentado anualmente, o que efetiva-mente não ocorreu.

j) Imposto Territorial Rural (ITR) – Municipalização (2008-2011)Transferência de 100% do ITR para os Municípios que optarem por assumir sua

cobrança e fiscalização.

k) 1% FPM (dezembro 2007)Aprovação da Emenda Constitucional 55/2007, que aumentou o percentual do

Fundo de Participação dos Municípios (FPM) de 22,5% para 23,5%, isto representou uma conquista histórica para o municipalismo brasileiro capitaneada pela CNM, e seu

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crédito se dá em uma única vez no dia 10 de dezembro de cada ano, auxiliando os Mu-nicípios a fecharem suas contas no final de cada exercício financeiro.

l) Apoio Financeiro aos Municípios (AFM) – (2009)O apoio financeiro aos Municípios foi um aporte de recursos extraordinários da

União aos Municípios para igualar o valor do FPM de 2008 ao do ano de 2009, em vir-tude da crise mundial, que diminuiu consideravelmente as receitas incidentes sobre o FPM.

m) Fundo de Exportação (FEX) – (2004) O fundo de fomento às exportações é um recurso colocado no orçamento geral

da união, o qual tem como objetivo fomentar as exportações do país e repor as perdas causadas pelas desonerações dos impostos dos produtos exportados.

n) Mais 1% no FPMA situação crítica das finanças municipais motivaram a luta pelo aumento do

FPM em mais 1 ponto percentual, conquistados ao final de 2014, e o pagamento deve ocorrer em julho de cada ano, nos mesmos moldes do 1% de dezembro.

O trabalho da CNM na ampliação do FPM tem como motivação proporcio-nar aos gestores públicos locais melhores condições financeiras para suportar o perío-do de maior queda do FPM (julho) e enfrentar o período de maior ampliação da des-pesa (dezembro).

Em ações, mobilizações e postulações realizadas pela CNM, sempre está pre-sente a defesa dos interesses dos Municípios, de sua população e seus administradores.

6. As Marchas a Brasília em Defesa dos Municípios

A Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios é o principal evento do municipa-lismo brasileiro e motiva a reflexão sobre questões que influenciam diretamente o dia a dia dos Municípios e sua comunidade, como saúde, educação, saneamento, assistên-cia social, infraestrutura e desenvolvimento. Também são debatidos o financiamento e a gestão da saúde pública, o papel dos Legislativos municipais, além das reformas tri-butária e política.

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A Marcha reúne anualmente cerca de 8 mil pessoas, entre prefeitos(as), secretá-rios(as) municipais e vereadores(as), senadores(as), governadores(as) parlamentares es-taduais e federais, ministros de Estado e também conta regularmente com a presença do presidente da República.

A I Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios aconteceu em 19 de maio de 1998. Mais de mil (1.000) prefeitos compareceram ao evento, organizados pela primeira vez para reivindicar e apresentar sua pauta ao governo federal e Congresso Nacional. Foi um marco na história do municipalismo, porque era a primeira vez que os Municípios vinham oficialmente à capital federal dizer que não estavam satisfeitos e reivindicar me-lhorias para a sua população.

Na ocasião, as grandes questões foram: a renegociação das dívidas municipais jun-to à União, a elevação do percentual do Fundo de Participação dos Municípios, FPM, a municipalização dos recursos do IPVA e a regulamentação e o aumento do prazo pa-ra pagamento dos precatórios.

Apesar da pauta de demandas legítimas que traduzia a necessidade da popula-ção de cada um dos Municípios brasileiros, os prefeitos foram recebidos pela tropa de choque da Polícia Militar no Palácio do Planalto ao tentar audiência com o Presidente da República. Foi o descaso dos governantes federais com os Municípios que os moti-vou a realizar, no ano seguinte, a segunda marcha dos prefeitos e, a partir daí, o even-to se realiza sempre que necessário para pleitear demanda inadiável. Mantém, no en-tanto, a Marcha anualmente, no primeiro semestre e com a apresentação de uma pauta que unifica as necessidades e as urgências das administrações municipais e consequen-temente de suas populações.

As Marchas são sempre o momento das grandes conquistas que, se não ocorrem no ato do evento, ficam sendo trabalhadas pela CNM, com o respaldo dos municipa-listas, até o seu efetivo alcance.

O movimento municipalista , liderado pela CNM, realizou em 2017, a XX Mar-cha a Brasília em Defesa dos Municípios, que a imprensa chama erroneamente de “Marcha dos Prefeitos”, porém dela participam em grande número prefeitos, vereadores, secre-tários municipais, assessores, agentes políticos das demais esferas do Poder e municipa-listas do mundo que aqui acorrem para ver de perto este fenômeno que reúne em um único local toda a representação política do Brasil para ouvir as reivindicações dos go-vernos locais e de suas populações.

O Município, como figura institucional, portanto, avançou em sua autonomia e visibilidade desde a promulgação da Constituição de 1988, conquistando um conjun-

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to de legislações que vieram a concretizar as competências de uma esfera de poder que deve estar coadunada com a transparência, saúde das contas públicas e gestão responsá-vel. A edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, com suas ferramentas de planejamen-to governamental e participação social; o Estatuto da Cidade, com a obrigatoriedade da realização de um efetivo planejamento das cidades, respeitando o meio ambiente e condições de vida dignas para as populações, principalmente as periféricas, obrigando a participação da sociedade civil, trouxeram maiores responsabilidades à gestão local, no que se refere ao atendimento das necessidades básicas dos munícipes. Por outro lado, a extensão da autonomia a todos os Municípios brasileiros para formular sua própria Lei Orgânica e um conjunto de legislações regulamentadoras como os Códigos Tributários, de Posturas e Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano, asseguram aos Municípios brasileiros um grau de autonomia que justifica a condição de Entes federados autôno-mos administrativa, política e financeiramente, expressa nos arts. 29 e 30 da CF/1988.

O desafio em pauta, no entanto, consiste em materializar esses pressupostos constitucionais e legais – ainda muito restritos e limitados ao plano formal – com vis-tas a garantir sua efetiva descentralização política e autonomia financeira. A autonomia financeira, a propósito, é um dos fatores centrais, senão o mais significativo, na lista de desafios a serem superados no que tange ao centralismo orçamentário da União e o ca-ráter centrípeto das políticas públicas.

É neste ponto que se encontra um dos debates centrais acerca da efetivação de um federalismo de fato municipalista, isso porque o déficit de recursos que acabam por inserir o Município na condição de executor de tarefas que realizam obrigações da União por meio dos chamados “Programas Nacionais” e para os quais o governo federal repas-sa verbas por meio de convênios que os subfinanciam reduz a capacidade da gestão, já que utiliza recursos provenientes da arrecadação própria dos Entes locais. Dessa forma, substitui-se uma efetiva municipalização – própria de uma estrutura descentralizada e alicerçada na subsidiariedade administrativa – pelo que se denomina de “prefeituriza-ção”, haja vista a excessiva dependência de recursos obtidos por intermédio de convê-nios dependentes de processos burocráticos de liberação, traduzidos na necessidade de empenho e liquidação de verbas que ficam – inúmeras vezes – à mercê de uma buro-cracia estatal deslegitimada e propensa às patologias corruptivas.

Por outro lado, a Constituição atribui aos Municípios legitimamente compe-tências que sofrem limitações na sua realização, por força do desvio dos recursos das arrecadações locais para o atendimento de obrigações que a União descumpre com o aporte insuficiente de recursos. Exemplifica-se com o Sistema Único de Saúde respon-

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sabilidade dos três Entes, a qual, no entanto, acaba por ser efetivamente cumprida ape-nas pelos Municípios, que têm a obrigação constitucional de aportar 15% de suas re-ceitas próprias e acabam por gastar mais de 25% destas no atendimento das prementes urgências de suas populações.

Para a transformação desse quadro, destacam-se diversas propostas e reivindicações lideradas pela Confederação Nacional de Municípios (CNM) – entidade com expressi-va legitimidade institucional na representação da esfera local. Algumas propostas legis-lativas e projetos de emendas constitucionais, tendentes a garantir a prometida emanci-pação municipal, estão sendo discutidas e levadas ao debate no plano político nacional.

Em vista disso, é oportuno destacar algumas destas propostas surgidas no debate de aprofundamento do municipalismo federalista, cotejando aspectos inerentes à descen-tralização, à definição de competências, ao financiamento do poder local, ao tratamento isonômico nas relações institucionais e à democratização da gestão local.

Possivelmente a mais importante das propostas de emenda constitucional (PEC) seja a que propõe alterar o art. 29 da Constituição Federal no sentido de (re)estabele-cer regras de organização dos Municípios. A proposta visa a acrescentar dois parágrafos ao texto original, sendo o primeiro atinente à criação de uma nova organização territo-rial que exija uma estrutura menos complexa para os Municípios de pequeno porte (até 20.000 habitantes), tendo em vista sua capacidade díspar de arrecadação de recursos, do enxuto capital social e a necessidade de desburocratização de uma estrutura administra-tiva pesada e incompatível com a população, território e recursos financeiros dos Mu-nicípios com essas características. Assim, propõe-se a inclusão do seguinte dispositivo:

§ 1º Os municípios com até 20.000 habitantes poderão organizar suas estruturas administrativas de forma simplificada, atendendo todas as obrigações constitucionais através de Departamentos ou Setores.

A inclusão de outro dispositivo tem a finalidade de desonerar as finanças do Mu-nicípio do atendimento de obrigações de outros Entes federados, buscando reverter um quadro de comprometimento financeiro, especialmente na área da saúde, que tem im-pactado as contas municipais em face da inobservância das atribuições constitucionais dos Estados e da União. Assim, a proposta de EC propugna que seja “vedado aos mu-nicípios a disponibilização de recursos próprios para o atendimento de obrigações de outros entes sem antes cumprir plenamente suas atribuições constitucionais”. Com essa medida, os Municípios tentam frear a sucessiva diminuição dos recursos de seus erários,

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tendo em vista que as fontes de custeio que têm o dever de arcar com estas responsabi-lidades permanecem, por vezes, estagnadas.

Uma proposta de Emenda Constitucional semelhante, originária da Confede-ração Nacional de Municípios, visa a atender a uma reivindicação de grande parte dos gestores públicos municipais, os quais têm assumido inúmeras responsabilidades com a área da saúde que superam, em muito, a obrigação constitucional e que são resultan-tes das enormes carências da população e das inúmeras decisões judiciais que impõem ao Município o cumprimento de obrigações que fogem de sua alçada, consumindo, em certas ocasiões, orçamento municipal da saúde em sua íntegra.

Neste sentido, ventila a proposta de compensação financeira de outros Entes fe-derados, quando o Município exceder sua quota-parte de investimento previsto na obri-gação constitucional. Para tanto, a proposta é de que os Municípios sejam ressarcidos ao final de cada exercício financeiro, pela União, a título de compensação, quando gastarem em ações e serviços públicos de saúde, valores superiores ao percentual de quinze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, I, b, § 3º, todos da Constituição Federal, mediante certifi-cação expedida pelo Tribunal de Contas do Estado ou dos Municípios, quando houver.

A quantidade de obrigações impostas aos governos locais exigem que estes este-jam equipados com máquinas modernas, capazes de possibilitar o efetivo atendimento das necessidades das populações nas áreas mais sensíveis, como saúde, assistência social, educação e principalmente infraestrutura. Considere-se que a riqueza provém da pro-dução agrícola, gerada nos Municípios, que precisa chegar à indústria, aos grandes cen-tros urbanos e aos portos.

Inacreditavelmente, os Municípios pagam às demais esferas de poder tributos para adquirir bens e insumos, como qualquer pessoa física ou jurídica da área privada. Não são favorecidos pelo fato de trabalharem com recursos que provêm da participa-ção do contribuinte e para o atendimento deste. Em razão disso, uma outra proposta de Emenda à Constituição visa a acrescentar uma alínea “d” ao inc. III do art. 150 para estabelecer vedação à cobrança de tributos sobre máquinas e equipamentos, bens e ser-viços adquiridos pelos Municípios para atender às áreas de saúde, educação, assistência, segurança, agricultura e infraestrutura.

Em sede de controle de constitucionalidade, a CNM apresentou PEC que busca acrescer o inc. X ao caput do art. 103 da Constituição Federal, incluindo Entidade Na-cional de Representação de Municípios no rol de legitimados para propor ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade. Trata-se de proposta fundamental, na medida em que permite aos representantes dos Municípios a demanda

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junto ao Supremo Tribunal Federal, no campo do controle abstrato de constitucionali-dade, para salvaguardar a autonomia municipal e, portanto, a garantia da consolidação vertical da subsidiariedade. Essa alteração do rol de legitimados ativos para o controle concentrado, permitindo o controle abstrato da legislação municipal, é essencial para a garantia de autonomia local, resguardando o necessário aspecto relacional do poder mu-nicipal, a partir da constante interface com a principiologia constitucional.

Recentemente a CNM conseguiu aprovar no Congresso lei que determina ser no local da transação de cartões de crédito/débito, leasing, planos de saúde e obras da construção civil o pagamento do Imposto sobre Serviços (ISS), que na atualidade é re-colhido no Município-sede da empresa que presta o serviço.

Também a CNM propõe emenda à constituição para obrigar o governo federal a realizar anualmente a atualização monetária (índices de inflação) de todos os Progra-mas Nacionais que os Municípios executam, e que são competências da União e que, na atualidade, totalmente desatualizados em seus valores de repasses impõem prejuízos incalculáveis aos cofres dos governos locais.

Finalmente, destaca-se a Proposta de Emenda Constitucional que busca acres-centar um inc. ao caput do art. 167, vedando a geração de qualquer despesa a ser execu-tada pelos Entes federados sem o estabelecimento da correspondente fonte de custeio para seu atendimento. Tais propostas não elencam um rol exaustivo, mas apenas clari-ficam a existência das reivindicações municipalistas que buscam garantir a autonomia do espaço local, independência financeira e administrativa e descentralização política.

Além dessas propostas, fundamentais para a regularização do pacto federativo brasileiro, a CNM faz tramitar projetos que podem melhorar a gestão nos Municípios como os que tratam de: resíduos sólidos, consórcios públicos, ressarcimento de parte dos planos de saúde privados, ao atendimento à saúde prestado pelo Sistema Único de Saúde gerenciado pelos Municípios; forma de reajuste do Piso Nacional do Magistério; impedimento ao Congresso Nacional de legislar sobre remuneração de servidores dos Municípios e outras matérias de interesse dos Entes públicos locais.

Recentemente, a presença exaustiva da CNM junto ao Congresso Nacional con-seguiu incluir os Municípios entre os Entes beneficiados com os recursos provenien-tes dos encargos sobre a repatriação de valores (dinheiro depositado por brasileiros em contas no exterior, sem a efetiva declaração à receita federal) e que representa um sig-nificativo aporte de recursos aos erários municipais.

109MUNICIPALISMO


7. CNM Internacional

Lançada em novembro de 2006, a CNM Internacional é a área da Confederação Nacional de Municípios responsável por promover a inserção internacional dos Mu-nicípios brasileiros. A CNM atua internacionalmente, visando a promover os Municí-pios brasileiros em âmbito global, aproximá-los das agendas globais, articular projetos e parcerias com associações e organizações regionais e internacionais e fortalecer o mo-vimento municipalista latino-americano e mundial.

Abrange a representação dos Municípios brasileiros em diversos organismos inter-nacionais, como a Organização Mundial de Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU), a Federação Latino-Americana de Cidades, Municípios e Associações de Governos Lo-cais (Flacma), onde ocupa a cadeira de vice-presidência e lidera o secretariado-executivo.

A CNM tem ainda uma série de parcerias com organizações internacionais, co-mo a União Europeia, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), a Agência de Cooperação Alemã, além de universidades estrangeiras, como as Univer-sidades de Harvard e de Michigan, nos Estados Unidos, da Universidade do Minho, de Portugal, e a Universidade de Warwick, da Inglaterra. Essas colaborações são concretiza-das por meio de projetos que beneficiam diretamente os gestores municipais brasileiros.

Do exposto, é perfeitamente possível deduzir que o municipalismo no Brasil pas-sa necessariamente pela existência e atuação da Confederação Nacional de Municípios, suas Federações Estaduais e Associações Microrregionais, que atuando em conjunto fa-zem com que posições, discursos, reivindicações e práticas dos Municípios brasileiros sejam únicos, coesos e, por isso, vencedores.

110 MUNICIPALISMO


Capítulo 4: Descentralización y Municipios en República Argentina

Mario Rosales 90

1. Introducción

La República Argentina -con 42.5 millones de habitantes91 y una superficie de 2.78 millones de km2- es una república representativa federal, aunque con un fuerte centralismo político y económico alrededor de la capital y su área metropolitana. El po-der ejecutivo es ejercido por un presidente electo en forma directa por cuatro años con la posibilidad de ser reelegido por un período adicional. Existe un parlamento nacional bicameral y el sistema electoral es el de representación proporcional.

El Estado está compuesto por 23 provincias y una ciudad autónoma: cada una tiene un poder ejecutivo –denominado Gobernador, a excepción de la ciudad de Bue-nos Aires, donde se le llama Jefe de Gobierno-, un poder legislativo bicameral o unica-meral, electo por el voto directo de los ciudadanos, y un poder judicial.

El municipio encuentra sus orígenes en la época de la colonización española (si-glos XVI – XIX). La Constitución Nacional de 1853 consagró en su artículo 5° la obli-gatoriedad de las provincias en garantizar un régimen municipal y su reforma de 1994 incluyó en su artículo 123° el principio de la autonomía municipal.

Dado el carácter federal de la Argentina, la descentralización competencial des-de el Estado Nacional se realiza principalmente en favor del nivel intermedio, es decir,

90 Como base de este texto se utilizó la Ficha nacional del proyecto GOLD de CGLU con actualizaciones realizadas por el Observatorio Latinoamericano de la Descentralización de Flacma.

91 CEPAL, 2016.

111MUNICIPALISMO


las provincias. Cada provincia define su propio régimen de gobiernos locales, existien-do algunas con sólo un tipo de municipios mientras que otras definen niveles diferen-tes. Por presión ciudadana los gobiernos locales han debido asumir progresivamente un conjunto creciente de funciones que legalmente y por escasez de recursos no les corres-ponden, ni pueden manejar adecuadamente.

La situación política durante la segunda mitad del siglo XX se caracteriza por su inestabilidad. Desde 1983, una vez finalizada la dictadura militar, se han sucedido go-biernos democráticos que han debido sortear un importante endeudamiento externo, así como procesos inflacionarios que repercutieron sobre el sistema político. La crisis económica del 2001, combina la suspensión de los pagos internacionales con la sucesión de cinco presidentes en sólo un quinquenio. Desde el 2003 hasta el 2015 el gobierno nacional es asumido por el peronista Frente de la Victoria, con los presidentes Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, periodo durante el cual la descentralización del Estado y la modernización municipal no constituyen prioridad.

112 MUNICIPALISMO


Las provincias de Argentina

113MUNICIPALISMO


2. Organización territorial

Las fuentes del derecho municipal argentino están en el capítulo específico de la constitución de cada provincia y en la Ley de las Municipalidades que lo reglamenta. Al-lí se define el diseño institucional y el funcionamiento global de los gobiernos locales. En aquellos de mayor tamaño las constituciones provinciales pueden habilitar la san-ción de una carta orgánica en la que se enuncia las competencias municipales, las atribu-ciones de los poderes locales, las potestades del autocontrol con un tribunal de cuentas propio y se reglamentan las iniciativas de participación popular y, en algunas provin-cias, el régimen electoral.

Cuadro 1 – Argentina: Municipios y otras formas de gobiernos locales

Total

Categorías de municipios Otras formas de gobierno local *

Total de muni-cipios

1a. 2a. 3a.Comunas, juntas

de gobierno, juntas vecinales, delegacio-

nes, otras.

2.252 1.151 789 218 144 1.101* Otras formas de gobierno local son las comunas, comisiones de fomento, comisiones municipales, delegaciones municipales, comunas rurales, juntas de gobierno, juntas vecinales y delegaciones comunales. Este tipo de formas administrativas no llega a cumplimentar los requisitos necesarios para ser consideradas municipios.

Fuente: Actualización en base a los datos del INDEC al mes de junio de 2004.

La Argentina tiene 2.252 gobiernos locales de cuáles 1.151 tienen jerarquía mu-nicipal y 1.101 no lo son (ver cuadro). Un fenómeno reciente es la generación de nuevos gobiernos locales, tanto por subdivisión de preexistentes como en la creación de otros en territorios que, hasta entonces, no formaban parte de ninguna jurisdicción local.

El 80% de los gobiernos locales argentinos tienen menos de 10.000 habitantes y el 38% menos de mil, lo que muestra una gran fragmentación municipal. El 1,2% de los municipios tienen más de 250.000 habitantes y sólo dos superan el millón. En sín-tesis, existen grandes ciudades que concentran la mayor proporción de población del país y un gran número de pequeños gobiernos locales.

114 MUNICIPALISMO


El gasto público local - USD 6.204 millones en 2006 - corresponde al 8.8% del gasto del gobierno general, correspondiendo al 2.2% del PBI92. El gasto público por ha-bitante es de USD 1.152, mientras que el local es de sólo USD 97.

La capital del país tiene un régimen específico desde 1995: pese a que su estruc-tura institucional es similar a la de las provincias, una ley sancionada por el Congre-so Nacional restringe su jurisdicción competencial, no teniendo intervención sobre la acción de las fuerzas policiales, el transporte urbano de pasajeros y la regulación de los servicios públicos.

No existen en el país áreas metropolitanas con estatutos específicos, más allá de la constitución de dos autoridades sectoriales, una en materia de tratamiento y dispo-sición final de residuos sólidos urbanos y otra para la recuperación de una cuenca flu-vial contaminada.

3. Sistema político local

En los procesos electorales locales compiten los grandes partidos nacionales – el justicialista y el radical-, los provinciales y, eventualmente, vecinales. Las elecciones tie-nen un carácter pluralista, aunque en algunos municipios existen posibilidades que la primera fuerza electoral alcance proporciones excepcionalmente altas, hecho originado tanto en particularidades de ciertos sistemas electorales como en fenómenos culturales y, en algunos casos, de clientelismo. Cada provincia define su propio sistema electoral: predomina el de representación proporcional, aunque en otras existe el de mayorías.

El poder ejecutivo municipal es ejercido por un intendente, elegido por el sufra-gio directo por cuatro años – dos en algunos gobiernos locales sin jerarquía municipal -, existiendo la posibilidad de reelección a un sólo período en algunas provincias e in-definida en otras. El poder legislativo es ejercido por un Concejo Deliberante con un número variable de miembros de acuerdo a lo prescripto por las leyes o cartas orgáni-cas. Marginalmente, en algunas provincias, existen gobiernos locales de escasa población que carecen de esta división de poderes: poseen sólo una autoridad colegiada o bien un comisionado unipersonal.

Las elecciones locales pueden estar obligatoriamente asociadas a las provinciales y, eventualmente, a las nacionales en el caso de coincidencia de fechas. Por el contrario,

92 CGLU: Local Governments in the world, Barcelona, CGLU, 2010.

115MUNICIPALISMO


algunas cartas orgánicas indican taxativamente que deben realizarse con anterioridad o posterioridad a otros comicios.

Sobre la actitud de los ciudadanos respecto de la democracia local, los únicos da-tos corresponden a un estudio del PNUD93 que mostró el bajo nivel de confianza res-pecto de las institucionales estatales, siendo la valoración de los gobiernos locales su-perior a la de los niveles provincial y nacional. Otros estudios muestran que en la crisis política de 2001 la sociedad preserva al gobierno local básicamente porque sostiene y contiene eficazmente la emergencia social.

4. Participación ciudadana

Desde el retorno democrático en 1983, el nivel de participación en las elecciones nacionales ronda el 80%, con una tendencia decreciente en el tiempo. Si bien no exis-ten datos globales sobre el nivel local, evaluaciones parciales indican que se encuentran en línea con las nacionales y provinciales.

Muchas provincias contemplan mecanismos de democracia directa al nivel local, aunque no siempre reglamentados o de uso frecuente. Los más usuales son la iniciativa popular, el referéndum y la revocatoria de mandato; menos comunes resultan la audien-cia popular -aunque es habitualmente utilizada- y la banca abierta.

Algunos gobiernos locales han avanzado en formas democráticas de participación mediante la sanción de ordenanzas, aunque las mismas no tienen carácter vinculante. Estas iniciativas, como audiencias públicas barriales –en la ciudad de San Fernando del Valle de Catamarca-, consejos asesores sectoriales –en La Banda-, mecanismos de eva-luación social de la prestación de servicios públicos -en San Fernando- y aplicaciones he-terodoxas del presupuesto participativo –en La Plata, Río Grande y Rosario- entre otras.

5. Relaciones entre nivel central, provincial y local

Las constituciones provinciales suelen restringir la autonomía local. Por ejemplo: “Llevando al plano estrictamente tributario, no parece fundamentado sostener que los muni-cipios cuentan con facultades tributarias originarias, desde el momento que cada Constitución provincial es la que se las otorga. Por lo tanto, gozan de las potestades tributarias que les asig-

93 Sobre 10 puntos posibles. Ver: PNUD (2004): La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciuda-danos, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Buenos Aires (Argentina).

116 MUNICIPALISMO


nen los estados provinciales, los que... no podrán restringirlas de un modo tal que les impida ejercer sus atributos”94

A nivel nacional existe una Secretaría de Asuntos Municipales, aunque cada ministerio se vincula con los municipios. Algo similar ocurre en las provincias, donde también existen reparticiones con rango de secretaria o dirección, aunque también re-sulta habitual que los ministerios tengan un vínculo directo con los gobiernos locales.

Al nivel nacional, la Federación Argentina de Municipios (FAM) representa los intereses de los todos los gobiernos locales del país. Está integrada por los gobiernos loca-les que decidan su adhesión, independientemente de su tipo, tamaño y filiación políticas.

6. Supervisión de los gobiernos locales

Los concejales tienen la supervisión de todos los actos de gobierno local, inclu-yendo la aprobación de la rendición de ingresos y egresos, luego supervisada por el Tri-bunal de Cuentas provincial, órgano constitucional que controla tanto a la administra-ción central como a los gobiernos locales.

La destitución del intendente es potestad de los concejales, en tanto miembros del Concejo Deliberante, según lo dispongan o no la constitución provincial o ley de municipalidad respectiva. También puede aplicarse la revocatoria de mandato, en el ca-so de que la provincia tenga normados los instrumentos de participación ciudadana, mediante el voto popular.

El nivel nacional no tiene capacidad de supervisar a los gobiernos locales, más allá de rendiciones específicas de fondos nacionales aportados con carácter sectorial. Algo similar ocurre al nivel provincial: sin embargo, las provincias cuentan con mecanismos políticos informales de control, que muchas veces degradan la autonomía municipal.

7. Garantía a la autonomía de derechos e intereses de los gobiernos locales

Los gobiernos locales no disponen de soluciones jurídicas específicas en caso de vulneración competencial, debiendo apelar a la justicia ordinaria. La mayor parte de

94 SILVERIO GUZMÁN, Alfredo: “¿Son realmente autónomos los municipios en la Constitución argentina?”. En Estudios de Derecho Público. Universidad de Buenos Aires, diciembre de 2013.

117MUNICIPALISMO


los conflictos que se establecen entre los gobiernos locales e instituciones sectoriales de otros niveles del Estado suelen resolverse mediante la negociación política. Resulta ha-bitual que los municipios con mayor población lo hagan con más facilidad y los de me-nor tamaño prácticamente no puedan hacerlo.

8. Responsabilidades locales y nuevas competencias municipales

Las competencias tradicionales de los gobiernos locales –enumeradas en el ca-pítulo municipal de las respectivas constituciones provinciales y en las leyes de munici-palidades- pueden resumirse en varios grupos:

a) la construcción y al mantenimiento de la infraestructura urbana; b) la regulación y control de las actividades que se desarrollan en el territorio,

incluida la regulación del uso del suelo en arreglo a las leyes provincialesc) la asistencia a la población en riesgo. d) La prestación de algunos servicios básicos

Respecto de la competencia municipal sobre los servicios públicos, la situación es variada: por ejemplo, los servicios de agua y saneamiento y de energía eléctrica en la mayor parte de los municipios del área metropolitana de Buenos Aires se encuentran bajo jurisdicción del Estado nacional, como consecuencia de que fueron prestados por empresas públicas nacionales por medio siglo; en el resto del país, bajo autoridad pro-vincial, aunque existen situaciones particulares en algunos municipios que los llevan a poseer potestad en el tema. La distribución de gas, las telecomunicaciones y el trans-porte aéreo son competencias del Estado Nacional, como resultado del mismo proceso.

Las competencias históricas han sido cumplidas con mayor o menor eficacia por todos los gobiernos locales argentinos. Sin embargo, en la década de 1990, una parte de ellos –aquellos dotados de funcionarios más capacitados y mayores recursos finan-cieros- asumen un conjunto de responsabilidades, definiendo una nueva agenda que se extiende poco a poco e incluye:

118 MUNICIPALISMO


a) la preservación del medio ambiente; b) la seguridad ciudadana, que, si bien no es característica de la mayor parte de

los gobiernos locales, alcanza importancia en algunos municipios; c) la promoción económica; d) la defensa del consumidor; e) el acceso a la justicia y la resolución de conflictos familiares y/o vecinales median-

te mecanismos no judiciales; f ) la promoción social, implementándose políticas para la minoridad, la juven-

tud, la tercera edad, la igualdad de género, la discapacidad, la prevención de las adicciones, la salud, la promoción de cultura y el deporte; y

g) la educación, de manera complementaria a otros niveles de gobierno.

Adicionalmente a estas competencias, los municipios han debido ocuparse, por delegación de los niveles superiores de gobierno, de un conjunto de tareas: la adminis-tración de políticas sociales y programas de empleo transitorio, políticas de asistencia a micro, pequeñas y medianas empresas y de promoción sanitaria. También en algunos casos de apoyar logísticamente a las fuerzas de seguridad, de realizar el mantenimiento de la infraestructura escolar y la preservación del patrimonio cultural.

Existen un conjunto de sectores sobre los cuáles los gobiernos locales no tienen competencia, como la educación - más allá de ciertas acciones complementarias - o ejer-cen competencias compartidas, como la salud, siendo variable la situación en las diver-sas provincias. Aunque generalmente la atención primaria de la salud suele ser munici-pal y los centros hospitalarios de complejidad y la planificación suelen ser provinciales, o la regulación del transporte de pasajeros, con jurisdicción sólo sobre los vehículos que funcionan en el ámbito local.

Respecto de la modalidad de prestación, la situación es diversa: en la década del noventa se privatizaron la totalidad de los servicios públicos que estaban en manos del Estado Nacional, y ello incentivó que las provincias siguieran el mismo camino respec-to de sus empresas de agua y saneamiento y electricidad; por el contrario, los munici-pios continuaron entregando servicios bajo gestión directa. Con posterioridad a la crisis política y social de 2001, algunas empresas privatizadas vuelven a la órbita estatal, como las de agua y saneamiento en el área metropolitana de Buenos Aires y en las provincias de Buenos Aires y Santa Fe, así como el correo postal.

119MUNICIPALISMO


Cuadro 2 – Distribución de competencias en Argentina

Gobiernonacional(exclusivas)

Gobierno nacionaly provincial(concurrentes)

Gobierno nacional, provincial y municipal(concurrentes)

Gobiernoprovincial(exclusivas)

Gobierno provincial y municipales (concurrentes)

Gobiernomunicipales(Exclusivas)

- Agua y saneamiento (AMBA) - Asuntos exte-riores- Asuntos inter-provinciales- Correo- Defensa- Electricidad (AMBA)- Gas- Policía (CBA)- Protección contra incendios (CBA)- Seguridad social- Teléfonos- Transporte aéreo- Vías interpro-vinciales

- Educación superior - Justicia- Policía- Disposición de re-siduos sólidos (AMBA)- Servicio penitenciario- Subsidios al desempleo

- Atención de colectivos sociales débiles- Defensa del consumidor- Deporte- Desarrollo económico- Salud preventiva- Terminales de carga y pasajeros- Transporte automotor- Turismo y gestión del patrimonio- Vivienda

- Electric-idad.- Edu-cación general básica- Edu-cación polimodal- Vías inter-pro-vinciales

- Agua y saneamiento- Atención de la salud- Protección contra incen-dios

- Alumbrado público- Caminos vecinales y calles locales- Cementerios- Infraestructura urbana- Licencias para las actividades económicas- Mercados de productos- Paseos, plazas y espacios verdes- Planeamiento y reglamentación de tierras- Recolección y disposición de residuos sólidos

Fuente: Elaboración en base a Secretaría de Asistencia Financiera a las Provincias, Ministerio de Interior, División Asun-

tos Fiscales. Programa de Reforma del Sector Público Provincial y Municipal. Datos Básicos de Diagnostico. Buenos Aires

(Argentina). AMBA: Municipios del área metropolitana de Buenos Aires. Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En el ejercicio de las competencias propias, los gobiernos locales suelen tener autonomía relativa, aunque ello depende de la robustez de sus finanzas. Empero, resul-ta habitual que los municipios actúen como agencias de los gobiernos nacionales y pro-vinciales, que elaboran políticas contando con su ejecución por los gobiernos locales, li-mitando la capacidad de estos de implementar sus propias agendas.

120 MUNICIPALISMO


9. Financiación: ingresos de los gobiernos locales

Los ingresos municipales se encuentran regulados dentro de lo prescripto en las leyes de municipalidades -que define las tasas que pueden cobrar los gobiernos locales-, así como en la ley de coparticipación que posee cada provincia. Esta ley regula la parte de los ingresos provinciales a distribuir entre los gobiernos. Existe una amplia heteroge-neidad en el sistema de coparticipación, tanto en términos de los montos transferidos o ingresos compartidos como en relación a los criterios utilizados para su asignación a los distintos gobiernos locales.

La principal fuente de ingresos municipales propios son las tasas por la presta-ción de servicios y las de inspección, seguridad e higiene. Solamente en algunas pro-vincias los gobiernos locales pueden cobrar impuestos, en estos casos los habituales son la patente de circulación de vehículos y aquel sobre las propiedades urbanas y rurales.

La recaudación de los gobiernos locales argentinos sólo alcanzaba el 48% del total de los ingresos, aunque este es un fenómeno que muestra una gran heterogeneidad por lo que, en buena parte de los gobiernos locales del país, los ingresos por transferencias intergubernamentales resultaban la parte preponderante de sus recursos: en algunas pro-vincias alcanzaban el 90%. Además, esto origina que los presupuestos municipales deban acompañar los ciclos de expansión y reducción del gasto provincial: por ello la depresión económica de 1997 – 2002 afectó fuertemente el desempeño de sus cuentas fiscales, así como la expansión iniciada en 2003 ha mejorado substancialmente los indicadores.

Históricamente el gasto municipal argentino ha sido bajo. Si bien el mismo se duplica como porcentaje del gasto del gobierno general entre 1986 (4,3%) y 2006 (8,8%). Desde entonces se ha estabilizado, no obstante, estos valores son relativamente bajos si se los compara con los de otros países latinoamericanos.

Los presupuestos suelen incluir todos los conceptos vinculados a la gestión mu-nicipal, incluyendo los fondos de asignación específica y las transferencias otorgadas por los niveles superiores de gobierno para obras de infraestructura, de promoción so-cial y de apoyo empresarial.

121MUNICIPALISMO


10. La administración del personal de los gobiernos locales

Los gobiernos locales cuentan con plantillas ligeramente engrosadas –aunque existe una gran heterogeneidad-, y carecen generalmente de funcionarios suficiente-mente capacitados para el desarrollo de las nuevas funciones. La depresión económica de fines de la década de 1990 ayudó a mejorar la profesionalización de las plantillas da-do que muchos profesionales desempleados encontraron trabajo en los gobiernos loca-les, favoreciendo el desarrollo de políticas innovadoras.

El régimen legal del empleo público resulta variable: en algunas provincias es uniforme por igual para empleados provinciales y municipales, en otras los gobiernos locales tienen su régimen propio, aunque lo más usual son las situaciones mixtas. En el ingreso a la administración y en la gestión de la carrera administrativa priman muchas veces relaciones personales sobre principios de excelencia.

Los sindicatos de empleados municipales tienen un papel importante en la de-fensa de los derechos de los trabajadores y su accionar ha limitado, en parte, los proce-sos de reingeniería necesarios para optimizar la gestión.

11. Evolución reciente

El municipalismo argentino ha tenido un nuevo papel político desde la crisis política de 2001, cuando la gobernabilidad del país estuvo en serio riesgo. En la déca-da anterior se produjo un proceso de expansión de las funciones municipales, con una creciente articulación con niveles superiores de gobierno y un incremento de su partici-pación en el gasto público total. Sin embargo, la tendencia a incrementar las responsa-bilidades de los gobiernos locales se acompaña de una intervención creciente de los ni-veles superiores de gobierno sobre lo local. Algunas iniciativas provinciales vulneran el espíritu de la autonomía municipal. Desde el nivel nacional, tampoco se ejecutan claras políticas que fortalezcan a los gobiernos locales.

Los gobiernos locales carecen a menudo de recursos para cumplir con las deman-das ciudadanas, lo que los obligan a ser crecientemente dependientes de otros niveles de gobierno, dado que la obtención de recursos se basa a veces casos en vínculos persona-les y partidarios de las autoridades locales. Otro fenómeno contemporáneo es la satura-ción de la capacidad de los gobiernos locales de implementar eficazmente el conjunto de políticas nacionales y provinciales ofrecidas, dada su carencia de recursos humanos.

122 MUNICIPALISMO


12. La Federación Argentina de Municipios, FAM

La FAM fue creada en 1991 por un grupo de municipios de gran población que se auto convocan y organizan una asociación nacional para representar a todos los go-biernos locales. La Ley 24.807 de abril de 1997, la valora como la única representación municipalista reconocida por el Estado. Representa los intereses de los gobiernos loca-les del país y está integrada por aquellos que deciden adherir independiente de su tipo, tamaño y filiación políticas. Es dirigida por una Mesa Ejecutiva integrada por inten-dentes de distintos signos partidarios. La institución promueve mejoras en la adminis-tración comunal y el perfeccionamiento de la administración municipal y sus políticas a través de la formación y capacitación de recursos humanos. En el marco de la FAM, los partidos políticos mayoritarios cuentan con sus propias organizaciones de intendentes.

No existe una asociación de concejales al nivel nacional, así como tampoco so-ciedades formales de municipios, intendentes o concejales al nivel provincial. Algunos gobiernos locales también pueden estar asociados voluntariamente a distintas redes, al-gunas temáticas –como la Red Federal de Municipios Turísticos Sustentables o la Coa-lición de Municipios Ambientalmente Sustentables- y otras de integración regional, co-mo la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones (Flacma), la Comunidad Sudamericana de Asociaciones de Municipios (COSUDAM) y la red de MERCOCIUDADES.

La FAM es un organismo público no estatal que representa a la totalidad de los gobiernos locales argentinos, aunque el número de asociados y cotizantes es sustancial-mente menor. Para mediados de la década pasada fueron algo más de un millar, pero el debilitamiento originado en la falta de proyectos y en una excesiva asociación con las políticas nacionales han determinado que la participación real sea menor. Entre sus ob-jetivos se encuentra la defensa de la autonomía municipal, la promoción de mejoras en la administración comunal y el perfeccionamiento de la administración pública muni-cipal y sus políticas a través de actividades de formación y capacitación de recursos hu-manos. Su principal acción es la firma de convenios destinados a la difusión de políticas nacionales. La FAM ha logrado un notable éxito en su inserción en la Federación La-tinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones, Flacma.95

95 Extractado de CRAVACUORE, Daniel y otros: El Asociativismo Intermunicipal el América Latina. Santiago de Chile, Uni-versidad Tecnológica Metropolitana, UTEM, 2016.

123MUNICIPALISMO


Cuadro 3 – Demandas municipales de la Federación Argentina de Municipios, FAM

1. Aumento de la autonomía municipal en competencias de seguridad públi-ca, asignando los fondos necesarios

2. Impulsar la coparticipación y la automaticidad de la transferencia de recur-sos en aquellas provincias en las que no está vigente.

3. Acceso al crédito para la reposición de maquinaria, equipo e instalaciones a tasas compatibles con el incremento de la recaudación.

4. Institucionalización de instancias de diálogo entre los gobiernos locales y las instancias provincial y nacional.

5. Fomento de la integración regional entre municipios vecinos para una ma-yor eficiencia en el tratamiento de temas (recolección de residuos, medio ambiente)

6. Transporte público. Participación de los municipios en la planificación y eje-cución del transporte interurbano, sobre todo en las metrópolis.

7. Desarrollo de la carrera municipal profesional para especializar al recur-so humano municipal, estableciendo programas de capacitación continua.

8. Integrar los establecimientos educacionales provinciales con las institucio-nes deportivas municipales con el objeto de que la práctica deportiva se in-corpore a la currícula educativa.

9. Impulsar la participación de los municipios en la elaboración de los presu-puestos provinciales (presupuesto participativo)

10. Fomento de la asociación municipal en instituciones autónomas que permi-tan aportar la visión de los municipios en todos los foros y organismos de discusión de políticas públicas.

Fuente: FAM 2016.

124 MUNICIPALISMO


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127MUNICIPALISMO


Capítulo 5: Municipalidades y Descentralización En Chile

Mario Rosales96

“La administración local de cada comuna o agrupación de comunas […] reside en una municipalidad, que estará constituida por el alcalde, su má-xima autoridad, y por el concejo. Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.” Artículo 108, Constitución.

1. Introducción

Chile posee 17.5 millones de habitantes97 y una extensión territorial de 756 mil kilómetros cuadrados. Por historia y conformación geográfica es uno de las naciones más centralizadas de América Latina. El país nace y se estructura como tal en torno a su capital, Santiago, y la zona central colindante, las que concentran hasta ahora la ma-yor parte de la población, actividades económicas y poder político. El inhóspito norte desértico y el extremo sur frío, lluvioso y desmembrado, atraen poca población posibi-litando la hegemonía del centro.

Históricamente las tempranas luchas por el poder en la emergente república se saldan con el predominio de las fuerzas concentradoras y Chile se organiza bajo un ré-

96 Como base de este texto se utilizó la Ficha nacional del proyecto GOLD de CGLU con actualizaciones realizadas por el Observatorio Latinoamericano de la Descentralización de Flacma y por M. Rosales.

97 Proyecciones del Instituto Nacional de Estadística, INE, para el 2012.

128 MUNICIPALISMO


gimen unitario fuertemente presidencial. Solo en 1891 se abre un breve paréntesis, plas-mado en la “Ley de la Comuna Autónoma” de carácter descentralizador, la que termina por no aplicarse y ser reemplazada.

Chile está organizado con un gobierno central, 15 gobiernos regionales (con in-tendente designado) y 345 municipalidades. La descentralización administrativa se ini-cia durante los años 80 bajo la dictadura militar y la descentralización política se logra durante el periodo democrático (1990-2016). Según la Constitución vigente las muni-cipalidades solo son “administraciones locales” aunque con autonomía para gestionar sus bienes y ejecutar sus competencias. Aprueban ordenanzas locales, pero no pueden crear impuestos, ni contratar créditos.

2. Evolución de la descentralización

Luego de décadas de centralismo bajo la Constitución de 1925, la dictadura mi-litar se apodera del Estado desde 1973 hasta 1989 y termina con la elección democráti-ca de los alcaldes y regidores, aunque valora formalmente a las municipalidades al tras-pasarles la administración de la educación pública básica y media, de la salud primaria y la ejecución de algunos programas sociales. Pero sin elecciones de autoridades locales, se trata de un intento apenas desconcentrador ya que los alcaldes son designados por el gobierno central y las municipalidades carecen totalmente de autonomía. En todo caso, el conjunto de los municipios chilenos incrementa su gasto del 3.7% del gasto guber-namental total en 1981 al 9.1% en 1989.

Durante la década de los 90 el país recupera la democracia y en 1992 se llevan a cabo las primeras elecciones municipales, las que continúan realizándose cada cuatro años. El 1993 se crea la Asociación Chilena de Municipalidades, ACHM, y las entida-des locales reciben nuevas competencias y recursos aumentando estos progresivamente hasta llegar al 14.0% del gasto del gobierno general en el año 2.007.

La primera década de la democracia chilena en los años 90 está marcada por la democratización y fortalecimiento de la gestión municipal. Aprovechando la auto-nomía mayor de que gozan las autoridades locales electas así como sus mayores recur-sos financieros –que suben del 9.1% en 1989 al 13.4% del gasto gubernamental total el 2000- varias ciudades llevan a cabo exitosas e innovadoras transformaciones de sus ter-ritorios. Ciudades grandes e intermedias, como Santiago, Iquique, Coquimbo o Pucón, y variados municipios pequeños, transforman sus prácticas y se modernizan mostrando que la voluntad política y la motivación permiten superar algunas limitaciones legales

129MUNICIPALISMO


siendo claves para lograr gobiernos locales sustentados en la colaboración público-pri-vada y con una mayor participación ciudadana.

Cuadro 1 – Evolución del gasto municipal como % del gasto del gobierno general

Periodo de dictadura militar Restablecimiento de la democracia

1981 1989 2000 2007 2013

3.7 9.1 13.4 14.0 12.4

Fuente: Datos FMI, DIPRES Ministerio de Hacienda. Elaboración propia.

Sin embargo, desde el 2000 en adelante el proceso descentralizador se estanca y la proporción del gasto público ejecutado por las municipalidades desciende, estabilizán-dose en torno al 12.3% del gasto gubernamental total los últimos años. El debate nacio-nal cambia desde la descentralización política a la mejora administrativa y los temas de la descentralización política con autonomía y la descentralización fiscal son reemplaza-dos por la calidad, los indicadores de desempeño y los controles centrales. Gana fuerza en el Estado nacional actual el concepto de que la asignación de nuevas competencias y recursos debe realizarse en base al modelo principal-agente donde la administración na-cional delega competencias sobre la base de acuerdos y contratos de cumplimiento. Co-mo durante la dictadura militar, la incipiente descentralización política se estanca foca-lizando las políticas en la simple desconcentración administrativa.

3. Régimen municipal y órganos municipales.

La creación de municipios se realiza por ley nacional simple en base a una de-manda social efectiva, población mínima, territorio y capacidad de sostenibilidad –ca-racterísticas que varían según cada región- luego debe realizarse un estudio, convocar un proceso de consulta y la iniciativa de ley del presidente de la república. Los nuevos municipios deben poseer, al menos, secretaría municipal, secretaría de planificación y las unidades de desarrollo comunitario, administración y finanzas, y control. Según su tamaño pueden crear unidades de obras municipales, aseo y ornato, tránsito y trans-porte público, asesoría jurídica. También pueden fundir en una sola unidad, dos o más funciones genéricas, cuando las necesidades y características de la comuna lo requieran.

130 MUNICIPALISMO


Según la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, LOCM, “Las mu-nicipalidades estarán constituidas por el alcalde, que será su máxima autoridad y por el con-cejo” (art 2º). Los alcaldes son electos cada cuatro años de manera separada de los con-cejales y constituyen la máxima autoridad municipal; ambos pueden ser reelectos. Al alcalde “Le corresponderá su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento...” (art 56). Además, hay un concejo municipal de 6 a 12 miembros se-gún tamaño poblacional: “En cada municipalidad habrá un concejo de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local y de ejercer las atribuciones que le confiere la ley” (art. 71).

4. Competencias municipales

Cuadro 2 – Principales competencias privativas y compartidas de las municipalidades chilenas

Competencias Territoriales Competencias Sociales

Compe-tencias municipales privativas

-Plan comunal de desarrollo-Planes reguladores-Regular transporte y transito públicos-Regular construcciones y urbanización-Aseo y ornato

-Promoción del desarrollo comunitario (relaciones con organizaciones comunitarias, voluntariados y afines)

Compe-tencias com-partidas con el gobierno central

-Urbanización, vialidad urbana y rural-Vivienda social e infraestruc-tura sanitaria-Fomento productivo -Transporte y transito públicos-Prevención riesgo y auxilio en emergencias y catástrofes

-Educación básica, media y cultura-Salud primaria -Medio ambiente-Asistencia social y jurídica -Capacitación y promoción del empleo-Seguridad ciudadana-Igualdad de oportunidades de genero-Actividades de interés común

Fuente: Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Elaboración propia.

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Cuadro 3 – Principales competencias privativas y compartidas de las municipalidades chilenas

Competencias Territoriales Competencias Sociales

Competen-cias mu-nicipales privativas

-Plan comunal de desarrollo-Planes reguladores-Regular transporte y transito públicos-Regular construcciones y urbanización-Aseo y ornato

-Promoción del desarrollo comunitario (relaciones con organizaciones comunitarias, voluntariados y afines)

Compe-tencias comparti-das con el gobierno central

-Urbanización, vialidad urbana y rural-Vivienda social e infraestruc-tura sanitaria-Fomento productivo -Transporte y transito públicos-Prevención riesgo y auxilio en emergencias y catástrofes

-Educación básica, media y cultura-Salud primaria -Medio ambiente-Asistencia social y jurídica -Capacitación y promoción del empleo-Seguridad ciudadana-Igualdad de oportunidades de genero-Actividades de interés común

Fuente: Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Elaboración propia.

Los municipios chilenos poseen 6 competencias privativas y 12 compartidas: Competencias privativas: Elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de desar-

rollo; planificación y regulación de la comuna y confección del plan regulador comunal; promoción del desarrollo comunitario; aplicar disposiciones sobre transporte y tránsito públicos; aplicar normas construcción y urbanización, y el aseo y ornato de la comuna.

Competencias compartidas: educación y cultura; salud pública y protección del me-dio ambiente; asistencia social y jurídica; capacitación, promoción del empleo y fomen-to productivo; turismo, deporte y la recreación; urbanización y vialidad urbana y rural; construcción de viviendas sociales e infraestructura sanitaria; transporte y tránsito pú-blicos; prevención de riesgos y auxilio en emergencias o catástrofes; prevención en se-guridad ciudadana; promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y muje-res, y desarrollo de actividades locales de interés común.

132 MUNICIPALISMO


5. Administración del personal

Existe una carrera administrativa municipal y la planta funcionaria es propuesta por cada municipalidad para ser aprobada por la Subsecretaria Nacional de Desarrol-lo Regional Administrativo. SUBDERE. No obstante, algunos cargos directivos esta-blecidos por ley son de confianza exclusiva del alcalde. También hay personal a con-trata (asimilado por sueldos y tareas a la planta y de renovación anual) y a honorarios, por proyectos y tareas. La selección del personal de planta se realiza mediante concur-sos aunque estos no siempre son objetivos. La promoción está vinculada a evaluaciones anuales, pero estas funcionan defectuosamente.

El personal municipal se rige por el Estatuto Administrativo de los Funciona-rios Municipales; el de salud municipal por el Estatuto de Atención Primaria de Salud; y el de educación municipalizada por el Estatuto Docente.

6. Finanzas municipales Uno de los principales problemas municipales es la reducida capacidad financie-

ra municipal frente a la amplitud de sus competencias, agravado por las nuevas tareas que les asignan el gobierno nacional y las crecientes demandas ciudadanas. Si bien los mu-nicipios cuentan con algo más del 12% de los recursos gubernamentales, deben finan-ciar el 54% del personal del Estado y cumplir una amplia y variada gama de funciones.

Las municipalidades cuentan con recursos financieros propios –básicamente el impuesto territorial, los permisos de circulación y las patentes comerciales-, las tasas por servicios y las transferencias del gobierno central. Parte de los impuestos municipales son redistribuidos hacia las comunas de menores ingresos mediante el Fondo Común Municipal98. Para éstos, el FCM puede significar más el 90% de sus ingresos efectivos. La administración del Fondo es realizada por la SUBDERE.

En promedio la mitad de los recursos municipales proviene de fuentes propias –impuestos, tasas y FCM- y la otra mitad de transferencias del gobierno central para educación, salud, proyectos sociales e inversión. Una transferencia importante provie-

98 Un interesante mecanismo de transferencias compensatorias entre los propios municipios es el Fondo Común Municipal, FCM, constituido con parte de los ingresos municipales propios. Las municipalidades transfieren al FCM una proporción del recaudo del impuesto territorial, de las patentes comerciales y de los permisos de circulación. Los grandes municipios –como San-tiago, Providencia, Vitacura, Las Condes o Viña del Mar- aportan proporcionalmente mayores recursos al FCM.

133MUNICIPALISMO


ne del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR, ligado a un Banco Nacional de Proyectos. El FNDR se utiliza principalmente para proyectos de inversión y es admi-nistrado por la SUBDERE.

La iniciativa exclusiva en materia de creación o variación de impuestos y tribu-tos pertenece al gobierno nacional. Los municipios no pueden crear tributos y les está prohibido endeudarse, a no ser con autorización especial del gobierno central. La ma-yoría de los municipios tiene gestiones financieras equilibradas, pese a los déficits de los servicios de salud y educación.

Los Ministerios de Salud y de Educación financian la salud primaria y la edu-cación básica y media municipalizada, que atiende a alrededor del 50% de los usuarios nacionales totales. Pero como los recursos transferidos por el gobierno son insuficientes, las municipalidades deben realizar aportes propios para sostener esos servicios.

Otros ministerios y reparticiones públicas también aportan recursos para los mu-nicipios mediante fondos concursables de proyectos. Destaca el Fondo Nacional de In-versión Social, FOSIS, dependiente del Ministerio de Planificación, que entrega me-dios financieros para proyectos de inversión social y reducción de la pobreza. Un aspecto negativo de los fondos concursables es su excesiva proliferación. Esto afecta negativa-mente a las municipalidades intermedias y pequeñas, por la complejidad de esta oferta y la escasez de personal para elaborar suficientes proyectos.

El sistema municipal chileno no genera deudas que afecten los equilibrios fisca-les, dada la prohibición a los municipios de contratar créditos. Empero, los grandes mu-nicipios obtienen créditos mediante sistemas de leasing y concesiones que el gobierno central debe autorizar previamente.

7. Control de las municipalidades

Las municipalidades son fiscalizadas por la Contraloría General de la República, sin perjuicio de las facultades de fiscalización interna del alcalde, el Concejo y la Unidad Municipal de Control vinculada con la Contraloría General de la Republica. El Con-cejo Municipal controla la gestión del alcalde y los ciudadanos lo hacen a través de las elecciones o mediante denuncias y reclamos

134 MUNICIPALISMO


8. Funcionamiento, institucionalidad y debilidades municipales

Las municipalidades chilenas poseen estabilidad administrativa, ejecutando ade-cuadamente la mayor parte de las competencias que les asignan las leyes. Incluso, pese a sus medios limitados, las administraciones locales aportan importantes recursos pro-pios a la educación municipal básica y media y a la salud pública primaria preventiva que administran las municipalidades complementando los aportes históricamente insu-ficientes del gobierno central. Normalmente las nuevas autoridades locales recién elec-tas alteran radicalmente la gestión municipal dada la detallada regulación legal, la esta-bilidad del personal municipal y la actitud ciudadana no habituada a cambios abruptos en la prestación de los servicios públicos locales.

Luego de una elección democrática, cuando asume un nuevo alcalde y su Con-cejo municipal, la municipalidad continúa trabajando con el mismo personal de planta, presta los servicios públicos regularmente y continúa ejecutando los programas y pro-yectos programados. Sin embargo, las nuevas autoridades pueden ajustar o cambiar el plan de desarrollo, actualizar los programas sociales o lanzar nuevas iniciativas para me-jorar la gestión municipal e impulsar el desarrollo local.

Pero los municipios también muestran fallas de funcionamiento. Según los con-cejales una de ellas es el “centralismo local” ya que los alcaldes suelen concentrar la to-ma de decisiones frente a Concejos municipales poco influyentes, de manera similar al “presidencialismo” nacional, hecho que se agrava por la reelección indefinida de muchos alcaldes, lo que hasta ahora permite la ley. Además, dada la carencia de recursos finan-cieros suficientes, las administraciones locales no logran llenar la totalidad de los car-gos profesionales y técnicos y el personal municipal de calidad suele marcharse al sector privado o a la administración pública regional o nacional. De este modo, las municipa-lidades chilenas son verdaderas escuelas de formación de personal público.

Las limitaciones y deficiencias de las diversas municipalidades se incrementan en función de su menor tamaño y recursos limitados. Para contrapesar la diversa dotación de medios financieros, las municipalidades más ricas del país transfieren a un Fondo Común Municipal, FCM, una parte importante de sus ingresos propios para ser redes-

135MUNICIPALISMO


tinados a los municipios más carenciados99. Empero, las diferencias de ingresos, gastos, inversiones y calidad técnica del personal municipal siguen siendo abismantes y contri-buyen al mantenimiento e incremento de las desigualdades territoriales.

Tanto las municipalidades como sus asociaciones enfrentan limitaciones y defi-ciencias, siendo la principal la precariedad de sus recursos humanos y financieros y, muy ligado a lo anterior, la falta de autonomía política real para tomar decisiones de desar-rollo territorial en conjunto con los actores locales y ciudadanos. La causa principal de la situación parece estar en la obcecada resistencia de la institucionalidad política chilena y de la cultura administrativa dominante a la descentralización en cualquiera de sus moda-lidades. En el seno del poder público nacional -fundamentalmente en el Ministerio de Hacienda y en el Parlamento- se suele reconocer informalmente el centralismo reinante, pero se critica a los municipios por sus bajas capacidades y a los alcaldes por ser even-tuales competidores electorales de cuidado para los diputados y senadores en ejercicio.

9. La Asociación Chilena de Municipios, ACHM, y el movimiento asociativo municipal

El movimiento asociativo municipal chileno resurge desde 1992, año de la pri-mera elección democrática de alcaldes y concejales pos dictadura. Durante 1992 y 1993 se crean 15 organizaciones siendo la principal la Asociación Chilena de Municipalida-des y 5 capítulos regionales de la misma. En 2012 las asociaciones se incrementan a 57, de las cuales la principal es la ACHM, más 12 asociaciones regionales, 33 territoriales (mancomunidades) y 19 temáticas o especializadas (varias de estas últimas son a la vez territoriales y temáticas)100.

La ACHM es una institución nacional reconocida que ofrece servicios de ca-pacitación regulares para autoridades locales y funcionarios municipales en las diversas regiones del país101, representando y negociando con el gobierno central y el parlamen-

99 Las comunas de mayores ingresos destinan parte de su recaudación de impuestos inmobiliarios, patentes comerciales y per-misos de circulación para constituir el Fondo Común Municipal cuyos medios son redistribuidos a los municipios más pobres y carenciados conforme a un procedimiento establecido por ley.

100 Estudio realizado por el IMCA y la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE.

101 Las “Escuelas de Temporada” para alcaldes, concejales y funcionarios municipales funcionan desde la fundación de la ACHM. Tanto en verano como en primavera se organizan varias escuelas o cursos simultáneos en localidades del centro, norte y sur del país para asegurar la participación masiva de los diversos estamentos municipales en los procesos de formación. Está práctica es pagada por los municipios participantes, aunque la ACHM aporta con los profesores y materiales, y ha contribuido eficazmente al desarrollo y permanencia de un “espíritu municipalista y descentralizador”.

136 MUNICIPALISMO


to las políticas públicas que afectan los intereses municipales e intentando impulsar la agenda descentralizadora.

El movimiento asociativo municipal chileno refleja la concentración del país. La Asociación Chilena de Municipalidades poseía en 2012 un presupuesto superior a los 2 millones de dólares anuales -financiado principalmente con las cuotas de los munici-pios afiliados-, una planta de personal profesional holgada y oficinas amplias en la ca-pital, Santiago. Mientras que la ACHM es una entidad estable que se autofinancia con cierta facilidad, el resto de las asociaciones son más bien redes de municipios con fines acotados y recursos escasos perviviendo con dificultad ya que los aportes de sus miem-bros son insuficientes debiendo obtener recursos externos mediante proyectos que nego-cian y ejecutan. Las asociaciones regionales interactúan con los denominados gobiernos regionales impulsando proyectos y representando a las municipalidades frente al sector público y a la sociedad civil regional. Las asociaciones municipales territoriales y temá-ticas operan en base a proyectos y alianzas con otras instituciones, particularmente las del Estado central desconcentrado que operan en cada región.

El movimiento asociativo municipal se ha desarrollado de manera importante aunque dispar. A su cabeza la ACHM posee mayor solidez institucional, financiera y política. Las asociaciones regionales eran hasta hace poco los “capítulos regionales” de la ACHM, aunque esto ha cambiado al promulgarse en 2012 una ley que posibilita la obtención de personalidad jurídica propia a las diversas asociaciones lo que fortalece su autonomía. Las asociaciones “temáticas” se especializan en un tema eje que las reúne102 y las territoriales reúnen a municipios colindantes con fines de desarrollo o de presta-ción de servicios en común.

La negociación para generar el consenso político es el medio que ha predomina-do para administrar a las asociaciones mediante el acuerdo entre las diversas “bancadas políticas”. Las asociaciones más grandes generalmente eligen a sus directorios median-te acuerdos donde cada grupo político pesa en función de los municipios donde influ-ye. Durante los 90, primera década de la democracia en Chile, este método permite que las asociaciones expresen de manera bastante fiel y equilibrada la distribución del poder político y dándoles espacio también a las diversas regiones, a los municipios grandes y pequeños e, incluso, a alcaldes, concejales y mujeres. No obstante, la obligación de lo-

102 Municipios puerto, turísticos, rurales, mineros, sustentables y otros.

137MUNICIPALISMO


grar consensos generar programas de acción mínimos comunes con lo que suelen que-dar afuera los aspectos más críticos de la descentralización103.

Como las directivas suelen ajustarse anualmente por efecto de los acuerdos polí-ticos que permiten a los diversos grupos rotarse en la dirección, también se lo hizo con la dirección ejecutiva con la consiguiente inestabilidad en la gestión de largo plazo de la ACHM. No obstante, la aprobación de la ley que otorga a las asociaciones municipales personalidad jurídica propia desde 2012 de avanza hacia una mayor estabilidad organi-zacional e institucionalización de las asociaciones104.

Cuadro 4 – Principales demandas descentralizadoras de la ACHM

1. Descentralización política -con autonomía municipal efectiva- y descen-tralización administrativa del Estado, asegurando que las competencias asignadas a las municipalidades estén plenamente financiadas.

2. Descentralización fiscal con vistas a duplicar el gasto municipal en un pe-riodo de 10 años (pasar del 12.5% del gasto del gobierno general al 25%) del mismo agregado.

3. Aplicación efectiva de la ley de plantas municipales (carrera funcionara) y mejoramiento de la situación de los trabajadores municipales.

4. Fortalecimiento del asociativismo municipal nacional, regional, de pres-tación de servicios conjuntos a las comunidades locales y de desarrollo territorial mancomunado.

5. Mejorar la gobernanza municipal para incorporar a los actores locales y a la comunidad en las políticas de desarrollo territorial impulsadas por las municipalidades y sus asociaciones.

103 Acontece que las demandas más descentralizadoras son impulsadas por los grupos de alcaldes y concejales no afines con el gobierno nacional en ejercicio, en tanto que los partidarios del régimen nacional tienden a limitar sus demandas descentraliza-doras para no complicar al gobierno nacional.

104 Por primera vez en años la secretaría ejecutiva de la ACHM es ejercida de modo continuo por el periodo de cuatro años de la elección de alcaldes, avance importante para lograr estabilidad y sostenibilidad.

138 MUNICIPALISMO


6. Conforme a las nuevas políticas nacionales, devolver la educación muni-cipalizada al Estado, aunque garantizando su calidad y la incidencia de los municipios en su gestión para que sea coherente con las necesidades territoriales, comunitarias y ciudadanas

7. Mejorar la salud primaria a cargo municipal -aumentando número y ca-lificación de los recursos humanos y los insuficientes recursos financieros actuales- para ampliar su extensión y calidad.

8. Mejoramiento de las políticas ambientales municipales -para reducir, re-cuperar y reciclar los residuos sólidos- y preservar el medio ambiente orde-nando sustentablemente la ubicación de actividades productivas, residen-ciales o de servicios.

9. Mejorar los servicios sociales municipales que deben contribuir a reducir las inequidades sociales locales y a fortalecer las economías locales creado-ras de empleo decente.

10. Defensa y fortalecimiento de la cultura propia de los territorios, saber base de las identidades locales y el desarrollo territorial.

Fuente: ACHM.

139MUNICIPALISMO


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Páginas web


141MUNICIPALISMO


Capítulo 6: Descentralización y Alcaldías en Colombia

Mario Rosales105

“Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los muni-cipios y los territorios indígenas.” “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud (podrán) gobernarse por autoridades propias; ejercer las competencias que les correspondan; administrar los recursos y establecer tributos […] para el cumplimiento de sus funciones; participar en las rentas nacionales.” Arts. 386 y 387 Constitución.

1. Introducción

La República de Colombia cuenta con una población de 50,2 millones de habi-tantes106, de los cuales 84.9% corresponde a población urbana y una superficie terrestre de 1.141.748 km2. La Capital de la República es el distrito de Bogotá. Es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Se encuentra organizado en las tres ramas tradicionales del poder público, más organismos de vigilancia y control y otros organismos autónomos.

Esta organizada con un gobierno nacional, 32 departamentos y 1.123 munici-pios con autoridades electas. La descentralización se inicia durante el gobierno de Be-lisario Betancur (1982-86). En 1984 se aumentan los recursos municipales, se aprueba

105 Como base del texto se utilizó la Ficha nacional del proyecto GOLD de CGLU con actualizaciones realizadas por el Ob-servatorio Latinoamericano de la Descentralización de Flacma y propias.

106 CEPAL, 2016.

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la elección popular de alcaldes y se devuelven competencias y recursos a los gobiernos territoriales. En 1988 –en el gobierno de Virgilio Barco (1986–90)- se inicia elección popular de los alcaldes. César Gaviria (1990-94) convoca a la Asamblea Constituyente y en 1991 hay nueva Constitución que fortalece la descentralización.

2. Antecedentes de la descentralización

A partir de reformas legales, que en 1984 aumenta los recursos municipales, y de la reforma constitucional de 1986 que aprueba la elección popular de alcaldes- Colom-bia desarrolla un proceso de devolución de competencias y recursos del nivel nacional hacia los gobiernos territoriales. El énfasis se pone en el fortalecimiento administrativo, financiero y político de los municipios, mientras que el departamento- ente interme-dio- ha sido objeto de desarrollos más tardíos. Como lo describe el Departamento Na-cional de Planeación en su Evaluación de la descentralización, “la situación que conduce a la reforma descentralizadora en Colombia se caracteriza por deficiencias extremas de la de-mocracia económica y social y política, carencia de democracia participativa y directa, predo-minio de condiciones adversas a la democracia y baja gobernabilidad”.107

El desfase entre las demandas de la población y la incapacidad del Estado pa-ra resolverlas, conduce a problemas de gobernabilidad, expresados en crisis en la provi-sión de los servicios públicos y sociales y una reducida capacidad de los gobiernos loca-les. Frente la carencia de canales de participación, la población recurre a procedimientos que inestabilidad el régimen. Durante la década de los 70 y comienzos de los 80 se ge-neralizan las protestas ciudadanas, con medios como paros cívicos y movilizaciones, y aumenta la presencia guerrillera en las regiones donde se concentra el malestar social.

Si bien la descentralización territorial colombiana responde a presiones por so-luciones desde el Estado también coincide con tendencias mundiales en favor de la li-beralización de los mercados, flexibilización y descentralización, como mecanismos pa-ra aumentar la eficiencia de la economía y reducir el tamaño del Estado, cuyo papel se cuestiona108.

107 Departamento Nacional de Planeación (2002). Evaluación de la descentralización Municipal en Colombia: Balance de una década, Bogotá.

108 Departamento Nacional de Planeación (2002). Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: Balance de una década. Tomo I. Marco Conceptual y resultados del progreso municipal. Bogotá, P36 Y P37.

143MUNICIPALISMO


Las primeras medidas descentralizadoras se expiden durante el gobierno de Be-lisario Betancur (1982-1986), quien adelanta un proceso de paz con las organizacio-nes guerrilleras y promueve diversas acciones de apertura democrática. Posteriormen-te, durante el gobierno de Virgilio Barco (1986–1990) se reforma la Constitución109 y se aprueba la elección popular de alcaldes. En 1988 se realiza por primera vez la elec-ción democrática en el ámbito municipal. La consolidación de la descentralización se produce durante el gobierno de César Gaviria (1990-1994) cuando -durante otra agu-da crisis política en el marco de procesos de paz con algunos grupos guerrilleros y de movilización social- se convoca a una Asamblea Constituyente que expide una nueva Constitución. Las demandas por mayor apertura democrática, uno de cuyos principa-les componentes es la descentralización, coinciden con las tendencias globales hacia la reforma del Estado, que apuntan al fortalecimiento de los gobiernos subnacionales. El origen de las reformas le imprime un carácter especial a la descentralización, afecta su ritmo y condiciona su diseño.

Varios autores califican el proceso colombiano como “integral”, ya que abarca si-multáneamente las esferas administrativa, financiera y política. El ámbito administra-tivo conlleva el traslado de funciones del gobierno nacional al local. El político incluye la recomposición de las estructuras del Estado y sus estructuras de poder, también me-dios para fortalecer la democracia local como la elección popular de alcaldes y gober-nadores e instrumentos de participación ciudadana como el plebiscito, el referendo y la revocatoria del mandato Y el fiscal comprende el traslado de recursos nacionales hacia las entidades territoriales por medio de transferencias y el fortalecimiento de la capaci-dad para generar recursos a través de tributos propios.

3. Organización territorial y Régimen Municipal

Según el artículo 286 de la Constitución de 1991, son entidades territoriales los departamentos, distritos, municipios y los territorios indígenas, aunque una “Ley Orgáni-ca de Ordenamiento Territorial” permitiría crear regiones (que agrupan departamen-tos) y provincias (que agrupan municipios). Según el artículo 287 de la Carta Política las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejer-cer las competencias que les correspondan, a administrar los recursos propios y estab-

109 Acto Legislativo 01 de 1986.

144 MUNICIPALISMO


lecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales.

El nivel central se organiza mediante el modelo presidencialista. El Presidente de la República es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administra-tiva y es elegido por voto popular directo, por mayoría absoluta a dos vueltas, para pe-ríodos de 4 años. A partir de la reforma constitucional de 2005, puede ser reelegido pa-ra el período inmediatamente posterior.

4. Creación, organización e institucionalidad de los municipios

Un municipio se crea mediante Ordenanza de la Asamblea Departamental en base a la demanda territorial y requisitos de identidad local, población (25 mil habi-tantes), ingresos propios (12 mil salarios mínimos mensuales) y estudio de viabilidad.

En los municipios el Alcalde es el jefe de la administración local y representan-te legal del municipio siendo elegido popularmente por mayoría simple para períodos de 4 años sin posibilidad de reelección inmediata. El Concejo municipal es un órga-no administrativo que cuenta con entre 7 y 21 concejales, en proporción a la población municipal con excepción de Bogotá que elige 45. Los concejales son elegidos para pe-ríodos de 4 años mediante el mismo sistema que los congresistas y diputados. Los con-cejos realizan el control político a la gestión del alcalde, adoptan los planes de ordena-miento territorial, los planes de desarrollo anuales y los presupuestos y reglamentan las funciones y prestación de servicios a cargo del municipio.

Los municipios cuentan con Personerías, órganos autónomos de promoción y defensa de los derechos ciudadanos, derechos humanos y derechos colectivos. Tienen la función de vigilar la conducta de quienes desempeñan funciones públicas municipa-les (excepto el alcalde y los concejales), la conservación del medio ambiente y la defen-sa del patrimonio público.

5. Competencias de las entidades territoriales y municipios

Las entidades territoriales no tienen competencias legislativas, ni judiciales. Es-tas se mantienen centralizadas y funcionan territorialmente de manera desconcentrada. En ocasiones, suele confundirse los cuerpos colegidos de los municipios y departamen-

145MUNICIPALISMO


tos con órganos legisladores. Cabe aclarar que la función de éstos es ejercer el control político sobre el gobernante territorial y reglamentar, a través de actos administrativos, algunas disposiciones generales con aplicación a su respectiva jurisdicción. Por ejemplo el plan de desarrollo, presupuesto de rentas y gastos, autorizaciones al alcalde para con-tratar y contraer deuda, entre otras.

Los principales roles de los departamentos son: servir como intermediarios en-tre la Nación y los municipios, coordinar la acción de los gobiernos locales de su juris-dicción, promover el desarrollo regional, y prestar asistencia técnica en las distintas áreas de la gestión pública en lo local. Sin embargo en 2007 el Gobierno Nacional sanciona una ley que modifica el destino de los recursos para agua potable y saneamiento bási-co, que según la ley 715 recaía en los distritos y municipios. Con la ley 1176 de 2007, se asigna a los departamentos la gestión de los recursos de este sector en los casos de mu-nicipios o distritos que no estén certificados por la Superintendencia de Servicios Pú-blicos Domiciliaros.110

En general, todos los municipios colombianos111 tienen las mismas competencias, a lo que se denomina principio de homogeneidad. En general, deben promover el desar-rollo social y económico, mejorar el nivel de vida de sus habitantes y prestar los servicios básicos necesarios como educación, salud, agua potable y saneamiento. Los municipios tienen también competencias en cultura, recreación y deporte, atención a población vul-nerable, equipamiento, vivienda, desarrollo agropecuario, desarrollo comunitario, trans-porte y vías, prevención y atención de desastres, medio ambiente, alimentación escolar, justicia, empleo, orden público, promoción del desarrollo. Por supuesto, hay casos en los que tal principio no se aplica de manera pura.

El principal rol de los municipios es promover el desarrollo social y económico, el mejoramiento del nivel de vida de sus habitantes y la prestación de los servicios que le asigna la Constitución y la ley. Los servicios básicos necesarios para promover el me-joramiento de la calidad de vida y el desarrollo social en el país son la educación, salud, agua potable y saneamiento básico.

110 Este tipo de normativa hace parte de un grupo de leyes que está modificando la ley 715 que regula el sistema de transferen-cias. En la misma línea, en enero de 2011 el gobierno nacional sanciona la ley 1438, que modifica la ley 100 de 1993 mediante el cual se fortalece el Sistema General de Seguridad Social, a través de un modelo de prestación del servicio público en salud bajo el marco de la estrategia Atención Primaria en salud que coordina la acción entre el Estado y las instituciones, modificando nuevamente la Ley 715 del Sistema General de Participaciones, asignándole al departamento nuevas competencias, como avalar los planes de inversión pública de municipios y distritos.

111 Colombia posee un sistema jurídico con varias características del modelo francés, donde prima la igualdad.

146 MUNICIPALISMO


El marco competencial se compone de las disposiciones constitucionales, la Ley 715 de 2001 (ley orgánica en materia de distribución de materias y recursos) y una ley general para cada sector. Según la Ley 715, los municipios tienen también competen-cias en sectores como: cultura, recreación y deporte, atención a población vulnerable, equipamiento municipal, vivienda, desarrollo agropecuario, desarrollo comunitario, for-talecimiento institucional, transporte y vías, prevención y atención de desastres, medio ambiente, alimentación escolar, justicia (centros de reclusión), empleo, orden público, promoción del desarrollo.

En educación se diferencia entre municipios certificados y no certificados. Los primeros son aquellos con población con más de cien mil habitantes, que cumplen con los requisitos establecidos por el Gobierno, y son responsables de todos los aspectos de prestación del servicio. Los municipios no certificados únicamente administran algunos recursos “destinados a la dotación de material y el mantenimiento de la infraestructura física”, pero la prestación del servicio la organiza el departamento.

En salud, las competencias se distribuyen según los niveles de complejidad en la atención. El Nivel I, corresponde a centros de salud y es responsabilidad de los munici-pios. El Nivel II, corresponde a hospitales y es responsabilidad del departamento, que debe administrar la red pública. De esta manera se busca generar economías de esca-la luego de los graves problemas de financiación de los hospitales públicos cuando ésta competencia fue otorgada a los municipios a través de una figura de certificación que desapareció en el 2001. El Nivel III, corresponde al tratamiento de enfermedades ter-minales (SIDA, cáncer, etc.) y corresponde a la Nación.

6. Administración de los recursos humanos

Los servidores públicos de los niveles territoriales están sujetos a la reglamenta-ción de carrera administrativa que aplica para todos los órdenes y niveles de gobierno en el país, y que se encuentra contenido en la Ley 999 de 2004.

7. Finanzas municipales y control del endeudamiento Los municipios cuentan con recursos endógenos –ingresos propios que genera de

manera autónoma a través de tasas impositivas: predial, industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa a la gasolina- y los recursos exógenos, que provienen del Tesoro Na-cional y llegan a los municipios a través del Sistema General de Participaciones.

147MUNICIPALISMO


Los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal, aunque los mu-nicipios pueden establecer o eliminar impuestos autorizados por ley y los aspectos que especifiquen el pago de la contribución, pueden gravar la propiedad inmueble y no pue-den conceder amnistías tributarias. De igual manera, la Constitución prohíbe que por vía legal se dicten exenciones o tratamientos preferenciales sobre los tributos de propie-dad de las entidades territoriales.

Los municipios cuentan con recursos endógenos –ingresos propios que genera de manera autónoma a través de tasas impositivas: predial, industria y comercio, avisos y ta-bleros y sobretasa a la gasolina- y los recursos exógenos, que provienen del Tesoro Nacional y llegan a los municipios a través del Sistema General de Participaciones (CP Art. 357).

Durante la década de los 90 las entidades territoriales tuvieron un acelerado rit-mo de crecimiento de sus gastos y nivel de endeudamiento, de modo que existía la po-sibilidad de que entraran masivamente en cesación de pagos con gran riesgo para la estabilidad macroeconómica del país. Por ello, la Ley 387 de 1998 reglamenta el endeu-damiento territorial. La Ley 550 de 1999, permite a las entidades territoriales desarrol-lar procesos similares a los acuerdos de reestructuración de pasivos propios del sector privado. La más interesante es la Ley 617, de 2000, que busca generar ahorro corrien-te imponiendo límites a los gastos de funcionamiento autorizados a los gobiernos ter-ritoriales. Mediante la ley 819 de 2003, se crea el instrumento “Marco Fiscal de Media-no Plazo” que obliga a los municipios a elaborar y revisar su planeación financiera para períodos de 10 años, ejercicio que se realizar junto con el de preparación del presupues-to. De esta manera, los municipios colombianos transitan de un modelo de gestión de corto plazo, basado en los presupuestos anuales, a un modelo de largo plazo basado en planes y metas para una década.

Según el Departamento Nacional de Planeación “los gobiernos departamentales y municipales presentan una tendencia deficitaria al cierre de la vigencia 2009, con un déficit de 1.382 mil millones de pesos, luego de un superávit en 2008. Este comportamiento respon-de a la aceleración del gasto total por encima de crecimiento del recaudo propio y a un aumento del ahorro corriente que vario de 2008 a 2009 en un 20%”.112

112 La recuperación financiera, desde la vigencia 2003, ha sido fruto tanto de las medidas de saneamiento fiscal –capacidad de endeudamiento, capacidad de pago del gasto de funcionamiento, reestructuración de pasivos y responsabilidad fiscal– como del aumento de la recaudación –especialmente la municipal–, por la recuperación económica del país, de medidas coyunturales como el pago de las deudas territoriales con los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) y de los mayo-res recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). Deben reconocerse los efectos positivos de la política de seguridad democrática de la actual administración nacional en estos resultados.

148 MUNICIPALISMO


En 2009 disminuye el superávit, respecto al registrado en 2008, debido al impul-so en la inversión total113. Los esfuerzos fiscales114 de años anteriores liberan recursos pa-ra aumentar la inversión. Según el Departamento de Planeación Nacional durante los años2008 y 2009 los gobiernos territoriales continúan aumentando sus recursos, me-diante el incremento de los impuestos recaudados con un crecimiento real del 12,3%.115

En el período 2006 – 2009, la primera fuente de financiación son las transferen-cias nacionales –conocidas como Sistema General de Participaciones- con 45.9% en promedio de los ingresos totales, la segunda es la recaudación tributaria con 29.3% en promedio. Las rentas tributarias más importantes para los municipios son el impuesto de industria y comercio y el impuesto predial. Para los departamentos son los recaudos por consumo de cerveza, licores y cigarrillos. Según la CGLU116, el año 2006 los gastos municipales llegan a 9.047 millones de dólares, lo que representa el 18,7% del gasto del gobierno general y el 5,6% del PIB.

El proceso de descentralización en Colombia ha tenido un debate con fuerte acento fiscal. Aunque durante algunos años hay una fuerte restricción económica para los gobiernos locales -durante el cual los críticos de las reformas argumentan acerca de la reducción de la autonomía local- las cifras actuales muestran gobiernos municipales estables. Las finanzas territoriales han dejado de ser un factor de desestabilización ma-croeconómica y son, más bien, una contribución al sector público no financiero.

113 Los gobiernos territoriales pasan de invertir $37.122 mil millones en 2008 a $43.876 mil millones en 2009, con un incre-mento real de $6.754 mil millones.

114 Que en 2008 y años precedentes orientan buena parte de los recursos para pagar los pasivos tuvieron efectos positivos en 2009.

115 El 2008 son recaudados 13.37 billones de pesos y en 2009 se llega a 15 billones según el Departamento Nacional de Pla-neación (2009). Desempeño fiscal De los departamentos y Municipios 2008 y comparativo 2009. Bogotá. DC.

116 CGLU: Segundo Informe Mundial sobre Descentralización y Democracia Local, 2010.

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8. Control de los municipios

Los organismos de control son la Contraloría General de la República (control fiscal), la Procuraduría General de la Nación (control disciplinario) y la Fiscalía (control penal), funcionan de manera centralizada, y tienen potestad para investigar a las enti-dades territoriales. En el caso del control fiscal, la Contraloría puede evaluar el uso de los recursos provenientes de fuentes nacionales, es decir, los que más adelante se clasi-ficaran como exógenos y que corresponden a las transferencias del Sistema General de Participaciones. Los departamentos cuentan también con contralorías que ejercen con-trol fiscal sobre la gobernación y las alcaldías. Solamente los municipios con población superior a cien mil habitantes tienen su propia contraloría. También existe la figura de las personerías municipales que además de defender los derechos humanos, tienen atri-buciones para ejercer control disciplinario sobre la correspondiente alcaldía.

En Colombia los niveles superiores no tienen poder tutelar sobre los niveles in-feriores, y es un juez contencioso quien de modo objetivo y por sentencia judicial deci-de si el acto administrativo debe o no ser revocado. Si bien el Gobernador puede revi-sar los actos administrativos de concejos y alcaldes, en caso de encontrar objeciones por inconstitucionalidad o ilegalidad, debe remitir el acto a la jurisdicción contencioso ad-ministrativa de la rama judicial.

9. Autoridades departamentales y locales

El Gobernador es la autoridad principal del departamento, elegido por mayoría simple para períodos de 4 años, sin posibilidad de reelección inmediata. El Gobernador es el jefe de la administración seccional y representante legal de la entidad. Es agente del Presidente de la República para el orden público y ejecución de la política económica El cuerpo colegiado -o corporación administrativa del departamento- es la Asamblea, sus miembros son diputados departamentales y se eligen mediante el mismo sistema que los congresistas para períodos de 4 años. Las Asambleas ejercen el control político sobre los actos del gobernador y demás funcionarios directivos, adoptan los planes de desarrollo anuales y los presupuestos para su jurisdicción, crean y suprimen municipios, segregan y agregan territorios municipales, y organizan provincias. Cada departamen-to cuenta con su propia Contraloría, órgano autónomo encargado de ejercer el control fiscal sobre el departamento y sus municipios.

150 MUNICIPALISMO


En los municipios el Alcalde es el jefe de la administración local y representante legal del municipio siendo elegido popularmente por mayoría simple para períodos de 4 años sin posibilidad de reelección inmediata. El cuerpo colegiado o corporación ad-ministrativa del municipio es el Concejo, cuyos miembros son elegidos para períodos de 4 años mediante el mismo sistema que los congresistas y diputados.

Los municipios se clasifican en categorías de uno a seis y categoría especial de acuerdo a su número de habitantes y a sus Ingresos Corrientes de Libre Destinación – ICLD117, siendo de mayor peso este último criterio. En Colombia, el 89% de los mu-nicipios está clasificado dentro de la categoría 6 para el año 2011. Esta categorización solamente tiene efectos fiscales, no existe ninguna diferenciación de competencias para municipios basada en estos criterios.

El departamento con mayor número de municipios es Antioquia con 125, le si-guen Boyacá con 123 y Cundinamarca con 116. El Departamento con menor núme-ro de municipios es Guainía con uno, le siguen San Andrés y Amazonas con dos mu-nicipios cada uno y Vaupés con tres. Para el período de gobierno comprendido entre el 2008 y el 2011, Colombia cuenta con 99 alcaldesas, es decir, el 9% de las administra-ciones municipales.

10. Relaciones entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales

La Presidencia de la República y los Ministerios, Departamentos Administrati-vos y entidades descentralizadas del nivel central poseen dependencias para relacionar-se con los gobiernos territoriales, según sean sus competencias. Las más relevantes son la Dirección de Asuntos Políticos y Orden Público del Ministerio del Interior, la Di-rección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación (encargado de distribuir los recursos de Sistema General de Participaciones y de orien-tar y de evaluar la gestión territorial) y la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, el país cuenta con la Oficina de Enlace Mu-nicipal -iniciativa conjunta del Ministerio del Interior y la Federación Colombiana de Municipios- espacio interinstitucional que para fortalecer la gestión local mediante la orientación en consultas y preguntas de las administraciones municipales. También sir-

117 Ingresos que no tienen asignación forzosa.

151MUNICIPALISMO


ve de plataforma para radicar proyectos de interés de las administraciones municipales en las diferentes entidades ministeriales y su seguimiento respectivo.

11. La Federación Colombiana de Municipios, FCM118

Colombia cuenta con 3 grandes entidades que agrupan a las distintas autorida-des territoriales: la Federación Colombiana de Municipios; la Federación Nacional de Departamentos, y la Federación Nacional de Concejos. Estas representan los intereses de los gobiernos territoriales tanto en espacios de diálogo y debate con el gobierno na-cional, como frente a la sociedad civil y frente a la comunidad internacional.

La FCM es un actor relevante de la descentralización y fortalecimiento munici-pal en Colombia. Es creada en 1989, luego de la primera elección popular de alcaldes, constituyéndose en un interlocutor nacional que representa los intereses municipales siendo relevante en construcción de la territorialidad durante la Asamblea Constitu-yente que da origen a la Constitución de 1991. Inicialmente la FCM fue entendida co-mo entidad pública, en la actualidad es una entidad gremial de naturaleza asociativa, de derecho privado y sin fines de lucro.

Sus fines generales son el fortalecimiento de la descentralización y la autonomía local; la promoción de alianzas estratégicas entre territorios para alcanzar fines comu-nes; la construcción de gobernabilidad; la promoción del liderazgo municipal responsa-ble; vocería para incidir en las políticas nacionales; el fortalecimiento de las capacidades locales profesionales, técnicas y de sus recursos humanos; y el apoyo a la internaciona-lización municipal.

El Congreso Nacional de Municipios de la FCM elige democráticamente a su Consejo Ejecutivo y Presidente. La FCM presta principalmente los siguientes servicios:

• Representación política de los intereses locales a nivel nacional;• Gestión de las comunicaciones estratégicas y servicios de información (bue-

nas prácticas, procesos de gestión y desarrollo territorial);• Asesoría jurídica a los miembros de la Federación (consultas, protección de

alcaldes, actualización del marco jurídico nacional);• Asesoría técnica para la formulación de proyectos regionales y locales;

118 José Hernández Bonivento: “El Asociativismo Intermunicipal en Colombia”. En Cravacuore, Daniel y otros: El Asociati-vismo Municipal en América Latina. Santiago de Chile, Universidad Tecnológica Metropolitana, UTEM, 2016.

152 MUNICIPALISMO


• Formación y capacitación de alcaldes, concejales y equipos de gobierno (pre-sencial y virtual);

• Alianzas y cooperación para el desarrollo facilitando el acceso a fondos na-cionales e internacionales.

La FCM también administra el Sistema Integral de Multas e Infracciones del Tránsito (SIMIT), que es base esencial de su financiamiento.

Cuadro 1 – Demandas actuales de la Federación Colombiana de Municipalidades, FCM

Reformas institucionales e implementación del pos Acuerdo de Paz. El proyec-to de Acto Legislativo presentado por el gobierno crea una Comisión Especial Legislativa que agiliza los trámites legislativos y crea un plan de inversión pa-ra la Paz a 20 años. Los acuerdos establecen compromisos municipales directos como asistencia técnica y servicios sociales para el desarrollo rural, atención de la población víctima, promoción de la participación ciudadana. Durante el Plan Nacional de Desarrollo se debatió acerca de reformas institucionales en el ámbi-to nacional. Hay preocupaciones por las herramientas financieras y jurídicas que los municipios tendrán que desarrollar, las políticas de emergencia de corto o de reconstrucción a largo plazo. Se espera que la debilidad institucional no sea un argumento que justifique un manejo centralista de los recursos del posconflicto.

Reforma tributaria territorial. La Comisión de expertos tributarios califica el impuesto de industria y comercio de anti técnico con riesgo de reducción en la competitividad del país. No obstante, este tributo representa la primera fuente de ingresos propios para una tercera parte (304) municipios, aquellos con mayor diná-mica económica, más atractivos para inversionistas y con potencial de crecimien-to. Este tributo, de los años 80, desaprovecha fuentes de ingreso derivadas del co-mercio electrónico y de la aplicación de nuevas tecnologías. El IGAC debe liderar el catastro multipropósito para mejorar en materia catastral. Hay dudas acerca de cómo esta herramienta superará el círculo vicioso entre el alto costo de la actuali-zación y la falta de recursos de los municipios para la actualización y corrección de fallas del registro de propietarios o poseedores, las parcelaciones, mutaciones y otros aspectos que afectan el recaudo local. El régimen procedimental aplicable al orden

153MUNICIPALISMO


territorial se basa en el estatuto tributario nacional, que se encuentra diseñado para la complejidad y escala del recaudo de la Nación. En municipios pequeños, la aplicación de este régimen conlleva dificultades operativas y de aplicación que encarecen los procesos de recaudo, verificación, fiscalización y cobro. Es preciso crear un régimen tributario simplificado adecuado a la naturaleza de los princi-pales impuestos territoriales.

Reforma al Sistema General de Participaciones. El SGP representa aproxi-madamente 47% de los ingresos totales de las entidades territoriales entre el año 2000 y 2013. Ello refleja su importancia, en especial para los municipios más pe-queños. El 77,5% del SGP son recursos entregados a los departamentos o enti-dades territoriales certificadas se presupuestan “sin situación de fondos”. Ejem-plos: Régimen subsidiado, ahorro del FONPET, gratuidad educativa manejada con autonomía por los municipios. Análisis de las reformas hechas para saber se alcanzaron los objetivos propuestos o si hay necesidad de replantearlos o hay ne-cesidad de crear otras participaciones como fondos específicos para otros sectores como el desarrollo rural o se por el contrario es pertinente flexibilizar su desti-nación; se es necesario ampliar el SGP; se si debe modificar la fórmula para cal-cular el crecimiento del monto; y cuáles son los puntos críticos de reforma en los sectores básico de educación, salud y agua potable.

Fuente: FCM.

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BIBLIOGRAFÍA




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FINOT, Iván: Descentralización en América Latina: teoría y práctica, Santiago de Chi-le, Cepal-Ilpes, 2001.





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ROSALES, Mario: Descentralización Política y Finanzas Municipales en América Latina, Síntesis de los informes mundiales GOLD (Gobiernos Locales y Desarrollo) de Flacma y Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. Santiago, CGLU. U. Bolivariana--Flacma, 2012.



ROSALES, Mario y otros: Modelos de Gestión para Asociaciones de Municipalida-des. Santiago de Chile, Instituto del Medio Ambiente, IDMA, y Subsecretaría de De-sarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE, 2012.


Páginas web


156 MUNICIPALISMO


Capítulo 7: Municipios y Descentralización en El Salvador

Mario Rosales

“El Municipio (es) la Unidad Política Administrativa primaria de la or-ganización estatal, establecida en un territorio […] propio organizado bajo un ordenamiento jurídico que garantiza la participación en la for-mación y conducción de la sociedad local, con autonomía para darse su propio gobierno, el cual […] está encargado de la rectoría y gerencia del bien común local, en coordinación con las políticas y actuaciones nacio-nales […]” Artículo 2, Código Municipal 1986.

1. Introducción119

La República de El Salvador se ubica en América Central, posee una extensión territorial de 20,041 kilómetros y una población de 6.5 millones de habitantes120. Es una de las naciones más pequeñas y densamente pobladas de América Latina. Según el PNUD121 posee un desarrollo humano medio, una esperanza de vida de 72.6 años, 6.5 años de instrucción promedio y un ingreso per cápita ajustado de US$ 7.240. Más de dos millones de salvadoreños han migrado hacia los Estados Unidos y desde allá con-tribuyen con sus remesas a la economía nacional.


120 Cepal, 2016.

121 Pnud: Informe sobre el Desarrollo Humano, 2014.

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El país promulga su actual Constitución Política en 1983 donde el gobierno es definido como republicano, democrático y representativo. El sistema político es plu-ralista, opera por medio de los partidos políticos que representan a los ciudadanos. La Constitución incorpora los conceptos de autonomía municipal, gobierno municipal y municipalidad para referirse al gobierno local. El Estado está organizado con un go-bierno nacional, 14 departamentos (con gobernador designado por el gobierno central y 262 municipios democráticos.

Desde el siglo XIX, El Salvador es afectado por una centralización autoritaria, que resta progresivamente poder político, recursos y competencias a los municipios. Di-cha tendencia se mantiene durante el siglo XX, acentuada por el autoritarismo militar. La reciente guerra civil (1980-1992) afecta a los actores locales y tiene un alto costo para los líderes municipales y las poblaciones urbanas y rurales. La guerra civil dura 12 años generando migraciones internas, crecimiento de la zona metropolitana e importantes corrientes de migrantes que salen al exterior. Como resultado, se observan enormes di-ferencias y desigualdades entre los territorios tanto en el asentamiento de la población, en la provisión de servicios públicos, como en los indicadores de desarrollo humano.

En 1991 - en el marco de las negociaciones de paz entre el gobierno central y la guerrilla del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional - se consensuan re-formas constitucionales en los tres órganos del Estado, en el Ministerio Público y en el Tribunal Electoral, Las reformas se aprueban el 30 de abril de 1991 y entran en vigencia el 30 de noviembre de ese año, lo que permite suscribir los Acuerdos de Paz en enero de 1992, el acontecimiento político de mayor trascendencia en la historia reciente del país.

Los Acuerdos de Paz generan reformas políticas que sientan las bases de una democracia política pluralista, lo que permite el resurgir del municipalismo y la demo-cracia local. De esta manera, se fortalece el poder local, se adicionan competencias mu-nicipales, se inicia la descentralización fiscal y surgen espacios de mayor participación de la ciudadanía.

2. Régimen municipal y democracia local

El Salvador posee dos niveles de gobierno: nacional y municipal. El Presidente nombra un Gobernador en los 14 departamentos en que se divide la República, en quien delega la autoridad con funciones administrativas limitadas. Por el contrario, los 262 municipios cuentan con la autonomía política que les otorga la Constitución Política y eligen democráticamente el gobierno municipal, integrado por el Alcalde y los regidores

158 MUNICIPALISMO


o concejales. En El Salvador las elecciones municipales se realizan cada tres años -jun-to con las elecciones de diputados- y de modo separado a las elecciones presidenciales.

El gobierno municipal está ejercido por un concejo, que tiene carácter deliberante y normativo y lo integrará un alcalde, un síndico y entre 2 y 10 concejales, según la pobla-ción municipal (art 24, Código Municipal). Por su parte el Alcalde debe: presidir las sesiones del Concejo y representarlo legalmente; Llevar las relaciones entre la munici-palidad , los organismos públicos , privados y con los ciudadanos; Convocar... a sesio-nes del Concejo; Cumplir y hacer cumplir las ordenanzas, reglamentos y acuerdos emi-tidos por el Concejo; Ejercer las funciones del gobierno y administración municipales expidiendo... los acuerdos, órdenes e instrucciones necesarias y dictando las medidas... convenientes a la buena marcha del municipio y a las políticas... del Concejo; Resolver los casos y asuntos particulares de gobierno y administración; Nombrar y remover a los funcionarios y empleados cuyo nombramiento no estuviere reservado al Concejo...; Or-ganizar y dirigir la Policía Municipal; Los demás que la ley, ordenanzas y reglamentos le señalen (art. 48 Código Municipal).

3. Organización municipal

Los gobiernos municipales de El Salvador tienen definidas sus competencias en la Constitución Política y en el Código Municipal. La potestad de autogobierno se complementa con la potestad para generar sus propias normas y organización. Por tan-to, cada municipio define, mediante acuerdos del Concejo municipal, las funciones eje-cutivas municipales.

4. Competencias Municipales en El Salvador

Las competencias de los municipios y gobiernos locales de El Salvador son muy amplias, por ello en los últimos años se perfeccionan, se incrementan los recursos muni-cipales y reduce la intermediación estatal en el traslado de recursos. La gestión municipal avanza hacia un estilo de gobierno local gestor del desarrollo, mediante diversas mejoras.

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• Planificación. Los municipios deben elaborar, aprobar y ejecutar su plan de desarrollo (2006);

• Transporte público. Regular el transporte local y autorizar la ubicación y ope-ración de terminales de pasajeros y carga;

• Servicios urbanos municipales: administración de mercados, tiangues y mata-deros; aseo, barrido de calles, recolección y disposición final de la basura; y la policía municipal.

• Agua potable. Desde el 2002, 14 pequeños sistemas han sido descentraliza-dos a operadores locales: municipios, empresas intermunicipales e iniciativa privada (2002).

• Apoyo al desarrollo de empresas. Desde el 2006 los municipios pueden impul-sar el desarrollo productivo, facilitar la formación laboral y estimular la ge-neración de empleo;

• Hay nuevas competencias compartidas en la promoción de la educación y sa-lud, donde la potestad principal es del gobierno central.

Cuadro 1 – Competencias municipales en El Salvador

Elaborar, aprobar y ejecutar planes de desarrollo local; Salvaguardar los intereses del consumidor; Desarrollo y control de la nomenclatura y ornato público;Promoción de la educación, cultura, deporte, recreación, ciencias y artes;Promoción y desarrollo de la salud, saneamiento, prevención y combate enfermedades; Regulación y supervisión de espectáculos públicos y publicidad comercial;Impulsar el turismo y regular uso turístico y deportivo de lagos, ríos, islas, bah-ías, playas;Promoción de la participación ciudadana, de la conciencia cívica y democrática;Promoción del desarrollo industrial, comercial, agropecuario, artesanal y del empleo;

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Preservar, restaurar, aprovechar racionalmente y mejorar los recursos naturales;Regular el transporte local y los terminales y transporte de pasajeros y carga;Regular los establecimientos comerciales, industriales y de servicio;Regular el funcionamiento extraordinario de farmacias y negocios similares;Regular los restaurantes, bares, clubes nocturnos y similares;Formar el Registro del Estado Familiar;Crear, impulsar y regular los mercados, mataderos y rastros; Promover y organizar ferias y festividades populares;Prestar servicios de aseo, recolección, tratamiento y disposición final de basuras; Prestar y/o controlar el servicio de cementerios y servicios funerarios;Policía Municipal;Autorizar y regular la tenencia de animales domésticos y salvajes;Regular el uso de parques, calles, aceras y otros sitios municipales. Autorizar y regular el funcionamiento de loterías, rifas y similares;Planificar, ejecutar y mantener obras de servicios básicos; Promover y financiar programas de viviendas o renovación urbana. Autorizar y fiscalizar parcelaciones, lotificaciones, urbanizaciones y obras particulares;Constituir sociedades para prestar servicios públicos locales o intermunicipales;Fortalecer la equidad de género mediante la Unidad Municipal de la Mujer;Otras competencias propias de la vida local.

Fuente: Código Municipal.

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5. Finanzas municipales

Solo la Asamblea Legislativa puede aprobar, cambiar o ajustar los impuestos lo-cales. No obstante, los gobiernos locales pueden:

• Formular propuestas de impuestos locales para ser aprobadas por el Con-greso Nacional;

• Recaudar los impuestos locales aprobados por el Congreso Nacional; • Fijar y cobrar las tasas por los servicios públicos prestados en el municipio;• Ejecutar las transferencias que, por ley, les debe transferir el gobierno central

para funcionamiento e inversión.

La recaudación propia municipal se realiza principalmente por el cobro de ta-sas por los servicios públicos municipales y representa en promedio el 35% de los re-cursos totales de las municipalidades. Lamentablemente, El Salvador es el único país de América Latina donde los municipios no cobran aún el impuesto territorial o pre-dial a los bienes inmuebles122.

No existe un marco claramente definido de corresponsabilidad fiscal entre el go-bierno central y los gobiernos municipales. La alta centralización en materia fiscal –don-de destaca el hecho de que el impuesto territorial sea de beneficio nacional- hace de-pender a los gobiernos locales de las transferencias del gobierno central, inhibiendo al municipio de sus propias responsabilidades financieras. De este modo, el gobierno cen-tral recauda más del 90% de los impuestos.

Los ingresos totales de los municipios se deben en un 69,9% a ingresos propios y en un 30,1% a transferencias123. Las transferencias centrales a las municipalidades equi-valen al 8% del presupuesto nacional y tienen una importancia central en el funciona-miento de los gobiernos locales. Como resultado, los gobiernos municipales son débi-les y dependientes y sus capacidades para la prestación de servicios públicos y la gestión del desarrollo local son limitadas.

Las tasas por servicios públicos municipales, contemplados en el Código Mu-nicipal, les dan a los gobiernos locales autonomía para su determinación, recaudación y

122 Informe Mundial de la CGLU sobre finanzas municipales, 2010.

123 Informe Mundial de la CGLU sobre finanzas municipales, 2010.

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disponibilidad para el financiamiento de servicios locales. Estas representan aproxima-damente entre el 15% y el 20% de los ingresos totales. Y siempre se incluyen en la for-mulación y en los informes de ejecución del presupuesto local.

6. Personal municipal

Los gobiernos locales de El Salvador cuentan con alrededor de 9 mil emplea-dos y funcionarios municipales (excluyendo a las autoridades electas), donde un 10% es personal de alta dirección; 15% son funcionarios y técnicos; 25% constituye perso-nal administrativo; y 50% es personal operativo de servicios. La calidad del personal es muy variable, concentrándose el más calificado en las ciudades y zona metropolitana. La mayor parte del personal tiene contrato permanente, empero un porcentaje eleva-do se contrata temporalmente. Los ejecutivos municipales han mejorado en los últimos años en las municipalidades más grandes, principalmente por el reclutamiento de per-sonal universitario.

7. Control y relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales

El Gobierno Central posee diversos organismos, que se vinculan con las funcio-nes y asuntos propios de los gobiernos locales. El Ministerio de Gobernación interme-dia políticamente entre el gobierno central y las municipalidades, en tanto, el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Municipal, ISDEM, disminuye su presencia como in-termediario financiero, administrativo y técnico con las municipalidades. El Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local – FISDL - juega un papel importante otor-gado al Fondo de Desarrollo Económico y Social, FODES, creado en 1988.

El proceso de democratización ha debilitado las tradicionales modalidades de control y subordinación del gobierno central hacia las municipalidades. En la actuali-dad existe mayor respeto por el carácter autónomo de las municipalidades, dado el ran-go constitucional alcanzado por la autonomía municipal y al hecho de que el proceso de paz y la democratización se sustenten en la participación y el desarrollo político de la ciudadanía. Las reformas al Código Municipal han contribuido a reforzar las nor-mas constitucionales.

163MUNICIPALISMO


El Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local, FISDL, posee competencias para supervisar la elaboración de los planes municipales, la Contraloría de Cuentas de la República fiscaliza los gastos municipales y el Instituto Salvadoreño para el Desar-rollo Municipal supervisa el funcionamiento administrativo de algunas municipalida-des pequeñas. En general, hay condiciones políticas e institucionales de respeto al or-denamiento jurídico constitucional, lo que da estabilidad a los gobiernos municipales. Igualmente, han mejorado las prácticas de gobierno y administración, por lo que no se dan casos de destitución de alcaldes o regidores.

8. Autonomía municipal

El concepto de autonomía municipal tiene rango constitucional y el país conser-va la tradición de elegir al gobierno municipal el cual, pese a su debilidad, constituye un referente importante y cercano para los ciudadanos. Las reformas y la lucha de los mu-nicipios han permitido avanzar en la descentralización fiscal, aunque estos logros son incipientes si se considera las amplias responsabilidades que las municipalidades tienen y las necesidades y demandas de la población.

Pese a los progresos, la autonomía municipal es débil y el Estado funciona con una alta centralización política, administrativa y financiera, con enorme peso de la ad-ministración central, los ministerios y entidades de la Presidencia. Parte importante de la administración nacional opera con instituciones sectorialmente descentralizadas -una forma de administración desconcentrada del sector público- que compite con las muni-cipalidades, tanto en los temas de su competencia como en los recursos.

Los partidos políticos en El Salvador influyen fuertemente en las elecciones lo-cales, dado el desarrollo de la democracia partidista luego de los Acuerdos de Paz de 1992. Aunque el sistema electoral salvadoreño no permite la postulación de candida-tos a las elecciones municipales por fuera del sistema de partidos, el sistema electoral actual cuenta con alta legitimidad y se ha desarrollado con amplio pluralismo político.

Después de los Acuerdos de Paz de 1992 los ciudadanos y ciudadanas valoran po-sitivamente a los gobiernos locales como la instancia más cercana a sus problemas. Esto se traduce en el apoyo logrado por COMURES -la organización gremial de los Alcal-des- y en las reformas impulsadas desde la Asamblea Legislativa. También en la aper-tura de los partidos políticos a los temas municipales. En este sentido, hay una mejor valoración de los políticos locales en comparación con los nacionales, del mismo modo que se revaloriza la política municipal frente a la política nacional.

164 MUNICIPALISMO


El Salvador era el único país de Centroamérica en el cual la elección de autori-dades municipales se realizaba por el sistema de mayorías, de modo que el partido que ganaba la elección municipal ocupaba todos los cargos: el Alcalde y la totalidad de los regidores. No obstante, esto cambia en las elecciones municipales de 2015 y la demo-cracia municipal se perfecciona con el advenimiento de los Concejos Municipales Plu-rales, elegidos mediante elección proporcional, positivo resultado de la reciente reforma electoral impulsada por COMURES y consensuada por los partidos políticos.

9. Responsabilidad y defensa de las autoridades locales

Para la defensa de sus derechos los gobiernos locales disponen de instrumentos y soluciones jurídicas establecidas en la Constitución Política de la República, la Ley Electoral y el Código Municipal. Allí se establecen los mecanismos de defensa de la autonomía y las soluciones jurídicas, en caso de conflictos o violaciones de la norma.

10. Los municipios: espacios de participación ciudadana

En El Salvador las elecciones municipales se realizan cada tres años -junto con las elecciones de diputados- de modo separado a las elecciones presidenciales. La de-mocratización de El Salvador está asociada a una creciente participación ciudadana, con variadas expresiones en los territorios municipales y de gran significación para la población. En la práctica, se han creado y aplicado diversas formas de democracia di-recta, que luego generan adecuaciones y reformas al Código Municipal. La necesidad de transparencia y acciones anticorrupción constituye la principal razón de la institu-cionalización de las consultas ciudadanas, el presupuesto participativo, el referéndum y la rendición de cuentas.

Estos mecanismos participativos han sido incorporados en el Código Municipal vigente en el 2006, aunque todavía no se incluye la revocatoria del mandato. Las refor-mas legales han sido producto de una práctica social y política efectiva y se dan en los

165MUNICIPALISMO


espacios municipales: barrios, zonas y cantones tanto urbanos como rurales124. Empero, a diferencia de otros países centroamericanos, las instituciones de gobierno y las auto-ridades de los pueblos indígenas prácticamente han desaparecido.

11. COMURES, la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador

En El Salvador funciona la Corporación de Municipalidades de El Salvador, CO-MURES, que representa a los gobiernos locales y trabaja activamente en la promoción y defensa de la autonomía municipal, elabora propuestas de normas y políticas públi-cas para la modernización municipal, realiza demandas por mayores recursos humanos y financieros y trabaja, también, en la sensibilización ciudadana. Además, se han crea-do mancomunidades de municipios, asociaciones de municipios de las franjas fronteri-zas con Guatemala y Honduras y asociaciones departamentales de alcaldes, que com-plementan el papel de COMURES.

COMURES es la única entidad única de representación de los alcaldes y mu-nicipios siendo creada por decreto ejecutivo el 29 de agosto de 1941. Es una asociación gremial de derecho privado y utilidad pública con fines no lucrativos, se declara plural y no partidista y posee personalidad jurídica propia. Aunque la membrecía es volunta-ria pocos municipios del país no son sus miembros. Los aportes por la membrecía que hace cada municipio -que aseguran su financiamiento- fluctúan entre el 0.5 y el 1 % de las transferencias del gobierno central.

COMURES logra sus objetivos mediante la incidencia política hacia el gobierno central y el parlamento, principalmente a través del cabildeo y la negociación, logran-do que los alcaldes prioricen al gremio municipal por sobre su adscripción política. Del mismo modo, la institución mantiene una buena relación con la prensa para construir una imagen positiva de los municipios e incidir en la valoración ciudadana.

COMURES no desea ser percibida como adversaria de los gobiernos centrales sino más bien aportar a la construcción de las políticas nacionales dando sustento téc-nico a sus propuestas de descentralización y fortalecimiento municipal. De este modo, ha logrado canalizar también apoyos de la cooperación internacional.

124 Así, se han materializado nuevas formas de democracia participativa a través de los Comités de Desarrollo Local y, en al-gunos casos, por medio de las asociaciones de desarrollo comunal.

166 MUNICIPALISMO


COMURES tiene una estructura nacional encabezada por un Consejo Directi-vo de 28 alcaldes o alcaldesas con 3 años de mandato, lo mismo que dura el período del país. El Consejo Directivo se conforma en de acuerdo al número de votos que han ob-tenido los alcaldes de los diversos partidos en las elecciones. Así, la distribución de los cargos directivos garantiza la representatividad y el equilibrio en la directiva y la agenda gremial para incidir en política nacional expresa los intereses y puntos de vista de todo el movimiento municipalista.

COMURES ha realizado 32 congresos de alcaldes y a todos ellos ha concurri-do tanto el Presidente de la Republica, ministros, congresistas y diversas personalidades. Los temas principales de su agenda gremial incluyen:

• Mejoras del Marco Normativo que regula el funcionamiento municipal me-diante Reformas al Código Municipal, armonización de las Leyes que afec-tan a los municipios y Asesoría Legal a los municipios miembros.

• Gestión Ambiental lográndose establecer un pacto con el Gobierno Central para que se construya un conjunto de rellenos sanitarios en todo el país que reemplazan a los antiguos vertederos. También se trabaja en la Gestión de Riesgos, el Ordenamiento Territorial y los temas de Agua Potable.

• En Finanzas Municipales se busca que los municipios incrementen sus ingre-sos propios y que cada municipio establezca cuáles y cuántos son los recursos a cobrar para cubrir sus necesidades (modelo de ley de impuestos, reforma de ordenanzas) propuesta presentada en el Congreso para su aprobación co-mo ley. También se han obtenido leyes nacionales que permiten incrementar del Fondo de Desarrollo, FODES, al 8% del Presupuesto de la Nación. Los aportes por transferencias quedan establecidos en la Constitución de modo que si el gobierno central incumple se pueda realizar un acto judicial de in-cumplimiento constitucional.

• Desarrollo Económico Local, DEL, dinamizado mediante recursos FODES e interpretación del Art. 5 del FODES para proyectos productivos, más apoyo y divulgación de experiencias exitosas

• Fortalecimiento Municipal y Gremial de COMURES, asesoría gremial, servi-cios y capacitación a los municipios agremiados).

167MUNICIPALISMO


Los municipios miembros tienen derecho a participar en la definición de polí-ticas, estrategias y planes de acción mediante diversos espacios de consulta y decisión: Congreso Nacional, Consejo Directivo, Comisiones, Consejos Departamentales de Al-caldes (CDAs). También se promueve la participación de los municipios agremiados en eventos nacionales e internacionales de carácter municipalista. COMURES proporcio-na, además, asesorías técnicas, legales y capacita a las autoridades locales electas y a los funcionarios municipales.

168 MUNICIPALISMO


BIBLIOGRAFÍA

CGLU: Local Governments in the World. Barcelona, CGLU, 2010. CGLU (varios autores), Informe Mundial: Descentralización y Democracia Local en el Mundo, (GOLD1) Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. Barcelona, España, CGLU, 2008.











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NAÍM, Moisés: El fin del poder. Argentina, Debate, 2013.NICKSON, Andrew: Local Government in Latin America. Londres, Lyenne Rien-ner Publishers, 1996.







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170 MUNICIPALISMO


Capítulo 8: Descentralización, Municipalidades y Regiones en Perú

Mario Rosales125

“Los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales […] de participación en los asuntos públicos, que […] gestionan

con autonomía los intereses de las […] colectividades […] Las municipalidades provinciales y distritales son órganos de gobierno promotores del desarrollo local […]” “Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y

administrativa en los asuntos de su competencia. La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno […] y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.”

Arts. 1 y 2 Ley de Municipalidades 2003

1. Introducción

El Perú cuenta con 31.3 millones de habitantes126 y una superficie de 1.285.220 km2. Se ubica en el occidente de América del Sur, y posee tres zonas bien definidas: la Amazonia, la Andina y la Costa del Océano Pacifico. Es un Estado unitario, con Lima como ciudad capital y una división administrativa basada en regiones, departamentos, provincias y distritos. Es una República democrática con elecciones regulares y la se-


126 Cepal, 2016.

171MUNICIPALISMO


paración de poderes de los regímenes democráticos. El Perú tiene una larga historia y tradición, con varias culturas y civilizaciones que se desarrollan a lo largo de los siglos, siendo la más importante los Incas que abarcaron parcial o totalmente lo que hoy son Perú, Bolivia, Ecuador, Colombia, Chile y Argentina, siendo su capital el Cusco. Lue-go de la conquista española y del Virreinato colonial, el Perú logra su independencia y se transforma en Republica en 1821. Desde la colonia e independencia el Perú se divi-de en departamentos, provincias y distritos.

El Estado peruano es unitario y descentralizado, y su gobierno se ejerce mediante el Gobierno Nacional con su Poder Ejecutivo Nacional y el Congreso de la República. Posee 24 gobiernos regionales, 196 municipalidades provinciales y 1,646 municipalida-des distritales (2013). Las municipalidades provinciales abarcan una provincia que cor-responde a menudo a una ciudad entera y las municipalidades distritales corresponden a subdivisiones administrativas de las provincias, los distritos, que suelen coincidir con un barrio urbano o con una localidad rural. Ambas son gobiernos locales y difieren en cuanto a tamaño, recursos y competencias.

La descentralización se inicia al final del primer gobierno de Alan García (1985-90), el gobierno de Fujimori (1990-2000) deviene dictadura y concentra el poder y los recursos de modo que la descentralización se detiene y se reinicia recién el año 2002.

Las principales normas que rigen a los gobiernos subnacionales y la descentra-lización son:

• La Constitución Política del Estado Peruano (Capítulo sobre Descentralización).• La Ley de Bases de la Descentralización (Ley n.º 27783).• La Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales – LOGR (Ley n.º 27867).• La Ley Orgánica de Municipalidades – LOM (Ley n.º 27972).• Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE (Ley n.º 29158).

172 MUNICIPALISMO


2. Secretaría Nacional de Descentralización

Las políticas nacionales de descentralización son coordinadas y ejecutadas por la Secretaría de Descentralización, dependiente de la Presidencia del Consejo de Minis-tros, que debe cumplir las siguientes funciones:

• Brindar asistencia técnica y fortalecer la gestión de gobiernos regionales y locales.

• Conducir la inversión descentralizada para el desarrollo y la integración regional.

• Conducir, ejecutar, seguir y evaluar las transferencias de competencias y re-cursos centrales a gobiernos regionales y locales.

• Promover la integración regional y local.• Coordinar y articular políticas y planes de gestión descentralizada.• Coordinar el Gobierno Nacional con los gobiernos descentralizados.• Proponer normas en materia de descentralización.• Desarrollar y conducir el sistema de información del proceso descentralizador.

3. Organización de los gobiernos regionales

Los Gobiernos Regionales constituyen el nivel intermedio de gobierno y son ele-gidos mediante votación popular. Están constituidos sobre la base de los Departamen-tos. Sus funciones principales son fomentar el desarrollo regional integral sostenible; promover la inversión y el empleo; garantizar los derechos y la igualdad de oportuni-dades de sus habitantes, promover la participación ciudadana y realizar su rendición de cuentas de su gestión. La estructura básica de los gobiernos regionales está formada por:

• El Consejo Regional: órgano normativo y fiscalizador del gobierno regional integrado por consejeros/as regionales, elegidos/as por sufragio directo por cuatro años.

• La Presidencia Regional: órgano ejecutivo del gobierno regional. La presidencia es elegida por sufragio directo, junto a la vicepresidencia, por un periodo de 4 años.

173MUNICIPALISMO


• El Consejo de Coordinación Regional es un órgano consultivo y de coordina-ción del gobierno regional con las municipalidades y sociedad civil, integrado por los alcaldes provinciales y miembros de la sociedad civil.

La Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales establece la estructura, organiza-ción, funciones y competencias de los gobiernos regionales y señala los tipos de norma mediante los que los gobiernos regionales ejercen sus funciones y competencias, dentro del orden jurídico nacional.

4. Organización de los gobiernos municipales

Las municipalidades están organizadas en el Concejo Municipal y la Alcaldía.

• El Concejo Municipal está conformado por el alcalde o alcaldesa, sus regido-res (concejales) y ejerce funciones normativas y fiscalizadoras. Ambas auto-ridades locales son electas mediante elecciones democráticas cada 4 años. El número de regidores o concejales varía según sea municipalidad provincial o distrital y a la población municipal correspondiente.

• La Alcaldía que es el órgano ejecutivo del gobierno local. El alcalde o alcaldesa representa legalmente a la municipalidad y es su máxima autoridad.

• Los Órganos de Coordinación aseguran la comunicación y participación de población, entre otros medios a través del Consejo de Coordinación Local (provincial o distrital) y de las Juntas de Delegados Vecinales.

El Concejo Municipal y la Alcaldía pueden aprobar Ordenanzas, Acuerdos, Decre-tos y Resoluciones de Alcaldía127 para normar y regular sus actividades y las que se ejercen por los ciudadanos e instituciones dentro del municipio. La estructura orgánica muni-cipal básica comprende en el ámbito administrativo a la gerencia municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal, la oficina de asesoría jurídica y la oficina de planeamiento y presupuesto; de acuerdo a la disponibilidad económica y

127 Ordenanzas: norma de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal. Aprueba la organización interna, la regula-ción, administración y supervisión de los servicios públicos, así como materias de competencia normativa municipal. Acuerdos: decisiones del concejo municipal sobre asuntos específicos de interés público, vecinal o institucional. Decretos de alcaldía: establece las normas reglamentarias para aplicar las ordenanzas, sanciona procedimientos y resuelve o regula asuntos de interés para los vecinos. Resoluciones de alcaldía: aprueba y resuelve asuntos de carácter administrativo.

174 MUNICIPALISMO


límites presupuestales. Los demás órganos de línea, apoyo y asesoría se establecen con-forme lo determina cada gobierno local.

Las competencias regionales y municipales exclusivas se indican en el cuadro siguiente.

Las competencias regionales y municipales compartidas se señalan a continuación.

Cuadro 1 – Competencias regionales y municipales exclusivas

Gobiernos Regionales Gobiernos Locales

• Planificar el desarrollo regional y ejecutar el Plan Nacional de Desarrollo.

• Formular y aprobar el plan con-certado con las municipalidades y la sociedad civil.

• Aprobar su organización interna y presupuesto.

• Promover y ejecutar la inversión pública en infraestructura, en-ergía, comunicaciones y servicios básicos.

• Diseñar y ejecutar programas de cuencas, corredores y ciudades intermedias.

• Promover la formación de empresas, sistemas productivos y servicios.

• Facilitar integración en mercado internacional de actividades agrícolas, agroindustria, arte-sanía, forestal y otras. Desarrol-lar el turismo.

• Promover el desarrollo urbano y rural y ejecutar el plan de desar-rollo.

• Normar zonificación, urbanismo, ordenamiento territorial y asenta-mientos humanos.

• Administrar los servicios públicos locales.

• Aprobar su organización interna y presupuesto de acuerdo a la Ley de Gestión Presupuestaria y de presupuesto.

• Formular y aprobar el plan con-certado con la comunidad local.

• Ejecutar y supervisar la obra pública local.

• Facilitar los espacios de par-ticipación, concertación y fiscal-ización de la comunidad en la gestión municipal.

175MUNICIPALISMO


• Concretar alianzas y acuerdos entre regiones para el desarrollo social, económico y ambiental.

• Administrar y adjudicar los ter-renos eriazos del Estado.

• Organizar y aprobar los expedi-entes técnicos de demarcación territorial.

• Modernizar la pequeña y medi-ana empresa.

• Normar asuntos de su respon-sabilidad y proponer iniciativas legislativas.

• Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de la biodiversidad.

• Normar asuntos de su respon-sabilidad y proponer iniciativas legislativas.

• Otras derivadas de sus funciones propias y de las que señalen las leyes.

176 MUNICIPALISMO


Cuadro 2 – Competencias regionales y municipales compartidas

Gobierno Regional Gobierno Local

Gestionar servicios educativos de nivel inicial, primario, secundario y superior no universitario y poten-ciar formación para el desarrollo.

Educación: Participar en la gestión educativa conforme lo que determine la ley de la materia.

Salud pública. Salud pública.

Promocionar, gestionar y regular actividades económico-productivas de Agricultura, Pesca, Industria, Comercio, Energía, Hidrocarburos, Transportes, Turismo, Minas, Co-municaciones y Medio ambiente.

Cultura, turismo, recreación y de-portes.Preservar y administrar las reservas y áreas naturales protegidas, locales; garantizar la defensa y protección del medio ambiente.

Gestionar de manera sostenible los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.

Seguridad ciudadana.Promover la conservación de monu-mentos históricos y arqueológicos.

Preservar y administrar las reser-vas y áreas naturales protegidas regionales.

Regular el transporte colectivo, la circulación y el tránsito urbano.

Difundir la cultura y potenciar todas las instituciones artísticas y culturales regionales.

Vivienda y renovación urbana.Atender y administrar programas sociales.

177MUNICIPALISMO


Promover la competitividad re-gional y la promoción de empleo en todos los niveles y conocer tanto los recursos públicos y privados.

Gestionar los residuos sólidos.Planificar y dotar de infraestructura para el desarrollo local.

Promover la participación ciudada-na, y concertar intereses públicos y privados.

Fomentar las inversiones privadas en proyectos de interés local.

Otras que se le delegue o asigne conforme a ley.

Promover la generación de empleo, y el desarrollo de micro y pequeña empresa urbana o rural.

Fomentar la artesanía, turismo y desarrollo rural.

5. Finanzas de los gobiernos regionales y locales

Los ingresos de los gobiernos regionales y locales son:• Impuestos. Los gobiernos regionales no cuentan por ahora con un sistema de

impuestos propios y sólo participan de la recaudación de impuestos nacio-nales128. Los gobiernos locales recaudan el Impuesto Predial y el Impuesto al Patrimonio Vehicular. Además,

• Tasas y contribuciones129. Gobiernos regionales y gobiernos locales pueden crear y administrar sus propias tasas y contribuciones.

128 De acuerdo a la Ley de Descentralización Fiscal, en la segunda etapa de descentralización fiscal, es decir cuando se confor-men regiones, se cederá a los gobiernos regionales el 50% de los tributos nacionales efectivamente recaudados correspondientes al Impuesto General a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), y el Impuesto a la Renta (IR) a personas naturales.

129 La ciudadanía realiza pagos a cambio de servicios; en el caso de las tasas los servicios son individualizados.

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• Transferencias del gobierno central130. Las transferencias percibidas por los go-biernos regionales y locales son:

• Transferencias a los Gobiernos Regionales: � Canon y sobrecanon. Compensación por la explotación de un recurso

natural en el territorio departamental131. El sobrecanon corresponde a la explotación de petróleo en el departamento de Ucayali.

� Regalías. Monto que un yacimiento minero paga al Estado por la ex-plotación de los recursos realizada.

� Renta de Aduanas. Coparticipación del 2% del arancel recaudado por Aduanas Marítimas, Aéreas, Postales, Fluviales, Lacustres y Terrestres, que percibe el Gobierno Regional del Callao.

� FOCAM. Fondo Desarrollo Socioeconómico de Camisea, en base a regalías por extracción de insumos para producir gas.

• Transferencias a los Gobiernos Locales � FONCOMUN. Montos recaudados por cobro de diversos impuestos

como la recaudación del Impuesto de Promoción Municipal, Impues-to al Rodaje e Impuesto a las embarcaciones de recreo.

� Canon y sobrecanon. Compensación por la explotación de un recurso natural en el territorio provincial o distrital132. El sobrecanon grava la explotación de petróleo en el departamento de Ucayali.

� Regalías. Monto que el concesionario de un yacimiento minero paga al Estado por la explotación de los recursos que realiza.

� Renta de Aduanas. Coparticipación del 2% del arancel recaudado por las Aduanas Marítimas, Aéreas, Postales, Fluviales, Lacustres y Terrestres.

� FOCAM. Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea133.

130 Las transferencias intergubernamentales provienen de recursos ordinarios y de recursos determinados. Los primeros cons-tituyen ingresos del tesoro público por lo que, de no gastarse en su totalidad, en un año. fiscal, revierten a su fuente de origen. Los segundos, al provenir de fondos creados a favor de los gobiernos subnacionales, si no se gastan en su totalidad siguen siendo propiedad del gobierno subnacional respectivo.

131 Hay canon minero, petrolero, gasífero, hidroenergético, forestal y pesquero.

132 Hay canon minero, petrolero, gasífero, hidroenergético, forestal y pesquero.

133 Recursos de regalías por la extracción del insumo para la producción de gas.

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� Vaso de Leche. Recursos nacionales para el Fondo Vaso de Leche para alimentar a niños, madres gestantes134.

6. Gastos de los gobiernos regionales y locales

Según el Segundo Informe Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2010), el 66% del GGG135 lo realizó en gobierno central, el 18% los gobiernos regio-nales y el 16% los gobiernos locales, es decir, los gobiernos municipales provinciales y distritales. Sumados el gasto de los gobiernos regionales y municipales permiten que el gasto descentralizado llegue al 34% del gasto general del gobierno, lo que hace del Perú un país con un grado importante de descentralización en América Latina.

Cuadro 3 – 2007: Gasto municipal y gasto del gobierno general

US$ millones %

Gasto Total Gobierno General (GGG) 17.136,9 15,9 del PIB

Gasto Total Municipal 2.812,0 2,6% del PIB16.4% de GGG

Fuente: 2º. Informe Mundial “Finanzas Municipales”. Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, CGLU. 2010.

7. Control de las municipalidades

La Constitución Política establece que “Los gobiernos regionales y locales son fisca-lizados por sus propios órganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión de la Contraloría General de la República, la que organiza un sistema de control descentralizado y permanen-te. Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley” (Art. 199). Por su parte, la Ley orgánica municipal establece que la auditoría la realiza un funcio-

134 Y, en lo posible, a ancianos y enfermos de tuberculosis

135 Gasto del Gobierno General, que la suma del gasto del gobierno nacional, más el de los gobiernos regionales y municipales.

180 MUNICIPALISMO


nario designado por el gobierno nacional que depende funcional y administrativamen-te de la Contraloría General de la República.

8. Mecanismos y espacios de participación ciudadana

Los Consejos de Coordinación son órganos consultivos creados para promover la participación ciudadana en el presupuesto participativo y el plan de desarrollo con-certado. Estos espacios facilitan el encuentro y la concertación entre las autoridades del gobierno regional, provincial y distrital, según sea el caso, con representantes de la so-ciedad civil. Existen:

• Consejos de Coordinación Regional (CCR)• Consejos de Coordinación Local Provincial (CCLP)• Consejos de Coordinación Local Distrital (CCLD)• El presupuesto participativo• La rendición de cuentas• Los Planes de Desarrollo Concertado

Los Consejos emiten opinión consultiva sobre: El plan y el presupuesto parti-cipativo anual. El plan de desarrollo regional concertado. La visión general y líneas es-tratégicas de los programas del plan de desarrollo concertado (PDC) regional. Coordi-nan y concertan el plan de desarrollo municipal provincial concertado y el presupuesto participativo provincial. Proponen las prioridades en las inversiones de infraestructura de envergadura regional. Proponen proyectos de cofinanciamiento de obras de infraes-tructura y servicios. Promueven la formación de fondos de inversión para estimular la inversión privada para el desarrollo económico sostenible. Otras que encargue o solici-te el Concejo Municipal provincial. Coordinan el plan de desarrollo municipal distrital concertado y el presupuesto participativo distrital. Proponen la elaboración de proyectos de inversión y de servicios públicos locales. Proponen convenios de cooperación distri-tal de prestación de servicios públicos. Promueven la formación de fondos de inversión como estímulo a la inversión privada en apoyo del desarrollo económico local sostenible.

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Cuadro 4 – Principales mecanismos de participación

• Presupuesto Participativo. Proceso de acuerdo entre las autoridades elegidas y las organizaciones sociales para precisar en qué y cómo se invertirán los recur-sos del gobierno local o regional.

• Rendición de Cuentas. Acciones de las autoridades subnacionales, funcionarios y miembros del Consejo de Coordinación para informar a la población sobre las acciones y logros de la gestión regional y municipal.

• Plan de Desarrollo Concertado (PDC). Herramienta de planificación participa-tiva para la gestión de largo plazo, orientado a convocar y sumar recursos, así como los esfuerzos individuales e institucionales para alcanzar la imagen co-lectiva de desarrollo.

• Acceso a la información pública. El derecho al acceso a la información reconoci-do en la Constitución (art. 2° inciso 5) faculta a todas las personas a solicitar, de todas las entidades del Estado y niveles de gobierno, información de carác-ter público y abonando el costo que suponga el pedido.

• Revocatoria de autoridades. Mecanismo de control que ejerce la ciudadanía para destituir de sus cargos a autoridades elegidas por votación popular: (i) alcaldes y regidores (ii) autoridades regionales, y (iii) magistrados de elección popular.

• Referéndum. Mecanismo de consulta popular mediante el cual los ciudadanos se pronuncian a favor o en contra de una propuesta normativa de ámbito na-cional, regional o local.

9. Asociaciones de Municipalidades en Perú

Históricamente la Asociación de Municipalidades del Perú, AMPE, es la más antigua y congregaba en especial a las municipalidades provinciales de mayor tamaño como las de provincias como Lima. No obstante, bajo el periodo de Fujimori -donde los municipios provinciales son controlados para evitar que se conviertan en instancias de oposición- la AMPE pierde poder e influencia.

En el nuevo periodo democrático que se inicia en el nuevo milenio, la descentra-lización es relanzada y surgen nuevas entidades asociativas municipales donde destaca la Red de Municipalidades Rurales REMURPE -donde la mayor parte son municipa-

182 MUNICIPALISMO


lidades distritales rurales- que es apoyada por la cooperación internacional por su dina-mismo y lucha por la descentralización.

En la actualidad AMPE y REMURPE son las principales asociaciones nacio-nales municipales, si bien existen otras entidades asociativas territoriales de diverso ti-po en regiones y provincias.

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BIBLIOGRAFÍA













184 MUNICIPALISMO





QUINTERO, Rafael: Asociativismo Municipal en América Latina: Gobiernos Locales y Sociedad Civil. Quito, Flacma-DIFD-GTZ, 2006.




ROSALES, Mario y otros: Modelos de Gestión para Asociaciones de Municipalidades. Santiago de Chile, Instituto del Medio Ambiente, IDMA, y Subsecretaría de Desarrol-lo Regional y Administrativo, SUBDERE, 2012.

SILVERIO GUZMÁN, Alfredo: “¿Son realmente autónomos los municipios en la Cons-titución argentina?”. En Estudios de Derecho Público. Universidad de Buenos Aires, 2013.

Páginas web


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Capítulo 9: Descentralización, Ayuntamientos y Distritos en República Dominicana

Mario Rosales136

“El ayuntamiento constituye la entidad política administrativa básica del Estado dominicano, que se encuentra asentada en un territorio determi-nado que le es propio. Como tal es una persona jurídica descentralizada, que goza de autonomía política, fiscal, administrativa y funcional, gestora de los intereses propios de la colectividad local, con patrimonio propio y con capacidad para realizar todos los actos jurídicos […] necesarios y útiles para garantizar el desarrollo sostenible de sus habitantes [...]” Art. 2 Ley 176-07

1. Introducción

República Dominicana se ubica en el centro de las Antillas, compartiendo la Isla de la Española con Haití. Su extensión territorial es de 48.700 km2 y su población se ele-va a 10,7 millones de habitantes (CEPAL, 2016). Su capital es Santo Domingo (Distri-to Nacional) con una población estimada de un millón de habitantes (2006). Posee una esperanza de vida de 72,8 años, escolaridad promedio de 6,9 años y un Producto Interno Bruto per cápita de US$ 8.273 (Informe Desarrollo Humano PNUD-2010). La Cons-titución fue aprobada en 1966 y ha sido sometida a varias reformas, la última en 2010.

El Presidente de la República es el Jefe de Gobierno y, se elige por un periodo de


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4 años con derecho a reelección por un mandato. El Congreso es bicameral con un Se-nado integrado por 32 senadores, uno por provincia; y la Cámara de Diputados cuyos legisladores son electos en proporción de uno por cada 50 mil habitantes. Los Senado-res y Diputados son elegidos directamente por períodos de cuatro años y las autorida-des municipales se renuevan también cada cuatro años.

En 1996 se inicia un programa de reforma y modernización del Estado. La Ley No.163-01 crea la provincia de Santo Domingo y fija nuevos límites al Distrito Nacio-nal y la Ley No.166-03 dispone la transferencia del 10% de los ingresos corrientes no especializados del presupuesto nacional a los municipios. El 2007 se promulga la Ley No.170-07 del Presupuesto Participativo Municipal que reconoce y legitima la existen-cia de la participación social en los municipios, y la Ley No. 176-07 del Distrito Nacio-nal y de los Municipios, que sustituye a las leyes vigentes desde 1952.

2. Organización territorial, órganos municipales y autonomía local

República Dominicana posee un Gobierno nacional, 32 provincias, incluido el Distrito Nacional, más 158 Ayuntamientos o municipios y 234 Juntas Distritales. Ayun-tamientos y Juntas Distritales son formas complementarias de gobiernos locales y en total hay 392 gobiernos locales. La Constitución establece la autonomía política, admi-nistrativa y financiera de los ayuntamientos. La Ley No.166 de 2003 dispone la trans-ferencia del 10% de los ingresos corrientes del presupuesto nacional a los municipios, aunque este traspaso solo ha llegado a la mitad de ese porcentaje. La Ley No. 170 de 2007 impulsa el Presupuesto Participativo Municipal legitimando la participación y la Ley No. 176 de 2007 moderniza la organización municipal.

La Constitución establece la autonomía de los ayuntamientos y su creación se establece por ley nacional. Los Ayuntamientos (o municipios) y las Juntas Distritales (distritos) son dos formas complementarias de gobierno local siendo el Ayuntamiento el ente principal, que está generalmente subdividido en distritos. Ayuntamientos y Jun-tas distritales son dos formas de gobiernos locales, así dentro del territorio de un Ayun-tamiento pueden funcionar varias Juntas distritales cuyas autoridades son también elec-tas y poseen recursos propios por lo que operan de manera autónoma.

En el nivel provincial el Poder Ejecutivo designa al Gobernador Civil como su representante. Las provincias cuentan con una Cámara Penal y una Cámara Civil y Co-mercial que ejercen el Poder Judicial. El régimen provincial y las atribuciones y funciones de los gobernadores civiles están definidos por la Ley 2661 del 31 de diciembre de 1950.

187MUNICIPALISMO


El gobierno local descansa en el ayuntamiento que integran el alcalde/sa, el vi-ce-alcalde/sa y los regidores/as (concejales) con sus suplentes. La ley fija el número de regidores/as que integran cada Concejo atendiendo a la población del municipio, aun-que nunca éstos pueden ser menos de cinco. Los Ayuntamientos se pueden dividir – mediante ley – en Distritos Municipales atendiendo las áreas dentro del territorio con interés socio–económico común.

Los alcaldes/as y regidores/as son electos por voto directo, por períodos de cua-tro años. Las candidaturas pueden ser registradas por los partidos políticos legalmente inscritos, pero también por asociaciones políticas ya sean de carácter regional, provin-cial o municipal, aunque esto último en la práctica apenas se produce. En las secciones y parajes más remotos el Ejecutivo Municipal se hace representar por un Alcalde Pedá-neo, el cual es nombrado por la Junta Distrital. Se dispone también de un Juzgado de Paz, que ejerce en el Municipio el Poder Judicial.

Cuadro 1 – Principales Leyes del Régimen Municipal

• Ley 49 (1939) que crea la Liga Municipal Dominicana. • Ley 3456 (1952) trata sobre la Organización y Funcionamiento del Ayunta-

miento Distrito Nacional. Es modificada por leyes posteriores.• Ley 3455 Organización Municipal (1952). Regula la organización municipal. • Ley 5379 (1960) que define el número de regidores.• Ley 5622–61 de Autonomía Municipal (1961). • Ley No. 6232 (1963) establece la planificación urbana, modifica las institu-

ciones municipales. • Ley No. 163–01 (2001) que crea la provincia de Santo Domingo, ya que la ca-

pital de la Republica desborda los límites establecidos en la Ley No. 262 (1975) e introduce nuevas delimitaciones que se ajustan a las realidades actuales.

• Ley 166 (2003) establece un nuevo esquema de asignación de recursos a los ayuntamientos que deben llegar al 10 % del Presupuesto Nacional el 2005.

• Ley No. 176–07 (2007) del Distrito Nacional y los Municipios que restrin-ge los poderes de la Liga Municipal Dominicana como órgano de supervi-sión y fiscalización de los municipios para ser una entidad de asesoría técni-ca y planificación

Desde el 2003 se ha dado un fuerte impulso al Presupuesto Participativo. En el año 2006 se aplica en más del 75 % del total de municipalidades. En 2007 el Banco

188 MUNICIPALISMO


Mundial asigna a la Republica Dominicana un fondo dentro del Programa de Pequeñas Donaciones, PPD, para entregar hasta un máximo de US $ 10.000 a municipios que resulten ganadores en un concurso para promover una mayor integración de las organi-zaciones de la sociedad civil en la planificación de la agenda de desarrollo de os gobier-nos locales. Lamentablemente en los años siguientes, según algunos observadores, las estructuras y práctica de los presupuestos participativos se han debilitado.

3. Relaciones entre el nivel central y el local

La Liga Municipal Dominicana (LMD) fue creada por la Ley 49 de 1939, para asesorar y asistir a los ayuntamientos además de ejercer su control y fiscalización. Según esta ley, la LMD ejerce además la responsabilidad de gestionar las transferencias de fon-dos del Gobierno Nacional a los municipios, reteniendo el 5% de los recursos por con-cepto de gestión. A la luz de cuestionamientos el Congreso aprueba la Ley No. 176–07 (2007) del Distrito Nacional y los Municipios que restringe los poderes de la Liga Municipal Dominicana como órgano de supervisión y fiscalización de los municipios para ser una entidad de asesoría técnica y planificación.

El año 2000 se funda la Federación Dominicana de Municipios – FEDOMU – la cual agrupa a las Asociaciones Regionales y sus Juntas Directivas. Existen 10 aso-ciaciones regionales que agrupan a los municipios de las diferentes regiones del país. FEDOMU agrupa a todos los municipios del país los que son dirigidos por los dife-rentes partidos políticos con representación municipal. Su gestión principal se ha cen-trado en la lucha para que el gobierno central asigne a los municipios el 10 % del pre-supuesto que establece la Ley.

También ha habido una progresiva introducción de procesos informáticos en la administración de los ayuntamientos, especialmente del Sistema Integrado de Finan-zas Municipales (SIFMUN), por una mayor cantidad de autoridades municipales lo que redunda en una mejor disponibilidad de capacidades técnicas por los municipios

4. Competencias municipales y formas de provisión de los servicios

Las competencias de los ayuntamientos son amplias como se verifica en el cua-dro de más abajo. No obstante, la Ley No.176-07 del Distrito Nacional y los Munici-pios establece como servicios municipales mínimos los siguientes: “cementerios y servicios

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fúnebres, recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos urbanos y rurales, limpieza vial, acceso a los núcleos de población, reconstrucción y mantenimiento de calles, ace-ras, contenes y caminos rurales, plazas, parques públicos, biblioteca pública, instalaciones de-portivas, matadero, mercado, protección y defensa civil, prevención y extinción de incendios, proyección del medio ambiente, planeamiento urbano y servicios sociales básicos”.

Aun así los servicios públicos de responsabilidad municipal poseen un bajo nivel de cobertura y calidad. La mayor parte son prestados mediante ejecución municipal di-recta, salvo la recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos que en los municipios muy grandes -como los de la Provincia de Santo Domingo y Santiago- son concesionados a empresas privadas con un historial lleno de conflictos.

En los mercados, mataderos y galleras con frecuencia se alterna la gestión directa con la concesión a personas o empresas privadas, según el tamaño del municipio y otros factores locales. La construcción, mantenimiento de aceras y contenes, de plazas y par-ques públicos y otras infraestructuras los ayuntamientos se realizan por administración directa, con la excepción de proyectos muy grandes.

Cuadro 2 – Competencias municipales propias y compartidas en República Dominicana

Competencias municipales propias de los ayuntamientos

Competencias coordinadas o compartidas: (con entes público

que aportan financiación)

• Ordenamiento del tránsito de vehí-culos y personas en las vías urbanas y rurales.

• Normar y gestionar el espacio públi-co urbano y rural.

• Prevención, extinción de incendios y financiamiento de los cuerpos de bomberos.

• Ordenamiento del territorio, planea-miento urbano y gestión del suelo.

• Normar y gestionar el mantenimien-to y uso de áreas verdes, parques y jardines.

• Coordinación, gestión y financiación de servicios sociales y lucha contra la pobreza de grupos vulnerables: infan-cia, adolescencia, juventud, mujer, dis-capacitados, adultos mayores.

• Coordinación, gestión y financiación seguridad ciudadana y mantenimien-to del orden público.

• Coordinación y gestión de la presta-ción de los servicios de atención pri-maria de salud.

190 MUNICIPALISMO


• Normar y gestionar la higiene y sa-lubridad pública y garantizar el Sa-neamiento Ambiental.

• Construcción y mantenimiento de infraestructura y equipamiento urba-no, pavimento calles, caminos rurales, aceras y caminos vecinales.

• Preservar el patrimonio histórico y cultural municipal.

• Construcción y gestión de matade-ros, mercados y ferias.

• Construcción y gestión de cemente-rios y servicios funerarios.

• Instalación del alumbrado público. • Limpieza vial y servicios de ornato

público, recolección, tratamiento y disposición final de residuos sólidos.

• Ordenar y reglamentar el transporte público urbano.

• Promoción, fomento y desarrollo eco-nómico local.

• Promoción y fomento de la educación inicial, básica y capacitación técnico--vocacional y mantenimiento de lo-cales escolares públicos.

• Coordinación de la provisión de ser-vicios de abastecimiento de agua po-table, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.

• Promoción de la cultura, deporte y recreación.

• Defensa civil, emergencias y previ-sión de desastres.

• Prevención de la violencia intrafami-liar y de género y apoyo y protección de derechos humanos.

• Políticas públicas focalizadas a mu-jeres jefas de hogar y madres solteras.

• Promoción y fomento del turismo.

Fuente: Ley 176-07 de 2007, título II, artículos 18-21.

5. Administración del personal

Los municipios y distritos son autónomos para administrar sus recursos humanos.


Los recursos financieros municipales se componen de las tasas o arbitrios esta-blecidas por ordenanzas municipales y de las transferencias del gobierno. El principal aporte son las transferencias del Gobierno Central que en muchos ayuntamientos lle-ga hasta el 95 % de sus ingresos totales. La Constitución faculta a los ayuntamientos a recaudar arbitrios, y tasas por prestación de servicios municipales. Los ingresos tributa-rios están formados por 70 tributos o contribuciones, empero solo pocos ayuntamien-

191MUNICIPALISMO


tos llegan a cobrar un tercio de los mismos. Aunque la ley establece obligaciones, la ges-tión de cobro es mínima.

Por lo anterior, los ayuntamientos dependen altamente de las transferencias del Estado para la financiación de sus presupuestos. Dada las deficiencias y falta de cobro de los arbitrios internos, las transferencias estatales se incrementan cada año.

La Ley 166–03 (2003) determina el Régimen Jurídico en que se sustentan los aportes a los Ayuntamientos y Juntas de Distrito Municipales. Según esa norma las asig-naciones del presupuesto nacional a los gobiernos locales irán progresivamente aumen-tando para que en el año 2005 se alcance a un 10 % de los ingresos adicionales y recar-gos. Sin embargo, el elevado déficit fiscal sólo permite ha permitido avances menores. En la actualidad solo se ha llegado apenas a menos de la mitad de la meta.

Las transferencias se asignan con límites de uso: hasta el 25 % es para gastos de personal; 31 % para servicios municipales y gastos operacionales; más un 4 % para ge-nero, educación y salud, pero esta norma no se cumple. La Ley también establece que en ninguna circunstancia la asignación podrá ser menor a los 500 mil pesos (alrededor de US$ 15 mil dólares, en diciembre del 2006) para los Ayuntamientos, ni menor a 250 mil pesos (US$ 7. 500) en el caso de los Distritos Municipales.

La Ley 176-2007 establece que los ayuntamientos pueden concertar operaciones de créditos de corto y largo plazo (bajo aprobación del Congreso). También ha habido una progresiva introducción de procesos informáticos en la administración de los ayun-tamientos, especialmente del Sistema Integrado de Finanzas Municipales (SIFMUN), por una mayor cantidad de autoridades municipales lo que redunda en una mejor dis-ponibilidad de capacidades técnicas por los municipios.

7. Control municipal

Es llevado a cabo por las Cámaras de Cuentas en los aspectos financieros y la Contraloría General de la Republica principalmente en lo relativo a la legalidad y fun-cionamiento de los municipios y distritos.

8. FEDOMU, la Federación Dominicana de Municipios y sus Asociaciones Regionales

FEDOMU es fundada el 28 de noviembre del 2000 contando con 15 años de vi-da. Nace ante la necesidad de asegurar la representación efectiva de los municipios ya que hasta entonces el organismo que relacionaba al gobierno central con los ayuntamientos

192 MUNICIPALISMO


y distritos municipales era la Liga Municipal Dominicana, instancia adscrita al Estado. FEDOMU es una organización nacional, apartidista, de interés público y social,

no discriminatoria por cuestiones, políticas, raciales, de sexo, religiosas o ideológicas, que asocia y representa a los Municipios de República Dominicana para el impulso del de-sarrollo y la democracia municipal. Su misión es “Defender la autonomía política, admi-nistrativa y financiera de los gobiernos locales, contribuyendo a que los mismos gestionen sus territorios procurando alcanzar el desarrollo municipal, humano y sostenible”.

Todos los municipios del país son sus miembros y se financia con el 1% de las transferencias del gobierno central a la Liga Municipal Dominicana. FEDOMU cuen-ta con un presupuesto de aproximadamente US$ 3,5 millones anuales y posee 113 fun-cionarios/as, entre directivos, técnicos, administrativos y personal de las oficinas técni-cas de las asociaciones regionales.

La federación realiza una Asamblea General Ordinaria anual. Posee un Consejo Directivo con 41 autoridades que conforman varias comisiones de trabajo especializa-das. Además, una Junta Directiva de 25 miembros cuyas decisiones se toman por acuer-do político o votación mayoritaria.

Para la operacionalización de sus políticas FEDOMU posee una Dirección Eje-cutiva cuyo director/a es nombrado por el Consejo Directivo nacional. Opera de manera desconcentrada mediante 10 Asociaciones Regionales y sus oficinas técnicas. En al país funcionan otras asociaciones menores y mancomunidades autónomas.

FEDOMU trabaja activamente buscando la incidencia política hacia el gobierno y asamblea para obtener una legislación acorde con los intereses municipales, el cum-plimiento del aporte del 10% del presupuesto del Estado a los municipios y el mejora-miento de la institucionalidad municipal. La Federación cuenta con un Plan Estraté-gico de mediano plazo que operacionaliza cada año mediante el correspondiente Plan Operativo Anual.

Cuadro 3 – Demandas de la Federación Dominicana de Municipios, FEDOMU

Cumplimiento del porcentaje de transferencias a los ayuntamientos establecido por la Ley 166-03 equivalente a un 10% de los ingresos ordinarios del Estado. En la actualidad ese porcentaje está por debajo del 4%. Además, y tal como se prevé en la Ley 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo, debe crearse un fondo adi-cional de financiación, el Fondo de Cohesión Social y Territorial, para proyectos de inversión municipales.

193MUNICIPALISMO


Actualizar el sistema de transferencias en cuanto a los criterios de distri-bución. En la actualidad sólo se utiliza el criterio poblacional. Se considera im-portante avanzar en criterios que promuevan la eficiencia y eficacia de la gestión, así como una mayor solidaridad favoreciendo a los municipios con mayores ni-veles de pobreza.

Fortalecimiento de la potestad tributaria municipal. Cumplimiento de la entrega del 3% del ingreso de las empresas que hacen un uso privativo del suelo en los municipios (eléctricas y telecomunicaciones) y transferencia de impues-tos de vocación municipal: impuesto de vehículos de motor. Creación del im-puesto predial.

Actualización del marco legal que incide en los municipios, sobre todo, aprobación de la Ley Orgánica de la Administración Local, Ley de contratacio-nes públicas municipales y código tributario municipal.

Aprobación de la Ley de Ordenamiento territorial, bajo el enfoque de respeto a la potestad de uso de suelo de los gobiernos locales y la creación de los instrumentos necesarios que den a los gobiernos locales la capacidad para ejer-cer dicha potestad. Creación del catastro.

Aprobación de la Ley de Manejo de Residuos Sólidos. (RESÍDUOS SÓLIDOS)

Implementación y fortalecimiento del presupuesto participativo munici-pal y los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.

Modernización de la gestión municipal. Profesionalización y calidad de la gestión. Implementación de la Carrera Administrativa Municipal y del sis-tema de la seguridad social de los empleados municipales y autoridades locales. Implementación de sistemas de calidad en la gestión y los servicios municipales. Implementación gobierno electrónico municipal.

Adaptación al cambio climático. Fortalecimiento capacidades de planifi-cación municipal para la adaptación al cambio climático.

Tranversalización del enfoque de género en la gestión municipal

Fuente: FEDOMU, Unidad de Incidencia política.

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BIBLIOGRAFÍA



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DAUGHTERS, Robert y HARPER, Leslie: “Fiscal and Political Decentralization Re-forms”. En The State of State Reform in Latin America, Washington, BID y Stanford University Press, 2007.








195MUNICIPALISMO









ROSALES, Mario y otros: Modelos de Gestión para Asociaciones de Municipalidades. Santiago de Chile, Instituto del Medio Ambiente, IDMA, y Subsecretaría de Desarrol-lo Regional y Administrativo, SUBDERE, 2012.

SILVERIO GUZMÁN, Alfredo: “¿Son realmente autónomos los municipios en la Cons-titución argentina?”. En Estudios de Derecho Público. Universidad de Buenos Aires, 2013.

Páginas web


196 MUNICIPALISMO


Capítulo 10: Conclusiones, Reflexiones y Propuestas sobre Descentralización en América Latina

Mario Rosales

1. Hacia una nueva gobernanza: “Pensar Global, Actuar Local”

Hace décadas que se acuñó esta frase famosa, que expresa una aspiración de gran sentido, pero de difícil realización. Plantea una exigencia perentoria: para actuar bien ah-ora hay que captar el mundo total trascendiendo lo inmediato y lo cercano. Hay que ver el horizonte y la totalidad a la vez, y captar lo esencial, algo de por sí difícil para un in-dividuo aislado. Pero la acción derivada es, al parecer, mucho más modesta. Para pervivir y progresar debemos mejorar nuestro accionar y el de las comunidades a las que perte-necemos humanizando nuestro entorno cercano y, en la medida que muchos lo hagan, podremos mejorar progresivamente el estado del mundo. Cambiar “desde abajo”, desde la cotidianeidad y, a fuerza de hacerlo, transformar poco a poco lo global. Es decir, actuar desde las culturas y en las prácticas locales concretas hasta generar la masa crítica ne-cesaria para empujar los grandes cambios indispensables. Sigamos este hilo conductor.

2. La complejidad creciente de las demandas, procesos y actores involucrados

Vivimos en una época con relaciones sociales y políticas de una alta y creciente complejidad acrecentadas por la globalización, que nos obliga a interactuar, conscien-

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tes o no, con realidades mundializadas como la velocidad del cambio técnico, que torna obsoletos aparatos y métodos con inusitada rapidez, o la increíble cantidad de informa-ción circulante, imposible de conocer y procesar en tiempos breves. Pero, tal vez lo más sorprendente del tiempo actual es la emergencia de una multiplicidad de actores socia-les que irrumpen, críticos, con nuevas y legítimas demandas ante el poder económico altamente concentrado y el poder político que se torna difuso137 y es difícil de ejercer. Asistimos a una lucha relativamente reglada -a lo menos en nuestro continente- donde es cada vez más difícil llegar a grandes acuerdos que aseguren la gobernabilidad y en-rumben el progreso.

Ante la dificultad de adaptarnos a los inestables entornos mundializados, segui-mos enfrentando las dificultades con las mismas respuestas138 que antes funcionaban pero que ahora son menos efectivas. Frente a la complejidad creciente se elaboran nor-mas detalladas de modo que con políticas públicas racionales se ordenen los procesos sociales, empero, la construcción misma de una nueva ley enfrenta intereses, presiones y demandas como nunca antes. Entonces se hace uso del poder administrativo para ge-nerar datos, indicadores y tableros de comando sensibles, que permitan captar mejor la inestable realidad para reaccionar rápida y oportunamente. Pero el exceso de informa-ción confunde y la resistencia de los actores dificulta la toma de decisiones. Se generan trabas burocráticas ante los procedimientos complejos, surgen dificultades de interpre-tación y discrepancias acerca del diagnóstico correcto y de lo que se debe hacer o no.

Los ciudadanos se expresan más directamente en tanto actores sociales y terri-toriales exigiendo más rapidez y efectividad de las políticas públicas e intentando cada grupo hacer prevalecer sus intereses y demandas por sobre los de los demás. Lamenta-blemente, las políticas públicas, sean de origen central o local, han acostumbrado a los ciudadanos a la espera pasiva de respuestas efectivas, pero sin comprometerse. Pero los ciudadanos no son meros espectadores, sino actores reales, que bien podrían realizar ma-yores aportes en la solución de los problemas. Al parecer, del estado social de derechos a secas se debe avanzar hacia un estado social que equipare derechos y responsabilidades, que constituye uno de los aprendizajes válidos de la gestión territorial, donde hay nece-sariamente que involucrar positivamente a multiplicidad de actores.

137 Naím, Moisés: “El fin del poder”, Debate, Argentina, 2013.

138 Heifetz, Ronald: “Liderazgo sin respuestas fáciles”, Paidós, Barcelona, 1997.

198 MUNICIPALISMO


3. El irreversible deterioro ambiental

Pero no es todo. La acción productiva frenética y el consumo global exacerbado tienen bajo seria amenaza la supervivencia misma de la vida en todo el planeta. Como señala Leonardo Boff:

“Hasta 1961 necesitábamos solo del 63% de la Tierra para atender nuestras deman-das. Con el aumento de la población y del consumo, en 1975 necesitábamos el 97% de la Tier-ra. En 1980, el 100,6%, la primera Sobrecarga de la Huella Ecológica Planetaria. En 2005 alcanzamos la cifra de 1,4 planetas. Actualmente, en agosto de 2015, 1,6 planetas. Si hipo-téticamente, nos dicen los biólogos y cosmólogos, quisiésemos universalizar el tipo de consumo que los países opulentos disfrutan, serían necesarios 5 planetas iguales al que tenemos, lo cual es imposible además de irracional” 139

El efecto destructivo del cambio climático amenaza seriamente el actual modo de vida de la humanidad y obliga a replantearse y reorganizar con urgencia las actuales formas de relacionarse, producir y consumir. Son necesarias maneras positivas de vin-culación en los territorios para lograr una colaboración acrecentada entre el Estado, el sector privado, la sociedad civil y el conjunto de los ciudadanos. En suma, necesitamos construir, juntos, una nueva gobernanza.

4. Una nueva gobernanza construida desde los territorios

Lo descrito nos obliga a una reflexión mayor acerca de lo que acontece, su pro-yección hacia el futuro y las maneras posibles de salir del atolladero que hoy enfrentan las políticas públicas.

La lógica capitalista, es decir la búsqueda de la ganancia como motivación esen-cial del sistema productivo, además de destruir el planeta sobrepasa con creces las capa-cidades de los aparatos estatales que no logran defender al conjunto de los ciudadanos siendo, además, presionados por los grupos fácticos. En la era de la globalización este panorama se repite con variantes en los diversos países. La vida social está condiciona-

139 Leonardo Boff en “No hay más recursos en la despensa de la Casa Común” datos de R. Barbault, Ecología general, 2011, p.418).

199MUNICIPALISMO


da por la lógica de los mercados –ahora globales- que las políticas públicas no logran regular para evitar o al menos reducir las inequidades territoriales y sociales. Ello ocurre en toda América Latina y en la mayor parte del planeta. La distribución del poder en-tre mercado, Estado y sociedad civil es en extremo dispar.

Cuadro 1 – Realidad actual: enorme desigualdad de poderes entre mercado, Estado y ciudadanos

Felizmente las comunidades y familias así como los municipios, donde se dan las relaciones sociales cercanas, son históricamente anteriores al Estado140 por lo que no pueden desaparecer y deben ser considerados. Ante la desigualdad creciente, las crisis recurrentes y la cooptación del Estado por el poder económico, la ciudadanía y los ac-tores sociales recobran protagonismo, ayudados por la mejor formación, información y la acción de las redes sociales reales y virtuales. Una nueva forma de distribuir el poder parece surgir donde ciudadanos y actores sociales y territoriales intentan compensar el inmenso poder e influencia del mercado y supervisar el quehacer del Estado, como se sugiere en la gráfica de más abajo.

140 La institución municipal puede ser definida como la forma natural de cómo las poblaciones se organizan en un territorio para autogobernarse, resolver sus problemas y generar bienestar. Al actuar con los recursos del territorio para resolver las deman-das de hábitat, alimentación, servicios comunes, trabajo y recreación se genera una cultura o saber local que ayuda a la identidad y autovaloración. Generalmente las políticas públicas llegan después de generados los asentamientos, como muestran los ejemplos de colonización y de invasiones.

200 MUNICIPALISMO


No es realista pensar que los mercados auto limitarán su búsqueda de la ganan-cia o que los Estados podrán por sí solos controlar a las empresas transnacionales y, al mismo tiempo, construir relaciones de equidad entre los diversos grupos sociales y ter-ritorios. Menos realista aún es apostar a que la defensa del planeta para preservar la vi-da sea una tarea exclusiva de las políticas públicas teniendo a los ciudadanos como es-pectadores pasivos.

Cuadro 2 – Realidad deseable: Ciudadanos y actores territoriales que restringen los excesos del mercado, controlan socialmente al Estado y generan desarrollo territorial “desde abajo hacia arriba”

La defensa de la vida, la derrota de la pobreza y la búsqueda del bienestar cons-tituyen tareas de todos y se llevan a cabo en las ciudades, localidades y territorios me-diante políticas públicas construidas en concordancia con las organizaciones sociales, actores locales y ciudadanos. Son indispensables nuevas culturas de convivencia distin-tas a la lógica de la ganancia, al consumismo depredador, a la lucha exacerbada por el poder o a la destrucción del ambiente y de la vida.

Un mundo nuevo es necesario donde los Estados nacionales, coordinados in-ternacionalmente entre sí, controlen realmente los mercados, y las comunidades ciuda-danas actúen empoderadas en tanto multiplicidad de actores territoriales conscientes, plenamente involucrados y alineados tras políticas territoriales construidas y aplicadas de modo colaborativo.

En el inicio las comunidades se instalaban en los territorios para vivir, producir y progresar. Así nace la entidad municipal, presente en todo el mundo con diferentes nom-

201MUNICIPALISMO


bres y modalidades. Al no existir antes un Estado social como el actual, las comunidades locales recurrían a su rica cultura de la colaboración y ayuda mutua para superar muchas de sus dificultades, como las mingas o trabajo voluntario aún presentes en América La-tina. En esta cultura la armonía con el medio ambiente era del todo natural y deseable.

Pero el crecimiento económico trae aparejada una división del trabajo cada vez mayor que atomiza a las comunidades y resuelve las necesidades de las personas en los mercados, mediante la compra y venta de casi todos los bienes y servicios que satisfacen necesidades. En el mundo de hoy la división de tareas y la especialización son tan altas que no concebimos la vida de otro modo y nos parecen añejas y superadas esas antiguas relaciones sociales cooperativas y los valores que de allí emanaban.

No obstante, las modalidades de vida social comunitaria, de pequeña producción y de satisfacción colaborativa de las necesidades personales y colectivas nunca han de-jado de existir. En el campo son más evidentes y los pueblos originarios aun practican una envidiable relación no destructiva con la naturaleza. Los más pobres siempre han resuelto muchos de sus problemas gracias a las redes de supervivencia y la cooperación mutua es un recurso diseminado al que también acuden las clases medias. Y el empleo –clave para la supervivencia de cualquier sistema- sigue siendo generado mayoritaria y masivamente por los pequeños productores campesinos, por los artesanos y por las em-presas de talla pequeña o mediana.

En la actualidad la colaboración y la participación mantienen su vigencia -como cuando emergen masivamente durante las emergencias o desastres- como se indica en el gráfico de más abajo observando muchas buenas prácticas latinoamericanas de pres-tación de servicios públicos con involucramiento de la población.

Cuadro 3 – Las variadas formas de la participación e involucramiento ciudadano en los territorios

EducaciónLos padres son parte de la formación de sus hijos: tanto en su educación formal como constituyendo modelos vivos de com-portamiento cívico y ético;

SaludLa medicina curativa pasiva (hacia el “paciente”) cambia a la preventiva (autocuidado) y se avanza desde la medicina espe-cializada a la integral (familiar);

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Residuos sólidos

Se Reducen, Reutilizan y Reciclan los residuos como una tarea conjunta de municipios, familias, comunidades y personas;

Saneamiento ambiental

Se utilizan más racionalmente los bienes públicos escasos como el agua y la energía evitando malgastar, contaminar, ni destruir la vida vegetal, animal y humana;

Seguridad pública

Las comunidades se apropian y gestionan las áreas públicas -calles, parques, espacios sociales- mejorando la seguridad por presencia masiva y uso responsable;

Áreas verdesLos parques, plazas y área verdes son diseñados, utilizados y cuidados por los habitantes del barrio y los usuarios que a estos concurren;

Deporte, recreación

La comunidad y los deportistas se organizan, involucran y motivan buscando recrearse y disfrutar de una vida más sana y saludable;

Cultura y ter-ritorio

La cultura o saber local (hábitat, comidas, lenguaje, tradiciones, arte) es generada por la acción histórica de la gente sobre su territorio y debe ser preservada y desarrollada por sus propios habitantes;

Desarrollo económico local

El desarrollo económico local se genera mediante empren-dimientos privados, sociales e institucionales a partir del esfuerzo endógeno de los productores locales, comerciantes, artesanos y campesinos;

Políticas sociales

La pobreza se supera del todo cuando los afectados aprenden a resolver sus problemas. Más que regalar peces, hay que moti-varse y aprender a pescar;

Política na-cional y local

Se avanza de la gestión vertical desconcentrada actual hacia el buen gobierno local democrático, de las elecciones al involu-cramiento ciudadano integral, del quehacer municipal aislado a la construcción de alianzas para el desarrollo entre variados actores públicos, privados y sociales.

Elaboración: propia.

203MUNICIPALISMO


Es decir, el verdadero desarrollo lo construyen las comunidades, familias y per-sonas mediante sus propios esfuerzos con apoyo de las políticas públicas y, en especial, de las políticas territoriales regionales y locales. La acción de las personas y comunida-des está en la base de cualquier desarrollo humano efectivo.

Luego, la participación no constituye una acción pasiva de mera consulta reali-zada por las autoridades y funcionarios públicos sobre sus propuestas de políticas. La participación, en tanto respuesta creativa dinámica y colaborativa -que moviliza inicia-tivas, energías y recursos- debe comprender tanto el diagnóstico de los problemas lo-cales, la elaboración de soluciones adaptadas, la ejecución de los proyectos pertinentes y la supervisión, control y rendición de cuentas de los actores involucrados durante to-do el proceso de desarrollo.

La participación debe entenderse como involucramiento ciudadano permanen-te, afincado en una fuerte cultura cívica colaborativa. Las comunidades participativas se comportan en los espacios públicos de modo similar a como se desenvuelven las per-sonas en sus hogares: cuidan de los bienes comunes, respetan el derecho de los demás, aplican los códigos compartidos como normas, leyes, ordenanzas y las “buenas costum-bres”, que son los comportamientos propios de las culturas cívicas solidarias de respe-to a la vida y a la sociedad.

Los territorios locales, en especial las comunas, barrios y localidades rurales, son los espacios naturales de la participación donde la gente aprende a convivir, relacionar-se y disfrutar de la vida en común. Pero, como se dijo, no hay solo respuestas locales, las soluciones son globales y deben permitir el control y limitación de las dinámicas com-pulsivas del mercado mediante políticas públicas internacionalmente coordinadas y cul-turas colectivas más austeras para evitar el colapso ambiental, reducir las inequidades e impulsar un desarrollo territorial de base endógena.

5. Síntesis, conclusiones y propuestas preliminares

a) Descentralizar sigue siendo una necesidad para los territorios latinoamericanos

Descentralizar sigue siendo una necesidad imperiosa de los territorios latinoa-mericanos, aun cuando hay que actualizar los énfasis y las prioridades. La combinación de crecimiento económico, incremento educacional de la población, rápido cambio tec-nológico, mayor influencia de las redes sociales virtuales y los cambios sociales acelera-

204 MUNICIPALISMO


dos que genera la globalización están haciendo a los ciudadanos cada vez más deman-dantes y exigentes respecto de sus derechos.

La delicada situación actual de las administraciones gubernamentales asediadas por los actores sociales se acrecienta en muchos territorios por las crisis ambientales ori-ginadas por la interacción entre las formas de producciones depredadoras, el consumo exacerbado y la fragilidad de los ecosistemas afectados por el cambio climático. Confu-sa, la sociedad civil presiona al Estado y al sector privado para que corrija los desequili-brios existentes mediante políticas públicas más afectivas que aumenten la transparen-cia y amplíen la cobertura y calidad de los bienes y servicios públicos.

Lamentablemente la creciente inestabilidad política y social que se observa en muchos territorios no va aparejada con una mayor responsabilidad cívica ciudadana que facilite la colaboración entre los actores públicos, privados y civiles para el mejor diseño y ejecución de las políticas públicas. La conflictividad genera a menudo el efecto opues-to: autoridades políticas nacionales o locales debilitadas, con menor confianza de la ciu-dadanía y de los actores sociales.

Las insuficiencias del aparato público, la falta de probidad del sector privado y la desconfianza en las clases políticas y empresariales exigen de la implementación de esti-los más colaborativos de gobernanza que reconstruyan las confianzas y ayuden a articu-lar a los sectores público, privado y a la sociedad civil para enfrentar de manera solidaria los actuales problemas y avanzar hacia una gestión territorial sustentable del desarrollo.

No se trata de obligar a colaborar a los actores mediante normas restrictivas sino de abrir espacios de diálogo para estimular en los territorios la construcción de consen-sos y acuerdos entre el poder público, el sector privado y los ciudadanos tras estrategias y acciones locales adaptadas de desarrollo.

Para lograrlo hace falta más y mejor descentralización política, administrativa y fiscal, con autonomía local efectiva, que estimulen la cooperación responsable entre los variados actores públicos, privados y la sociedad civil.

El desarrollo es cada más una cuestión de conciencia cívica, de valores compar-tidos y de cooperación solidaria. Es ahí donde las autoridades locales y los municipios tienen una tarea esencial que necesita de más descentralización política, administrativa y fiscal. Es decir, de la devolución del poder concentrado.

205MUNICIPALISMO


b) La descentralización política y la descentralización administra-tiva esconden opciones alternativas de política

Recordemos que la descentralización administrativa o desconcentración expre-sa más bien las políticas nacionales, en tanto la descentralización política o devolución considera los intereses, visiones y capacidades endógenas locales.

• En la descentralización administrativa domina la lógica principal-agente: el gobierno central (principal) decide las políticas y servicios a prestar, cofinan-cia a los municipios (agentes) que ejecutan, miden y rinden cuenta mediante controles e indicadores estrictos;

• En la descentralización política se opta por la determinación local de las po-líticas y bienes públicos demandados lo que implica financiamiento estable, autonomía de gestión, alianzas público-privadas y participación ciudadana.

• Es la descentralización política la que genera los espacios necesarios para las alianzas entre actores territoriales que pueden impulsar un desarrollo terri-torial humano y sustentable.

c) La descentralización política permite crear espacios de partici-pación que involucran y permiten acuerdos entre actores territoriales públicos, privados y de la sociedad civil

No es posible mejorar el funcionamiento del Estado y las políticas públicas sin la construcción de nuevos consensos entre los diversos actores sociales e instituciona-les tanto a nivel nacional como en los territorios particulares. Durante años bajo el con-cepto de alianzas público privadas se entendían los acuerdos entre el sector público y las empresas privadas, los que incluía a menudo políticas privatizadoras.

En la actualidad, la sociedad civil se ha tornado mucho más crítica y exige su participación tanto en el diseño, como en la información y supervisión de las políticas públicas. Este hecho abre la puerta a un involucramiento mayor de los actores de la so-ciedad civil de modo que asuman actitudes de mayor compromiso cívico y de realiza-ción de aportes –incluso financieros y materiales- además del comportamiento colabo-rativo deseable.

206 MUNICIPALISMO


En este sentido las alianzas público-privadas, la participación ciudadana y los consensos en torno a las políticas locales confluyen y deben considerar a actores muy variados, tales como:

• Las empresas privadas y organizaciones económicas donde, en general, a me-nor tamaño corresponde un mayor compromiso territorial (por el contrario, las empresas multinacionales obedecen a mandos internacionalizados de ba-jo o nulo compromiso local).

• Actores de la sociedad civil como universidades, ONG’s, gremios, sindicatos, cooperativas, organizaciones sociales y de ciudadanos;

• Actores públicos como los entes desconcentrados del gobierno central, las municipalidades y los gobiernos intermedios;

• Las asociaciones municipales que realizan cabildeo y negocian avances de la descentralización, defienden la autonomía local, prestan servicios a los mu-nicipios miembros, gestionan servicios públicos de municipios coaligados e impulsan el desarrollo territorial.

d) La descentralización también se construye progresivamente “desde abajo hacia arriba”

Los logros de la descentralización medidos con indicadores económicos hacen pensar a menudo en países grandes o medianos - como Brasil y Colombia - donde los resultados fiscales y la modernización municipal suelen ser visibles con cambios positi-vos en el desenvolvimiento de los gobiernos locales. No obstante, la experiencia euro-pea - con ejemplos como Suecia, Noruega, Dinamarca, Finlandia o Suiza - indica que países de tamaño pequeño pueden combinar elevados grados de descentralización y transparencia, virtuosamente asociados a democracias estables y altos grados de desar-rollo humano y sustentable.

No obstante, hay también países latinoamericanos donde si bien la descentrali-zación ha tenido éxitos menores, se observan avances “paso a paso” de la mano, en gran medida, de las asociaciones nacionales de municipalidades y del movimiento asociativo municipalista que conforman las asociaciones subnacionales y territoriales. Por ejemplo:

• En Chile la descentralización política se inicia en 1990 y el gasto municipal alcanza el 14% del gasto del gobierno general en 1997, para estancarse luego

207MUNICIPALISMO


en el 12.4 % en 2013, aunque hay avances recientes como la legalización fa-vorable a las asociaciones municipales y las políticas que buscan fortalecer a los gobiernos regionales. Empero los municipios chilenos muestran un gra-do relativamente alto de institucionalización y efectividad;

• En El Salvador la descentralización avanza lentamente desde 1992, empero el gasto municipal se sitúa en 2013 en el 8,9% del gasto del gobierno gene-ral, el más alto de Centroamérica. La asociación municipal nacional COMU-RES ha sido clave en la política del avance lento pero constante del proce-so descentralizador;

• El año 2003 en República Dominicana se establece por ley el traspaso del 10% del presupuesto del gobierno central a los municipios y aunque se ha llega-do solo al 5% hay también avances del proceso descentralizador. No obstan-te, FEDOMU está logrando progresivos cambios normativos que favorecen a los municipios y distritos, los dos tipos de gobiernos locales dominicanos.

El componente común de estos tres países -de descentralización lenta- es que cuentan con asociaciones de municipios institucionalizados y estables que presionan y negocian regularmente con el poder central y prestan, además, servicios de asistencia y capacitación a sus miembros.

e) Las asociaciones municipales muestran logros importantes que pueden ser analizadas en conjunto ya que comparten situaciones simi-lares entre ellas

• Conformación estable de un espacio gremial nacional que posibilita las re-laciones, colaboración, el aprendizaje intermunicipal y la construcción de es-trategias e iniciativas comunes para incidir políticamente en el poder central;

• Representan a los municipios, defienden su labor y el ideario municipalista del desarrollo local ante la comunidad nacional;

• Afianzan el proceso descentralizador logrando nuevas leyes afines, recursos financieros –que a menudo solo compensan los mayores costos de los servi-cios- y defienden la autonomía local;

• Prestan servicios de formación, legales y de asistencia técnica a los munici-pios miembros;

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• Actúan como paraguas del movimiento municipalista que es a la vez gremial, de servicios a los asociados, de gestión territorial común de los bienes públi-cos y de impulso al desarrollo local;

• Mantienen las relaciones con el municipalismo internacional municipalista y la red de organizaciones internacionales de cooperación con el desarrollo.

f) No obstante, las asociaciones nacionales de municipios tienen carencias que es necesario superar para mejorar la acción asociativa en pos de la descentralización y el desarrollo local

• Con el proceso descentralizador debilitado y que no forma parte de las prio-ridades de las agendas públicas, las asociaciones actuando en solitario no lo-gran siempre avances claros de sus propuestas de política nacional;

• Los gobiernos nacionales tienden a cooptar a las asociaciones municipales de manera directa, a través de pequeñas concesiones políticas, o indirectas me-diante la influencia del sistema de partidos donde los gobiernos nacionales buscan neutralizar el programa descentralizador de las asociaciones;

• En las asociaciones nacionales los cambios políticos negociados o “partidiza-dos” generan inestabilidad institucional y se observa, a menudo, rotación ex-cesiva del personal profesional y técnico;

• La inestabilidad de las asociaciones hace que el ideario municipalista no sea suficientemente conocido y compartido por lo que a veces se asumen sin cri-ticidad las propuestas centralistas ocultas de los gobiernos nacionales, parla-mentos y de algunas organizaciones internacionales;

• Las asociaciones no siempre tienen claridad programática, continuidad de su discurso y propuestas político-técnicas convincentes;

• El movimiento asociativo aún no se ha desarrollado suficientemente en los niveles intermedios y territorios menores mediante mancomunidades y aso-ciaciones de desarrollo territorial.

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g) ¿Qué hacer para fortalecer el movimiento asociativo municipal?

El asociativismo municipal puede ser un importante instrumento para represen-tar a los municipios, defender la autonomía municipal y negociar con los gobiernos y parlamentos políticas efectivas de descentralización. Pero también pueden actuar efec-tivamente “hacia adentro y hacia abajo” del movimiento municipalista y de los munici-pios mismos mediante acciones consistentes de formación, información y capacitación para difundir estilos de liderazgo y de gestión que permitan mejorar la gobernanza en los territorios. Las asociaciones pueden:

• Difundir el ideario municipalista y descentralizador tanto en los municipios como en el país mediante acciones efectivas de información y formación po-lítica, profesional y técnica de autoridades y funcionarios;

• Ganar aliados nacionales y territoriales difundiendo las propuestas del desar-rollo local basado en alianzas público-privadas-sociedad civil y hacer efecti-va la colaboración entre los actores territoriales (empresarios, universidades, ONGs, gremios, sindicatos, organizaciones vecinales);

• Mejorar los estilos de liderazgo democrático municipal y de las propias aso-ciaciones, los que deben ser más colaborativos priorizando la acción concer-tada por sobre el quehacer aislado de caudillos políticos y municipios aislados;

• Mejorar el funcionamiento asociativo y las culturas institucionales superan-do la “partidización” -el municipalismo colectivo debe ser más fuerte- dando respaldo a los liderazgos municipalistas y estabilidad a los equipos directivos y técnicos de las asociaciones;

• Desarrollar propuestas programáticas nacionales y locales propias y perma-nentes, en la lógica de un desarrollo territorial endógeno -no excluyente de la inversión externa- que refuerce las identidades culturales y defienda el medio ambiente de las ciudades y localidades;

• Mostrar a las comunidades nacional y territoriales formas renovadas s de ac-ción política -más democráticas, transparentes y participativas- que mejoren el funcionamiento municipal y de las políticas públicas.

• Intercambiar información nacional e internacional sobre las políticas descentra-lizadoras exitosas y las buenas prácticas de gobernanza territorial participativas.

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BIBLIOGRAFÍA








FINOT, Iván: Descentralización en América Latina: teoría y práctica, Santiago de Chi-le, Cepal-Ilpes, 2001.______. “Descentralización, transferencias territoriales y desarrollo local”, Revista de la Cepal, n. 86, agosto de 2005.




211MUNICIPALISMO




NICKSON, Andrew: Local Government in Latin America. Londres, Lyenne Rien-ner Publishers, 1996.







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212 MUNICIPALISMO


PARTE II – MUNICIPALISMO

NA EUROPA

213MUNICIPALISMO


Capítulo 11: Perspectiva Geral

António Cândido de Oliveira141

O Município na Europa teve a sua origem há longos séculos, dividindo-se os historiadores quanto ao seu aparecimento. Não é disso que cuidamos nesta obra. É an-tes da difusão do Município na Idade Média praticamente por toda a Europa e prin-cipalmente do papel que assumiu depois da queda dos Estados de regime absoluto em finais do século XVIII e na primeira metade do século XIX e da instalação e consoli-dação de Estados de regime liberal.

O liberalismo no século XIX dotou os Estados de Constituições que proclama-vam os direitos fundamentais dos cidadãos, estabeleciam a separação horizontal dos po-deres (Legislativo, Executivo e Judicial), o direito dos cidadãos de eleger o parlamento e dedicavam atenção à administração local, começando a anunciar o princípio da des-centralização territorial em nome do qual os Entes locais, principalmente o Município, tinham o direito de gerir os assuntos próprios através de representantes eleitos.

Todo o século XIX vai ser percorrido por uma luta entre centralização, apontando para regimes mais autoritários e descentralização defendida por regimes mais respeitado-res dos direitos dos cidadãos e das denominadas “liberdades locais”. A luta continuou no século XX, e a centralização político-administrativa teve o seu apogeu nos regimes anti-democráticos da Alemanha de Hitler, da Itália de Mussolini, da Espanha de Franco e de Portugal de Salazar, sem esquecer, entre outros, o efémero regime de Vichy em França.

Logo depois da II Guerra Mundial (1945), na maior parte dos países da Europa e, na segunda metade dos anos 70 do século XX, em Portugal (Constituição de 1976)

141 Professor catedrático jubilado da Escola de Direito da Universidade do Minho (UM); diretor da Faculdade de Direito da Universidade Lusófona do Porto (ULP); professor de Direito Administrativo e Direito Municipal; presidente da Direção da As-sociação de Estudos em Direito Regional e Local (Aedrel); diretor do Núcleo de Estudos em Direito das Autarquias Locais da Universidade do Minho (Nedal); autor de vários livros e numerosos artigos na área do Direito Público.

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e Espanha (Constituição de 1978), instalaram-se e consolidaram-se democracias que deram todos largos relevos ao municipalismo democrático.

A democracia municipal traduziu-se, desde logo, em eleições livres por sufrágio universal, direto e secreto de uma assembleia deliberativa representativa dos munícipes e em alguns países da eleição também direta do órgão Executivo.

O municipalismo democrático não se limitou a eleições livres, mas assentou num conjunto de outros elementos que poderemos elencar, em traços breves, do seguinte modo: o poder de decidir os assuntos de interesse das populações dos Municípios atra-vés de atribuições e competências que lhes foram conferidas, dentro dos princípios da descentralização e da subsidiariedade; a autonomia financeira, ou seja, o direito de pos-suir recursos financeiros para levar a bom termo as tarefas postas a seu cargo; o direito de ter e escolher pessoal próprio, não ficando dependente dos funcionários do gover-no; o direito de livre associação entre Municípios; o controlo restrito da organização e atividade dos Municípios a questões de legalidade e não de mérito por parte do gover-no (em certos países esse controlo não cabe mesmo ao governo ou a entidades admi-nistrativas, mas apenas aos tribunais).

Todos estes e ainda outros elementos da democracia municipal foram acolhidos na Carta Europeia da Autonomia Local de 1985 (transcrita nesta obra) e que vigora em quase todos os países da Europa.

São grandes os problemas do municipalismo democrático e constantes as ten-sões com o governo, quer nos Estados unitários, quer nos Estados federais (Alemanha, Suíça e Áustria) e quase federais (Espanha), mas os elementos fundamentais da demo-cracia municipal estão consolidados.

Na parte desta obra que é dedicada à Europa deu-se particular atenção, tendo em conta a génese dela, a Portugal e a Espanha, mas não foram esquecidos os principais países europeus (França, Itália, Alemanha e Polónia). Não foi possível tratar, até por ra-zões de espaço, países como a Bélgica, Holanda, Dinamarca, Suécia, Noruega, Áustria e Suíça, mas importa dizer que todos eles têm os elementos essenciais acima referidos nos seus Municípios. O Reino Unido não foi incluído por possuir uma estrutura orga-nizativa complexa (Inglaterra, Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte) que não as-senta, desde princípios dos anos 70 do século XX, em Municípios, mas entidades locais de maior dimensão, seguindo, contudo, os princípios do municipalismo democrático.

Existe vasta bibliografia sobre todos os países europeus (alguma em língua por-tuguesa) e quem quiser consultar facilmente a vida municipal em toda a Europa tem a tarefa simplificada, pois ela está bem divulgada na página eletrônica do Conselho da Europa dedicada aos poderes locais e regionais (<http://www.coe.int/t/Congress/de-fault_en.asp>), através de regulares relatórios de acompanhamento.

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Capítulo 12: Municípios em Portugal

Joaquim Freitas da Rocha142

Pedro Cruz e Silva143

1. Breve história dos Municípios em Portugal

Parece haver razões fundadas para afirmar que o Município é uma das instituições mais sólidas e mais duráveis do nosso ordenamento jurídico. Sem prejuízo de se dever reconhecer que, em função do momento histórico-político, a sua configuração jurídica sofreu mutações consideráveis, a verdade é que, apesar disso mesmo, pode constatar-se a tendencial permanência do Município como um dos referentes da organização polí-tica, social e jurídica dos últimos (pelo menos) dois séculos de Portugal.

Por razões de economia e de objeto do presente trabalho, as considerações que aqui deixaremos a propósito da história dos Municípios, do municipalismo e da auto-nomia local terão o seu início tão somente no século XIX. Não deixa de ser verdade que as origens do Município podem (e devem) buscar-se em momento histórico muito an-terior. Mas é sobretudo interessante perspetivar e conhecer o Município desde a forma-ção do Estado moderno, isto é, desde aquele momento em que, por força de revoluções liberais (a começar, claro está, pela Revolução Francesa), se criaram os Estados dota-dos de constituições políticas, de parlamentos representativos e, jurídico-administrati-vamente, alicerçados em estruturas fortemente centralizadas. É a partir deste momen-to histórico que tendencialmente contrapõe aquilo que é o designado “Estado central”

142 Doutor em Direito pela FDUC, professor e pesquisador na Universidade do Minho. Áreas preferenciais de estudo e pes-quisa: Direito financeiro público, Direito tributário, Direito da despesa pública, Teoria do Direito, Normativismo e Positivismo jurídicos.

143 Investigador da Universidade do Minho; adjunto para a área jurídica do Ministro da Economia do XXI Governo Cons-titucional de Portugal.

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aos Municípios, que mais importa conhecer, em breves palavras, alguma da história do municipalismo português.

Ainda a título introdutório, não poderemos deixar de sublinhar aquilo a que, supra, fizemos leve referência. Os dados históricos disponíveis – designadamente os elementos de direito positivo, como Constituições, códigos ou legislação avulsa – demonstram for-tes oscilações nesse ponto nevrálgico que é a autonomia dos Municípios, entendida esta, nas palavras sempre superiores do emérito publicista italiano Santi Romano144, como a capacidade ou o poder de autodireção política e administrativa de determinado ente ou pessoa coletiva. Todavia, o que é imanente a todos esses mesmos elementos é a presen-ça constante da instituição “Município”, à qual, ademais, são sempre inculcadas as tare-fas de defesa e promoção dos interesses das populações do agregado territorial respetivo.

Tendo assim presente estas duas considerações iniciais – a restrição histórico-tem-poral da análise, por um lado, e, por outro lado, as oscilações que, ao longo dos tempos, foi sofrendo o núcleo jurídico da autonomia dos Municípios – daremos conta, de seguida, dos principais momentos que construíram a história do municipalismo em Portugal145.

O nosso país sofreu a sua revolução liberal em 1820. Convocadas as Cortes nes-se mesmo ano, o novo regime tem o seu primeiro momento político relevante – no que ao municipalismo diz respeito – com a aprovação da Constituição de 1822, a qual con-sagrou todo um título – o seu Título VI, com a epígrafe “Do Governo Administrativo e Económico” – ao poder local. Especificamente quanto aos Municípios, e com uma feição claramente de inspiração francesa, estabelecia o seu artigo 219º que “haverá Câ-maras em todos os povos, onde assim convier ao bem público”. Especificamente quan-to à administração municipal, o artigo 220º previa a eleição anual dos vereadores “pela forma direta à pluralidade relativa de votos em escrutínio secreto e assembleia públi-ca”, ao passo que o artigo 223º concedia ao poder municipal uma generosa enumeração de atribuições, das quais destacamos o poder de “fazer posturas ou leis municipais” (I), “promover a agricultura, o comércio, a indústria, a saúde pública e geralmente todas as comodidades do concelho” (II), “cuidar das escolas de primeiras letras e de outros esta-belecimentos de educação […] e bem assim os hospitais, casas dos expostos e outros es-tabelecimentos de beneficência […]” (IV), “tratar das obras particulares dos Concelhos

144 ROMANO, Santi. Autonomia. Frammenti di un Dizionario Giuridico, Giuffrè, Milano, 1947. p.30.

145 Ao longo das próximas páginas, no que tange à história dos Mmunicípios, do municipalismo e do poder local, vamos se-guir a ordem de exposição de OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das Autarquias Locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 11-42.

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e do reparo das públicas […]” (V) e “cobrar e despender os rendimentos do Concelho […]” (VII). O elenco a que, ainda que incompletamente, assim fizemos referência de-monstra, desde logo, que estarão aqui reunidos os pilares essenciais da autonomia local tal como a concebemos ainda nos dias de hoje. De facto, de entre o leque de atribuições municipais contam-se já o seu poder normativo, as incumbências sociais básicas (a que se acrescentou, já naquele momento histórico, uma cláusula geral competencial relativa aos interesses genéricos das comunidades locais) e o seu poder tributário (em ordem a assegurar um mínimo de autossustentabilidade financeira).

A época liberal, todavia, foi de curta duração – ainda que viesse a ser restaurada uns anos depois. Logo em 1823, Portugal, através da designada “Contrarrevolução”, es-tá de regresso ao modelo político do absolutismo, que vigorará até 1834. E é a partir do Brasil – onde D. Pedro já assumia funções de Imperador – que é criada a Carta Consti-tucional de 1826, de conteúdo mais conservador do que a Constituição de 1822. É ver-dade que esta Carta Constitucional de 1826 afirmava, como princípio geral, uma regra defensora da autonomia municipal, na medida em que o seu artigo 133º dispunha que haveria câmaras “em todas as cidades e vilas ora existentes e nas mais que para o futuro se criarem”, competindo-lhes “o governo económico e municipal das mesmas cidades e vilas”. Todavia, quanto às suas atribuições próprias, limitava-se a remeter para uma “lei regulamentar” o seu conteúdo e formas de exercício, o que constituiu, sem margem ra-zoável para dúvida, um esvaziamento sério da autonomia dos Municípios.

Perdurou por mais alguns anos o espírito centralizador em Portugal. Em 16 de maio de 1832, é publicado o Decreto no 23 (conhecido pelo seu autor, Mouzinho da Sil-veira), que constituiu, apesar da sua curta duração, “um ponto de referência na moderna administração local portuguesa”146. Este diploma estabelecia uma organização adminis-trativa territorial de forte inspiração napoleónica, abolindo as antigas divisões territo-riais. Em seu lugar, o país surge dividido em províncias, comarcas e concelhos, estando à frente de cada uma delas uma autoridade hierarquicamente encadeada e detendo to-do o poder administrativo. Quanto à câmara municipal, passa a ser eleita indiretamen-te, composta por um número de vereadores igual ao número de freguesias.

Como supra se mencionou, essa iniciativa legislativa foi mal recebida no país, principalmente porque a divisão administrativa em si contida veio a potenciar abusos de poder por parte dos agentes administrativos que, nomeados pelo poder central, de-

146 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das Autarquias Locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 17.

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tinham todo o poder junto das populações. Assim, logo em 1835 são publicados novos diplomas (a Carta de Lei de 25 de abril e o Decreto de 18 de julho) que passam a di-vidir o território nacional em distritos administrativos, os quais se subdividam em con-celhos que, por sua vez, se compunham de freguesias. “O número de concelhos e a sua extensão será oportunamente regulado, segundo o exigir a comodidade dos povos e o bem do serviço”, previa o artigo 3º do decreto de 18 de julho de 1835. Ora, esse impulso ocorreu no ano seguinte, através da publicação do decreto de 17 de maio de 1836, que estabelecia que cada concelho “deveria ter o número suficiente de cidadãos hábeis pa-ra os cargos eletivos e bastantes meios de sustentar os encaros municipais”, o que bem atesta a preocupação do legislador da época em garantir a sustentabilidade (territorial e populacional) de cada Município como condição imprescindível da sua própria au-tonomia. A 6 de novembro de 1836, é publicado o decreto que consagra a nova divisão administrativa e territorial de Portugal, que passa a contar com 17 distritos administra-tivos e 351 concelhos (foram, assim, suprimidos mais de 400). Essa é, pois, a base fun-damental da divisão administrativa do nosso território e que, com algumas oscilações, chegou até aos dias de hoje (diga-se que Portugal tem, atualmente, 308 Municípios).

O ano de 1836, todavia, não se tornou uma referência do municipalismo portu-guês apenas por causa do referido decreto de 6 de novembro, que contém, como supra se mencionou, o quadro da divisão territorial portuguesa. Merece particular destaque a publicação, a 31 de dezembro desse mesmo ano, do primeiro Código Administrati-vo português. Nos termos do artigo 1º desse código, o território nacional é divido em distritos, subdividindo-se, por sua vez, em concelhos (compondo-se estes de uma ou mais freguesias). Em cada uma dessas circunscrições territoriais era garantida a exis-tência de um órgão com natureza deliberativa, eleito pelos respetivos habitantes (artigo 7º do referido código). Merece, também, destaque o seu artigo 21º, na medida em que tornava explícito que esse órgão era, no concelho, a câmara municipal, composta por vereadores; os eleitores seriam todos aqueles que, por um lado, tivessem completado os 25 anos com domicílio no concelho, e que, por outro lado, tivessem uma renda anual não inferior a determinado valor, proveniente de “bens de raiz, indústria, emprego ou comércio” (artigos 25º e 26º). A eleição das câmaras municipais era realizada anualmente, sendo que o presidente da câmara era eleito pelos vereadores à pluralidade dos votos (artigos 23º e 33º), cabendo-lhe, em especial, a execução das deliberações camarárias (artigo 203º). É, ainda, merecedor de nota o facto de o Código Administrativo prever um leque de atribuições especificado e amplo (previsto no artigo 82º), cabendo-lhe, a

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título de cláusula geral competencial, “consultar e deliberar sobre todas as necessidades do Município” (nº 1 do artigo 82º).

A Revolução de Setembro de 1836 determinou a aprovação de uma nova Cons-tituição, em 1838, de conteúdo mais liberal do que a Carta Constitucional. Esse diplo-ma fundamental de 1838 dedicava um título à administração local, com a epígrafe “Do Governo Administrativo e Municipal”, composto por três artigos que, em jeito de ba-lanço global, potenciavam uma ampla autonomia municipal, desde logo na medida em que o seu artigo 130º estabelecia que “em cada conselho, uma câmara municipal eleita diretamente pelo povo terá a administração económica do Município, na conformidade das leis”. Apesar dessa abertura, a verdade é que a Constituição de 1838 vigorou, apenas, até 1842, data em que a Carta foi restaurada. Deve, todavia, deixar-se menção ao facto de que, em 1852, foi criado o ato adicional à Carta Constitucional, o qual, no seu arti-go 11º, com a epígrafe “Das Câmaras Municipais”, recolheu, integralmente, o teor do artigo 130º da Constituição de 1838, fazendo, assim, perdurar uma disposição de con-teúdo generoso para a subsistência e afirmação da autonomia local.

Sendo de significativa importância histórica, política e jurídica – até porque con-solida a perspetiva da administração local em três níveis (distrito, Município e freguesia), perspetiva essa que chegou aos dias de hoje – a verdade é que o nosso primeiro Código Administrativo de 1836 teve uma curta duração. Sofreu significativas modificações em 1840 e 1841, modificações essas que, no fundo, abriram caminho ao segundo Código Administrativo português, de 1842, de pendor fortemente centralizador. Esse Código de 1842 continua a persistir na divisão do território nacional (continente e ilhas) em distritos e em concelhos, mas faz desaparecer as freguesias como divisão administrati-va (seu artigo 1º); não deixa de ser verdade que, quanto à administração municipal, es-ta continua a ter por base uma câmara municipal, composta por vereadores, e eleita por sufrágio direto e censitário, introduzindo, com particular destaque, a figura do admi-nistrador do concelho, com direito de entrada e voto consultivo nas reuniões da câmara municipal (artigo 97º), nomeado por decreto do rei (artigo 204º). A feição centraliza-dora do Código de 1842 acha-se, por um lado, na apertada tutela a que ficam sujeitas as competências municipais, tutela esta que se consubstanciava na impossibilidade de execução das deliberações do Município sem prévia aprovação do conselho de distrito ou, até, em certos casos, do governo; por outro lado, a figura do administrador do con-celho, como agente do poder central, revela o propósito do governo em contar com um representante da sua confiança junto de cada Município, com possibilidades (e poderes reais) de ingerência na gestão dos assuntos locais.

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Conforme se depreende da exposição até ao momento, a autonomia municipal – que se confunde com a própria história dos Municípios – viveu em constante movi-mento pendular, ora assumindo-se como uma verdadeira autonomia, ora sentindo um enfraquecimento significativo, em função dos anos, das épocas históricas, das influên-cias políticas e ideológicas dominantes e, como é natural, das intervenções legislativas. Constata-se, também, que a períodos de menor fulgor da autonomia municipal, outros se seguem em que o direito positivo concede, afinal, maior profundidade e dimensão a esta mesma autonomia. Foi, precisamente, o que sucedeu com a aprovação do Código Administrativo de 1878, de cariz descentralizador. Em primeiro lugar, alargou a parti-cipação dos cidadãos na administração local, dividindo o território em distritos, conce-lhos e paróquias, e, ao mesmo tempo, a garantir, para cada um destes níveis de adminis-tração, a existência de órgãos cuja composição resultava de eleições diretas (artigo 264º), sendo este órgão, no caso do concelho, a câmara municipal. Em segundo lugar, garantiu amplas atribuições para os concelhos (artigos 102º a 105º), não prescindindo, todavia, do administrador do concelho, nomeado por decreto do governo (artigo 196º). A tu-tela era realizada pela junta geral do distrito (artigo 106º), o que revela bem a ideia de fazer assentar as ações de controle dos Municípios em órgãos também eles eleitos (co-mo era o caso, precisamente, da junta geral do distrito). Este Código de 1878 ficou na história da administração local portuguesa na justa medida em que concedeu suficien-te profundidade à autonomia municipal; tendo sido revogado posteriormente, ele veio a ser reposto (parcialmente) em vigor após a implantação da República, em 1910, o que demonstra, suficientemente, a sua importância histórica.

Confirmando o pulsar pendular da legislação essencial da autonomia municipal, os tempos subsequentes a 1886 marcam o regresso do processo político de centraliza-ção e da consequente diminuição ou restrição dessa mesma autonomia.

Desde logo, em 1886 é publicado um novo Código Administrativo, que, em ma-téria financeira (uma das mais sensíveis áreas da autonomia local), consagra disposições que determinam que as deliberações das câmaras municipais são provisórias, só se tor-nando definitivas se não forem suspensas, no prazo de 30 dias, pelas entidades distri-tais. Apesar desta pulsão limitadora, deve fazer-se constar que foi esse mesmo Código de 1886 que garantiu a representação das minorias na composição dos órgãos delibe-rativos eleitos e que previu um regime especial de administração, mais descentralizado, para os concelhos com mais de 40 mil habitantes que assim o desejassem.

Mas foi em 1896, com a aprovação de um outro Código Administrativo, que se introduziram as mais sérias limitações à autonomia dos Municípios. Sendo verda-de que foi mantida a cláusula geral competencial a favor dos Municípios, nos termos

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da qual lhes competia administrar os “peculiares interesses dos povos das respetivas cir-cunscrições” (artigo 42º), não se deixou, todavia, de prescrever um novo regime jurídi-co que previa, por um lado, a nomeação anual, por decreto governamental, dos presi-dentes das câmaras municipais que recebessem do Estado subsídios de valor superior a determinado montante (artigo 63º); e, por outro lado, um novo regime de tutela bas-tante agressivo, que fazia depender da aprovação do governo decisões em matérias co-mo empréstimos, criação de empregos ou fixação de percentagens adicionais às contri-buições do Estado, sendo exigido, cumulativamente, que essas mesmas matérias fossem objeto de um parecer de 40 eleitores maiores contribuintes domiciliados no território do concelho, parecer esse sem o qual a entidade tutelar não poderia aprovar as delibe-rações das câmaras municipais.

Portugal sofreu a implantação da sua República em 1910. A modificação do re-gime político acarretou importantes mudanças na administração local, no sentido de uma maior descentralização. Logo nesse ano, foi reposto em vigor (ainda que parcial-mente) o Código Administrativo de 1878, o qual, como se evidenciou, mostrava uma ampla abertura à autonomia das entidades locais. Em 1911, foi publicada a nossa pri-meira Constituição republicana, a qual, em matéria de poder local, determinava, no seu artigo 66º, entre outros factos relevantes: a) a não ingerência do governo na vida dos corpos administrativos; b) a divisão do poder local (municipal e distrital) em delibera-tivo e executivo; c) a representação das minorias nos corpos administrativos; e d) a au-tonomia financeira dos corpos administrativos. É, pois, uma sólida base constitucional para a autonomia municipal.

Só em 1913 foi publicada legislação administrativa compatível com as ideias da nova Constituição republicana, legislação essa, aliás, retocada em 1916. Através dessas duas intervenções legislativas, o território nacional foi dividido em distritos, concelhos e freguesias, estabelecendo-se órgãos deliberativos eleitos diretamente (junta geral, câ-mara municipal e junta de freguesia, respetivamente). No que diz respeito, especifica-mente, à administração municipal, aparece uma estrutura nova (resultante do disposto no já citado artigo 66º da Constituição de 1911), que se caracteriza pela previsão de um órgão deliberativo numeroso (a câmara municipal, eleita diretamente por um período de três anos, e constituída por um número variável de vereadores, conforme a classifica-ção dos concelhos) e um órgão executivo, denominado “comissão executiva”, eleita pe-la câmara de entre os seus membros. A câmara municipal, no seu todo, recebeu o nome corrente de “senado municipal”, reservando-se o nome de “câmara municipal”, afinal, para a dita comissão executiva. A figura do administrador do concelho ainda subsistia, mas com funções muito limitadas.

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O regime político republicano chegou até aos nossos dias, mas, em 28 de maio de 1926, Portugal sofreu um golpe militar, o qual deu início à instauração de um re-gime autocrático, que perdurou até 1974. Fruto desse mesmo regime, é promulgada a Constituição de 1933, que, no seu artigo 127º, determinava que a vida das autarquias locais estava sujeita à inspeção dos agentes do governo, podendo as deliberações mu-nicipais depender de autorização ou ser exigida a sua aprovação por outros organismos públicos. O regime de administração local que resultou dessa Constituição autocráti-ca de 1933 foi plasmado no Código Administrativo de 1936 (posteriormente revisto em 1940). O território nacional foi dividido em concelhos, que se formam de fregue-sias, e que se agregam em distritos e províncias (artigo 1º). No que respeita, especifica-mente, ao concelho, os seus órgãos eram o conselho municipal, a câmara municipal e o presidente da câmara municipal (artigo 15º). Todavia, no que toca à aferição da sua real autonomia, só o nome é comum aos movimentos legislativos descentralizados prece-dentes. Desde logo, deixa de haver câmara municipal eleita diretamente pelos cidadãos eleitores do Município. A câmara municipal é composta por um presidente, nomeado pelo governo, e por um número variável de vereadores, eleitos pelo conselho municipal, por quatro anos (artigo 36º). Por sua vez, o conselho municipal era um órgão que refle-tia a estrutura corporativa do regime político, sendo composto, para além do presiden-te da câmara e de representantes escolhidos pelas juntas de freguesia, por representan-tes das entidades patronais, das ordens profissionais, das Misericórdias e das Casas do Povo ou de Pescadores.

A câmara municipal continuava a ser o órgão central da administração concelhia, recebendo da lei múltiplas competências. Todavia, a ação do governo no funcionamen-to dos órgãos municipais estava prevista com grande amplitude, desde a ação inspeti-va, até ao próprio poder de transmitir instruções quanto à melhor forma de execução das leis e funcionamento dos respetivos serviços (artigo 372º). O governo podia, até, ir mais longe, sendo-lhe permitida a dissolução dos corpos administrativos com funda-mento no facto de a sua gerência ser “nociva aos interesses da respetiva autarquia” (arti-go 378º), ficando o concelho submetido a um regime tutelar e sendo confiada essa ge-rência a uma comissão administrativa (artigo 384º).

Essa estrutura do poder municipal, que perspetiva o Município como Ente ad-ministrativo integrado na administração indireta do Estado, manteve-se até 1974, ano em que, a 25 de abril, foi derrubado o regime político autoritário e substituído por ou-tro, de natureza democrática, cujas bases, quanto à administração local, constam desde logo da Constituição da República Portuguesa de 1976. A esse regime, bem como à le-

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gislação relativa às autarquias locais (a primeira lei de atribuições e competências e fun-cionamento dos seus órgãos foi a Lei nº 79/1977, de 25 de outubro), referir-nos-emos nas páginas seguintes, a propósito dos variados temas que, a seguir, se tratarão.

2. Criação, modificação e extinção de Municípios

Os últimos anos marcaram, em Portugal, uma fase de intensa produção legislativa a propósito de um conjunto de matérias que, tradicionalmente, correspondem, na dog-mática jurídico-administrativa, ao “núcleo essencial” do estatuto das autarquias locais. De facto, nesse período de tempo, assistimos a uma reforma profunda do mapa territo-rial das freguesias de todo o território nacional (combinação da Lei nº 22/2012, de 30 de maio, e da Lei nº 11-A/2013, de 28 de janeiro), do regime jurídico de atribuições e competências dos Municípios, das freguesias e das entidades intermunicipais, bem como da delegação de competências do Estado nas autarquias locais e do regime jurídico do associativismo municipal (Lei nº 75/2013, de 12 de setembro), do regime jurídico das finanças locais (Lei nº 73/2013, de 3 de setembro) ou do regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais (Lei nº 50/2012, de 31 de agosto). Pode, pois, afirmar-se que o conjunto desses procedimentos legislativos acarretou um processo de reforma do poder local em Portugal, com intensidade e alcance (a vários níveis) poucas vezes (ou talvez nenhumas) repetido na nossa história democrática. Território, atribui-ções e competências, finanças e atividade empresarial, temas essenciais do “núcleo duro” do estatuto das autarquias locais, foram, assim, objeto de rápidas e radicais transforma-ções cujo verdadeiro alcance só daqui por alguns anos poderá, verdadeiramente, ser per-cebido. Parece, todavia, ser possível alcançar uma data, ou um momento histórico-po-lítico, que tenha constituído o ponto de partida desse amplo movimento reformador: a 17 de maio de 2011, o Estado português celebrou um acordo147 com três institucionais internacionais (Fundo Monetário Internacional, Comissão Europeia e Banco Central Europeu), designado de “Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica”, ao abrigo do Programa de Assistência Económica e Financei-ra, através do qual se comprometeu, designadamente quanto à questão que mais releva para os efeitos circunscritos pelo objeto do presente trabalho, a

147 Quanto à natureza jurídica do Memorando de Entendimento, ver ROCHA, Joaquim Freitas. Finanças públicas restritivas: o impacto das medidas da Troika nas regiões autónomas e nas autarquias locais. Direito Regional e Local, n. 15, jul./set. 2011., p. 5 e seguintes.

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reorganizar a estrutura da administração local. Existem atualmente 308 Municípios e 4259 freguesias. Até julho de 2012, o governo desenvolverá um plano de consolidação para reorganizar e reduzir significativamente o número destas entidades. O governo implementará estes planos baseado num acordo com a CE e o FMI. Estas alterações, que deverão entrar em vigor no próximo ciclo eleitoral local, reforçarão a prestação do serviço público, aumentarão a eficácia e reduzirão custos (seu ponto 3.44) 148.

Nos termos desse acordo, o Estado português assume, por um lado, a obrigação de proceder a uma significativa alteração do seu mapa territorial local, ao mesmo tempo que consente que pode haver uma ligação ou uma conexão entre uma diminuição im-portante do número de entidades locais e o reforço da qualidade da prestação do serviço público, do aumento da sua eficácia e da redução dos seus custos. Ora, ainda que a títu-lo meramente introdutório, não podemos deixar de salientar que desconhecemos qual tenha sido o estudo econométrico (ou de alcance semelhante)149 que determinasse que a existência de Municípios e freguesias nos números então existentes tenha sido a causa da (alegada) ineficiente prestação de serviços públicos a cargo destas entidades locais, da mesma forma que desconhecemos o que terá autorizado tão peremptória conclusão de que a diminuição “significativa” do número dessas entidades pudesse equivaler, em matéria de resultados, a uma automática melhoria dessa mesma qualidade de prestação de serviços públicos. Aliás, à data de hoje, nada parece indicar que tais premissas se te-nham confirmado. Por outro lado, esse acordo internacional deixou disponível ao Es-tado português a escolha de qual tipo de entidades locais que seria merecedor de uma “significativa” redução. Não tendo tomado opção entre “Municípios” e “freguesias”, tal acordo apenas exigiu que o número total destas autarquias fosse substancialmente re-duzido. A opção nacional recaiu, antecipamo-lo desde já, pelas freguesias. Atualmente,

148 É talvez curioso constatar que o acordo celebrado pelas mesmas instituições com a Grécia, a 2 de Maio de 2010, desig-nado de “Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality”, estabelece, no seu ponto IV, dedicado às reformas estruturais, o seguinte: “Parliament adopts legislation reforming public administration at the local level, notably by merging municipalities, prefectures and regions with the aim of reducing operating costs and wage bill. Parliament adopts legisla-tion requiring online publication of all decisions involving commitments of funds in the general government sector”. Já o acordo celebrado entre a Irlanda e as supra identificadas instituições, que também recebeu a designação de “Memorandum of Unders-tanding on Specific Economic Policy Conditionality”, de 3 de dezembro de 2010, nada estabelece de semelhante, com excepção umas muito genéricas indicações em matéria de equidade fiscal, no seu “item iv – structural fiscal reforms – Actions for the third review (actions to be completed by end Q3-2011)”.

149 Também em Espanha, e aí a propósito da Lei 27/2013, de 27 de dezembro (de Racionalización y Sostenibilidad de la Ad-ministración Local), parece ter havido semelhantes dúvidas quanto à existência de estudos que, com fundamentos bem alicerça-dos, pudessem determinar que a redução de entidades locais pudesse conduzir, em linha reta, a resultados económicos positivos e indiscutíveis (e, desde logo, a poupanças significativas). Assim, CABALLERO, Francisco Velasco. Reforma de la administración local: una nueva distribuición territorial del poder. La Reforma del Sector Público, Universidad de Sevilla, Instituto Garcia Ovie-do, 2014, p. 68.

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o número de Municípios portugueses é o mesmo (308) que existia aquando da celebra-ção desse Memorando de Entendimento.

A compreensão do alcance da reforma do poder local em Portugal, especifica-mente no que tange à sua base territorial, só pode ser corretamente percebida se forem conhecidos todos os dados da questão. E um dos mais elementares desses dados é, pre-cisamente, a realidade constitucional que, entre nós, suporta a existência de entidades locais. Ora, o artigo 6º da Constituição da República Portuguesa (CRP), enquadrado nos seus Princípios Fundamentais, estabelece, no seu nº 1, que “o Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princí-pios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização de-mocrática da administração pública”. O ponto de partida constitucional é, pois, o da afirmação de um princípio geral (a unidade do Estado) e de quatro princípios de âm-bito específico (entre os quais, o da autonomia local)150. De resto, a autonomia local foi envolvida em limite material de revisão constitucional (artigo 288º da CRP), pelo que a sua subsistência se mostra assegurada contra tentativas de centralização política e/ou administrativa que descaracterizem a feição constitucional atual do Estado português. Também em Portugal, a autonomia local assume a forma de uma garantia institucio-nal, naquele sentido em que, ao legislador ordinário, e sem prejuízo da sua liberdade de conformação do estatuto das entidades locais, cabe preservar um núcleo essencial a fa-vor das entidades locais – território, população, atribuições, competências, finanças, pes-soal – que não ponha em causa tanto a subsistência (em condições de autonomia, que não de independência) dessas entidades locais, como a perceção social que comunidade tem destas mesmas entidades, enquanto atores políticos e administrativos capazes de oferecer uma proposta inconfundível de satisfação de necessidades coletivas. A previ-são da garantia institucional a favor das autarquias locais faz-se, porém, em outros mo-mentos da nossa Constituição. De forma mais desenvolvida, o seu artigo 235º, integra-do no Título VIII da Parte III, com a epígrafe “Poder Local”, estabelece, no nº 1, que “a organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais”. E concretiza: por um lado, especificando que “a organização das autarquias locais com-preende uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos e um órgão executivo colegial perante ela responsável” (nº 1 do seu artigo 239º); por outro lado, “a assembleia é eleita por sufrágio universal, direto e secreto dos cidadãos recenseados na área da res-

150 No mesmo sentido, CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 232.

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petiva autarquia, segundo o sistema da representação proporcional” (nº 2 do seu arti-go 239º). Por outro lado ainda, as autarquias locais não deixam de ser definidas no pró-prio texto da Constituição da República Portuguesa como “pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas” – nº 2 do seu artigo 235º. Quais são elas? São “as freguesias, os Municípios e as regiões administrativas” – nº 1 do seu artigo 236º. Aqui reside, precisa-mente, uma das principais originalidades da organização administrativa territorial por-tuguesa: a freguesia. Por recurso ao direito comparado e às experiências jurídico-admi-nistrativas semelhantes à portuguesa, não conhecemos quem mais acolha este tipo de autarquia local151. Sendo uma autarquia local, de resto com acolhimento constitucional, ela não necessita de melhor e nem mais precisa definição do que o Município. A “fre-guesia” é a autarquia local de base, com uma dimensão histórica enraizada no tempo152 e que recebe, da lei ordinária, um conjunto de atribuições próprias e específicas, em or-dem à prossecução dos seus fins de utilidade pública, com especial enfoque no valor da proximidade que revela aos cidadãos.

Em jeito de conclusão preliminar, (i) as entidades locais são um pressuposto in-declinável da própria organização democrática do Estado; e (ii) a Constituição portu-guesa acolhe uma regra de tipificação de autarquias locais (designadamente Municípios e freguesias) cuja existência (ou subsistência), no território nacional, não pode ser posta em causa pelo legislador ordinário.

Não pode haver dúvidas em afirmar que foi a freguesia a figura jurídica consti-tucional, política e administrativa que mais diretamente sofreu o impacto da reforma autárquica ocorrida nos últimos anos em Portugal. Por força do processo legislativo da fusão de freguesias, Portugal tem, nos dias de hoje, 3.092 freguesias. Sofreu, pois, uma

151 Como exceção, regista-se, por um lado, que o Título III do Estatuto de Galicia, cuja epígrafe é “Da Administração Públi-ca Galega”, prevê, no seu art. 40.º, que “lei de Galiza pode reconhecer personalidade jurídica à paróquia rural”, o que, procedi-mentalmente, é desenvolvido nos arts. 153.º a 164.º da Ley 5/1997, de 22 de julho, denominada Ley de Administración Local de Galicia; por outro lado, a Ley Orgânica 7/1981 – Estatuto de Autonomia do Principado de Astúrias – prevê, no seu art. 6.º, que “se reconhecerá personalidade jurídica à paróquia rural como forma tradicional de convivência do povo asturiano”; por outro lado ainda, a Ley 6/1994, de 19 de maio – Lei Reguladora das Entidades Locais Menores de Cantábria – dispõe, no seu art. 1.º, que “na Comunidade Autónoma de Cantábria, as entidades de âmbito territorial inferior ao município para a Administração descentra-lizada de núcleos de povoação separados denominam-se tradicionalmente Juntas Vicinais, que gozam de personalidade jurídica e capacidade de exercício”, desenvolvendo-se, nos seus arts. 4.º e 5.º, respetivamente, as competências e a composição dos órgãos das juntas vicinais. Por último, deve deixar-se registo da existência de certas circunscrições territoriais, de administração civil, cujos órgãos não obedecem a um modelo unitário, denominadas parishes, existentes em algumas regiões da Grã-Bretanha e em alguns estados norte-americanos, como o Louisiana.

152 Neste sentido, OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 38 e seguintes. Para uma breve síntese histórica e político-administrativa da freguesia, OLIVEIRA, António Cândido de: NEIVA, Mateus Arezes. As freguesias na organização administrativa portuguesa. Organização conjunta Aedrel/Anafre/Nedal, dez. 2013, p. 8 e seguintes.

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diminuição de 1.168 freguesias no espaço temporal de dois anos. Parece, assim, ter si-do cumprido o compromisso internacional do Estado português, através do qual este se propôs a uma redução “significativa” do número de entidades locais existentes no ter-ritório nacional153.

Não é este, todavia, o espaço para uma melhor e mais ampla discussão sobre es-se fenómeno. Importa, assim, que nos concentremos na questão municipal e na abor-dagem dos métodos e meios de criação, modificação e extinção de Municípios. Es-quematicamente, podemos afirmar: da reforma supracitada, não resultou a extinção de nenhum dos 308 Municípios portugueses. Do ponto de vista estritamente numérico, o nosso país conta com:

a) 184 Municípios com população inferior ou igual a 20 mil habitantes;b) 100 Municípios com população superior a 20 mil habitantes, mas inferior

ou igual a 100 mil habitantes; ec) 24 Municípios com população superior a 100 mil habitantes.

Como supra fizemos referência, as recentes movimentações legislativas, apesar do seu largo espectro, não tiverem qualquer consequência sobre o território, nem sobre o número, dos 308 Municípios portugueses. De resto, a matéria relativa à criação e à extinção de Municípios continua a merecer, em termos constitucionais, uma lei de va-lor reforçado (preferencialmente uma “lei quadro”) – alínea n) do artigo 164º e alínea l, nº 1, do artigo 227º, ambos da Constituição da República Portuguesa – pelo que, assim sendo, só maiorias parlamentares particularmente amplas podem dar origem a um no-vo quadro jurídico que regule os termos da criação ou da extinção de Municípios. Tal-vez por isso, a disciplina jurídica que envolva essa questão continua a cargo de um di-ploma com, aproximadamente, 20 anos: a Lei nº 142/1985, de 18 de novembro. Com especial interesse para o objecto deste trabalho, é de salientar que é essa lei que estabe-lece os critérios de criação de novos Municípios, através, por um lado, da exigência de uma combinação entre densidade populacional e superfície de território, e, por outro lado, da obrigatoriedade de existência de um conjunto mínimo de serviços (assistên-cia médica, farmácia, transportes, hotelaria, banca, estabelecimentos de ensino, correios,

153 Para outros desenvolvimentos, CRUZ E SILVA, Pedro. A fusão das freguesias. La racionalización de la organización admi-nistrativa local: las experiencias española, italiana e portuguesa, Civitas Thomson Reuters, 2015, p. 513 e seguintes.

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parques, entre outros) que garantam a existência daquele Município a criar em condi-ções de previsível autonomia.

Quanto ao procedimento de criação de Municípios, o mesmo diploma determi-na que deva ser apresentado um projeto ou proposta de lei à Assembleia da República, permitindo, assim, que o respetivo presidente possa ordenar a instauração do processo na comissão parlamentar da especialidade. O governo terá 90 dias para fornecer à As-sembleia da República, sob a forma de relatório, os elementos suscetíveis de instrução do processo. O relatório será elaborado por uma comissão apoiada, tecnicamente, pelos serviços competentes do Ministério da Administração Interna e integrada por mem-bros indicados pelas juntas de freguesia que passarão a fazer parte do novo Município, bem como por representantes da câmara ou das câmaras municipais do Município de origem. Esse relatório versará sobre alguns aspetos relevantes para a determinação do grau de subsistência do Município a criar, tais como: viabilidade do novo Município e do Município de origem; delimitação territorial; indicação da denominação, sede e ca-tegoria administrativa, bem como distrito em que ficará integrado; e discriminação dos bens, universalidades, direitos e obrigações do Município de origem que se transferem para o novo Município. Cumpridos esses requisitos e esses trâmites procedimentais, é necessária, ainda, a concretização do novo Município, através de lei da Assembleia da República. Será, assim, a lei concreta da criação do Município. O artigo 9º da Lei nº 142/1985 exige que a lei criadora do Município determine: que freguesias o constituem; que funcionários públicos passam a exercer funções no novo Município; qual a com-posição da comissão instaladora; e, por último, o estabelecimento do processo eleitoral.

3. Organização e funcionamento interno

O sistema de governo municipal em Portugal assenta, desde logo, na previsão constitucional de existência de dois órgãos representativos (artigo 250º da CRP), nos termos da qual o órgão deliberativo do Município é a assembleia municipal e o órgão executivo é a câmara municipal. Nas eleições autárquicas, e pelo sistema proporcional (método de Hondt), os eleitores escolhem todos os membros da câmara municipal, cujo presidente será o primeiro candidato da lista mais votada, e uma parte dos membros da assembleia municipal. Para o objeto do presente trabalho, é conveniente que nos dete-nhamos melhor sobre essa matéria.

Quanto à assembleia municipal, a sua existência como órgão autárquico mostra--se garantida pelo próprio texto constitucional, o qual, aliás, lhe oferece outras caracte-

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rísticas ou dimensões que garantem não apenas a sua sobrevivência, mas também um núcleo duro de poderes que se impõem ao legislador ordinário. Por um lado, é requisi-to da Constituição que uma autarquia local compreenda sempre uma assembleia elei-ta, dotada de poderes deliberativos (nº 1 do artigo 239º da CRP). Por outro lado, “a as-sembleia municipal é o órgão deliberativo do Município e é constituída por membros eleitos diretamente em número superior ao dos presidentes da junta, que a integram” (artigo 251º da CRP). Ainda quanto à forma da sua composição, “a assembleia é elei-ta por sufrágio universal, direto e secreto dos cidadãos recenseados na área da respeti-va autarquia, segundo o sistema de representação proporcional” (nº 2 do artigo 239º da CRP). É, assim, o próprio texto constitucional que não se inibe de atribuir à assembleia municipal a sua natureza deliberativa (o que imporá, ao legislador ordinário, inevitáveis reflexos quanto à natureza das suas atribuições e competências – o que melhor se verá no capítulo seguinte deste estudo) e a forma de se alcançar a sua composição. Sobre es-te último ponto – a sua composição – dir-se-á que a assembleia municipal é composta por dois tipos de membros: os eleitos diretamente e os presidentes de junta de fregue-sia. Para determinar o seu número concreto (que será, pois, variável, bastando para isso que seja, como é, fortemente variável o número de freguesias em cada Município), há duas regras fundamentais a ter em conta154: em primeiro lugar, o número de membros eleitos diretamente deve ter, pelo menos, o triplo do número de vereadores da respetiva câmara municipal; em segundo lugar, o número de membros eleitos diretamente terá que ser sempre superior ao número de presidentes da junta de freguesia. Aplicando es-sas regras, o número de membros da assembleia municipal obtém-se multiplicando por três o número de vereadores da respetiva câmara municipal (infra, já deixaremos nota de como se determina o número de vereadores de uma câmara municipal), juntando--se a estes todos os presidentes de junta de freguesia. Como a seguir melhor se verá, de-signadamente no item 4, as competências que, em concreto, são legalmente acometidas à assembleia municipal configuram este órgão como uma espécie de parlamento local, dotado de poderes deliberativos e de fiscalização. A sua ação centra-se muitas vezes na apreciação e votação de assuntos que lhe são remetidos pelo órgão executivo do Muni-cípio, a câmara municipal. Apesar disso, a assembleia municipal não detém poderes de eleição da câmara municipal, nem do seu presidente, podendo votar moções de censura que possuem, tão somente, um valor político simbólico, isto é, não determinam a queda

154 Seguiremos, aqui, o raciocínio exposto por OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 263 e seguintes.

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do órgão executivo, nem do seu presidente155. Voltaremos a este particular assunto no item 8. A assembleia municipal tem anualmente cinco sessões ordinárias e pode ser convoca-da ainda extraordinariamente (artigos 27º e 28º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro).

Quanto à câmara municipal, a sua existência como órgão autárquico incontor-nável também se deve ao texto constitucional, o qual, de resto, lhe define a designação e o essencial do seu regime jurídico. Quanto à designação, o legislador constitucional tra-tou de assegurar, por um lado, que um dos órgãos representativos do Município é a câ-mara municipal (artigo 250º da CRP), e, por outro lado, sob a epígrafe “câmara muni-cipal”, estabeleceu que “a câmara municipal é o órgão executivo colegial do Município” (artigo 252º da CRP). Quanto à forma da sua composição, o nosso texto fundamental deixa esclarecido que “o órgão executivo colegial é constituído por um número adequa-do de membros, sendo designado presidente o primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo, de acordo com a solução adotada na lei, a qual regulará também o processo eleitoral, os requisitos da sua constituição e destituição e o seu funcionamento” (nº 3 do artigo 239º da CRP). Importa inculcar, aqui, uma preci-são. Como se vê, o artigo acabado de citar refere que o presidente será o “primeiro can-didato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo (…)”. Tal tem que ver com o facto de esse mesmo nº 3 do artigo 239º da CRP se referir aos órgãos executi-vos das autarquias locais, não somente ao do Município. Ora, são órgãos executivos das autarquias locais a câmara municipal e a junta de freguesia (órgão executivo da pessoa coletiva “freguesia”). E, para a freguesia, a opção legislativa ordinária foi a prevista em primeiro lugar nesse segmento da norma constitucional, ou seja, o presidente do órgão executivo é o primeiro candidato da lista mais votada para a respetiva assembleia. Não foi essa, todavia, a opção do legislador ordinário para o Município; neste caso, o presi-dente da câmara municipal será o primeiro candidato da lista mais votada a esse órgão executivo (nº 1 do artigo 57º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro).

Quanto à natureza da composição da câmara municipal, não encontramos me-lhores palavras do que as seguintes: “se a assembleia municipal se assemelha a um parla-mento local, já a câmara municipal, apesar do estatuto constitucional de órgão executivo

155 Sendo a assembleia municipal um órgão de controlo da atividade da câmara municipal – alínea l) do nº 1 do art. 53 da Lei 169/99, de 18 de setembro – era natural que detivesse, em consequência, o poder de determinar, mediante votação, a queda da câmara municipal. A inexistência desse poder deu origem a um debate interessante entre alguns dos mais reputados autores administrativas portugueses. Para mais, OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Edito-ria, 2013, p. 264 e seguintes; AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. v. I, 3. ed. 2006, p. 578 e seguintes; CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 734 e seguintes.

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do Município (artigo 252º) não se assemelha a um governo. Não tanto, nem princi-palmente, por ser eleita diretamente, mas por ser um órgão colegial eleito pelo sistema proporcional, pelo que não há nela homogeneidade política. E não se pode comparar sequer a um governo de coligação, pois a sua composição não resulta de um acordo, não podendo, por isso, o seu presidente exercer as funções próprias de um chefe de governo. (…)”156. Se já expusemos a forma através da qual se acha o presidente da câmara, importa ainda referir como se determina o número dos restantes membros deste órgão executi-vo. Os demais membros assumem a designação de “vereadores” e são sempre em núme-ro par, o qual varia em função do número de eleitores recenseados no respetivo Muni-cípio. Os Municípios com mais de 100 mil eleitores têm 10 vereadores, os Municípios que têm mais de 50 mil eleitores têm 8 vereadores, os Municípios que têm mais de 10 mil eleitores têm 6 vereadores e os Municípios com 10 mil ou menos eleitores têm 4 vereadores; Lisboa e Porto beneficiam de um regime legal excecional, que lhes determi-na, respetivamente, 16 e 12 vereadores (nº 2 do artigo 57º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro). A eleição do presidente e dos vereadores para a câmara municipal faz-se di-retamente, pelo método de Hondt. De entre os vereadores, haverá aqueles que exercem as suas funções em regime de permanência e aqueles que não estão sujeitos a tal regi-me. Os vereadores em regime de permanência são, nos termos legais aplicáveis, aqueles que assim forem escolhidos pelo presidente (nº 1 do artigo 58º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro), em número que depende do número concreto de eleitores do respeti-vo Município, mas que, por decisão da própria câmara municipal, pode ser alargado (nº 2 do artigo 58º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro). Será também o presidente da câmara a fixar as funções e as competências dos vereadores por si escolhidos, podendo neles delegar algumas das suas próprias competências.

Ainda quanto à matéria dos órgãos do Município, é verdade que a Constituição da República Portuguesa se mostra taxativa na determinação de quais são estes mesmos órgãos. E fá-lo de forma particularmente enxuta: “os órgãos representativos do Municí-pio são a assembleia municipal e a câmara municipal”, tal como dispõe o já supracitado artigo 250º da CRP. Levanta-se, todavia, uma questão: sucessivas leis de atribuições, competências e funcionamento dos órgãos das autarquias locais têm apresentado um catálogo de competências próprias a favor do presidente da câmara municipal. No capítulo seguinte, deixaremos nota de algumas das suas principais competências; todavia,

156 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 267.

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podemos afirmar, desde já, que essas competências, muito embora se traduzam, muitas vezes, em atividades de impulso ou de dinamização de deliberações e atividades de outros órgãos, não são competências que se misturem, ou que se diluem, nas competências da câmara municipal. São, na verdade, competências próprias, que não se confundem com competências dos demais órgãos municipais. E, como abaixo se verá, o legislador da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, voltou a ser particularmente generoso no momen-to em que fixou o elenco de competências próprias do presidente da câmara. Há, por isso, quem sustente, com bons motivos, que o presidente da câmara municipal é, tam-bém, um órgão do Município157. O sucessivo alargamento da lista de competências do presidente da câmara só tem reforçado a necessidade de promover o debate sobre essa questão. Não é este, todavia, o lugar, nem a oportunidade, de levar mais longe a discus-são. Só queríamos dela deixar sucinta nota, a título informativo, para quem no assun-to revelar interesse.

Não era possível encerrar este item sem nos debruçarmos um pouco sobre as re-gras de estruturação e funcionamento interno dos Municípios portugueses. Sobre es-se ponto, haverá que tratar de duas matérias distintas: por um lado, o pessoal ao ser-viço dos Municípios, que deixaremos para capítulo próprio (o item 5); por outro lado, a organização e funcionamento dos serviços. Sobre este último segmento, importa ter presente o disposto no Decreto-Lei nº 305/2009, de 23 de outubro, que regula, pre-cisamente, o regime jurídico da organização dos serviços da administração autárquica. Ora, a estrutura interna da administração autárquica assenta num modelo designado, precisamente, de “estrutura orgânica”, sujeito a aprovação na assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, em que os serviços são divididos em “unidades orgâni-cas”, lideradas por pessoal dirigente, e em “subunidades orgânicas”, lideradas por pes-soal com funções de coordenação. Por outro lado, a organização dos serviços faz-se em estruturas hierarquizadas ou em estruturas matriciais. Nas primeiras, haverá unidades orgânicas nucleares e flexíveis, sendo que as nucleares corresponderão a direções ou de-partamentos municipais; nestas circunstâncias, estabelece-se um esquema de pirâmide, portanto hierárquico, entre unidades. Nas segundas (as matriciais), haverá áreas ope-rativas de serviços que se desenvolvem em função de projetos, criando-se, numa lógica horizontal e de complementaridade (isto é, sem hierarquia), núcleos de competências e equipas multidisciplinares.

157 AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. v. I, 3. ed. 2006, p. 478 e seguintes.

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Para além dessas formas de estruturação interna dos serviços municipais, que serão as formas que poderão ser designadas por “típicas”, há, ainda, uma outra forma de organização, já bastante comum em vários Municípios do País, que corresponde aos “serviços municipalizados”. Os serviços municipalizados são, ainda, uma forma de or-ganização interna dos serviços municipais, que obedece, contudo, a uma lógica ou ideia de “empresarialização” dos mesmos serviços. O seu regime jurídico está contido na Lei nº 50/2012, de 31 de agosto, precisamente o mesmo diploma que também regulamen-ta o setor empresarial local. Nos termos do nº 1 do artigo 9º do supracitado diploma, “os serviços municipalizados são geridos sob forma empresarial e visam satisfazer ne-cessidades coletivas da população do Município”. A municipalização dos serviços deve ser precedida de estudos “relativamente aos aspetos económicos, técnicos e financeiros” (nº 3 do artigo 8º) e pode ter por objeto o abastecimento público de água, o saneamen-to de águas residuais urbanas, a gestão de resíduos urbanos e limpeza pública, o trans-porte de passageiros ou a distribuição de energia elétrica em baixa tensão (nº 1 do arti-go 10º). Como se evidencia por esse catálogo, estamos em presença de tarefas públicas de prestação que são, ou podem ser, tipicamente oferecidas pelo setor empresarial local, ou seja, que são compatíveis com uma forma de empresarialização de serviços. Os ser-viços municipalizados surgem, assim, como uma figura ou uma opção intermédia entre a forma clássica de prestações públicas a cargo de serviços hierarquizados e burocratiza-dos, puramente integrados na orgânica municipal, ou a forma exterior ou “externaliza-da”, através de empresas municipais (ou seja, e desde logo, pessoas coletivas públicas sob forma privada e distintas do Município). Os serviços municipalizados são geridos por um conselho de administração (nº 1 do artigo 12º), cuja composição se acha através dos membros da câmara municipal (nº 2 do artigo 12º), sendo que o exercício das funções é, expressamente, não remunerado (nº 3 do artigo 12º). É, ainda, importante dar informa-ção de que os serviços municipalizados possuem orçamento próprio, o qual será anexa-do ao orçamento municipal, inscrevendo-se neste os totais das suas receitas e despesas (nº 1 do artigo 16º) e que os documentos de prestação de contas são publicados no sí-tio de internet do Município, depois de apreciados pela respetiva assembleia municipal.

4. Atribuições e competências

A Constituição da República Portuguesa (CRP) não oferece às autarquias lo-cais qualquer atribuição específica, nem contempla os respetivos órgãos com qualquer competência em especial. Estabelece, de resto, o nº 1 do artigo 237º da CRP que “as

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atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus ór-gãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização admi-nistrativa”. Complementarmente, a alínea q) do nº 1 do artigo 165º da CRP prevê que a matéria relacionada com o estatuto das autarquias locais é matéria de reserva de lei da Assembleia da República, salvo autorização ao governo. Fica, portanto, nas mãos do le-gislador ordinário a competência para traçar e delimitar o regime de atribuições e com-petências das autarquias locais158.

Não é, todavia, um campo de ação totalmente livre esse que assim se concede ao legislador ordinário. Muito embora a Constituição não estabeleça diretamente as atri-buições das autarquias locais, a verdade é que enroupa esta matéria com um conjunto de vinculações principiológicas que delimitam, e muito, a liberdade do legislador. Des-de logo porque não permitem que as atribuições das autarquias locais sejam quaisquer umas, se nos for concedida a expressão. De facto, a existência de autarquias locais é um dos indeclináveis pressupostos do Estado de Direito democrático. Prevê o já supraci-tado nº 1 do artigo 6º da CRP – enquadrado, sistematicamente – nos seus “princípios fundamentais” – que “o Estado é unitário e respeita na sua organização e funciona-mento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública”. Tal preceito impõe ao legislador dois tipos de vinculações: por um lado, quanto à organização e funcionamento do Estado, vale o princípio da subsidiariedade, naquele sentido em que “os assuntos que podem ser resolvidos ao nível das autarquias locais, não devem ser resolvidos a nível superior (…). A ideia é que o Estado deve ter a seu cargo apenas os assuntos que não podem ser melhor resolvidos ao nível das regiões autónomas, no caso dos Açores e da Madeira, ou ao nível das autarquias locais”159. Por outro lado, e ainda quanto à construção de modelos de organização e funcionamento do Estado, fica o le-gislador ordinário encarregue de alcançar que a melhor dimensão da autonomia local é aquela que pressupõe que as autarquias locais “não são um prolongamento da adminis-tração central do Estado”160, antes encontram a sua razão de ser na identificação de in-teresses próprios e específicos de comunidades que não se confundem com o Estado e que, por isso (respeitando os limites da ideia de Estado unitário), merecem o reconhe-

158 Não é exatamente assim no caso das regiões, na medida em que o artigo 257º da CRP estabelece, ele próprio, um conjunto de atribuições a favor das regiões administrativas.

159 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 80.

160 A expressão pertence a OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 92.

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cimento e a proteção constitucional de se transformarem em espaço de autoadministra-ção democrática. Tão longe vai o princípio da autonomia local que as autarquias locais recebem todo um Título VIII na Constituição, enquadrado na sua Parte III (Organi-zação do Poder Político), designado, com a força própria da simbologia, “poder local”. No fundo, é uma expressão que transmite a ideia de que a legitimidade da ação públi-ca autárquica é igual – porque é igual em legitimidade democrática – à da ação públi-ca estadual e que, por isso, as autarquias locais têm o direito a receber uma considerá-vel quota-parte da ação de toda a administração pública nacional. É em homenagem a este critério que o nº 2 do artigo 235º da CRP proclama que “as autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas”. O que força, por sua vez, o entendimento de que o legislador ordinário, no momento em que perspetiva as atribuições a conceder às autarquias locais, não pode deixar de prever “a existência de um conjunto substancial de atribuições próprias (e não apenas delegadas pelo Estado) e a transferência para as autarquias das atribuições estaduais de natureza local”161. Mais: deve reconhecer-se às autarquias locais uma “competência geral e plena para o desempenho de todas as tarefas com incidência local”162, o que supõe, não só, dotar o catálogo das atribuições próprias das entidades locais de um conteúdo de expressão máxima em função de todos aqueles interesses que sejam perspetiváveis como de índole local ou regional, como, também, prever mecanismos contratuais ou de parceria, através dos quais certas competências dos órgãos do Estado, permanecendo na titularidade do Estado, possam ser exercidas por órgãos das autarquias locais, sempre que essa seja a solução mais consentânea com o interesse público. De resto, só através do respeito por essas duas dimensões da auto-nomia local é que o legislador ordinário pode mostra-se apto a cumprir o disposto nos nºs 4 e 5 do artigo 4º da Carta Europeia da Autonomia Local163.

De tudo quanto se deixou dito até ao momento, é possível afirmar-se, com a brevidade que se impõe, que a autonomia pressupõe, fundamentalmente, que as enti-dades locais possam intervir em todos os assuntos que as afetem, de tal forma que dis-ponham sempre de um âmbito de decisão política com dimensão suficiente para poder

161 CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 724.

162 CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 724.

163 Adoptada em 15 de outubro de 1985, com entrada em vigor, na ordem internacional, em 1º de setembro de 1998, e na or-dem jurídica portuguesa apenas em 1º de abril de 1991, sem nenhuma declaração ou reserva particular.

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oferecer, face aos cidadãos, sinais de identidade próprios ou específicos, que permitam a estes reconhecer o conteúdo de uma oferta (política) que os levou a eleger uns deter-minados representantes, formando, com os seus votos, uma maioria, em detrimento de outros164. É, também, por isto que o nº 1 do artigo 3º da Carta Europeia da Autono-mia Local prevê que se entende por autonomia local “o direito e a capacidade efetiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabi-lidade e no interesse das respetivas populações uma parte importante dos assuntos pú-blicos”. Assente que esteja, como em Portugal estará, a legitimidade democrática dos respetivos órgãos, as atribuições das autarquias locais não serão mais do que “quotas de poder político”165 que resultam da identificação, pelo legislador, de um conjunto de in-teresses eminentemente locais.

Ora, o legislador pode mostrar-se apto na tarefa de identificação de alguns ou de muitos desses interesses locais, mas, seguramente, não (nunca) de todos. Em conse-quência, a melhor fórmula de preservação da autonomia local é que aquela que se con-substancia em cláusula aberta, indeterminada, moldável, por isso, às exigências de cada tempo. Foi essa, de resto, a opção do legislador constitucional, quando, no nº 2 do arti-go 235º, previu que “as autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de ór-gãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das respetivas po-pulações”. Na verdade, foi também essa a opção do legislador da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, que estabeleceu que “constituem atribuições do Município a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com a fre-guesia” (nº 1 do seu artigo 23º)166. E, de seguida, isto é, no nº 2 do mesmo artigo 23º, identificou as atribuições que, nesse momento histórico político-legislativo, foi capaz de identificar como interesses locais. Aliás, não foi certamente por acaso que o legislador

164 Neste sentido, WAGNER, Francisco Sosa. Manual de derecho local. 9 ed. Thomson – Aranzadi, p. 56 e 57.

165 A expressão pertence a WAGNER, Francisco Sosa. Manual de derecho local. 9 ed. Thomson – Aranzadi, p. 57.

166 A parte final do preceito (“em articulação com a freguesia”) parece-nos muito criticável; no nosso ordenamento jurídico, não há qualquer hierarquia entre autarquias locais, gozando, cada uma delas, de igual dignidade constitucional. A introdução, na própria definição da “razão de ser” dos Municípios (e o mesmo se passou, de resto, com as freguesias – artigo 7º da Lei 75/2013, de 12 de setembro), de uma obrigação de articulação das suas funções com outra pessoa coletiva, não só é inédita em muitas décadas de história do nosso direito local, como choca, em nossa opinião, com o estatuto jurídico-constitucional destas pessoas coletivas públicas. Nunca seremos contra a criação de instrumentos jurídicos de cooperação e de participação interadministrativa. Mas é uma missão do legislador comum deixar claro que haverá sempre dois planos distintos: um primeiro plano, relativo à conceptua-lização dogmática da entidade local, onde cada uma existe por si só e deve a sua existência a um quadro normativo inspirado nos valores mais profundos da organização política do Estado português; e um segundo plano, relativo à criação de mecanismos de co-participação ou articulação responsável, que estarão sempre dependentes da manifestação de vontade expressa de cada uma das entidades locam envolvidas. Para mais, ALEXANDRINO, José de Melo. A Lei de Reforma da Administração Local e os seus grandes problemas. Questões Actuais de Direito Local, n. 1, jan./mar. 2014, Aedrel, p. 16 e 17.

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utilizou a expressão “designadamente” no momento em que proclamou, assim, apenas algumas (embora, certamente, a esmagadora maioria) das atribuições que cabe aos Mu-nicípios receber. O que significa que não ficam de fora das atribuições dos Municípios outras incumbências, ainda que não constantes do catálogo, sempre que se demonstre, por um lado, que se está em presença de uma tarefa que resulta da identificação de um interesse local167, seja de natureza executiva, deliberativa ou de participação, e, por outro lado, sempre que esteja salvaguardado que tal tarefa não está já expressamente a cargo de outra entidade administrativa168. E o mesmo se diga, talvez até por maioria de ra-zão, em relação às competências. As competências não são mais do que “o conjunto de poderes funcionais que a lei confere aos órgãos administrativos para a prossecução das atribuições das pessoas coletivas”169. Neste sentido, serão oferecidas aos órgãos das au-tarquias locais todas as competências que, em cada momento histórico político-legisla-tivo, o legislador puder antecipar como sendo ferramentas essenciais para o desempe-nho das atribuições das pessoas coletivas em que aqueles órgãos se integram. No caso da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, a opção do legislador parece ter recaído sobre um critério misto: o artigo 3º estabelece uma cláusula geral competencial a favor de to-dos os órgãos das freguesias e dos Municípios, ao passo que as disposições conjugadas dos artigos 9º, 10º, 15º, 19º, 25º, 26º, 33º e 39º estabelecem um catálogo aparentemen-te fechado de competências a favor das assembleias de freguesia e municipal e da junta de freguesia e câmara municipal. Sem prejuízo desta técnica legislativa, pensamos que se deve admitir, em homenagem ao argumentado supra, uma presunção de competência a favor dos órgãos administrativos autárquicos, sempre que estiver em causa o exercí-cio de uma atribuição a que não corresponda uma competência expressamente prevista. Aliás, a própria Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, não deixou de incluir uma “válvula de escape” do sistema, ao introduzir, a favor da assembleia municipal, uma competên-cia genérica, que se traduz na possibilidade de “pronunciar-se e deliberar sobre todos os assuntos que visem a prossecução das atribuições do Município” (alínea k) do nº 2 do seu artigo 25º). Devem, por isso, ser concedidas tantas competências quanto o necessá-rio para que os órgãos do Município possam exercer, desde logo, as atribuições previs-

167 Quanto aos índices ou critérios para a identificação de interesses locais, ALEXANDRINO, José de Melo. Tratado de direito administrativo especial. v. IV, Almedina, p. 127, 128 e 129.

168 No mesmo sentido, ALEXANDRINO, José de Melo. Tratado de direito administrativo especial. v. IV, Almedina, p. 185.

169 DIAS, José Eduardo Figueiredo; OLIVEIRA, Fernanda Paula. Noções fundamentais de direito administrativo. 2. ed. Alme-dina, 2010, p. 61.

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tas expressamente na lei, da mesma forma que se deve admitir que não pode o exercício de uma atribuição – principalmente nos casos em que essa atribuição consta do catá-logo das expressamente concedidas ao Município – ser paralisada por falta de previsão das competências imprescindíveis ao exercício dessa atribuição170.

As intervenções legislativas em matéria de atribuições e competências das autar-quias locais foram relativamente poucas e muito espaçadas no tempo, o que constituirá, por certo, um sinal relevante quanto à sensibilidade do assunto no que tange, desde lo-go, à própria estrutura e funcionamento do Estado democrático e às suas relações com os demais centros institucionalizados de poder. O quadro normativo sobre a questão teve o seu primeiro momento em 1977, através da Lei nº 79/1977, de 25 de outubro, a que fizemos referência, focando, então, o facto de ter sido a primeira lei de atribuições e competência das autarquias locais à luz de uma Constituição democrática. O segun-do momento legislativo ocorreu através da promulgação do Decreto-Lei nº 100/1984, de 29 de março. O terceiro momento legislativo produziu-se com a publicação da Lei nº 159/1999, de 14 de setembro. O quarto, último e atual momento legislativo ocor-reu com a já abundantemente citada Lei nº 75/2013, de 12 de setembro. Dessa forma, 1977, 1984, 1999 e 2013 constituem os marcos legislativos imprescindíveis para a com-preensão do regime jurídico português das atribuições e competências dos Municípios.

Importa, porém, deixar nota sobre as mais relevantes atribuições e competências que se encontram legalmente a cargos dos Municípios. Nessa dimensão, o elenco pre-visto na Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, mostra-se em linha com a anterior legis-lação sobre a matéria, no sentido em que não se vislumbra uma modificação radical ou ostensiva do leque competencial; pelo contrário, a esmagadora maioria das atribuições e competências hoje previstas a favor dos Municípios são aquelas que, no passado, tam-bém já se encontravam depositadas nesta importante entidade do nosso ordenamento jurídico. Sem prejuízo da inexistência de novidades relevantes, há, todavia, que referir quais são, em concreto, essas atribuições e competências.

Quanto às atribuições, a técnica legislativa repousa num sistema dual, em que, desde logo, se estabelece uma cláusula geral de clara feição constitucional, prevista no nº 1 do artigo 23º, nos termos da qual se declara que “constituem atribuições do Mu-nicípio a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com as freguesias”. De facto, a primeira parte do preceito parece inatacável,

170 Neste sentido, e para mais desenvolvimentos, CRUZ E SILVA, Pedro. A participação municipal nos serviços públicos de saúde. Questões Atuais de Direito Local, n. 2, abri./jun. 2014, p. 69 e seguintes.

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na medida em que configura as atribuições dos Municípios (ou seja, os seus fins) em estreita relação com as comunidades que, territorialmente, lhes pertencem; ora, tal afir-mação constitui, no fundo, o substrato essencial do conceito de autonomia local, sufi-cientemente ancorado no texto da CRP, bem como na Carta Europeia da Autonomia Local. Já a segunda parte do preceito, parece-nos totalmente dispensável. Sendo, ela sim, uma novidade em relação às anteriores leis de atribuições e competências, essa se-gunda parte da norma (“em articulação com as freguesias”) constitui um segmento ao arrepio da nossa tradição jurídica e uma imposição sem qualquer cabimento constitu-cional; o exercício das atribuições próprias de uma entidade autónoma nunca pode fi-car dependente de uma articulação forçosa, ou necessária, com outra entidade; se assim fosse, negada estaria a própria autonomia! Mal andou, pois, o legislador. Por outro la-do, e em complemento da cláusula geral de atribuições, o legislador identifica, em for-ma de catálogo (o que também se saúda) o conjunto individualizado de atribuições que, neste concreto momento histórico-político, é capaz de depositar nos Municípios. Fá-lo através das várias alíneas do nº 2 do mesmo artigo 23º, construindo o seguinte elenco de atribuições: equipamento rural e urbano, energia, transportes e comunicações, edu-cação, património, cultura e ciência, tempos livres e desporto, saúde, ação social, habita-ção, proteção civil, ambiente e saneamento básico, defesa do consumidor, promoção do desenvolvimento, ordenamento do território e urbanismo; polícia municipal e coope-ração externa. É, como facilmente se reconhece, um catálogo de enorme abertura e ge-nerosidade, que garante aos Municípios uma indispensável ação pública na promoção e defesa das respetivas comunidades. O que, consigo, arrasta a consequência de se pers-petivar os Municípios como entidades públicas inultrapassáveis na ação pública demo-crática e na concretização dos ideais políticos de bem-estar e progresso social tão sufi-cientemente afirmados pelo texto constitucional.

No item 3 deste trabalho, deixamos algumas palavras sobre o sistema de governo municipal, evidenciando que, quanto a órgãos, o Município albergava a assembleia mu-nicipal e a câmara municipal (para além do caso singular, pelos motivos então avança-dos, do presidente da câmara municipal). Compreendida, dessa forma, a orgânica mu-nicipal, podemos, agora, avançar com as mais significativas competências de cada um desses órgãos. Não sem antes se deixar uma nova crítica, muito breve, ao texto legal. Conforme fizemos referência, a Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, constitui a quarta intervenção legislativa no que toca às competências dos órgãos municipais. Ora, é ca-so para concluir que, nem à quarta tentativa, foi possível ao legislador nacional oferecer uma arrumação mínima ao catálogo competencial de cada um dos órgãos do Municí-

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pio; de facto, as competências de licenciamento continuam, no texto da lei, misturadas com as competências regulamentares e estas, por sua vez, com as competências de fis-calização, ao passo que estas, pelo seu lado, continuam misturadas com as competências financeiras. Pensamos que não seria demasiado esforço que o catálogo das competên-cias sofresse uma operação de sistematização, dividindo-as, por exemplo, entre compe-tências tributárias, competências de gestão, competências sociais, competências contra-tuais ou competências de licenciamento, o que, quanto a nós, muito reforçaria, até, o sucesso da sua compreensão por parte dos diversos operadores jurídicos e políticos que, no seu quotidiano, com ela lidam.

Retomando o raciocínio exposto, devemos, pois, deixar referências das mais sig-nificativas competências dos órgãos municipais. Assim, quanto à assembleia municipal, diremos que a mesma detém, essencialmente, dois tipos de competências: as de aprecia-ção e as de fiscalização (para além daquelas que dizem respeito ao seu próprio funcio-namento, enquanto órgão). De entre várias, destacamos as seguintes: cabe à assembleia municipal aprovar do plano e propostas de orçamento; aprovar as taxas do Município e fixar o respetivo valor; autorizar a contratação de empréstimos; aprovar as posturas e os regulamentos com eficácia externa do Município; aprovar os planos e demais ins-trumentos estratégicos necessários à prossecução das atribuições do Município; autori-zar a celebração de contratos de delegação de competências entre a câmara municipal e o Estado; aprovar a criação ou reorganização dos serviços municipais e a estrutura or-gânica dos serviços municipalizados; aprovar os mapas de pessoal; autorizar a câmara municipal a celebrar contratos de concessão; aprovar as normas, delimitações, medidas e outros atos previstos nos regimes do ordenamento do território e do urbanismo; au-torizar o Município a constituir associações; apreciar, com base na informação disponi-bilizada pela câmara municipal, os resultados da participação do Município nas empre-sas locais e em quaisquer outras entidades; aprovar referendos locais; conhecer e tomar posição sobre os relatórios definitivos resultantes das ações tutelares ou de auditorias executadas sobre a atividade dos órgãos e serviços do Município; tomar posição peran-te quaisquer órgãos do Estado ou entidades públicas sobre assuntos de interesse para o Município (todas no artigo 25º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro). São competên-cias que, no fundo, dizem respeito à natureza parlamentar ou de órgão deliberativa que a assembleia municipal assume no nosso sistema de governo local.

Já quanto à câmara municipal, verifica-se que o listado de competências assu-me uma clara vocação executiva. A câmara municipal é o órgão central do Município, cabendo-lhe um papel impulsionador e dinamizador de toda a mais relevante ativida-

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de local. O catálogo das suas competências é muito extenso: previstas no artigo 33º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, estas competências ocupam 56 alíneas do nº 1 do mesmo artigo. Destacamos as seguintes: cabe à câmara municipal elaborar e submeter à aprovação da assembleia municipal os planos necessários à realização das atribuições municipais; elaborar e submeter a aprovação da assembleia municipal a proposta de or-çamento, assim como as respetivas revisões; executar as opções do plano e orçamento; fixar os preços da prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou muni-cipalizados; aprovar os projetos, programas de concurso, caderno de encargos e a adju-dicação de empreitadas e aquisição de bens e serviços; elaborar e aprovar a norma de controle interno, bem como o inventário dos bens, direitos e obrigações patrimoniais do Município e respetiva avaliação, bem como os documentos de prestação de contas, a submeter à apreciação e votação da assembleia municipal; elaborar e submeter à aprova-ção da assembleia municipal os projetos de regulamentos externos do Município, bem como aprovar regulamentos internos; submeter à assembleia municipal, para efeitos de autorização, propostas de celebração de contratos de delegação de competências com o Estado; colaborar no apoio a programas e projetos de interesse municipal, em parce-ria com entidades da administração central; apoiar atividade de natureza social, cultu-ral, educativa, desportiva, recreativa ou outra de interesse para o Município, incluindo aquelas que contribuam para a promoção da saúde e prevenção das doenças; ordenar, precedendo vistoria, a demolição total ou parcial ou a beneficiação de construções que ameacem ruína ou constituam perigo para a saúde e segurança das pessoas; criar, cons-truir e gerir instalações, equipamentos, serviços, redes de circulação, de transportes, de energia, de distribuição de bens e recursos físicos integrados no Município ou coloca-dos, por lei, sob administração municipal; participar em órgão de gestão da adminis-tração central; nomear e exonerar o conselho de administração dos serviços municipa-lizados; administrar o domínio público municipal; deliberar sobre a administração dos recursos hídricos que integram o domínio público do Município; enviar ao Tribunal de Contas as contas do Município; deliberar sobre a participação do Município em proje-tos e ações de cooperação descentralizada, designadamente no âmbito da União Euro-peia e da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa.

Por último, mostram-se também previstas competências próprias a favor do pre-sidente da câmara municipal. Abstraindo, agora, da discussão sobre a natureza jurídica dessa figura, verifica-se que o legislador entregou ao presidente da câmara municipal um papel muito relevante quanto ao impulso e à efetividade da atividade da câmara munici-pal. Queremos com isso dizer que uma parte muito significativa das competências pró-

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prias do presidente da câmara municipal diz respeito ao exercício de tarefas muito con-cretas, que se mostram indispensáveis à ação quotidiana da câmara municipal e dos seus serviços. Do elenco da lei, previsto no artigo 35º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, destacamos as seguintes: cabe ao presidente da câmara municipal representar o Muni-cípio em juízo e fora dele; executar as deliberações da câmara municipal e coordenar a respetiva atividade; dar cumprimento às deliberações da assembleia municipal, sempre que para a sua execução seja necessária a intervenção da câmara municipal; aprovar os projetos, programas de concurso, cadernos de encargos e a adjudicação de empreitadas e aquisição de bens e serviços cuja autorização de despesa lhe caiba; autorizar o paga-mento das despesas realizadas; submeter a norma de controlo interno, bem como o in-ventário dos bens, direitos e obrigações patrimoniais do Município e respetiva avalia-ção, e ainda os documentos de prestação de contas a aprovação da câmara municipal e a apreciação e votação da assembleia municipal, com exceção da norma de controlo inter-no; enviar ao Tribunal de Contas os documentos que devam ser submetidos à sua apre-ciação; convocar as reuniões ordinárias da câmara municipal para dia e hora marcados e enviar a ordem do dia a todos os outros membros; representar a câmara municipal nas sessões da assembleia municipal; responder, em tempo útil e de modo a permitir a sua apreciação na sessão seguinte da assembleia municipal, aos pedidos de informação apre-sentados por esta; dirigir, em articulação com os organismos da administração pública com competência no domínio da proteção civil, o serviço municipal de proteção civil, tendo em vista o cumprimento dos planos de emergência e programas estabelecidos e a coordenação das atividades a desenvolver naquele âmbito, designadamente em ope-rações de socorro e assistência na iminência de acidente grave ou catástrofe; remeter à assembleia municipal a minuta das atas e as atas das reuniões da câmara municipal, lo-go que aprovadas; enviar à assembleia municipal toda a documentação, designadamente relatórios, pareceres, memorandos e documentos de igual natureza, incluindo a respei-tante às entidades abrangidas pelo regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais; decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direção dos recursos humanos afetos aos serviços municipais; intentar ações judiciais e defender--se delas; conceder autorizações à utilização de edifícios; conceder licenças policiais ou fiscais, nos termos da lei, dos regulamentos e das posturas; ou dar conhecimento à câ-mara municipal e enviar à assembleia municipal cópias dos relatórios definitivos resul-tantes das ações tutelares ou de auditorias sobre a atividade da câmara municipal e dos serviços do Município, no prazo máximo de dez dias após o recebimento dos mesmos.

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5. Pessoal

A existência de um quadro de funcionários próprio das autarquias locais é uma exigência da própria Constituição da República Portuguesa. De facto, o nº 1 do arti-go 243º sustenta que “as autarquias locais possuem quadros de pessoal próprio, nos ter-mos da lei”. Essa afirmação, que determina que o legislador ordinário terá de ser capaz de criar os instrumentos jurídicos apropriadas à criação de quadros de pessoal privati-vos das autarquias – isto é, não partilhados, nem confundíveis, com os quadros da ad-ministração central – é, ao mesmo tempo, a consagração, em letra de lei constitucional, de uma das mais relevantes dimensões da autonomia dos Entes locais. A falta de pes-soal próprio, ao serviço das autarquias locais, comprometeria, inevitavelmente, a ação pública dos Entes locais e determinaria a incapacidade destes para o exercício das suas competências. Admitir que o pessoal das autarquias locais fosse, por sua vez, um grupo de funcionários da administração central acarretaria que o exercício das competências dos Municípios ficasse na dependência da boa vontade (ou, até, da agenda política) do Estado, o que seria, claro está, uma diminuição – ou mesmo uma anulação – da autono-mia local. O que a nossa Constituição não garante é a existência de um quadro jurídi-co unicamente aplicável aos funcionários públicos da administração local; para o nosso texto fundamental, será conforme à garantia institucional da autonomia local que o le-gislador ordinário opte por fazer aplicar ao pessoal das autarquias locais o mesmo regi-me jurídico dos funcionários públicos do Estado, ainda que consagrando as adaptações que se mostrem devidas171.

Em matéria de regime jurídico do pessoal da administração local – não nos re-ferimos unicamente aos Municípios, na medida em que os diplomas legais disponíveis se aplicam a toda a administração local – há dois relevantes instrumentos que estabele-cem a normação essencial sobre o assunto: por um lado, teremos a Lei nº 49/2012, de 29 de agosto, relativa ao Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Local; por outro lado, teremos a Lei nº 35/2014, de 20 de junho, que consagra a Lei Geral do Tra-balho em Funções Públicas. Dessa forma, há, em Portugal, regulamentação específica para aqueles que, junto das entidades locais, exercem funções de direção ou chefia; e há regulamentação geral, aplicável a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, na qual se estabelece algumas especificidades para a administração local.

171 Neste sentido, o nº 2 do artigo 243º da CRP dispõe que “é aplicável aos funcionários e agentes da administração local o regime dos funcionários e agentes do Estado, com as necessárias adaptações”.

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Comecemos pelo primeiro dos regimes supra indicados, constante, pois, da Lei nº 49/2012, de 29 de agosto. Nas câmaras municipais, os cargos dirigentes são os de “diretor municipal”, “diretor de departamento municipal” e “chefe de divisão munici-pal” (artigo 4º). Há, todavia, limites à existência de cada uma destas categorias em cada Município. Só pode haver provimento de diretor municipal nos Municípios cuja popu-lação seja igual ou superior a 100 mil habitantes, sendo que, por cada fração de 100 mi-lhabitantes, pode haver provimento de um diretor municipal (artigo 6º); por outro lado, só pode haver provimento de diretor de departamento municipal nos Municípios com população igual ou superior a 40 mil habitantes, sendo que, de novo, por cada fração de 40 mil habitantes poderá haver provimento de um diretor de departamento municipal (artigo 7º); por último, o cargo de chefe de divisão municipal pode ser provido em todos os Municípios, sendo que, neste caso, nos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes podem ser providos dois chefes de divisão, ao passo que nos Municípios com população igual ou superior a 10 mil habitantes podem ser providos três chefes de divi-são municipal, aos quais pode acrescer um cargo de chefe de divisão municipal por cada fração igual (artigo 8º). Quanto ao recrutamento, a regra é o procedimento concursal e a forma de provimento é a comissão de serviço (artigos 11º e 12º). O júri de recrutamento é designado por deliberação da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, em que os membros são personalidades de reconhecido mérito profissional, credibilida-de e integridade pessoal, acrescentando-se a exigência, apenas para os vogais do júri, de atividade profissional que seja ou tenha sido exercida na área de recursos humanos ou da administração local autárquica (artigo 13º). O exercício de funções de dirigente im-plica o aproveitamento em cursos específicos para a alta direção em administração pú-blica ou administração autárquica (artigo 14º), sendo que é a própria lei a identificar as entidades que podem ministrar tais cursos. As competências dos dirigentes das câmaras municipais são vastas e variadas, das quais destacamos as seguintes: submeter a despacho do presidente da câmara, devidamente instruídos e informados, os assuntos que dependam da sua resolução; propor ao presidente da câmara municipal tudo o que seja do interesse do órgão; colaborar na elaboração dos instrumentos de gestão previsional e dos relatórios e contas; promover a execução das decisões do presidente e das deliberações do órgão executivo nas matérias que interessam à respetiva unidade orgânica que dirigem; definir os objetivos de atuação da unidade orgânica que dirigem, tendo em conta os objetivos gerais estabelecidos; orientar, controlar e avaliar o desempenho e a eficiência dos serviços dependentes, com vista à execução dos planos de atividades e à prossecução dos resultados obtidos e a alcançar; gerir com rigor e eficiência os recursos humanos, patrimoniais e

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tecnológicos afetos à sua unidade orgânica, otimizando os meios e adotando medidas que permitam simplificar e acelerar procedimentos e promover a aproximação à sociedade e a outros serviços públicos; divulgar aos trabalhadores os documentos internos e as nor-mas de procedimento a adotar pelo serviço, bem como debater e esclarecer as ações a desenvolver para o cumprimento dos objetivos do serviço, de forma a garantir o empe-nho e a assunção de responsabilidades por parte dos trabalhadores; proceder de forma objetiva à avaliação do mérito dos trabalhadores, em função dos resultados individuais e de grupo e da forma como cada um se empenha na prossecução dos objetivos e no es-pírito da equipa; autorizar a passagem de certidões de documentos arquivados na res-petiva unidade orgânica, exceto quando contenham matéria confidencial ou reservada, bem como a restituição de documentos aos interessados.

Já quanto aos demais trabalhadores ao serviço da administração municipal, o es-sencial do seu regime jurídico deve buscar-se na supracitada Lei nº 35/2014, de 20 de junho. É um diploma de uma enorme extensão (406 artigos), dedicado às múltiplas di-mensões do vínculo jurídico em funções públicas. Quanto à sua aplicação a todos aque-les que exercem as suas funções junto dos Municípios, ao abrigo de um vínculo jurídi-co laboral, o âmbito de aplicação desta lei, tal como se mostra definido pelo seu artigo 2º, não deixa dúvidas: “a presente lei é aplicável à administração direta e indireta do Es-tado e, com as necessárias adaptações, (…) aos serviços da administração regional e da administração autárquica”.

Verificada que está a fonte principal do regime jurídico daqueles que prestam as suas funções laborais nos Municípios portugueses, vejamos, desde já, algumas das suas notas principais. O trabalho em funções públicas pode ser prestado mediante vínculo de emprego público ou contrato de prestação de serviços; o vínculo de emprego público contempla três modalidades: o contrato de trabalho em funções públicas; a nomeação; ou a comissão de serviço. Por sua vez, o vínculo de emprego público pode ser por tempo indeterminado ou a termo resolutivo (tudo no artigo 6º). Dentre as três modalidades, a lei mostra clara preferência pela admissão do trabalhador através de contrato, estabele-cendo, por isso, o artigo 7º o seguinte: “o vínculo de emprego público constitui-se, em regra, por contrato de trabalho em funções públicas”. Já a nomeação terá escassa apli-cação às autarquias locais, na medida em que está reservada para casos verdadeiramen-te excecionais, como missões genéricas e específicas das Forças Armadas, representação externa do Estado português, informações, segurança e investigação criminal, inspeção ou segurança pública (artigo 8º). Por último, a comissão de serviço é a modalidade de constituição do emprego público nos cargos dirigentes a que fizemos referência. Quanto

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ao exercício das competências inerentes à qualidade de empregador público, a lei especi-fica que, no caso dos Municípios, tais competências são exercidas pelo presidente da câ-mara municipal (artigo 27º). Cabe aos órgãos e serviços a elaboração dos mapas de pes-soal, tendo em conta as atividades a desenvolver durante a sua execução. Tais mapas, que contêm a indicação do número de postos de trabalho de que o órgão ou serviço carece para o desenvolvimento das respetivas atividades, são afixados no órgão ou serviço e na respetiva página eletrónica (artigo 29º). A forma de recrutamento legalmente preferida é o procedimento concursal, restrito aos trabalhadores que já exercem funções públicas por tempo indeterminado (artigo 30º). A opção que subjaz a esta determinação legal – que, de resto, conta, como não podia deixar de ser, com algumas exceções – decorre da preocupação de evitar um crescimento global do número de trabalhadores ao serviço de entidades públicas. O contrato de trabalho em funções públicas tem a forma escri-ta (artigo 40º) e a regra é o contrato por tempo indeterminado. Só circunstâncias exce-cionais fazem admitir a contratação a termo resolutivo certo (substituição de trabalha-dores ausentes, necessidades urgentes de funcionamento, execução de tarefa ocasional, aumento excecional de atividade de órgão ou serviço, desenvolvimento de projetos não inseridos nas atividades normais dos órgãos ou serviços, ou órgãos ou serviços em regi-me de instalação), tal como o prevê o artigo 57º. A Lei nº 35/2014, de 20 de junho, re-gula, ainda, o regime jurídico do contrato de trabalho, incluindo garantias e deveres do trabalhador e empregador público (artigos 70º a 73º), a atividade, o local de trabalho e as carreiras (artigos 79º a 91º), a avaliação de desempenho (artigo 89º a 91º), o tempo de trabalho (artigo 101º a 121º), as férias e as faltas (artigo 126º a 143º), a remuneração (artigo 144º a 171º), o poder disciplinar do empregador público (artigo 180º a 240º), as vicissitudes e a cessação do contrato (artigo 241º a 313º), bem como o denominado “direito coletivo”, incluindo os instrumentos de regulação coletiva do trabalho e as es-truturas representativas dos trabalhadores (artigo 314º a 378º).

6. Finanças municipais

A consideração adequada da realidade local e municipal não poderá ser consegui-da sem uma adequada referência àquele que constitui um dos seus mais relevantes seg-mentos de análise: as finanças. Nesse específico domínio temático, tentar-se-ão captar as mais significativas dimensões atinentes à utilização dos dinheiros públicos por parte de

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Entes locais, tematizando os problemas no quadro da denominada teoria do federalis-mo fiscal (ou, como denomina a melhor doutrina, spacial arrangement of fiscal affairs 172).

Compreensivelmente, e como se intui do referido, também o sistema financeiro depende em larga medida das opções do legislador constituinte, o qual determina, logo nas suas disposições iniciais, a estrutura unitária do Estado, bem assim como as imposi-ções de observância dos princípios da subsidiariedade, da autonomia autárquica e des-centralização. Como já pertinentemente se observou, existe uma verdadeira imposição constitucional de existência das autarquias, não podendo esta existência ficar na depen-dência da bondade das opções concretas do legislador ordinário.

Doutrina qualificada já referiu que a verdadeira autonomia pressupõe sempre autonomia financeira173, esta última, de resto, também constitucionalmente prevista de modo direto (art.º 238.º, n.º 1 da CRP).

A autonomia financeira consiste num conjunto amplo de prerrogativas que, a par da autonomia administrativa stricto sensu (densificada na suscetibilidade de práti-ca de atos administrativos) engloba um conjunto mais dilatado de poderes, no quadro dos quais se destacam a suscetibilidade de disporem de património próprio (autonomia patrimonial), as possibilidades de elaborar, aprovar e executar o seu próprio orçamento (autonomia orçamental), as prerrogativas de criar e cobrar tributos (autonomia tributá-ria), a possibilidade de recorrerem ao crédito, seja mediante a contração de empréstimos, seja mediante a emissão de obrigações municipais ou outras formas jurídicas legalmente previstas (autonomia creditícia) e os poderes mais concretos e executórios de realizar as suas próprias despesas e de cobrar as suas próprias receitas, sem dependência de autori-zação de qualquer órgão do Estado central (autonomia de tesouraria).

Em termos normativos, todo esse arsenal de prerrogativas encontra-se balizado por um conjunto determinado de normas jurídicas genericamente designado por Direi-to financeiro local o qual, de um modo bastante resumido e exemplificativo abarca, entre muitíssimos outros diplomas, a Lei nº 73/2013, que prevê o regime financeiro genéri-co que é aplicável às autarquias (Lei das Finanças Locais); a Lei nº 8/2012 (Lei dos Com-promissos), que estabelece um conjunto de regras relativas à assunção de compromissos

172 Cfr., a respeito, por exemplo, MUSGRAVE, Richard. Fiscal federalism. Public finance and public choice (Two contrasting visions of the State). Buchanan and Musgrave, 2 ed. London: MIT Press, 2000, p. 155.

173 V. CASALTA NABAIS, José, “A autonomia financeira das Autarquias locais”, Almedina, Coimbra, 2007, p. 27 e ss.; OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. Coimbra: Coimbra editora, 1993, p. 286 e ss. V. ainda, e entre bastantes outros, acórdãos do TC n.ºs 82/86 e 631/99. Por último, cfr. BVerfGE, 72, 330 (Finanzausgleich I) e BVerfGE, 86, 148 (216) (Finanzausgleich II).

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e à disciplina dos pagamentos em atraso; a Lei nº 53-E/2006, disciplinadora do regi-me geral as taxas das autarquias locais, ou a Lei nº 98/1997, que é a lei de organização e processo do Tribunal de Contas. Além dessas normas internas, também dois outros importantes acervos normativos devem ser mencionados, a saber: a (já referida) Carta europeia da autonomia local – em que se consagram, entre outros, os valores jurídicos da autonomia organizatória e da autonomia financeira – e as normas do Direito da União Europeia, particularmente as disposições dos tratados sobre a política regional, entre as quais as que preveem as obrigações de reduzir a disparidade entre os níveis de desen-volvimento das diversas regiões e de promoção de um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, assim como de reforço da sua coesão económica e social.

Em termos analíticos, nos desdobramentos subsequentes dedicar-se-á atenção particularizada aos tópicos da despesa pública local, da receita pública local e do orça-mento dos Entes locais. Entende-se conveniente salientar que a análise iniciar-se-á pe-la despesa – e não, como é tradição, pela receita – por se entender que não é aceitável a consideração desta última como “parente pauvre” das finanças públicas 174, atenta a sua importância no equilíbrio financeiro e orçamental em geral. Além disso, verdadeira-mente, são as receitas que revestem um papel secundário, pois não existem por si, mas apenas para cobrir as despesas. Basta pensar que, por exemplo, a cobrança de impostos, de taxas ou outras contribuições, bem assim como a contração de empréstimos, apenas devem ser realizadas no sentido de cobrir os encargos municipais, como a construção de estradas, a atribuição de subsídios, ou o pagamento de dívidas anteriores e não en-quanto fins em si mesmas.

As despesas locaisO primeiro problema a ser abordado é o de saber quais são as despesas que os

Entes locais podem ou devem levar a efeito. Aqui, importa ter presente que existem matérias relativamente às quais as autarquias não têm poder decisório, uma vez que es-tão constitucional ou legalmente reservadas ao Estado ou a outras entidades e, por ou-tro lado, que deve ser sempre observado o denominado princípio da conexão, de acor-do com o qual a produção de bens por parte de um Ente local deverá respeitar sempre a necessidades das pessoas da respetiva área ou região. Também não pode ser perdido de vista que a limitação territorial das autarquias as impede frequentemente de conse-

174 Assim, CHEVAUCHEZ, Benoît. La dépense publique, au coeur de nos systèmes de finances publiques. Revue Française de Finances Publiques, 77, mar. 2002, p. 27, 28.

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guir uma exploração financeiramente proveitosa na produção de certo tipos de bens – aqueles que só em larga escala atingem níveis satisfatórios de rentabilidade (como por exemplo, o tratamento de águas residuais ou a recolha de lixos).

No que particularmente concerne ao regime jurídico das despesas públicas mu-nicipais, destaca-se a ideia de que o poder de ordenar e processar as despesas legalmen-te autorizadas está compreendido nas prerrogativas da autonomia financeira local, em-bora se deva admitir que é um poder fortemente limitado do ponto de vista jurídico, sendo de apontar, entre outras, as regras da economicidade ou da boa gestão (apelan-do-se à gestão por duodécimos). No momento presente, a disciplina despesista local en-contra-se bastante limitada em virtude das exigências decorrentes da já referida lei dos compromissos (Lei 8/2012), a qual pretende constituir um instrumento de disciplina financeira e encerra um conjunto de regras que procura evitar o despesismo impruden-te e o débito acumulado.

Entre os constrangimentos de gestão que a mesma introduz, salientam-se os seguintes:

i) ao nível quantitativo, a proibição de assunção de compromissos que excedam os fundos disponíveis, entendidos estes como as verbas disponíveis a muito curto prazo (grosso modo, a três meses);

ii) ao nível formal, a imposição, em todos os atos de utilização de dinheiros públicos, de menção obrigatória de um número de compromisso válido e sequencial;

iii) ao nível contratual, determinando a regra de que os pagamentos apenas poderão ser feitos após o fornecimento dos bens e serviços.

Além disso, é uma lei que comina com pesadas “sanções” a sua própria inobser-vância, seja responsabilizando os próprios agentes administrativos pelo ressarcimento dos danos decorrentes da assunção de compromissos desconformes, seja cominando com nulidade – e com a impossibilidade de reclamação do pagamento por parte de privados – os contratos sem cumprimento de regras formais legalmente prescritas.

Deve salientar-se que essa lei, não obstante alguns evidentes méritos (nomea-damente a introdução de uma acrescida disciplina na utilização do dinheiro de todos), arrasta o perigo da violação dos princípios da socialidade (Estado social) e da Prosse-cução do Interesse público, pois, com os constrangimentos financeiros que comporta – nomeadamente ao limitar os compromissos aos fundos disponíveis (como se disse,

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dinheiros em caixa a 3 meses) –, corre-se o risco de colocar em crise a realização de pres-tações sociais por parte dos Entes locais, “estrangulando-se” o fornecimento de bens e serviços. Recorde-se que muitos desses serviços têm uma elevada e relevante compo-nente social (manutenção de centros de saúde, transporte de pessoas, conservação de escolas, recolha de lixos, pagamento de salários, apoio a idosos e carenciados, etc.). Re-corde-se igualmente que a continuação do fornecimento em desrespeito com a lei (por exemplo, realizando a despesa para além dos fundos disponíveis) implica sujeitar o in-frator a responsabilidade 175.

As receitas locaisNo que concerne às receitas dos Entes locais (isto é, os ingressos financeiros em

que os mesmos assentam a realização das despesas), deve-se começar por salientar a na-tureza heterogénea e diversificada, pois é possível conceber vários tipos e espécies, com natureza e regimes significativamente distintos. Na realidade, pode distinguir-se, por um lado, receitas originárias (que são criadas pelo próprio Ente local ou que têm na ba-se uma atuação sua) e receitas derivadas (que são aquelas que se materializam em trans-ferências do orçamento do Estado central e que são comummente designadas por re-ceitas perequitativas).

No contexto das receitas originárias, avultam ab initio as receitas patrimoniais, com especial destaque para as que advêm da alienação ou administração do património local. Todavia, esse destaque é mais teórico do que prático ou efetivo, na medida em que muitas autarquias têm património escasso, além de que muitas vezes o mesmo é indis-ponível (fazendo parte do domínio público), não podendo, por exemplo, ser vendido ou arrendado, e por essa via não pode ser gerador de receitas. Resta o seu aproveitamento em termos de cobrança de taxas pela sua utilização (v.g., taxas de parqueamento ou ta-xas pela utilização da via pública para colocação de esplanadas ou de painéis publicitá-rios) ou a prestação de serviços e a empresarialização. Aqui, relevam a tensão “público/privado” e questão de saber se determinadas atividades que tradicionalmente eram le-vadas à prática por entidades municipais – como o transporte de pessoas, a recolha de resíduos, a exploração de museus, etc. –podem ser efetivadas por entidades empresa-riais, perspetivadas em termos de Direito privado e com sujeição a mecanismos de mer-cado e a concorrência.

175 Para desenvolvimentos v. ROCHA, Joaquim Freitas da. A lei dos compromissos e dos pagamentos em atraso (breve en-quadramento). Direito regional e local (DREL), n. 18, abr./jun. 2012, páginas 25 e ss.

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No âmbito das receitas, uma das espécies mais visíveis – embora não necessa-riamente das mais relevantes ou significativas do ponto de vista quantitativo – é a das receitas tributárias, assente, como a própria designação sugere em ingressos coativos sob a forma de tributos.

Aqui pode começar por ser feita referência aos denominados impostos locais 176, os quais, no ordenamento português, são os seguintes:

i) o imposto municipal sobre imóveis (IMI), o qual é um imposto real, periódico e sobre a titularidade do património, incidindo sobre o valor patrimonial tri-butário dos prédios rústicos e urbanos situados no território português, sendo devido, em princípio, pelos respetivos proprietários. As taxas do imposto são fixas, mas, em determinados casos, oscilam entre uma percentagem mínima e uma percentagem máxima legalmente previstas, competindo ao Município fixar em concreto o montante da taxa a aplicar em cada ano. Além desse po-der de fixação da taxa, os Municípios podem ainda adotar algumas medidas extrafiscais como, por exemplo, beneficiar áreas territoriais que sejam objeto de operações de reabilitação urbana ou de combate à desertificação, incen-tivar o arrendamento, sobretributar os prédios degradados ou terrenos com áreas florestais que se encontrem em situação de abandono;

ii) o imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), que é um imposto real e sobre o património, e que incide sobre a aquisição de imó-veis situados no território nacional. O respetivo sujeito passivo é, em princí-pio, o adquirente do bem em questão e o valor tributável é o valor constante do ato ou do contrato, ou o valor patrimonial tributário dos imóveis se su-perior, sendo que as taxas aplicáveis variam em função da natureza do bem imóvel adquirido;

iii) o imposto único de circulação (IUC), por sua vez, é um imposto sobre a pro-priedade de veículos e procura onerar os contribuintes na medida do custo ambiental e viário que provocam, sendo sujeitos passivos os respetivos pro-prietários. A sua base de tributação é constituída por fatores diversos como a cilindrada do veículo, a voltagem, a antiguidade da matrícula, o nível de emis-

176 Como é sabido, a CRP não consagra soberania fiscal nem permite a criação de impostos por parte das Autarquias, sendo uma matéria de reserva do Estado central (Cfr. art. 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP), embora lhes permita a titularidade da receita arrecadada com certos tipos, falando-se, neste sentido, em “impostos locais”. O que muitas vezes ocorre é que tais impostos são cobrados pelos órgãos da administração central e o produto arrecadado reverte posteriormente para os entes locais.

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são de dióxido de carbono (CO2), o peso bruto, o número de eixos ou o tipo de suspensão dos eixos motores, o que faz com que a taxa também seja bas-tante diversificada.

Além da perceção das receitas dos impostos acima referidos, a lei das finanças locais permite que as autarquias possam lançar anualmente uma forma especial de tri-butação sobre os lucros de determinadas empresas, denominada derrama. Trata-se de um imposto facultativo, uma vez que as autarquias podem decidir não o lançar, e o va-lor da respetiva taxa pode ir até 1,5%, incidindo sobre o lucro tributável dessas mesmas empresas, gerado na área geográfica das autarquias.

Ainda no âmbito dos tributos, para além dos impostos municipais (IMI, IMT, IUC e derrama) também merecem destaque as receitas provenientes da cobrança de taxas. A este propósito, o regime geral das taxas das autarquias locais prevê que as ta-xas autárquicas podem ser devidas pela prestação individualizada de um serviço públi-co (por exemplo, combate a incêndios, proteção civil, manutenção e reforço de infraes-truturas urbanísticas, passagem de certidões, etc.); pela utilização do domínio público municipal (por exemplo, pela utilização do subsolo para instalação de condutas de gás ou de cabos de comunicações, ou domínio aéreo municipal para efeitos de publicidade); ou pelo levantamento de um obstáculo jurídico (concessão de licenças de porte de cães, de pesca, etc.). Essas taxas devem ser criadas por regulamento, o qual deve conter, entre outros elementos, a base de incidência objetiva e subjetiva, o valor ou a fórmula de cál-culo, a fundamentação económico-financeira e as isenções. Além disso, as taxas muni-cipais devem respeitar o princípio da equivalência, em termos de o valor do que se paga ser tendencialmente equiparado ao valor que se recebe de contraprestação.

Ainda no contexto das receitas municipais, merecem saliência os rendimentos de-rivados do recurso ao crédito (empréstimos, aberturas de crédito, emissão de obrigações, etc.) por meio dos quais os Entes locais tentam procurar no mercado, como qualquer outro sujeito económico, uma relação de confiança que lhes permita beneficiar, no ime-diato, de meios de liquidez. Neste particular, e tendo presente o atual contexto de crise e de défice, o recurso a esse tipo de ingresso está fortemente limitado. No que diz respeito aos empréstimos, a sua contração apenas pode ser justificada por motivações de ordem financeira – particularmente o combate ao défice de tesouraria ou ao défice de médio e longo prazo – ou para fazer face a investimentos reprodutivos, como a construção ou o melhoramento de escolas, a aquisição de uma nova frota de autocarros de passageiros ou a abertura de novas vias urbanas de comunicação, por exemplo.

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Como se sabe, os empréstimos são receitas não efetivas, pois são um tipo de re-ceita que, materializando um acréscimo de dinheiros no momento presente, significa igualmente um aumento das responsabilidades financeiras no futuro, pois o Ente lo-cal fica obrigado a reembolsar e a remunerar quem lhe emprestou. Quanto à duração, a própria lei qualifica os empréstimos, dizendo que eles podem ser a curto prazo, com maturidade até um ano, a médio prazo, com maturidade entre um e dez anos e de lon-go prazo com maturidade superior a dez anos.

Como já se referiu, existem atualmente fortes constrangimentos – quer por via legal, quer por via da jurisprudência do Tribunal de Contas – ao recurso ao crédito, im-pondo-se limites à sua contração, grandemente justificados pelo endividamento exces-sivo que muitas autarquias apresentam. Contudo, não pode deixar de se referir que a imposição desses limites não é inconstitucional porque tem por escopo salvaguardar ou-tros bens jurídicos constitucionalmente protegidos (estabilidade das finanças públicas e a possibilidade de satisfação de determinadas necessidades coletivas).

Por fim, neste apartado, impõe-se referir as transferências de perequação finan-ceira (equalization transfers). Parte-se aqui da consideração do princípio da solidarieda-de entre os Entes públicos territoriais (decorrente do princípio da unidade do Estado já mencionado) –, assumindo-se que os Entes financeiramente mais capazes devem au-xiliar os financeiramente mais desfavorecidos, com o objetivo de reduzir as assimetrias ou esbater as desigualdades não naturais. Esses ajustamentos, que juridicamente assu-mem a forma de fundos, consistem em verbas que, sobrepondo-se às receitas originárias de cada autarquia, permitam nivelá-las e colocá-las em posições tendencialmente equi-valentes, revestindo carácter obrigatório, pois têm de ser sempre legalmente previstas e consagradas no orçamento do Estado. Por outras palavras: não está na disponibilidade do Estado atribuí-las ou não.

Essas transferências são no ordenamento português as seguintes:

i) o Fundo Geral Municipal (FGM), que é uma transferência geral que visa do-tar os Municípios de condições financeiras mínimas para o desempenho das suas atribuições;

ii) o Fundo Social Municipal (FSM), que é uma transferência financeira espe-cífica, ligada ao financiamento de despesas municipais relativas a funções so-ciais (e.g., educação, saúde ou ação social);

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iii) o Fundo de Coesão Municipal (FCM), que consiste numa transferência a fa-vor dos Municípios menos desenvolvidos e que tem como objetivo o reforço da coesão municipal e a correção das assimetrias existentes;

iv) uma participação no imposto geral sobre o rendimento (IRS) dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial. Tal par-ticipação é variável, podendo ir desde os 0% até aos 5% da coleta desse im-posto, ficando na disponibilidade do Município designar a percentagem que entende dever receber. Se for designada uma percentagem inferior a 5%, o produto da diferença é considerado como dedução do IRS, a favor do sujeito passivo;

v) o Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF), que reverte para estas, e equivale a uma participação nos impostos do Estado equivalente a determi-nada percentagem.

O orçamento local

Todo o acervo de despesas e de receitas dos Entes locais encontra a sua base jurí-dica no orçamento respetivo, o qual se configura como um instrumento normativo que incorpora a previsão das receitas e das despesas para o ano financeiro, incorporando os correspondentes mapas anexos. As possibilidades de, em exclusividade e sem depen-dência de autorizações ou consentimentos do Estado, elaborar a proposta orçamental, discuti-la e aprová-la, demonstram, sem equívocos, que as autarquias são, efetivamente, Entes financeiramente autónomos.

A proposta respetiva deve ser elaborada e apresentada pelo órgão executivo au-tárquico ao órgão deliberativo e a sua discussão e votação deve acontecer em sessão or-dinária a decorrer em novembro ou dezembro. Naturalmente que, após a aprovação e a publicação do orçamento, ocorrerá a fase da execução do mesmo, a partir do início do ano financeiro seguinte. O conteúdo dessa proposta deve estar de acordo com algumas regras jurídicas, cuja não observância será causa de ilegalidade, sendo de destacar as se-guintes dimensões:

i) exclusividade – o documento orçamental apenas deverá conter disposições relativas às receitas e às despesas locais e com um alcance temporal corres-pondente ao período financeiro, não se devendo nele incluir disposições ex-travagantes (riders ou cavaliers budgetaires);

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ii) unidade – cada autarquia deve dispor apenas de um só orçamento, não se ad-mitindo nem orçamentos sucessivos, nem orçamentos simultâneos;

iii) universalidade – no orçamento devem estar integradas todas as despesas e to-das receitas sem exceção, incluindo as dos serviços municipalizados;

iv) especificação – o orçamento deve individualizar suficientemente todas as re-ceitas e todas as despesas nele previstas, de modo a que não existam dúvidas quanto à sua qualificação e quantificação (por agrupamento, subagrupamen-tos e rubricas);

v) anualidade – o orçamento é anual, coincidindo o ano económico ou finan-ceiro com o ano civil;

vi) não compensação – os montantes orçamentalmente previstos (digam respeito a receitas ou digam respeito a despesas) devem ser inscritos pela sua importância integral, sem deduções de qualquer natureza;

vii) não consignação – o produto de quaisquer receitas não pode ser afecto (consignado) à cobertura de determinadas despesas, servindo todas as receitas para cobrir indistintamente todas as despesas;

viii) equilíbrio – o orçamento deve prever os recursos necessários para cobrir to-das as despesas.

7. Controlos administrativos e judiciais

Como resulta do abordado em relação ao que constitui o cerne essencial do con-ceito de autonomia local, é seguro poder afirmar-se que, em face do nosso texto cons-titucional, a definição do leque de atribuições e competências dos Municípios é uma questão de geometria variável, se nos for concedida a expressão, nos termos da qual (e sem prejuízo de se impor ao legislador ordinário que seja capaz de identificar todas as tarefas que melhor podem ser exercidas pelos Municípios no cumprimento do seu de-siderato e em face dos interesses das respetivas populações) o conteúdo concreto dessas atribuições e competências fica sempre dependente do juízo histórico-político que esse mesmo legislador for capaz de alcançar. Isto é: no preenchimento do postulado cons-titucional de que, às autarquias locais, devem caber as atribuições necessárias à “prosse-cução de interesses próprios das populações respetivas” 177, é lícito ao legislador definir,

177 O nº 2 do artigo 235º da CRP estabelece que “as autarquias locais são pessoas coletivas dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas”.

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sempre de forma apropriada ao momento histórico determinado, o conjunto de pode-res que confia às autarquias locais, bem como lhe é lícito reservar para si aquele outro grupo de poderes que, em face do contexto político, social, económico ou cultural, deve ser assumido por um Ente supramunicipal. É dizer: respeitados os limites traçados pelo quadro constitucional, as autarquias locais não têm direito a um leque estanque de atri-buições que possam legitimamente reivindicar do Estado central. E isso constitui, por certo, uma fraqueza das autarquias locais. Da mesma forma, está o legislador ordinário autorizado a introduzir no ordenamento jurídico, para além das atribuições inerentes à realização de autarquias locais, condicionamentos ao exercício pleno dessas atribuições. É, precisamente, o caso do regime jurídico da tutela administrativa sobre as autarquias locais, como forma de controlo estadual da atividade autárquica, controlo este que, em face dos constrangimentos fixados, desde logo, no quadro normativo inscrito na Cons-tituição da República Portuguesa, terá que assumir uma feição prudente ou de conten-ção178, a qual, em concreto e hodiernamente, se revela em dois vetores essenciais comum-mente aceites: sindicância de legalidade dos atos praticados pelas autarquias locais (vetor fundamento) e punição dos autores das ações administrativas consideradas ilegais (vetor sancionatório). Esse é o raciocínio que desenvolveremos de seguida.

Ainda antes da abordagem ao regime jurídico da tutela administrativa autárqui-ca, deve deixar-se referência ao quadro conceptual que envolve este instituto. Em pri-meiro lugar, a definição: acolhemos o essencial da proposta de Marcello Caetano, para quem a tutela administrativa é “o poder conferido ao órgão de uma pessoa coletiva de intervir na gestão de outra pessoa coletiva autónoma – autorizando ou aprovando os seus atos, fiscalizando os seus serviços ou suprindo a omissão dos seus deveres legais”179. Destacamos, nessa fase, duas notas de relevo: (i) a tutela administrativa é um poder que se exerce entre duas pessoas coletivas autónomas entre si; (ii) a tutela administrativa é um instituto que tem a sua existência vinculada à boa prossecução das atribuições que,

178 Neste sentido, ALEXANDRINO, José de Melo. Direito das Autarquias Locais. Tratado de Direito Administrativo Especial, Volume IV, Almedina, p. 263.

179 CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. v. I, 10. ed. Coimbra: Almedina, p. 230. Este sentido de definição foi acolhido, sem reservas de maior, por OLIVEIRA, Mário Esteves de. Direito administrativo. v. I. Coimbra: Almedina, p. 192, ou por AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. v. I, 3. ed. 2006, p. 692; numa perspetiva mais próxima das soluções legislativas atuais, Canotilho e Moreira (2007) definiram a tutela como “uma função administrativa de controlo exercida de acordo com um procedimento juridicamente ordenado a tal efeito e apenas com a finalidade de verificar o cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos”. CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 746.

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por lei, são conferidas a essas duas pessoas coletivas180. Portanto, “independentemente da amplitude do regime jurídico que, em cada momento, o legislador estabeleça para a tutela administrativa, é forçoso reter que este instituto encontra o seu âmago no exercí-cio das atribuições e competências que, por instrumento legislativo, foram depositadas nesse inner circle que define os limites da capacidade jurídica de duas pessoas coletivas que, sendo autónomas, permanecem, através dos mecanismos da tutela administrativa, ligadas entre si”181.

Quanto ao seu conteúdo, é usual estabelecer-se uma divisão tripartida das formas da tutela administrativa. Assim, por um lado, há a tutela corretiva, a qual tem por objeto corrigir os inconvenientes que possam resultar do conteúdo dos atos praticados ou de-cididos pela entidade tutelada. Dentro dessa forma, há casos de tutela a priori, isto é, a correção do ato exerce-se sobre o seu projeto, o qual fica assim submetido à autorização do órgão tutelar, e casos de tutela a posteriori, ou seja, a decisão é tomada pela entida-de tutelada, mas a sua plena vigência fica condicionada à aprovação da entidade tutelar. Por outro lado, há também (e ainda quanto a esta distinção em função do seu conteú-do) a tutela inspetiva, a qual se caracteriza no poder de fiscalização, por parte da entida-de tutelar, sobre a atividade da entidade tutelada, para o efeito de promover o sanciona-mento das decisões ilegais praticadas pela dita entidade tutelada; por último, há a tutela substitutiva (ou também dita supletiva), a qual se verifica naqueles casos em que, peran-te uma omissão do Ente tutelado, a entidade tutelar, em sua vez, pratica o ato exigido pelo ordenamento jurídico182.

Quanto ao seu fim, a tutela administrativa é qualificada como de mérito ou de legalidade. No primeiro caso, a entidade tutelar emite uma pronúncia quanto à oportu-

180 Neste sentido, DIAS, José Eduardo Figueiredo; OLIVEIRA, Fernanda Paula. Noções fundamentais de direito administrativo. 2. ed. Almedina, 2010, p. 93, para os quais “o fim da tutela administrativa é assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpre as leis em vigor e – caso a lei o permita – garantir que sejam adotadas as soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público”. Pelos motivos que a seguir se deixarão expostos, não concordamos com o teor da parte final do trecho citado, se aplicado aos municípios ou às freguesias, já que “garantir que sejam adotadas soluções convenientes e oportunas” só será possível nos casos de tutela sobre empresas ou institutos públicos, não já sobre autarquias locais.

181 CRUZ E SILVA, Pedro. A tutela administrativa sobre as freguesias. A Reforma do Estado e a freguesia, Edição Anafre/Aedrel, 2013, p. 256.

182 Alguns autores, como Oliveira, sustentam que se pode falar ainda numa tutela directiva, a qual “consiste no poder de orien-tar a atividade do ente tutelado, indicando-lhe objetivos e critérios de oportunidade político-administrativa e eventualmente no poder de lhe dirigir instruções sobre a forma como interpretar a lei” (OLIVEIRA, Mário Esteves de. Direito administrativo. v. I. Coimbra: Almedina, p. 195). Pensamos, todavia, que esta modalidade de tutela, por um lado, está contida (é uma sua dimensão) na forma de tutela corretiva: no momento em que, a priori ou a posteriori, o ente tutelar se pronunciar sobre o projeto de decisão ou sobre o ato já praticado, mas ainda não executório, ele próprio – ente tutelar – orientará a atividade do ente tutelado, maxime nos casos de rejeição da decisão que aguarda autorização, oferecendo-lhe, por certo, no momento da justificação da recusa, a sua interpretação do espectro normativo aplicável ao caso concreto; por outro lado, pensamos que esta definição inclui elementos que dizem respeito à qualificação da tutela quanto ao seu fim e não quanto ao seu conteúdo.

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nidade, utilidade e conveniência jurídico-administrativa da decisão da entidade tutela-da; no segundo caso, o Ente tutelar limita-se a sindicar a conformação do conteúdo da decisão da entidade tutelada com o quadro normativo e regulamentar em vigor, esgo-tando, nessa análise, a sua pronúncia. Munidos do essencial do quadro dogmático que enforma o instituto da tutela administrativa nas suas diversas aceções, passar-se-á, em seguida, à enunciação das opções legislativas concretas que dão corpo jurídico à tutela administrativa em Portugal.

O artigo 242º da CRP, sob e epígrafe “tutela administrativa”, inserido no Título VIII (Poder Local) da sua Parte III – Organização do Poder Político – estabelece, no seu nº 1, que “a tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segun-do as formas previstas na lei”. A primeira ilação a retirar do conteúdo dessa norma é a opção clara e manifesta do constituinte: o regime jurídico da tutela administrativa so-bre as autarquias locais só será conforme à Constituição se se limitar a estabelecer me-canismos de controlo que se atenham à sindicância da legalidade dos atos praticados pela entidade (autárquica) tutelada, estando expressamente excluída a opção por solu-ções de tutela de mérito. A segunda conclusão (que decorre parcialmente da primeira) que impõe o dispositivo constitucional (em combinação, naturalmente, com os princí-pios da autonomia local e da descentralização administrativa) é a seguinte: a tutela ad-ministrativa não existe nem para harmonizar os interesses nacionais do Ente tutelar com os interesses locais das autarquias locais, com o sacrifício, se necessário, destes úl-timos183, nem para “velar pela boa gestão autárquica”184, o que pressupunha a autoriza-ção do legislador constitucional ao legislador ordinário para a prolação de mecanismos de controlo governamental da atividade autárquica em sede de oportunidade das deci-sões produzidas pelas autarquias locais. A opção constitucional é, pois, a de recusar o controlo estadual da discricionariedade administrativa autárquica (sem prejuízo, claro está, da vertente de legalidade inerente à própria discricionariedade, essa sim sindicável pelo Ente supramunicipal). A terceira nota que extraímos do preceito em discussão é a afirmação da prevalência do princípio da legalidade nas formas de fixação do que seja,

183 Por isso, recusamos, atento o contexto constitucional e legislativo atual, aquela parte da definição oferecida por Marcello Caetano que pressupunha, a final, que a tutela administrativa tinha, também, como finalidade “coordenar os interesses próprios da tutela com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar”. CAETANO, Marcello. Manual de direito administra-tivo. v. I, 10. ed. Coimbra: Almedina, p. 230.

184 Temos seguido, muito de perto, o raciocínio de CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 746.

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em concreto, a tutela administrativa. O que, a nosso ver, comporta duas dimensões dis-tintas: em primeiro lugar, que as formas de tutela devem ser típicas e devidamente pre-vistas (no sentido de catalogadas) em lei185; em segundo lugar, que é de recusar juízos de oportunidade nas ações que se traduzam em tutela administrativa, pelo que a própria lei (ordinária) da tutela terá que prever os momentos e os limites das ações inspetivas tute-lares, bem como o alcance e os efeitos que se retirarão destas mesmas ações. Um último ponto a destacar na arquitetura constitucional da tutela administrativa prende-se com a cuidadosa combinação de preceitos que construiu este instituto. O regime jurídico da tutela administrativa sobre as autarquias locais é matéria de reserva legislativa (relati-va) da Assembleia da República (alínea q) do nº 1 do artigo 165º da CRP); tal signifi-ca que será a própria Assembleia da República (ou o governo, mas a partir de uma au-torização legislativa da Assembleia da República) a criar o instrumento legislativo que assegura o padrão da tutela administrativa sobre as autarquias locais; por outro lado, es-tabelece a alínea d) do artigo 199º da CRP que é da competência administrativa do go-verno “exercer a tutela (…) sobre a administração autónoma”. Na medida em que a tu-tela administrativa se traduz numa ingerência do governo sobre as autarquias locais, o legislador constituinte reservou para a Assembleia da República o papel do árbitro da tutela administrativa, cabendo-lhe a ela criar (não só as regras através das quais os atores administrativos exercerão as suas atribuições, como também) os freios do controlo go-vernamental sobre as decisões das autarquias locais186.

O atual regime jurídico ordinário da tutela administrativa consta da Lei nº 27/1996, de 1 de agosto. Quanto ao regime jurídico em si, a tutela administrativa so-bre as autarquias locais é definida como “verificação do cumprimento das leis e regu-lamentos por parte dos órgãos e serviços das autarquias locais e entidades equiparada” (artigo 2º). Na formulação concreta do que seja as atividades de tutela, todas elas – ins-peção, inquérito e sindicância (alíneas a), b) e c) do nº 2 do seu artigo 3º) – são reme-tidas a formas de apreciação (embora em diferentes graus) da conduta dos órgãos au-tárquicos, mas sempre limitadas, tão somente, ao conhecimento do cumprimento da lei

185 “O princípio da tipicidade das formas de tutela apresenta-se desde logo como uma concretização do princípio da reserva de lei, na medida em que nele se exprime a clássica ideia de que a tutela administrativa não se presume, só existindo quando a lei expressamente o prevê (…)”, ALEXANDRINO, José de Melo. Direito das Autarquias Locais. Tratado de direito administrativo especial, v. IV, Almedina, p. 267.

186 Não fosse esta apurada construção constitucional, logo se evidenciaria as possibilidades de intromissão continuada do Governo na esfera autárquica. Por isso, supra referimos, citando Oliveira (2013), que as regras da tutela administrativa sobre as autarquias locais “ficariam à disposição do Governo enquanto órgão legislativo, sendo grande o risco de através do “Governo le-gislador” se manifestar o “Governo administrador, este com natural vocação para submeter a administração local a uma regulação limitativa da autonomia” (p. 239).

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(em sentido amplo). Quanto à titularidade dos poderes de tutela administrativa sobre as autarquias locais, estes pertencem, exclusivamente, ao governo (sendo assegurada, de forma articulada, por diversos Ministros, em função das suas competências). A dupla impressão a retirar deste enunciado é esta: por um lado, o regime jurídico da tutela ad-ministrativa sobre as autarquias locais concentra-se, definitivamente, na enunciação de uma tutela de legalidade; o legislador de 1996 parece ter sido ainda mais preciso do que os seus antecessores, procurando, através das suas formulações muito focadas e conci-sas, não deixar espaço a hesitações: quanto ao seu fim, a única forma de tutela admissí-vel sobre as autarquias locais é a tutela de legalidade. Por outro lado, ficando bem sub-linhado que a forma mais típica de tutela – quanto ao seu conteúdo – é a inspetiva (tal sobressai, impressivamente, do teor das normas contidas, em especial, no artigo 3º e no artigo 6º da Lei nº 27/1996), não foram expressamente recusadas outras formas de tu-tela, designadamente a corretiva e substitutiva.

De todo o modo, é relevante deixar algumas outras notas mais sobre o regime ju-rídico que corporiza a tutela administrativa em Portugal. Por um lado, está legalmente prevista a existência de sanções para a prática de ilegalidades que se mostrem incompa-tíveis com o bom desempenho dos cargos autárquicos. Curiosamente, as sanções apli-cáveis – que podem até consistir na perda de mandato – não resultam, forçosamente, de ações inspetivas. É o caso da perda de mandato do membro de órgão autárquico que, sem motivo justificado, não compareça a três sessões ou seis reuniões seguidas ou a seis sessões ou doze reuniões interpoladas (alínea a) do nº 1 do artigo 8º). Constitui, ainda, infração conducente à perda de mandato a inscrição, após a eleição, em partido diver-so daquele pelo qual o membro do órgão autárquico se apresentou ao sufrágio eleitoral (alínea c) do nº 1 do artigo 8º) ou a intervenção, no exercício de funções ou por causa delas, em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem (nº 2 do artigo 8º).

Para além da perda de mandato, está prevista uma outra sanção, mas esta aplicável ao órgão autárquico: a designada “dissolução de órgãos” (artigo 9º). Destacamos alguns exemplos de condutas que podem ser sancionadas com a dissolução do órgão: obstar à realização de inspeção, inquérito ou sindicância, à prestação de informações ou escla-recimentos e recusar facultar o exame aos serviços e a consulta de documentos solicita-dos no âmbito do procedimento tutelar (alínea b)); violar, culposamente, instrumentos de ordenamento do território (alínea c)); exigir, em matéria de licenciamento urbanís-tico, taxas, mais valias, contrapartidas ou compensações não previstas na lei (alínea d));

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não elaborar o orçamento, de forma a entrar em vigor no dia 1º de janeiro de cada ano (alínea e)); ultrapassar os limites legais de endividamento do Município (alínea g)); ou ultrapassar os limites legais de encargos com o pessoal (alínea h)).

As decisões de perda de mandato ou dissolução de órgão apenas podem ser apli-cadas judicialmente, em ações interpostas pelo Ministério Público junto de um tribu-nal administrativo e fiscal, ações estas que contam com um regime processual específi-co, mas sempre urgente (artigos 11º e 15º).

O controlo da atividade municipal pode ter natureza administrativa – como é o caso da tutela – ou pode assumir diferente natureza. Em matéria financeira, os Muni-cípios portugueses estão sujeitos ao controlo do Tribunal de Contas. O essencial do re-gime jurídico desse órgão jurisdicional está contido na Lei nº 98/1997, de 26 de agosto (a qual, até à data, já sofreu 13 alterações, a última das quais através da Lei nº 20/2015, de 9 de março). Nos termos desse mesmo diploma, “o Tribunal de Contas fiscaliza a le-galidade e a regularidade das receitas e despesas públicas, aprecia a boa gestão financei-ra e efetiva responsabilidades por infrações financeiras” (artigo 1º). Ora, estão sujeitas à jurisdição e aos poderes de controlo financeiro do Tribunal de Contas “as autarquias lo-cais, suas associações ou federações e seus serviços, bem como as áreas metropolitanas” (alínea c) do nº 1 do artigo 2º). Ainda especificamente quanto às autarquias locais por-tuguesas, o Tribunal de Contas detém competência material para fiscalizar, previamen-te, a legalidade e cabimento orçamental dos atos e contratos de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou representativos de quaisquer encargos e responsabilida-des (alínea c) do nº 1 do artigo 5º). Reforçando a submissão das autarquias locais à ju-risdição do Tribunal de Contas, o artigo 51º, na sua alínea m), prevê que “estão sujeitos à elaboração e prestação de contas (…) as autarquias locais, suas associações e federações e seus serviços autónomos, áreas metropolitanas e assembleias distritais”. O controlo fi-nanceiro do Tribunal de Contas é especialmente relevante em matéria de contratos. O Código dos Contratos Público português, constante do Decreto-Lei 18/2008, de 29 de janeiro (que também já conta com dez revisões, a última das quais introduzida pelo De-creto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de outubro), para além de consagrar que as autarquias locais, como entidades adjudicantes, estão abrangidas, integralmente e sem reservas, pela sua disciplina (seu artigo 2º), não prevê quaisquer disposições específica e exclusivamen-te dedicadas ao poder local. Dessa forma, o controlo da legalidade dos contratos públi-cos e das inerentes operações financeiras far-se-á, em várias circunstâncias, pelo próprio Tribunal de Contas. Quanto a esta dimensão – controlo financeiro da contratação pú-blica – estabelece o artigo 46º da Lei nº 98/1997, de 26 de agosto, que estão sujeitos à

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fiscalização prévia do Tribunal de Contas “os contratos de obras públicas, aquisição de bens e serviços, bem como outras aquisições patrimoniais que impliquem despesa (…)” – alínea b) –, bem como “as minutas dos contratos de valor igual ou superior ao fixa-do nas leis do Orçamento (…) cujos encargos, ou parte deles, tenham de ser satisfeitos no ato da sua celebração” – alínea c). Dessa forma, uma parte significativa dos contra-tos celebrados pelos Municípios portugueses serão sujeitos a uma fiscalização prévia de uma entidade com natureza jurisdicional, a qual aporá o respetivo visto se e na medida em que se mostrem observadas as várias dimensões de legalidade inerentes à celebração do mesmo contrato. Aliás, mostra-se proibida a realização de pagamentos em momen-to anterior à concessão de visto pelo Tribunal de Contas, ao passo que a sua não con-cessão (definitiva) determina, até, a ineficácia jurídica do próprio contrato (artigo 45º). De todo modo, e de forma a não paralisar a contratação pública de menor impacto ou dimensão financeira, o artigo 48º da Lei nº 98/1997, de 26 de agosto, estabelece que as leis do orçamento fixarão, para cada ano, um valor abaixo do qual os respetivos contra-tos estão isentos da concessão de visto prévio. Nesta data, esse valor é de 350 mil euros.

8. Responsabilidade política, civil e penal dos eleitos locais

Antes de mais, é curial realçar que, em Portugal, os eleitos locais gozam de um estatuto próprio e específico, previsto em lei, a qual regulamenta várias dimensões da respetiva atividade autárquica. Muito embora a regulamentação integral do status jurí-dico dos eleitos locais esteja dispersa por alguns diplomas legislativas, a lei essencial – e que, por isso, recebe a designação de Estatuto dos Eleitos Locais – é a Lei nº 29/1987, de 30 de junho (a qual, até ao momento, recebeu 11 revisões, a última das quais atra-vés da Lei nº 53-F/2006, de 29 de dezembro; sem prejuízo, é devido destaque especial àquela que foi a revisão introduzida pela Lei nº 52-A/2005, de 10 de outubro, na medi-da em que foi este diploma que introduziu as mais significativas alterações ao Estatuto dos Eleitos Locais desde a data da sua originária publicação, em 1987).

A existência de uma lei que contém o essencial do estatuto dos eleitos locais de-corre de uma exigência constitucional. De facto, os artigos 117º e 118º da CRP, muito embora se refiram à previsão de leis estatutárias para os titulares de cargos políticos em geral, foram sempre interpretados no sentido de se impor ao legislador ordinário que fosse capaz de criar um instrumento jurídico próprio, que contivesse a disciplina essen-cial das mais relevantes dimensões (direitos, deveres, impedimentos, responsabilidades)

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da atividade dos titulares de cargos políticos e, desde logo, daqueles que os exercem lo-calmente. Já o artigo 164º da CRP, na sua alínea m), não deixou de prever que tal esta-tuto tivesse a forma de lei da Assembleia da República, já que esta é uma matéria sua, em regime de reserva absoluta, o que significa, do mesmo passo, que o governo não está autorizado a produzir legislação sobre a mesma matéria. O estatuto dos eleitos locais, o atual ou qualquer outro que, no futuro, venha a ser produzido, goza, assim, da mais elevada proteção constitucional, inclusive quanto à sua forma legislativa.

Analisemos, agora, os dados mais relevantes do Estatuto dos Eleitos Locais, ten-do presente que, como se verificará, ele não esgota toda a matéria relativa ao que se de-va entender pelo estatuto, “latu sensu”, dos eleitos locais.

Eleitos locais, na expressão da Lei nº 29/1987, de 30 de junho, são “os mem-bros dos órgãos deliberativos e executivos dos Municípios e freguesias” (artigo 1º). Se-rão, nesse sentido, “eleitos locais”, todos os membros da câmara municipal e da assem-bleia municipal. Uma preocupação inicial do legislador do estatuto foi a de determinar a forma de exercício do mandato dos eleitos locais; por isso, logo no artigo 2º, explicitou que desempenham as respetivas funções em regime de permanência os presidentes das câmaras municipais e os vereadores, nos números e condições previstas na lei (já deixa-mos informação sobre o tema); todavia, mesmo em regime de permanência, é admissível que os eleitos locais prossigam outras atividades profissionais, devendo comunicá-lo ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal na primeira reunião no início do res-petivo mandato (artigo 3º), o que, no entanto, necessita de ser conjugado com as regras jurídicas de incompatibilidades e impedimentos previstos em outra legislação (e sobre a qual daremos nota a seguir). O Estatuto dos Eleitos Locais prevê, também, um catá-logo de direitos e deveres de razoável extensão, que se impõe a todos os eleitos locais e não somente àqueles que exercem as suas funções em regime de permanência. Quanto aos deveres (artigo 4º), destacamos os seguintes: observar escrupulosamente as normas legais e regulamentares aplicáveis aos atos por si praticados ou pelos órgãos a que per-tencem; atuar com justiça e imparcialidade; salvaguardar e defender os interesses pú-blicos do Estado e da respetiva autarquia; respeitar o fim público dos poderes em que se encontram investidos; não patrocinar interesses particulares, próprios ou de terceiros, de qualquer natureza, quer no exercício das suas funções, quer invocando a qualidade de membro de órgão autárquico; não intervir em processo administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado, nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si, como representante de terceiros ou pessoa familiar; não celebrar com a autarquia quaisquer contratos, salvo de adesão;

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não usar, para fins de interesse próprio ou de terceiros, informações a que tenha acesso no exercício das suas funções; participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos ór-gãos autárquicos. Já quanto aos direitos (artigo 5º), merecem menção os seguintes: uma remuneração ou compensação mensal e a despesas de representação; senhas de presen-ça, ajudas de custo e subsídio de transporte; segurança social e férias; livre circulação em lugares públicos de acesso condicionado, quando em exercício de funções; proteção em caso de acidente; proteção conferida pela lei penal aos titulares de cargos públicos; apoio nos processos judiciais que tenham como causa o exercício da respetivas funções. A ver-são primária da Lei nº 29/1987, de 30 de junho, era, contudo, mais generosa em maté-ria de direitos dos eleitos locais; em 2005, a revisão a este diploma operada pela supra-citada Lei nº 52-A/2005, de 10 de outubro, considerando os efeitos da crise financeira que já então se faziam sentir, eliminou um conjunto significativo de regalias dos elei-tos locais em regime de permanência, como a contagem de tempo de serviço a dobrar, a bonificação de pensões ou o subsídio de reintegração. Foi também abolido o direito de os eleitos locais requererem a aposentação ou reforma desde que tivessem cumprido, no mínimo, seis anos seguidos ou interpolados de desempenho de funções e preenchessem certas condições de idade e de serviço, ou apenas desserviço.

Como se ressalvou, a Lei nº 29/1987, de 30 de junho, não esgota toda a disci-plina jurídica dos eleitos locais. Desde logo, porque a matéria das incompatibilidades consta de outro diploma, a Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto, que regula a elei-ção dos titulares dos órgãos das autarquias locais (e que recebeu, até à data, quatro re-visões, a última das quais através da Lei Orgânica nº 1/2011, de 30 de novembro). “A incompatibilidade é essencialmente uma proibição dirigida ao eleito local de exercer si-multaneamente determinados cargos”187. O nº 1 do artigo 221º da referida Lei Orgâ-nica nº 1/2001, de 14 de agosto, estabelece que é incompatível, dentro da área do mes-mo Município, o exercício simultâneo de funções autárquicas em determinados órgãos. Desta forma, o eleito local que exerce funções numa câmara municipal não pode exer-cer, ao mesmo tempo, funções na assembleia municipal – o que bem se compreende, na medida em que é natural que não se possa ser membro do órgão fiscalizador (assem-bleia municipal) e do órgão fiscalizado (câmara municipal). Também é incompatível com o exercício de funções autárquicas (nº 2 do artigo 221º) o desempenho efetivo dos cargos de: governador e vice-governador civil no continente e de representante da Re-

187 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editoria, 2013, p. 196.

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pública nas regiões autónomas; dirigente na Direção Geral do Tribunal de Contas, na Inspeção Geral de Finanças e na Inspeção Geral da Administração do Território; di-rigente e técnico superior nos serviços da Comissão Nacional de Eleições e do Secre-tariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral. O nº 3, ainda do artigo 221º, prevê que o exercício de funções nos órgãos executivos das autarquias locais é incom-patível com o exercício de funções de membro do governo da República ou do governo das regiões autónomas. Por último, o nº 5 do artigo 221º considera incompatível com o exercício de funções autárquicas a condenação do eleito em pena de prisão (sentença transitada em julgado), mas só durante o período de respetivo cumprimento. Esta não parece ser, todavia, uma verdadeira incompatibilidade, mas uma situação de “suspensão do exercício do cargo, uma suspensão de mandato, durante o cumprimento da pena”188.

Por outro lado, os impedimentos dos eleitos locais, isto é, as circunstâncias de fac-to e/ ou jurídicas em que um eleito local, por força de determinada condição, não pode ter intervenção em procedimento, ato ou contrato administrativo, na medida em que nele pode ter interesse direto ou indireto, estão regulados na Lei nº 64/1993, de 26 de agosto (a qual sofreu sete revisões, a última das quais através da Lei Orgânica nº 1/2011, de 30 de novembro). Embora esse diploma abranja, quanto ao seu âmbito subjetivo de aplicação, todos os titulares de cargos políticos e altos cargos políticos, deter-nos-emos, especificamente, nos impedimentos que afetam os eleitos locais. Assim, os presidentes e os vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais que, nos últimos três anos an-teriores à investidura no cargo, tenham detido mais de 10% do capital de uma empresa ou tenham integrado os corpos sociais de quaisquer pessoas coletivas de fins lucrativos, não podem intervir em concursos de fornecimento de bens ou serviços ao Estado e de-mais pessoas coletivas públicas aos quais aquelas empresas sejam candidatos; não podem também intervir em contratos do Estado e demais pessoas coletivas públicas com essas empresas; e ainda em quaisquer outros procedimentos administrativos em que aquelas empresas e pessoas coletivas intervenham e sejam suscetíveis de gerar dúvidas sobre a isenção ou retidão de conduta dos referidos titulares.

Por outro lado, ainda, a matéria das inelegibilidades, entendidas como privação do direito de ser eleito, e, em especial, eleito local, também consta da supracitada Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto. O assunto justifica que lhe sejam dedicadas algu-mas palavras. A opção legislativa foi a de criar inelegibilidades gerais (casos em que de-

188 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editoria, 2013, p. 199.

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terminadas pessoas estão privadas do direito de ser eleitas, seja qual for a autarquia lo-cal em causa) e as inelegibilidades especiais (casos em que determinadas pessoas estão privadas do direito de ser eleitas para uma autarquia local em concreto, mas não para outras). Estão na situação de inelegibilidade geral para as autarquias locais (nº 1 do ar-tigo 6º): o presidente da República, o provedor de Justiça, os juízes do Tribunal Consti-tucional e do Tribunal de Contas, o procurador-geral da República, os magistrados ju-diciais e do Ministério Publico, os membros do Conselho Superior da Magistratura e do Conselho Superior do Ministério Público, da Comissão Nacional de Eleições e da Entidade Reguladora para a Comunicação Social, os militares e os agentes das forças militarizadas dos quadros permanentes, em serviço efetivo, bem como os agentes dos serviços e forças de segurança, enquanto prestarem serviço ativo, o inspetor-geral e os subinspetores-gerais de Finanças, o inspetor-geral e os subinspetores gerais de Admi-nistração do Território e o diretor-geral e os subdiretores gerais do Tribunal de Contas, o secretário da Comissão Nacional de Eleições, o diretor-geral e os subdiretores-gerais do Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral e o diretor-geral dos Impostos. Acresce ao catálogo das inelegibilidades gerais os falidos e os insolventes, sal-vo se reabilitados, bem como os cidadãos eleitores estrangeiros que, em consequência de decisão de acordo com a lei do seu Estado de origem, tenham sido privados do direito de sufrágio ativo ou passivo (nº 2 do artigo 6º).

Às inelegibilidades gerais, a lei acrescenta o leque de inelegibilidades especiais, constante dos nºs 1 e 2 do seu artigo 7º. Assim, não são elegíveis para os órgãos das au-tarquias locais dos círculos eleitorais onde exercem funções ou jurisdição os diretores de finanças e chefes de repartição de finanças, os secretários de justiça, os ministros de qualquer religião ou culto, os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos En-tes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária, que exerçam fun-ções de direção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de en-trega da lista de candidatura em que se integrem, os concessionários ou peticionários de concessão de serviços da autarquia local respetiva, os devedores em mora da autar-quia local em causa e os respetivos fiadores, os membros dos corpos sociais e os geren-tes de sociedades, bem como os proprietários de empresas que tenham contrato com a autarquia não integralmente cumprido ou de execução continuada. Já o nº 3 do artigo 7º estabelece uma inelegibilidade especial de diferente natureza; neste caso, já não es-tá em causa uma qualidade ou aptidão pessoal do candidato, mas sim uma questão de possível incumprimento de mandato em condições de bom desempenho democrático. Assim, dispõe o referido nº 3 do artigo 7º que “nenhum cidadão pode candidatar-se si-

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multaneamente a órgãos representativos de autarquias locais territorialmente integra-das em Municípios diferentes, nem a mais de uma assembleia de freguesia integradas no mesmo Município”.

Como havíamos salientado, as matérias tipicamente constantes do estatuto dos eleitos locais mostram-se dispersas por vários diplomas legislativos, o que dificulta a ótima aplicação dos seus destinatários e potenciais destinatários. Voltamos a fazer essa ressalva pelo facto de haver uma outra inelegibilidade que consta de diploma avulso. De facto, a Lei nº 46/2005, de 29 de agosto, estabelece limites à renovação sucessiva de manda-tos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais. Nos termos da primeira parte do nº 1 do seu artigo 1º, “o presidente da câmara municipal e o presidente da jun-ta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos”. Uma vez atingi-do o limite de mandatos consecutivos, o presidente da câmara municipal fica impedido de assumir aquelas funções durante o quadriénio imediatamente subsequente ao último mandato consecutivo permitido (nº 2 do artigo 1º), o que determina o impedimento de apresentar nova candidatura àquele cargo durante aquele período, mas só a esse cargo e durante esse período. Nada impede que apresente candidatura decorridos quatro anos, da mesma forma que nada impede que se candidate a cargo autárquico diferente. Colo-cou-se, todavia, a questão de saber se este impedimento era válido apenas e tão só para o Município onde o presidente da câmara cumpriu três mandatos consecutivos (o que seria uma inelegibilidade especial) ou se o impedimento, afinal, era válido para todo o território nacional e para todos os Municípios (o que seria uma inelegibilidade geral). Em face da omissão da lei quanto a esta precisão, travou-se, em Portugal, um profun-do debate na academia, na doutrina, na imprensa, na opinião pública ou na atividade política. Por fim, o Tribunal Constitucional, através do seu Acórdão nº 480/2013, de 5 de setembro de 2013, considerou que se tratava de (mais) uma inelegibilidade especial.

Aos eleitos locais aplica-se, também, a disciplina jurídica dos crimes de respon-sabilidade de titulares de cargos políticos, constante da Lei nº 34/87, de 16 de junho (a qual sofreu, até ao momento, seis revisões, a última das quais através da Lei nº 30/2015, de 22 de abril). O âmbito de aplicação objetivo da lei é claro: “a presente lei determina os crimes da responsabilidade que titulares de cargos políticos ou de altos cargos políticos cometam no exercício das suas funções, bem como as sanções que lhes são aplicáveis e os respetivos efeitos”, estabelece o seu artigo 1º. Já a alínea i) do artigo 3º considera que “são cargos políticos, para os efeitos da presente lei (…) o de membro de órgão repre-sentativo de autarquia local”. O capítulo II desta Lei nº 34/1987, de 16 de junho, criou um catálogo de crimes dos titulares de cargos políticos, dos quais, quanto aos eleitos lo-

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cais, se pode destacar os seguintes: prevaricação (artigo 11º), desacatamento ou recusa de execução de decisão judicial (artigo 13º), violação de normas de execução orçamental (artigo 14º), recebimento indevido de vantagem (artigo 16º), corrupção passiva e ativa (artigos 17º e 18º), violação de regras urbanísticas (artigo 18º-A), peculato e peculato de uso (artigos 20º e 21º), participação económica em negócio (artigo 23º) ou abuso de poderes (artigo 26º). De particular relevância, é o disposto no artigo 29º, segundo o qual a condenação definitiva por crime de responsabilidade cometido por membro de órgão representativo de autarquia local implica a perda do respetivo mandato.

Não seria possível encerrar este tema sem deixar algumas breves informações e considerações sobre a responsabilidade política dos eleitos locais, e, em especial, a que decorre da existência de moções de censura. Nos itens 3 e 4, já tivemos oportunidade de referir alguns aspetos substanciais da assembleia municipal, tendo esta sido qualifi-cada como uma espécie de “parlamento local”. Todavia, como também ressalta do tex-to aí escrito, verificou-se que a assembleia municipal, ao mesmo tempo que é um órgão dotado de poderes deliberativos e de fiscalização sobre a câmara municipal (órgão exe-cutivo do Município), não detém, todavia, o poder de eleger nem a câmara municipal nem o presidente da câmara municipal, os quais são eleitos, como aduzimos supra, por eleição direta. Ora, no âmbito dos seus poderes fiscalizadores, a alínea l) do nº 1 do ar-tigo 53º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro, estabelece que a assembleia municipal pode “votar moções de censura à câmara municipal, em avaliação da ação desenvolvi-da pela mesma ou por qualquer dos seus membros”; no entanto, e de uma forma apa-rentemente contraditória, essas moções de censura não detém carácter destitutivo, pelo que não acarretam, quando aprovadas, a demissão da câmara municipal ou de qualquer um dos seus membros. Fica, assim, estabelecida uma relação de natureza peculiar entre o órgão deliberativo (assembleia municipal) e o órgão executivo (câmara municipal) do Município, em que o uso dos poderes de fiscalização pode ir tão longe quanto a apro-vação de moções de censura, mas que tais moções, quando aprovadas, se ficam por um valor político (e, por isso, simbólico), condicente com uma generalizada, e muito forte, rejeição da atividade da câmara municipal por parte da assembleia municipal, mas não mais do que isso.

A previsão da aprovação de moções de censura à câmara municipal por parte da assembleia municipal, prevista no supracitado artigo 53º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro, corolário natural dos poderes fiscalizadores atribuídos a esta assembleia, de-corre, desde logo, do disposto no nº 1 do artigo 239º da CRP, o qual estabelece que a organização das autarquias locais compreende um órgão colegial executivo responsável

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perante uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos. No seguimento desse preceito constitucional, a alínea a) do nº 2 do artigo 25º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, a que acima já havíamos feito referência, dispõe que é competência própria da assembleia municipal “acompanhar e fiscalizar a atividade da câmara municipal, dos serviços municipalizados, das empresas locais e de quaisquer outras entidades que in-tegrem o perímetro da administração local (…)”189. Ora, a responsabilidade da câmara municipal perante a assembleia municipal deveria determinar a possibilidade de demis-são da primeira em face de uma decisão da segunda, como, por exemplo, a aprovação de uma moção de censura190. Não foi esta a opção do legislador português. Por um lado, na medida em que a camara municipal é eleita diretamente, em sufrágio universal, bem como o presidente da câmara municipal, pela forma e pelos métodos já indicados, não seria facilmente compreensível que a assembleia municipal – que também é, em parte, eleita diretamente, mas que, por certo, não goza de qualquer legitimidade eleitoral su-perior – pudesse determinar a demissão de um órgão cuja composição resulta, integral-mente, de eleição direta dos seus membros. Por outro lado, os poderes deliberativos e de fiscalização, constitucional e legalmente outorgados à assembleia municipal, são corpo-rizados em vários outros poderes (que não os de demissão da câmara municipal), como os da necessidade de submissão, à assembleia, dos assuntos mais relevantes da vida da-quela autarquia ou daquela comunidade (orçamento, impostos, serviços, regulamentos, empréstimos e outras operações financeiras, trabalhadores, associações e empresas ou referendos locais), sem o que, a câmara municipal, mesmo tendo a seu cargo as compe-tências executivas do Município, estará legalmente impedida de atuar nesses mesmos assuntos decisivos para a comunidade e cujos interesses tem a obrigação de acautelar.

189 No mesmo sentido, aponta o nº 2 do artigo 3º da Carta Europeia da Autonomia Local, quando, a propósito do direito à autonomia local, sustenta que “o direito referido no número anterior é exercido por conselhos ou assembleias compostos de membros eleitos por sufrágio livre, secreto, igualitário, direto e universal, podendo dispor de órgãos executivos que respondem perante eles”.

190 No plano das relações entre a Assembleia da República e o governo, está constitucionalmente consagrado que a aprovação de uma moção de censura parlamentar determina a demissão do governo (alínea f ) do nº 1 do artigo 195º da CRP).

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Capítulo 13: Una Aproximación al Régimen Jurídico de los Municipios en España

Carlos Aymerich Cano191

1. Breve referencia histórica del sistema municipal español

El nacimiento del actual régimen municipal (1812-1985)Se puede afirmar que el actual sistema municipal español tiene su origen en la

Constitución de 1812, cuyo artículo 310 preveía que “se pondrá Ayuntamiento en los pueblos que lo tengan y en los que convenga que lo haya, no pudiendo dejar de haberlo en los que por sí o con su comarca lleguen a 1.000 almas” así como el carácter electivo de los alcaldes, regidores, procuradores y síndicos en los pueblos.

La derrota de las tropas napoleónicas supuso lo retorno al absolutismo borbóni-co y, con él, la paralización del proceso de creación de municipios constitucionales, só-lo retomado con el inicio del trienio liberal en 1820. El legado más importante de es-te periodo es la Ley Municipal de 2 de marzo de 1823, que estableció trazos duraderos

191 Profesor Doctor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de la Coruña. Su actividad investigadora se desar-rolla en el ámbito del Derecho de la contratación pública, de la organización territorial del Estado y del impacto y control de las políticas de austeridad. Ha participado como conferencista en diferentes congresos, jornadas, seminarios y masters en diversas universidades. Es integrante de varios proyectos que cuentan con el financiamiento de la iniciativa pública y privada, destacase el proyecto: “Buena administración y nuevos retos de la contratación pública: una perspectiva internacional y comparada”, inicia-do en julio de 2014 y con previsión de término en junio de 2018. Ha realizado investigaciones en las Universidades de Bochum (1994) y Paris-Pantheon (1995). Ha sido vocal de la Junta Electoral de Galicia (1997-2000), diputado al Congreso en la VII legislatura (2000-2004) y diputado en el Parlamento de Galicia entre 2005 y 2013.

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definidores del régimen municipal español tales como la reducida autonomía local – los municipios estaban subordinados jerárquicamente a la provincias –, la determinación de las competencias locales a partir de la distinción entre propias y delegadas así como el protagonismo del Alcalde, a quién se asignan competencias exclusivas, especialmen-te en el ámbito del orden público.

Después de una nueva vuelta al absolutismo entre 1823 y 1833, en este último año se retoma el proceso de municipalización del territorio, ahora ya dividido en provincias. De este periodo data el Real Decreto de 23 de julio 1835 para el “Arreglo provisional de los Ayuntamientos del Reino” que, en síntesis, mantiene la supremacía del Alcalde – configurado como autoridad encargada del gobierno del municipio bajo la supervisión del Gobernador Civil – sobre el Pleno. Fue en este periodo, en plena guerra carlista, cuando se constituyeron corporaciones municipales en la práctica totalidad del territorio.

Tras un nuevo levantamiento militar de signo liberal, fue promulgada la Cons-titución de 1837 y la Ley de Organización y Atribuciones de los Municipios, de 1840 que, aunque afirme el carácter electivo del Alcalde y elimine la facultad gubernamen-tal de nombramiento de Corregidores, establece un sistema de elección censitaria ex-tremadamente restrictivo.

Será en el marco de una nueva Constitución, la de 1845, que surgirán las impor-tantes leyes municipal y provincial de ese mismo año. La ley municipal de 1845, de mar-cada impronta centralista, fue inmediatamente sustituida pela de 1856, aprobada du-rante el breve bienio progresista (1854-1856) que no llegó realmente a entrar en vigor por cuanto por medio del Real Decreto de 16 de octubre de 1856, al inicio del deno-minado periodo moderado (1856-1868), fueron restablecidas las leyes locales de 1845.

Sin embargo, como parte de ese movimiento pendular que caracteriza el siglo XIX español, el Decreto de 21 de octubre de ese año supone el retorno a la ley muni-cipal de 1856 al tiempo que la Constitución de 1869 regula con cierta exhaustividad el régimen local afirmando la existencia de “intereses peculiares” de provincias y munici-pios así como el carácter público de las sesiones de sus órganos de gobierno. Estos prin-cipios hallaron expresión positiva en las leyes municipal y provincial de 1870. El pro-yecto de la non-nata Constitución federal de 1873 contemplaba, además, la autonomía “administrativa, económica y política” de los municipios.

La Restauración monárquica que puso fin la efímera I República española supu-so un retorno al centralismo y al gobierno oligárquico en el ámbito local. Con efecto, la Ley de 16 de diciembre de 1876 reinstaura el sufragio censitario y la designación guber-nativa de los Alcaldes. Ya en el siglo XX, bajo la Dictadura de Primo de Rivera, las ideas

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del referido proyecto hallarían expresión en el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1925, de gran nivel técnico pero de nula efectividad práctica por cuanto sus previsiones nunca se aplicaron. La Constitución republicana de 1931 supuso un cambio real ya que además de reconocer la autonomía local, garantizaba el carácter electivo de los alcaldes y reconocía a las regiones autónomas la posibilidad de legislar sobre el régimen local.

La Dictadura franquista instauró un régimen municipal centralista, uniforme y autoritario, caracteres que las Leyes de Régimen Local de 1945 y 1953 reflejaron a la perfección. Las normativas de desarrollo de estas leyes de régimen local – en materia de bienes públicos, hacienda, contratación, servicios, función pública y organización – di-señaron un ordenamiento administrativo local diferente del general. Así, aunque el mu-nicipio contara, en teoría, con amplias competencias, en la práctica la legislación y las normativas sectoriales invadían e forma habitual las atribuciones propias de los muni-cipios sin estos estuviesen, ni tan siquiera, legitimados para impugnarlos judicialmente. De hecho, los Alcaldes eran nombrados por el Ministro de Gobernación – en el caso de las capitales de provincia y ciudades más importantes – o, en los demás casos, por el Go-bernador Civil y sólo un tercio de los concejales era elegido por los “cabezas de familia” entre los candidatos propuestos por el partido único, el Movimiento Nacional. El cua-dro debe completarse con importantes poderes de autorización previa o suspensión de acuerdos municipales reservados a un gobierno central que, por éstas y otras vías, ejer-cía una intensa tutela política sobre unos municipios carentes de autonomía financiera real al depender la mayoría de sus ingresos de transferencias estatales.

La erosión del régimen dictatorial explica las tentativas de reforma de los años 70 del siglo pasado que culminaron, poco antes de la muerte del dictador, en la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local (1975). Durante la transición, en coherencia con la idea de las élites dirigentes de atrasar lo más posible unas elecciones municipales que se no celebraron hasta 1979, la construcción de un nuevo régimen municipal fue un proceso lento: comenzó por el dictado de leyes de alcanzo parcial tales como la Ley 47/1978, de derogación parcial de la Ley de 1975; el Real Decreto 1710/1979, que eli-minó los procedimientos de fiscalización y tutela política del gobierno central sobre las entidades locales, que fueron sustituidos por un sistema de control jurisdiccional de los actos y acuerdos municipales por la Ley 40/1981. Cabe citar también la Ley 39/1978, reguladora de las elecciones locales.

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Las bases del ordenamiento municipal vigente: el régimen local en la Constitución de 1978

La promulgación de la Constitución de 1978 (de ahora en adelante, CE) hacía urgente la elaboración de un nuevo ordenamiento local. En ese camino, el que condujo a la vigente Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) de 1985, son de destacar dos hi-tos fundamentales. De un lado, el marco constitucional del municipio: el art. 137 CE dispone que “el Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan”. De otro, la garantía de la autonomía local: el precepto antes citado señala que todas aquéllas entidades “gozan de autonomía para la gestión de sus intereses propios” al tiempo que el artículo 140 garantiza la auto-nomía de los municipios, reconoce su personalidad jurídica plena y atribuye a los ayun-tamientos, integrados por el Alcalde y los concejales, su gobierno y administración al tiempo que establece los principios básicos del sistema electoral local192.

a. La garantía de la autonomía localLa Constitución garantiza la autonomía local, calificada por la jurisprudencia

constitucional como una “garantía institucional” frente al legislador ordinario y los Es-tatutos de Autonomía, de conformidad con el denominado “carácter bifronte” del régi-men local193. No se afirma claramente si la autonomía local supone la existencia de un núcleo de competencias municipales garantizado e irreductible o si, más modestamen-te, representa sólo un derecho de participación en cada sector de actividad susceptib-le de afectar a los intereses propios de la entidad local. La Exposición de Motivos de la LBRL de 1985 alude a la “radical obsolescencia (...) de la vinculación de la autonomía a un bloque de competencias por naturaleza supuestamente locales” ya que “salvo algu-nas excepciones, son raras las materias que en su integridad pueden ser atribuidas al ex-clusivo interés de las corporaciones locales”. En resumen, en la práctica van a ser los le-gisladores de régimen local y los sectoriales – es decir, los que legislen sobre cada sector de actividad: educación, salud, energía, servicios sociales, etc. – quiénes fijen las concre-tas competencias atribuidas a los Municipios, gozando de un amplio margen de deci-sión sólo contrapesado por la legitimación reconocida a los municipios para impugnar

192 “Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio por medio de sufragio universal, igual, libre, secreto y directo, en la forma establecida por la ley. Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en que proceda el régimen de concejo abierto”.

193 Con esa expresión alude la jurisprudencia constitucional a la concurrencia competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el régimen local (STC 84/1982, de 23 de diciembre).

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ante el Tribunal Constitucional las leyes estatales o autonómicas que, a su juicio, violen la autonomía local constitucionalmente garantizada194.

b. La tipología constitucional de los entes localesTambién deriva de la Constitución la diferenciación entre entes locales necesa-

rios – cuya existencia garantiza la propia Constitución y resultan, por tanto, indisponi-bles para el legislador: municipio, provincia e islas, en los archipiélagos de Canarias y las Baleares – y facultativos, es decir, aquellos que las Comunidades Autónomas pue-den crear en ejercicio de sus competencias en materia de régimen local, ora de carácter infra municipal – barrios, distritos o parroquias –, ora supramunicipales – áreas metro-politanas o comarcas.

c. La distribución de competencias sobre el régimen local entre el Estado y las Comunidades Autónomas

La doctrina tradicional del TC español, iniciada con la Sentencia 4/1981, de 2 de febrero, se funda en la afirmación de una competencia estatal para dictar las bases, es decir, una legislación mínima de aplicación general en el conjunto del territorio es-pañol, del régimen local. Aunque la Constitución guardara silencio sobre esta materia, el alto tribunal se apoya en los apartados 1, “igualdad de todos los españoles en el ejer-cicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales” y 18 “bases del régimen jurídico de las administraciones públicas” del artículo 149.1, dedicado a las competencias exclusivas del Estado. De este modo, se brinda fundamento constitucio-nal para que el Estado intervenga legislativamente en el régimen local descartando la otra opción posible: la “interiorización” del régimen local por las Comunidades Autó-nomas. Más recientemente, la polémica Sentencia del TC 31/2010, de 28 de junio, so-bre el Estatuto de Autonomía de Cataluña actualiza, en una línea claramente recentra-lizadora, la jurisprudencia constitucional sobre el reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas en materia de régimen local, jurisprudencia que cabe sin-tetizar en los siguientes enunciados:

• Los Estatutos de Autonomía pueden regular el régimen local. Sin embargo, esta regulación no puede ser plena o completa, sólo principial o genérica, de-

194 Artigo 75 bis a 75 quinquies de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), introducidos en 1999 para traspo-ner al ordenamiento español la Carta Europea de Autonomía Local, tratado internacional auspiciado por el Consejo de Europa y ratificado por el Reino de España en 1988.

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biendo respetar en todo caso la competencia básica que el artículo 149.1.18 CE atribuye al Estado195.

• La regulación que el Estatuto de Autonomía contenga del régimen local vin-cula sólo al legislador autonómico pero no, en modo alguno, al estatal.

• El TC declaró inconstitucional la previsión contenida en el artículo 218.2 del Estatuto catalán que reconocía al Parlamento catalán competencia para regular los tributos locales dentro del marco de la normativa general estatal.

• Finalmente, la Sentencia extiende la competencia estatal en la materia in-cluso a la regulación del régimen electoral de los entes locales no necesarios.

d. La justificación constitucional de la competencia estatal sobre el régimen local

De acuerdo con la jurisprudencia inicial del TC español, la competencia estatal en materia de régimen local está dirigida a fijar los “mínimos” de autonomía local que el legislador sectorial debe observar necesariamente196. Se reconocía también un “inte-rés local” concebido como realidad pre-existente que el legislador tenía la obligación de respetar. Pero la reciente Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) de 2013 sacudió profundamente este modelo por cuanto, a partir de ella, las bases estatales en materia de régimen local tienen por finalidad no garantizar sino limitar las competencias municipales. Esta LRSAL representa el sacrificio del in-terés local y, junto a él, de la autonomía municipal, en el altar de la sujeción estricta a la normativa de equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera.

Por su parte, al lado de las desvalorizadas leyes autonómicas, es la Ley de Bases de Régimen Local (de ahora en adelante, LBRL) de 1985 y sus sucesivas alteraciones la que contiene las normas reguladoras de la organización y del funcionamiento de los municipios españoles. A ella deben agregarse otras como la Ley Orgánica del Régimen Electoral (LOREG) que contiene la regulación de las elecciones municipales así co-mo a de la moción de censura al Alcalde así como también las que regulan las finanzas locales, entre las que destacan la Ley de Haciendas Locales (LHL) y la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria de 2012 (LOE). A ellas nos referiremos en las epígrafes que siguen al analizar pormenorizadamente el estatuto de los municipios en España.

195 Precepto que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” que, a juicio del TC, integraría el régimen local.

196 Vid., entre otras, la STC 214/1989, de 21 de diciembre.

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2. Creación, modificación y extinción de municipios

Las alteraciones del término municipalDe conformidad con el artículo 11.2 LBRL, los elementos constitutivos del mu-

nicipio son el territorio, la población y la organización. Acerca del primero, el artículo 12 define el “término municipal” como aquel territorio sobre lo que un municipio ejer-ce sus competencias.

La legislación estatal de régimen local contempla tres posibles alteraciones del término municipal: la fusión, es decir, la unión entre diversos municipios para formar un sólo; la absorción, que consiste en la incorporación de un municipio a otro limítrofe mayor y, finalmente, la segregación que consiste, justamente, en el proceso inverso: en la separación de una parte del territorio municipal para convertirse en un municipio sepa-rado197. Estas alteraciones de los términos municipales se hallan regulados doblemente: de un lado, en la legislación estatal básica; del otro, en las leyes autonómicas de régimen local. Y no siempre, como se verá, de forma concordante.

El procedimiento para la alteración del término municipalAntes de analizar el procedimiento para la alteración, se hace preciso estable-

cer los límites materiales que la legislación impone para las alteraciones de los términos municipales. Comenzando porque, en palabras de la Ley de Administración Local de Galicia (LALGA), “ninguna alteración podrá dar lugar a un término municipal discon-tinuo” de modo que las fusiones o incorporaciones sólo se pueden producir entre mu-nicipios limítrofes que, en cualquier caso, tienen que pertenecer a una misma provincia. Además, la preocupación con la “racionalización” del mapa municipal explica exigencias como las introducidas por la LRSAL en el artículo 13 LBRL: “la creación de nuevos municipios sólo se podrá realizar sobre la base de núcleos de población territorialmen-te diferenciados, con al menos 5.000 habitantes, siempre que los municipios resultan-tes sean financieramente sostenibles, cuenten con recursos suficientes para el cumpli-miento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que estaban siendo prestados”. Añádase que el nuevo municipio resultante no podrá segregarse antes del transcurso de diez años (artículo 14.4º LBRL).

197 Algunas leyes autonómicas, como la Ley de Administración Local de Galicia (LALGA) incluyen en la lista de posibles alteraciones del término municipal otras figuras como la “segregación-agregación”, definida como “la operación consistente en separar parte de un término municipal para agregarlo al de otro limítrofe” (artículo 28).

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La alteración de términos municipales se realiza, comúnmente la iniciativa del municipio o municipios afectados. Tal es, de hecho, el supuesto regulado en el artículo 14.4º LBRL que alude a un “convenio de fusión”. Sin embargo, estos procedimientos pueden iniciarse también de oficio por la Administración autonómica o incluso por la provincial y concluirse sin participación de los vecinos. El único límite a este respeto es el establecido en la Carta Europea de Autonomía Local, artículo 5, que impone el derecho de las entidades locales a ser consultadas, “eventualmente por vía de referéndum, en los casos que la ley lo permita” con ocasión de cualquier alteración de sus límites territoriales.

Las leyes de régimen local atribuyen la decisión final a las Comunidades Autó-nomas: bien, en la mayoría de ellas, al gobierno correspondiente o bien al Parlamento a través de una ley. Este acuerdo será sometido la información pública para que, a conti-nuación, los plenos municipales vuelvan a decidir acerca de la procedencia de la altera-ción o, en su caso, sobre las reclamaciones presentadas por los vecinos.

a. Alteraciones para crear nuevos municipiosLa legislación de régimen local dificulta la segregación al tiempo que promue-

ve la fusión de municipios. Con efecto, en general, el procedimiento para la creación de nuevos municipios es de naturaleza causal, es decir, requiere la constatación cumulativa de ciertos requisitos relativos a su viabilidad, en especial a la financiera.

b. Alteraciones para fusionar municipios ya existentesEl objetivo original del gobierno español era también reducir el número de mu-

nicipios a través de fusiones obligatorias. Finalmente, sin embargo, la racionalización plasmada en el texto de la LRSAL quedó lejos de aquellos primeros deseos al limitarse a promoverlas con diversas medidas de incentivo a no ser que, en el caso de incumplirse el objetivo de estabilidad presupuestaria, la “propuesta de fusión” con municipios limítrofes constituya uno de los posibles contenidos del correspondiente plan económico-financiero.

Respecto a la fusión voluntaria, el instrumento para hacerla efectiva será un con-venio de fusión celebrado entre municipios limítrofes y pertenecientes a la misma pro-vincia (artículo 13 LBRL). A fin de promover estas fusiones voluntarias, la ley prevé medidas diversas de orden financiero y técnico, entre ellas la muy discutible de dispen-sar al nuevo municipio resultante de la obligación de prestar servicios obligatorios que le corresponderían la causa de su población incrementada.

Más complicaciones presenta la fusión forzosa regulada en el nuevo artículo 116 bis LBRL para el caso de municipios que incumplieran el objetivo de estabilidad pre-

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supuestaria – déficit cero –, el objetivo de deuda pública o la regla de gasto. Para ellos, el plan económico-financiero puede contener, entre otras medidas, una “propuesta de fu-sión” con un otro municipio. Además de los problemas prácticos que tal previsión plan-tea, es probable que la imposición de la fusión por el gobierno central invada las com-petencias autonómicas.

3. Organización y funcionamiento interno

La organización municipal: el régimen comúnEl artículo 140 CE establece unos criterios básicos para la organización munici-

pal al prever que, excepción hecha del régimen de municipio abierto, el gobierno y ad-ministración de los municipios corresponde al ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los concejales. Además, este precepto constitucional regula también el sistema electo-ral municipal al disponer que “los concejales serán elegidos por los vecinos a medio de sufragio universal, igual, libre, directo y secreto en la forma establecida por la ley” y que los Alcaldes serán elegidos “por los concejales o por los vecinos”. Este marco constitu-cional es desarrollado por la legislación de régimen local, respecto a la organización y funcionamiento de los municipios, y por la Ley Orgánica del Régimen Electoral Ge-neral (LOREG) por lo que se refiere al sistema electoral municipal.

Así, con carácter general, el artículo 20 LBRL establece que:• El Alcalde, los Tenientes de Alcalde, los concejales y el Pleno, existen en to-

dos los municipios. También en todos ellos se creará una Comisión Espe-cial de Cuentas.

• Los municipios que superen los 5.000 habitantes, o incluso en los población inferior cuando lo disponga su normativa orgánica, contarán también con Junta de Gobierno Local y con las comúnmente denominadas Comisiones Informativas, es decir, “órganos que tienen por objeto el estudio, parecer o consulta de los asuntos que tienen que ser sometidos a la decisión del Alcal-de, la Junta de Gobierno Local y los concejales que detenten delegaciones”.

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• En los municipios de gran población198 y en los demás en que el Pleno así lo acuerde, existirá también una Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones.

a. El PlenoEl Pleno es el órgano supremo del municipio, integrado por todos los concejales

electos y presidido por el Alcalde.• ElecciónLas elecciones municipales tienen lugar cada cuatro años, correspondiendo su

convocatoria al gobierno central (artículo 185 LOREG). La circunscripción electoral es el término municipal, en el que se elige un número de concejales variable en función de la población del municipio, y el sistema es proporcional aunque corregido a través de la ley d’Hondt y la exigencia de un porcentaje mínimo del 5% de los votos válidos emi-tidos. Las candidaturas, cerradas y bloqueadas, pueden ser presentadas por partidos po-líticos, coaliciones de partidos o agrupaciones de electores.

Son electores los ciudadanos españoles mayores de 18 años empadronados en el municipio así como los nacionales de otros Estados de la Unión Europea o de terceros países siempre y cuando, en este último caso, el derecho de sufragio sea reconocido en ese país a los ciudadanos españoles. Los extranjeros residentes nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea también gozan del derecho de sufragio pasivo desde de la reforma constitucional de 27 de agosto de 1992.

• Estatuto de los concejalesTanto la LBRL como la LOREG establecen un conjunto de derechos y debe-

res de los concejales, como representantes electos de los vecinos, que pueden clasificar-se como sigue:

- Derechos laborales: de acuerdo con el artículo 74 LBRL, los concejales que de-sempeñen sus funciones en régimen de dedicación exclusiva – es decir, recibiendo un sueldo del municipio – tienen derecho a la reserva del puesto de trabajo que ocupen o, si fuesen funcionarios públicos, a pasar a la situación de “servicios especiales” que implica también, de conformidad con el artículo 87 del Estatuto Básico del Empleado Público

198 De acuerdo con el artículo 212.1 LBRL, se consideran municipios de gran población aquéllos que superen la cifra de 250.000 habitantes, las capitales de provincia de más 75.000 habitantes, las que alberguen la sede de las instituciones autonó-micas así como los municipios que, superando los 75.000 habitantes, posean “circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales específicas”.

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(de ahora en adelante, EBEP), la reserva del puesto de trabajo y, además, que el tiem-po transcurrido en esa situación compute a todos los efectos – promoción, retribución y jubilación – como prestado en régimen de servicio activo. Los que no estuviesen en régimen de dedicación exclusiva tienen garantizada, por el tiempo que dure su manda-to, la permanencia en el puesto de trabajo, público o privado, que estén desempeñando. Tendrán también derecho, tal y como aseguran tanto la legislación laboral (art. 37.3 del Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores, de ahora en adelante ET) cuánto la funcionarial (artículo 48 EBEP) a permisos por el “tiempo indispensable para el desem-peño de un deber inexcusable de carácter público”, concepto que al artículo 75.4 LBRL concreta al relacionarlo con la asistencia a la sesiones del Pleno o de las comisiones.

- Derechos económicos: el artículo 75 LBRL prevé que los miembros de las cor-poraciones locales puedan desempeñar sus cargos recibiendo remuneraciones en régi-men de dedicación exclusiva o parcial. En el primer caso, no podrán recibir ninguna otra retribución pública en los términos establecidos en la legislación de incompatibili-dades. Sólo los demás concejales que no reciban retribuciones por dedicación exclusiva o parcial pueden ser compensados con retribuciones por asistencia (“dietas”) a las sesio-nes de plenos, comisiones y otros órganos colegiados municipales. Además, el artículo 75.4ª LBRL contempla también el derecho de los corporativos locales a ser compen-sados por los gastos efectivos que comporte el ejercicio de sus funciones, siempre que puedan ser comprobadas documentalmente.

Los artículo 75 bis y tener LBRL establecen algunos límites respeto al régimen retributivo de los electos locales: el primero de los citados afecta a la cuantía de las re-tribuciones que, por todos los conceptos, pueden recibir los cargos municipales con de-dicación exclusiva, limitándolos según la población del municipio; el segundo, por su lado, establece un límite al número de cargos electos que pueden beneficiarse de una de-dicación exclusiva, también en atención a la población del municipio, en una escala que va desde ningún cargo con dedicación exclusiva en el caso de municipios de menos de 1.000 habitantes, hasta los cuarenta y cinco del municipio de Madrid.

- Derechos políticos: con el carácter de derechos fundamentales – en tanto que englobados, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en el derecho de acceso y ejercicio (ius in officium) de cargos públicos representativos del art. 23 CE – la legisla-ción de régimen local reconoce a los concejales el derecho a organizarse en grupos po-líticos, acceso a la información y documentación municipales e impugnación de las ac-tuaciones municipales que consideren contrarias a derecho.

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En cuanto a los deberes, el artículo 75.7ª LBRL impone a todos los concejales la formulación de declaraciones – antes de la toma de posesión, anualmente y al fin del mandato – de intereses, bienes y de actividades, de conformidad con los modelos apro-bados en los Plenos de las respectivas corporaciones, declaraciones que serán incluidas en los Registro de Intereses (subdividido a su vez en el Actividades y Bienes Patrimo-niales) y que tendrán carácter público a menos que la existencia de amenazas contra la vida, los bienes o la seguridad personal de los corporativos o de sus socios justifique su carácter reservado.

Los miembros de las corporaciones locales tienen también el deber de abstener-se, durante los dos años siguientes a la expiración de su mandato, del desarrollo de ac-tividades privadas directamente relacionadas con las competencias ejecutivas que de-sempeñasen. Para este supuesto, el artículo 75.8ª LBRL prevé la posibilidad de que los municipios establezcan una compensación económica cuando los afectados “como con-secuencia del régimen de incompatibilidades, no puedan desempeñar su actividad pro-fesional ni recibir retribuciones por otras actividades”.

En relación con las incompatibilidades para el ejercicio del cargo, el artículo 178 LOREG enumera las que a continuación se indican: (a) la que afecta a abogados y pro-curadores para participar en procesos judiciales contra el municipio; (b) a los contratis-tas y subcontratistas en contratos celebrados o financiados por el municipio y (c) a los concejales electos en candidaturas presentadas por organizaciones políticas ilegalizadas por sentencia firme199. Cuando estén incursos en alguno de estos motivos, los afectados tendrán que escoger entre renunciar a la condición de concejal o poner fin a la situación que provoca la incompatibilidad.

A los antes citados deben sumarse aún los motivos de inelegibilidad. Por su rele-vancia deben destacarse la condena por sentencia firme a pena privativa de libertad por el tiempo de ésta y, junto de ella, la condena, incluso no firme, por “delitos contra la Admi-nistración Pública” entre los que se incluyen, entre otros, la prevaricación administrativa.

Por lo demás, los concejales tienen la obligación, como cualquier otra autoridad o empleado público, de no participar en la deliberación o votación de asuntos cuando concurra alguna de las causas de abstención previstas en la legislación general de proce-

199 Este discutible motivo de incompatibilidad fue introducido por la Ley Orgánica 3/2011, de 28 de enero, de modificación de la LOREG con la intención de cesar en su representación a los concejales electos por partidos ilegalizados al amparo de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos.

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dimiento administrativo: interés personal, amistad o enemistad manifiesta, intervención previa en el asunto como perito o testigo, parentesco o relación profesional o de servicio.

- Los grupos políticos municipalesLos derechos políticos de carácter colectivo son ejercidos por los grupos políti-

cos municipales y no por los concejales individuales, excepción hecha de los derechos reconocidos a los concejales “no adscritos” a ningún grupo. El artículo 73.3ª LBRL es-tablece que “a los efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y obligacio-nes que se establezcan, con excepción de aquellos que se no integren en el grupo polí-tico constituido por la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos”. Así pues, aunque los grupos carezcan de personalidad jurídica y no posean, en cuanto tales, legitimación para el ejercicio de acciones, sólo ellos tienen derecho a formar parte de las comisiones informativas, a gozar de un local u oficina propia en la sede de la corpora-ción, así como a un presupuesto económico para su funcionamiento (artículos 27 y 28 ROF y 73.3ª, párrafo segundo, LBRL). Es el portavoz del grupo quien fija la posición del mismo en los debates y participa en la determinación de la orden del día de las se-siones (artículos 91 y 94 ROF).

Los grupos se constituyen a través de escrito dirigido al Alcalde y firmado por los miembros que vayan formar parte de él, indicando su denominación así como el nom-bre de los portavoces titular y suplente. El escrito debe formalizarse dentro de los cin-co días hábiles posteriores al de constitución de la nueva corporación. Quién adquie-ra la condición de concejal después de la sesión constitutiva debe incorporarse al grupo correspondiente a la candidatura por la que fue elegido o, de lo contrario, quedar como concejal no adscrito.

Concejales “no adscritos”, pues, serán los que no se integren en el grupo corres-pondiente a la candidatura por la que fueron elegidos o, también, los que la abandonen posteriormente. La figura cuenta con una muy concisa regulación legal. De hecho, la LBRL poco más dice que “sus derechos económicos no podrán ser superiores a los que les habrían correspondido de quedar en su grupo de procedencia”. Además de la juris-prudencia contencioso-administrativa, la STC 169/2009, de 9 de julio, considera que dentro del núcleo irreductible de la función representativa que, como concejales, cor-responde también a los “no adscritos” se incluye el derecho a participar en la actividad de control del gobierno, en las deliberaciones y votaciones del pleno, el derecho a obte-ner información así como el de participar en las comisiones informativas aunque su vo-

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to, matiza el tribunal, no debe computarse en los mismos términos que los emitidos por los miembros de la comisión adscritos a un grupo político a fin de no alterar la propor-cionalidad que rige la composición de estos órganos. Sin embargo, quedarían fuera de ese núcleo el acceso a una dedicación exclusiva o a los derechos económicos e infraes-tructuras asociadas a la pertenencia a un grupo.

- Competencias del Pleno El Pleno municipal es competente para aprobar normas de especial relieve - los

presupuestos, los instrumentos de planificación urbanístico o la normativa orgánica –; fiscalizar la labor del Alcalde, de la Junta de Gobierno Local y de los demás órganos del municipio – a través de iniciativas tales como preguntas, mociones, comisiones de investigación, mociones de censura, aprobación de las cuentas, solicitudes de informa-ción, etc. –; organizar el municipio – decidiendo acerca de su participación en estructu-ras supramunicipales o de su organización en distritos o barrios, alteración del término municipal, determinación de la capitalidad, nombre y simbología, creación de entida-des instrumentales, cuadro de personal y de la Relación de Puestos de Trabajo (RPT), etc. –; financieras – determinación de los tributos propios, concertación de operaciones de crédito cuya cuantía supere el 10% de los recursos ordinarios, enajenación de bienes municipales que superen esa misma porcentaje, etc. – de defensa ante la justicia de los intereses municipales en asuntos de competencias plenaria así como la formulación de conflictos de competencia frente a otras administraciones o, en su caso, los conflictos en defensa de la autonomía local.

b. Las Comisiones del PlenoDe acuerdo con el artículo 124.1 ROF, las comisiones son órganos complemen-

tarios del Pleno que pueden tener carácter permanente – caso de las comisiones infor-mativas – o especial – caso, principalmente, de las comisiones de investigación o de las comisiones informativas especiales. Acerca de las primeras, el artículo 20.1 LBRL reco-ge su necesaria constitución en los municipios de más de 5.000 habitantes. Su objeto es “el dictamen o consulta de los asuntos que tendrán que ser sometidos a la decisión del Pleno así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, de la Junta de Gobierno Local y de los concejales que detenten delegaciones”. Tienen derecho a formar parte de estas comisiones todos los grupos municipales, “en proporción al número de concejales que hayan en el Pleno”. En cualquier caso, la presidencia de estas comisiones corresponde al Alcalde (art. 125.la ROF) que puede delegarla en otro miembro de la corporación.

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c. El Alcalde- Elección y ceseLa LOREG prevé que el Alcalde sea elegido por los concejales de acuerdo con

el procedimiento establecido en su artículo 196: - Sólo pueden optar a la alcaldía quienes encabezasen alguna candidatura, salvo

en el caso de municipios de entre 100 y 250 habitantes que no funcionen en régimen de municipio abierto en los cuales pueden ser candidatos todos los concejales.

- Será proclamado Alcalde aquel candidato que obtenga la mayoría absoluta de los votos del Pleno en la sesión constitutiva del Municipio. En caso contrario, será pro-clamado quien encabece la candidatura más votada, resolviéndose el empate, si lo hu-biera, por sorteo.

Mucho más polémica es la regulación que la LOREG hace de la moción de cen-sura al Alcalde en su artículo 197 bis, modificado en enero de 2011 para introducir me-didas contra el denominado “transfuguismo” político, es decir, medidas para castigar y desincentivar el cambio sobrevenido de grupo político y el incumplimiento de la disci-plina de grupo200. Obviamente, la consecuencia más grave de este transfuguismo es el cambio en el gobierno del municipio con la sustitución del Alcalde inicialmente electo. La moción de censura al Alcalde regulada en este artículo 197 LOREG, además de exi-gir la presentación de un candidato alternativo reclama, como condición necesaria para que la moción pueda ser discutida y votada, que esté expresamente apoyada por la ma-yoría absoluta del número legal de concejales integrantes de la corporación municipal. Y es precisamente aquí donde la medida antitransfuguismo hace aparición: en efecto, en el caso de que alguno de los suscriptores de la moción sea un concejal que haya de-jado de pertenecer al grupo político municipal en el que se inscribió al comienzo de su mandato – por regla general, el que se corresponde con el partido, coalición o agrupa-ción de electores por la que fue elegido – o que pertenezca al mismo grupo del Alcal-de contra el que se dirige la moción, la ley dispone que ni su firma (en el momento de presentarse la moción) ni su voto (en la sesión en que aquélla sea discutida y decidida) computará a los efectos de calcularse la mayoría absoluta de miembros del municipio.

Además, la LOREG establece aún otras limitaciones como, por ejemplo, la prohi-bición de que los concejales firmen más de una moción por mandato y la garantía de que

200 Hasta entonces, la sanción del transfuguismo era meramente política. Se canalizaba a través de um pacto suscrito por las diferentes fuerzas políticas em virtud del cual todas ellas se comprometían a no aprovecharse del voto de concejales “tránsfugas” con el fin de sustituir Alcaldes o alterar mayorías de gobierno.

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el escrito de moción tenga que ser previamente diligenciado por la Secretaría municipal a fin de comprobar que satisface todas las condiciones previstas por la ley. Añádase que, a partir de una reforma introducida en la LOREG en 1999 y a fin de evitar que los Al-caldes salientes pudiesen dificultar o impedir la votación de la moción, la convocatoria de la sesión en que la moción será discutida y votada se producirá de forma automática para el décimo día natural posterior al de su presentación y que, además, esa sesión no será presidida por el Alcalde sino por una mesa de edad integrada por los corporativos de más y de menos edad.

Junto con la moción de censura, el artículo 197 bis LOREG regula también la cuestión de confianza que el Alcalde puede formular conectada a la aprobación de asun-tos de especial relieve tales como los presupuestos, la normativa orgánica municipal, las ordenanzas fiscales o la aprobación de la planificación urbanística general del munici-pio que, sometidas al Pleno fuesen rechazadas por éste en una primera votación. For-mulada la cuestión, la no aprobación del asunto a que ella va vinculada supone el ce-se del Alcalde que quedará en funciones hasta la designación de un nuevo Alcalde en el Pleno municipal que se celebrará a la 12:00 horas del décimo día hábil siguiente a aquél en que la moción fuese rechazada. No obstante, cuando la cuestión se vincule a la aprobación de los presupuestos municipales, la confianza se considera otorgada y los presupuestos aprobados en los propios términos en que fuera presentado si en el plazo de un mes desde que aquélla fuese rechazada no se formulase una moción de censura. En cualquier caso, este artículo 197 bis LOREG limita a una por año las cuestiones de confianza que los Alcaldes pueden presentar y, además, dispone que mientras no hayan transcurrido seis meses desde la formulación de una cuestión de confianza, los concejales que votasen a favor de ella no podrán firmar una moción de censura contra el Alcalde.

- CompetenciasEl artículo 21 LBRL, después de encomendar al Alcalde la presidencia del muni-

cipio, le atribuye la dirección del gobierno y de la administración municipales, la repre-sentación del municipio, el dictado de bandos201, los actos de gestión económica – gas-tos, concertación de operaciones de crédito, etc., que no sean de competencia del Pleno

201 Potestad tradicional de los Alcaldes españoles, los bandos pueden tener un contenido diverso: desde una convocatoria o un saludo oficial con ocasión de una circunstancia festiva hasta verdaderos reglamentos dirigidos tanto a los empleados y autoridades municipales como a los vecinos en general.

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–, la aprobación de la oferta de empleo público202 así como la jefatura de los trabajadores municipales (tanto funcionarios como personal laboral, incluida la policía municipal), la aprobación de los actos de gestión urbanística (es decir, la concesión de licencias) y de los instrumentos de desarrollo de la planificación general del municipio, el ejercicio de acciones administrativas y judiciales en materias de su competencia y, finalmente, la imposición de sanciones administrativas y disciplinarias. Debe destacarse la cláusula re-sidual que atribuye al Alcalde, por defecto, las competencias que no estén expresamen-te encomendadas a otros órganos municipales.

La LBRL prevé que el Alcalde pueda delegar sus competencias en el Pleno, en los Tenientes de Alcalde o en la Junta de Gobierno e incluso, para cometidos específi-cos, en concejales que no formen parte de la Junta de Gobierno. La ley declara, sin em-bargo, ciertas competencias como indelegables, en concreto las de presidir las sesiones del Pleno, dirimir los empates con voto de calidad, la concertación de operaciones de crédito, la superior jefatura del personal municipal, las sanciones disciplinarias que im-pliquen la separación del servicio de los funcionarios o el despido del personal laboral, el dictado de bandos, la aprobación de instrumentos de planificación urbanística y el ejercicio de acciones judiciales.

- Los Tenientes de AlcaldeNombrados (y cesados) libremente por el Alcalde de entre los concejales integra-

dos en la Junta de Gobierno o del Pleno, si aquélla existiese, tienen por misión la susti-tución del Alcalde en caso de ausencia, vacante o enfermedad. Pero, tratándose de go-biernos municipales de coalición entre diferentes formaciones políticas, el número, las personas y las funciones – incluidas aquí las competencias que se deleguen – de los Te-nientes de Alcalde suelen incluirse en el acuerdo de coalición.

d. La Junta de Gobierno LocalLa Junta de Gobierno Local debe constituirse necesariamente en los munici-

pios con una población superior a los 5.000 habitantes (artículo 20.1ª LBRL) u, opta-tivamente, en los de menor población cuando así lo decida el Pleno de la corporación.

En los municipios de régimen común, la Junta de Gobierno local es formada por el Alcalde y un número de concejales variable pero no superior, en todo caso, a un ter-

202 Es decir, la convocatoria pública de los procedimientos para la cobertura de puestos de trabajo en la Administración mu-nicipal.

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cio del número legal de miembros de la corporación. A este respecto, cabe indicar que su regulación actual es el resultado de un proceso de gubernamentalización progresiva de un órgano que, en el inicio de la transición a la democracia – es decir, desde la entra-da en vigor de la Ley provisional de Elecciones Locales de 1978, hasta la promulgación de la LBRL en 1985 – bajo la denominación de “Comisión Permanente” acogía una representación proporcional de todas las fuerzas políticas representadas en el Pleno del municipio. Paso a paso, de este dibujo original se llegó al modelo actual en el cual los concejales que integran la Junta de Gobierno son libremente designados y cesados por el Alcalde. Por esa razón la Junta de Gobierno Local carece de competencias propias al margen de las que le sean delegadas por el Alcalde o por el Pleno salvo, claro está, la de asistir permanentemente al Alcalde en el ejercicio de sus funciones y ser informada por éste de todas sus decisiones (artículo 53 ROF).

Acerca de la composición de este órgano, si bien los Tenientes de Alcalde tienen necesariamente que formar parte de él, no es necesario que todos los concejales inte-grados en ella gocen de tal condición.

El secretario de la Junta será el propio de la corporación, funcionario de habili-tación nacional perteneciente a un cuerpo dependiente del gobierno central, carecien-do de validez los acuerdos adoptados sin su presencia.

Además de lo que más adelante se indicará sobre los municipios de gran pobla-ción, la nueva Disposición Adicional 6ª de la LBRL, introducida por la LRSAL incre-mentó los poderes de la Junta de Gobierno en detrimento del Pleno para aprobar ciertas medidas de carácter económico y presupuestario vinculadas con las políticas de conso-lidación fiscal implementadas desde 2010 – presupuestos y planes de ajuste – cuando en una primera votación estos asuntos no lograsen en el Pleno una mayoría suficiente. Este refuerzo de la Junta de Gobierno Local debe ser considerado un avance más en el camino que conduce a la reproducción, en el seno de los Municipios, de la división de poderes propio de instancias territoriales superiores: el Alcalde como primer ministro, los Tenientes de Alcalde como vicepresidentes, la Junta de Gobierno como consejo de ministros y el Pleno como Parlamento. En cualquier caso, la reciente STC 111/2016, de 9 de junio, TC anuló la disposición referida por sacrificar de forma desproporciona-da el principio democrático siendo que “las ventajas (eventuales e indirectas) para la es-tabilidad presupuestaria propiciadas en algunos casos por la disposición adicional 16ª

290 MUNICIPALISMO


LBRL no superan ampliamente ni compensan mínimamente los relevantes perjuicios causados al principio democrático”203.

Por lo demás, por lo que hace a su régimen de funcionamiento, de la regulación de la LBRL y del ROF (artículos 112 y siguientes) se extrae, de un lado, la existencia de dos tipos de sesiones – y por tanto, de convocatorias – de la Junta de Gobierno depen-diendo de si se van a adoptarse acuerdos o si se trata sólo de reuniones de carácter con-sultivo. Las primeras, lógicamente, están revestidas de mayor formalidad y garantías que las segundas en lo que se refiere a la orden del día, convocatoria, quórum para su válida constitución, votación formal para la adopción de acuerdos, constancia documental del desarrollo de las sesiones y publicidad de los acuerdos (artículo 113 ROF). Las segun-das, puramente deliberativas, están exentas de cualquier requisito formal al margen de la genérica previsión de su carácter secreto (art. 70 LBRL)204.

Los regímenes municipales especiales

a. El Concejo AbiertoLa LBRL reserva el régimen llamado de Concejo Abierto para los municipios

con población inferior a 100 habitantes así como también para aquellos que tradicional-mente funcionaran de acuerdo con él o en los que “su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias así lo aconsejen”.

Para estos municipios abiertos la LBRL (artículo 29) establece un régimen su-pletorio del que resulte de los usos y costumbres locales. De acuerdo con él, los vecinos eligen directamente el Alcalde a través de un sistema electoral mayoritario y, en el lu-

203 “No se trata de negar la legitimidad democrática o la capacidad representativa con que también cuenta, naturalmente, la junta de gobierno local. Se trata de constatar que la disposición adicional decimosexta LBRL afecta singularmente a dos di-mensiones del principio democrático, convenientemente aisladas por la STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 4 a): de un lado, la dimensión que exige tendencialmente que las decisiones vinculadas al destino de la comunidad sean tomadas conforme al principio mayoritario por órganos colegiados de naturaleza representativa; y, de otro, la que garantiza, también tendencial-mente, que, en el marco de procedimientos deliberativos, la minoría pueda formular propuestas y expresar su opinión sobre las propuestas de la mayoría, sin predeterminar necesariamente resultados, pero con la posibilidad abstracta de influir en ellos” (STC 111/2016, FJ 8º).

204 Debe traerse a colación, por su interés, la declaración interpretativa que sobre este art. 70 LBRL contiene la STC 161/2013, de 26 de septiembre, en su FJ 9: “el art. 70.1, párrafo segundo, LBRL, en tanto establece que las sesiones de las juntas de Gobierno local no son públicas, es conforme con el principio democrático (art. 1.1 CE) y el derecho a la participación en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), siempre que se interprete en el sentido de que no incluye las decisiones relativas a las atribuciones delegadas por el pleno. Se trata de evitar que, aprovechando el carácter preceptivo de la no publicidad de las sesiones de la junta de gobierno local y mediante la mera delegación de atribución del pleno en la junta, quede imposibilitado el control de la ciuda-danía sobre el proceso de la toma de decisiones, que, por su importancia, legalmente están sometidas al régimen de publicidad”.

291MUNICIPALISMO


gar del Pleno actuará una asamblea integrada por el conjunto de los vecinos. El Alcal-de podrá designar, de entre los vecinos, hasta un máximo de tres Tenientes de Alcalde.

Respeto a la moción de censura, el ya referido artículo 197 LOREG, en su apar-tado 4º, acomoda la regulación de la figura a la especialidades del concejo abierto esta-bleciendo que las referencias realizadas a los concejales deben entenderse hechas a los electores que consten del censo electoral del municipio; las hechas al Pleno a la asam-blea vecinal; que puede ser candidato cualquier vecino con derecho de sufragio pasivo y que la mesa de edad sólo concederá la palabra, en el curso de la asamblea en que la mo-ción sea debatida, al Alcalde y al candidato.

b. La organización de los municipios de gran poblaciónCreado por la Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno

Local205, este régimen especial es aplicable, de conformidad con el artículo 121 LBRL, a los municipios con más de 250.000 habitantes; a los municipios capitales de provin-cia o de Comunidad Autónoma; a los que superen los 75.000 habitantes y cuenten con “circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales”206 . Las especia-lidades organizativas que estos municipios presentan acerca de los de régimen común se pueden exponer como sigue:

- La regulación del Pleno lo aproxima a una asamblea parlamentaria. Tal y co-mo explica la Exposición de Motivos de la Ley 57/2003, se pretende que este órgano se convierta en “sede de debate de las grandes políticas locales y de adopción de las deci-siones estratégicas” del municipio. Sin embargo, la principal traducción práctica de es-ta idea fue privar al Pleno de las competencias ejecutivas o de gestión que previamente detentaba (por ejemplo, en materia de adjudicación de contratos, aprobación de pro-yectos o gestión patrimonial) que pasan a encomendarse a la Junta de Gobierno Local junto con otras (en materia de licencias urbanísticas, sanciones, etc.) antes atribuidas al Alcalde que, en cualquier caso, sigue ejerciendo la presidencia del Pleno y puede nom-brar y cesar libremente a los miembros de la Junta de Gobierno Local.

205 A instancias del Parlamento de Cataluña, la STC 103/2013, de 25 de abril, sancionó la constitucionalidad de la Ley 57/2003 a salvo de la posibilidad, en ella prevista, de que los Alcaldes pudiesen nombrar concejales no electos como integrantes de la Junta de Gobierno Local que fue declarada inconstitucional en cuanto que incompatible con el principio democrático y el carácter representativo de las corporaciones locales.

206 Cuando la aplicación de este régimen no derive directamente de lo dispuesto en la LBRL, la decisión corresponde al Par-lamento autonómico a instancia de los municipios interesados o por propia iniciativa.

292 MUNICIPALISMO


- Pero, las mayores diferencias respecto del régimen común residen en el estab-lecimiento, con carácter necesario, de determinados órganos de representación de in-tereses sociales y de garantía de los derechos de los vecinos, tales como el Consejo So-cial de la Ciudad (artículo 131 LBRL) – órgano de naturaleza consultiva en que se integran representantes de organizaciones vecinales, sindicales, empresariales, sociales y profesionales –, la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones (artículo 132 LBRL) – órgano colegiados con cometidos prójimos a los de los ombudsman, integrada por re-presentantes de todos los grupos municipales –, un órgano específico para la resolución de reclamaciones económico-administrativas (artículo 137) – es decir, relativas a los tri-butos demás ingresos municipales de derecho público – así como también, aunque sin carácter obligatorio, un órgano de gestión tributaria (artículo 135 LBRL).

- Junto con lo anterior debe destacarse igualmente la previsión de un asesor jurídi-co (artículo 129 LBRL) – designado por la Junta de Gobierno Local entre funcionarios públicos licenciados en Derecho – así como de otros altos cargos de la Administración municipal como los Coordinadores de Área o los Directores Generales – nombrados por el Pleno entre funcionarios públicos del grupo A1207 o, motivadamente en atención a la especiales características del puesto o de la persona, entre funcionarios de grupos inferiores. De este modo, con clara inspiración en la legislación reguladora del gobier-no y de la administración estatales, el artículo 130 LBRL considera órganos “superio-res” al Alcalde y a los miembros de la Junta de Gobierno Local y “órganos directivos” a los directores generales o asimilados, al titular de la asesoría jurídica, al Secretario Ge-neral del Pleno, al Interventor General, a los titulares de los órganos de dirección de los entes instrumentales municipales y, de existir, al titular del órgano de gestión tributaria. La consecuencia más importante de esta calificación es el sometimiento de las perso-nas titulares de estos órganos superiores y directivos a la legislación autonómica o esta-tal, de no existir la primera, de incompatibilidades de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración.

- Finalmente, del punto de vista de la organización territorial de la administra-ción municipal, el artículo 128 LBRL impone una estructura desconcentrada a través de la obligada creación de distritos.

207 Es decir, pertenecientes a cuerpos o escalas que exijan para su ingreso título universitario superior (doctor, licenciado, gra-duado, ingeniero, arquitecto o equivalente).

293MUNICIPALISMO


4. Competencias de los municipios

El sistema original de competencias municipales en la LBRL de 1985

a. La cláusula de capacidad general municipalEn coherencia con la concepción de la autonomía local como el derecho de in-

tervenir en todos los asuntos que afecten al círculo de intereses de los entes locales, tal y como disponía el artículo 2 de la redacción original de la LBRL, el apartado 1º de su artículo 25 establecía una cláusula general de competencia municipal que lo habilitaba, para “la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias” poder “promover toda clase de actividades y prestar cuántos servicios públicos contribuyan para la satis-facción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”. Un reconocimiento general, de hecho, perfectamente consistente con el principio de subsidiariedad procla-mado en el artículo 4.2ª de la Carta Europea de Autonomía Local: “Las Entidades lo-cales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad”.

b. Las competencias propiasÉstas eran configuradas anteriormente por la LBRL a través de un listado de

materias sobre las que los legisladores estatal y autonómico debían reconocer competencias a los municipios. La autonomía municipal intervenía como límite a la libertad de configuración de los legisladores al disponer el artículo 2.1 LBRL que las leyes deben reconocer a los municipios una capacidad de actuación acorde con las características de la actividad pública de que trate y la capacidad de gestión municipal, inspirada en los principios de “descentralización” y “máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos”208 .

En síntesis, el modelo descansaba sobre dos pilares complementarios, cuantitativo y cualitativo: de un lado, esa obligación del legislador sectorial de asegurar a los muni-cipios una participación en la gestión de la materia de que trate acorde con los referidos criterios de subsidiariedad y descentralización; de otro, que esa participación local debe realizarse en régimen de autonomía y bajo la responsabilidad exclusiva de los munici-

208 En coherencia, de nuevo, con la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo art. 4.3ª establece que “el ejercicio de las com-petencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atri-bución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía”.

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pios, sin que puedan considerarse admisibles controles o tutelas políticas o de oportu-nidad sobre la gestión municipal, tal y como con toda claridad proclama el artículo 7.2ª LBRL: “las competencias propias se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y eje-cución con las demás Administraciones Públicas”.

En última instancia, la garantía de que la autonomía local no sea vulnerada cor-responde al TC y, junto a él, al legislador básico estatal pues, no por casualidad, la jus-tificación de la competencia estatal para regular unas bases de régimen local comunes para el conjunto del territorio estatal se fundaba, precisamente, en la garantía de la au-tonomía local frente al legislador autonómico209. E incluso más allá del régimen local, por cuanto el artículo 2.2ª LBRL dispone que esa determinación de cuál sea la inter-vención municipal es uno de los contenidos necesarios de las leyes básicas estatales, sea cuál sea la materia a que afecten210 .

En concreto, las materias concretas relacionadas en el artículo 25 LBRL sobre las que los municipios han de ostentar alguna competencia – las que en cada caso le re-conozca el legislador sectorial - son las siguientes: (a) seguridad en lugares públicos, (b) tráfico de vehículos en las vías municipales, (c) protección civil, (d) urbanismo, habita-ción, parques y jardines, calles y caminos, (y) patrimonio histórico-artístico, (f ) medio ambiente, (g) mataderos, mercados, comercio y defensa de consumidores y usuarios, (h) salubridad pública, (i) participación en la atención primaria de salud, (i) cementerios y servicios funerarios, (j) servicios sociales, (l) abastecimiento de agua, iluminación pú-blica, limpieza viaria, recogida y tratamiento de basura, alcantarillado y saneamiento de aguas residuales, (m) transporte público de personas, (n) cultura, deporte, ocio y turis-mo, (l) participación en la programación de la enseñanza y cooperación con la Admi-nistración educativa en la construcción, mantenimiento y financiación de los centros docentes así como participe en su gestión.

c. Los servicios municipales obligatoriosJunto con las competencias propias, el artículo 26 LBRL contiene una relación

de servicios que los municipios tienen que prestar obligatoriamente, dependiendo de su número de habitantes, configurados jurídicamente como verdaderos derechos de los

209 Cfr., STC 214/1989, de 21 de diciembre.

210 Literalmente, “Las Leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes locales en las materias que regulen”.

295MUNICIPALISMO


vecinos gracias a la acción contemplada en el artículo 18.g LBRL que les permite exigir judicialmente la prestación o, en su caso, el establecimiento de esos servicios municipales obligatorios. De hecho, como garantía suplementaria de la efectiva prestación de estos servicios, el propio artículo 26 añade que la cooperación que las Diputaciones Provin-ciales tienen que prestar a los municipios debe dirigirse de modo preferente a asegurar la efectiva prestación de estos servicios obligatorios por todos los municipios. Antes de 2013 estos servicios municipales obligatorios eran los que a continuación se indican:

- Para todos los municipios, sea cuál sea su número de habitantes: iluminación pública, cementerio, recogida de basura, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de vías públicas y con-trol sanitario de alimentos y bebidas.

- Para los de más de 5.000 habitantes: además de los anteriores, parque público, biblioteca pública, plaza de abastos y recogida selectiva y tratamiento de basura.

- Para los de más de 20.000 habitantes, además de los anteriores, protección ci-vil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.

-Finalmente, para los de población superior a 50.000 habitantes, además de los anteriores, transporte urbano de personas y protección del medio ambiente.

Dado que la relación anterior es la que consta en la legislación básica nada im-pide que las leyes autonómicas puedan, en las materias de su competencia, ensanchar el ámbito de estos servicios. De hecho, es común que eso acontezca211 aunque, de acuer-do con el principio de lealtad institucional, la imposición de nuevas obligaciones a los entes locales debe acompañarse de la financiación suplementaria que en cada caso cor-responda. Sólo cuando la prestación del servicio resultase imposible o desproporciona-damente gravosa, la Comunidad Autónoma podrá dispensar de su prestación al muni-cipio que así lo solicite (artículo 26.2 LBRL).

d. Actividades complementariasEl artículo 28 LBRL habilitaba también a los municipios para realizar actividades

complementarias de las de otras Administraciones, refiriéndose en particular a algunas materias tales como “las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, vi-vienda, sanidad y protección del medio ambiente”. Esta previsión se completaba con lo

211 Por ejemplo, en materia ambiental, de turismo, de servicios sociales, cultura o transporte.

296 MUNICIPALISMO


previsto en la Disposición Transitoria 2ª de la propia Ley que permitía a los municipios desarrollar actividades de ejecución sobre las materias expresamente listadas en el artículo 28, siempre y cuando no estuviesen expresamente atribuidas a otras Administraciones.

e. El debate sobre el cuadro de las competencias locales: pacto lo-cal y segunda descentralización

La insatisfacción frente al incumplimiento del programa establecido en la LBRL movió a los municipios a exigir, a través de sus asociaciones representativas, la necesidad de una “segunda descentralización” a fin de asegurar la financiación de las denomina-das competencias impropias y ensanchar el ámbito de competencias de los municipios, permitiéndoles la asunción de funciones estatales o autonómicas. Estas demandas lo-cales212 provocaron, entre otras consecuencias, la alteración de la Ley Orgánica del Tri-bunal Constitucional a través de la LO 8/1999, de 21 de abril, para introducir como ac-ción autónoma el denominado “conflicto en defensa de la autonomía local”; la reforma de la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión a fin de introducir la necesidad de un informe municipal en el procedimiento de autorización de reuniones y manifes-taciones (LO 9/1999, de 21 de abril); en la misma fecha, la reforma de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana amplió la potestad sancionadora local o también, entre otras, la modificación de la Ley Orgánica del Derecho a la Educación para introducir fórmu-las de colaboración local en el mantenimiento de los centros escolares. Pero, quizás, el fruto más importante de esta corriente “descentralizadora” fuesen las ya referidas refor-mas de la LBRL de 1999 y 2003.

Así andaban las cosas cuando la crisis financiera de 2007-2008 se transformó en una crisis de deuda pública y cambió, en los términos que a continuación se verán, el marco en que se desarrollaba el régimen local español.

212 Vid. SANZ LARRUGA, “La eliminación de las duplicidades funcionales”, en SARMIENTO ACOSTA, Comentarios a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, Comares, Granada, 2014, p. 92 y ss.

297MUNICIPALISMO


El sistema de competencias locales establecido por la LRSAL de 2013

a. La justificación oficial de la reformaEn efecto, al igual que en otros muchos campos, la conversión de la crisis finan-

ciera en una crisis de deuda pública – gracias, en buena medida, al rescate público de la banca – ofreció la oportunidad de aplicar, también en el ámbito local, el programa de máximos: es decir, hacer que la administración local en su conjunto pivote alrededor del principio de sostenibilidad y equilibrio financiero, que ya había sido constituciona-lizado en septiembre de 2011 a través de la modificación express del artículo 135 CE.

Veremos a continuación de qué modo estos principios generales se concretan en un nuevo sistema de competencias municipales que, en síntesis, se recoge en la nueva redacción del artículo 7 LRSAL que diferencia entre competencias propias, delegadas y, al margen de las dos categorías anteriores, las originariamente llamadas “impropias” en la propuesta gubernamental.

b. De la supresión de la cláusula general de competencia muni-cipal al condicionamiento financiero de las competencias municipales

La nueva redacción del apartado 1º del artículo 25 LBRL hizo desaparecer la clásica cláusula general de competencia municipal. En efecto, donde antes se habilitaba al municipio para desarrollar “toda clase de actividades y prestar cuántos servicios pú-blicos contribuyan para la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal” ahora se dice, mucho más limitadamente, que “el municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, en los términos previstos en este artículo” que enumera exclusiva-mente, como ya nos consta, las competencias municipales propias. A esta nueva redac-ción del precepto hay que añadir el nuevo artículo 2 LBRL que añade, a su redacción anterior, una “estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibi-lidad financiera” así como también la supresión del artículo 28, que regulaba las ya re-feridas “actividades municipales complementarias”.

La conclusión es evidente: la anterior capacidad general que los municipios de-tentaban para promover cualesquiera actividades de interés para la comunidad local queda ahora restringida al ámbito de las competencias que el legislador expresamente le reconozca siempre dentro de los estrechos márgenes delineados por la legislación de estabilidad presupuestaria.

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La principal consecuencia práctica del cambio es el establecimiento de una je-rarquía, financieramente condicionada, entre las diferentes categorías de competencias municipales. Dicho de otra manera, el legislador básico establece una prelación en la distribución de recursos financieros entre las diferentes competencias municipales, de acuerdo con el orden siguiente:

• En primer lugar, los servicios municipales obligatorios.• Después las demás competencias propias.• A continuación, las competencias delegadas (a la que, de cualquier modo, la

regulación legal intenta asegurar una dotación financiera suficiente a la que se condiciona la propia efectividad de la delegación).

• Y, por fin, al margen de las anteriores aquéllas otras que, de conformidad con el artículo 7.4ª LBRL, los municipios podrán asumir sólo cuando no se pon-ga en riesgo la “sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda muni-cipal” y no suponga “un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración pública”, extremos ambos que tendrán que ser constatados por medios de sendos informes vinculantes emitidos, uno, por la Administración competente por razón de la materia en el que se señale la inexistencia de duplicidades y, el segundo, por la que ejerza sobre el municipio la tutela financiera. Un condicionamiento similar, en este caso también con el objetivo de favorecer la gestión privada de los servicios locales, se contie-ne en el artículo 86 LBRL que apodera a la entidades locales para el ejercicio de la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas siempre y cuando quede garantizado el cumplimiento de la normativa de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera en el ejercicio de sus competen-cias, además de analizarse el impacto que la medida pueda producir sobre la “competencia empresarial”.

El indicado condicionamiento financiero de las competencias locales se expre-sa también bajo la forma de plan de ajuste económico-financiero para los municipios que incumplan los objetivos fijados por la ley de estabilidad (regla de gasto, objetivo de deuda y déficit públicos, plazo de pago a proveedores) que, entre otras medidas, puede suponer la supresión de las competencias municipales diferentes de las propias y de las ejercidas por delegación así como imponer una gestión coordinada o integrada de los servicios locales “a fin de reducir sus costes” (art. 116 bis LBRL).

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c. Las competencias propiasLas alteraciones introducidas por la LRSAL afectan a las condiciones en que el

legislador sectorial debe reconocer facultades de intervención a los municipios y, tam-bién, al propio listado de competencias, que resulta reducido respecto a la redacción an-terior del artículo 25 LBRL.

En cuanto a la primera de las modificaciones indicadas, el apartado 4º del artícu-lo 25 LBRL exige ahora que las leyes sectoriales que reconozcan nuevas competencias a los municipios vayan acompañadas de una memoria económica en la que se evalúe el impacto que la decisión tiene sobre la Hacienda municipal y el cumplimiento de las exi-gencias de la normativa de estabilidad presupuestaria. En ese mismo sentido, se prevé que la ley contenga una dotación económica que asegure a los municipios la suficiencia financiera si bien, en todo caso, con la limitación de que no suponga “un mayor gasto de las Administraciones públicas”.

En segundo lugar, la LRSAL reduce el ámbito de competencias propias de los municipios suprimiendo materias como la defensa de consumidores y usuarios y la par-ticipación municipal en la programación de la enseñanza o en la gestión de la atención primaria de salud. Mayor alcance tiene la reducción del contenido de las competencias municipales sobre servicios sociales, donde se pasa de la “prestación de servicios socia-les y la promoción y reinserción social” a la menos ambiciosa “evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata la personas en situación o en riesgo de exclusión social”, reducción que se completa con la transferencia obligatoria a las Comunidades Autónomas de las competencias sustraídas a los municipios213 . Algo similar sucede en materia de medio ambiente, donde se pasa de la amplia “protección del medio ambiente” a la más restringida “gestión de residuos sólidos urbanos y protec-ción contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en zonas urbanas”. En los demás casos, las alteraciones se reducen a una modernización de las nociones em-pleadas para la identificación de la materia sin que el cambio suponga modificación al-guna de su contenido.

Sin embargo, además de estos cambios, la nueva configuración de las competen-cias propias supone un cambio de fondo directamente relacionado con una nueva con-cepción de la función del legislador básico en materia de régimen local e, incluso, con la de la propia autonomía municipal. Así, lo que antes era una garantía de mínimos – re-

213 Transferencia que, de acuerdo con la Disposición Transitoria 2ª LRSAL, debería completarse en el plazo máximo de dos años a contar desde la entrada en vigor de la ley.

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lacionada con la idea de que la justificación de las bases estatales en materia de régimen local era, precisamente, garantizar un espacio competencial mínimo para los munici-pios frente al legislador sectorial autonómico – se convierte en la LRSAL en una regu-lación de máximos, vinculante también para los legisladores autonómicos al impedirles reconocer a los municipios como propias competencias diferentes de las concretamente listadas en el artículo 25. Si pretendieran hacerlo, tendrían que cumplir con los estric-tos condicionantes del nuevo artículo 7.4ª LBRL: no poner en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no incurrir en duplicidad compe-tencial con otras administraciones.

No obstante, la STC 41/2016, de 3 de marzo, declaró la inconstitucionalidad par-cial de la LRSAL, por invasión estatal de competencias autonómicas, con el argumen-to de que el Estado “sólo podrá atribuir competencias locales específicas, o prohibir que ellas se desarrollen en el nivel local, cuando tenga la competencia en la materia o sector de que trate”, en referencia directa a la sanidad, la educación y los servicios sociales. El alto tribunal desarticula, pues, la transferencia obligatoria de esas competencias muni-cipales a las Comunidades Autónomas.

301MUNICIPALISMO


d. Los servicios municipales obligatoriosLo primero que destaca en la nueva redacción del artículo 26 LBRL es la supre-

sión, en su apartado 1º, de la referencia a la cooperación horizontal entre municipios como forma de prestación de estos servicios obligatorios. Así, si antes el precepto hacía referencia a “los municipios, por sí sólo o asociados, deberán prestar en todo y cualquier caso los servicios siguientes”, la aposición “por sí sólo o asociados” desaparece en la re-dacción dada por la LRSAL. La interpretación que esta supresión merezca es objeto de debate doctrinal: junto a quien opina que se trata sólo de un ejercicio estilístico, de eco-nomía literaria, del legislador214 quien escribe considera, por el contrario, que la elimi-nación de cualquier referencia al asociacionismo municipal es consistente con la volun-tad expresa de la LRSAL de privilegiar la coordinación, e incluso la prestación directa, provincial sobre la cooperación intermunicipal. Es decir, de primar a las Diputaciones Provinciales sobre las mancomunidades y consorcios intermunicipales.

De hecho, esta es una de las novedades más importantes de la nueva ley: la coor-dinación provincial obligatoria de la mayoría de los servicios obligatorios215 para los mu-nicipios con una población inferior a los 20.000 habitantes. De acuerdo con este nuevo sistema, la Diputación Provincial propondrá al Ministerio de Hacienda, “con la con-formidad de los municipios afectados”, la forma concreta de prestación del servicio que puede inclusive suponer la prestación directa del servicio por la Diputación. La decisión del Ministerio de Hacienda, previo informe no vinculante de la Comunidad Autónoma que ejerza la tutela financiera, deberá suponer una reducción del coste efectivo del servi-cio216. Y, de hecho, la gestión municipal sólo quedará restaurada si el municipio justifica ante la Diputación que él puede prestar el servicio con un coste efectivo más pequeño que el que resulte de la fórmula provincial. En cualquier caso, si la Diputación Provincial asumiera la prestación del servicio, repercutirá en el municipio el coste efectivo excepto que él se financie a través de tasas recaudadas por la propia administración provincial.

214 Vid. VÁZQUEZ PITA, pág. 47 e 48. O autor alega, en defesa de su tesis, que la Disposición Transitoria 11ª LRSAL, al referirse al ámbito competencial de las Mancomunidades de municipios hace referencia, precisamente, a la realización de obras y a la prestación de los servicios municipales obligatorios.

215 Recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, abastecimiento domiciliario de agua potable y evacuación y sanea-miento de aguas residuales, limpieza viaria, acceso a los núcleos de población, pavimentación de vías urbanas e iluminación pú-blica.

216 El concepto de “coste efectivo”, que ocupa un lugar central en el sistema de la LRSAL por cuanto puede justificar que se prive a los municipios más pequeños de buena parte de sus competencias, no está directamente definido en la ley. El artículo 116 ter LRSAL habilita al Ministerio de Hacienda a regular los criterios para el cálculo de este coste efectivo, contenidos en la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, por la que se establecen los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios prestados por las entidades locales.

302 MUNICIPALISMO


En cuanto al elenco concreto de servicios municipales obligatorios (SMO), las principales novedades son la supresión del “control de alimentos y bebidas” como SMO para todos los municipios; para los de población superior a los 20.000 habitantes se re-duce, tal y como ya fue examinado, al alcance de la competencia en materia de servicios sociales al tiempo que se eliminan los relativos a la educación y a la sanidad. Todos el-los habrían de ser objeto de transferencia obligatoria a las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo dispuesto en las Disposiciones Transitorias 1ª y 2ª de la LRSAL que fijaban, respectivamente, un plazo de cinco años para la asunción progresiva por las Comunidades Autónomas de las antiguas competencias locales en materia sanitaria y dos – con terminación prevista del periodo transitorio en 31 de diciembre de 2015 – para los servicios sociales217, si bien esta previsión fue anulada por la STC 41/2016, de 3 de marzo. Finalmente, para los municipios con población superior a 50.000 habitan-tes, el anterior SMO de “protección del medio ambiente” queda reducido al más limi-tado de “medio ambiente urbano”.

Sólo en dos casos cabe hablar de ampliación respecto de la anterior regulación de los SMO: así, se extiende a todos los municipios la obligatoriedad del servicio de trata-miento de residuos (antes sólo aplicable a los de más de 5.000 habitantes) y de preven-ción y extinción de incendios (antes, sólo exigible para los de más de 20.000 habitantes). En todo caso, el alcance real de esta ampliación debe relativizarse porque, en realidad, la encomienda se dirige más a las Diputaciones Provinciales que a los municipios indivi-dualmente considerados, de acuerdo con lo dispuesto en el nuevo artículo 36.1.c LBRL.

217 Sobre las modificaciones competenciales em materia de servicios sociales, educación, sanidad y medio ambiente vid. AY-MERICH CANO, GARCÍA PÉREZ y MORA RUÍZ, “Estudio de las competencias sobre servicios sociales, educación, salud y medio ambiente urbano”, en SARMIENTO ACOSTA (coord.), Comentarios a la Ley 27/2013 [...], cit., pág. 303 y ss.

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e. Las competencias ejercidas por delegación de otras administraciones

En el sistema de la LRSAL de 2013, paradójicamente, las competencias que les son retiradas a los municipios y transferidas a la Comunidades Autónomas – en ma-teria de sanidad y servicios sociales – junto con cualesquiera otras que ellas o el Estado consideren convenientes, pueden ser delegadas a los municipios.

Respecto del ámbito material de la delegación, hay que destacar la mayor ampli-tud con que esta es contemplada en relación con la legislación anterior. En efecto, si an-teriormente las competencias delegadas tenían que guardar alguna relación con los in-tereses propios del municipio, en la actualidad esta referencia desaparece de modo que en la actualidad puede ser delegada en los municipios cualquier competencia siempre y cuando, eso sí, dicha operación suponga una mejora de la “eficiencia en la gestión pú-blica”, contribuya a la “eliminación de duplicidades administrativas” y, sobre todo, sea acorde con la omnipresente “legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”, criterios que deben acreditarse convenientemente por medio de una me-moria económica que, preceptivamente, debe acompañar a la delegación (artículo 26.2ª, párrafo segundo). Pero más allá de estos principios informadores de la conveniencia de la delegación, el precepto marca una limitación clara a su efectividad: en caso ninguno podrá suponer “un mayor gasto de las Administraciones Públicas”.

En cuanto a las materias que pueden ser delegadas, el propio artículo 27 enume-ra objetos diversas, algunos de ellos no relacionadas con los intereses locales. Comienza, como ya fue apuntado, por incluir aquéllas que previamente fueron eliminadas del listado de competencias municipales propias – a saber, vigilancia y control de la contaminación ambiental; protección del medio natural; prestación de servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y prevención de la violencia contra la mujer; conservación y mantenimiento de centros sanitarios de titularidad autonómica; creación, manteni-miento y gestión de escuelas infantiles de educación de titularidad pública; realización de actividades complementarias de centros docentes; gestión de instalaciones deporti-vas estatales o autonómicas; inspección y sanción de establecimientos comerciales; tu-rismo; espectáculos públicos – terminando con otras que nada tienen que ver, en prin-cipio, con la esfera tradicional de intereses y responsabilidades municipales – he ahí el caso de la liquidación y recaudación de tributos autonómicos y estatales o la inscripción de asociaciones y entidades en registros administrativos estatales o autonómicos; o, aún, la gestión de talleres unificados de información y tramitación administrativa.

Así pues, ¿cómo puede una ley privar a los municipios de unas competencias que inmediatamente ella misma les permite ejercer por delegación? La explicación es doble:

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de un lado, los estrictos condicionantes financieros que el artículo 27 impone para que la delegación pueda hacerse efectiva; de otro, la falta de autonomía con que, a diferen-cia de las propias, son ejercidas estas competencias delegadas.

Financieramente, la delegación tendrá que acompañarse siempre de una finan-ciación adecuada, que figure en los presupuestos de la administración delegante para cada ejercicio económico, “siendo nula sin esa dotación”. Además, si la Comunidad Au-tónoma delegante no cumpliese sus obligaciones financieras, el municipio queda facul-tado para compensarlas automáticamente con otras obligaciones financieras que él ten-ga para con aquella (artículo 27.6ª LBRL).

Política y administrativamente, la competencia delegada será ejercida de con-formidad con la legislación de la instancia delegante (artículo 27.8ª LBRL) que podrá dictar instrucciones técnicas generales, recoger información acerca de la gestión mu-nicipal, enviar comisionados y formular los requerimientos que estime oportunos para corregir las deficiencias observadas. Si el municipio desatendiese las instrucciones o re-querimientos de la administración delegante, la delegación podrá ser revocada. Como forma suplementaria de control, congruente con la regulación general de la figura, los actos dictados por el municipio en ejercicio de la cualificación delegada podrán ser im-pugnados ante la administración delegante (artículo 27.4ª LBRL).

La posición del municipio, sin embargo, se equilibra frente a las amplias potes-tades que detenta la administración delegante con ciertas garantías tales como la tipi-ficación de los motivos de revocación o renuncia en el acuerdo o disposición de dele-gación (apartado 7º), la aceptación del municipio afectado para que la delegación sea efectiva (apartado 5º), la estabilidad de la delegación, que no podrá ser de duración in-ferior a cinco años (apartado 1º) y, finalmente, su carácter homogéneo y no discrimi-natorio en el sentido de que cuando la misma cualificación sea delegada en dos o más municipios de una misma provincia, “tendrá que realizarse siguiendo criterios homo-géneos” (apartado 2º).

Concluyendo, la cláusula de que la delegación no puede suponer un mayor gasto de las Administraciones, en vez de colocar el debate en el campo del principio de no--retroceso de los derechos y conquistas sociales, consagra legalmente el principio con-trario: es decir, el de no progresión, en abierta contradicción con la vigente Constitu-ción. De hecho, la LRSAL introduce una garantía adicional: la Comunidad Autónoma debe asegurar la financiación al 100% de la cualificación que se delega, “siendo nula sin esa dotación? (artículo 27.6º LRSAL). De modo que si, como es previsible, los recur-sos autonómicos no cubriesen la financiación de los servicios tal y como los municipios

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los venían prestando, sólo caben dos hipótesis: ora reducirlos, cuantitativa o cualitativa-mente, ora incrementar los copagos exigidos a sus usuarios.

f. Conclusión provisional: la desactivación autonómica de la LRSALSin embargo, antes aún de que la LRSAL entrase en vigor, diversas Comuni-

dades Autónomas dictaron diversas leyes y disposiciones con el objetivo de impedir o, cuando menos, atrasar, su aplicación efectiva en sus respectivos territorios. Con diversas fórmulas, todas estas normas autonómica tratan de impedir que puedan ser calificadas como “impropias” (o, si así se prefiere, como “competencias diferentes de las propias y de las ejercidas por delegación”) aquéllas que ya no se hallen incluidas en el listado de materias del artículo 25 LBRL, tomando como punto de partida la irretroactividad de la LRSAL sostenida, con argumentos diversos, por diferentes autores218. Así por ejem-plo, la Ley gallega 5/2014, de 27 de mayo, de Medidas Urgentes derivadas de la entra-da en vigor de la LRSAL, redefine, en su artículo 3, la noción de competencias impro-pias alrededor de dos ideas básicas:

• De un lado, sólo pueden sean consideradas como impropias las competencias nuevas, es decir, las que aún no se encontrasen atribuidas o ejercidas por los municipios. Se asume, pues, la irretroactividad de la LRSAL.

• En segundo lugar, la ley gallega excluye directamente de ese concepto de “nuevas competencias” la continuidad en la prestación de servicios ya estab-lecidos (artículo 3.3ª) .

Por otra parte, respecto de aquellas competencias para las LRSAL establecía un plazo concreto para su transferencia obligatoria a la Comunidad Autónoma – es decir, las de educación, sanidad y servicios sociales – la Disposición Adicional 4ª de la ley gal-lega de Medidas Urgentes prevé que los municipios continúen prestando esos servicios mientras “no se den las condiciones previstas para su transferencia en la legislación bá-sica y, en particular, el establecimiento de un nuevo sistema de financiación autonómica y de las haciendas locales” (alinea 1ª).

218 Entre ellos VELASCO CABALLERO (“Títulos competenciales y garantía institucional de la autonomía local en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, en La reforma de 2013 del régimen local español, libro colectivo dirigido por SANTAMARÍA PASTOR, Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2014) y JIMÉNEZ ASENSIO (Vademécum sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local: 100 cuestiones sobre su aplicación, Federación de Municipios de Catalunya, Barcelona, 2014).

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Así pues, aunque fuese con carácter provisional, estas leyes autonómicas anticiparon las soluciones, ya definitivas, establecidas por el TC en sus sentencias 41 y 111/2016 que a través de sus declaraciones de inconstitucionalidad (y consiguiente nulidad) y de carác-ter interpretativo desactivó, en buena medida, los objetivos pretendidos por la LRSAL.

5. El personal al servicio de los municipios

Una breve referencia históricaHasta bien entrada la transición democrática, el sistema de empleo público en los

municipios españoles distaba de aproximarse al propio de un sistema burocrático: a ex-cepción de determinados cuerpos – los de “habilitación nacional”, algunos empleos téc-nicos y los cuerpos de policía y bomberos – el acceso no se realizaba a través de proce-dimientos meritocráticos, siendo lo más habitual la consolidación laboral o funcionarial a posteriori de un personal que había accedido al empleo público por vías clientelistas.

Así, en el momento en que se constituyen, después de las elecciones municipales de 1979, los primeros gobiernos locales democráticos, el empleo público local era esca-so – integrado sólo por 213.000 personas en 1975, incluidas las empleadas por las pro-vincias – y poco profesionalizado, integrado en su mayor parte por personal funciona-rio (sólo un 18% era personal laboral). Sobre esta realidad se producirán a mediados de los años ochenta, siguiendo el relato de CUENCA CERVERA219, diversos fenómenos que explican la estructura y la problemática del empleo público local en la actualidad: un extraordinario incremento del personal empleado por los entes locales junto con un importante incremento de la inestabilidad en el empleo.

Otra de las características del empleo público municipal es su elevada politiza-ción: el alto porcentaje de cargos políticos (cargos políticos electos y personal eventual de asesoramiento político) empleados en exclusiva en los entes municipales y, como con-secuencia, que la política de personal de los municipios obedeciese más a una raciona-lidad política que a una racionalidad administrativa.

En el transcurso de los fenómenos indicados, el acuerdo se convirtió en la prin-cipal fuente reguladora de las relaciones de empleo público en la administración local, acuerdos en muchas ocasiones no publicados y con un contenido frecuentemente in-constitucional por incompatible, entre otros, con los principios de igualdad, mérito y ca-

219 Cfr., El empleo público local en la España democrática. Una perspectiva institucional, Fundación Democracia y Gobierno Lo-cal, Barcelona, 2015.

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pacidad220. El convenio para el personal laboral, el acuerdo para el funcionario y la Rela-ción de Puestos de Trabajo, instrumento central en la planificación del empleo público local y con un elevado carácter negocial, para los dos grupos, son los pilares básicos so-bre los que se construye el sistema vigente de empleo público municipal. Al menos, co-mo se dirá, mientras la crisis no cambió las reglas del juego.

El empleo público municipal en cifrasDe acuerdo con el Boletín de Empleo Público del Registro Central de Personal

del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas correspondiente a enero de 2015, en esa fecha el total de personal empleado por los municipios españoles ascendía a 517.838 de los cuales 183.504 era personal funcionario (y, entre ellos 5.647 funcio-narios de Administración Local con habilitación nacional), 303.747 personal laboral y los restantes 30.587 “otro personal?” categoría en la que se incluye el personal denomi-nado “eventual”, es decir, asesores políticos de los cargos electos y de los grupos políti-cos municipales. De acuerdo con estas cifras, el personal al servicio de los municipios representa algo menos de una quinta parte del total de empleados públicos españoles: 2.554.804 personas.

Tipología del empleo público municipalEn cuanto a la estructura y clases de personal al servicio de los municipios, hay

que tener en cuenta la clasificación que establece el artículo 89 LBRL, de acuerdo con el cual “el personal al servicio de las entidades locales estará integrado por funcionarios de carrera, contratados en régimen de derecho laboral y personal eventual que desem-peña puestos de confianza o asesoramiento especial”.

a. La reserva de funciones en la Administración local al personal funcionario

El artículo 92.3º LBRL, en la nueva redacción introducida por la LRSAL, esta-blece que “corresponde en exclusiva a los funcionarios de carrera al servicio de la Admi-nistración local el ejercicio de funciones que impliquen la participación directa o indi-recta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales.

220 Así fue reconocido en el Informe final de la Comisión para el Estudio y Preparación del Estatuto Básico del Empleado Pú-blico, accesible en http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/web/areas/funcion_publica/estatutobasico/estatuto_funcion_publica/proceso/parrafo/0/Informe-de-la-comision-de-expe.pdf, pág. 89 y siguientes.

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Igualmente son funciones públicas, de desempeño reservado a los funcionarios de carrera, aquéllas que, en desarrollo de la presente ley, se reservaran a funcionarios para una mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función”. Paradójicamente, aunque este precepto persiga convertir al personal funcionario en el personal ordinario y habitual de la administración municipal, los conceptos jurídicos in-determinados que emplea – dependientes, todos ellos, de la concreción que en cada caso realice la normativa autonómica e, inclusive, la local – pueden producir, precisamente, el efecto contrario: es decir, que excepción hecha de un núcleo irreductible reservado ne-cesariamente a funcionarios, la generalidad de los empleos se abran al personal laboral.

309MUNICIPALISMO


b. Las fuentes reguladoras del régimen del personal funcionario municipal

Cuáles sean las normas reguladoras del régimen jurídico del personal funciona-rio de las entidades locales es una cuestión compleja habida cuenta de que tanto en la materia “régimen local” como en la de “función pública” concurren competencialmente el Estado y las Comunidades Autónomas. El asunto será, pues, decidir cuál de esos dos títulos competenciales prevalece: si el régimen local o la función pública. A esa cues-tión responde la LRSAL de 2013, redactando de nuevo el artículo 92.1ª LBRL que ahora dispone que “los funcionarios al servicio de la Administración local se rigen, en lo no dispuesto por esta Ley, por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, por la restante legislación del Estado en materia de función públi-ca así como por la legislación de las Comunidades Autónomas, en los términos del ar-tículo 149.1.18ª CE”.

Así pues, el cuadro regulador de la función pública local se compone de tres es-calones diferentes: en primer término, la Ley de Bases de Régimen Local que introdu-ce algunas especialidades, pocas en cualquier caso, respecto de la legislación estatal en materia de función pública; en segundo lugar, la legislación estatal básica de función pú-blica (el EBEP) y el resto de la legislación del Estado en esta materia siempre que ha-ya legislación autonómica aplicable y, finalmente, la legislación autonómica de función pública, que será la que tenga que establecer, para cada ámbito territorial, el marco nor-mativo concreto aplicable al personal funcionario de las entidades locales.

A auto organización local en el ámbito del personal se expresa, preferentemen-te, a través de instrumentos de ordenación y planificación como el cuadro de personal o la ya referida Relación de Puestos de Trabajo (RPT), comprensiva de la totalidad de los puestos de trabajo de cada municipio, sea cuál sea su naturaleza.

De este modo, acerca de los procedimientos y criterios de selección de los funcio-narios públicos municipales, las sintéticas referencias contenidas en la legislación básica de régimen local (LBRL y TRRL)221 deben completarse con lo previsto en la legislación estatal y, en especial, con la regulación general que para el conjunto del empleo público – es decir, tanto para funcionarios como para laborales – contiene el EBEP en su artí-culo 61 que, resumidamente, establece que los procedimientos tendrán carácter abierto y garantizarán la libre competencia; serán resueltos por órganos de selección colegiados

221 Vid. artículo 91.2º LBRL.

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paritarios, imparciales y profesionales de los que no pueden formar parte ni cargos po-líticos “sea por elección o por nombramiento” ni tampoco funcionarios interinos o per-sonal eventual (artículo 60); que los procedimientos ordinarios serán la “oposición”222 y el “concurso-oposición”223 aunque, para este último, se introduce la limitación de que la valoración otorgada a los méritos tiene que ser “proporcionada” sin que pueda suponer, por sí sola, la superación de las pruebas. Para el ámbito concreto de la función pública, el RD 896/1991, de 7 de julio, establece una regulación de mínimos del procedimien-to de selección de funcionarios locales que, aunque siga en vigor, debe ser interpretada de conformidad con lo dispuesto en el EBEP. Por lo demás, será la legislación autonó-mica de empleo público la que se aplique, siempre en la medida en que no se oponga a la normativa estatal básica.

c. El personal laboralLos principales caracteres del régimen jurídico del personal laboral al servicio de

los municipios son los que a continuación se indican:• El suyo es un régimen jurídico mixto, con elementos jurídico-administrativos

– así, todo lo relativo a la convocatoria, selección, planificación y ordenación por medio de las mencionadas RPT – y jurídico-laborales – en lo que con-cierne a la relación jurídica, laboral, que los vincula con la Administración. De esta dualidad sustantiva deriva que sean dos las jurisdicciones competen-tes: la contencioso-administrativa y la social.

• Sin embargo, la claridad conceptual de esta distinción se complica en la prác-tica debido, principalmente, a la tendencia marcada por el EBEP de homoge-neizar, en lo posible, los regímenes jurídicos aplicables a todos los empleados públicos, sea cuál sea el vínculo que tengan con la Administración. El artículo 7 EBEP establece que “el personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se rige, además de la legislación laboral y de las demás normas con-vencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo esta-blezcan”, resultando que son numerosos los preceptos del EBEP que extien-den al personal laboral regulaciones sustantivas que antes eran exclusivas del

222 Definida como “pruebas consistentes en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados en forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que demuestren la posesión de competencias y habilidades, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación de pruebas físicas” (art. 61.2º EBEP).

223 Es decir, “procesos selectivos que incluyen, además de las obligadas pruebas de capacidad, la valoración de los méritos de los aspirantes”.

311MUNICIPALISMO


personal funcionario: clasificación profesional (artículo 22); traslados (artículo 40); reparto, modificación o reducción de la jornada de trabajo (artículos 34, 41 y 47); alteración del sistema o cantidad de la remuneración (artículo 82). Esta penetración en el terreno laboral de regulaciones originariamente ex-clusivas del funcionarial priva aquél de la que, a priori, podría ser una de sus más importantes ventajas: la mayor flexibilidad y adaptabilidad del personal laboral en relación con el resto de los empleados públicos.

• En principio, la Administración local puede recurrir a todas las modalida-des contractuales previstas por la normativa laboral – temporal, indefinida, a tiempo parcial, etc. – con la única limitación del recurso a la empresas de trabajo temporal224 .

• A la vista de la reserva de funciones al personal funcionario ya analizada, el ámbito del personal laboral delimita-si en negativo: sólo pueden ser ocupa-dos por contratados laboráis los puestos de trabajo no reservados, atendidas sus funciones, al personal funcionario. Pero, la legislación autonómica con-tiene una correcta definición en positivo, de carácter orientador, de los pues-tos de trabajo que el personal laboral puede desempeñar225.

d. El personal eventualEl EBEP (artículo 12) define este personal como aquel que “en virtud de nom-

bramiento y con carácter no permanente, sólo desempeña funciones calificadas expre-samente como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuidos con cargo a las partidas presupuestarias consignadas para este fin”. Después de remitirse a las leyes autonómicas de función pública para determinar qué órganos podrán disponer de este tipo de personal y de encomendar a los órganos de gobierno de cada entidad la fijación de su número máximo, dispone que “este número y sus retribuciones serán públicas”. Como corresponde a su naturaleza de personal de confianza política, “su nombramien-to y cese serán libres”, debiendo cesar en cualquier caso cuando así lo hiciera la autori-dad a quién asesoren. En garantía de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, se añade que “la condición de personal eventual no podrá constituir méri-to para el acceso a la función pública o para la promoción interna”. Sin embargo, a es-

224 Vid. artículo 177.2º TRRL y, para el caso gallego, el artículo 26.1º de la Ley 2/2015, de Empleo Público de Galicia.

225 Vid. artículo 26.2º de la Ley 2/2015, de Empleo Público de Galicia.

312 MUNICIPALISMO


te personal eventual – de ahí su denominación de “funcionarios eventuales” – le será de aplicación “el régimen general de los funcionarios de carrera”.

La LRSAL, a través de la introducción en la LBRL del nuevo artículo 104 bis, li-mitó el número de puestos de trabajo reservados a este personal en proporción al núme-ro de habitantes del municipio. De este modo, los municipios que cuenten entre 2.000 y 5.000 habitantes sólo podrán tener un funcionario eventual siempre que ningún corpora-tivo disfrute de dedicación exclusiva. Entre 5.000 y 10.000 habitantes, uno. Entre 10.001 y 20.000, dos. Entre 20.001 y 50.000, siete. Entre 50.001 y 75.000, un número máximo igual a la mitad de los miembros de la corporación; entre 75.000 y 500.00, un número máximo igual al de los miembros de la corporación y, finalmente, para los mayores de 500.000 habitantes el límite se coloca en el 0,7% del cuadro de personal de la entidad.

e. Los funcionarios con habilitación de carácter estatal La esta categoría específica de personal de las entidades locales se refiere el pun-

to 2 del capítulo VII al cual en los remitimos.

f. Los demás funcionarios municipalesAdemás de los funcionarios con habilitación de carácter estatal – secretarios, in-

terventores y tesoreros – el resto de los funcionarios municipales se integran, de acuer-do con el TRRL, en las Escalas o Cuerpos de Administración General – subdividido a su vez en las subescalas de técnicos, administrativos, auxiliares y subalternos – y de Ad-ministración Especial – subdividido en las subescalas técnica y de servicios especiales.

El impacto de la crisis en el sistema de empleo público local: in-cumplimiento de lo pactado y despido colectivo

La crisis tuvo un enorme impacto en el régimen de personal de las entidades lo-cales, que enseguida fueron dotadas del instrumental jurídico preciso para acometer la reducción de sus cuadros y gastos de personal.

a. El despido colectivo en el sector públicoCiertamente, fue el personal laboral el que más directamente experimentó los

recortes. De un modo inmediato, el personal que no contaba con contratos estables y el contratado a través de empresas y entes instrumentales municipales sujetos al Dere-cho privado. Más adelante también el fijo y estable, al introducir el Real Decreto-Ley 3/2012, de 6 de julio, en el Estatuto de los Trabajadores la nueva Disposición Adicio-

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nal 20ª226 que permitía el despido colectivo en el sector público – en el que se incluyen expresamente las entidades locales y sus entes instrumentales de derecho público – por causas económicas, técnicas y organizativas.

b. La desvinculación unilateral de lo pactado en convenio colectivoExtendiendo al personal laboral lo que el artículo 38 EBEP ya preveía para el

funcionario, la alteración operada en el artículo 32 de ese texto legal por el Real Decre-to-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, permite a la Administración desvincularse unilate-ralmente de lo previamente pactado en convenio colectivo cuando concurra una “causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias eco-nómicas”, circunstancia que la Disposición Adicional 2ª relaciona, expresamente, con la “adopción de medidas o planes de ajuste, de reequilibrio de las cuentas públicas o de carácter económico y financiero para asegurar la estabilidad presupuestaria o la correc-ción del déficit público”. Esta desvinculación, fuertemente criticada por la doctrina la-boral que llega incluso a sostener su inconstitucionalidad por vulnerar la fuerza norma-tiva de los convenios colectivos expresamente afirmada por el artículo 37 CE227 es, sin embargo, elogiada por algunos especialistas en empleo público como una vía útil pa-ra corregir “algunos de los excesos de la negociación realizada con todo su personal allí donde estos se hubiesen producido”228.


Una visión general sobre el sistema de financiación municipal en España

a. Importancia y estructura del gasto municipalEn la práctica, la financiación municipal se compone, por regla general, en un

62,1% en los tributos propios de los municipios, otro 33,3% en transferencias de otras

226 Desarrollada reglamentariamente a través del Real Decreto 1483/2012, de 29 de octubre.

227 En este sentido se manifiesta FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, “El párrafo segundo del artículo 32 del Estatuto Básico del Empleado Público: una solución con numerosos interrogantes”. Documentación Laboral, n. 47, 2013.

228 Vid. CANTERO MARTÍNEZ, “La autonomía colectiva en la Administración Local”. La Función Pública Local [...], cit., p. 212.

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Administraciones, un 3,5% en ingresos provenientes de la explotación del patrimonio municipal y un 1,1% de operaciones de crédito229. De acuerdo con los datos publicados por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en septiembre de 2015 y correspondientes al ejercicio 2013230, ese año el gasto total de los municipios españo-les ascendió a 42.058.095 miles de euros, lo que supone un gasto medio por habitante de 979.25 euros231. Descontados los gastos financieros, el gasto total de 34.168.650 mi-les de euros en 2013 consolida el descenso experimentado desde el inicio de la crisis en 2008: baste notar que el gasto no financiero en 2013 es inferior en casi 2.500 millones de euros al de 2010, que ascendía a 36.529 millones de euros.

En cuanto a la estructura de este gasto, el 81,24% es gasto corriente; el 9,27% gasto de capital y el 17,08% financiera. Dentro del gasto corriente, el 42% fue dedicado a personal, otro 41% a la compraventa de bienes y servicios, un 5% a gasto financiero (servicio de la deuda) y, por último, un 12% a transferencias a empresas, familias y en-tidades sin fines lucrativos (bajo la forma de ayudas, subsidios, etc.). En lo que concier-ne a los gastos de capital, el 90.4% se dedicó a inversiones reales mientras que el 9,6% restante fueron transferencias de capital a empresas, familias y entidades sin fin de lu-cro. De entre los primeros, el 13,8% fue gastado en la adquisición de terrenos, el 43,4% en infraestructuras, el 24,1% en nuevos servicios, el 9.4% en reposición de servicios ya existentes y el 6,1% restante en otras inversiones.

b. Importancia y estructura de los ingresos municipalesEl ingreso global de los municipios españoles en 2013 sumó la cifra de 46.396.677

miles de euros, de la que los ingresos no financieros representaron el 95,3% (44.219.840 miles de euros) procediendo el 4,7% restante (2.176.828 miles de euros) de ingresos fi-nancieros (es decir, fundamentalmente de operaciones de endeudamiento). El ingreso per cápita ofrece una imagen similar a la del gasto: para un ingreso medio de 987,96 euros por habitante, que oscila entre los 1.657,87 euros de los municipios de más de 1.000.000 habitantes y los 855, 74 euros de los que tienen entre 5.001 y 20.000 habitantes.

229 Cfr., Memoria de la Administración Tributaria. Año 2013, p. 572 (accesible en: <http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/Inspgral/Memorias/Memoria%20Tributaria%202013/MAT%202013%20%28acc%29.pdf>).

230 El documento Haciendas Locales en cifras 2013 (accesible en: <http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/DGCFEL/HaciendasLocalesEnCifras/Total_HHLL%20en%20cifras%202013%20definitivo.pdf>).

231 Media representativa de la práctica totalidad de los municipios españoles menores de 1.000.000 de habitantes – entre los cuales el gasto medio oscila entre los 1.059,33 € de los municipios entre 500.001 y 1.000.000 habitantes y los 847,47€ de los que cuentan entre 5.001 e 20.000 – pero no de los municipios mayores, de más de 1.000.000 habitantes (en realidad, Madrid y Bar-celona) que, debido a su régimen específico, alcanzan un gasto medio por habitante de 1.576,37€.

315MUNICIPALISMO


En el que se refiere al origen de este ingreso, el 59,6% (27.656.631 miles de eu-ros) procedió de los tributos propios de los municipios. Junto con ellos, los ingresos pro-cedentes de la explotación económica del patrimonio municipal aportaron 1.232.459 miles de euros (el 2,66% del ingreso total), las transferencias corrientes procedentes de la Administración del Estado representaron 10.327.523 miles de euros (22,26% del in-greso municipal global), los procedentes de las Comunidades Autónomas representaron 2.720.039 miles de euros (el 5,86%), los de las Diputaciones Provinciales sólo alcanzaron los 566.588 miles de euros (1,22%), los procedentes de otras entidades, principalmente la Unión Europea, fueron 330.626 miles de euros (0,71%) y las transferencias de capi-tal, principalmente de los planes de inversiones provinciales y autonómicos, 1.385.982 miles de euros (2,99%).

Marco normativoLas escasas referencias constitucionales a la financiación municipal pueden ser

resumidas en que, a diferencia de la “autonomía financiera” que la ley suprema garanti-za a la Comunidades Autónomas, para los entes locales sólo asegura la “suficiencia fi-nanciera” para el “ejercicio de las funciones que las leyes les atribuyen” sobre la base de una Hacienda local nutrida “fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y las Comunidades Autónomas” (artículo 142 CE). De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esta suficiencia financiera local se manifiesta “en la plena disponibilidad de sus ingresos sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión a fin poder ejercer sus competencias propias”232.

Este sintético diseño constitucional es desarrollado por el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL) en vigor, cuyo artículo 2 enumera los recursos que nutren financieramente las haciendas locales: “(a) ingresos procedentes de su patrimo-nio y demás de derecho privado; (b) los tributos propios, clasificados en tasas, contribu-ciones especiales e impuestos así como los recargos sobre los impuestos de las Comu-nidades Autónomas o de otras entidades locales; (c) las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas; (d) los subsidios; (y) los ingresos proce-dentes de precios públicos; (f ) el producto de las operaciones de crédito; (g) el produc-to de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias; y (h) las demás presta-ciones de derecho público”.

232 Cfr., SSTC 237/1992, de 15 de diciembre y 134/2011, de 20 de julio.

316 MUNICIPALISMO


A continuación se examinarán con mayor pormenor dos de estas fuentes: en pri-mer término los tributos propios de los municipios y, a continuación, la participación municipal en los tributos estatales y autonómicos así como los instrumentos de finan-ciación condicionada.

Los recursos propios de las Haciendas localesYa señalamos que en el sistema del TRHL, el sistema tributario municipal se

descompone en impuestos obligatorios – el Impuesto sobre Bienes Inmóviles (IBI), el Impuesto de Actividades Económicas (IAE) y el Impuesto sobre Vehículos de Trac-ción Mecánica (IVTM) –, es decir, aquéllos que todos los municipios tienen necesa-riamente que exigir, e impuestos facultativos – Impuesto sobre Construcciones, Insta-laciones y Obras (ICIO) e Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza No Urbana (IIVTNU) – cuyo establecimiento puede ser libremente deci-dido por los municipios.

Las transferencias financieras incondicionadas

a. La participación en los Impuestos del Estado (PIE)El sistema vigente de PIE es el resultante de la profunda alteración introduci-

da en 2002 (que entró en vigor el 1 de enero de 2004), a consecuencia del cual hay, en realidad, dos sistemas diferentes: el aplicable a los grandes municipios y el establecido para los demás.

- Grandes MunicipiosSe incluyen en esta categoría los municipios con una población superior a los

75.000 habitantes, incluidas las capitales de provincia y de Comunidad Autónoma que cuenten con una población inferior. Los municipios sujetos a este régimen, disponen de las vías de financiación siguientes: transferencia, sin capacidad normativa, de un porcen-taje de los ingresos tributarios obtenidos por el Estado en ese municipio sobre un con-junto de tributos directos e indirectos233; adicionalmente, estos municipios se benefi-cian de un Fondo Complementario de Financiación que se corresponde con los fondos

233 Tienen derecho a recibir el 2,1336% del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), el 2,3266% del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) y el 2,922% de los Impuestos Especiales sobre bebidas alcohólicas, tabaco e hidrocarburos.

317MUNICIPALISMO


que recibieron de la PIE en 2004 actualizada de acuerdo con la evolución de los Ingre-sos Tributarios del Estado (ITE) calculada sobre el IRPF, IVA e Impuestos Especiales.

- Para los municipios restantesPara los municipios no incluidos en la categoría de “grandes ciudades”, su par-

ticipación en los ingresos tributarios estatales se calcula a través de la aplicación de los criterios fijados en el artículo 124 TRLFL, es decir, la población ponderada (de acuerdo con el que se reparte el 75% de la financiación total), el esfuerzo fiscal (12,5%) y el in-verso de la capacidad tributaria de cada municipio (12,5%), determinado para cada año por la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Hay, con todo, una cláusula de garantía consistente en que en ningún caso los municipios podrán recibir por esta vía menos de lo que recibieron en concepto de PIE en 2003 – último año del sistema anterior – con el límite de, como resultado de esta ga-rantía, no se sobrepase la cantidad que resultaría de aplicar a la PIE de 2004 el índice de evolución de los ingresos tributarios del Estado (artículo 123 TRLHL).

b. La participación en los ingresos tributarios de las Comunida-des Autónomas

Aunque se halla prevista en el artículo 142 CE como una de las fuentes de las Haciendas locales, la participación local en los tributos autonómicos dista de ser una realidad en la mayoría de las Comunidades Autónomas. En su lugar, lo que mayoría de las Comunidades Autónomas articulan son fondos de financiación incondicionada, di-rigidos a los municipios pero desvinculados, en lo que a su cuantía y evolución afecta, de los ingresos aportados por los tributos autonómicos.

Las transferencias financieras condicionadas: los fondos de pago a proveedoresDesde mediados de 2011, el gobierno céntrico puso en marcha diversas inicia-

tivas encaminadas a reducir la deuda comercial de los municipios consistentes en refi-nanciar esta deuda por medio de líneas de crédito específicas habilitadas por el Institu-to de Crédito Oficial (ICO) y, sobre todo, a través del Fondo para la Financiación del Pago a Proveedores (FFPP) creado por el Real Decreto-Ley 4/2012, y financiado con-juntamente por el gobierno y por diversos bancos privados, dotado con 30 billones de

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euros234. La contrapartida, a buen seguro inspirada en la condicionalidad macroeconó-mica impuesta por la UE a los países rescatados consiste en la aprobación de un plan de ajustamiento cuyo contenido establece el artículo 116 bis LBRL. Diversas disposicio-nes posteriores ensancharon el ámbito objetivo y subjetivo de estos planes así como su extensión a los ejercicios de 2013 y 2014.

Precisamente, en diciembre de 2014, el Real Decreto-Ley 17/2014, de 26 de di-ciembre, refundió los diversos instrumentos financieros existentes en el denominado Fondo de Financiación a Entidades Locales, subdividido a su vez en diversos compar-timentos: fondo de ordenación, dirigido a los municipios que se hallen en situación de “riesgo financiero”, es decir, aquéllos que no puedan financiar sus operaciones de crédito en condiciones prudenciales o que incumplan de forma persistente el periodo máximo de pago a proveedores; fondo de impulso económico, al que sólo se pueden adherir las entidades locales que presenten una situación financiera saneada y que tiene por objeti-vo financiar proyectos de inversión; y, finalmente, el fondo de liquidación de los pagos a proveedores de las entidades locales. En todos estos casos se incluye, como contraparti-da de la colaboración financiera estatal, la adopción de planes de ajuste o, en general, de condicionalidad económica y administrativa. Estos fondos condicionados son instru-mentos “voluntarios” que complementan las medidas coercitivas previstas en la legisla-ción de estabilidad presupuestaria y, desde 2013, también en el artículo 116 bis LBRL que será analizado a continuación.

Estabilidad presupuestaria y municipiosLos objetivos de estabilidad financiera, constitucionalizados en el nuevo artícu-

lo 135 CE modificado en septiembre de 2011, se desarrollan y se amplían a través de la Ley Orgánica 2/2012, de 22 de abril, de Estabilidad Financiera (LOEF)235 al incluir también el techo de gasto, la regla de gasto y el control de los plazos de pago a provee-dores. Esta LOEF organiza la supervisión estatal sobre la gestión económica local en diversas fases: preventiva, correctora y coercitiva. En la fase preventiva, el gobierno cen-tral dirigirá una advertencia a las entidades locales que alcancen el 95% del límite de endeudamiento fijado, restringiendo automáticamente su acceso al crédito, o a las que

234 Para un análisis global de estos instrumentos, véase el trabalho de DELGADO TÉLLEZ, HERNÁNDEZ DE COS, HURTADO e PÉREZ, “Los mecanismos de pago a proveedores de las Administraciones Pública en España, publicado pelo Banco de España”, número 15 de la colección “Documentos Ocasionales” (accesible en: <http://www.bde.es>).

235 Que tal y como se concreta en los artículos 135 CE y 1.2º LOEF supone para las entidades locales el equilibrio presupues-tario, es decir, literalmente, el déficit cero.

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presenten un elevado riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad. Si en el plazo de un mes la entidad local concernida no adoptase medidas adecuadas, serán apli-cadas medidas correctoras cómo, por ejemplo, la exigencia de una autorización estatal previa para todas las operaciones de endeudamiento, concesión de avales o suscripción de convenios con otras Administraciones. Además, la entidad afectada tendrá que ela-borar un plan de ajuste cuya aprobación y seguimiento es encomendada al Ministerio de Hacienda, desconociéndose de este modo las competencias autonómicas en cuestión de tutela financiera de las entidades locales de su territorio. Si el plan no fuese presen-tado o, si presentado, no fuese debidamente cumplido, la LOEF apodera al Ministerio de Hacienda para adoptar medidas coercitivas tales como acordar la indisponibilidad de partidas presupuestarias, la constitución de un depósito forzoso equivalente al 2% del PIB local, el envío de una comisión de expertos facultados para dictar órdenes de obli-gada observancia y, si todas las anteriores se demostrasen ineficaces, la intervención di-recta o, incluso, la disolución del municipio rebelde.

Todas estas previsiones de la LOEF se complementan con el régimen sanciona-dor que consta en el artículo 28 de la Ley 19/2013, de Acceso a la Información Pública, Transparencia y buen Gobierno (LT) que tipifica como infracción el incumplimiento de los mandatos establecidos por la LOEF.

Sobre este cuadro de la LOEF, el artículo 116 bis LRSAL introduce una regula-ción de los planes de ajuste, fijando para los mismos un contenido mínimo que puede incluso a suprimir las competencias impropias que el municipio esté ejerciendo, impo-ner la gestión integrada o coordinada por las Diputaciones Provinciales de los servicios municipales a fin de reducir su coste, medidas de incremento de ingresos (a través de la elevación de la presión fiscal), medidas de racionalización organizativa (o sea, de supre-sión de órganos, unidades y personal) y hasta la fusión con municipios vecinos.

ConclusionesLos municipios españoles son, de entre todos los países de la Unión Europea,

los que tienen menor poder financiero, administrando sólo un 13% del gasto público total en contraste con otros países en los cuales, como Dinamarca o Reino Unido, los municipios gestionan, directa o indirectamente, más de un 50%236. Así las cosas, y aun-

236 Al margen de los datos oficiales accesibles en la página web del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (ac-cesible en: <http://www.minhap.es>), véase LOIS GONZÁLEZ, “La geografía y el análisis territorial en España: argumentos para la reflexión”, Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, n. 50, 2009.

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que estos datos deban ser matizados a la vista de la diferente estructura territorial que estos Estados presentan – pues carecen de un nivel regional equiparable a las autono-mías españolas –, lo cierto es que los municipios españoles cuentan sólo con un tercio de la financiación de sus pares de Holanda y Finlandia, la mitad de los italianos (donde sí existe un nivel regional) y sólo la cuarta parte de los suecos237.

Esta debilidad financiera crónica explica la razón de por qué los municipios han sido tan sensibles a las presiones de ciertos grupos, en particular de los conectados con el urbanismo y la construcción, al punto de que estas actividades han sido, hasta la ex-plosión de la burbuja inmobiliaria, una de las principales fuentes de financiación muni-cipal. Sin embargo, el municipal sigue siendo el nivel de gobierno mejor valorado por los ciudadanos, tal y como las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), el organismo demoscópico oficial del gobierno español, reflejan una vez tras otra des-de hace más de quince años.

7. El control de la actuación municipal

La tutela sobre los municipios: un camino de ida-y-vueltaHablamos en un camino de ida y vuelta porque, como a continuación se expli-

cará, la tutela gubernativa directa que la CE de 1978 había sustituido por un control de carácter jurisdiccional parece estar retornando a aquellos controles directos al abrigo de la legislación de estabilidad presupuestaria. En efecto, la Ley de Régimen Local de 1955, vigente al tiempo en que la CE de 1978 fue promulgada, permitía que el Gobernador Civil o el propio Alcalde238 – actuando, en este caso, no como presidente de la cámara sino como delegado de la Administración del Estado – suspendiesen por sí mismos los actos municipales que juzgasen ilegales (tutela de legalidad) o políticamente inconve-nientes, por considerarlos contrarios al orden público (tutela de oportunidad). La deci-sión del Ministro del Interior convertía esta suspensión, inicialmente de carácter caute-lar, en una revocación de carácter definitiva.

Este sistema, abiertamente incompatible con la autonomía local que la CE de 1978 predicaba, fue inmediatamente declarado inconstitucional en uno de los primeras

237 Datos extraídos de SUÁREZ PANDIELLO (coord.), La financiación local en España: radiografía del presente y propuestas de futuro, FEMP, Madrid, 2008 (accesible en: <http://www.femp.es>).

238 Una especie de jefe general de la Administración periférica do Estado en cada provincia, sustituido desde 1996 por los Subdelegados del Gobierno.

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Sentencias del TC. Con efecto, la STC 4/1981, de 2 de febrero, resolvió que aunque “el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, juzgamos sin embargo que se no ajusta a ese principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que coloquen las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia casi jerárquica acerca de la Adminis-tración del Estado o de otras entidades territoriales”. De este modo, sólo son conside-rados acordes con la Constitución controles de legalidad de carácter “puntual” y referi-dos a supuestos en que la actuación de la entidad local afecte a otros intereses generales concurrentes. Añádase que esta tutela puntual de legalidad debe contar, en cualquier ca-so, con la garantía de un control jurisdiccional posterior. Y, claro es, la tutela de oportu-nidad es considerada incompatible con la garantía constitucional de la autonomía local, “naturalmente salvo excepción justificada en la propia Constitución”.

Fue así que, con los efímeros precedentes del Real Decreto-Ley 40/1981, de 16 de enero y de la Ley 40/1981, de 28 de octubre, sobre “determinadas medidas de régi-men jurídico de las corporaciones locales”, la LBRL de 1985, en sus artículos 56 y 64 a 67 regula el vigente sistema de control de legalidad de los actos de las entidades loca-les por el Estado y por las Comunidades Autónomas, regulación que la Ley de la Ju-risdicción Contencioso-Administrativa (de ahora en adelante, LJCA) completa con la previsión de un procedimiento específico. Además, los artículos 60 y 61 LBRL con-tienen dos supuestos, ciertamente extremos, no de control sino de intervención directa del municipio en el primer caso y de disolución, implicando el cese del mandato de los electos locales, en el segundo.

El deber de informaciónEl artículo 56 LBRL precisa, para el ámbito local, el deber general de información

interadministrativa regulado en la legislación general de procedimiento administrativo al disponer que “las Entidades locales tienen el deber de remitir a la Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y forma que reglamentaria-mente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas”. Para garantizar el efectivo cumplimiento de este deber, el precepto res-ponsabiliza directamente al Alcalde y al Secretario municipal. El artículo 196.3ª ROF precisa que el plazo para la remisión de estos acuerdos es de diez días.

El apartado segundo complementa este deber municipal de remisión de infor-mación con el derecho del Estado y las Comunidades de recabar directamente, siempre que la información solicitada se relacione con la efectividad en la aplicación de las leyes

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estatales y autonómicas. Un derecho que, a diferencia del deber municipal de remisión, va más allá de los simples acuerdos alcanzando, incluso, “la exhibición de expedientes y la elaboración de informes” por los servicios municipales.

Cuando se solicite esta ampliación de la información remitida por los munici-pios, el artículo 64 LBRL precisa que esa solicitud suspende el cálculo de los plazos im-pugnatorios previstos en los artículos 65 y 67, a los que más adelante se hará referencia, cuyo cómputo se retomará únicamente cuando la información interesada fuese efecti-vamente recibida. En cuanto al plazo para que los municipios remitan la documenta-ción solicitada, el general para el caso del artículo 65 (control de legalidad) y 66 (inva-sión de competencias estatales y autonómicas) es de veinte días mientras que en el caso del artículo 67 de la misma ley (actos que atenten gravemente contra el interés general de España) es de sólo cinco.

La legitimación específica del Estado y las Comunidades AutónomasDebe indicarse también que, de acuerdo con el artículo 63 LBRL, el Estado y

las Comunidades Autónomas gozan de una legitimación específica – reconocida jun-tamente con la de los miembros de las corporaciones locales que votasen en contra de esos actos o acuerdos – para la impugnación de los actos y acuerdos locales que “incur-ran en infracción del ordenamiento jurídico”.

El requerimiento de anulaciónLa LBRL contempla tres procedimientos diferentes de tutela de legalidad de la

actuación municipal por parte del Estado y las Comunidades Autónomas, iniciados to-dos ellos con un requerimiento dirigido a la entidad local para que anule el acto o acuer-do discutido. Transcurrido el plazo sin la entidad local hubiese procedido a la anulación del acto o acuerdo, la Administración requirente podrá impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos tres procedimientos son la tutela general de legali-dad del artículo 65, la específica de extralimitación competencial del artículo 66 y, fi-nalmente, la agravada y excepcional, de atentado grave contra los intereses generales del Estado del artículo 67 LBRL. En definitiva, el legislador intentó trasplantar en el ám-bito del régimen local el sistema de acciones previstas en la jurisdicción constitucional y en el control de la actuación de las Comunidades Autónomas: un recurso de incons-titucionalidad, el conflicto de competencias y la cláusula excepcional del artículo 155 CE que, en casos extremos, hace posible la intervención estatal directa sobre la Admi-nistración autonómica.

323MUNICIPALISMO


a. La tutela general de legalidadEl artículo 65 habilita al Estado y a las Comunidades Autónomas a requerir de

los municipios la anulación, en el plazo máximo de un mes, de los actos o acuerdos que infrinjan el ordenamiento jurídico. Este requerimiento, que debe formularse dentro de los quince días posteriores a la recepción de la comunicación del acuerdo, debe ser mo-tivado y debe también indicar la norma vulnerada. Si el requerimiento no fuera atendi-do, la Administración requirente podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa en el plazo de dos meses. En cualquier caso, el apartado fi-nal de este artículo 65 LBRL permite también que el Estado o las Comunidades Au-tónomas, según los casos, puedan impugnar estos actos y acuerdos directamente sin ne-cesidad de requerimiento previo, de modo tal que este se convierte, en realidad, en una especie de conciliación previa a la vía judicial de naturaleza voluntaria.

b. Exceso competencialPara los actos o acuerdos locales que invadan la esfera competencial estatal o au-

tonómica, el artículo 66 prevé un procedimiento substancialmente idéntico al del ar-tículo 65 ya analizado. En realidad, la única diferencia reside en la referencia expresa a la suspensión del acto o acuerdo, en cualquier caso no automática, y que tendrá que ser decidida por el órgano jurisdiccional competente239 .

c. El control excepcional del artículo 67 LBRLDispone el artículo 67 LBRL que “si una Entidad local adoptase actos o acuerdos

que atenten gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de aquellos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés”. En consecuencia, en este caso es la instancia requirente la que suspende, por sí misma, el acto o acuerdo impugnado.

Por lo demás, la gravedad del supuesto explica la reducción de los plazos respec-to de los supuestos anteriormente analizados: el Alcalde deberá responder al requeri-miento en el plazo máximo de 5 días. La suspensión debe acordarse en el plazo máximo

239 El inciso final del artigo 66 LBRL dispone, para el caso de que la impugnación jurisdiccional “en el caso de que, además, contuviera petición expresa de suspensión del acto o acuerdo impugnado, razonada en la integridad y efectividad del interés ge-neral o comunitario afectado, el Tribunal, si la estima fundada, acordará dicha suspensión en el primer trámite subsiguiente a la presentación de la impugnación. No obstante, a instancia de la Entidad local y oyendo a la Administración demandante, podrá alzar en cualquier momento, en todo o en parte, la suspensión decretada, en caso de que de ella hubiera de derivarse perjuicio al interés local no justificado por las exigencias del interés general o comunitario hecho valer en la impugnación”.

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de diez días, “contados a partir del siguiente al de la finalización del plazo del requeri-miento o al de la respuesta del Presidente de la Corporación, si fuese anterior”. Y, por fin, frente al plazo general de dos meses establecido en la LJCA para la interposición del recurso contencioso-administrativo, en este supuesto el plazo será sólo de diez días, a contar desde que se ejercitase la potestad de suspensión. Lo dispuesto en la LBRL es articulado, en el plan procesal, por el artículo 127 LJCA.

La potestad de sustituciónPrevé el artículo 60 LBRL que “cuando una Entidad local incumpliese las obli-

gaciones impuestas directamente por la Ley de forma que dicho incumplimiento afecte al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autó-noma, y cuya cobertura económica esté legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que sea necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca infe-rior a un mes, el incumplimiento persistiese, se procederá a adoptar las medidas necesa-rias para el cumplimiento de la obligación a cuesta y en sustitución de la Entidad local”.

El gran potencial erosivo de la autonomía local que este precepto concluye, llevó a la jurisprudencia240 y doctrina241 a delimitar con rigor su alcance.

La potestad de disoluciónEl artículo 61 LBRL apodera al Consejo de Ministros – previo acuerdo favo-

rable de Senado, a iniciativa propia o del gobierno autonómico correspondiente y, en cualquier caso con su conocimiento – a disolver las corporaciones locales, revocando el mandato de los cargos electos que las integran, para el supuesto de que estas atenten con sus actos contra el interés general de España. La alteración introducida por la Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, sobre “garantía de la democracia en los municipios y la seguridad de los concejales”, aprobada en la estela de la restrictiva Ley de Partidos de ese mismo año, especifica que “serán consideradas, en cualquier caso, decisiones gra-vemente dañinas para los intereses generales en los términos previstos en el apartado

240 Cfr., STS de 3 de abril de 1998 y STC 11/1999, de 11 de febrero.

241 Exigiendo una delimitación previa de los objetivos que la entidade local debe perseguir por medio de planes o programas, encuadrando así esta potestade en el contexto de la coordinación estatal o autonómica de la actuación municipal (RIVERO YSERN, Manual de Derecho Local, Thomson Reuters-Civitas, Madrid, 2010, p. 542) o insistiendo en la necesidad de que, en el control judicial del ejercicio de esta potestad, se realice un examen de proporcionalidad ( JIMÉNEZ-BLANCO, “Las relaciones administrativas de supervisión y control”, en Tratado de Derecho Municipal, vol. I, dirigido por MUÑOZ MACHADO, Iustel, Madrid, 2011, p. 602).

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anterior, los acuerdos o actuaciones de los órganos de las corporaciones locales que den cobertura o apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quié-nes participen en su ejecución, o enalteciesen o justifiquen, y los que menosprecien o humillen a la víctimas o a sus familiares”. Sea como fuere, tal y como este apartado 2º reconoce de forma expresa, la gravedad de la consecuencia prevista – la revocación del mandato democrático de los electos municipales – hace que más que de actos concretos, la aplicación de este precepto exija la existencia de conductas reiteradas y contumaces.

El control interno de la actividad municipalCon carácter general, el control interno de la actuación municipal se encomien-

da a los funcionarios con habilitación de carácter estatal, es decir a los Interventores (control económico y financiero), Tesoreros (responsabilidad por la custodia de fondos y valores) y a los Secretarios (control de legalidad). Tal y como ya indicamos en el capí-tulo dedicado al personal, estos funcionarios integran un cuerpo estatal, que aunque el EBEP reconoció en 2007 amplias potestades regulatorias y de gestión sobre el mismo a las Comunidades Autónomas242 que ahora, el artículo 92 bis LBRL introducido en 2013 por la LRSAL, devuelve con creces al Estado y, más en concreto, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Así, de conformidad con el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, regu-lador del régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilita-ción de carácter estatal, al Secretario competen, en exclusiva, las funciones de asesora-miento legal obligatorio (función que ejerce a medio de parecer), la preparación de los asuntos incluidos en la orden del día del Pleno y de los demás órganos colegiados mu-nicipales, levantar acta de las sesiones de estos órganos, certificar sus acuerdos, elaborar los informes previos que la ley exija así como informe en las sesiones de los órganos a que asista la requerimiento de quién a presidir. Al Interventor corresponde la responsa-bilidad por la gestión económica, financiera y presupuestaria y a de contabilidad, inclui-da la intervención formal de los pagos, ingresos y todos los actos de gestión tributaria, la realización de informes en materia económica y financiera así como la preparación de la Cuenta General y la formulación de la liquidación del presupuesto anual. Al Te-

242 La Disposicióno Adicional 2ª de esta ley concedió a las Comunidades Autónomas capacidades de regulación y gestión en lo relativo a los sistemas de asceso al cuerpo, carrera, provisión de puestos de trabajo, creación y supresión de puestos de trabajo reservados a estos funcionarios, convocatoria de la oferta de emprego para a cobertura de vacantes así como a la convocatoria de las pruebas selectivas.

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sorero corresponde la responsabilidad por la custodia y movimiento de los fondos, valo-res y efectos de la entidad así como la autoridad de los servicios de recolecta de tributos.

Para los municipios incluidos en el régimen de “grandes ciudades”, la LBRL con-tiene algunas modulaciones respecto de las funciones del Secretario que serán compar-tidas con un concejal que actuará como secretario de la Junta de Gobierno y con otro funcionario, no necesariamente con habilitación de carácter estatal, que desempeñe el puesto de Asesor Jurídico.

Pero el cambio fundamental, en los planos funcional y orgánico, para el régimen de estos funcionarios con habilitación de carácter estatal proviene de la LRSAL y de otras leyes, como la Ley Orgánica 9/2013, de 20 diciembre, de Control de la Deuda Co-mercial en el Sector Público, que refuerzan de forma significativa sus funciones, princi-palmente las de los Interventores, así como su independencia respecto del Alcalde y de la Junta de Gobierno Local aunque se incremente, en compensación, su dependencia del Ministerio de Hacienda. Entre las novedades introducidas por la LRSAL en el ré-gimen de estos funcionarios, enunciaremos las siguientes, que juzgamos más relevantes:

- Se establece el concurso como forma normal de provisión de los puestos de trabajo reservados a estos funcionarios. Y aunque el artículo 92 bis LBRL mantenga la posibilidad de que, para los municipios de “gran población” estos puestos puedan ser provistos por libre designación, esta se supedita, en el caso de los Interventores, a la au-torización previa del Ministerio de Hacienda.

- La LRSAL prevé expresamente que la Intervención General de la Adminis-tración del Estado pueda colaborar, una vez firmado el convenio correspondiente, con Intervención municipal.

- Una nueva regulación de las llamadas discrepancias, es decir, de los actos o acuer-dos adoptados por el municipio contra el parecer (reparo) del Interventor. El artículo 218 TRLHL dispone que todas las resoluciones adoptadas por el Alcalde con informe contrario de la Intervención serán elevadas al Pleno, constituyendo un punto obligado e independiente en el orden del día. Este precepto prevé igualmente que, anualmente, el Interventor deberá remitir al Tribunal de Cuentas todas las resoluciones y acuerdos municipales contrarios a las reparos formulados por la Intervención, juntamente con “un resumo de las principales anomalías detectadas en materia de ingreso”.

- El artículo 18.5ª de la Ley Orgánica 9/2013, ya mencionada, encomienda al Interventor el seguimiento del cumplimiento del periodo medio de pago a los provee-dores, de modo que si durante más de dos meses consecutivos se sobrepasase en más de treinta días el periodo máximo legal, deberá remitir una “comunicación de alerta” a la Administración que ejerza la tutela financiera.

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El control externo de la actividad municipalLa actividad municipal también es objeto de control, además de por las otras Ad-

ministraciones territoriales y la jurisdicción, por otros órganos especializados tales como el Tribunal de Cuentas – y los órganos autonómicos de control económico y financiero, donde los haya –, el Defensor del Pueblo – junto con los “ombudsman” autonómicos al-lí donde los haya –, el Consejo Nacional de los Mercados y de la Competencia – junto con las comisiones autonómicas competentes en materia de competencia – y, finalmen-te, los órganos administrativos especializados en la resolución de reclamaciones, bien en el ámbito tributario – los denominados “tribunales económico-administrativos” – bien en el de la resolución de ciertas reclamaciones en cuestión de contratación pública – el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales – y sus homólogos auto-nómicos y locales, en los municipios de mayor tamaño.

8. La responsabilidad de los electos locales

Aunque pueda parecer un recordatorio innecesario, el artículo 78.1º LBRL de-clara que los miembros de las corporaciones locales responden civil y penalmente por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de sus cargos. En el caso de acuerdos adoptados por órganos colegiados, se consideran responsables quienes los votaran favo-rablemente, quedando exentos de cualquier responsabilidad los miembros que votasen en contra o se abstuviesen243.

Responsabilidad penalA efectos penales, los miembros electos de los municipios poseen la condición

de funcionarios244 y, en consecuencia, posibles autores de los delitos especiales que sólo estos pueden cometer, tal y como sucede principalmente con el delito de prevaricación, convertido en instrumento privilegiado de la denominada “criminalización del control de la Administración”, es decir, de la conversión de la jurisdicción penal en vía ordina-ria de control de la actuación administrativa245.

243 Cfr., art. 78.2ª LBRL y, en el ámbito penal, art. 320, 322 y 329 CP en materia de delitos urbanísticos, ambientales y contra el patrimonio cultural.

244 Funcionarios, según el artículo 24 del Código Penal, son las personas que, “por disposición inmediata de la ley o por elección o por nombramiento de autoridad competente participe en el ejercicio de funciones públicas”.

245 Vid. AYMERICH CANO, Un problema pendiente: la anulación de los contratos administrativos afectados por actos de corrup-ción, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, 2015.

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Precisamente, el elevado número de procesos penales seguidos contra Alcaldes y concejales, relacionados en su mayor parte con actos corruptivos conectados a la ac-tividad urbanística y contractual municipal, suscita la cuestión de si el municipio tiene el deber de asumir los costes de representación y defensa jurídica de sus miembros. Los artículos 75.4º LBRL y 13.5º ROF declaran el derecho de los miembros de las corpo-raciones locales a ser indemnizados por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo. Sobre esta escasa base legal, la jurisprudencia contencioso-administrativa ha establecido una doctrina conforme la cual los gastos de representación y defensa de los corporativos en un proceso penal son indemnizables siempre y cuando (a) la incul-pación tenga su origen en la intervención del miembro de la corporación en una actua-ción administrativa realizada en el desempeño de sus funciones legalmente previstas o delegadas en él por otros órganos de la entidad; (b) que esa actuación no se realizase con abuso, exceso, desvío de poder o para atender intereses propios o de su grupo político susceptibles de ser diferenciados de los propios de la entidad; (c) que se declare la ine-xistencia de responsabilidad penal por la falta objetiva de participación o conocimiento de los hechos determinantes de aquella, por la inexistencia de estos hechos o, en cual-quier caso, de su carácter lícito.

Responsabilidad civilPor lo demás, reproduciendo lo previsto en la regulación general de la responsa-

bilidad patrimonial de la Administración, el artículo 78.3ª LBRL establece que las en-tidades locales podrán exigir la responsabilidad de sus miembros cuando, mediando cul-pa o negligencia, causaran perjuicios a la propia entidad o a terceros siempre y cuando, en este último caso, éstos fueran ya indemnizados por el municipio. Aunque esta acción de regreso – de hecho muy poco practicada – se contemple como una simple posibili-dad (podrá) y no como una obligación, debe recordarse que en el ámbito local se halla regulada (artículo 68 LBRL) también la denominada acción su rogatoria, en los térmi-nos de la cual, caso de que el municipio no las haya ejercitado, puede actuar judicial-mente en nombre y por cuenta de la entidad local en la defensa de sus bienes y derechos.

Idéntica naturaleza resarcitoria tienen el principio general que consta del artí-culo 176 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, según el cual las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que ?por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de esta ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso,

329MUNICIPALISMO


a la respetiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con in-dependencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder?.

Responsabilidad disciplinarAl amparo del artículo 78.4º LBRL, los Alcaldes pueden imponer multas a los

miembros de las corporaciones locales por inasistencia no justificada a sus sesiones o por el incumplimiento reiterado de sus deberes. A estas sanciones, según advierte el ar-tículo 73 TRRL, les son de aplicación los mismos límites que el artículo 59 de esa nor-ma impone, con carácter general, para las multas por infracción de ordenanzas locales. Son cada vez más frecuentes las normas administrativas que, en especial en el campo del control de la actuación económico-financiera, contienen importantes sanciones. Tal es el caso, ya mencionado, del draconiano régimen sancionador establecido en los ar-tículos 25 y siguientes de la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y buen Gobierno.

330 MUNICIPALISMO


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333MUNICIPALISMO


Capítulo 14: Descentralização e Municipalismo na Itália

António Cândido de Oliveira.

1. Introdução

A Itália é a quarta nação mais populosa da Europa, tendo mais de 60 milhões de habitantes e um território de 30.338 km².

O Estado italiano surgiu, com a sua atual configuração, na segunda metade do século XIX por via da reunificação de vários reinos existentes na Península Itálica. O processo de reunificação terminou em 1870.

A Itália é um Estado democrático, unitário descentralizado, localizado no centro--sul da Europa, e a Constituição atual entrou em vigor a 1º de janeiro de 1948.

A República italiana tem, dentro do seu território, como verdadeiros enclaves, dois Estados independentes: San Marino e o Vaticano.

O sistema administrativo local italiano divide-se em três níveis, um deles com-posto pelas regiões, o segundo pelas províncias e o último pelos Municípios (comuni).

RegiõesAs regiões existentes no território italiano surgiram por força da Constituição de

1948246, ainda que a maior parte delas só se tenham efetivamente concretizado a partir dos anos 70 do século XX.

Existem, atualmente, 20 regiões na Itália, estando todas elas mencionadas no ar-tigo 131º da Constituição.

246 Artigo 178º da Constituição italiana.

334 MUNICIPALISMO


As regiões italianas não têm todas o mesmo estatuto: cinco delas têm um es-tatuto especial (Sardenha, Sicília, Vale d’Aosta, Trentino-Alto Adige e Fiuli-Venezia Giulia), sendo que a região de Trentino-Alto Adige se encontra subdividida em duas províncias autónomas (Trentino e Tirol do Sul) que são tratadas, para todos os efeitos, como verdadeiras regiões.

ProvínciasAs províncias funcionam como um nível intermédio de administração. Atual-

mente, a Itália tem 107 províncias, 7 das quais foram criadas recentemente.247

Esse nível de administração local tem sofrido de uma especial vulnerabilidade, havendo tentativas de as abolir.

MunicípiosOs Municípios são o Ente local com mais força e tradição. O número de Muni-

cípios tem vindo a oscilar ao longo dos anos. Em 1861, ainda antes de terminada a uni-ficação da Itália, contavam-se 7.720 Municípios; em 1921 chegou-se ao número máxi-mo de 9.194 e atualmente o número de Municípios atinge 8.094.

Os Municípios italianos são muito heterogéneos, tanto ao nível territorial, como populacional, embora com uma média baixa de habitantes (7.500 pessoas). Média que engana, pois cerca de 40% dos mais de 8 mil Municípios italianos têm menos de 2.000 habitantes e há mais de 100 Municípios com menos de 150 habitantes248.

Tem-se procurado resolver alguns dos sérios problemas dos Municípios mui-to pequenos através de associações de Municípios, e um caso especial dessas uniões é constituída pelas “comunidades de montanha” estabelecidas pelas autoridades regionais.

A Constituição introduziu recentemente, no polo oposto, ou seja, para grandes comunidades populacionais, o conceito de “cidade metropolitana”, como entidade au-tónoma suplementar, mas sem sucesso, pois ainda não foi possível criar nenhuma des-tas entidades, dadas as resistências de diversa ordem e o complexo procedimento ne-cessário para a sua instituição.

Roma, por sua vez, tem um estatuto especial, dada a sua condição de capital da Itália (artigo 114º da Constituição italiana).

247 No ano de 2000, foram criadas sete novas províncias, das quais quatro estão localizadas na Sardenha.

248 V. <http://ec.europa.eu/eurostat/statistics explained/index.php/Population_statistics_at_regional_level/it>.

335MUNICIPALISMO


2. Criação, modificação e extinção de municipios

O número de Municípios não tem variado profundamente ao longo dos tempos, e têm falhado tentativas para diminuir o seu número.

O meio priveligiado para levar a cabo a extinção dos pequenos Municípios em Itália tem sido a fusão. A lei italiana prevê, inclusivamente, para tal, apoios financeiros, mas nem assim a medida tem surtido efeito. A lei (1990) ainda previu, de modo a facili-tar esse procedimento, que os Municípios extintos não perdessem a sua entidade, trans-formando-os em municipi. Note-se que municipi, em Itália, não têm o mesmo significado que Municípios em Portugal. Os municipi são uma parcela dos comuni e, estes sim, cor-respondem aos Municípios como são entendidos na Europa. De certo modo, os muni-cipi italianos aproximam-se mais da figura das nossas freguesias, embora não se identifi-quem com elas. A lei italiana admite que os municipi tenham órgãos eleitos por sufrágio universal desde que tal esteja previsto no estatuto dos Municípios de que fazem parte.

Em sentido inverso, para os grandes Municípios, tem-se procurado operar a des-centralização territorial ou funcional dentro da área municipal, nomeadamente através dos denominados consigli di quartiere (assembleia de bairro). Repare-se que a institui-ção de “circunscrições descentralizadas” se tornou obrigatória, desde logo, em todos os Municípios com população superior a 100 mil habitantes (mais de 40).

A legislação sobre a “descentralização” inframunicipal começou por prever as-sembleias eleitas (o presidente, contudo, não seria diretamente eleito como o sindaco, mas pela assembleia) e acabou por prever outras formas de escolha de acordo com a au-tonomia estatutária dos Municípios.

3. Organização e funcionamento interno dos Municípios

O sistema de órgãos municipais sofreu uma importante modificação nos anos 1990, passando então a existir não só uma assembleia municipal diretamente eleita (con-siglio comunale), como um presidente da câmara/prefeito (sindacosindaco) também di-retamente eleito.

De notar que, antes dos anos 1990, o sindaco era eleito pela assembleia munici-pal de acordo com os resultados eleitorais, sendo muito frequente a queda dos sindacos e a substituição por outros e também a possibilidade de o sindaco pertencer a um dos

336 MUNICIPALISMO


partidos menos votados como resultado do acordo conseguido nas negociações inter-partidárias. Esse sistema era, ao mesmo tempo, expressão da enorme fragmentação par-tidária existente em Itália

Atualmente, a estabilidade do sindaco é maior. A assembleia municipal pode des-tituir por moção de censura o sindaco, mas como consequência disso caem ambos (as-sembleia e sindaco), havendo lugar a novas eleições.

O atual sistema procura ainda que haja uma sintonia política entre o sindaco e a assembleia municipal, estando estabelecido mesmo um “prémio de maioria” para a lis-ta mais votada.

A assembleia municipal tem entre 13 membros (contando com o sindaco), para os Municípios com menos de 3 mil habitantes, e 61 membros para os Municípios com mais de 1 milhão de habitantes.

A figura do “presidente da assembleia” é obrigatória nos Municípios de maio-res dimensões, enquanto nos Municípios com menos de 15 mil habitantes ela só existe se prevista no respetivo estatuto municipal. Na falta da previsão da existência do presi-dente, quem dirige a assembleia é o sindaco, diluindo-se um pouco a separação que de-ve tradicionalmente existir entre o órgão deliberativo e o executivo.

A assembleia, a quem cabe tomar as mais importantes medidas relativas ao Mu-nicípio, tem comissões especializadas para melhor preparação de certas matérias e al-gumas delas são presididas por membros da minoria249.

O sindaco, que é, ao mesmo tempo, representante do governo (com atribuições no domínio do registo e da segurança pública) e órgão executivo do Município, tem um largo leque de atribuições e representa o Município.

É de ter em conta, ainda, a junta municipal (giunta comunale) que é composta pelo sindaco, que a preside, e por um número par de vereadores (os assessori) por ele escolhi-dos e determinado pelo estatuto dentro dos limites máximo e mínimo fixados pela lei.

Esse número legal tem variado e, atualmente, o número de membros das giun-tas comunales, que deve ser par, não pode superar ¼ do número de membros da assem-bleia e, assim, 12 nos Municípios com população superior a 1 milhão de habitantes e 4 nos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes. Nos Municípios que não superem os 3 mil habitantes, o sindaco, em vez de nomear vereadores, pode delegar fun-ções em membros da assembleia (não mais de dois).

249 Ver VANDELLI, L., Il sistema delle autonomie local. 5. ed. Il Mulino, p. 149.

337MUNICIPALISMO


O sindaco escolhe, nos Municípios com mais de 15 mil habitantes, vereadores não membros da assembleia e, se escolher membros da assembleia, estes perdem des-de logo essa qualidade, pois há inteira incompatibilidade entre ser vereador e ser mem-bro da assembleia.

Também pode haver vereadores não membros da assembleia nos Municípios com menos de 15 mil habitantes, desde que tal esteja previsto nos estatutos do referi-do Município.

De qualquer modo, escolhido dentro ou fora da assembleia, o vereador deve ter capacidade eleitoral passiva para exercer o cargo de membro da assembleia.

Há limite para o exercício de cargo de vereador, não podendo ser novamente nomeados os que tenham exercido o cargo por dois mandatos consecutivos. Há a preocupação legal de nomear membros desses órgãos de ambos os sexos para evitar dis-criminação de géneros.

A junta tem como tarefa principal colaborar com o sindaco no governo do Muni-cípio. Cabe-lhe adotar todos os atos que não sejam da competência da assembleia, nem do sindaco e do secretário ou dos funcionários dirigentes.


O artigo 118º da Constituição italiana estabelece que as funções administrati-vas são atribuídas aos Municípios, salvo se forem expressamente atribuídas conferidas às províncias, às cidades metropolitanas, às regiões ou ao Estado.

O leque de atribuições é muito amplo, dizendo-se, em Itália, que o Município acompanha o cidadão do nascimento (registo de nascimento) até à morte (registo de óbito).

Cabe assim aos Municípios, entre muitas outras, exercer a sua atividade no âm-bito das seguintes matérias: urbanismo, desde os regulamentos municipais às licenças; rede viária municipal, parques e jardins; iluminação e limpeza das ruas, bem como o estabelecimento de regras de trânsito nas vias municipais, o estacionamento e os res-petivos parques; a distribuição de água e gás; o saneamento, a recolha de lixo e outros problemas ambientais; creches; manutenção dos edifícios escolares, equipamentos des-portivos; lares para idosos. Não se pode esquecer, especialmente nos Municípios urba-nos de maior dimensão, o serviço de transportes urbanos.

338 MUNICIPALISMO


Como refere Vandelli, que estamos a seguir de perto250, é “difícil imaginar um pro-blema da comunidade local do qual o Município não se ocupe ou porque a lei expressamente lhe atribui determinadas tarefas a ele relativas ou por força do importantíssimo papel que lhe respeita em virtude da sua natureza de sujeito representante desta comunidade, de centro de referência da generalidade das exigências dos cidadãos”.

5. Pessoal e organização dos serviços

Os Municípios italianos têm ao seu serviço mais de 400 mil trabalhadores su-bordinados, prestando o seu trabalho na dependência e para as finalidades dos Muni-cípios mediante retribuição. O número de trabalhadores varia de Município para Mu-nicípio, conforme a respetiva população e território. Na verdade, é preciso ter em conta que, na Itália, há dezenas de Municípios com menos de 150 habitantes e também lar-gas dezenas com mais de 50 mil, chegando alguns deles a ter mais de 1 milhão de resi-dentes, pelo que a questão do pessoal não pode ser colocada de um modo semelhante.

Dentro de cada Município, o pessoal integra-se na organização dos seus serviços, tarefa da maior importância para o bom funcionamento, que era da responsabilidade da assembleia municipal (consiglio comunale), mas que mais recentemente é da responsabi-lidade da junta municipal (“giunta comunale”), ainda que esta deva ter em conta os cri-térios estabelecidos pela assembleia.

O regime jurídico do pessoal sofreu, a partir dos anos 1990, uma profunda mo-dificação, pois até então era regido pelo direito público (direito da função pública) e, as-sim, unilateralmente ditado por leis e regulamentos. Com o movimento da privatiza-ção do emprego público, tal regime jurídico passou a acolher também regras de direito privado, assumindo relevo a contratação coletiva e individual como forma de regular o trabalho desses servidores dos Municípios. No entanto, e apesar da privatização, man-tiveram-se nessa matéria importantes princípios constitucionais, tais como o acesso ao emprego público em condições de igualdade, mediante concurso público, o dever de de-sempenhar as funções ao serviço do interesse público e a sujeição a responsabilidade ci-vil e mesmo penal por atos ou omissões ilegais.

250 VANDELLI.L. , Il governo locale, Bolonha. Il Mulino, 2000, p. 61 e ss.

339MUNICIPALISMO


Secretário municipal Falar de pessoal em Itália implica falar do secretário municipal que ocupa, se-

guindo a velha tradição francesa, um lugar especial nos Municípios, exercendo a dupla função de servidor do Estado e de servidor do Ente municipal. Nesta última qualidade, preocupa-se essencialmente com a legalidade da atuação dos órgãos e com o bom de-senvolvimento dos procedimentos administrativos.

O poder de nomear o secretário municipal, que era tradicionalmente do gover-no, passou a ser tarefa do sindaco, mas dentro de uma lista de pessoal devidamente pre-parado para o efeito251.

Ele exerce funções por um mandato de cinco anos, que é o mandato do sindaco, e pode ser destituído por ele com fundamento em violação dos seus deveres de ofício.

As funções do secretário municipal são as de colaboração e de assistência jurí-dico-administrativa aos órgãos do Município. Exerce funções pelo tempo de mandato do sindaco e, findo o mandato, ele será confirmado se não houver nomeação de outro.

Diretor-geral e pessoal dirigente Com a introdução do pessoal dirigente, procurou-se separar as funções de orien-

tação política que ficavam reservadas aos órgãos do Município das funções de gestão confiadas aos serviços e respetivos diretores. Essa divisão é de aplicação mais difícil co-mo se imagina nos pequenos Municípios, pois aí o pessoal tem menos relevância e so-bressai o papel dos órgãos, assim se explicando que a figura do diretor geral quando foi criada apenas fosse admissível nos Municípios com mais de 15 mil habitantes.

Mais tarde, em 2010, com a crise financeira, o diretor-geral só foi admitido nos Municípios com mais de 100 mil habitantes, sendo nomeado pelo sindaco (prefeito no Brasil, presidente da câmara municipal em Portugal) depois de prévia deliberação da junta municipal. Ele tem por missão executar as orientações e atingir os objetivos esta-belecidos pelos órgãos de governo do Município e superintender e coordenar a ativida-de de todos os dirigentes do Ente nas funções por este desempenhadas252.

O pessoal dirigente, por sua vez, e como o nome indica, dirige os diversos servi-ços municipais. Admite-se que se recorra a elementos externos para preencher os postos de responsável pelos serviços, através de contrato por tempo determinado.

251 AAVV, Manuale di Diritto degli Enti Locali, ed. Simoni, 22. ed., 2014, p. 225 e ss.

252 AAVV. Manuale di Diritto degli Enti Locali, ed. Simoni, 22. ed., 2014, p. 227

340 MUNICIPALISMO



Nos termos do artigo 119º da Constituição, todas as entidades locais – incluin-do, assim, os Municípios – gozam de autonomia em matéria de receitas e despesas e dispõem de recursos financeiros independentes.

A Itália procura estabelecer o denominado “federalismo financeiro”, nos termos do qual cada nível de administração (municipal, provincial e regional) deve dispor de “uma autonomia em matéria de receitas e despesas” e dispor igualmente de “meios fi-nanceiros independentes”. Nesses termos, os Municípios e outras entidades locais de-vem definir e recolher impostos, colher as suas receitas próprias e partilhar as receitas fiscais ligadas aos seus territórios respetivos.

As transferências do Estado devem tender a desaparecer, mantendo-se apenas as relativas à perequação.

A crise financeira mundial, que também atingiu duramente a Itália, impediu uma concretização efetiva do federalismo fiscal.

Para além das transferências das receitas do Estado (uma parte do IVA), os Mu-nicípios têm receitas provenientes do imposto sobre prédios, podendo dentro de estrei-tos limites estabelecer a respetiva taxa.


Na Itália, depois da Constituição de 1948, havia um controlo administrativo so-bre os Municípios que estava a cargo de um órgão denominado Coreco (Comité Re-gional de Controlo), existente a nível regional.

Esse órgão foi abolido no fim do século passado e agora o controlo sobre os Mu-nicípios é feito junto dos tribunais administrativos com fundamento em inconstitucio-nalidade ou ilegalidade, estando excluído o controlo de mérito.

Em matéria financeira, nomeadamente despesas, os Municípios estão sujeitos à fiscalização e à atuação do Tribunal de Contas.

O presidente da República pode, em certas circunstâncias, dissolver as assem-bleias municipais.

Por sua vez, em virtude do artigo 120º da Constituição, o governo pode substi-tuir-se aos órgãos dos Municípios se eles não respeitarem o direito internacional (ou a legislação da União Europeia), ou ainda em caso de ameaça grave para a segurança pú-blica ou quando for necessária uma atuação para preservar a unidade jurídica/económi-

341MUNICIPALISMO


ca e, em particular, para garantir um nível de base de prestações civis e sociais, dentro do respeito dos princípios da subsidiariedade e da cooperação leal.

O governo pode intervir para dissolver as assembleias municipais, por exemplo, quando uma autoridade deixou de funcionar normalmente ou quando forem identifi-cadas atividades de tipo mafioso. O governo pode também suspender os membros das assembleias acusados ou condenados por certas infrações penais.

Para um melhor controlo, foram tomadas medidas preventivas tais como a ado-ção de cartas de riscos, a rotação do pessoal dentro dos Municípios e, ainda, a limitação da transição rápida da função pública para o setor privado.

342 MUNICIPALISMO


Capítulo 15: Descentralização e Municipalismo na Polônia

António Cândido de OliveiraJoana Polónia Gomes253

1. Breve história dos Municípios na Polónia

A Polónia é, no continente europeu, um Estado de grande dimensão, com uma superfície territorial que ronda os 312.000 km2 e tendo mais de 38 milhões de habitan-tes. É um Estado unitário e descentralizado.

Logo depois da segunda Guerra Mundial, a Polónia foi integrada no Bloco de Leste, passando a ser, desde de 1952, uma República Popular.

Com a queda do Bloco Soviético, em 1989, a Polónia entrou numa fase de tran-sição, tendo recuperado plenamente a democracia, realizando eleições livres para o par-lamento no ano de 1991.

Nesse mesmo ano, a Polónia assinou a Carta Europeia da Autonomia Local, que começou a vigorar, sem reservas, a partir de 1994, e em 2004 formalizou a sua adesão à União Europeia, como membro de pleno direito.

Em termos de governo local, a Polónia tinha uma tradição que remontava ao período medieval, centrada nos Municípios (gimny), mas só com o desmoronamento do Bloco Soviético foram dados passos importantes no sentido da democracia e, assim, logo em 1990, na sequência de uma primeira reforma da administração local, realiza-

253 Licenciada em Direito pela Escola de Direito da Universidade do Minho (Portugal) e mestranda em Direito Tributário na mesma instituição de ensino.

343MUNICIPALISMO


ram-se as primeiras eleições municipais livres e democráticas, mesmo antes da realiza-ção das eleições parlamentares.

A Constituição polaca atual data de 1997 e contém um capítulo dedicado à ad-ministração local, do qual resulta a consagração explícita da autonomia local e o direito das entidades locais de a defender perante os tribunais. Por sua vez, o princípio da sub-sidiariedade está consagrado no preâmbulo da Constituição. O princípio da autonomia local está materializado nas diversas leis que regem as entidades locais.

Em 1998, operou-se a segunda grande reforma a nível local na Polónia, com o estabelecimento das províncias (poiwats) e das regiões (voivodati).

A capital da Polónia, Varsóvia, goza de um estatuto especial.


Os Municípios são, nos termos da Constituição, a unidade de base do governo local polaco e são atualmente 2.479254. Existem também mais de 40 mil paróquias que não são, na Polónia, Entes político-administrativos locais.

A média de população de cada Município é assim de pouco mais de 15 mil ha-bitantes, havendo muitos Municípios com pouca população, levando a Polónia a pro-mover um largo processo de fusão de Municípios.

Cabe ao Conselho de Ministros criar, fundir e extinguir Municípios, bem como seus respetivos limites. No entanto essas deliberações devem ser precedidas de consul-ta às entidades locais envolvidas e também devem ser objeto de consulta pública. A ini-ciativa nessas matérias pode partir também dos cidadãos, através de referendo, que tem efeitos meramente consultivos.

O Conselho da Europa tem chamado a atenção, no entanto, para a necessidade de o processo de fusão, e também o de alteração dos limites territoriais das entidades muni-cipais, dever ser acompanhado de uma consulta prévia de todos os Municípios visados.

A lei polaca admite que a criação, fusão ou divisão de Municípios, bem como a redefinição de seus limites, pode também ser desencadeada pelos seus residentes me-diante a realização de um referendo local.

As províncias (powiat) são Entes locais supramunicipais que compreendem o território de diversos Municípios. Constituem o segundo nível de governo local sen-

254 V. Relatório do Conselho da Europa sobre a democracia local e regional na Polónia, disponível em: <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=2295157&Site=COE&direct=true>.

344 MUNICIPALISMO


do, portanto, chamados a exercer os serviços e obrigações que extravasam a competên-cia dos gminy.

Existem, atualmente, 314 powiats, ao lado de 66 cidades, que são, ao mesmo tem-po, províncias (powiats). O número de províncias é, assim de 379. Elas têm, em média, 85 mil habitantes.

Actualmente existem, também, 16 regiões (voivodati) na Polónia. O maior voi-vodati é o da Mazóvia, com mais de 30.000 km² e cerca de 5 milhões de habitantes; o menor é o de Opole, com menos de 10.000 km2 e um índice populacional inferior a 1 milhão de habitantes.

Os voivodati, resultantes da reforma de 1998, têm uma assembleia eleita direta-mente pelos moradores da região, segundo o sistema proporcional. Essa assembleia, por sua vez, elege o órgão executivo singular, que é o presidente da região.

O principal papel das assembleias regionais é o estabelecimento das diretrizes gerais e das políticas das regiões, competindo-lhes, também, controlar a execução des-sas políticas levadas a cabo pelo executivo.


Os Municípios têm um órgão deliberativo representativo dos cidadãos, que é a assembleia municipal eleita diretamente por sufrágio universal direto e secreto. As elei-ções locais realizam-se de quatro em quatro anos.

O sistema eleitoral é preferentemente maioritário, mas também é utilizado o sistema proporcional nos Municípios de maiores dimensões, nomeadamente nas cidades-província.

O número de deputados municipais é proporcional à população, variando en-tre 15 e 23.

Existe um sistema de quotas que obriga a que haja uma representação de ambos os sexos e que nenhum deles tenha menos de 35% dos membros.

A assembleia, órgão deliberativo do Município, exerce tarefas de negociação po-lítica, procede ao planeamento, à adoção das decisões estratégicas e diretrizes políticas, como o orçamento local. A assembleia tem, também, poderes regulamentares no âmbi-to das suas atribuições e controla a atividade do presidente da câmara.

O presidente da câmara é, desde 2002, eleito diretamente e está investido de um grande número de competências executivas: ele tem o dever de implementar as políti-

345MUNICIPALISMO


cas, os planos e as directrizes aprovadas pela Assembleia. O seu mandato tem, também, a duração de quatro anos.

A assembleia não pode destituir o presidente de câmara directamente eleito, mas é possível um procedimento de destituição, tal como sucede na Alemanha, por votação dos eleitores residentes no Município.

A organização interna dos Municípios para efeito de os estruturar do melhor modo para levar a bom termo as suas missões é competência municipal, mas está mui-to limitada pelo facto de haver leis do governo que regulam detalhadamente neste do-mínio, impondo restrições.


Os Municípios, no âmbito das suas atribuições e competências, desempenham tarefas obrigatórias e facultativas.

Os Municípios polacos atuam nos domínios da proteção do ambiente; das vias municipais, praças e jardins públicos; circulação e transportes públicos; captação e dis-tribuição de água; saneamento; educação básica; turismo; instalações culturais e de la-zer; feiras e habitação entre outros, não podendo ser aqui esquecidos os poderes no do-mínio do ordenamento do território e do urbanismo. É a lei que concretiza os poderes dos Municípios em cada uma dessas áreas.

Existe, em favor dos Municípios, uma “cláusula geral de competências”, que alar-ga sua esfera de atuação, mas ela está fortemente condicionada, na contração de despe-sas, pelo controlo do Tribunal de Contas.

Os Municípios são dotados de poder regulamentar, mas sempre dentro dos li-mites da Constituição e da lei.

Os Municípios exercem também um conjunto de competências delegadas que estão em aumento, mas sem os correspondentes meios financeiros.

A Polónia, apesar de ser um Estado unitário, tem descentralizado nos Entes lo-cais e, sobretudo nos Municípios, atribuições e competências de forma adequada aos preceitos da Carta Europeia da Autonomia Local de 1985 que, aliás, inspirou muito da legislação atualmente existente.

346 MUNICIPALISMO


5. Pessoal

Os eleitos locais da assembleia municipal não recebem salário, mas este órgão tem o poder de fixar uma remuneração módica para os seus membros, que tem em con-ta a população e os limites impostos pelas leis nacionais.

O presidente da câmara e o vice-presidente recebem um salário que é fixado, tam-bém, pela assembleia municipal, dentro dos limites que resultam da lei.

No que respeita aos serviços locais, os Municípios têm poder e autonomia para recrutar pessoal qualificado com base no mérito e na competência. Não existe um siste-ma centralizado para o recrutamento de funcionários, havendo um lei de 2008 que re-gula o estatuto do pessoal dos Municípios.


Na Polónia, como na maioria dos países europeus, os recursos financeiros dos Entes locais são fonte de tensão, com as entidades centrais a defender a bondade do sis-tema financeiro estabelecido e as entidades locais a defender a exiguidade de recursos e transferências, em contraposição ao constante aumento de atribuições e competências que lhes são confiadas.

A Constituição polaca estabelece um quadro favorável às finanças locais, que re-sulta, nomeadamente, do artigo 167º do texto constitucional255, ao estabelecer que os Entes locais devem ter receitas suficientes para a execução das tarefas que lhes são con-fiadas e, ainda, que tais receitas devem provir de rendimentos próprios e também de sub-venções gerais e de subvenções específicas previstas no orçamento do Estado. Aquela disposição estabelece, ainda, que as fontes das receitas das entidades locais devem estar previstas na lei. Por sua vez, o artigo 168º atribui aos Entes locais o poder de fixar as ta-xas e os impostos locais, o que significa que as autarquias locais polacas são dotadas de poder tributário próprio. Parametrizadas por esse enquadramento constitucional, exis-tem duas leis ordinárias a concretizar o que acima se referiu: o The Local Government Revenues Act e o Act on Public Finance, datados de 27 de agosto de 2009.

No âmbito da administração local, os Municípios (gminy) são o Ente territo-rial mais forte.

255 V. Constituição da República Polaca, disponível em: <http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/angielski/kon1.htm>.

347MUNICIPALISMO


Em primeiro lugar, o financiamento dos Municípios advém de receitas próprias. Essas receitas proveem de várias fontes, tais como impostos próprios, taxas administrati-vas e encargos, bem como de benefícios de bens municipais (venda ou arrendamento de imóveis urbanos), rendimentos de empresas municipais e de serviços públicos, bem como de empréstimos (receitas creditícias). Por aqui se vê que o sistema financeiro local polaco prevê a clássica tripartição das receitas originárias em patrimoniais/tributárias/creditícias.

Além dessas fontes, os Municípios têm uma participação em certos impostos de Estado: o imposto de rendimento das sociedades (CIT) e o imposto sobre o rendi-mento pessoal (PIT). Atualmente, a quota dos gminy no CIT é 6,71% (do total apura-do deste imposto na sua área territorial) e 37,42% do PIT (do apuramento total deste imposto aos contribuintes que residem no Município).

Uma outra fonte de rendimento dos Municípios são as transferências, as quais consistem em mecanismos jurídico-financeiros que visam a apoiar as economias locais com fundos do orçamento do Estado. O objetivo mais importante dessa fonte de ren-dimento é apoiar a execução de tarefas municipais relacionadas com a educação (ma-nutenção de escolas e salários dos professores). A quantidade exacta transferida a cada Município é calculada de acordo com um conjunto complexo de variáveis, regulada pe-lo Local Government Revenues Act.

Finalmente, uma parte das receitas municipais é conseguida através de sub-venções. Essa é uma forma mais flexível de apoio às tarefas específicas executadas por gminy, nomeadamente àquelas que lhes são confiadas pela lei nacional.

O Ministério das Finanças polaco calculou, em 2013, qual a estrutura geral do financiamento dos Municípios. O seu financiamento advém, a título principal, de re-ceitas próprias (48,16%), seguidas dos subsídios (30,97%) e, finalmente, das subven-ções (20,8%)256.

Importa, ainda, salientar a existência de mecanismos de (perequação) horizon-tal, com o intuito de corrigir assimetrias entre Entes locais, designadamente por via da proteção dos financeiramente mais débeis (em virtude de condições desiguais de acesso à riqueza). Um dos problemas mais sérios dos Municípios é o financiamento da edu-cação primária e secundária, que é uma tarefa municipal financiada por uma subvenção consignada, calculada por estudante e manutenção dos edifícios escolares. A subvenção destina-se a cobrir os salários dos professores, ainda que o valor destes seja definido a

256 Cfr. URYSEK, Tomasz. Financial Management of Local Governments in Poland–Selected Problems. Journal of Economics, Business and Management, v. 1, n. 3, August 2013.

348 MUNICIPALISMO


nível central e não local, pelo que as associações se têm vindo a manifestar no sentido de as ditas subvenções não se mostrarem suficientes para fazer face ao pagamento de-vido, o que tem originado situações de défice elevado. Os organismos representativos dos Entes locais têm, por isso, vindo a apelar a o governo central que avoque para si as atribuições e competências em matéria de ensino.

De qualquer modo, os Municípios têm autonomia em termos orçamen-tais, aprovando cada um o seu orçamento sem necessidade de obter aprova-ção do voivode (governador) da região ou do tribunal regional de contas. Po-dem também estabelecer, dentro do possível, as prioridades das despesas a fazer.


O controlo sobre os Entes locais é exercido pelo primeiro-ministro e pela região, nas questões administrativas e, ainda, no que respeita a questões financeiras por câma-ras regionais de contas. É um controlo de legalidade.

Em casos extremos, por violação flagrante da Constituição ou da lei, o Parla-mento pode dissolver um órgão municipal, mediante proposta do primeiro-ministro.

O controlo feito pela região é exercido por um funcionário desta, que é nomea-do pelo primeiro-ministro. Esse funcionário (voivode) pode anular atos do governo lo-cal, mas procura, antes disso, chegar a um acordo que evite tal medida.

Sendo aplicada uma medida lesiva contra o Município (anulação de um ato, por exemplo), este pode contestá-la junto dos tribunais administrativos, se for o caso.

O controlo exercido pelas câmaras regionais de contas é também muito importante, incidindo sobre questões financeiras. O conceito de legalidade engloba aqui a sã gestão dos dinheiros públicos.

Na Polónia, tem-se assitido uma experiência muito positiva de diálogo entre o governo e as entidades locais, existindo uma comissão mista composta por representan-tes do governo central e dos governos autárquicos. Esse é um organismo bilateral, com representação equitativa das entidades locais e dos organismo do governo central. A co-missão mista foi criada em 1993, quando a organização local polaca era apenas com-posta por Municípios, tendo sido aumentada depois da reforma de 1998, que criou as províncias e as regiões.

Essa comissão é atualmente composta por 12 membros do governo, nomeados pelo primeiro-ministro e envolvendo os ministérios mais ligados aos problemas locais

349MUNICIPALISMO


e regionais, e por 12 membros dos governos locais, nomeados pelas instituições que os representam.

A comissão reúne uma vez por mês, tendo sessões plenárias. A sua tarefa princi-pal é a de examinar os projetos de lei e os regulamentos governamentais. Os resultados têm sido positivos, e estima-se que cerca de 90% dos diplomas governamentais que di-zem respeito ao governo local são objeto de acordo, pese embora os que versem sobre matérias financeiras continuem a despoletar alguns desacordos.

8. Associativismo e cooperação territorial

O direito de associação a nível municipal está previsto no ordenamento jurídi-co polaco, tendo-se assitido à formação de associações nacionais para a promoção dos interesses comuns dos Municípios, que atuam de forma satisfatória (de notar que tam-bém existem associações para as províncias e para as regiões).

O associativismo entre Municípios para a prossecução de interesses comuns não tem, contudo, uma expressão muito forte.

Também a cooperação transfronteiriça, agora designada territorial, existe, mas está mais orientada para as geminações do que para os objetivos da Convenção-Qua-dro da Cooperação Transfronteiriça que a Polónia subscreveu.

350 MUNICIPALISMO


Capítulo 16: Descentralização e Municipalismo na França

António Candido de Oliveira

1. Breve história dos Municípios na França

Introdução geral

A França é o maior país da Europa, ao lado de Alemanha, Itália, Reino Unido e Polónia. Tem uma superfície de 550.000 Km2 na parte europeia, a que acrescem 120.000 Km2 fora da Europa, e uma população total de 66 milhões de habitantes, dos quais cer-ca de 64 milhões residem na parte metropolitana (Europa).

É um Estado unitário, mas descentralizado, tendo como principais Entes ter-ritoriais as regiões, os departamentos e os Municípios, todos com órgãos deliberativos diretamente eleitos.

Municípios

No início de 2014, havia 36.681 Municípios na França, dos quais cerca de me-tade com menos de 500 habitantes257.

Essa fragmentação do mapa municipal resultou da lei de 14 e 22 de dezembro de 1789, da Assembleia Constituinte francesa, que determinou que haveria uma muni-cipalidade em cada cidade, burgo, província ou paróquia.

257 AUBY, J.B. Droit des Colectivitè Local, 6. ed., p. 53.

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Debateram-se na Assembleia duas propostas, uma sustentada por Thouret e pe-lo abade de Sieyès, que propunha Municípios amplos (para possuírem meios humanos e financeiros e até para reduzir a influência dos párocos), e outra que advogava a exis-tência de Municípios em todas as comunidades para além das cidades onde já existiam, de tal modo que a cada paróquia deveria corresponder um Município (chaque paroisse, chaque commune) e que foi sustentada com êxito por Mirabeau.

É da vitória da proposta de Mirabeau que se pode compreender o elevadíssi-mo número de Municípios que a França ficou a possuir.

Departamentos

Os departamentos são ao mesmo tempo entidades territoriais descentralizadas e circunscrições administrativas do Estado.

Possuem um órgão deliberativo agora denominado conselho departamental e um órgão executivo, o presidente do conselho do departamento. Em cada departamento, há um prefeito nomeado por decreto do presidente da República tomado em Conselho de Ministros e que é o representante do Estado no departamento. Atualmente, existem 96 na França metropolitana (Europa) e 5 na França ultramarina.

Os departamentos foram criados na sequência da Revolução Francesa (1790), essencialmente como circunscrições administrativas, e embora em certas fases tenham tido órgãos eleitos, só se tornaram verdadeiros Entes locais em 1870, na III República, com a eleição do então denominado conselho geral. O órgão executivo era o prefeito, que tinha a dupla função de representante do departamento e de representante do Es-tado, situação que só veio a alterar-se em 1982.

Regiões

As regiões são também, ao mesmo tempo, entidades territoriais descentralizadas e circunscrições administrativas do Estado.

A França metropolitana tem 21 regiões administrativas às quais se junta, ainda, a Córsega, com um estatuto especial.

O órgão deliberativo é o conselho regional eleito pelos cidadãos, e o órgão executivo é o presidente do conselho regional eleito pelos membros do órgão deliberativo por seis anos. As regiões têm ainda um órgão consultivo e um Conselho Económico, Social e Ambiental Regional. Em cada região há um prefeito.

352 MUNICIPALISMO


As regiões foram estabelecidas em 1982 e passaram a funcionar em 1986 com as primeiras eleições diretas para o conselho regional. Em 2003, receberam consagração constitucional, por ocasião de reforma do diploma fundamental.


A enorme dispersão de Municípios em França tem levado a que muitas entida-des se debrucem sobre formas de a combater.

Uma sempre tentada, ainda que sem sucesso, tem sido a fusão voluntária de Mu-nicípios e daí que tenham surgido outras.

a) Municípios novosUma das mais recentes propostas tem sido a criação de Municípios novos (com-

munes nouvelles). Estes combinam requisitos de voluntariedade dos Municípios envol-vidos com incentivos financeiros e elementos de coacção, pois não exigem a unanimi-dade de todos.

A lei de 16 de dezembro de 2010, que se referia à reforma das autarquias locais, melhorada por lei de 16 de março de 2015, veio favorecer a criação de Municípios no-vos (communes nouvelles). Essas entidades são o resultado de um reagrupamento dos antigos Municípios (communes), formando um Município mais amplo. Em janeiro de 2016, contavam-se 230 Municípios novos, reagrupando 772 Municípios antigos e mais de 800 mil habitantes. Essas entidades novas, com território contíguo, gozam de fisca-lidade própria e uma cláusula geral de competências. De qualquer modo, essa nova fi-gura territorial vai encontrar as tradicionais dificuldades da afeição dos franceses aos seus Municípios tradicionais (communes), devendo acrescentar-se a resistência dos elei-tos locais desses Municípios, que não querem perder tal estatuto.

De qualquer modo, a situação da França é muito particular, pois a população média de um Município francês é de 1.750 habitantes, contra cerca de 4.100 na Eu-ropa. E a média engana, pois mais de metade dos Municípios franceses têm menos de 500 habitantes e 86% menos de 2 mil258. No lado oposto um número diminuto, mas significativo, de Municípios (cerca de mil) têm mais de 10 mil habitantes e, destes, mais

258 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p.19.

353MUNICIPALISMO


de 100 têm população superior a 50 mil habitantes, havendo Municípios (cerca de 30) com mais de 100 mil habitantes.

A existência de Municípios com diminuta população e superfície obrigou a dar relevo ao associativismo municipal e principalmente ao fenómeno mais amplo da in-termunicipalidade (intercomunnalité).

A intermuncipalidade é a reunião de Municípios para efeito de gerir em comum equipamentos ou serviços públicos (transportes urbanos, recolha de resíduos domésti-cos, etc.) e/ou elaborar projetos de desenvolvimento económico, de ordenamento ou ur-banismo a uma escala mais vasta do que a do Município.

É de notar que não estamos em presença de um simples fenómeno de associativismo livre para fins específicos, mas de um fenómeno muito mais complexo e que faz pensar em Entes territoriais de mais ampla escala, sem prejuízo da existência também de asso-ciações inteiramente livres de Municípios.

De entre as estruturas de intermunicipalidade, é da maior importância separar as que não têm fiscalidade própria e as que têm fiscalidade própria e que estão a adqui-rir um relevo cada vez mais significativo.

É sobre essas que vamos prestar particular atenção, começando por distinguir comunidades de Municípios (communautés de communes), as comunidades de aglome-ração (communautés d’aglomération), as comunidades urbanas (coomunautés urbaines) e as metrópoles.

b) Comunidadades de Municípios (communautés de communes)As comunidades de Municípios, criadas por lei de 6 de fevereiro de 1982, rea-

grupam, em território contínuo, vários Municípios, exercendo elas, em vez dos Mu-nicípios membros, duas competências obrigatórias (ordenamento do espaço e as ações de desenvolvimento económico) e, pelo menos, uma das seguintes competências fa-cultativas: proteção do ambiente; política da alojamento e qualidade de vida; criação e manutenção da rede viária; construção, funcionamento e manutenção de equipamentos desportivos e culturais e de equipamentos do ensino pré-elementar e elementar; ação social de interesse da comunidade; e todo ou parte do saneamento. Atualmente, exis-tem 2.223 dessas comunidades 259.

259 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p. .98.

354 MUNICIPALISMO


c) Comunidades de aglomeração (communautés d’agglomération)As comunidades de aglomeração, criadas por lei de 12 de julho de 1999, são de

maior envergadura, juntando à data da sua criação, em regra, um conjunto de mais de 50 mil habitantes, num território contínuo, à volta de um ou mais Municípios centrais de 15 mil habitantes. Essas comunidades, visando mais às zonas urbanas, têm por objeto associar Municípios, abraçando um projeto comum de desenvolvimento urbano e de or-denamento do respetivo território. Elas exercem quatro competências obrigatórias (de-senvolvimento económico; ordenamento do espaço comunitário; equilíbrio social do habitat, sobre o território da comunidade; e a política de cidade na comunidade) e pe-lo menos três outras competências entre as cinco competências facultativas seguintes:

• criação e a manutenção da rede diária de interesse da comunidade;• saneamento;• água;• proteção do ambiente e da qualidade de vida;• construção, a manutenção e a gestão de equipamentos culturais e desportivos

de interesse da comunidade260.

Podem, ainda, em contrato com o departamento, exercer toda ou parte das com-petências que, no domínio da ação social, são atribuídos aos departamentos.

No início de 2013, existiam 213 comunidades de aglomeração, reunindo 4.118 Municípios e 25,5 milhões de habitantes.

d) Comunidades urbanas (communauté urbaine)As comunidades urbanas, na configuração que lhes foi dada pela lei de 12 de ju-

lho de 1999, juntam num território contínuo vários Municípios, formando na data da sua criação um conjunto de mais de 450 mil habitantes.

Elas associam Municípios num espaço de solidariedade, visando conjuntamente a um projeto comum de desenvolvimento urbano e de ordenamento do seu território. Elas exercem, em vez dos Municípios membros, as competências seguintes:

• desenvolvimento e o ordenamento económico, social e cultural do espaço da comunidade;

• ordenamento do espaço da comunidade;

260 DOMINIQUE GRANDGUILLOT. Les collectivités territoriales en France, ed. 2013/2014, p. 28/29.

355MUNICIPALISMO


• equilíbrio social do habitat sobre o território da comunidade;• política da cidade na comunidade;• gestão dos serviços de interesse coletivo;• proteção do ambiente e a política da qualidade de vida.Podem, ainda, mediante contrato com o departamento, exercer toda ou parte das

competências que, no domínio da ação social, são atribuídos aos departamentos.Existem, atualmente,15 comunidades urbanas no território francês261.

e) Metrópoles (métropoles)As metrópoles, na configuração que lhes foi dada pela lei de 16 de dezembro de

2010, reagrupam vários Municípios contíguos que se associam para elaborar e condu-zir, conjuntamente, um projeto de ordenamento e de desenvolvimento económico, edu-cativo, cultural e social do seu território.

Devem ter, à data da sua criação, um conjunto de pelo menos 500 mil habitan-tes. A metrópole exerce um conjunto de competências, em vez dos Municípios, que são os seguintes:

• desenvolvimento e o ordenamento económico, social e cultural;• ordenamento do espaço da comunidade;• política local do habitat;• política de cidade; • gestão dos serviços de interesse coletivo;• proteção do ambiente e da qualidade de vida.

E ainda, em vez do departamento: • transportes escolares;• gestão de vias departamentais.262

Democratização das entidades intermunicipaisOperou-se, a partir da entrada em vigor da lei de 2010, um processo de demo-

cratização dessas instituições, que se concretizou em 2013, através da eleição direta dos membros das assembleias comunitárias. Estes, em vez de serem designados pelos mem-bros dos conselhos municipais, como até então, passam a ser eleitos diretamente na mes-

261 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p. 99.

262 GRANDGUILLOT, Dominique. Les collectivités territoriales en France, ed. 2013/2014, p. 90.

356 MUNICIPALISMO


ma data da eleição dos órgãos dos Municípios. Dessa forma, há uma aproximação en-tre essas entidades, que são, nos termos da lei, institutos públicos, e as autarquias locais.

Funcionamento dessas entidadesEssas entidades têm um órgão deliberativo (a assembleia da comunidade), que

regula, através das suas deliberações, todos os assuntos da competência da entidade.O órgão executivo é eleito pela assembleia da comunidade, nos mesmos termos

que a eleição do maire e, como este, prepara a executa as deliberações do órgão delibe-rativo e é o chefe dos serviços da entidade.

Número dos agrupamentos com fiscalidade própria, em 2013:• metrópoles – 1;• comunidades urbanas – 15;• comunidades de aglomeração – 213;• comunidades de Municípios – 2.223.O número total de população abrangida por essas entidades é de cerca de 61 mi-

lhõe de habitantes263.

Condições de criação dessas comunidadesA criação dessas comunidades resulta, em primeiro lugar, de uma decisão do Es-

tado. Depois, é necessário o acordo dos Municípios, que se obtém através de uma maio-ria qualificada:

• 2/3 dos conselhos municipais que representem, ao mesmo tempo, mais de metade da população; ou

• metade dos conselhos municipais, representando 2/3 da população.Os Municípios que votaram contra são na mesma integrados nessas entidades.


Os Municípios são dotados de uma assembleia municipal (conseil municipal) com um número de membros diretamente eleitos em função da população, variando entre

263 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p. 104.

357MUNICIPALISMO


7 para os Municípios de menos de 100 habitantes e 69 para os Municípios de mais de 300 mil habitantes.

O número de membros da assembleia municipal não residentes no Município não pode ser em regra superior a ¼ do número total de membros.

São inelegíveis os empresários de serviços municipais nos Municípios onde eles têm relações de negócios, os funcionários nos Municípios que os empregam.

Eles são eleitos por sufrágio universal por um período de seis anos e podem ser reeleitos.

Os memebros das assembleias, nos Municípios de mais de 1 mil habitantes, são eleitos por um escrutínio de lista mista que combina o sufrágio maioritário com o proporcional a duas voltas.

À lista que obtém na primeira volta a maioria absoluta dos sufrágios expressos vê-se atribuir um número de lugares igual à metade dos lugares a prover. O resto dos lugares a distribuir é repartido entre todas as listas concorrentes com mais de 5% dos sufrágios expressos – pelo sistema proporcional da mais forte média.

Se nenhum lista obtiver maioria absoluta, haverá uma segunda volta para a qual só podem concorrer as listas que tenham obtido pelo menos 10% dos votos expressos.

À lista que obtiver mais votos (maioria relativa) atribuir-se-á um número de lu-gares igual à metade dos lugares a distribuir. O resto dos lugares é repartido entre todas as listas pela representação proporcional na mais forte média.

A assembleia municipal reúne pelo menos uma vez por trimestre pela iniciati-va do seu maire.

A assembleia pode reunir sempre que o maire o julge útil, por vontade de 1/3 dos seus membros e ainda por pedido fundamentado do prefeito.

As deliberações necessitam de quórum, ou seja, quando a maioria dos seus mem-bros está presente. Na falta de quórum, a assembleia municipal pode reunir de pleno di-reito três dias mais tarde.

Essa assembleia elege por sua vez o maire, que é o órgão executivo que por sua vez organiza uma equipa com membros da assembleia municipal.

O mandato dos membros da assembleia é de seis anos.


Os Municípios têm um largo leque de competências, sendo que muitas delas não podem ser exercidas pelos micromunicípios.

358 MUNICIPALISMO


Uma das mais importantes, mesmo a mais importante, diz respeito ao urbanis-mo, desde o planeamento em si, até a emissão de licenças para construção. Também têm competências no domínio sanitário e social (creches, lares de idosos); ensino (criação, implantação, gestão e financiamento de escolas do ensino básico, excepto a remunera-ção dos professores); cultura (bibliotecas, museus); desporto e lazer (criação e gestão de equipamentos desportivos; subsídios a atividades desportivas; turismo); manutenção da rede viária municipal; proteção da ordem pública local (através dos poderes de polícia do “maire”) e ainda competências relativas ao estado civil (registo civil); e eleições (or-ganização das eleições).

5. Pessoal

A descentralização territorial conduziu à criação de uma função pública territo-rial distinta da do Estado.

Essa função pública está na dependência das autarquias locais e existe um cen-tro nacional da função pública territorial, encarregado da organização dos concursos da categoria A, a mais importante, assim como da formação inicial e contínua dos funcio-nários territoriais.

Os Municípios têm direito a pessoal próprio, mas importa ter em conta que muitos deles, dada a sua pequenez, não têm possibilidade nem utilidade na existência de funcionários.


As receitas das autarquias locais resultam de impostos votados pelas coletivida-des, sendo os mais importantes os quatro impostos diretos locais264.

Esses designados impostos são tecnicamente taxas, e não verdadeiros impostos.A fiscalidade local atinge o montante de 117 mil milhões de euros, um pouco

mais do que a metade dos recursos totais.Por outro lado, são de ter em conta as transferências financeiras do Estado em

favor das coletividades locais, que totalizam 100 mil milhões de euros, sendo o mais im-portante as dotações do Estado (61 mil milhões) e as subvenções consignadas.

264 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p.114.

359MUNICIPALISMO


A ter em conta, ainda, as receitas provenientes dos empréstimos (receitas creditícias).Finalmente, as receitas definitivas, o produto dos bens próprios e dos serviços pú-

blicos locais.Lembrar também os fundos estruturais europeus.Nota-se que há uma evolução da estrutura das receitas locais, no sentido do refor-

ço da participação do concurso do Estado.

7. Controlos administrativos e judiciais dos Municípios

A autonomia das autarquias locais deve exercer-se dentro do respeito pela Consti-tuição e pela lei e, por sua vez, o controlo sobre as autarquias locais deve respeitar o prin-cípio da autonomia e da livre administração. Deve ser, pois, um controlo de legalidade.

Essa designação de controlo durante muito tempo tomou o nome de tutela, ins-pirado no vocabulário aplicado aos incapazes, o que também traduzia a situação de me-noridade das autarquias locais.

O controlo está atualmente regulado pela lei de 2 de março de 1982. Trata-se de um controlo a posteriori, isto é, exercido depois da entrada em vigor dos atos.

É um controlo jurisdicional, pois só os tribunais administrativos são competentes para anular os atos ilegais. Esse controlo é exercido pelos prefeitos, que examinam os atos que lhes são obrigatoriamente transmitidos pelos Municípios e que decidem se devem recorrer aos tribunais.

Note-se que, antes de recorrer aos tribunais, os prefeitos costumam desenvolver um diálogo com os Entes tutelados para suprir a ilegalidade, ou para chegarem a um acordo que evite o recurso ao tribunal.

Esse sistema de controlo funciona bem em França, dado as autarquias locais te-rem o dever de transmitir à prefeitura os atos mais importantes que praticam e, assim, os regulamentos, os orçamentos, contratos, urbanismo e função pública.

Uma vez que o controlo é a posteriori e que a eficácia dos atos é imediata, o prefeito tem o poder de recorrer a uma providência cautelar, ou a medidas de suspensão dos atos, nos casos em que estes façam surtir efeitos de especial gravidade para o interesse público.

Existe também, em França, uma forma de controlo das autarquias locais, em ma-téria financeira, que é exercida pelos Tribunais Regionais de Contas, que foram criados em 1982, existindo, atualmente,18 destes tribunais.

O controlo financeiro exerce-se, especialmente, em três casos: quando o orçamen-to não foi aprovado na data prevista; quando o orçamento não tem um equilíbrio real; e quando há um défice das contas.

360 MUNICIPALISMO


Capítulo 17: Descentralização e Municipalismo na Alemanha

António Candido de OliveiraJoana Polónia Gomes

1. Introdução

A Alemanha é hoje um Estado de Direito Democrático, com uma população estimada de 81.757.600 habitantes e com um território de 357.051 km². É, também, uma república federal composta por 16 estados federados, tendo como capital a cida-de de Berlim.

Desde 1871, data da sua unificação, a Alemanha sofreu diversas vicissitudes, des-de logo a participação na II Guerra Mundial e a subsequente divisão entre a Alemanha Ocidental, associada às democracias ocidentais, e a Alemanha Oriental ou “de Leste”, como era mais frequente designar, integrada no bloco soviético.

A atual Constituição alemã data de 1949 e, a essa altura, era apenas aplicada à então Alemanha Ocidental. Quando se ocorreu a reunificação alemã, em 1990, não foi elaborada uma nova Constituição, aplicando-se o texto constitucional de 1949 também à parte leste do território, ainda que naturalmente revisto.

A Alemanha assinou a Carta Europeia da Autonomia Local em 1985 e ratifi-cou-a em 1988.

2. Breve história dos Municípios na Alemanha

Enquanto o municipalismo, tal como o conhecemos nos nossos dias, irrompe na França na sequência da Revolução Francesa de 1789, na Alemanha ele surge ainda den-

361MUNICIPALISMO


tro do Estado absolutista da Prússia com o Código municipal prussiano de 1808, obra do Barão Karl von Stein, considerado o “pai” da autonomia municipal alemã (kommu-nale Selbstverwaltung).

Através desse Código, os habitantes dos Municípios urbanos tinham o direito de eleger os seus representantes e administrar os assuntos locais, despertando e mantendo o espírito municipal e o interesse pelos assuntos da comunidade local.

Ponto relevante na história do municipalismo alemão é, na sequência da revolu-ção liberal de 1848, a fugaz Constituição de 1849, que determinava, no seu artigo 184º, que cada Município tinha como direitos fundamentais a eleição de seu presidente e de seus representantes, a administração autónoma dos assuntos municipais, a elaboração de um orçamento próprio e a publicidade das sessões, como regra.

É também relevante fazer-se referência à Constituição de Weimar (1919), que estabelecia, no seu artigo 127º, que Municípios e agrupações de Municípios tinham di-reito à autoadministração dentro dos limites das leis. O artigo 17º da mesma Consti-tuição estabelecia, por sua vez, a eleição por sufrágio universal, direto e secreto, segun-do o princípio da proporcionalidade, de uma assembleia municipal. O municipalismo de então ressentiu-se muito com a crise interna da República de Weimar e particular-mente da grave crise económica que afetou a Alemanha e conduziu ao Estado totali-tário chefiado por Hitler.

Foi necessário esperar pelo final da II Guerra Mundial e pelo ressurgimento da democracia para vermos consagrado no artigo 28º da Lei Fundamental de Bonn (1949) o direito dos Municípios de regular, sob a sua própria responsabilidade, todos os assun-tos da comunidade local no âmbito das leis.

A autonomia municipal alemã, tal como a conhecemos hoje, tem aqui a sua fon-te, e mesmo a reunificação operada em 1990, depois da queda do muro de Berlim, não alterou a sua essência. De notar, contudo, a novidade que se traduziu na eleição direta do presidente do executivo municipal em quase todos os Estados.


A Alemanha tem atualmente 11.500 Municípios com a designação, em regra, de Gemeind” ou, em menor número, de Staedte.

De notar que o número de Municípios era muito mais elevado nos anos 70 do século XX, tendo-se depois verificado na então Alemanha Ocidental (a Alemanha Oriental estava integrada no Bloco Soviético) uma forte redução do número de Muni-

362 MUNICIPALISMO


cípios de cerca de 24.500 para pouco mais de 8.500, com base na ideia de que os Mu-nicípios precisam de território e população suficientes para desenvolver políticas locais eficazes e eficientes.

Depois da reunificação, o número de Municípios aumentou, dado não ter havido uma reforma territorial a leste, atingindo o total de 16.000 Municípios.

Este número foi, entretanto, descendo por força de uma redução que ocorreu tam-bém a leste, norteada pela mesma ideia de Municípios viáveis. Assim, hoje a Alemanha tem um número mais reduzido de Municípios, conforme o já indicado.

De notar que o Município não é a única entidade local existente na Alemanha. Devemos ter em conta a existência de uma entidade intermédia entre os Municípios e o Estado federado, que poderemos denominar províncias ou distritos (em alemão, Krei-se), que goza igualmente de autonomia e tem também órgãos eleitos.

O número de Kreise na Alemanha Ocidental era de 425 antes da reforma dos anos 1970, passando depois a ser apenas de 234. Atualmente, e mesmo depois da reu-nificação, existem pouco mais de 300 Kreise265.

Já em outro nível político-administrativo a Alemanha que, como já referimos, é um Estado federal, tem 16 Estados federados (Laender). Destes, Bremen, Berlim e Hamburgo têm o estatuto de cidades-Estado.

Os diversos estados alemães têm leis que regulam a criação, extinção e modifi-cação de Municípios.


A organização municipal tem por base, em regra, uma assembleia eleita direta-mente por sufrágio universal, direto e secreto, de acordo com o sistema proporcional e um presidente também eleito diretamente.

Dizemos “em regra” porque a estrutura federal da Alemanha permite que cada Estado estabeleça regras próprias para os seus Municípios, havendo Estados com regras de organização municipal diferentes.

A assembleia municipal assemelha-se a um parlamento local, tomando as prin-cipais deliberações e fiscalizando a ação do executivo municipal.

265 Cfr. Ausgewählte Regionaldaten für Deutschland, Ausgabe 2013, disponível em: <http://www.statistikportal.de/Statistik--Portal/en/en_publ.asp>.

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A eleição direta do presidente do Município (bürgermeister) difundiu-se a partir dos anos 1990, pois até então o presidente era eleito pelos membros da assembleia em quase todos os Estados federados (Laender). O presidente chefia, em regra, a assembleia municipal, o que distorce um pouco o parlamentarismo local tradicional.

A eleição dos membros da assembleia é feita para um mandato de cinco anos, excepto na Baviera, em que o mandato tem a duração de seis anos, e em Bremen, cuja duração é de quatro anos.

De referir, ainda, a existência de democracia direta nos pequenos Municípios, com assembleias de todos os cidadãos eleitores (Gemeindeversammlung), em vez de uma assembleia representativa.

Uma outra particularidade do direito municipal alemão é a possibilidade de des-tituição (Abwahl) do bürgermeister por iniciativa popular e subsequente votação com tal finalidade.

É reconhecido legalmente, também, o recurso a referendos locais.Esses princípios de organização democrática existem também nos distritos (Krei-

se), em que existe uma assembleia representativa (Kreistag) eleita diretamente pelos ci-dadãos com um número variável de membros, de acordo com a população, e um presi-dente (Landrat) também eleito diretamente, que desempenha uma dupla função: por um lado, é o chefe do executivo do Kreis e, por outro, assume a chefia da administração estadual exercida a nível do Kreis.


Cabe aos Municípios cuidar de tudo o que diga respeito aos interesses da comu-nidade municipal e, mais concretamente, o exercício de tarefas no âmbito do urbanis-mo, da manutenção vias municipais e transportes urbanos. Compete aos Municípios, também, cuidar das redes de distribuição de água, gás e eletricidade, saneamento bási-co, a criação medidas de proteção contra incêndios, prestar cuidados infantis, desempe-nho de tarefas sociais, como a habitação, bem como da conservação dos cemitérios. In-cumbe-lhes, ainda, assegurar a manutenção de infraestruturas hospitalares, escolares e de apoio à terceira idade266.

266 Para informações mais detalhadas, veja-se o The German Law Archive, da Universidade de Oxford, disponível em: <http://germanlawarchive.iuscomp.org/?p=380>.

364 MUNICIPALISMO


6. Pessoal

Os Municípios alemães têm o direito de recrutar o pessoal de que necessitam pa-ra exercerem as suas tarefas, dispondo assim de quadros de pessoal próprio.

Por sua vez, os eleitos locais alemães exercem gratuitamente as suas funções po-lítico-administrativas, auferindo, no entanto, uma retribuição pelas despesas em que in-corram no exercício da sua atividade e também, sendo caso disso, de uma compensação pela perda de lucro nas suas atividades profissionais, quando esta se deva ao exercício das suas funções políticas.

Existe um estatuto próprio dos eleitos locais que elenca as funções e atividades consideradas incompatíveis com a realização de funções políticas.


Como se compreende, o sistema financeiro local alemão baseia-se, em larga me-dida, na arquitetura federal constitucionalmente desenhada, assentando na estrutura Bund/Länder/Gemeinde (Estado federal/Estados federados/Entes locais) para estabele-cer um arranjo coerente de receitas e de despesas.

No que diz respeito às receitas, e dando cumprimento ao princípio da autonomia financeira, é possível individualizar os seguintes meios de financiamento, entre outros:

• impostos próprios, que são aqueles cuja receita é originariamente considerada local, podendo até a este nível ser a respetiva taxa (quota) fixada;

• impostos partilhados, que são aqueles criados e arrecadados pelo Estado federal ou pelos Länder, mas que depois têm a sua receita repartida com os Entes locais;

• taxas locais, as quais são devidas pelos habitantes locais como contrapartida de serviços prestados;

• crédito e empréstimos (por exemplo, para aplicação em investimentos), sendo que a autonomia creditícia dos Entes locais pode ser limitada ou restringida nomeadamente quando se anteveja endividamento excessivo;

• transferências (receitas de perequação financeira), as quais consistem em quan-tias disponibilizadas pela federação ou pelos Länder com finalidades de equali-zação da situação de cada Ente local e nivelamento das assimetrias, bem assim como de permitir um nível mínimo de recursos, indispensáveis para a prosse-cução das respetivas atribuições. Essas quantias podem basear-se nas diferen-

365MUNICIPALISMO


tes condições sociais, económicas ou demográficas de cada Ente local, ou no volume de receita de determinados impostos.

Finalmente, no que concerne à sustentabilidade financeira dos próprios Entes locais, cumpre referir que não é possível a sua declaração de insolvência, a exemplo do que sucede em muitos outros sistemas europeus continentais. Na verdade, apesar de se poder verificar, na prática, situações graves de rutura financeira (por exemplo, por im-possibilidade de fazer face aos compromissos imediatos), existem mecanismos de su-pervisão com a finalidade de as antecipar e prevenir, impondo aos Entes locais a adoção de medidas corretivas em ordem a recuperar a situação estável e equilibrada.

Sempre que os Municípios exercem tarefas delegadas pelo Estado (Land) este financia as despesas que delas decorrem. O mesmo sucede no caso de tarefas delegadas.

As despesas dos Entes locais representam cerca de 25% da despesa pública geral e têm os orçamentos relativamente equilibrados.


O controlo sobre os Municípios é exercido por órgãos dos Estados federados (Laender) e versa fundamentalmente com a legalidade da atuação dos Municípios.

As entidades de controlo têm o poder de solicitar as informações de que neces-sitem aos Municípios, bem como o de suspender atos ilegais.

Os Estados podem nomear um comissário para agir em nome do Município e, em casos mais extremos, pode mesmo dissolver-se a assembleia municipal.

Existem entidades representativas das comunidades locais resultantes da asso-ciação voluntária dos municipios e que são consultadas pelos Estados antes de serem tomadas decisões que diretamente lhes digam respeito.

É o que sucede com a Deutscher Staedtetag (união das grandes cidades), a Stae-dte-und Gemeindebund (associação de cidades e municipalidades) e a Landkreistag (as-sociação de distritos/Kreis).

Os Municípios têm o direito de recorrer aos tribunais para assegurar o livre exer-cício dos seus poderes e fazer respeitar os princípios da autonomia local consagrados na Constituição, podendo inclusivamente apresentar queixa perante o Tribunal Constitu-cional do Estado onde estão inseridos267.

267 Sobre o municipalismo na Alemanha, cfr. BURGI. Martin. Kommunalrecht, 2. ed., 2008.

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Capítulo 18: Conclusões e Carta Europeia de Autonomia Local

António Cândido de Oliveira

Justifica-se perfeitamente, no que respeita à Europa, dedicar um capítulo à Carta Europeia da Autonomia Local, aprovada em 1985, e fazer dela uma transcrição integral.

Esta carta, que assume a forma de convenção, tem força jurídica multilateral, de-fine e garante os princípios da autonomia local, constituindo um pilar da democracia que o Conselho da Europa, uma organização criada em 1949 e que acolhe atualmente 47 Estados membros, tem por missão defender e desenvolver.

Bem lhe poderemos chamar a lei fundamental do municipalismo europeu, pois sendo aplicável a outros Entes territoriais infra ou supramunicipais, tem no seu cora-ção o Município, Ente largamente secular e de grande relevo na organização político--administrativa dos países da Europa.

Fruto de cuidadosos trabalhos preparatórios, este documento contém os precei-tos estruturantes daquilo que poderemos chamar descentralização, autonomia ou ainda democracia a nível local, focando aqui a nossa atenção no Município.

Descentralização, pois se trata de atribuir a Entes territoriais locais, especialmen-te aos Municípios, tarefas que de outro modo seriam exercidas pelo governo central.

Autonomia, palavra que está incluída no nome da Carta e que exprime a capaci-dade dos Municípios para exercerem com liberdade as tarefas que são do interesse das respetivas populações.

Democracia, pois não se compreende a existência de Municípios sem o direito da população respetiva de eleger os órgãos que os governam. Repare-se que, sem democra-cia, a descentralização e a autonomia não existiriam ou seriam meras aparências. Des-

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centralizar para órgãos nomeados pelo governo não faz sentido, como não faz sentido falar de autonomia quando o Município não tem liberdade sequer para escolher os seus próprios órgãos. Com órgãos nomeados é o poder central quem direta ou indiretamente ordena nos Municípios.

Repare-se, também, que as expressões descentralização, autonomia e democracia, aplicadas aos Municípios, são correntemente utilizadas na linguagem europeia (e em França, ainda, “liberdades locais”) e acabam por exprimir, a partir de diversos ângulos, a mesma realidade.

E essa realidade é a existência de Entes locais territoriais locais de que o Muni-cípio é o principal, que têm como elementos um determinado território devidamente delimitado, a população nele residente e órgãos de governo próprios.

Os órgãos de governo resultam de eleições livres e têm por finalidade levar a ca-bo a missão de tais Entes, que outra não é que a de regular e gerir os assuntos de inte-resse das respetivas populações que lhes são confiados de acordo com os princípios da descentralização e da subsidiariedade.

Concretamente, os Municípios devem levar a cabo todas as tarefas de interesse para os munícipes que estão em condições de bem realizar. A Carta não fala de assun-tos locais, dada a dificuldade de definir nos dias de hoje esse conceito em sociedades tão complexas como as nossas, mas dela decorre que se refere aos assuntos de interesse para as populações locais.

Refira-se ainda que, para falar de um autêntico municipalismo, não basta falar de um território, população e órgãos livremente eleitos. Exige-se ainda um conjunto de outros elementos que a Carta não esquece e que são indispensáveis. Eles dizem respeito a atribuições e competências, poder de autoorganização interna, pessoal próprios, meios financeiros suficientes e controlo limitado essencialmente à observância da Constituição e da lei.

As atribuições dos Municípios e competências dos seus órgãos dizem respeito a um conjunto amplo de tarefas que eles devem levar a cabo no interesse das populações respetivas por determinação da Constituição ou da lei e não por mero arbítrio do governo.

O poder de autoorganização interna diz respeito ao direito dos Municípios de es-truturar os seus órgãos e serviços da melhor forma para levar a bom termo a sua missão.

Os Municípios devem, por sua vez, ter o poder de contratar pessoal próprio e não estar, pois, dependente de pessoal que não lhe pertence, mas que lhe é atribuído pe-lo governo e, assim, é pessoal do Estado.

368 MUNICIPALISMO


E não se pode falar de autêntico municipalismo democrático se os Municípios não possuem meios financeiros suficientes provenientes de receitas próprias ou de parti-cipação nos impostos pagos pelos cidadãos e arrecadados pelo Estado. Na verdade, bem podem os Municípios terem órgãos eleitos, uma boa estrutura interna, pessoal próprio qualificado, mas se não tiverem meios financeiros suficientes ficam paralisados. As re-ceitas dos Municípios, por sua vez, não podem estar dependentes do arbítrio do gover-no, mas devem resultar de uma lei de finanças municipais que garanta, através de im-postos municipais e de participação nas receitas do Estado (ou da Federação se for o caso), a autonomia financeira dos Municípios. Ainda em termos financeiros, é de no-tar que os cidadãos pagam muitos impostos e que a receita desses impostos deve ser re-partida pelos diversos níveis de administração territorial (Federação, Estado, Municí-pio) de forma equitativa.

Deve ter-se ainda em conta que o governo (estadual ou federal) tem tendência para controlar a atividade dos Municípios, diminuindo a sua liberdade de ação, e se es-se controlo se justifica quando os Municípios infringem a lei, pois a autonomia não é o direito de praticar arbitrariedades, ele deve limitar-se, em regra, apenas ao cumprimen-to da lei e não invadir a esfera de liberdade de atuação municipal.

Note-se ainda que a liberdade dos Municípios se manifesta no direito de se as-sociarem para levarem a cabo tarefas que desse modo são melhor exercidas.

A Carta que a seguir se transcreve é muito clara ao estabelecer ao longo do seu articulado esses elementos próprios da autonomia local e assim do municipalismo.

Para não nos afastarmos muito da versão portuguesa utilizaremos a expressão “autarquias locais” que dela consta, tendo consciência que por ela se tem em vista os En-tes locais, nomeadamente os Municípios e não qualquer outro significado de “autarquia” que no Brasil exprime outra realidade jurídica. Aliás, a expressão portuguesa “autarquias locais” de origem italiana não é muito feliz e nasceu na primeira metade do século XX no regime ditatorial que precedeu o atual Estado de direito democrático.

Sobre as atribuições regula de forma muito ampla e significativa o artigo 4º e particularmente o seu nº 2 ao fixar que “dentro dos limites da lei, as autarquias locais têm completa liberdade de iniciativa relativamente a qualquer questão que não seja ex-cluída da sua competência ou atribuída a uma outra autoridade”.

O princípio da eleição dos órgãos representativos sem prejuízo do recurso à de-mocracia direta e ao referendo está consagrado no artigo 3º, nº 2.

A preocupação com a organização interna, o pessoal próprio e respetivo estatu-to, possibilitando o recrutamento de pessoal qualificado, está expresso no artigo 6º, não

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esquecendo, logo de seguida, o artigo 7º a importância que assume o estatuto dos elei-tos locais.

A autonomia financeira consta do extenso artigo 9º que abre o seu nº 1 com este preceito bem significativo: “As autarquias locais têm direito, no âmbito da política eco-nómica nacional, a recursos próprios adequados, dos quais podem dispor livremente no exercício das suas atribuições”.

Sobre o controlo exercido sobre os Entes locais regula, sob o nome de tutela na versão portuguesa da Carta, o artigo 8º estabelecendo o seu nº 2 que “a tutela adminis-trativa dos atos das autarquias locais só deve normalmente visar que seja assegurado o respeito pela legalidade e pelos princípios constitucionais”.

Outros artigos da carta reforçam a autonomia local, determinando o artigo 5º que qualquer alteração dos limites territoriais locais deve ser precedida de consulta às autarquias locais interessadas; por sua vez, o artigo 11º quer que as autarquias locais te-nham o direito de recorrer aos tribunais para assegurar os princípios da autonomia lo-cal quando forem ofendidos nomeadamente pelo legislador; e o artigo 10º assegura o direito de cooperação e associação entre as autarquias locais para a realização de “tare-fas de interesse comum”.

Segue-se a transcrição integral da Carta. Embora o seu núcleo central esteja na Parte I, tem interesse ler as Partes II e III e também o preâmbulo, podendo assim os lei-tores ter acesso ao texto completo da Carta que, aliás, não é muito extenso.

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Carta Europeia de Autonomia Local

Adotada e aberta à assinatura em Estrasburgo, a 15 de outubro de 1985.Entrada em vigor na ordem internacional: 1º de setembro de 1988.

PreâmbuloOs Estados membros do Conselho da Europa, signatários da presente Carta:Considerando que a finalidade do Conselho da Europa é a de alcançar uma união

mais estreita entre os seus membros a fim de salvaguardar e de promover os ideais e os princípios que são seu património comum;

Considerando que um dos meios pelos quais esta finalidade será alcançada é atra-vés da conclusão de acordos no domínio administrativo;

Considerando que as autarquias locais são um dos principais fundamentos de todo o regime democrático;

Considerando que o direito dos cidadãos de participar na gestão dos assuntos públicos faz parte dos princípios democráticos comuns a todos os Estados membros do Conselho da Europa;

Convencidos de que é ao nível local que este direito pode ser mais diretamen-te exercido;

Convencidos de que a existência de autarquias locais investidas de responsabili-dades efetivas permite uma administração simultaneamente eficaz e próxima do cidadão;

Conscientes do facto de que a defesa e o reforço da autonomia local nos dife-rentes países da Europa representam uma contribuição importante para a construção de uma Europa baseada nos princípios da democracia e da descentralização do poder;

Considerando que o exposto supõe a existência de autarquias locais dotadas de órgãos de decisão constituídos democraticamente e beneficiando de uma ampla auto-nomia quanto às competências, às modalidades do seu exercício e aos meios necessários ao cumprimento da sua missão;

Acordaram no que se segue:

Artigo 1ºAs Partes comprometem-se a considerar-se vinculadas pelos artigos seguintes,

nos termos prescritos pelo artigo 12° da presente Carta.

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PARTE I

Artigo 2ºFundamento constitucional e legal da autonomia localO princípio da autonomia local deve ser reconhecido pela legislação interna e,

tanto quanto possível, pela Constituição.

Artigo 3ºConceito de autonomia local1. Entende-se por autonomia local o direito e a capacidade efetiva de as autar-

quias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações uma parte importante dos assuntos públicos.

2. O direito referido no número anterior é exercido por conselhos ou assembleias compostos de membros eleitos por sufrágio livre, secreto, igualitário, direto e universal, podendo dispor de órgãos executivos que respondem perante eles. Esta disposição não prejudica o recurso às assembleias de cidadãos, ao referendo ou a qualquer outra forma de participação direta dos cidadãos permitida por lei.

Artigo 4ºÂmbito da autonomia local1. As atribuições fundamentais das autarquias locais são fixadas pela Constitui-

ção ou por lei. Contudo, esta disposição não impede a atribuição às autarquias locais, nos termos da lei, de competências para fins específicos.

2. Dentro dos limites da lei, as autarquias locais têm completa liberdade de ini-ciativa relativamente a qualquer questão que não seja excluída da sua competência ou atribuída a uma outra autoridade.

3. Regra geral, o exercício das responsabilidades públicas deve incumbir, de pre-ferência, às autoridades mais próximas dos cidadãos. A atribuição de uma responsabili-dade a uma outra autoridade deve ter em conta a amplitude e a natureza da tarefa e as exigências de eficácia e economia.

4. As atribuições confiadas às autarquias locais devem ser normalmente plenas e exclusivas, não podendo ser postas em causa ou limitadas por qualquer autoridade cen-tral ou regional, a não ser nos termos da lei.

5. Em caso de delegação de poderes por uma autoridade central ou regional, as autarquias locais devem gozar, na medida do possível, de liberdade para adaptar o seu exercício às condições locais.

372 MUNICIPALISMO


6. As autarquias locais devem ser consultadas, na medida do possível, em tempo útil e de modo adequado, durante o processo de planificação e decisão relativamente a todas as questões que diretamente lhes interessem.

Artigo 5ºProteção dos limites territoriais das autarquias locaisAs autarquias locais interessadas devem ser consultadas previamente relativa-

mente a qualquer alteração dos limites territoriais locais, eventualmente por via de re-ferendo, nos casos em que a lei o permita.

Artigo 6ºAdequação das estruturas e meios administrativos às funções das autarquias

locais1. Sem prejuízo de disposições gerais estabelecidas por lei, as autarquias locais de-

vem poder definir as estruturas administrativas internas de que entendam dotar-se, tendo em vista adaptá-las às suas necessidades específicas, a fim de permitir uma gestão eficaz.

2. O estatuto do pessoal autárquico deve permitir um recrutamento de qualida-de baseado em princípios de mérito e de competência. Para este efeito, o estatuto deve fixar as condições adequadas de formação, de remuneração e de perspetivas de carreira.

Artigo 7ºCondições de exercício das responsabilidades ao nível local1. O estatuto dos representantes eleitos localmente deve assegurar o livre exer-

cício do seu mandato.2. O estatuto deve permitir uma compensação financeira adequada das despesas

efetuadas no exercício do mandato, bem como, se for caso disso, uma compensação pe-lo trabalho executado e ainda a correspondente proteção social.

3. As funções e catividades incompatíveis com o mandato do representante elei-to localmente não podem ser estabelecidas senão por lei ou por princípios jurídicos fundamentais.

Artigo 8ºTutela administrativa dos atos das autarquias locais1. Só pode ser exercida qualquer tutela administrativa sobre as autarquias locais

segundo as formas e nos casos previstos pela Constituição ou pela lei.

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2. A tutela administrativa dos atos das autarquias locais só deve normalmente vi-sar que seja assegurado o respeito pela legalidade e pelos princípios constitucionais. Po-de, contudo, compreender um juízo de oportunidade exercido por autoridades de grau superior relativamente a atribuições cuja execução seja delegada nas autarquias locais.

3. A tutela administrativa das autarquias locais deve ser exercida de acordo com um princípio de proporcionalidade entre o âmbito da intervenção da autoridade tutelar e a importância dos interesses que pretende prosseguir.

Artigo 9ºRecursos financeiros das autarquias locais1. As autarquias locais têm direito, no âmbito da política económica nacional, a

recursos próprios adequados, dos quais podem dispor livremente no exercício das suas atribuições.

2. Os recursos financeiros das autarquias locais devem ser proporcionais às atri-buições previstas pela Constituição ou por lei.

3. Pelo menos uma parte dos recursos financeiros das autarquias locais deve pro-vir de rendimentos e de impostos locais, tendo estas o poder de fixar a taxa dentro dos limites da lei.

4. Os sistemas financeiros nos quais se baseiam os recursos de que dispõem as autarquias locais devem ser de natureza suficientemente diversificada e evolutiva de mo-do a permitir-lhes seguir, tanto quanto possível na prática, a evolução real dos custos do exercício das suas atribuições.

5. A proteção das autarquias locais financeiramente mais fracas exige a imple-mentação de processos de perequação financeira ou de medidas equivalentes destinadas a corrigir os efeitos da repartição desigual das fontes potenciais de financiamento, bem como dos encargos que lhes incumbem. Tais processos ou medidas não devem reduzir a liberdade de opção das autarquias locais no seu próprio domínio de responsabilidade.

6. As autarquias locais devem ser consultadas, de maneira adequada, sobre as mo-dalidades de atribuição dos recursos que lhes são redistribuídos.

7. Na medida do possível os subsídios concedidos às autarquias locais não devem ser destinados ao financiamento de projetos específicos. A concessão de subsídios não deve prejudicar a liberdade fundamental da política das autarquias locais no seu pró-prio domínio de atribuições.

8. A fim de financiar as suas próprias despesas de investimento as autarquias lo-cais devem ter acesso, nos termos da lei, ao mercado nacional de capitais.

374 MUNICIPALISMO


Artigo 10ºDireito de associação das autarquias locais1. As autarquias locais têm o direito, no exercício das suas atribuições, de coope-

rar e, nos termos da lei, de se associar com outras autarquias locais para a realização de tarefas de interesse comum.

2. Devem ser reconhecidos em cada Estado o direito das autarquias locais de ade-rir a uma associação para proteção e promoção dos seus interesses comuns e o direito de aderir a uma associação internacional de autarquias locais.

3. As autarquias locais podem, nas condições eventualmente previstas por lei, cooperar com as autarquias de outros Estados.

Artigo 11ºProteção legal da autarquia localAs autarquias locais devem ter o direito de recorrer judicialmente, a fim de as-

segurar o livre exercício das suas atribuições e o respeito pelos princípios de autonomia local que estão consagrados na Constituição ou na legislação interna.

PARTE IIDisposições Diversas

Artigo 12ºCompromissos1. Todas as Partes se comprometem a considerar-se vinculadas por, pelo menos,

20 disposições da parte I da Carta, das quais, pelo menos, 10 são escolhidas de entre as seguintes:

Artigo 2º; Artigo 3º, nº 1 e 2; Artigo 4º, nº 1, 2 e 4; Artigo 5º; Artigo 7º, nº 1; Artigo 8º, nº 2; Artigo 9º, nº 1, 2 e 3; Artigo 10º, nº 1; Artigo 11º.

375MUNICIPALISMO


2. Cada Estado contratante, no momento do depósito do seu instrumento de ra-tificação, aceitação ou aprovação, notificará o Secretário-Geral do Conselho da Europa das disposições escolhidas, nos termos do nº 1 do presente artigo.

3. Cada Parte pode ulteriormente, em qualquer momento, notificar o Secretá-rio- -Geral em como se considera vinculada por qualquer outra disposição da presente Carta que ainda não tenha aceite, nos termos das disposições do nº 1 do presente ar-tigo. Estes compromissos ulteriores serão considerados parte integrante da ratificação, aceitação ou aprovação da Parte notificante e terão os mesmos efeitos a partir do pri-meiro dia do mês seguinte ao decurso do prazo de três meses após a data da receção da notificação pelo Secretário-Geral.

Artigo 13ºAutarquias às quais se aplica a CartaOs princípios de autonomia local contidos na presente Carta aplicam-se, a todas

as categorias de autarquias locais existentes no território da Parte. Contudo, cada Par-te pode, no momento do depósito do seu instrumento de ratificação, de aceitação ou de aprovação, designar as categorias de autarquias locais ou regionais que entenda limitar ou excluir do campo de aplicação da presente Carta. Cada Parte pode igualmente in-cluir subsequentemente outras categorias de autarquias locais ou regionais no campo de aplicação da Carta por meio de notificação ao Secretário-Geral do Conselho da Europa.

Artigo 14ºComunicação de informaçõesCada Parte transmitirá ao Secretário-Geral do Conselho da Europa qualquer

informação adequada relativa às disposições legislativas e outras medidas que tenha to-mado com o objetivo de se conformar às disposições da presente Carta.

PARTE III

Artigo 15ºAssinatura, ratificação, entrada em vigor1. A presente Carta está aberta à assinatura dos Estados membros do Conse-

lho da Europa. Será submetida a ratificação, aceitação ou aprovação. Os instrumentos de ratificação, aceitação ou aprovação serão depositados junto do Secretário-Geral do Conselho da Europa.

376 MUNICIPALISMO


2. A presente Carta entrará em vigor no primeiro dia do mês seguinte ao decur-so do prazo de três meses após a data em que quatro Estados membros do Conselho da Europa tenham expressado o seu consentimento em estar vinculados pela Carta, nos termos do número anterior.

3. Em relação aos outros Estados que exprimam posteriormente o seu consen-timento em ficar vinculados pela Carta, esta entrará em vigor no primeiro dia do mês seguinte ao decurso do prazo de três meses após a data do depósito do instrumento de ratificação, aceitação ou aprovação.

Artigo 16ºCláusula territorial1. Cada Estado pode, no momento da assinatura ou do depósito do seu instru-

mento de ratificação, aceitação, aprovação ou adesão, designar o ou os territórios aos quais será aplicável a presente Carta.

2. Cada Estado pode subsequentemente, em qualquer altura, através de declara-ção dirigida ao Secretário-Geral do Conselho da Europa, alargar a aplicação da presen-te Carta a qualquer outro território designado na declaração. A Carta entrará em vigor relativamente a este território no primeiro dia do mês seguinte ao decurso do prazo de três meses após a data da receção da declaração pelo Secretário-Geral.

3. Qualquer declaração feita nos termos dos dois números anteriores pode ser re-tirada, relativamente a qualquer território designado nesta declaração, por meio de no-tificação dirigida ao Secretário-Geral. A retirada entrará em vigor no primeiro dia do mês seguinte ao decurso do prazo de seis meses após a data de receção da notificação pelo Secretário-Geral.

Artigo 17ºDenúncia1. Nenhuma Parte pode denunciar a presente Carta antes do final de um perío-

do de cinco anos após a data da sua entrada em vigor. Será dado um pré-aviso de seis meses ao Secretário-Geral do Conselho da Europa. Esta denúncia não afeta a validade da Carta relativamente às outras Partes, salvo se o número destas for inferior a quatro.

377MUNICIPALISMO


2. Cada Parte pode, nos termos das disposições enunciadas no número anterior, denunciar qualquer número da parte I da Carta que tenha aceite, com ressalva da quan-tidade e categoria dos números aos quais esta Parte está obrigada, nos termos das dis-posições do nº 1 do artigo 12. ° Qualquer Parte que, na sequência da denúncia de um número, não preencha os requisitos das disposições do nº 1 do artigo 12. ° será consi-derada como tendo igualmente denunciado a própria Carta.

Artigo 18ºNotificaçõesO Secretário-Geral do Conselho da Europa notificará os Estados membros do

Conselho:a) de qualquer assinatura;b) do depósito de qualquer instrumento de ratificação, aceitação ou aprovação;c) de qualquer data de entrada em vigor da presente Carta, nos termos do seu

artigo 15. °;d) de qualquer notificação recebida em aplicação das disposições dos n. os 2 e 3

do artigo 12. °;e) de qualquer notificação recebida em aplicação das disposições do artigo 13. °;f ) de qualquer outro cato, notificação ou comunicação referente à presente Carta.Em fé do que, os abaixo assinados, devidamente autorizados para o efeito, assi-

naram a presente Carta. Feita em Estrasburgo, no dia 15 de outubro de 1985, em fran-cês em inglês, fazendo ambos os textos igualmente fé, num único exemplar, o qual se-rá depositado nos arquivos do Conselho da Europa. O Secretário-Geral do Conselho da Europa transmitirá cópias certificadas a cada um dos Estados membros do Conse-lho da Europa.

378 MUNICIPALISMO


PARTE III – O MUNICÍPIO NO MUNDO

379MUNICIPALISMO


Capítulo 19: El municipio desde una perspectiva global

Arnau Gutiérrez Camps268

1. Presentación

Este capítulo, al igual que el resto del libro, está centrado en el municipio. Según la Real Academia Española de la Lengua, el término ‘municipio’ proviene del latín mu-nicipium y hace referencia hoy en día al conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional regido por un ayuntamiento. Y sin embargo, desde tiempos inmemoria-les, nuestras sociedades se organizan en pueblos y ciudades. Antes de los griegos y los romanos en Europa, de los mayas e incas en América y del imperio chino de la dinastía Qin, las sociedades se repartían por el territorio en forma de poblaciones de distintos tamaños. La posterior aparición de estados e imperios responde a la creación de alian-zas y la existencia de luchas entre comunidades cuyo objetivo era garantizar la seguri-dad, las tierras y los medios de supervivencia.

A pesar de ello, el municipio – entendido como nivel organizativo básico de nues-tras sociedades – no ha desaparecido. Antes al contrario, la modernización de la Ad-ministración Pública en todos los continentes a partir de finales del siglo XIX y durante el siglo XX apunta a un refuerzo de las responsabilidades y capacidades de los munici-

268 Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Autónoma de Barcelona, máster en Re-laciones Internacionales por la Universidad de Georgetown y Diploma de Estudios Avanzados en el Doctorado en Relaciones Internacionales por la Universidad Autónoma de Barcelona. Arnau es actualmente jefe del Departamento de Cooperación Inter-nacional del Ayuntamiento de Madrid. Entre otros, ha trabajado como responsable de Internacionalización y Organismos Mul-tilaterales de la Diputación de Barcelona, donde coordinó la Comisión de Descentralización de CGLU, así como responsable de Investigación del Observatorio de Cooperación Descentralizada Unión Europea–América Latina. Ha sido experto evaluador de la Comisión Europea, profesor asociado de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en varias universidades y ha colaborado activamente con instituciones como ONU Habitat, CGLU, LSE Cities y UCL City Leadership Laboratory.

380 MUNICIPALISMO


pios. Con el paso del tiempo, y a medida que aumenta la concentración de habitantes y los servicios prestados a nivel municipal, la gestión de la vida en común a nivel muni-cipal se ha complejizado.

Según diversas estimaciones, actualmente en el mundo hay unos 2,5 millones de municipios (sólo en China existen más de 700.000 municipios) y, como es comprensi-ble, existen muchas diferencias entre ellos. Las diferencias en materia de tamaño, pobla-ción y legislación aplicable provoca la existencia de un amplio abanico de tipos munici-pios diversos en el mundo. Y sin embargo, las características básicas de los municipios de todo el mundo son las mismas: territorio, población y gobierno. Sería bueno añadir ‘elegido democráticamente’, pero implicaría discurrir por aguas pantanosas y correría-mos el riesgo de dejar fuera de la definición a los gobiernos locales cuyos alcaldes y al-caldesas no son elegidos directamente por el pueblo.

En el caso de los municipios, y a diferencia de los Estado-nación, no se puede hablar de soberanía. Hoy en día, los municipios no son soberanos, pero sí tienen algu-nos poderes u obligaciones. La amplitud y profundidad de éstos depende de la legisla-ción aplicable. Sea como fuere, la vasta mayoría de constituciones del planeta reconoce la existencia de municipios y, en muchos casos, declara específicamente su importancia en las estructuras del Estado.

2. Normas y conceptos

Sin pretender hacer un análisis exhaustivo de la importancia del municipio en las cartas magnas de todos los países del planeta, sí merece la pena repasar el rol que al-gunas constituciones reservan al nivel local. Un breve repaso del papel del municipio en diversas constituciones permite identificar la importancia que tiene el nivel de gobier-no más cercano a la ciudadanía.

En el continente europeo, y tomando algunos de los países objeto del análisis de este volumen, la Constitución Española de 1978 establece en su artículo 137 que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la ges-tión de sus respectivos intereses.” Por su parte, la constitución francesa, en el artículo 72 de su título XII sobre colectividades territoriales – entendiendo por ello los niveles de administración subestatales – establece que éstas son “las comunas (o municipios), los departamentos y las regiones”. Además, la norma específica que las colectividades terri-toriales “tienen la vocación de tomar las decisiones para el conjunto de temas que me-

381MUNICIPALISMO


jor se pueden implementar en su nivel. Por ello, con arreglo a la ley, estos niveles de go-bierno se administran libremente por consejos elegidos y tienen poder regulatorio para el ejercicio de sus competencias”.

Si saltamos al continente americano, la constitución brasileña incluye en su artí-culo primero que la República Federal del Brasil está formada “por la unión indisoluble de los Estados y Municipios y del Distrito Federal, se constituye en Estado Democrático de Derecho y tiene como fundamentos: I la soberanía; II la ciudadanía; III la dignidad de la persona humana; IV los valores sociales del trabajo y la libre iniciativa; V el plura-lismo político”. En México, el título V establece que “cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad inter-media entre este y el gobierno del estado”. Además, se incluye una lista de las compe-tencias municipales, a saber: agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpieza, mercados, cementerios, calles y parques, seguridad pública y tránsito, y también “los de-más (temas) que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera”.

En el continente africano, en la República de Sudáfrica, la constitución de 1996 reconoce en su artículo 40 que “en la República, el gobierno está constituido por las es-feras de gobierno nacional, provincial y local, las cuales son distintas, interdependientes e interrelacionadas”. Por otro lado, un caso especialmente interesante es la nueva cons-titución de Túnez, aprobada en 2014 tras la llamada ‘Primavera árabe’. En su título VII sobre autoridades locales, a través de los artículos 131 y siguientes, el documento esta-blece que “la administración local está basada en la descentralización (…) que se con-creta en la existencia de municipios, regiones y wilayas (gobernaciones) que cubren el total del territorio de la República en cada una de las respectivas categorías”. Además, esta nueva constitución establece que “las colectividades locales gozan de personalidad jurídica y de autonomía financiera y administrativa, gestionando los temas locales con-forme al principio de libre administración” y que “los consejos municipales y regionales son elegidos por sufragio universal, libre, secreto y directo, equitativo y transparente”.

Finalmente, en Asia, la constitución de la India, recoge en su apartado IX, que el municipio “debe ser entendido como la institución de autogobierno”. Y por su parte la legislación China habla de “los congresos locales”, en referencia a las agrupaciones lo-cales que gestionan la realidad municipal.

Este breve repaso ilustra la importancia del municipio en un gran número de constituciones del mundo. A pesar de ello, existe una amplia diversidad semántica y con-ceptual a la hora de analizar el papel de los municipios. Sí existen, sin embargo, una se-

382 MUNICIPALISMO


rie de conceptos clave a la hora de entender el papel de los municipios y las diferencias en materia de forma de gobierno y capacidades entre municipios. La complejidad de elaborar un capítulo sobre el gobierno municipal desde una perspectiva global pasa en cierta medida por la dificultad de comparar términos. Como ya hemos apuntado, la de-finición de municipio es relativamente homogénea. A continuación se ofrecen las defi-niciones de conceptos clave para entender el rol del municipio a nivel global utilizadas por algunos de los principales expertos y organismos internacionales.

Un concepto central para dimensionar el papel de los municipios es el de des-centralización. CGLU indica que la descentralización “se caracteriza por la existencia de autoridades locales electas, distintas de las autoridades administrativas del Estado y que ejercen, en el marco de la ley, competencias propias para las cuales disponen de cier-ta autonomía, bajo el control del Estado. Entendida así, la descentralización en sentido moderno es indisociable de la idea de autonomía local y del principio democrático269”.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, por su parte, nos dice que la descentralización “se refiere a la reestructuración o reorganización de la autoridad, de modo que exista un sistema de corresponsabilidad entre instituciones de gobernanza en los niveles central, regional y local, según el principio de subsidiariedad, y de modo que se incremente la calidad general y efectividad del sistema de gobernanza, a medida que aumentan la autoridad y las capacidades de los niveles subnacionales270”.

En la misma línea, ONU-Habitat entiende la descentralización como “el proce-so de reorganización del Estado y transferencia gradual de competencias originalmente concentradas en el Gobierno central a otras esferas territoriales de gobierno bien sean estas Estados federales, gobiernos regionales, provinciales o municipales271”.

El Banco Mundial indica que la descentralización debe ser entendida como “la transferencia de autoridad y responsabilidad para el ejercicio de funciones públicas desde el gobierno central a gobiernos intermedios y locales o a organismos de gobierno casi--independientes y/o al sector privado” y que se trata de “un concepto complejo y multi-facético [… que] está estrechamente ligado al cumplimiento de los siguientes princi-pios: las responsabilidades deben ir acompañadas de una clara asignación de recursos;

269 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2008), La descentralización y la democracia local en el mundo. Primer Informe Mun-dial de CGLU, CGLU, Barcelona.

270 PNUD. 1999. Decentralisation: A sampling of definitions.

271 Conclusiones de la Conferencia Internacional sobre descentralización y fortalecimiento de los entes locales en Iberoamé-rica 2009. United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT).

383MUNICIPALISMO


es un proceso de toma de decisiones bien informado; debe observar las prioridades lo-cales; y debe basarse en la rendición de cuentas (accountability) 272”.

Por nuestra parte, coincidimos con los expertos Bevir y Nickson, que insisten en el concepto de proceso. Bevir argumenta que la descentralización es “un proceso que redistribuye recursos desde una autoridad superior, central, hacia una autoridad infe-rior. […] Puede implicar tanto una devolución – delegación de responsabilidades a subordinados- como también una regionalización – división de áreas de gobierno en regiones menores. La descentralización generalmente pretende aproximar el poder y la autoridad hacia los ciudadanos a los cuales afecta, para promover políticas más efi-cientes y democráticas”.273

Abundando en la misma idea, Nickson concibe la descentralización como “el proceso de refuerzo de sistemas de gobiernos municipales, mediante la transferencia de poderes políticos, administrativos y financieros desde el gobierno central. Aunque a una municipalidad le hayan sido garantizados nuevos recursos financieros y mayores responsabilidades, la prestación de servicios básicos a los ciudadanos no ha de verse ne-cesariamente mejorada. La descentralización siempre será una necesidad, pero no una condición suficiente para una mejor gobernanza274”.

La autonomía local es también un concepto clave para entender y comparar el papel de los municipios a escala global. En este caso, las definiciones insisten en la ca-pacidad de los municipios para diseñar e implementar políticas propias. CGLU, por ejemplo, define este concepto como “Elemento constitutivo de la descentralización. […] Ésta supone que una autoridad local goza de libertad de acción y organización, en el marco de la ley. Esta libertad puede ser más o menos amplia pero el grado de liber-tad no afecta a la noción misma275”.

Por su parte, la Carta Europea de Autonomía Local (documento de referencia en la materia), indica en su artículo 3 que la autonomía local es “el derecho y la capa-cidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de

272 Banco Mundial. Decentralization and Subnational Thematic Group. Accesible en <http://go.worldbank.org/ WM-37RM8600>.

273 Bevir, M. (2008), Key Concepts in Governance, Londres, SAGE .

274 Nickson, A. (2004), The Role of International Cooperation in the Decentralisation Process in Low- and Middle-income Coun-tries, Madrid, Real Instituto Elcano.

275 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2008), La descentralización y la democracia local en el mundo. Primer Informe Mun-dial de CGLU, CGLU, Barcelona.

384 MUNICIPALISMO


los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en benefi-cio de sus habitantes276”.

Asimismo, la malograda Carta Iberoamericana de Autonomía Local de 2008 hacía hincapié en el reconocimiento constitucional del principio de autonomía local y explicitaba el alcance del concepto en la región, estableciendo que “las leyes fijarán las competencias básicas de los gobiernos locales que deberán ser plenas y completas y, en consecuencia, sólo podrán ser limitadas por otra autoridad central o regional dentro del ámbito de la ley [...y que los municipios] tendrán plena libertad, dentro del ámbito de la ley, para ejercer su iniciativa en todo asunto que no esté excluido de su competencia o atribuido a otra autoridad277”.

Por lo tanto, y en línea con un gran número de expertos, la autonomía local se concibe como principio general organizativo, por lo tanto entendiendo el concepto co-mo “principio orientador de la estructura territorial […] implica el reconocimiento de una capacidad propia y autónoma de gestión de los correspondientes intereses, así co-mo el carácter democrático y representativo de sus órganos y la suficiencia y autono-mía de sus haciendas278”.

Otro concepto importante para entender el rol de los municipios a nivel global es la subsidiariedad, entendida como el principio por el cual las decisiones deben tomarse en el nivel apropiado. Ello reserva un papel clave al municipio como nivel básico de la Administración Pública. Para ONU Habitat, “el principio de subsidiariedad constituye la rationale del proceso de descentralización. Según este principio, las responsabilida-des públicas deberían ser ejercidas por parte de aquellas autoridades electas más cerca-nas a los ciudadanos279”:

Para la Unión Europea, el concepto de subsidiariedad es básico, en la medida que los estados miembros – temerosos de que el proceso de integración regional acumulara poder – decidieron anclar las decisiones al nivel estatal. Así pues, los estados miembros declaran en el preámbulo del Tratado de la Unión Europea que están “resueltos a con-tinuar el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los ciuda-

276 Consejo de Europa (1985), Carta Europea sobre Autonomía Local.

277 Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales, 2008. Accesible en <http://www.femp.es/files/566-1093-archivo/Carta%20Iberoamericana%20de%20Autonom%C3%ADa%20%20Municipal%20IV%20Foro%20Lisboa.pdf>.

278 Salvador, M.T. (2008), “La autonomía municipal en América Latina: una aproximación general”, Análisis de los procesos de descentralización en América Latina: balance y perspectivas, Granada, Unión Iberoamericana de Municipalistas.

279 ONU-Hábitat (2007). Líneas directrices sobre la descentralización y el fortalecimiento de las autoridades locales de ONU-Hábitat.

385MUNICIPALISMO


danos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad”. Además, en el artículo 5 indican que “en virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su com-petencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan al-canzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión280”. Por lo tanto, el concepto de subsidiariedad nos traslada al debate sobre el nivel óptimo desde el que tomar decisiones proveer servicios.

Por último, el concepto de gobernanza local, entendido como la habilidad de los municipios para responder a los retos y oportunidades a través de redes de institu-ciones y actores. Este concepto toma una visión de la gestión pública que descansa en elementos como eficacia, autonomía, legitimidad, transparencia, y participación. Por el-lo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo afirma que “la gobernanza local comprende una serie de instituciones, mecanismos y procesos, mediante los cuales los ciudadanos y sus grupos pueden articular sus intereses y necesidades, mediar sus dife-rencias y el ejercer sus derechos y obligaciones a nivel local281”.

También podemos tomar la definición que ofrece la Unión Europea, que entien-de la gobernanza local como el “proceso de toma de decisiones sobre asuntos de desar-rollo local/municipal, la implementación y gestión de planes de desarrollo y la provisión de servicios básicos mediante la asignación de recursos disponibles con el fin alcanzar las metas y los objetivos de desarrollo acordados282. En la misma línea, el Consejo de Municipios y Regiones de Europa afirma que la gobernanza local se refiere “al poder y a la autoridad, y a la manera en que una región, municipalidad o comunidad gestio-na sus asuntos283”. Así pues, la gobernanza local como capacidad de interacción depen-de del grado de autonomía y de las capacidades municipales. Una iniciativa interesante en este campo es la encuesta sobre nueva gobernanza urbana liderar por LSE Cities y

280 Consejo de la Unión Europea (2012). Versión Consolidada del Tratado de la Unión Europea, Diario Oficial de la Unión Europea.

281 PNUD (2004). Decentralised Governance for Development: A Combined Practice Note on Decentralisation, Local Gover-nance and Urban/Rural Development.

282 UNIÓN EUROPEA, Towards an EU approach to democratic local governance, decentralisation and territorial development. Background Paper Project No. 2007/147439 - Versión 1.

283 CCRE. 2008. Vers une approche européenne de la gouvernance locale démocratique, la décentralisation et le dévelop-pement territorial. «Réponse du Conseil des Communes et des Régions d’Europe au papier de discussion de la Commission européenne».

386 MUNICIPALISMO


ONU Habitat, que entiende el concepto como el marco legal, político y administrativo que hace que un municipio sea lo que es284.

En resumen, se puede afirmar que los municipios tienen un papel muy impor-tante en la mayoría los países del planeta, quizás en todos; en cualquier caso, no hay du-da de su rol central en los países analizados en este volumen. Las diferencias entre el-los estarán vinculadas a los cuatro conceptos definidos: el nivel de descentralización, es decir, el reparto de competencias entre los diversos niveles de gobierno; la autonomía local, entendida como el grado de independencia con el que gestionar los asuntos mu-nicipales; la subsidiaridad, principio en base al cual se asignan responsabilidades a cada nivel de gobierno en base a sus capacidad para ser eficaces; y la gobernanza local como el resultado de la acción municipal en interacción con los actores del territorio.

3. Ventajas y riesgos de la descentralización

El avance del protagonismo en la administración pública de los niveles de go-bierno subnacionales, entre los que destaca el municipio, se explica en gran medida por un análisis pragmático de la realidad que nos rodea. Con ello, y teniendo en cuenta que no existen fórmulas mágicas ni recetas universales que garanticen el éxito de un proce-so de descentralización, sí hay una serie de potenciales beneficios atribuibles al refuerzo del rol de los municipios y los niveles de gobierno subnacionales.

En primer lugar, podemos hablar de eficiencia administrativa. A pesar de que resulte muy complicado encontrar la escala óptima para la provisión de los servicios pú-blicos, cabe intentar asignar a cada nivel de gobierno las tareas que pueda ejercer de for-ma más eficiente (principio de subsidiariedad). Y a pesar de que no sea fácil identificar cuáles son los servicios de cuyo diseño e implementación deberían ocuparse los propios niveles locales y regionales, resulta incuestionable que en determinados casos ello es ab-solutamente recomendable285.

Cabe destacar también que un mayor grado de descentralización fomenta el con-trol y la transparencia, en la medida que la existencia de más poderes públicos fomenta la estabilidad dado que al diseñar las políticas habrá un mayor número de actores con

284 Más información en <www.urbangovernance.net>.

285 Cheema, G. Shabbir, and Dennis A. Rondinelli, editors (2007). Decentralizing governance: emerging concepts and practices, Ash Institute for Democratic Governance and Innovation, John F. Kennedy School of Government, Harvard University.

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derecho a posicionarse y expresar su opinión. La teorías de checks and balances defendi-das por Tocqueville también puede tener lugar de forma vertical, debido a que el con-trol que ejercen unos poderes sobre otros aumenta la transparencia. La descentralización permite la distribución de poder entre diferentes sectores de la sociedad de forma simi-lar a la que tiene lugar en el territorio. Ello fomenta la estabilidad del sistema a causa de la inclusión de mecanismos que gestionen el reparto del poder de forma democrática286.

Asimismo, en materia de democratización de las instituciones y participación ciudadana, la existencia de diversos niveles de gobierno y la creación de nuevos espa-cios políticos permiten la inclusión de un mayor número de grupos en el juego políti-co, hecho que incrementa la salud democrática de las instituciones y refuerza la legiti-midad del Estado. Este punto está vinculado a la asignación de preferencias (matching preferences); partiendo de la base que los gobiernos locales y regionales disponen de más información sobre las necesidades de su ciudadanía, éstos pueden identificar cuáles son las necesidades y cuál es el orden de prioridades que cabe implementar. Por lo tanto, el tamaño de los países y el grado de descentralización dependerá de la relación entre economías de escala (que en principio favorece la existencia de Estados grandes y cen-trales) y de heterogeneidad de la población y sus necesidades (que favorece la existencia de Estados pequeños y que fomenta la autonomía local)287.

Otra potencial ventaja de acercar las decisiones a la ciudadanía está vinculada al fomento del desarrollo económico. La implementación de los procesos de descentra-lización fortalece las capacidades de los territorios a causa de la autonomía de gestión. En un contexto internacional caracterizado por la globalización económica y cultural, la flexibilidad y el dinamismo de los municipios y regiones permite diseñar estrategias propias de desarrollo territorial288. Además, en entornos democráticos, la competición entre diferentes niveles de gobierno evita la creación de impuestos innecesarios y redu-ce las actuaciones negativas para la población. Los territorios bien gestionados son más dinámicos y atraen a la población (es lo que se conoce como “votar con los pies”), en la medida en que la provisión de servicios públicos a un nivel cercano al ciudadano favo-

286 Monteux, Camille A. (2006). “Decentralisation: The New Delusion of Ethnic Conflict Regulation”, International Journal on Multicultural Societies, vol. 8, no.2, UNESCO.

287 Alesina, Alberto y Spolaore, Enrico (2003). The size of nations, MIT Press, Cambridge, Massachussets.

288 Binder, Juergen K. et al. (2007). Towards an EU approach to democratic local governance, decentralisation and territorial devel-opment, European Comisión, Background paper 2007/147439, Brussels.

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rece la cohesión social. La justificación de los procesos de descentralización ha pasado en la mayoría de casos de estar basada en cuestiones de identidad a centrarse en la rea-lización de mejoras económicas y sociales289.

Finalmente, es comúnmente reconocido que las circunscripciones (constituencies) pequeñas son laboratorios para la experimentación política y fomentan la innovación. Es mucho más sencillo aplicar fórmulas novedosas a pequeña escala y, comprobado su éxito, aplicarlas a territorios más grandes. La gobernanza local es un medio para la cons-trucción de alternativas y el germen de cambios a gran escala. Además, la política mu-nicipal es un ámbito valioso para la aparición de talentos en la gestión del territorio.

A pesar de las potenciales ventajas de descentralizar y otorgar mayor grado de autonomía en la toma de decisiones y la implementación de políticas públicas a muni-cipios y gobiernos subnacionales, cabe tener en cuenta los posibles riesgos que compor-ta la puesta en marcha o profundización de procesos de descentralización a fin de evitar efectos indeseados. Algunos expertos señalan que el incremento del número de niveles de gobierno puede aumentar la lentitud de los procesos administrativos, comportando un aumento de los costes económicos de la acción de gobierno (agency costs)290. A la po-sible lentitud administrativa habría que sumar posibles casos de ineficiencia económica, puesto que si los gobiernos municipales y regionales no coordinan sus acciones, la com-petición vertical puede resultar en más impuestos para la ciudadanía; la responsabilidad compartida sobre bienes públicos puede implicar la aparición de free riders, es decir, de niveles de gobierno que se aprovechan de la falta de control para maximizar sus bene-ficios sin contribuir a la creación de riqueza global291.

Asimismo, otro bloque de posibles riesgos se circunscribe a la potencial apari-ción de desigualdad territorial y al aumento de tensiones. La competición entre muni-cipios y territorios puede tener efectos negativos en situaciones de las cuales se derivan externalidades negativas (por ejemplo, en casos de distribución desigual de recursos na-turales o en la atracción de industrias muy contaminantes que tienen efectos negativos sobre los territorios vecinos). Este tipo de situaciones – reales o percibidas – puede pro-vocar la creación de partidos políticos locales o regionales que fomenten presiones cen-

289 Rodríguez-Pose, Andrés, y Nicholas Gill (2005). “On the ‘economic dividend’ of devolution”, Regional Studies, n. 39, 405-420.

290 Rodríguez-Pose, Andrés, y Adala Bwire (2003). The economic (in) efficiency of devolution, working paper, Department of Geography and Environment, London School of Economics.

291 Berkowitz, Daniel M and Wei Li (2000). “Decentralization in Transition Economies: A Tragedy of the Commons?” Jour-nal of Public Economics 76.

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trífugas y sometan la estructura organizativa del Estado a tensiones separatistas. Espe-cialmente en estados débiles el avance de la descentralización puede fomentar conflictos en el seno de sociedades292, puesto que determinados movimientos podrían utilizar los procesos de descentralización como plataforma para conseguir la independencia, refor-zando y legitimando divisiones étnicas y, en consecuencia, produciendo inestabilidad293.

Finalmente, otro punto que lamentablemente debe ser mencionado es el de la corrupción. La corrupción es un problema real en todos los niveles del Estado; a nivel municipal el reparto de poder puede concretarse en la aparición de tiranías locales que monopolicen el juego político por parte de las élites, con los consiguientes efectos ne-gativos para el buen funcionamiento del gobierno294.

4. El municipio en el mundo

En general, se puede afirmar que desde mediados del siglo XX, los gobiernos lo-cales han ganado protagonismo. Los procesos de descentralización son dinámicos, he-cho que afecta a la capacidad de los municipios para proveer servicios a la ciudadanía. Para analizar el rol de los municipios a nivel global, el Informe sobre Descentralización y Democracia Local de CGLU (Informe GOLD, por sus siglas en inglés) es una publica-ción de referencia y este apartado ha sido elaborado en base dichos informes. Estos es-tudios aparecen cada tres años y ofrecen una foto global de la situación de los munici-pios en el mundo. Hasta el momento han aparecido informes en 2007, 2010 y 2013 (la publicación del cuarto está prevista para 2016)295. Organizados por continentes, estos informes muestran que los municipios han venido ganando terreno en todas las regio-nes del planeta y que son actores clave en la elaboración de políticas públicas, la pres-tación de servicios, la realización de infraestructuras para el desarrollo económico y la consecución de mayor calidad de vida para la ciudadanía. A pesar del creciente papel de los municipios en todas las regiones, existen desequilibrios importantes (el 2º Informe

292 Brancati, Dawn (2006). “Decentralization: Fueling the Fire or Dampening the Flames of Ethnic Conflict and Secession-ism?” International Organization, 60.

293 Monteux, Camille A. (2006). “Decentralisation: The New Delusion of Ethnic Conflict Regulation”, International Journal on Multicultural Societies, vol. 8, no.2, UNESCO.

294 Siegel, Joseph and Patrick O’Mahony (2007).“Assessing the Merits of Decentralization as a Conflict Mitigation Strategy” USAID Decentralization and Democratic Local Governance Programming Handbook, Washington.

295 Hasta la fecha han aparecido tres ediciones de este informe, a saber: La descentralización y la democracia local en el mundo (Informe GOLD 1, 2007); La financiación de los gobiernos locales; desafíos del Siglo XXI (Informe GOLD 2, 2010); El acceso a los servicios básicos y el proceso de urbanización (Informe GOLD 3, 2013).

390 MUNICIPALISMO


GOLD muestra que los gobiernos locales de la UE gastan de media más de 3.300 dó-lares por habitante, mientras que en África sólo 22€).

Más allá de la desigualdad, los informes señalan que los principales retos a los que los municipios deben hacer frente actualmente son: la ausencia de atribuciones claras y reguladas constitucionalmente; la falta de recursos y el atraso en la oferta de infraes-tructuras y servicios básicos (estimada por el Banco Mundial en 200.000 millones de dólares anuales en los próximos 25 años); y el impacto de cuestiones globales como la urbanización y los problemas medioambientales. A continuación se presentan las prin-cipales conclusiones de los Informes GOLD para cada continente.

El continente africano se caracteriza por su elevado grado de pobreza y por un rápido proceso de urbanización (en el año 2050 el continente verá triplicada su población urbana). En este continente se constatan avances importantes en el plano institucional: hoy en día ningún país se opone a la puesta en marcha de procesos de descentralización, los gobiernos locales se han constituido en todas partes y se celebran periódicamente elecciones locales. La primavera árabe ha permitido romper viejas estructuras centralis-tas, pero a pesar de ello el progreso efectivo de la descentralización en África debe su-perar todavía un número importante de obstáculos que no son exclusivos a este conti-nente, como la insuficiencia de recursos financieros de los gobiernos locales vinculada a una limitada autonomía financiera, la falta de recursos humanos y el débil arraigo de la cultura de la participación y de la transparencia. En varios países del continente, los go-biernos centrales ejercen controles a priori y a posteriori de los presupuestos municipa-les, hay un escaso poder fiscal por parte de los gobiernos locales, y con frecuencia existe una confusión de competencias (agravada en ocasiones por la intervención de agencias internacionales). Así pues, el parcial compromiso de la mayoría de países con la descen-tralización aún no se ha traducido en una mejora significativa de los servicios básicos; sirvan para ilustrar este punto los datos del Segundo Ingorme GOLD, según el cual en el norte de África un 94% de la población tiene acceso a infraestructuras de sanea-miento mejoradas, mientras que en el caso del África Subsahariana la proporción des-ciende hasta el 42%).

En el continente americano el avance de la descentralización ha sido desigual. Por un lado, en América del Norte se ha mantenido un papel importante de los gobier-nos locales, con una de las mayores proporciones de empleo público del mundo (aun-que los procesos de descentralización son más marcados del nivel central al regional, y significativamente más limitados del nivel regional al municipal). Por contra, América Latina todavía se caracteriza por un alto nivel de centralización; a pesar de ello, existen fuertes disparidades sociales y territoriales, así como dificultades en la aplicación de la

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legislación que limita el progresivo fortalecimiento de los gobiernos municipales. Tam-bién se ha detectado una tendencia creciente al endeudamiento de los entes subnacio-nales, en particular de los municipios medianos y pequeños, que a menudo asumen la gestión de los servicios básicos con dificultades y en condiciones precarias. Son precisa-mente estos municipios, según afirma el Informe GOLD, los que tendrán que afrontar los mayores retos de futuro.

En general, los gobiernos locales latinoamericanos tienen una capacidad de ges-tión débil y se observa una falta de claridad en la atribución de competencias, pues-to que los municipios latinoamericanos a menudo comparten sus responsabilidades de gestión con niveles de gobierno intermedios y nacionales. América Latina ha vivido un avance destacable en materia de descentralización en los últimos años, especialmente en países como Bolivia, Costa Rica y Uruguay, aunque el gasto público que efectúan los municipios es inferior al de otras regiones del mundo. Además, en algunos países co-mo Argentina y Venezuela se han detectado tendencias re-centralizadoras que debili-tan el rol de los municipios.

Las regiones de Asia-Pacífico y Oceanía reúnen a más de la mitad de la pobla-ción mundial, de la cual más de 500 millones en asentamientos precarios o slums. La re-gión se caracteriza por una gran desigualdad entre los países con altos niveles de ingre-sos miembros de la OCDE (Australia, Corea del Sur, Japón, y Nueva Zelanda) y países que figuran entre los menos desarrollados del mundo (Bangladesh, Nepal). El Informe GOLD constata que estas diferencias se traducen en disparidades en materia de des-centralización. Sin embargo, la descentralización se ha instalado como un componen-te importante de la reforma gubernamental en muchos de los países de la región. Ello se traduce en un mapa diverso en cuanto a responsabilidades y capacidades municipa-les, que va desde el 5% de gasto a nivel local en Pakistán hasta el prácticamente 50% de China (aunque la ausencia de democracia plantea serias dudas sobre el nivel real de autonomía local). Además, la región acoge un país como India, gigante económico y poblacional con un nivel de descentralización elevado, que distribuye un tercio del gas-to para cada uno de los niveles de gobierno (central, regional y municipal). Cabe desta-car que el Banco Asiático de Desarrollo promueve las “asociaciones de ciudades para el desarrollo” (city cluster development), forma de colaboración entre varios gobiernos loca-les que se reagrupan para la gestión de infraestructuras urbanas básicas.

En cuanto a los países de Euro-Asia (Armenia, Georgia, Bielorrusia, Kazajstán, Kirguizistán, Moldavia, Rusia, Tayikistán, Ucrania y Uzbekistán), los Informes GOLD señalan que el marco legal de la autonomía local, así como el reconocimiento de las com-petencias de los gobiernos locales existen en los países de la región, salvo en Kazajstán.

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No obstante, la inestabilidad política y económica no favorece el progreso de la descen-tralización. Al igual que en otras regiones del mundo, el desarrollo de los municipios en Euro-Asia se integra normalmente en procesos de reformas administrativas generales. A través de ellas se busca separar y definir con mayor claridad las competencias de los diferentes niveles de gobierno, así como llevar a la práctica el principio de subsidiarie-dad. El Informe concluye que los avances en la región son lentos y las reformas frágiles. Además, se aboga por aumentar el grado de transparencia y clarificar las competencias de cada nivel de gobierno. En la actualidad, y pese a las declaraciones gubernamenta-les sobre los procesos de descentralización y el papel de los municipios, la mayoría de los países de la región se encuentran sumidos en procesos de re- centralización en los cuales la prestación de servicios públicos municipales a menudo no alcanza los niveles logrados durante el período soviético.

La situación en Europa es más favorable para los municipios que en el resto de regiones del mundo, aunque el gasto público local representa en muchos casos sola-mente entre el 6 y el 13% del PIB, con la clara excepción de los países nórdicos, donde se supera el 20-25%. La ampliación de las competencias municipales ha favorecido una mayor interdependencia entre los diferentes niveles de administración a favor de una racionalización en la división del territorio y en el reparto de competencias. Los gobier-nos locales disponen de significativa autonomía financiera en la ejecución del gasto, pe-ro existen limitaciones en el manejo de los ingresos. Como ya se ha mencionado, cabe destacar que a nivel europeo existe un documento de referencia, la Carta Europea de Autonomía Local296, que reconoce y garantiza el papel de los municipios. Además, el proceso de integración ha consolidado el papel del nivel local, la vigencia del principio de subsidiariedad y la existencia de competencias compartidas entre los distintos nive-les de gobierno (europeo, nacional, regional y local). El Tratado de Lisboa refuerza las competencias y responsabilidades de los municipios como parte fundamental del mode-lo social europeo. En relación a los servicios básicos a nivel municipal, en el continente se viene observando cierta tendencia a la privatización, hecho que limita la capacidad competencial de los gobiernos municipales. Además, entre las recomendaciones políti-cas del Informe GOLD, destaca la necesidad de reducir las transferencias por parte del nivel central y avanzar en materia de fiscalidad propia.

296 Carta Europea sobre Autonomía Local, Consejo de Europa, 1985. Accesible en: <http://www.coe.int/t/congress/ses-sions/18/Source/CharteEuropeenne_en.pdf>.

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Oriente Medio es una región marcada por el conflicto. A pesar de los esfuerzos por reformar el papel de los municipios, en la región predominan la falta de estructu-ras desconcentradas y de capacidad institucional municipal. Así pues, en los países de Oriente Medio y Asia Occidental analizados en los diversos Informes GOLD, los pro-cesos de descentralización han sido muy limitados. Los informes subrayan que el con-texto de inseguridad, de tensiones y conflictos que subsiste en la región representa un obstáculo para el desarrollo de iniciativas descentralizadoras y de refuerzo municipal. Merece un comentario específico el impacto de la llamada ‘Primavera Árabe’, cuyos li-mitados avances en materia de participación ciudadana se han visto dañados por la si-tuación de conflicto actual. Además de los graves problemas generados por las tensio-nes y los conflictos armados en curso, entre los desafíos para los municipios de la región destaca la elevada tasa de desempleo, las políticas de gestión del suelo y provisión de servicios, y el gran crecimiento de la población urbana.

Finalmente, es necesario constatar que los Informes GOLD dedican un aparta-do a las grandes ciudades y áreas metropolitanas. Las metrópolis producen más de la mitad del PIB mundial y son los territorios urbanizados más visibles y estudiados. Ade-más, las grandes ciudades tienden a aumentar, tanto en número como en tamaño, con-virtiendo el proceso de urbanización que vive el planeta en un desafío mayúsculo desde una perspectiva local. Las metrópolis se singularizan por ser un conjunto territorial ca-racterizado por la fragmentación administrativa, que deben gestionar la unidad del ter-ritorio metropolitano y la administración de las relaciones con la región que les rodea. Así pues, el principal problema principal asociado al hecho metropolitano es cómo ar-ticular un espacio caracterizado por límites amplios, indefinidos y cambiantes, con las estructuras administrativas existentes. Se puede afirmar que en general las estructuras predominan sobre la articulación del espacio, menoscabando la coordinación y la efi-ciencia técnica; es decir, que la autonomía local de los municipios tiende a ser más fuer-te que la necesidad de crear nuevos niveles o estructuras de gobierno.

Los diversos Informe GOLD elaborados por CGLU destacan que el control del poder central sobre los municipios se ha transformado. Actualmente los gobiernos lo-cales han ampliado su papel, tanto desde una perspectiva económica como de su parti-cipación en la gestión de grandes funciones colectivas. Ello ha favorecido la tendencia de los gobiernos locales a buscar espacios de participación y mecanismos de fortaleci-miento de su liderazgo político a nivel nacional y así como ante organismos internacio-nales. Un claro ejemplo de ello es la activa participación en redes internacionales, co-mo la propia CGLU.

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Sin embargo, a pesar de los avances realizados, los expertos señalan que el nivel municipal tiene un largo camino por recorrer, puesto que los riesgos de recentralización son reales en muchos países. Junto a la inadecuación entre competencias transferidas y recursos, persiste el reto de reducir los desequilibrios, bien sea entre continentes como dentro de cada región. Además, es necesario que la democracia local continúe mejoran-do a través del aumento de la participación ciudadana y que el nivel municipal aumente su autonomía a través de fórmulas fiscales que permitan la reducción de transferencias por parte de los niveles centrales.

5. Principales tendencias a nivel global

Se pueden identificar como mínimo cuatro grandes tendencias que afectan im-portantemente a los municipios desde una perspectiva global: en primer lugar, el proceso de urbanización que está experimentando el planeta y que ha llevado a que actualmen-te la mayoría de la población del planeta habite en ciudades y zonas urbanas; también cabe destacar la aparición de las llamadas ‘ciudades globales’, entendidas como actores con dinámicas propias que vinculan la esfera municipal y la esfera global; en tercer lu-gar, la creciente implantación de lógicas de gobernanza multinivel en el ámbito munici-pal; y, finalmente, la participación de la esfera local/municipal en la nueva agenda global.

6. Proceso de urbanización

Desde el año 2007 Naciones Unidas afirma que más del 50% de la población del planeta es urbana. El creciente proceso de urbanización es una dinámica que sitúe en el centro del debate al municipio, en la medida que los ciudadanos habitan en munici-pios y ciudades. La población rural, caracterizada por la dispersión, tiende a reducirse.

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Figura 1 – Evolución de población urbana vs. población rural

Más concretamente, los datos muestran que la evolución de la población urbana ha llegado a cotas del 80% en algunas regiones del planeta. Además, el crecimiento de la población urbana es muy rápido, llegando a cotas de crecimiento del 5% anual. Esta dinámica se concreta en la consolidación de mega-ciudades, que concentran población, recursos y servicios. El proceso pone de relieve la importancia de la gestión municipal de servicios básicos, especialmente en los países en vías de desarrollo. Ello provoca ten-siones entre el nivel municipal y el nivel central en un número significativo de países en la medida que los gobiernos locales tienden a asumir responsabilidades que no cor-responden a sus capacidades. Existen estudios que muestran la importancia de adecuar los mecanismos de gobernabilidad con la estructura funcional del territorio: mejores es-tructuras de gobierno y coordinación territorial generan resultados positivos en materia económica, medioambiental y de bienestar para los ciudadanos.297

297 OECD (2015), Governing the City, Policy Highlights, OECD, Paris.

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7. La ciudad global

La académica Saskia Sassen nos introdujo recientemente un concepto que vin-cula el mundo local con el nivel internacional: la ciudad global. Existen conceptos y eti-quetas similares, como ‘ciudades mundiales’, ‘supervilles’ o ‘ciudades informacionales’298, aunque nos concentramos en el término acuñado por Sassen, puesto que nos mues-tra que los procesos económicos han cambiado en los últimos años como resultado del avance de la privatización, la desregulación, la apertura de las economías naciona-les a compañías internacionales y la creciente participación de los actores internos en los mercados globales299.

Este contexto está asociado a un re-escalamiento de los territorios estratégicos que articulan el nuevo sistema. En este nuevo contexto, las ciudades –especialmente las grandes metrópolis – toman un gran protagonismo. Por lo tanto, las ciudades globales territorializan dinámicas globales que escapan al corsé establecido por los estados-na-ción tradicionales.

298 Castells, M. (1989), The Informational City: Information Technology, Economic Restructuring and the Urban-Regional Process, Oxford, Basil Blackwell.

299 Sassen, S. (2005), “The Global City: Introducing a Concept”, Brown Journal of World Affairs, volumen XI, número 2, pp. 27-43.

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Figura 2 – Porcentaje de población viviendo en ciudades (tamaño y región: 1995, 2010 y 2025)

Fuente: Issue Papers Habitat III Conference, 2015.

Según Sassen, las bases sobre las que aparecen las ciudades globales responden a hecho que la dispersión y diversidad de las actividades de las empresas y el sector pri-vado resultan en la existencia de un núcleo corporativo complejo sobre el que descan-san las operaciones estratégicas de las firmas. El elevado grado de especialización de las tareas provoca que se externalicen algunas funciones en bufetes y grupos de exper-tos que tienden a concentrarse, creando economías de aglomeración. Ello produce una concentración de expertos y firmas de servicios en algunas ciudades que trabajan para empresas de todo el planeta y este hecho refuerza transacciones y redes entre ciudades que atraviesan fronteras. A su vez, estos procesos desconectan a estas ciudades globales de las zonas rurales y del resto del territorio del mismo país, apuntando a la formación de sistemas urbanos transnacionales300.

300 Sassen, S. (2005), “The Global City: Introducing a Concept”, Brown Journal of World Affairs, volumen XI, número 2, pp. 27-43.

398 MUNICIPALISMO


Por lo tanto, se observa un aumento importante de municipios de más de 1 mil-lón de habitantes, hecho que ilustra la concentración de población y facilita la multipli-cación de ciudades globales.

8. Gobernanza multinivelEsta publicación pone de manifiesto la importancia del municipio en la admi-

nistración pública. Sin embargo, el nivel local no opera en el vacío. Los municipios es-tán insertados en una estructura compuesta de diversos niveles que co-participan en el diseño e implementación de políticas públicas.

En las regiones del mundo que han experimentado procesos de integración re-gional, especialmente en el caso de la Unión Europea, se ha creado un nuevo entorno para los gobiernos en todos los niveles, lo que resulta en la aparición de nuevas formas de gobernanza. Es en este contexto que a principios de 1990 aparece el concepto de go-bernanza multinivel, que permite entender mejor la complejidad de la UE. El concepto fue introducido por Marks, quien define la gobernanza multinivel como un sistema de negociación continua entre los gobiernos de varios niveles territoriales en los que la in-teracción entre niveles supranacional, nacional, regional y local unidos en redes de polí-tica territorial generales (Marks, 1993). Desde entonces, Marks ha seguido trabajando el concepto, que ha sido ampliado para incluir no sólo los arreglos institucionales entre los diferentes niveles de la administración pública, sino también a otros actores como el sector privado y la sociedad civil en el análisis de las nuevas formas de gobernanza. Marks and Hooghe destacan que “el gobierno tiene que operar en múltiples escalas con el fin de captar las variaciones en el alcance territorial de las externalidades de política” (Marks and Hooghe, 2003). Ellos argumentan que la dispersión de la gobernabilidad a través de múltiples jurisdicciones es a la vez más eficiente y normativamente superior que el monopolio del Estado central.

Para estos autores, la gobernanza multinivel tiene varios efectos positivos, como el reflejo de la heterogeneidad de las preferencias de los ciudadanos, facilitando los com-promisos políticos creíbles. Por lo tanto, esta aproximación es válida para la mayoría de países del planeta, puesto que la existencia de diversos niveles de gobierno y la interac-ción con el sector privado es una realidad global.

A pesar de los importantes beneficios que presumiblemente resultan de la go-bernanza multinivel, no hay acuerdo sobre cómo debe organizarse la gobernanza mul-tinivel. Marks y Hooghe describen dos tipos ideales de dispersión de la autoridad (ti-po I y tipo II). El tipo I se caracteriza por tener un número limitado de jurisdicciones

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de propósito general (internacional, nacional, regional y local) que están formados por administraciones del mismo nivel, no permitiendo que la intersección entre las juris-dicciones. La imagen que podría ilustrar este es un juego de muñecas rusas que pueden encajarse una dentro de otra. La base intelectual para este tipo de gobernanza multini-vel es el federalismo, donde los diferentes niveles de la administración pública operan de forma estable en un determinado territorio, evitando la superposición y centrado en los análisis de ámbito nacional.

Por el contrario, el modelo tipo II de la gobernanza multinivel está compuesto por numerosas jurisdicciones especializadas en las que cada una de ellas trata un tema concreto. En este tipo ideal, el número de jurisdicciones es potencialmente enorme y las escalas en las que se aplican varían mucho. Por lo tanto, no existe una configuración jerárquica y las jurisdicciones tienden a ser flexibles.

Estas jurisdicciones de tareas específicas son funcionales y están orientadas a objetivos, causando intersección y superposición entre jurisdicciones. Esto lleva a algu-nos autores a hablar de policentrismo dada la existencia de muchos centros de toma de decisiones independiente (Ostrom y Walker, 1997). El tipo II bebe de las teorías cen-tradas en la economía política y la elección pública, que a menudo se encuentran en el plano internacional, donde la falta de reglamentación del sistema permite numerosas jurisdicciones superpuestas.

En la misma línea, en su análisis de la gobernanza multinivel en los países de la OCDE, Charbit proporciona una metodología para diagnosticar problemas de gober-nanza multinivel. Con un enfoque centrado en la gobernanza multinivel nacional, los gobiernos subnacionales y los gobiernos centrales no son actores aislados, sino mutua-mente dependientes (Charbit, 2011). Ella sostiene que para gestionar las políticas pú-blicas en un contexto descentralizado, siempre se requieren elementos de gobernanza multinivel. En cualquier caso, la interdependencia entre los niveles puede ser de distin-ta naturaleza: institucional (cuando la asignación de funciones y responsabilidades no es exclusiva); financiera (cuando los gobiernos centrales y subnacionales son co-finan-ciadores del gasto público); y socio-económica (cuando los problemas y los resultados de las políticas públicas en un nivel tienen impacto en otras regiones y el nivel nacional).

9. El municipio y la agenda global

Los municipios, a pesar de estar centrados en la provisión de servicios públicos a nivel local, tienen una creciente participación a nivel global. Las iniciativas internacio-

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nales de los municipios son numerosas y se desarrollan en muchos ámbitos; la multipli-cación de redes internacionales de municipios ilustra la creciente implicación del nivel local en la agenda internacional.

En este sentido, merece especial atención la organización mundial de municipios (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, CGLU). Creada en 2004 a partir de la unión de organizaciones municipalistas de carácter internacional (IULA y FMCU), CGLU se ha consolidado como la principal referencia de los municipios y sus asociaciones en la arena internacional. Organizada geográficamente a través de secciones regionales y te-máticamente a través de comisiones y grupos de trabajo, CGLU tiene la misión de “ser la voz unida y representación mundial de los gobiernos locales autónomos y democrá-ticos, promoviendo sus valores, objetivos e intereses, a través de la cooperación entre los gobiernos locales y regionales, y ante la vasta comunidad internacional”.301

Uno de los principales objetivos de CGLU es el fortalecimiento de la descentra-lización y la democracia local en el mundo. La descentralización es el proceso de reor-ganización del Estado a través del cual las competencias y los recursos se transfieren desde el centro a las esferas subnacionales de gobierno, como las regiones, provincias y municipios. La descentralización no es un fin en sí mismo, sino que es un medio eficaz para el logro de otros objetivos, como la eficiencia administrativa, la responsabilidad, la innovación, el desarrollo económico y la inclusión social. CGLU promueve la descen-tralización y la democracia local a través de su Observatorio Mundial sobre Democra-cia Local y Descentralización, la Comisión de Descentralización y Autonomía Local y por medio de su labor de lobby. Esta comisión, presidida por la Diputación de Barcelo-na, tiene el objetivo de reforzar los procesos de descentralización y autonomía local con el fin de mejorar la gobernanza local en todas las regiones del mundo302.

Entre las numerosas actividades de esta organización, cabe destacar el trabajo realizado para incorporar los temas urbanos a la agenda global. Actualmente se están viviendo dos procesos globales de gran importancia en los que los gobiernos locales es-tán participando activamente.

Por un lado, en 2015 se han aprobado los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Tras el moderado éxito de los extinguidos Objetivos de Desarrollo del Milenio, en cuyo diseño no participó el nivel de gobierno más cercano a la ciudadanía, los gobiernos lo-

301 Accesible en: <www.uclg.org>.

302 Accesible en: <http://www.uclg-decentralisation.org/es/comision/objetivos>.

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cales, a través de CGLU, se han mostrado especialmente activos en la concepción de los nuevos objetivos de desarrollo.

Asimismo, para el año 2016 está trabajando para crear una nueva agenda urba-na global en el marco de Habitat III. Habitat III es la Conferencia de Naciones Uni-das sobre Habitat y Sostenibilidad Urbana, que se llevarà a cabo en octubre de 2016 en Quito (Ecuador).

En este marco se trabaja para que los municipios incluyan un mayor número de voces en la gestión municipal diaria. La interdependencia entre diversas esferas de go-bierno, como ya hemos tratado al hablar de la gobernanza multinivel.

10. Conclusiones

A modo de conclusión, debemos reafirmar la importancia del municipio co-mo estructura administrativa y política. Esto es una realidad, no solo a nivel estatal, si-no también a nivel global. El protagonismo del nivel municipal supera hay en día las fronteras de los estados y sitúa a las ciudades como pilar de debates de alcance global.

Joan Clos, Subsecretario general de NNUU, ha afirmado que la urbanización es una fuente de prosperidad. La concentración de población responde a la búsqueda de mejores condiciones de vida de las personas. Hoy en día las ciudades concentran el 55% de la población y producen más del 70% del Producto Interior Bruto mundial303. Los procesos de urbanización son distintos entre los países desarrollados (con una tasa del 75-80% aproximadamente) y los países en vías de desarrollo (por debajo del 50%, aun-que con una tasa de crecimiento imponente).

Por ello, las ciudades han ganado protagonismo a nivel global. Es un hecho que la implicación de municipios, y especialmente de grandes ciudades, es necesaria para hacer frente a los desafíos actuales del planeta. Redes globales de gobiernos locales (CGLU) y redes temáticas (como C40 en el caso medioambiental) ilustran el potencial de la im-plicación del nivel local en temas de alcance global. La organización de ciudades en re-des internacionales es un esfuerzo de calado en la reconfiguración de una nueva geo-grafía de la gobernanza global.

La situación de los gobiernos locales en el mundo está lejos de ser idílica. A pesar de ello, las potenciales ventajas que ofrecen los procesos de descentralización deben ser

303 Clos, J. (2015), ‘La urbanización, fuente de prosperidad’, El País, 30/09/2015.

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estudiadas en profundidad a fin de acercar los procesos de decisión a la ciudadanía y, en consecuencia, mejorar la legitimidad de nuestras instituciones y ofrecer mejores servicios.

La complejidad institucional derivada de la gobernanza multinivel supone, a su vez, un riesgo para los gobiernos locales del mundo. Es necesario aceptar la puesta en marcha de lógicas “ensayo-error”, pero es un hecho que no es posible reforzar el papel de los municipios sin competencias y recursos, de modo que las estructuras de gobier-no deben ser modificadas de forma progresiva y democrática.

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