a seguridade social e o equilÍbrio financeiro …
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Tema: POLÍTICA FISCAL
A SEGURIDADE SOCIAL E O EQUILÍBRIO FINANCEIRO
ATUARIAL DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL:
política fiscal do estado e a reforma previdenciária
Autor: Lenilson Silva Barbosa Araújo
2016
A SEGURIDADE SOCIAL E O EQUILIBRIO FINANCEIRO ATUARIAL DO REGIME
GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL: POLITÍCA FISCAL DO ESTADO E A
REFORMA PREVIDENCIÁRIA
RESUMO
O presente trabalho visa abordar as características da sistema de
seguridade social brasileira, assim como entender toda a dinâmica principiológica
que a envolve, incluindo para tanto, suas principais fontes de custeio e seu objetivo
maior que é atender a coletividade.
Neste momento de crise fiscal, é preciso entender o contexto pelo qual a
previdência social passa, pois como sabemos em nosso país muitos indivíduos
possuem ou haverão de possui tão somente suas aposentadorias como meio de
sobrevivência em suas velhices.
Desta forma, é importante que se compreenda as fontes de arrecadação de
recursos da seguridade social, assim como o uso de seus recursos no que tange ao
objeto de estudo do presente trabalho. A previdência social é um importante meio de
estímulo da economia, sendo um instrumento eficaz de distribuição de renda em
todas as regiões do país.
Por fim, destaca-se o assunto atual do cenário político brasileiro, a reforma
da previdência, abordando estre outros aspectos o que poderia ser feito pelo Estado
para melhorar a fiscalização do custeio e consequentemente a redução do déficit
dos cofres públicos.
Sumário INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................... 4
1 – A SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL ...................................................................................... 5
2 – PRINCÍPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL ................................................................................. 6
2.1. UNIVERSALIDADE DA COBERTURA E DO ATENDIMENTO ............................................ 7
2.2. UNIFORMIDADE E EQUIVALÊNCIA DOS BENEFÍCIOS E SERVIÇOS ÁS
POPULAÇÕES URBANAS E RURAIS ............................................................................................. 8
2.3. SELETIVIDADE E DISTRIBUTIVIDADE NA PRESTAÇÃO DOS BENEFÍCIOS E
SERVIÇOS ............................................................................................................................................ 9
2.4. IRREDUTIBILIDADE DO VALOR DOS BENEFÍCIOS ......................................................... 10
2.5. EQUIDADE NA FORMA DE PARTICIPAÇÃO NO CUSTEIO ............................................. 10
2.6. DIVERSIDADE DA BASE DE FINANCIAMENTO ................................................................. 11
2.7. CARÁTER DEMOCRÁTICO E DESCENTRALIZADO DA ADMINISTRAÇÃO,
MEDIANTE GESTÃO QUADRIPARTITE ....................................................................................... 12
3 – FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL ..................................................................... 12
3.1. CONTRIBUIÇÃO PARA FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL ........................ 13
3.2. PROGRAMA DE INTEGRAÇÃO SOCIAL .............................................................................. 13
3.3. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE O LUCRO LIQUÍDO ..................................................... 14
3.4. PROGNÓSTICOS ...................................................................................................................... 15
3.5. CONTRIBUIÇÕES DOS TRABALHADORES ........................................................................ 17
4 – EQUILÍBRIO FINANCEIRO AUTURIAL ................................................................................... 18
4.1. DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO ..................................................................... 19
4.2. RENÚNCIAS FISCAIS TRABALHISTAS ................................................................................ 21
4.3. APROPRIAÇÕES INDÉBITAS PREVIDENCIÁRIAS ........................................................... 22
4.4. SONEGAÇÃO DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA .................................................... 23
4.5. DIVIDA ATIVA DA FAZENDA PÚBLICA ................................................................................ 25
5 – MEDIDAS EM BUSCA DO EQUILÍBRIO DA SEGURIDADE SOCIAL E O DEFICIT
PREVIDENCIÁRIO ............................................................................................................................. 26
5.1. DÉFICIT PREVIDENCIÁRIO .................................................................................................... 27
CONCLUSÃO ..................................................................................................................................... 30
REFERÊNCIAS .................................................................................................................... 31
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INTRODUÇÃO
A Seguridade Social encontra previsão constitucional nos arts. 6º e 194 da
Carta da República, e tal como outros direitos, é inerente a dignidade da pessoa
humana, de forma que é uma prestação positiva do Estado. Entretanto é preciso
compreender que ela é formada de arrecadações, contribuições de diversas fontes,
e para que funcione de maneira equilibrada é necessário que suas receitas e
despesas sejam no máximo equivalentes, sendo ideal que as receitas fossem
maiores que as despesas.
A realidade econômica brasileira, não está condizente com a realidade
social, pois com a crise econômica e política que temos no presente medidas duras
estão sendo elaboradas e adotadas para que enfrentemos nossos problemas
estruturais e saiamos fortalecidos destes aprendizados.
.Portanto, o objeto de estudo deste trabalho de pesquisa é abordar os
aspectos que envolvem a seguridade social e os possíveis instrumentos já
existentes que poderiam amenizar os problemas fiscais enfrentados pelos cofres
públicos.
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1 – A SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL
A Seguridade Social é formada pela saúde, a assistência social e a
previdência social, tal como preceito do art.194 da Carta Magna de 1988. Sobre o
assunto, discorre sucintamente BALERA (2014, p.32):
A seguridade social tem como propósito fundamental proporcionar aos indivíduos e às famílias a tranquilidade de saber que o nível e a qualidade de suas vidas não serão significativamente diminuídos, até onde for possível evitá-lo, por nenhuma circunstância econômica ou social. O que interessa ao sistema de seguridade social não é garantir o padrão de vida do indivíduo, mas tão somente assegurar-lhe condições mínimas de sobrevivência digna.
A Constituição Federal de 1988, introduzindo a designação da seguridade social, quer significar o conjunto de ações nas áreas da saúde, previdência social e assistência social, além de estabelecer princípios, diretrizes gerais e fontes de financiamento.
Sendo assim, pela definição constitucional já mencionada, é possível observar que a seguridade social objetiva assegurar saúde, previdência social e assistência social. Pode-se, então, dizer que a seguridade social é gênero, da qual são espécies a saúde, a assistência e a previdência social.
A Seguridade Social não é uma realidade apenas no Brasil, mas é
importante destacar que neste campo estamos muito a frente de diversas nações
espalhadas pelos quatro cantos do globo terrestre, sendo um relevante instrumento
estatal de proteção dos indivíduos contra os riscos sociais inerentes a coletividade
humana, neste sentido discorre SANTORO (2001, p.01):
A Seguridade Social é uma realidade conhecida por toda a coletividade mundial no que tange aos seus aspectos essenciais. Apesar disso, a sua definição permanece sendo alvo de constantes controvérsias. E não podia deixar de ser assim. Com efeito, mais do que as outras funções estatais, a Seguridade Social tem contornos e abrangências muito variadas, exprimindo, conforme a roupagem utilizada, a característica do regime político do Estado, a sua maior ou menor tendência de intervenção, o seu estágio econômico etc. Essas diferenças de atitudes, caracterizadoras das diversas políticas sociais, entretanto, permanecem gravitando em torno de um importante denominador comum, que expressa a missão primeira de qualquer Sistema de Seguridade Social, que é a de assegurar, de forma organizada, a proteção do indivíduo contra os chamados riscos sociais ou riscos de existência. De qualquer sorte, desde logo deve ficar bem claro que esse asseguramento não significa mero favor do Estado, mas uma obrigação, um compromisso político, uma responsabilidade, eis que os efeitos danosos da falta de atenção estatal não se refletem apenas individualmente nas pessoas, mas atingem a sociedade como um todo, desestabilizando-a, com conseqüências desastrosas.
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Assim, a Seguridade Social é um direito, que deve ser exigido em toda a sua plenitude, por todos os membros da sociedade. Por outro lado, ao definir seus objetivos e traçar sua política social, conforme os equipamentos públicos disponíveis, o Estado também fica obrigado a não prejudicar nem diminuir a importância e o espaço das formas privadas de proteção, a fim de possibilitar o seu acesso para os mais favorecidos, que, assim, em tese, deixam de valer-se dos recursos destinados aos menos favorecidos.
Dentro do conjunto aqui apresentado, é importante fazer referência
específica a previdência social que da tríplice composição ora apresentada, talvez
seja a mais debatida no cenário brasileiro e objeto de estudo do presente trabalho.
Assim, é valoroso apontar os aspectos que envolvem o tema exposto, MORAES
(2016, p.1310) discorre sobre a previdência social da seguinte maneira:
O art. 201 da Constituição Federal, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais nos 20, de 15 de dezembro de 1998, e 47, de 5 de julho de 2005, estabelece que a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. Prevê, ainda, que a previdência social atenderá, nos termos da lei, aos seguintes preceitos: cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
proteção à maternidade, especialmente à gestante; proteção ao trabalhador
em situação de desemprego involuntário; salário-família e auxílio-reclusão
para os dependentes dos segurados de baixa renda; pensão por morte do
segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes
A partir da exposição feita pelo autor, podemos compreender que o objetivo
da previdência social funciona como um seguro obrigatório imposta a determinados
indivíduos como forma de precaução contra os infortúnios que poderão sofrer no
decorrer de suas vidas. Mas, para que se cumpra o objetivo, não pode-se eximir os
princípios basilares que envolvem a matéria, princípios estes que serão abordados a
seguir.
2 – PRINCÍPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL
Antes de adentrar nas especificidades dos princípios que regem a
seguridade social, é valida a exposição feita por BONAVIDES ( 2004, p.286):
A proclamação da normatividade dos princípios em novas formulações conceituais e os arestos das Cortes Supremas no constitucionalismo
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contemporâneo corroboram essa tendência irresistível que conduz à valorização e eficácia dos princípios como normas-chaves de todo o sistema jurídico; normas das quais se retirou o conteúdo inócuo de programaticidade, mediante o qual se costumava neutralizar a eficácia das Constituições em seus valores reverenciais, em seus objetivos básicos, em seus princípios cardeais.
Segundo o que se extrai dos dizeres do autor, os princípios são a chave de
todo o sistema jurídico, não podendo ser separados da normatividade legal que sua
imposição faz sobre a atuação dos indivíduos, seja na elaboração das normas, seja
em sua interpretação.
NOVELINO (2014, p.1210) conceitua o princípio assim:
O princípio do equilíbrio financeiro e atuarial estabelece uma correlação entre os benefícios previdenciários e as respectivas fontes de custeio, a fim de assegurar a continuidade das prestações, não apenas para as gerações atuais, mas também para as futuras. Por isso, nenhum benefício poderá ser criado sem a respectiva fonte de custeio. A curto prazo, o equilíbrio entre receitas e despesas é de natureza financeira, devendo ser buscado dentro de cada exercício financeiro, uma vez que o orçamento é anual. A médio e longo prazos, o equilíbrio entre receitas e despesas, fundamental em qualquer regime de economia coletiva, é atuarial.
2.1. UNIVERSALIDADE DA COBERTURA E DO ATENDIMENTO
Basicamente este princípio visa dar ampla cobertura as demandas da
sociedade, não excluindo ninguém da proteção social do Estado, o que no conceito
de IBRAHIM (2015, p.66):
Esse princípio estabelece que qualquer pessoa pode participar da proteção social patrocinada pelo Estado. Com relação à saúde e assistência social, já foi visto que esta é a regra. Porém, quanto à previdência social, por ser regime contributivo, é, a princípio, restrita aos que exercem atividade remunerada.
Mas, para atender ao mandamento constitucional, foi criada a figura do segurado facultativo.
Esse princípio possui dimensões objetiva e subjetiva, sendo a primeira voltada a alcançar todos os riscos sociais que possam gerar o estado de necessidade (universalidade de cobertura), enquanto a segunda busca tutelar toda a pessoa pertencente ao sistema protetivo (universalidade de atendimento).
A universalidade de cobertura e atendimento é inerente a um sistema de seguridade social, já que este visa ao atendimento de todas as demandas sociais na área securitária. Além disso, toda a sociedade deve ser protegida, sem nenhuma parcela excluída. Obviamente, esse princípio é
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realizável, na medida em que recursos financeiros suficientes são obtidos. Não há como se criarem diversas prestações sem custeio respectivo. A universalidade será atingida dentro das possibilidades do sistema.
Corroborando com o que fora exposto acima, está BALERA (2014, p.36):
... em que todas as situações que representam riscos estão compreendidas na cobertura que o sistema brasileiro de proteção social pretende proporcionar às pessoas (dimensão objetiva – universalidade de cobertura) e em que todas as pessoas possuem tal direito (dimensão subjetiva – universalidade de atendimento – destinatários da proteção social: ninguém está fora deste plano de proteção; todos têm uma quota de proteção). Este princípio decorre do princípio da isonomia (art. 5.°, caput, da Constituição Federal de 1988).
Diante das exposições feitas pelos autores, há a compreensão do âmbito de
proteção que alcança a seguridade social, buscando atender os anseios sociais em
situações de fragilidade dos indivíduos.
2.2. UNIFORMIDADE E EQUIVALÊNCIA DOS BENEFÍCIOS E SERVIÇOS ÁS
POPULAÇÕES URBANAS E RURAIS
Visando reverter uma desvantagem histórica, os constituintes de 1988
equipararam os trabalhadores rurais e urbanos afim de respeitar o princípio da
isonomia, o qual estabelece que todos são iguais perante a lei. Neste sentido
discorre IBRAHIM (2015, p.67):
As prestações securitárias devem ser idênticas para trabalhadores rurais ou urbanos, não sendo lícita a criação de benefícios diferenciados.
Como se sabe, o trabalhador rural tinha tratamento diferenciado até o advento da Constituição de 1988, a qual determinou o fim deste regramento previdenciário distinto. Assim, por exemplo, todos os segurados, inclusive os rurais, nunca terão aposentadoria em valor inferior a um salário mínimo.
Apesar de a área rural ser extremamente deficitária, a igualdade de tratamento justifica-se, já que todos são trabalhadores. Se as contribuições rurais não atingem patamar adequado, isto não é culpa do trabalhador. Ademais, cabe aqui a aplicação do princípio da solidariedade – os trabalhadores urbanos auxiliam no custeio dos benefícios rurais.
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A problemática de tal equivalência consiste nas contribuições dos
trabalhadores rurais que antes da Constituição de 1988 recebiam salários menores
do que o mínimo e conforme determinação constitucional passaram a receber o
mínimo.
Desta forma indiretamente, visando criar melhorias sociais o legislador
acabou por criar novo déficit nas contas públicas, fato este que será abordado no
respectivo tópico.
2.3. SELETIVIDADE E DISTRIBUTIVIDADE NA PRESTAÇÃO DOS BENEFÍCIOS
E SERVIÇOS
Como se sabe, os recursos públicos são muitas vezes escassos para fazer
frente as demandas as quais o Estado está obrigado a arcar, neste contexto é
preciso que os gestores públicos sejam extremamente eficientes afim de fazer o
máximo possível gastando o mínimo possível. Ainda no tema, lição autoexplicativa
nos dá IBRAHIM (2015, p.68):
Os direitos sociais costumam receber o rótulo de direitos positivos, isto é, direitos que demandam determinada ação do governo, ao contrário dos direitos negativos clássicos do Estado liberal, que constituíam obrigações negativas, como não intervir na esfera de liberdade do indivíduo.
Os direitos positivos trazem um custo maior para o Estado, já que os direitos negativos são, basicamente, deveres de abstenção do Poder Público. Daí, o crescimento das obrigações positivas trouxe, com maior evidência, o conhecido princípio da Reserva do Possível, o qual traz limitação à atuação estatal, dentro das possibilidades orçamentárias.
Caberá ao Legislador efetuar as chamadas escolhas trágicas, ou seja, definir na lei orçamentária onde aplicar os limitados recursos, dentro das ilimitadas demandas da sociedade. Neste contexto insere-se a seletividade, impondo a concessão e manutenção das prestações sociais de maior relevância, levando-se em conta os objetivos constitucionais de bem-estar e justiça social.
Diante do exposto, o Estado precisa efetivar políticas públicas de forma
sistemática para não deixar desamparados os que dependem destes benefícios
sociais e ao mesmo tempo controlar o orçamento como forma de não deixar faltar
verbas orçamentárias para a chamada justiça distributiva.
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2.4. IRREDUTIBILIDADE DO VALOR DOS BENEFÍCIOS
Não basta que os indivíduos recebam os benefícios, também é preciso que
os mesmos não sejam reduzidos, seja para manter os meios de subsistências, seja
para adequar os valores recebidos a realidade que se apresenta na sociedade.
Sobre este princípio IBRAHIM (2015, p.69) discorre da seguinte forma:
Diz respeito à correção do benefício, o qual deve ter seu valor atualizado, de acordo com a inflação do período. Muitas das alegações sobre a insuficiência de valor dos benefícios são erroneamente enquadradas como violação deste princípio.
O que acontece é que os benefícios da previdência social têm estrita correlação com o salário-de-contribuição, muitas vezes, não traduz um mínimo necessário de subsistência (especialmente com as exclusões permitidas pela lei), é comum que o benefício calculado também reproduza um valor insuficiente.
Isto, no entanto, não retrata uma falha do sistema de seguro social, mas sim derivada da má remuneração ao longo da vida, com um salário mínimo que não chega nem perto de atender suas funções, aliada a uma má regulamentação legal do salário-de-contribuição. Na verdade, o que os segurados percebem (o valor pequeno de seus benefícios) é, na maioria das vezes, apenas o efeito do relatado, e não a causa. Se o segurado recolheu contribuições durante toda a vida sobre um salário inadequado, de baixo valor, não há como o sistema previdenciário garantir a ele uma remuneração adequada. Tal situação somente aumenta a importância de, ao menos, o órgão gestor da previdência social aplicar corretamente a correção do benefício e abster-se de reduzi-lo indevidamente.
2.5. EQUIDADE NA FORMA DE PARTICIPAÇÃO NO CUSTEIO
Basicamente este princípio visa tratar igualmente os desiguais na medida de
suas desigualdades, neste sentido BALERA (2014, p.37) discorre:
decorre do princípio da igualdade, baseando-se na capacidade econômica dos contribuintes (art. 145, § 1.°, da CF). Assim, quanto maior capacidade econômica revelar o contribuinte, maior deverá ser a quota que lhe cabe verter para o fundo social destinado a financiar as prestações. Quem não detém qualquer capacidade econômica (o desamparado, por exemplo) não verterá nenhuma contribuição, o que não lhe retira a qualidade de beneficiário do plano. Por certo, em parte, tem-se o princípio da capacidade contributiva no plano do custeio. A ideia da capacidade contributiva por si só não é apta a definir a equidade na forma de participação no custeio. Isto porque, envolve a ideia da progressividade, ao passo que a equidade no custeio envolve a proporcionalidade. Deve existir, ainda, certa relação entre os riscos inerentes à atividade econômica, as contribuições devidas, o porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho, de tal modo que, quanto maior o risco, maior deve ser o tributo social (§ 9.° do art. 195 da CF – alterado pela EC 47/2005).
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Assim, quanto maiores as possibilidades de sinistro que as atividades puderem provocar, maior deverá ser a contribuição. Ora, quem utiliza muita mão de obra tem menor capacidade de contribuir, do que quem utiliza pouca mão de obra. Assinale-se, ainda, que, conforme a atividade econômica, a contribuição será menor ou maior (critério do risco). Tratando ainda do mesmo tema, temos o art. 239, § 4.°, do Texto Maior: quem utilizar mais mão de obra pagará menos, pois estará incentivando o trabalho. Contrariamente, quem provocar maior desemprego terá agravada sua situação. Destarte, quanto maior o risco, maior deverá ser a alíquota.
2.6. DIVERSIDADE DA BASE DE FINANCIAMENTO
Para que o sistema da seguridade seja financiado, é preciso que tenha
diversas fontes de custeio, pois quanto maior as fontes de custeio menos riscos
podem ocorrer, prejudicando assim o desenvolvimento do sistema. Trata BALERA
(2014, p.38) assim sobre o assunto:
... esse princípio possui dupla dimensão: 1) diversidade objetiva: atinente aos fatos sobre os quais incidirão contribuições; e 2) diversidade subjetiva: relativa a pessoas naturais ou jurídicas que verterão as contribuições. Dependerá da atividade inventiva do legislador complementar (art. 195, § 4.°, c/c o art. 154, inc. I, da CF) a elaboração de novas fontes de custeio que, no futuro, serão indispensáveis à expansão do sistema protetivo.
Esse princípio foi parcialmente observado pelo constituinte que diversificou as bases de financiamento. Antigamente só existia a contribuição sobre os salários, enquanto hoje o financiamento é diversificado (contribuição sobre o lucro, sobre o faturamento etc.).
A título exemplificativo, se a seguridade social possui-se como única fonte
de custeio as contribuições patronais, no atual cenário econômico brasileiro
certamente faltariam recursos para custear despesas necessárias. Aplica-se a esse
princípio o ditado popular que “não se pode colocar todos os ovos numa mesma
cesta”.
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2.7. CARÁTER DEMOCRÁTICO E DESCENTRALIZADO DA ADMINISTRAÇÃO,
MEDIANTE GESTÃO QUADRIPARTITE
Trata-se indiretamente de uma forma de controle social sobre a gestão dos
recursos, participando os indivíduos “atingidos” pelas medidas na tomada das
decisões que podem vir a lhes afetar. Neste diapasão, IBRAHIM (2015, p.73):
Visa à participação da sociedade na organização e no gerenciamento da seguridade social, mediante gestão quadripartite, com participação de trabalhadores, empregadores, aposentados e governo (os aposentados foram incluídos pela EC nº 20/98). O estímulo à atuação efetiva da sociedade, que já seria consectário natural de um regime democrático, ainda é também expressamente previsto no art.10 da Constituição (“É assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação”).
A atual Constituição brasileira adotou a gestão democrática da seguridade social, como já tinha defendido Beveridge décadas atrás. Nada mais natural que as pessoas diretamente interessadas na seguridade participem de sua administração. A participação das empresas também se justifica, na medida em que essas entidades são responsáveis, em parte, pelo custeio securitário.
As medidas de ajuste na cotização patronal certamente trazem repercussões na atividade produtiva do País, e as considerações dos empregadores são fundamentais, antes de qualquer alteração das regras existentes.
3 – FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL
Neste tópico será abordado os aspectos que envolvem o financiamento da
seguridade social, é relevante para se entender como funciona o sistema da
seguridade partindo do modo como ele é financiado, e para tanto cita SABBAG
(2015, p.638):
O orçamento da seguridade social é composto de receitas oriundas de recursos dos entes públicos (financiamento indireto) – por meio dos impostos – e de hauridas das contribuições específicas (financiamento direto). Estas últimas são instituídas por lei, com respaldo constitucional, para o custeio da seguridade social (art.195 da CF c/c art. 11 da Lei n. 8212/91).
Neste diapasão, toda a sociedade, de forma direta ou indireta, financia a seguridade social, o que revela a concretização do princípio da solidariedade neste gravame.
Considerações contíguas faz MAZZA (2015, p.138) sobre o assunto:
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É importante não confundir contribuições sociais, que são todas aquelas voltadas genericamente ao custeio da Seguridade Social (Previdência + Assistência + Saúde), com contribuições previdenciárias.
Contribuições previdenciárias são somente aquelas especificamente destinadas a custear benefícios previdenciários, devidas pelos segurados e pelas empresas (arts. 20 e 23 da Lei n. 8.212).
Portanto, as contribuições previdenciárias são uma espécie do gênero contribuições sociais. Assim, toda contribuição previdenciária é uma contribuição social, mas nem toda contribuição social é previdenciária.
Pelo exposto, passa-se a análise individualizada das contribuições mais
relevantes para a seguridade social brasileira, abaixo descritas.
3.1. CONTRIBUIÇÃO PARA FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL
Trata-se de uma contribuição social especifica ao custeio da seguridade
social, tal como expõe MAZZA (2015, p.364):
A Contribuição para Financiamento da Seguridade Social – Cofins foi criada pela Lei Complementar n. 70/91, com natureza jurídica de contribuição social (art.195, I, b, da CF), sendo devida pelas pessoas jurídicas, inclusive a elas equiparadas pela legislação do Imposto de Renda, e destinada exclusivamente às despesas com atividades-fim das áreas de saúde, previdência e assistência social (art. 1º da Lei Complementar n.70/91).
Tem como base de cálculo o faturamento mensal, assim considerada a receita bruta das vendas de mercadorias, de mercadorias e serviços de qualquer natureza (art. 2ª da Lei Complementar n. 70/91).
3.2. PROGRAMA DE INTEGRAÇÃO SOCIAL
Do rol contribuições sociais, talvez seja esta a mais conhecida pelos
trabalhadores brasileiros, mesmo não sabendo exatamente sua funcionalidade,
sobre o assunto assevera SABBAG (2015, p.655):
As contribuições para o Pis e Pasep (Programa de Integração Social/Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público) são destinadas (I) à promoção da integração do empregado na vida e no desenvolvimento das empresas e (II) à formação do patrimônio do servidor público, respectivamente.
Concebidas originariamente em leis complementares distintas (LC n. 7/70, para o PIS, e LC n. 8/70, para o PASEP), tais contribuições, destinadas ao financiamento da seguridade social, foram unificadas e, a partir de 1º de
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julho de 1976, passaram a ser denominadas, simplificadamente, PIS/PASEP.
Com o advento da Constituição de 1988 (art. 239, CF), ficou estipulado que os recursos do PIS/PASEP iriam financiar o programa do seguro-desemprego e o abono salarial, sendo este consistente no pagamento de um salário mínimo anual aos empregados que recebem até dois salários mínimos de remuneração mensal, desde que seus empregadores contribuam para o PIS/PASEP (art. 239, § 3º, CF).
Esta contribuição é de suma importância para o benefício do seguro
desemprego, pois assim como o Fundo de Amparo ao Trabalhador, constitui esta
sua base de financiamento.
3.3. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE O LUCRO LIQUÍDO
A CSLL, visa entre outras coisas destinar a parcela do lucro líquido das
empresas ao seguro social dos trabalhadores, como bem descrito por SABBAG
(2015, p.656):
A CSLL, instituída pela Lei n. 7.689/88, é gravame que incide sobre o lucro líquido das pessoas jurídicas.
“Nos termos da Constituição, a contribuição social sobre o lucro destina-se ao financiamento da seguridade social”.
Aplicam-se à CSLL as mesmas normas de apuração e de pagamento estabelecidas para o Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ).
Ainda dentro do exposto, cita-se os dizeres de EDUARDO (2015, p.35):
Os recursos das contribuições sobre a receita ou o faturamento e sobre o lucro poderão contribuir para o pagamento dos encargos previdenciários da União, na forma da Lei Orçamentária Anual, assegurada a destinação de recursos para as ações de saúde e assistência social.
Por fim, não menos importante estão as considerações feitas por CASTRO
(2015, p.298):
A CSLL está fundamentada no art. 195, I, c, da Constituição Federal, sendo que a cobrança foi instituída pela Lei n. 7.689, de 15.12.88.
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O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário n. 146.733-9/SP, DJU de 6.11.92, declarou inconstitucional a exigência da contribuição apenas sobre o lucro de 31.12.88, pois a Lei n. 7.689 não observou os noventa dias previstos no § 6º do art. 195 da Constituição para a exigência da contribuição. Na ocasião, entendeu o Supremo Tribunal Federal que a contribuição, cuja natureza é de tributo, no seu todo não é inconstitucional, podendo ser exigida após o cumprimento da anterioridade nonagesimal.
O art. 2º da Lei n. 7.689/88 determinava que a base de cálculo da contribuição sobre o lucro das pessoas jurídicas era o valor do resultado do exercício, antes da provisão para o Imposto de Renda. Sobreveio a Lei n. 9.249/95, determinando que a alíquota da contribuição social, a partir de 1.1.96, seria de 8% sobre o lucro líquido do período-base, antes da provisão para o imposto de renda. Para as instituições financeiras, a alíquota seria de 18% (art. 19).
Estão sujeitas ao pagamento da CSLL as pessoas jurídicas e as pessoas físicas a elas equiparadas, domiciliadas no País. A alíquota da CSLL é de 9% para as pessoas jurídicas em geral, e de 15% no caso das pessoas jurídicas consideradas instituições financeiras. A apuração da CSLL deve acompanhar a forma de tributação do lucro adotada para o IRPJ (art. 3º da Lei n. 7.689, de 1988, com redação conferida pela Lei n. 11.727, de 2011).
A base de cálculo da contribuição é o valor do resultado do exercício, antes da provisão para o imposto de renda (art. 2º da Lei n. 7.689, de 1988).
Vale apenas citar que tal contribuição é bem afeta a regulação da atividade
econômica e social, inerentes as instituições financeiras, tanto é assim que a
alíquota para tais instituições é maior do que para as demais, pois considera-se que
tais atividades impõe riscos sociais aos trabalhadores envolvidos e não há
crescimento do mercado de trabalho frente as inovações tecnológicas que se
apresentam regularmente.
3.4. PROGNÓSTICOS
Como forma de abarcar o custeio de toda a sociedade a seguridade, esta
contribuição incide sobre todo e qualquer tipo de jogo lícito, tal como relata SABBAG
(2015, p.648):
Trata-se de fonte de custeio da seguridade social, oriunda das contribuições incidentes sobre a receita de concurso de prognósticos, isto é, de todo e qualquer concurso de sorteio de números ou outros símbolos, loterias e apostas, no âmbito federal, estadual, distrital ou municipal, promovidos por órgãos do Poder Público ou por sociedades comerciais ou civis, ressalvados os “jogos de azar”.
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Considerações pontuais faz TSUTIYA (2013, p.93) sobre o assunto aqui
abordado:
Nosso país tem grande tradição em jogos de azar. A população, mesmo sem pão para alimentar os seus, tem o péssimo hábito de fazer a sua “fezinha”, esperando que a sorte lhe bata às portas. Entram nessa categoria os concursos de sorteio de números (loto), loterias, apostas, inclusive realizadas em reuniões hípicas, em quaisquer quadrantes do País.
Esses jogos geram um montante considerável de recursos, muitas vezes realizando a denominada concentração de rendas, haja vista que os que nada ou pouco têm apostam para enriquecer alguns. Nada mais justo do que a cobrança de exação sobre tais jogos, com o intuito de desestimular tais atividades e aplicação de renda auferida para o financiamento da Seguridade Social.
Já CASTRO (2015, p.322), faz as seguintes considerações sobre o assunto
exposto:
Prevista no art. 195, III, da Constituição de 1988, esta contribuição incide sobre todo e qualquer concurso de sorteio de números ou quaisquer outros símbolos, loterias e apostas de qualquer natureza no âmbito federal, estadual, distrital ou municipal, promovidos por entes públicos ou por pessoas jurídicas de direito privado.
A receita da Seguridade Social é a renda líquida de tais concursos, assim considerado, no caso de concursos promovidos por órgãos do Poder Público, o total da arrecadação, deduzidos os valores destinados ao Programa de Crédito Educativo (art. 212 do Regulamento), e excluídas do cálculo as verbas referentes a pagamentos de prêmios, impostos e despesas de administração, conforme for determinado na legislação especial (art. 26 da Lei n. 8.212/91). No caso de concursos promovidos por entidades privadas (corridas, bingos, sorteios em títulos de capitalização, etc.) o percentual de 5% incide sobre o movimento global de apostas em prado de corridas, ou o movimento global de sorteio de números ou de quaisquer modalidades de símbolos.
Compete à Secretaria da Receita Federal a arrecadação e a fiscalização da contribuição sobre a receita de concursos de prognósticos.
A partir do que fora exposto, é possível compreender a importância desta
contribuição, salienta-se que no momento em que está sendo feito este trabalho, o
governo estuda formas de legalização (PLS 186/2014) de determinados jogos de
azar tais como cassinos e bingos como forma de aumentar o custeio desta
contribuição e concomitantemente reduzir o déficit público. Apenas há de se
considerar que qualquer outra destinação dos recursos auferidos nestes jogos, seria
inconstitucional por determinação de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
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3.5. CONTRIBUIÇÕES DOS TRABALHADORES
Possivelmente seja esta a mais importante fonte de custeio da seguridade
social, pois de seja de forma direta ou de forma indireta são os trabalhadores que
movimentam a economia, ressalta-se a opinião de SABBAG (2015, p.649) sobre o
tema:
A contribuição social-previdenciária recolhida pelo trabalhador apresenta-se como mais uma fonte de custeio da seguridade social. Houve por bem o legislador constituinte em incluir a contribuição do trabalhador no rol das fontes de financiamento da Seguridade Social, uma vez que este mesmo trabalhador, quando em necessidade, usufrui diretamente os benefícios previdenciários.
Aqui se somam as contribuições previdenciárias do trabalhador avulso e do segurado empregado, incluindo o doméstico, calculada mediante a aplicação de certa alíquota sobre o salário-de-contribuição mensal. Este salário, consoante os ditames da legislação vigente, define-se em faixas de valor, sujeitas a limites máximo e mínimo, sobre as quais, destacadamente, recaem, de modo correspondente, alíquotas variadas do tributo.
Frise-se que o art. 30 da Lei n. 8.212/91 determina que a empresa, sob os efeitos da responsabilidade tributária, está obrigada a reter a contribuição, descontando-a da respectiva remuneração dispendida, e a repassá-la ao Fisco, sob pena de configuração do crime de apropriação indébita. Tal sistemática não se estende, por razões óbvias, ao empregado doméstico.
Com a obrigação dos trabalhadores em contribuir com o sistema, temos
duas vertentes a se destacar, a primeira é que quanto mais pessoas trabalharem,
mais contribuições ao sistema se terá, a segunda é que em épocas de crise tal como
atualmente vivenciamos, quanto mais pessoas fora do mercado de trabalho menor
será a arrecadação e ainda mais benefícios serão pagos, tal como o seguro-
desemprego. Sob esta ótica fica claro que todos esses elementos devem se manter
estáveis afim de manter o sistema equilibrado.
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4 – EQUILÍBRIO FINANCEIRO AUTURIAL
Importantes considerações faz GUIMARÃES (2015, p.56) sobre o assunto:
O governo federal arrecada e gasta mais de R$ 1 trilhão por ano. Ainda assim, apesar da diferença no montante, há semelhanças importantes entre as contas do governo e as contas de cada um de nós. Como qualquer família ou empresa, o Estado tem que pagar pelos seus gastos e pode poupar ou se endividar, efetivamente transferindo a possibilidade de gastar de um período para outro. Contudo, a natureza dos gastos e, principalmente, a maneira do Estado ganhar dinheiro são bastante diferentes.
Para arrecadar dinheiro, o governo tributa as pessoas e empresas. Pode parecer intuitivo que a arrecadação proveniente de um imposto seja proporcional à taxa cobrada, mas isso não ocorre. Em geral, uma alíquota maior de imposto desencoraja justamente as ações que geram a receita que se pretende tributar.
Para que se mantenha o equilíbrio, é necessário que se os ativos sejam
equivalentes aos passivos, mas o ideal seria que os ativos fossem maiores que os
passivos afim de que se mantenha alguma reserva para períodos de recessão por
exemplo. Neste diapasão, é importante que se criem e efetivem políticas públicas
eficazes ao equilíbrio do sistema.
No que tange a política fiscal, GUIMARÃES (2015, p.59) assim discorre:
A economia passa por épocas de maior expansão e por momentos de recessão. Quando a economia vai mal, gastos do governo como o seguro desemprego tendem a aumentar e, como há menos a ser taxado, a arrecadação tende a ser menor. Assim, equilibrar as contas requereria taxas maiores de impostos ou menos gastos.
A questão é que impostos baixos são ainda mais desejáveis em momentos de recessão. Quando há pouco investimento e pouca criação de empregos, o incentivo proporcionado por menores alíquotas pode ser particularmente importante para tirar a economia de uma crise. Claro, mais impostos terão que ser cobrados lá na frente, mas talvez isso seja menos custoso quando a economia estiver indo bem.
Da mesma maneira, gastos do governo podem ser mais desejáveis em épocas de recessão, quando há mais desemprego. Considere que o governo compre os serviços de uma empresa que, para prover esses serviços, contrate pessoas. Muitas dessas pessoas serão realocadas de outros empregos (nos quais elas trabalhavam ou iriam trabalhar se não houvesse a intervenção do governo). Outras estariam sem trabalho na ausência desses gastos. Gastos do governo são mais desejáveis quando é maior a proporção de desempregados dentre os novos contratados para prestar os serviços. De modo geral, essa proporção é maior quando a taxa de desemprego está mais alta.
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Por conta de tudo isso, déficits em momentos de recessão podem ser desejáveis. O problema é que quando a economia do país vai mal, o risco de um calote tende a estar mais alto, o que torna custoso tomar recursos emprestados para cobrir o déficit. Portanto, o ideal é manter as finanças públicas saudáveis, sem déficits, com dívida baixa, para que nos anos de vacas magras o governo possa se endividar e, assim, gastar mais e taxar menos.
Dentro deste tópico, brilhante consideração faz MENDES (2014, p.774):
Em relação aos direitos sociais, é preciso levar em consideração que a prestação devida pelo Estado varia de acordo com a necessidade específica de cada cidadão. Enquanto o Estado tem que dispor de um valor determinado para arcar com o aparato capaz de garantir a liberdade dos cidadãos universalmente, no caso de um direito social como a saúde, por outro lado, deve dispor de valores variáveis em função das necessidades individuais de cada cidadão. Gastar mais recursos com uns do que com outros envolve, portanto, a adoção de critérios distributivos para esses recursos.
Assim, em razão da inexistência de suportes financeiros suficientes para a satisfação de todas as necessidades sociais, enfatiza-se que a formulação das políticas sociais e econômicas voltadas à implementação dos direitos sociais implicaria, invariavelmente, escolhas alocativas. Tais escolhas seguiriam critérios de justiça distributiva (o quanto disponibilizar e a quem atender), configurando-se como típicas opções políticas, as quais pressupõem “escolhas trágicas” pautadas por critérios de justiça social (macrojustiça). É dizer, a escolha da destinação de recursos para uma política e não para outra leva em consideração fatores como o número de cidadãos atingidos pela política eleita, a efetividade e eficácia do serviço a ser prestado, a maximização dos resultados etc.
Diante do exposto, passemos a análise os institutos que afetam os cofres
públicos no que tange a seguridade social.
4.1. DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO
Instituto muito prolatado, mas pouco compreendido, DIAS (2011, p.06),
conceitua a Desvinculação de Receitas da União da seguinte forma:
A DRU é um mecanismo que permite que parte das receitas de impostos e contribuições não seja obrigatoriamente destinada a determinado órgão, fundo ou despesa. A desvinculação de receitas tornou-se necessária para enfrentar o problema do elevado grau de comprometimento de receitas no orçamento geral da União. Tais vinculações implicam uma grande inflexibilidade na alocação de recursos públicos, que tem sido apontada como um sério problema de gestão governamental, já que prejudica tanto a execução das políticas públicas quanto o uso dos instrumentos de política
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fiscal. As vinculações de receitas, somadas a gastos em boa medida incomprimíveis – despesas com pessoal, benefícios previdenciários, serviço da dívida etc. –, dificultam a capacidade de o governo federal alocar recursos de acordo com suas prioridades sem trazer endividamento adicional para a União.
O que se avaliza aqui é o uso de tal instrumento para destinar recursos
inerentes à seguridade social para alocação em outras áreas, tal como o pagamento
dos juros da divida pública, não que se defenda ou critique tal prática, mas é preciso
compreender que isto acaba criando problemas para o equilíbrio fiscal da
seguridade e consequentemente os direitos sociais dos indivíduos da sociedade.
Segundo NOVELINO (2014, p.766):
A questão envolvendo a efetividade é, sem dúvida, uma das preocupações mais frequentes nos debates envolvendo direitos sociais.
A implementação e proteção de qualquer espécie de direito fundamental envolve, direta ou indiretamente, uma significativa alocação de recursos materiais e humanos. Todavia, o “custo” especialmente oneroso dos direitos sociais aliado à escassez de recursos orçamentários impedem sua realização em grau máximo ou, às vezes, até em um grau satisfatório. Tal característica impõe a necessidade de que os poderes públicos legitimados pelo batismo popular – Executivo e Legislativo – elejam as prioridades a serem atendidas entre demandas igualmente legítimas contempladas no texto constitucional. Em um quadro de escassez, pondera Daniel SARMENTO, “cada decisão explicitamente alocativa de recursos envolve também, necessariamente, uma dimensão implicitamente desalocativa”
Partindo desta premissa, fica claro que a desvinculação acaba criando uma
escassez de recursos para concessão de medidas protetivas aos direitos sociais,
tais como o deferimento de benefícios assistenciais ou investimentos pontuais na
saúde pública por exemplo.
Tal instrumento fora concebido para ser temporário em 1994, tem sido
constantemente renovado, sendo que recentemente fora estendido até 2023, tendo
ainda aumentado sua alíquota para 30%.
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4.2. RENÚNCIAS FISCAIS TRABALHISTAS
Outro elemento que gera receitas aos cofres da seguridade, são as
contribuições decorrentes das sentenças trabalhistas, tal como preconiza LEITE
(2015, p.230):
Em se tratando de execução de contribuição previdenciária, tal faculdade não é conferida ao juiz, uma vez que o § 3º do art. 879 da CLT estabelece norma cogente em relação à União, ou seja, elaborados os cálculos, deverá a União ser imediatamente intimada para, querendo, impugná-los, sob pena de preclusão.
Essa impugnação, quando feita por qualquer das partes originárias do processo de cognição, poderá ser reiterada na execução (CLT, art. 884, § 3º), desde que não tenha ocorrido a preclusão (CLT, art. 879, § 2º).
Se, todavia, a União quedar-se silente quando da intimação para impugnar a conta de liquidação (CLT, art. 879, § 3º), estará irremediavelmente preclusa a sua pretensão de fazê-lo por meio da impugnação à sentença prevista no art. 884, § 3º, da CLT.
Da decisão que acolher ou rejeitar a pretensão da União (CLT, art. 884, § 4º), caberá agravo de petição (art. 897, a e § 1º, da CLT).
Os valores devidos à União deverão ser pagos por meio de guia de recolhimento própria, dela constando o número do processo e o nome das partes (CLT, art. 889-A).
É permitido à Secretaria da Receita Federal conceder o parcelamento do valor devido à União. Nesse caso, o devedor deverá juntar aos autos cópia do termo de ajuste, ficando suspensa a execução da contribuição social até a efetiva quitação de todas as parcelas (CLT, art. 889-A, § 1º).
Nos termos do § 2º do art. 889-A da CLT, as Varas do Trabalho encaminharão mensalmente à Secretaria da Receita Federal do Brasil informações sobre os recolhimentos a título de contribuições previdenciárias efetivados nos autos, salvo se outro prazo for estabelecido em regulamento.
Seguindo por esta linha de raciocínio expõe CASTRO (2015, p.426):
Com a Emenda n. 20/98, incluiu-se entre as competências da Justiça do Trabalho a execução de contribuições sociais e acréscimos, decorrentes de suas decisões. A matéria foi regulamentada na Consolidação das Leis do Trabalho, por força das inserções realizadas pela Lei n. 10.035/2000, parcialmente alteradas pela Lei n. 11.457, de 16.3.2007.
Em que pese não haver inconstitucionalidade na modificação da competência jurisdicional para execução de contribuições levada a termo pelas duas Emendas citadas, pairam relevantes dúvidas sobre a constitucionalidade da regulamentação por lei daquilo que seria o “processo de execução” destas contribuições na Justiça Laboral, desde logo se podendo afirmar que muitas das normas inseridas na CLT revelam um total desconhecimento de princípios doutrinários e até mesmo de regras básicas do Direito Tributário, bem como de Direito Processual. A partir de então, a Justiça do Trabalho “divide” a competência para a execução de créditos da Seguridade Social com a Justiça Federal, numa estranha forma de divisão,
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na qual a contribuição à Seguridade Social – espécie de tributo que se constitui numa obrigação principal e autônoma em relação ao seu fato gerador – é vista como mero “acessório” dos direitos reconhecidos por uma decisão proferida na Justiça do Trabalho, o que está longe de ser verídico.
É curial apontar que a Justiça do Trabalho pode, perfeitamente, ser competente para processar e julgar execuções (fiscais) de créditos da Seguridade Social, desde que respeitados os princípios fundamentais do devido processo legal e as regras do Código Tributário Nacional, que regem as obrigações tributárias no território nacional.
Ocorre que a “liquidação” (leia-se lançamento tributário) dos valores devidos à Seguridade Social é atribuição da Administração Fazendária, por força do art. 142 do CTN, e a criação de um procedimento liquidatório no curso do Processo do Trabalho para apurar tais contribuições viola frontalmente o princípio da imparcialidade do julgador, causando um retrocesso inimaginável para fazer com que o Juiz do Trabalho seja praticamente um inquisidor/cobrador de contribuições e acréscimos de mora.
Importa dizer que apesar dos dispositivos legais expostos pelos
doutrinadores e constantes seja na Constituição Federal, seja na Consolidação das
Leis do Trabalho, a Fazenda Pública tem deixado de lado em determinadas
oportunidades de arrecadar numerário aos cofres públicos. Tal como se vê nas
disposições contidas na Portaria do Ministério da Fazenda de nº 582/2013:
Art. 1º O Órgão Jurídico da União responsável pelo acompanhamento da execução de ofício das contribuições previdenciárias perante a Justiça do Trabalho poderá deixar de se manifestar quando o valor das contribuições previdenciárias devidas no processo judicial for igual ou inferior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais).
Em cumprimento a portaria, deixa a União de arrecadar importâncias que
poderiam vir a amenizar o déficit fiscal dos cofres da seguridade, que poderiam ser
empregados na concessão de medidas sociais em prol dos necessitados.
4.3. APROPRIAÇÕES INDÉBITAS PREVIDENCIÁRIAS
Outra fonte de prejuízo aos cofres públicos, são as apropriações indébitas
previdenciárias, que nas palavras de CASTRO (2015, p.462):
Essa norma tem objetivo claro, qual seja, evitar a sonegação fiscal, inibindo o desvio de contribuições destinadas ao financiamento da Seguridade Social. Tutela a subsistência financeira das ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
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Muito embora o segurado obrigatório da Previdência Social seja o sujeito passivo da obrigação tributária, nem sempre é ele o responsável pelo seu recolhimento. Segundo o art. 30, inciso I, da Lei n. 8.212/91, a empresa é obrigada a: “arrecadar as contribuições dos segurados empregados e trabalhadores avulsos a seu serviço, descontando-as da respectiva remuneração”. E pelo art. 4º da Medida Provisória n. 83, de 12.12.2002, convertida na Lei n. 10.666, de 8.5.2003, a empresa ficou obrigada, também, a arrecadar a contribuição do segurado contribuinte individual a seu serviço, descontando-a da respectiva remuneração. Isto é, cabe à empresa descontar e recolher aos cofres da Previdência Social os valores arrecadados dos segurados.
A obrigação legal da arrecadação das contribuições previdenciárias é atribuída, também, à empresa adquirente, consignatária ou à cooperativa em relação às operações de venda ou consignação da produção rural (art. 30, IV, da Lei n. 8.212/91). Ou seja, cabe a essas empresas fazer a retenção e o recolhimento das contribuições devidas pelos produtores rurais sobre a receita bruta proveniente da comercialização de sua produção.
Sendo este um meio de fraudar a arrecadação fiscal, deve ser punido na
forma da lei, importa para melhor compreensão do exposto, citar a doutrina de
EDUARDO (2013, p.211):
Para a caracterização do crime de apropriação indébita previdenciária não é exigido o dolo específico, em outras palavras, não é necessário comprovar que o agente tinha a intenção de ter para si a coisa apropriada. Para a tipificação desse delito basta que fique configurada a omissão quanto ao recolhimento do tributo, o qual tem seu cumprimento presumido por lei. É o caso do dever da empresa de: proceder ao desconto da contribuição dos segurados a seu serviço (empregado, avulso e contribuinte individual), descontar da contratada o valor referente à retenção dos 11% sobre a nota fiscal ou fatura de serviços (art.219 do Decreto nº 3.048/1999), deixar de pagar aos segurados os benefícios de salário-família e salário-maternidade quando estes já tiverem sido reembolsados.
Fica claro que é necessário a atuação constante dos Auditores Fiscais para
evitar a perpetuação desse crime contra os cofres públicos e contra os segurados
que dependem desses valores que são sonegados para sua subsistência.
4.4. SONEGAÇÃO DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA
No que tange ao tema aqui exposto, discorre CASTRO (2015, p.483):
Trata-se de crime praticado por particular contra a Previdência Social cujo elemento do tipo é a vontade livre e consciente de sonegar contribuição previdenciária, mediante a omissão de procedimentos contábeis obrigatórios.
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Sobre a consumação e a competência para julgamento desse delito decidiu a 3ª Seção do STJ que: “O delito previsto no art. 337-A do Código Penal consuma-se com a supressão ou redução da contribuição previdenciária e acessórios, sendo o objeto jurídico tutelado a Seguridade Social. A competência para processar e julgar o crime de sonegação de contribuição previdenciária é fixada pelo local da consumação do delito, conforme previsto no art. 70 do Código de Processo Penal” (CC 200901070341, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJE 29.3.2010).
Por se tratar de crime material, exige-se a constituição definitiva do crédito tributário previamente à propositura da ação penal, aplicando-se, portanto, a Súmula Vinculante n. 24 do Supremo Tribunal Federal: “Não se tipifica crime material contra a ordem tributária, previsto no art. 1º, incisos I a IV, da Lei nº 8.137/90, antes do lançamento definitivo do tributo”. Nesse sentido: “(...) 1. De acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, o entendimento alinhavado na Súmula Vinculante n. 24 do Supremo Tribunal Federal aplica-se ao crime descrito no art. 337-A do Código Penal, cuja caracterização, em razão de sua natureza material, depende da constituição definitiva do valor sonegado. Precedentes” (STJ, RHC 24.876/SC, Rel. Min. Marco Aurélio Belizze, 5.ª Turma. DJe 19.03.2012).
Para que haja um maior controle sobre as sonegações previdenciárias, uma
fiscalização eficiente é essencial, vale ressalvar a observação feita por EDUARDO
(2013, p.215):
Basicamente a ação principal é omitir da folha de pagamento, contabilidade, GFIP ou qualquer outro documento fatos geradores de contribuição previdenciária, na tentativa de suprimir ou reduzir o pagamento do referido tributo, configurando, portanto, fraude. As condutas são omissivas, entretanto, existe dolo específico, pois existe intenção de omitir com o fim de reduzir ou mesmo não pagar o tributo, ou seja, caracterizam ações fraudulentas.
A punibilidade é extinta se o agente, espontaneamente, declara e confessa as contribuições, importâncias ou valores e presta informações devidas à previdência social, na forma estipulada pela legislação, antes do início da ação fiscal. Note que ocorre a extinção da punibilidade independentemente do pagamento da contribuição devida.
A problemática que envolve a questão consiste na pouca força efetiva do
crime ora apresentado, pois se o infrator confessar o crime ele não é punido e isso
retira toda a eficácia da penalidade pelo delito.
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4.5. DIVIDA ATIVA DA FAZENDA PÚBLICA
O melhor conceito sobre divida ativa pode ser alcançado com a lição de
ALEXANDRE (2016, p.507):
A expressão “dívida ativa” parece contraditória, porque, no linguajar contábil, chamam-se de ativos os aspectos positivos do patrimônio (bens e direitos) e de passivo os aspectos negativos (obrigações). Assim toda dívida seria essencialmente passiva.
Olhando o fenômeno pelo lado da Fazenda Pública, a dívida do sujeito passivo é um ativo, que, cumpridos determinados requisitos, poderá ser objeto de execução judicial. Aliás, como se verá adiante, o principal objetivo da inscrição de um crédito tributário em dívida ativa é exatamente extrair o título executivo que vai aparelhar a ação de execução fiscal a ser ajuizada pelo Estado na busca da satisfação do seu direito.
Assim, quando se deve ao Estado, é corriqueiro que o débito seja inscrito em dívida ativa, de forma que esta é composta por débitos de origem tributária e não tributária.
O Código Tributário Nacional em seu artigo 201, expõe da seguinte maneiro
o tema:
Art. 201. Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular.
Trazendo especificamente para o objeto deste trabalho, tem-se a exposição
feita por EDUARDO (2013, p.35):
As receitas provenientes da cobrança de débitos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como de alienação, arrendamento ou locação de bens móveis ou imóveis pertencentes ao patrimônio do INSS, deverão constituir reserva técnica, de longo prazo, que garantirá o seguro social instituído no Plano de Benefícios da Previdência Social. É vedada a utilização dessas receitas para cobrir despesas de custeio em geral, inclusive as decorrentes da criação, majoração ou extensão dos benefícios ou serviços da Previdência Social, admitindo-se sua utilização, excepcionalmente, em despesas de capital conformidade com a lei orçamentária.
No que tange a divida ativa, seria interessante que o Estado realiza-se uma
reforma na legislação correlata para dar maior celeridade a atuação da Fazenda
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Pública na cobranças dos débitos fiscais a ela inerentes. Para que se tenha uma
ideia, do rombo fiscal da dívida ativa, cita-se a reportagem feita por HESSEL (2015):
O Ministério da Fazenda acaba de divulgar uma lista com as 500 maiores empresas devedoras do Fisco. A Vale é a líder com uma dívida de R$ 41,9 bilhões, seguida por Carital Brasil, antiga Parmalat Brasil e que deve R$ 24,9 bilhões. Em terceiro lugar está a Petrobras, com R$ 15,6 bilhões em débitos não saldados com a União. O total devido por essas 500 companhias da lista somam R$ 392,3 bilhões, de acordo com dados da Procuradoria-Geral da Fazenda. Esse montante, se fosse quitado de uma única vez, equivale 14,5 Bolsas Famílias, sem contar que seria suficiente para cobrir o rombo das contas públicas de 2014, de R$ 32,5 bilhões, e ainda ajudaria o governo a cumprir a meta fiscal inicial para este ano, de 1,1% do Produto Interno Bruto (PIB), ou R$ 66,3 bilhões. No entanto, o restante, pouco mais de R$ 290 bilhões, não seriam suficientes para consertar definitivamente o descompasso fiscal do governo, que gasta bem mais do que arrecada todos os anos, o que contribui para o
aumento do rombo nas contas públicas.
Como se extrai da reportagem, os valores devidos aos cofres públicos, se
pagos, seriam suficientes para acabar com déficit da previdência social e o Poder
Público ainda ficaria com dinheiro em caixa suficiente para adotar outras medidas
públicas necessárias ao funcionamento estatal.
5 – MEDIDAS EM BUSCA DO EQUILÍBRIO DA SEGURIDADE SOCIAL E O
DEFICIT PREVIDENCIÁRIO
Chega-se a conclusão de que é necessário que sejam tomadas
determinadas medidas a fim de se alcançar o equilíbrio das contas públicas, mas
não se pode efetuar as reformas necessárias tomando medidas que sejam um
retrocesso social, tal como expõe RAMOS FILHO (2012, p.186):
Não há como falar de orçamento público e deixar de mencionar a teoria que passou a ser denominada “reserva do possível”, que condiciona a possibilidade da atuação do Estado na satisfação das necessidades públicas (atividade administrativa do Estado, sua “atividade-fim”) à existência de recursos públicos disponíveis.
Tal conceito é fundamentado na ideia de que o Estado-Administração não pode cumprir suas finalidades se não dispuser de uma massa adequada de meios econômicos e, destarte, as necessidades públicas só podem ser satisfeitas quando houver disponibilidade de recursos, bem como autorização na lei orçamentária para gastá-los.
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Corroborando com os dizeres do doutrinador citado, está o relatório do DIEESE
(2016, p.05):
Do ponto de vista dinâmico, ou seja, considerando o desenvolvimento da economia e do sistema de proteção, o maior peso sobre os trabalhadores ativos para sustentação dos inativos pode ser compensado pela evolução mais acelerada de suas remunerações em comparação com a evolução do valor dos benefícios. Em outras palavras, em um contexto de processo de crescimento dos salários diante da evolução do valor dos benefícios, a piora da relação entre contribuintes e beneficiários pode ser aliviada. Assim, se o sistema econômico tiver uma trajetória favorável do crescimento da produtividade, do emprego e da remuneração do trabalho, alivia-se a carga de se manterem relativamente mais aposentados e pensionistas. De toda forma, é difícil imaginar que somente as contribuições previdenciárias darão conta de cobrir o total de benefícios previdenciários pagos pelo Regime Geral da Previdência Social. Do ponto de vista financeiro e de mais longo prazo, a Previdência Social sustenta-se no interior da seguridade social, que conta com base ampla e diversificada de financiamento. A proposta de estruturar a seguridade social com base ampla de financiamento revela a prudência dos deputados e senadores constituintes de 1988, ao formular o sistema de proteção social do país e seu financiamento, capaz de incorporar trabalhadores até então marginalizados (como os rurais) e
garantir sua sustentação no longo prazo.
Por fim, é preciso que se avalie as medidas necessárias para o equilíbrio
fiscal, atendendo os interesses que por vezes se contrapõem no que tange as
conquistas sociais e a atuação estatal, valendo citar os dizeres de PIKETTY (2014,
p.692)
Para medir a evolução do papel do poder público na vida econômica e social, a maneira mais simples consiste em examinar a importância que o conjunto de impostos e arrecadações passou a exercer na renda nacional.
5.1. DÉFICIT PREVIDENCIÁRIO
Sobre diferentes aspectos, podemos avaliar o déficit previdenciário, exemplo
desta análise são as constantes reformas previdenciárias que foram feitas no
passado e serão realizadas nos anos que se seguirem.
Dentro deste contexto, cabe ressaltar o exposto pelo Tribunal de Contas da
União, no acórdão de relatoria do Ministro CEDRAZ (2014, ata nº 48):
De acordo com o PPA 2012-2015, o principal desafio para a Previdência Social para o período é consolidar o cenário de inclusão previdenciária (Objetivo 0250), modernizar a Previdência, melhorando a qualidade de atendimento à população (Objetivo 0251); e garantir a sustentabilidade dos
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regimes de Previdência (Objetivo 0252). Cada um dos regimes supervisionados ou mantidos pelo Poder Público possui desafios e características únicos, com estruturas organizacionais e metas específicos. O Regime Geral de Previdência Social (RGPS) possui especial acompanhamento por parte da sociedade e do Ministério da Previdência Social por sua materialidade e universalidade. São mais de R$ 300 bilhões executados pelo Programa Previdência Social, atendendo mais de 27 milhões de segurados (não considerando os mais de 4 milhões de assistidos pela Assistência Social, benefícios também administrados pelo INSS), presentes em todos os municípios brasileiros. No caso do RGPS, um dos indicadores do PPA - definido como "necessidade de financiamento do regime geral, em relação ao PIB" - trata diretamente da sustentabilidade do regime. Esse indicador apresentou leve melhora entre os anos de 2009 e 2013, reduzindo o percentual de 1,32% para 1,05%, apesar de tendência de alta nos últimos três exercícios (o mínimo dos cinco anos foi 0,86 em 2011). Por outro lado, o déficit do RGPS cresceu para R$ 49,9 bilhões, em termos nominais, no final de 2013. Esse déficit compõe-se, em 2013, de um superávit na previdência urbana de R$ 24,3 bilhões e de um déficit de R$ 74,2 bilhões na previdência rural. Os componentes dos déficits da Previdência Social, em especial quanto aos exercícios de 2007 a 2009, foram analisados em auditoria realizada pelo Tribunal (Acórdão 2.059/2012 - Plenário). Dentre as causas identificadas desse resultado negativo destacam-se a insuficiência de fontes de arrecadação; o modelo de arrecadação por sub-rogação; o desenho do benefício rural; e o aumento real no valor do Salário Mínimo.
Consideração interessante faz IBRAHIM (2015, p. 221) sobre o assunto:
Atualmente, a União tem manifestado, com frequência, suposto déficit previdenciário, o que tem gerado pesados encargos para o orçamento federal, inclusive excluindo recursos de outras áreas, como saúde e educação.
Talvez esta seja uma das questões mais mal compreendidas dentro do atual debate da previdência social. Em primeiro lugar, não se pode sequer afirmar de modo categórico a realidade do déficit, pois é patente o desvio de recursos da seguridade social para outras áreas; em segundo lugar, há muito tempo o cálculo atuarial é ficção na previdência brasileira, aplicando à Administração Pública, no máximo, a análise financeira de receitas e despesas.
E assim prossegue IBRAHIM (2015, p.222):
As divergências na contabilidade previdenciária servem de munição para aqueles que defendem a privatização total do sistema, partindo de uma análise equivocada da situação.
As alterações e reformas podem e devem ser efetuadas, mas a sociedade tem o direito de alcançar o problema nas suas devidas medidas, sem
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quaisquer omissões ou manobras políticas para obter seu apoio, as quais têm gerado efeito colateral dos mais perversos, que é o descrédito do sistema público de previdência social.
É bem verdade que a previdência social passa por dificuldades a décadas, e
precisamos enfrentar essa questão, mas não apenas nos deixando levar pelos
aspectos financeiros que envolvem a questão pois a previdência social tem uma
caráter humano envolvido, sendo muitas vezes a única fonte de sustento de famílias
inteiras. Cabe citar a bela citação feita por EDUARDO (2013, p.209):
A Previdência Social tem uma importância fundamental dentro do nosso país. No contexto atual, sabe-se que o capital que faz movimentar o comércio local de um número considerável de municípios brasileiros é originado dos benefícios pagos pelo INSS.
Dentro da objetivação da reforma fiscal da previdência, é preciso que se
realize uma auditoria financeira profunda em suas contas pois, só assim saberemos
afundo qual o nível do problema a ser enfrentado e onde deve-se mexer afim de
estancar a sangria.
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CONCLUSÃO
Dentro do contexto aqui apresentado é possível extrair algumas
considerações acerca do equilíbrio fiscal da seguridade.
A primeira no que diz respeito ao financiamento, a seguridade possui
diversas fontes de custeio e isto é um importante instrumento para que não entre em
colapso frente a suas demandas sócias.
O segundo ponto diz respeito ao equilíbrio do sistema em observância aos
princípios mestres da seguridade social, antes de se tomarem algumas medidas, é
preciso avaliar os princípios que regem a matéria de forma a não permitir que quem
necessite de determinados benefícios fiquem desamparados.
O terceiro ponto envolve tão somente a possibilidade do Estado agir de
forma mais eficaz na fiscalização das contribuições que lhe são devidas, de forma a
não prejudicar os cofres públicos. A reforma do sistema, necessariamente deverá
passar por este ponto afim de ser um meio eficaz de combate as dividas fiscais.
Conclui-se pois, que é necessário que aja mudanças no que tange a
seguridade social brasileira, não sendo necessariamente apenas nos benefícios
sociais, podendo-se ampliar outros mecanismos jurídicos afim de reduzir o déficit
fiscal das contas públicas.
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REFERÊNCIAS
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