A Racionalidade Econômica na Política Educacional em São ... ?· A Racionalidade Econômica na Política…

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  • Pro-Posies- vol. 13, N. 1 (37)- Jan/abr. 2002

    A Racionalidade Econmica na PolticaEducacional em So Paulo*

    Aparecida Neri de Souza1

    Resumo: Anlise do projeto educacional implementado no estado de So Paulo, no perodoentte 1995e 1998, buscando apreender como a educao considerada importante esttatgiapara o desenvolvimento e est ancorada numa racionalidade econmica e burocrtica. Aanlise foi realizada a partir de estudos em dez escolas pblicas estaduais de ensino bsicoe os discursos governamentais produzidos pela Secretria de Esdado da Educao.

    Palavras-chave: poltica educao, trabalho de professores, racionalidades econmicase burocrtica, ensino bsico.

    Abstract:Analysis of the educational project implemented in the state of So Pauloin the period between 1995 and 1998, trying to understand how education is consideredna important strategy for development and is based on na economic and bureaucraticrationality. The article is based on research in tem state elementary public schools andgovernment discourses produced by the State Secretary of Education.

    Key-words: Educational policy, professors' work, economic and bureaucratic rationality,elementary education.

    Este texto analisa a reforma educacional paulista, no perodo de 1995 a 1998, buscan-do apreender como a educao considerada importante estratgia para o desenvolvi-mento e est ancorada numa racionalidade econmica e burocrtica. A anlise foi realiza-

    da a partir de estudos em dez escolas pblicas de ensino bsico2 e de discursosgovernamentais produzidos pela Secretria de Estado da Educa03* Este texto refere-se tese de douIoracb - A poltica educacional para o desenvoMmento e trabalho docente -

    defendida em 12108/1999, na Faculdade de Educao da UNICAMP.sob a orientao da Profa.Ora. UlianaRo/fsenPetJilliSegnini,ponto de partida para a construo do projeto de ps-doutoracb - Reformas do ensinomdio e da educao pofissiord: mudanas na orgcnizao dotrabcihodocente? (acordo CapefJCofecub).

    1. Professora doutora no Departamento de Cincias Sociais Aplicadas Educao na Faculdade deEducao. UNICAMP.

    2. Asescolas foram selecionados a partirda localizao geogrfica (regio metropolitana da GrandeSo Pauloe Campinas), tamanho, tipo de ensino e perfilsocioeconmico da populao.

    3. Adescentralizao da educao (1997, conferncia proferida no Chile);A gesto educacional noEstadode So Paulo(1998,conferncia proferidaem So Paulo)e Diretrizeseducacionais para o Estadode So Paulo(1995),alm dos veculosde comunicao entre a Secretaria e a rede pblica de ensino,em especial o jomal"Escola.Agora",documentos institucionais.teleconferncias e a pginanaintemet.

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    A concep'o de educao, presente nas propostas governamentais4, parte do pressu-posto de que h uma nova conformao social, econmica e poltica que est modifican-do os padres de produo e organizao do trabalho e deve orientar as reformas e/ouinovaes educacionais.

    Da premissa de que educao um fator que permitiria ao pas participar competitiva-mente do mercado globalizado, a Secretaria de Estado da Educao (SEE) analisa a edu-cao na perspectiva de que o sistema educacional paulista enfrenta uma crise de eficin-cia, de eficcia e de produtividade, mais do que uma crise de universalizao de direitos.

    Assim, os problemas educacionais, apontados pela Secretaria de Estado da Educaoso identificados como disfuncionalidades do sistema educacional e expressariam a inca-pacidade do Estado em administrar as polticas educacionais.

    Os ndices de desempenho do sistema mostram claramente o quanto ele ineficaz.Em 1992, no ensino fundamental e mdio, as perdas por evaso e repetncia alcana-ram 1.476.000 alunos, o que representa cerca de 25% de alunos matriculados na rede.Se lembrarmos que cada aluno custa em mdia US$ 220,00 para o Estado, o nmeroacima representa um desperdcio da ordem de US$324.720.000. Em relao Secreta-ria Estadual de Educao e ao aproveitamento de seus recursos disponveis, podemosafirmar que prevalece uma extrema ineficincia, notadamente, pelo gigantismo da m-quina burocrtica e pela ausncia de mecanismos de controle sobre o sistema de ensino.(SEE, 1995, p. 301)

    A correo das disfuncionalidades como objetivo das reformas educacionais, , a par-tir desta tica, condio para o projeto de modernizao da sociedade brasileira. Assim, apoltica educacional centra-se no objetivo de resolver ou mitigar as disfuncionalidades dosistema educacional, em particular, e formar recursos humanos necessrios ao projeto demodernizao, indispensvel para incluir o Brasil no rol das economias desenvolvidas,consoante o novo modo de desenvolvimento capitalista.

    O diagnstico dos problemas educacionais conclui que a "crise educacional no mais a mesma" e que o seu "eixo norteador" a ausncia de mecanismos de controlesocial e econmico. Portanto, a racionalizao de custos da produo da educaoescolar torna-se o objetivo principal das mudanas propostas. Assim, desloca-se anfase dos processos educativos para os de reorganizao das funes administrati-vas e de gest05.

    As diretrizes traadas pela Secretaria de Estado da Educao, para eliminar asdisfuncionalidades do sistema educacional, organizaram trs eixos de interveno, subor-dinados lgica da racionalidade econmica: 1) Melhoria da Qualidade de Ensino, 2)Mudanas nos Padres de Gesto e 3) Racionalizao Organizacional.

    4. Assimcomo nos diversosRelatriossobre o DesenvolvimentoMundialproduzidos pelo Banco Mundial:Pobreza (1990); O desafio do desenvolvimento (1991);O trabalhador e o processo de integraosocial (1995); Do plano ao mercado (1996); O Estado em transformao (1997) e Prioridades yestratgias para Ia educacin (1996).

    5. "Gesto educacional -cabe definiros escopos normativospara a adoo de formas participativas dedireo e regulao escolares (com gradual autonomizao). disseminarconhecimentos e mtodosde gesto logstica orientadas para padres de eficincia e eqidade e estabelecer incentivosdiferenciados de carreira (salarial ou no) que premiem o melhor desempenho instituclonal:(Albuquerque.1993).

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    o primeiro eixo, a Melhoria da Qualidade de Ensino se realiza por intermdio: a)reorganizao da rede de ensin06; b) da valorizao do magistri07; c) de classes de acele-rao da aprendizagem; d) de salas ambientes; e) de avaliao do rendimento escolar(Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar no Estado de So Paulo/ SARESP); f) dosRecursos Pedaggicos (livro didtico) e g) de projetos especiais nas escolas8 (SEE, 1998).

    O segundo eixo, Mudanas nos Padres de Gesto, concretiza-se mediante adesconcentrao e a descentralizao da gesto da educao (extino das Divises Regi-onais de Ensino, transferncia de recursos financeiros para as escolas e municipalizaodo ensino) (SEE, 1998).

    O terceiro eixo, a Racionalizao Organizacional, realiza-se por intermdio de: a)enxugamento da mquina e eliminao de duplicidades; b) informatizao administrativae c) reorganizao da rede de ensino (SEE, 1998).

    A melhoria da qualidade de ensino, segundo a Secretaria de Educao, definida apartir de uma dupla dimenso: de um lado, a distribuio eficiente dos recursos destina-dos educao ( por intermdio da Reorganizao da Rede de Ensino - e, de outro pelocontrole eficaz da produtividade das instituies escolares) mediante o Sistema de Avali-ao do Rendimento Escolar no Estado de So Paulo, as Classes de Acelerao da Apren-dizagem e o Projeto de Recuperao nas Frias. As prticas pedaggicas devem ser carac-terizadas, neste contexto, pela eficincia produtiva das instituies escolares portadorasde qualidade. Desta forma, a baixa qualidade da educao escolar pode ser localizada nouso racional dos equipamentos e prdios escolares, e no na falta de vagas ou escolas; nosprofessores mais capacitados, e no na falta de professores para determinados compo-nentes curriculares, e na melhoria do gasto educacional, evitando desperdcios. Para me-lhorar a educao ( com os mesmo recursos financeiros, mas utilizando-os eficientemente( necessrio, tambm, prope o governo paulista, mudar os padres de gesto e promo-ver uma racionalizao organizacional, que combinam, contraditoriamente, duas lgicas:a centralizao e a descentralizao de funes e responsabilidades educacionais. Adescentralizao realiza-se por intermdio da municipalizao, isto , da transfernciadas instituies escolares para os municpios. A centralizao concretiza-se pelo desen-volvimento de sistemas de avaliao e de informaes gerenciais "que facilitam o plane-jamento, o controle e a tomada de decises" (SEE, 1998). Portanto, centraliza-se o con-trole pedaggico e descentraliza-se os mecanismos de financiamento e gesto educacionais.

    Sendo a educao para a competitividade o fim visado pela reforma da educao emSo Paulo (1995-1998), como as aes polticas se organizam para reafirmar a racionalidadeda poltica educacional? Quais so os projetos de adequao dos meios - programas,medidas e aes - aos fins propostos da educao como estratgia de desenvolvimento?6. Areorganizaoda rede ensinotem porobjetivos:(a)racionalizaono usodos equipamentos:(b)

    melhoriado planejamentoda rede fsica:(c)eliminaodas desigualdadesna prestaode servios;(d)Melhorescondiesde trabalho;(e)enxugamentoda mquinae eliminaoda duplicidade(SEE.1998).

    7. Programade EducaoContinuada,NovaCarreirae Salriossoas aes govemamentaispropostascomo valorizaodo magistrio(SEE.1998).

    8. Soeles:(1)ProjetoComunidadePresente;(2)Prevenotambm se ensina;(3)Copa 98;(4)Internetna educao; (5)Sistemasolar; (6)DireitosHumanos;(7)Basquete na Escola;(8)Parcerias;(9)Informatizao educacional; (10)Brasil500 anos (SEE.1998).

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    A educaao enquanto importante estratgia para o desenvolvimento, de acordo com aSecretaria de Educao, vincula-se lgica da racionalidade econmica, neste sentido, aqualidade da educao escolar "diz respeito reduo de desperdcios, de tempo de tra-balho, de custos e de fora de trabalho" (Bruno, 1997,p.41) e ser bem-sucedida mediantea incorporao de modelos gerenciais que privilegiem o estabelecimento de metas quegarantam a produtividade.

    As administraes anteriores no se propuseram nunca a implantar um sistema efici-ente de gerenciamento das unidades escolares, que permitisse conhecer a real situao emque essas se encontram (..,) Os ndicesdedesempenhodosistema(educacional)mostravamclaramen-te o quanto eleera ineficai;As perdaspor evasoe repetnciaalcanavamcercade 30% do total dealunos matriculados na rede implicandogrande desperdciofinanceiro para o Estado. (...) Em relaoaSEE e ao aproveitamentoracionalde seus recursosdisponveis,podia-seqfirmarqueprevaleciaumaextremaineficincia,notadamentepelogigantismoda mquina burocrticaepela ausnciade mecanis-mos de controlesobre o sistema de ensino, adotando um modelo de atendimento sem uma estratgia de

    trabalho definida, o que contribuapara a sub-utilizao de recursoshumanos,fsicos, materiais, condu-

    zindo ao uso inadequado dos recursosfinanceiros, alm de dificultar qualquer alternativa deparceria e

    cooperaoentreospoderespblicose outrossetoresda sociedadecivil.(Neubauer, 1997, p.2-4).A organizao, nesta perspectiva, difere da instituio (escolar? e se define pela sua

    instrumentalidade, pois est referida a um conjunto de prticas para obteno de um obje-tivo particular. As operaes propostas so deftnidas como estratgias balizadas pelas idiasde eficcia e de sucesso na obteno do objetivo. Assim, o que se compreende comoracionalidade organizacional est movida pelas idias de gesto, controle, planejamento,previso e xito. O sucesso e a eficcia da organizao educacional dependem de sua parti-cularidade, so um fim em si mesma (Chaui, 1998, 1999). Esta concepo de educaoparece estar sobre as divises sociais e polticas e s contradies inerentes a essas divises.

    (..,) a teoria da organizaopretende no discutir o problema central do poder (..,) atrs do

    discurso da racionalidade, nessa luta, a organizao abriga-separa legitimar a empreitada e

    desqualificar uma realidade que ela mutila (fragtenberg, 1978, p.16-23).

    Na discusso da gesto educacional formulada pela Secretaria de Educao, ob-serva-se dupla dimenso: a primeira refere-se concepo de que a educao umservio social e cientfico que pode ser desenvolvido por entidades pblicas no esta-tais (Bresser Pereira, 1998); e a segunda refere-se ao exerccio do poder tecnocrticopotencializado pela utilizao da informticalO e pelos sistemas de controle (avaliao

    9. AInstituio"aspira universalidade.Aorganizao sabe que sua eficcia e seu sucesso depende daparticularidade. (Chaul. 1999. p.5-3).

    lO:Para evitar o reaparecimento de focos de concentrao de poder no nvellocal. cabe. cada vezmais. demandar a partiCipao da comunidade e Integrao mais orgnica com o meio social (...)Maisdo que nunca. fazia-seImprescindvelInstituirum sistema eficazde dados gerenclais. com controleinformatlzado das estatsticas educacionais: (Neubauer. 1997. p. 8). O Projeto de Informatizao.como integrante do eixo Racionalizao Organizaclonal. "um sistema de Informaes gerenclaisque facilita o planejamento. o controle e a tomada decises. racionalizando a gesto escolar emelhorando a qualidade dos servios prestados pelo Govemo populao do Estado.. Asescolasesto conectadas em rede com as Delegacias de Ensinoe com os rgos centrais da SEE.portanto

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    de resultados)l1 propostos como reguladores da autoridade e despersonalizao dopoder (Bruno, 1997; Pags, 1987; Motta, 1987). As mudanas caminham na direoda criao de unidades descentralizadas as escolas, com autonomia 12e conectadas Secretaria de Educao que exerce o controle da definio dos parmetros curriculares(contedo do trabalho docente), das informaes educacionais, da distribuio dosrecursos e das formas de alocao do trabalho docente (contratao, quantidade detrabalho, remunerao etc.).

    A proposta de abertura institucional de parcerias com outros setores, dentro e fora doEstado; a flexibilidade para adotar solues alternativas e diferenciadas para ampliar asoportunidades de escolarizao e melhorar a qualidade de aprendizagem; a capacidade decoordenar a iniciativa e atuao de diversos parceiros em torno de prioridades estabelecidasdetermina a disposio do atual governo de promover uma mudana significativa nospadres de gesto, a serem aperfeioados atravs de alguns pontos complementares eessenciais. So eles: racionalizao do fluxo escolarl3; instituio de mecanismos de avali-ao dos resultados; aumento da autonomia administrativa, financeira e pedaggica dasescolasl4. (SEE, 1995, p. 308)

    A partir do diagnstico de que o sistema educacional inoperante pelo fato de sedefrontar com problemas tais como as diferenciaes socioeconmicas de alunos e pro-fessores e a estrutura burocrtica altamente centralizada, foi proposta a "descentralizaoe a desconcentrao de recursos e competncias", mediante a "multiplicao dos centrosde poder" e pela participao dos sujeitos envolvidos no processo educacional por inter-mdio do "controle direto dos usurios". Nesse movimento, as mudanas caminham nadireo de constituio de redes de servios educacionais, nas quais as unidades escolares

    as matrculasesto Informatizadas.oacompanhamento de faltase notasdosalunos.a vidafuncionaldos professorese o controle das compras. estoque e patrimnio.Tambm foirealizadoo Cadastramentodos alunosdas redes estadual. municipaise privadade ensino 'com o objetivode moralizar'epotencializaro usodos recursospblicos(...)o que possibilitaro rastreamentoanualde cada alunoatravsde seucdigo de Identificao(evitando.assim.tantoas duplas.como as falsasmatrculas).O sistemade cadastramento possibilitar.tambm. um estudo crlteriosoda maioradequao eracionalizaono usodos equipamentosescolares: (SEE.1994.p.305).

    11.0Programade Avaliaodo RendimentoEscolardo Estadode SoPaulo(SARESP).criadoem 1996.tem porobjetivo"obterdados para a formulaode polijicaseducacionaise de informaras escolascom dados objetivosacerca dos pontoscrticosdo processode ensinoaprendizagem"(...)Asescolaspaulistastambm participamdo Sistemade Avaliaodo EnsinoBsico(SAEB).criadoem 1991.doMinistrioda Educao e do Desporto(MEC)que tem objetivo'contribuirpara a formulao de poUlicasdo ensinopblicono Brasile estabelecer um sistemade controlede ensinodos contedosmnimosprevistosnoscurrculose dos padresde qualidade da escola brasileira"(Neubauer.1997.p. 18).

    12.Autonomiaaquipode serentendida na sua dimensode gesto de receitase despesas. de acordocom as normas pelas quais as Secretariasde educao estabelecem metas e Indicadoresdedesempenho. possvelafirmarque a autonomia refere-se.to somente. ao gerenciamento empresarialda escola. isto. como cumprir as metas e alcanar os indicadores. a escola tem autonomia paracaptar recursos de outras fontes. fazendo as propaladas parcerias com a empresa privada.

    13.Asmedidas de correo do fluxoescolar: (a)Classes de Acelerao: intensificao do ensino e voltadopara a recuperao dos alunos que esto com Idade defasada em relao srie que cursa; ProjetoRecuperao nas Frias.durante o ms de janeiro;Matriculapor Dependncia; Recuperao Contnuae Ciclosque acaba com a reprovao por srie: CiClOI(1 a 4 srie);Ciclo 11(5 a 8 srie).

    14.Aautonomia se pauta fundamentalmente na transferncia de recursos financeiros diretamente paraas Associaes de Paise Mestres (APMs)elou para contas especiais em nome do diretor da escolapara compra de material pedaggico. limpeza. pequenas reformasetc.

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    so coordenadas pela Secretaria (ou pelo setor pblico no estatal) que efetivamente exer-ce o poder de controle15, As mudanas caminham em direo autonomia e participa-o no interior dos limites e possibilidades descritos; efetivamente caminham em direo racionalizao dos recursos.

    Assim foram dois os projetos implementados: o primeiro reorganizou a estruturaburocrtica da Secretaria, por intermdio de "vrias aes desencadeadas com o objetivode enxugar a gigantesca estrutura da Secretaria da Educao e eliminar as duplicidadesencontradas numa estrutura morosa, ineficiente e cheia de disfunes" (SEE, 1998)16;e,o segundo, descentralizou e desconcentrou as atividades de administrao da educaoescolar mediante a "busca de novas parcerias (empresrios, professores, pais, sindicatos,universidades, etc.) entre os quais os municpios se constituiro em parceiros privilegia-dos" para prestao dos servios educacionais (SEE, 1995)17,

    A reorganizao das funes administrativas e de gesto da escola pblica tinhapor objetivo enfrentar a "m qualidade da oferta dos servios prestados pelo rgoresponsvel pela educao no Estado de So Paulo atravs de suas escolas". Essa mqualidade refletia-se administrativamente na "rede gigantesca, centralizao das deci-ses, nos rgos e nas instncias com duplicao de funes, nos fluxos de informa-es desorganizados ou inexistentes, na desestmulo profissional acompanhado deceticismo em relao ao Estado e na falta de planejamento educacional". Alm disso,politicamente, h "ausncia de vontade poltica para municipalizar" tanto de prefei-tos como sindicatos de educadores e tcnicos da Secretaria. Acrescente-se a isso, a"ausncia de participao poltica dos pais". No mbito pedaggico, h "irracionalidadeno uso do espao fsico (prdios mal ocupados), convivncia de crianas de 7 at 20anos no mesmo espao, salas de aula iguais s celas de mosteiros, inexistncia decoordenador pedaggico, falta de material pedaggico adequado, dificuldades emcapacitar os professores, inexistncia de avaliao do ensino ministrado", e, por fim,h tambm "irracionalidade nos gastos dos recursos da educao, indefinio do quese constituam em gastos com educao, salrios vergonhosos e desigualdade do cus-to-aluno" (Neubauer, 1997).

    A Secretaria de Educao, ao propor as mudanas nos p

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