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Campo Grande, 25 a 28 de julho de 2010,

Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural

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A QUESTÁO AMBIENTAL CONTEMPORANEA EM MATO GROSSO DO SUL: UMA ANÁLISE DA ESTRUTURA PÚBLICA VOLTADA AO MEIO AM BIENTE [email protected] APRESENTACAO ORAL-Agropecuária, Meio-Ambiente, e Desenvolvimento Sustentável GABRIEL GUALHANONE NEMIROVSKY1; GERCINA GONÇALVES DA SILVA2; ISABELLA CARVALHO FERNANDES3; MARTINA DE SOUSA NOGUEIRA LIMA4; DEISE GUADELUPE DE LIMA5. 1,2,3,5.UFMS, CAMPO GRANDE - MS - BRASIL; 4.UNICURITIBA, CURITIBA - PR - BRASIL.

A QUESTÁO AMBIENTAL CONTEMPORANEA EM MATO GROSSO DO SUL: UMA ANÁLISE DA ESTRUTURA PÚBLICA VOLTADA AO MEIO AMBIENTE

Grupo de Pesquisa: Agropecuária, Meio-Ambiente, e Desenvolvimento Sustentável

Resumo: O objetivo do presente artigo foi evidenciar o posicionamento ideológico da administração pública do Estado de Mato Grosso do Sul concernente a temática ambiental, descrendo o número de pessoas envolvidas com o tema, de conselhos municipais de meio ambiente, de instrumentos de licenciamento ambiental, entre outros, e realizando em sequência uma análise comparativa entre o “tamanho” da estrutura pública voltada ao meio ambiente e o enorme “portfólio” de riquezas naturais presentes no Estado. Como resultado, foi identificado que o pensamento tecnocentrista extremado é o posicionamento ideológico hegemônico na administração pública local, mas que existe uma real possibilidade de mudança com a realização de algumas ações já iniciadas. Como sugestão, o aumento do número de conselhos municipais de meio ambiente com função deliberativa e fiscalizadora e o aumento do número de projetos financiados podem contribuir com melhorias substanciais ao desenvolvimento de políticas públicas ambientais.

Palavras-chave: Questão ambiental, Mato Grosso do Sul, Estrutura para o Meio Ambiente

Abstract The aim of this paper is to highlight the ideological stance of the government of Mato Grosso do Sul concerning the environmental theme, discribing the number of people involved with the theme, the number of municipal councils for the environment, tools for environmental permits, among others, and sequentially performing a comparative analysis between the "size" of public infrastructure aimed at the environment and the huge "portfolio" of natural resources present in the region. As a result, it was identified that the extreme technocentrist point of view is the hegemonic ideological stance in the public place, but there is a real possibility for change with the implementation of some actions already initiated. As a suggestion, a large number of municipal councils for the environment with deliberative and supervisory function and a large number of funded projects can contribute to substantial improvements in the development of environmental public policies.



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Key Words: Environmental Issue, Mato Grosso do Sul, Structure for the Environment

1-INTRODUÇÃO

A questão ambiental contemporânea integra e discute metodologias para que países, empresas e indivíduos lidem de forma sustentável com barreiras físico-naturais, popularmente, consideradas fontes de limitação ao crescimento econômico e, dessa maneira, contribui para a compreensão de que há a possibilidade de se conciliar crescimento e desenvolvimento econômicos com a preservação e conservação de ecossistemas naturais. Em meio a esse paradigma, é necessário avaliar como países e seus componentes, províncias, estados e cidades estão consolidando suas estruturas organizacionais para desenvolver atividades de planejamento, organização, coordenação, execução e controle de políticas direcionadas a área ambiental.

Assim sendo, o presente artigo tem como objetivos: 1) Descrever a estrutura administrativa pública direcionada ao meio ambiente que o Estado de Mato Grosso do Sul possui, bem como suas ações já realizadas, tendo em vista que a temática ambiental nessa região apresenta um viés polêmico, uma vez que sua dinâmica econômica depende da manutenção e expansão de atividades voltadas essencialmente ao agronegócio; 2) Realçar a importância da temática ambiental no MS descrevendo seu território a partir da geologia, dos solos, da cobertura vegetal e dos sistemas de aquíferos presentes no estado e identificar qual é o posicionamento ideológico da administração pública estadual inerente à adoção de tal modelo de organização.

O Brasil é um dos líderes mundiais na produção e exportação de vários produtos agropecuários, sendo o primeiro produtor e exportador de café, açúcar, álcool e sucos de frutas; liderando também o ranking das vendas externas de soja, carne bovina, carne de frango, tabaco, couro e calçados de couro. Milho, arroz, frutas frescas, cacau, castanhas, nozes, além de suínos e pescados, são destaques no agronegócio brasileiro, que emprega atualmente 17,7 milhões de trabalhadores somente no campo (MAPA, 2010). Entre os Estados que participam do agronegócio brasileiro está Mato Grosso do Sul que situa-se entre dois rios de importância continental, o Rio Paraguai e o Rio Paraná, tendo divisa com cinco Estados brasileiros: Mato Grosso, Goiás, Minas Gerais, São Paulo e Paraná e ainda, fronteira com dois países: o Paraguai e a Bolívia.

As ações do agronegócio, no Mato Grosso do Sul, se pautam pela especialização produtiva, pela monocultura voltada para a exportação, pela adoção de tecnologias de ponta e de produção em larga escala, pela dependência das tecnologias “modernas” (transgênicos,) e numa visão predatória de “exploração” dos ecossistemas e dos recursos naturais.

O projeto do agronegócio, enquanto expressão da articulação e integração dos capitais financeiro, agroindustrial, comercial e agrário, objetiva a ampliação do processo de concentração de riquezas no meio rural, gerando divisas para elevar o superávit da balança comercial. Tudo isto, estabelece uma lógica perversa que provoca uma série de impactos negativos (degradação ambiental, expulsão das famílias de pequenos agricultores de seus territórios tradicionais, instabilidades na segurança e soberania alimentar, entre outros). A perversidade desse processo é tão acentuada que até segmentos sociais ligados à agricultura familiar participam desse processo, na medida em que se integram



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economicamente às cadeias produtivas mais importantes do agronegócio (soja, milho, carnes, leite, fumo, algodão, madeiras, e mais recentemente, as propostas de integração voltadas à produção de bioenergia - agrobioenergia).

O agronegócio consegue articular formas “tradicionais” (como o latifúndio) e “modernas” (as grandes empresas agroindustriais nacionais e transnacionais – Cargill, Monsanto, BAT, Sadia, entre outras – e o sistema financeiro), estabelecendo novos elos de interesse comum. Trata-se de uma atualização do modelo de desenvolvimento capitalista diante do contexto da globalização e da “abertura” do comércio internacional. Para viabilizar a consolidação desse modelo, o agronegócio tem contado ainda com o papel predominante do Estado e das Políticas Públicas, por meio principalmente do crédito, da pesquisa agropecuária, dos instrumentos de regulação dos preços e dos mercados, das estruturas de armazenamento, entre outros.

Mato Grosso do Sul é um estado banhado pelas bacias hidrográficas do Rio Paraguai e do Rio Paraná. Possui solos diversificados entre planícies, depressões e serras, com características vegetais que sugerem dois tipos de biomas, o do Cerrado e o da Mata Atlântica. Além de vários aqüíferos importantes, tais como Guarani, Serra Geral, Bauru e Pantanal. Todas essas características possibilitam o desenvolvimento de diversas atividades econômicas ligadas ao aproveitamento ambiental, sendo capacitado a pecuária extensiva e a diversas aptidões agrícolas.

A importância que a temática ambiental tem assumido desde meados do século XX justifica a pesquisa aqui proposta, uma vez que a expansão das atividades ligadas ao agronegócio e a conservação/preservação dos ecossistemas naturais se apresentam, em geral, como eventos mutuamente exclusivos, representando um campo de estudos de suma importância para fins acadêmicos e sociais Nesse contexto, o problema de pesquisa pode ser ilustrado a partir do seguinte questionamento: dado o forte impacto que o agronegócio tem em Mato Grosso do Sul e dada a sua biodiversidade, a estrutura administrativa pública para o meio ambiente pode ser considerada adequada e eficiente? 2-REFERENCIAL TEÓRICO

A preocupação com a temática ambiental iniciou-se em meados da década de 1960 nos países desenvolvidos quando os movimentos político-sociais incorporaram em seus discursos questionamentos acerca do estilo de vida e o ímpeto consumista derivados do padrão de utilização exaustiva dos recursos naturais, propiciando uma discussão embrionária da questão ambiental na agenda internacional. A priori, a preocupação relacionada ao meio ambiente era tratada de forma incipiente em países menos desenvolvidos, sendo considerada um “luxo dos ricos”, tendo em vista as dificuldades econômicas, sociais e políticas pelas quais estes países enfrentavam (ALMEIDA, 1998). Em escala mundial, a questão ambiental foi inserida na agenda política a partir da década de 1970 com o devido reconhecimento de sua gravidade e urgência quando se percebeu que o boom do pós-guerra havia agravado problemas como o nível de poluição altamente comprometedor da qualidade de vida e elevando a extração exaustiva de recursos naturais.



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O primeiro debate iniciou-se no âmbito do Clube de Roma1, cujo relatório Limites do Crescimento de 1970, também conhecido como relatório Meadows, alarmou a comunidade internacional com seu prognóstico pessimista acerca da utilização massiva dos recursos naturais a qual, por sua vez, limitaria o crescimento econômico vindouro. Tamanha foi a reação provocada pelo relatório Meadows que em 1972 foi organizada a Conferência de Estocolmo (ECO-72) que abordou aspectos relativos ao controle da poluição atmosférica e do crescimento populacional, em especial nos países menos desenvolvidos. A partir ECO-72 desencadeou-se a necessidade da criação de uma organização internacional formalizada por um tratado constitutivo e normativo, conferindo a esta, personalidade jurídica. Em resposta a essa necessidade foi estabelecido em 1972 o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), passando a vigorar em 1973. Num primeiro momento, operava como um programa de ação voltado para a temática ambiental e ganhou aos poucos um peso institucional maior na Organização das Nações Unidas (ONU), posteriormente coordenando o Fundo Mundial para o Meio Ambiente, que conta com a contribuição de países filiados (RIBEIRO, 2008). Sede do PNUMA, Nairóbi deu lugar, em 1982, a uma conferência internacional com o objetivo de avaliar a atuação do programa. Nesta ocasião, um novo diagnóstico da situação ambiental foi elaborado, que resultou na constatação de que a pobreza é o maior agente causador da degradação ambiental. Com a instauração do sentimento de que pouco progresso foi alcançado desde a ECO-72, foi processada uma expansão da estrutura do PNUMA, ampliando seu aporte de recursos humanos e financeiros.

Vinte anos após a primeira conferência em Estocolmo, a temática ambiental retorna à agenda internacional de forma impactante com a ECO-92 realizada, em 1992, na cidade do Rio de Janeiro, tendo como objetivo destacar o conceito de segurança ambiental global. Como resultado dessa conferência criou-se uma agenda de planos ambientais a serem cumpridos imediatamente pelos países signatários, a chamada Agenda XXI. Após várias reuniões em torno da temática ambiental, em 1997 estabeleceu-se o Protocolo de Kyoto que versava principalmente sobre mudanças climáticas. No entanto, duas novas idéias ganharam destaque:

1) transformar a emissão de gases estufa em um negócio (créditos de carbonos e contratos de mecanismos de desenvolvimento limpo);

2) criar um fundo para pesquisas ambientais, tendo como parâmetro os índices de poluição dos países desenvolvidos.

Constitui-se no protocolo de um tratado internacional com compromissos mais rígidos para a redução da emissão dos gases que agravam o efeito estufa, considerados, de acordo com a maioria das investigações científicas, como causa antropogênicas do aquecimento global. Discutido e negociado em Quioto no Japão em 1997, foi aberto para assinaturas em 11 de Dezembro de 1997 e ratificado em 15 de março de 1999. Sendo que para este entrar em vigor precisou que 55% dos países, que juntos, produzem 55% das

1 O Clube de Roma, uma associação internacional informal, muito conhecida por seus modelos mundiais empregados em exercícios de prognósticos sobre o crescimento, coloca ênfase nas variáveis: recursos naturais, população e meio ambiente.



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emissões, o ratificassem, assim entrou em vigor em 16 de fevereiro de 2005, depois que a Rússia o ratificou em Novembro de 2004.

Tendo em vista o impacto da problemática ambiental na agenda tanto de países desenvolvidos como menos desenvolvidos, surge como necessidade a discussão dos aspectos ambientais regionais/locais ligados às opções de desenvolvimento econômico. Nesse sentido, o estado de Mato Grosso do Sul, sendo uma região eminentemente dependente de seus recursos naturais como fonte de renda, não foge ao escopo da discussão central exposta anteriormente.

Desenvolvendo-se, num primeiro momento, de forma dependente ao “espraiamento” do capital da grande empresa paulista , estabelecendo empreendimentos complementares a este, e, posteriomente, definindo-se como uma região especializada na produção de produtos básicos como soja e carne bovina, atendendo não só o mercado interno, mas também o externo, o Mato Grosso do Sul está invariavelmente inserido na problemática ambiental global. Almeida (1998) introduz o debate mundial acerca do meio ambiente desde seu início em 1960, tipificando distintas visões ou posicionamentos ideológicos sobre meio ambiente;

1) Tecnocentrismo extremado: o livre funcionamento do mercado conjugado à inovação tecnológica assegura infinitas possibilidades de substituição dos fatores de produção, evitando a escassez de longo prazo dos recursos naturais;

2) Tecnocentrismo complacente: não encampam a tese acima (solução de mercado), mas acreditam que se possa conciliar crescimento econômico com equilíbrio ecológico, desde que sejam adotadas certas regras de planejamento/gerenciamento do uso dos recursos naturais;

3) Ecocentrismo socialista: visão preservacionista que considera necessárias certas restrições ao crescimento econômico em face dos limites físico-sociais. Um sistema econômico-social descentralizado é visto como imprescindível para garantir a “sustentabilidade”;

4) Ecocentrismo extremado: visão preservacionista radical balizada pela adoção da chamada “bioética”.

Outro autor, Ribeiro (2008), retrata os tratados ratificados no âmbito internacional tanto bilaterais como multilaterais referentes à questão ambiental. Ainda segundo o autor, a maior contribuição da comunidade internacional foi a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) em 1972, criada a partir da conferência de Estocolmo (ECO-72).

Uma nova conferência com o objetivo de avaliar a eficácia do programa foi realizada em 1982 em Nairóbi, sede do PNUMA. Com a constatação de que pouco progresso havia sido alcançado dentro da questão ambiental, se percebeu a necessidade de ampliação dos recursos humanos e financeiros da organização.

Já em 1992, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida por ECO-92, realizada no Rio de Janeiro, 179 nações representadas se comprometeram com um programa objetivando viabilizar a adoção de um novo padrão de desenvolvimento, cujo documento ficou conhecido como Agenda 21. O texto final, em seu capítulo 40, ressalta a necessidade de se “monitorar e de se avaliar sistematicamente o processo de desenvolvimento e o estado do meio ambiente e dos



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recursos naturais. A crescente conscientização da questão ambiental no País tem demandado a produção e a sistematização de informações tendo em vista a formulação de políticas públicas. Sua necessidade surge nos diversos níveis de decisão e em todos os planos (IBGE, 2008).

Como o objetivo do estudo aqui proposto é revelar como está configurada a estrutura para o meio ambiente do estado de Mato Grosso do Sul, ressalta-se agora a necessidade de definir como se apresenta a questão ambiental regional, tendo em vista a criação de diversos mecanismos para o planejamento e execução de projetos na área ambiental.

Um dos espaços de participação social, negociação de demandas e interesses e mediação de conflitos, que se vem consolidando num conjunto expressivo de municípios brasileiros, é o fórum conhecido por Conselho Municipal de Meio Ambiente, doravante denominado CMMA. Dotados de caráter consultivo e/ou deliberativo e/ou normativo e/ou fiscalizador, os CMMA – assim como outros Conselhos criados para fins de Educação, Saúde ou Habitação – ao mesmo tempo em que estabelecem um novo formato de relação Estado e sociedade, institucionalizam a participação dos diversos segmentos da sociedade civil organizada e possibilitam a entrada em vigor de uma nova cultura cívica. Sua instalação, estimulada a partir da Constituição Federal de 1988, busca fortalecer o debate em torno da autonomia municipal, configurando-se num novo modelo de gestão pública que promova a descentralização das decisões e amplie o espaço de participação da sociedade.

A criação do CMMA deve, necessariamente, envolver e mobilizar a população do município. Sua criação deve ser efetuada por meio de lei elaborada e aprovada pela Câmara de Vereadores, devendo conter os objetivos, as competências, as atribuições e a composição do Conselho. Depois de empossados, os integrantes discutem e aprovam o Regimento Interno, onde, de acordo com a lei, são definidas a estrutura de funcionamento do órgão, suas competências e formas de organização.

O CMMA deve se reunir com periodicidade regular sendo importante que esses encontros sejam abertos à participação de membros da comunidade, na condição de ouvintes. Cabe à prefeitura fornecer as condições necessárias para o funcionamento do fórum e colocar em prática as suas decisões.

Os CMMA não têm a função de criar leis, pois essa é uma atribuição do legislativo municipal, ou seja, a Câmara de Vereadores. Podem, contudo, sugerir a criação de leis bem como a adequação e a regulamentação das já existentes, por meio de resoluções, quando isso significar que estabelecer limites mais rigorosos para a qualidade ambiental ou facilitar a ação do órgão Executivo. Também não têm poder de polícia, mas podem indicar ao órgão ambiental municipal a fiscalização de atividades poluidoras ainda que não exerçam diretamente esse tipo de ação.

Os CMMA, portanto, têm a função de opinar e assessorar o Poder Executivo municipal – a prefeitura, suas secretarias e o órgão ambiental municipal – nas questões relativas ao meio ambiente local. Esse fórum destina-se a reunir os órgãos públicos, os setores empresariais e políticos e as organizações da sociedade civil na busca de soluções no sentido de propor acordos e construir uma proposta de gestão que esteja em consonância com os interesses econômicos, sociais e ambientais locais. Por isso, o CMMA



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deve reunir representantes legítimos de todos os segmentos da sociedade local interessados na qualidade ambiental e no desenvolvimento ecologicamente sustentável.

Embora não haja nenhuma lei federal que regulamente a criação de CMMA nos municípios, onde existem formalmente eles funcionam de maneira diferenciada, dependendo da abrangência das atribuições que lhes são destinadas, da representatividade de cada um dos grupos que o compõem, da freqüência com que seus conselheiros realizam reuniões e do espaço de intervenção junto à gestão pública local. Para que um CMMA cumpra com as suas atribuições de maneira satisfatória, precisa ser representativo, portanto, espera-se que tenha uma composição paritária, ou seja, que considere, em igualdade numérica, representantes do poder público e da sociedade civil organizada. Essa composição pode ser bipartite – poder público (municipal, estadual e federal) e outros segmentos (empresarial, sindical, academia, entidades ambientalista, entre outros) – ou tripartite – poder público, setor produtivo (empresarial e sindical) e entidades sociais e ambientalistas. Cada Conselho deve espelhar, em sua composição, as forças atuantes no local, sendo, por isso, necessário conhecer antes quais são essas forças. Além disso, quanto maiores suas atribuições maiores serão as possibilidades de intervir junto à gestão pública local.

Os Conselhos com caráter deliberativo são aqueles que, efetivamente, têm o poder de decidir sobre a implantação de políticas e/ou administração de recursos; os Conselhos consultivos são aqueles cujos integrantes têm o papel de apenas estudar e indicar ações ou políticas; os Conselhos com caráter fiscalizador são os que fiscalizam a implementação e o funcionamento de políticas e/ou a administração de recursos; e os Conselhos com atribuição normativa (35,6%) são os que estabelecem normas e diretrizes para as políticas e/ou a administração de recursos. Ressalte-se que essas atribuições estão restritas à área de competência dos CMMA.

É muito importante que a prefeitura se organize de forma estruturada para enfrentar os problemas da área ambiental. Isso envolve ter estrutura, funcionários, recursos, fundos, licenciamento e articulações na área ambiental e também Conselhos de Meio Ambiente. Para a prefeitura atuar na área ambiental, é de suma importância que esteja minimamente estruturada para tal. É muito difícil que o tema meio ambiente tenha espaço na política pública municipal se não existir anteriormente esse espaço no organograma da prefeitura, sob a forma de secretaria municipal, departamento, ou órgão similar de meio ambiente.

Recursos específicos para a área de meio ambiente são fundamentais para viabilizar qualquer ação da prefeitura na área ambiental, no entanto, menos da metade das prefeituras (2 079 municípios, ou 37,4%) dispõe de tais recursos. Esse percentual é próximo ou superior a 50% nas Regiões Centro-Oeste (57,3%), Norte (54,1%) e Sul (49,1%). Abaixo da média nacional, situam-se as Regiões Sudeste (37,2%) e Nordeste (20,4%). No recorte por classes de tamanho da população, há uma tendência de aumento da presença de recursos específicos para a área de meio ambiente à medida que se avança das classes populacionais menores para as maiores. Assim, entre os municípios com até 5 000 habitantes, 29,6% têm recursos específicos para a área ambiental. Esse percentual se eleva para 97,3% entre os municípios com mais de 500 000 habitantes (IBGE, 2008).

Órgão público é fonte de recursos para mais de 90,0% dos municípios que possuem recursos específicos para o meio ambiente. Essa fonte será aqui detalhada nos principais itens que a compõem. Na maior parte das prefeituras que têm recursos específicos para a



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área de meio ambiente provenientes de órgão público, esses estão classificados na categoria de outros recursos (53,8%), que são, basicamente, recursos oriundos de dotação orçamentária do próprio município. Em seguida, vem o ICMS Ecológico, presente em quase 1/3 (29,9%) dos municípios brasileiros. O governo municipal pode criar um fundo específico para a área de meio ambiente. Sua criação deve ser autorizada por lei municipal e suas receitas vinculadas ao aperfeiçoamento de mecanismos de gestão ambiental. A Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998) estabelece que as multas aplicadas pelas prefeituras por infração ambiental devem ser revertidas para o Fundo Municipal de Meio Ambiente ou correlato, se existir. Caso contrário, esses recursos serão transferidos para os estados ou para a União.

Outra questão ambiental subjacente é a necessidade que os empreendimentos têm de possuir uma licença ambiental. há duas informações sobre licenciamento: se o município realiza licenciamento ambiental de caráter local e se possui instrumento de cooperação com órgão estadual de meio ambiente para delegação de competência de licenciamento ambiental relacionado a atividades que vão além do impacto ambiental local. Nota-se que são informações de natureza diferente: a primeira se refere a uma prática – se realiza licenciamento – enquanto a segunda se possui determinado instrumento de política pública – alguma forma de convênio com o órgão estadual na área de licenciamento.

Nesse último caso, não se tem a informação se o instrumento está ou não sendo utilizado, sabe-se apenas se o mesmo existe ou não. No caso do dado sobre licenciamento local, sabe-se apenas se a prefeitura tem essa prática, mas não se tem conhecimento da eficiência ou eficácia desse instrumento de política ambiental.

Os problemas ambientais são muitas vezes complexos e para atuar sobre eles, de forma eficaz, freqüentemente deve-se extrapolar os limites territoriais de municípios, estados ou até países. Por exemplo, um problema de qualidade ou oferta de água numa bacia hidrográfica não pode ser solucionado pela ação de um município isolado. Esse problema só pode ser adequadamente enfrentado unindo-se esforços dos municípios que pertencem a essa bacia. Logo, algum tipo de cooperação entre municípios é fundamental para que vários problemas ambientais sejam enfrentados da forma adequada, essa cooperação pode ser feita através de um Comitê de Bacia Hidrográfica, Consórcio Intermunicipal ou outras formas de associação e parceria. Nesse contexto, serão avaliados os resultados obtidos para o estado de Mato Grosso do Sul no ano de 2008, apresentando a estrutura existente para a elaboração de estratégias locais de enfrentamento aos problemas ambientais. 3 – MÉTODOS E PROCEDIMENTOS

A adoção do método científico implica no uso de um conjunto de passos que devem

ser seguidos não por uma ordem aleatória e sim por uma seqüência lógica para que alcance o objetivo da pesquisa. Esta se inicia com a definição do problema seguida da formulação de questões norteadoras ou hipóteses. Na seqüência é feita a coleta e análise dos dados visando verificar as questões propostas pela pesquisa. Os dados desta pesquisa têm natureza qualitativa cuja vantagem é que o ambiente natural é a fonte de dados e o pesquisador é a ligação entre este ambiente e o problema proposto à investigação. As



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características marcantes são a diversidade e a flexibilidade proporcionada por esta abordagem, uma vez que a pesquisa quantitativa se caracteriza por ser mais rígida em função dos modelos estatísticos usados nos tratamentos dos dados (BRYMAN, 1989).

A pesquisa qualitativa reúne um conjunto de técnicas de interpretação diferentes que tem por objetivo descrever e decodificar os componentes de um sistema complexo de significados (NEVES, 1996). O objetivo deste tipo de abordagem é expressar o sentido dos fenômenos do mundo social e traduzi-los, assim como diminuir a distância entre a teoria e os dados (MAANEN, 1979).

O estudo em questão compreende uma pesquisa qualitativa, possuindo como procedimento a análise crítica da estrutura ambiental do Estado de Mato Grosso do Sul.

Como fonte de dados foi utilizado o relatório do perfil dos municípios brasileiros realizado em 2008 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). As variáveis analisadas concernentes a administração pública voltada ao meio ambiente foram: 1) existência de secretárias ou departamentos de meio ambiente; 2) quantidade e tipo de vínculo do pessoal ocupada na área do meio ambiente; 3) existência de conselhos municipais de meio ambiente; 4) número de municípios que podem contar com recursos específicos e origem dos recursos; 5) número de municípios que possuem fundo municipal de meio ambiente, municípios que realizam licenciamento ambiental e contam com instrumento de cooperação para licenciamento ambiental; 6) número de municípios com participação em articulação intermunicipal na área do meio ambiente por tipo e temas abordados; 7) número de municípios com ocorrências impactantes observadas com freqüência no meio ambiente nos últimos 24 meses. Em sequência foram observadas as seguintes variáveis com respeito às características territoriais: geologia, solos, cobertura vegetal e sistema de aquíferos. Desse modo, procurou-se identificar o posicionamento ideológico da administração pública no tocante a temática ambiental através de uma análise comparativa entre os dois grupos de variáveis. 4- RESULTADOS E DISCUSSÕES 4.1 A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA PÚBLICA DIRECIONADA AO MEIO AMBIENTE

De acordo com a pesquisa de perfil dos municípios realizada pelo IBGE em 2008 pode-se evidenciar a estrutura para o meio ambiente situada no estado de Mato Grosso do Sul (MS). O primeiro aspecto a ser retratado é a estrutura para o meio ambiente por caracterização do órgão gestor. Segundo o IBGE (2008), dos 78 municípios de MS, 70 possuem estrutura para o meio ambiente, sendo que entre eles 12 possuem secretaria municipal exclusiva, 29 com secretaria municipal em conjunto com outros temas e outros 29 com departamento, assessoria ou outro órgão similar.

O segundo aspecto revelado pela pesquisa do IBGE evidencia a quantidade e o tipo de vínculo do pessoal ocupado na área do meio ambiente. Para o Estado de Mato Grosso do Sul há um total de 385 pessoas ocupadas na área, sendo que destas, 210 são estatutários, 5 são celetistas, 12 são estagiários, 122 são somente comissionados e 36 não possuem vínculo permanente.



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Outra questão levantada pela pesquisa é a existência de Conselhos Municipais de Meio Ambiente (CMMA). De acordo com a pesquisa, 47 dos 78 municípios em MS possuem um CMMA. Distribuídos quanto ao caráter, de forma não excludente, 35 conselhos são consultivos, 28 são deliberativos, 12 têm o caráter normativo e outros 12 são fiscalizadores.

A quarta questão retratada trás à tona o número de municípios que podem contar com recursos específicos para o meio ambiente. Dentro do Estado de Mato Grosso do Sul, 61 municípios são contemplados com esse tipo de recursos, que quanto à origem podem ser agrupados da seguinte forma: instituição ou órgão internacional (1), empresa pública (2), entidades de ensino e pesquisa (0), Organizações Não-Governamentais (1), iniciativa privada (3), órgão público (59) e outros (1). Especificando-se a origem dos recursos de órgãos públicos, estes podem ser assim subdivididos: taxa de licenciamento (5), multas (5), ICMS ecológico (54), royalties (2) e outros (4).

Em sequência, é revelado o número de municípios sul-mato-grossense que possuem um Fundo Municipal de Meio Ambiente, que realizam licenciamento ambiental de impacto local e contam com um instrumento de cooperação para licença ambiental. Segundo os dados, 27 cidades sul-mato-grossense possuem Fundo Municipal de Meio Ambiente, mas em apenas 12 o fundo financiou projetos nos últimos 12 meses, 21 municípios realizam licenciamento ambiental de impacto local e 28 possuem instrumento de cooperação com órgão estadual de meio ambiente para delegação de competência de licenciamento ambiental relacionado a atividades que vão além do impacto local.

O penúltimo aspecto ambiental relevante destacado pela pesquisa do IBGE em 2008 diz respeito ao número de municípios com participação em articulação intermunicipal na área do meio ambiente por tipo e temas abordados. No Estado de Mato Grosso do Sul são 51 municípios que participam de tal articulação. Quanto ao tipo, 35 o fazem através de consórcio intermunicipal, 30 através de comitê de bacia hidrográfica e 9 sob a forma de parceria ou outra forma de associação. Quanto aos temas abordados, pode ser feita a seguinte separação: disposição de resíduos sólidos domésticos e/ou industriais (32), recuperação da qualidade de recursos hídricos (44), tratamento de esgoto doméstico (22), recuperação de áreas degradadas (42) e outros (10).

Por último, o sétimo aspecto se refere ao número de municípios com ocorrências impactantes observadas com freqüência no meio ambiente nos últimos 24 meses. Para MS, dos 78 municípios existentes 69 possuem ocorrências impactantes que segregadas quanto à espécie podem assim ser destacadas: poluição do ar (22), poluição do recurso água (29), escassez do recurso água (17), assoreamento do corpo d’água no município (59) e contaminação do solo (17).

A existência de apenas 12 secretarias municipais exclusivas para se tratar a temática ambiental exibe certa falta de compromisso das cidades com relação à temática ambiental. Em se tratando de conselhos municipais, o fato de haver um número de 48 conselhos, implicando a inexistência dos mesmos em 30 municípios, revela outro fator desfavorável, o qual é acompanhado pelo fato de que apenas 28 são deliberativos e 12 são fiscalizadores, o que significa que há poucas políticas ambientais sendo propostas e pouca fiscalização para as mesmas, sendo que em sua maioria, os conselhos, possuem o caráter consultivo.

Outro aspecto que merece destaque é a enorme dependência que existe dos municípios para com os órgãos públicos com a finalidade de obterem recursos específicos



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para projetos ambientais, além do fato de que apenas 27 cidades podem contar com um fundo para o meio ambiente, dos quais apenas 12 financiaram projetos nos últimos 12 meses.

Como resultado dessa estrutura ineficiente o que se pode esperar é que haja um grande número de ocorrências impactantes, o que de fato ocorre em 69 dos 78 municípios, sendo as principais relacionadas ao assoreamento do corpo d’água no município. Em sequência serão descritos sucintamente os principais avanços em termos de realização de ações dentro da temática ambiental. 4.1.1 Zoneamento Ecológico-Econômico

O Zoneamento Ecológico-Econômico foi instituído através da Lei 6.938/81, como um dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente. Foi objeto de regulamentações posteriores, sendo a última feita em 2001, pelo Decreto Federal 4.927, que instituiu o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil e o Consórcio ZEE-Brasil como sua instância de coordenação.

O Zoneamento Ecológico-Econômico do Mato Grosso do Sul – ZEE/MS é considerado pelo Governo Estadual como ferramenta essencial para organizar a ocupação e o uso do território sul-mato-grossense, com a necessária conservação ambiental, devendo necessariamente ser integrado com os programas e planos estratégicos de desenvolvimento social e econômico do Estado. O objetivo principal do Zoneamento Ecológico (figura 1) é estabelecer normas técnicas e legais para o adequado uso e ocupação do território, compatibilizando, de forma sustentável, as atividades econômicas, a conservação ambiental e a justa distribuição dos benefícios sociais, em conformidade com o planejamento estratégico do Estado.



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Figura 1 – Cenário atual de Mato Grosso do Sul. Fonte: ZEE-MS/2008

4.1.2 Plano Estadual de Recursos Hídricos

A promulgação da Política Estadual de Recursos Hídricos (Lei nº 2.406/2002) representa um salto em direção aos cenários sustentáveis desejados para o país e para o Estado de Mato Grosso do Sul, expressos nos textos constitucionais e na legislação nacional, foi realizado pela gestão dos recursos hídricos, com a sua inserção em um quadro de sustentabilidade ambiental, social e econômica, embasado na definição de um marco regulatório, de instituições específicas e de conceitos apropriados para descrever e operar os novos arranjos políticos e pactos sociais correspondentes à progressiva capilarização da visão integrada, compartilhada e participativa das políticas públicas.

Nesse sentido, o Sistema Estadual de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (SEGRH) instituído é um protagonista da maior importância por articular os esforços multissetoriais para a plena implementação dos objetivos e princípios definidos na Política Estadual, buscando superar as dificuldades e deficiências estruturais para a construção e consolidação de instrumentos de planejamento estratégico para alcançar a situação de sustentabilidade almejada.



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A elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos de Mato Grosso do Sul (PERH-MS) é uma exigência da Política Estadual de Recursos Hídricos, como um dos instrumentos preconizados para dar suporte à gestão das águas. No PERH-MS é construída e comunicada a visão do Estado relativamente à situação atual dos recursos hídricos e como a deseja no futuro, para cuja concretização expressa metas e estratégias que serão perseguidas. 4.2 O TERRITÓRIO DE MATO GROSSO DO SUL E O POSICIONAMENTO IDEOLÓGICO

É importante ressaltar a importância do território, pois o conhecimento de sua formação, a distribuição de recursos naturais, os tipos de paisagens e suas formas permitem a avaliação de suas potencialidades e fragilidades além de possibilitar a compreensão do processo histórico. Alguns comentários, acerca dos aspectos físico-territoriais, devem ser destacados, sendo a seguir apresentados: 4.2.1 Geologia

O processo geológico que originou o Pantanal Mato-Grossense (correspondente à Planície Pantaneira) também deu origem aos dois tabuleiros que compõem as duas grandes bacias hidrográficas que dividem o território sul-mato-grossense: a do Rio Paraguai e a do Rio Paraná, muito diferentes entre si. O divisor de bacias superficiais, não corresponde ao divisor geológico, que se localiza na região onde afloram as formações Aquidauana e Botucatu (Figura 2), em localização contígua à borda da planície pantaneira. Assim, as formações geológicas a leste dessa planície, ainda na bacia hidrográfica do rio Paraguai, são continuidades das formações geológicas que integram a bacia do Rio Paraná.

É importante destacar que as diversas nascentes dos rios da bacia hidrográfica do Rio Paraguai, que drenam para a planície pantaneira estão situadas nessa região. A não compreensão dessa situação, durante os períodos de ocupação, teve suas conseqüências. O processo de assoreamento da sub-bacia do Rio Taquari é um exemplo. O alto percentual de perda de vegetação natural, nos Biomas do Cerrado e da Mata Atlântica, é outro.



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Figura 2 – Geologia de Mato Grosso do Sul, destacando-se o afloramento das Formações Aquidauana e Botucatu. Fonte: ZEE-MS/2008

4.2.2 Solos

A região compreendida entre os dois divisores, das bacias hidrográficas e de afloramento das formações geológicas, é formada por planaltos, serras e depressões que compõem uma paisagem geomorfológica complexa, com diferentes paisagens e aptidões agrícolas. No restante, paisagens predominantemente planas que na bacia do rio Paraná se revelam em largo planalto com solos variados de diversos graus de fertilidade e vulnerabilidade à erosão (Figura 3). As mais férteis, estão no sul do Estado, justamente onde se concentravam os povos indígenas que ocuparam o território esvaziado com a saída dos jesuítas, assentados em florestas típicas do Bioma da Mata Atlântica, existentes nesse período.

Merece destaque, ainda, a grande extensão territorial com predominância de solo arenoso, registrada em porções significativas das duas bacias hidrográficas, em grande parte da planície pantaneira e no norte-nordeste da bacia do rio Paraná, com impactos diferentes na atividade humana.



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Figura 3 – Solos de Mato Grosso do Sul. Fonte: ZEE-MS/2008 4.2.3 Cobertura Vegetal e Sistemas de Aquíferos

O Estado de Mato Grosso do Sul apresenta três situações distintas no que se refere a sua cobertura vegetal. Já perdeu praticamente toda a cobertura original na região correspondente ao Bioma Mata Atlântica, restando, segundo dados obtidos em 2002, somente 22% de sua formação vegetal original (Figura 4). Pode-se atribuir isso ao intenso aproveitamento econômico das madeiras das florestas originais, e pelas atividades decorrentes do chamado ciclo da erva-mate, acontecido no Sul do Estado.

Em uma situação semelhante, porém com resultados estatisticamente diferentes, a região correspondente ao Bioma do Cerrado Brasileiro mostra que somente 32% da cobertura original vegetal ainda persistem. Situação diferente é encontrada na planície pantaneira, região correspondente ao Bioma Pantanal, onde se registram a ocorrência de cerca de 91% de sua cobertura original. São incluídas nessa estatística as pastagens naturais utilizadas pela pecuária extensiva típica da região. Situação semelhante pode ser encontrada na região da Serra da Bodoquena, onde altos percentuais de conservação vegetal também são registrados.



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Figura 4 – Cobertura Vegetal de Mato Grosso do Sul e Biomas. Fonte: ZEE-MS/2008

O Estado de Mato Grosso do Sul possui ainda vários aqüíferos importantes (Figura 5), como por exemplo, o Aqüífero Guarani, a Serra Geral, Bauru, Pantanal, etc. O Estado conta com a Lei Estadual de Recursos Hídricos Nº 2.406 de 29 de Janeiro de 2002, que estabelece a política estadual de recursos hídricos e cria o sistema estadual de gerenciamento de recursos hídricos.



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Figura 5 – Sistemas de Aquíferos na Região Hidrográfica do Paraguai. Fonte: SEMAC/MS 4.2.4 O Posicionamento Ideológico

Ao se comparar atentamente o “tamanho” da administração pública voltada a temas ambientais com a gigantesca riqueza natural descrita anteriormente presente em MS percebe-se um enorme déficit de recursos humanos, financeiros e de projetos que pode atribuir dificuldades para que o Estado consiga manter um supervisionamento adequado das atividades econômicas desenvolvidas em seu território.

Esse procedimento permite concluir que o posicionamento da administração pública no MS encontra-se favorável a um pensamento tecnocentrista extremado, uma vez que parece confiar em uma possível solução de mercado, o que fica explicitado pelo número de órgãos públicos que tratam da questão no Estado. Por outro lado, há uma real possibilidade de que esse posicionamento ideológico se transforme em algo mais complacente, tendo em vista as ações já realizadas no âmbito normativo, estas com resultados esperados a longo prazo, visto que a pesquisa do IBGE datada de 2008 ainda não evidência grandes mudanças em termos estruturais, porém a realização de um plano estadual dos recursos hídricos e a realização do zoneamento ecológico-econômico marcam um provável início de mudança de mentalidade dos atores públicos, provando que uma visão complacente futura deverá ser a fonte norteadora de novas ações e um maior comprometimento local .

A figura 6 ilustra os estágios do posicionamento ideológico (tecnocentrismo extremado, tecnocentrismo complacente, ecocentrismo socialista e ecocentrismo



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extremado) como um resultado da relação entre as ações governamentais e o tamanho da Administração Pública. Quanto maior a estrutura pública para o meio ambiente e quanto maior o número de ações realizadas, mais próximo da posição extrema estará focado o posicionamento ideológico:

Figura 6 – Relação entre ações e a Administração Pública voltada ao Meio Ambiente. Fonte: elaborado pelos autores

5- CONSIDERAÇÕES FINAIS A questão ambiental em Mato Grosso do Sul merece grande atenção, uma vez que a dinâmica econômica do Estado fundamenta-se essencialmente na manutenção e expansão das atividades ligadas ao agronegócio, o que representa um risco ambiental elevado quando não existem políticas e fiscalização adequadas para supervisionar e coordenar empreendimentos desenvolvidos em seu território. Em resposta ao problema de pesquisa verificou-se que não só a estrutura pública voltada ao meio ambiente é inadequada, tendo em vista o enorme portfólio de riquezas naturais, mas também ineficiente quanto a deliberação de propostas. Esse resultado foi obtido através da descrição da estrutura pública para o meio ambiente, contemplando na análise a caracterização dos órgãos gestores, a quantidade e o tipo de vínculo do pessoal ocupado na área do meio ambiente, a existência de Conselhos Municipais de Meio Ambiente (CMMA), o número de municípios que podem contar com recursos específicos para o meio ambiente, o número de municípios do MS que possuem um Fundo Municipal de Meio Ambiente, número de municípios com participação em articulação intermunicipal na área do meio ambiente por tipo e temas abordados e o número de municípios com ocorrências impactantes observadas com freqüência no meio ambiente nos últimos 24



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meses. Conjuntamente, demonstrou-se que em comparação ao conjunto de características ambientais que merecem atenção a estrutura pública é deficitária em vários aspectos. Como sugestão o aumento no número de Conselhos Municipais para o Meio Ambiente (CMMA) com função de fiscalizar e gerar propostas que se preocupem com a conservação da vasta riqueza natural que possui o Estado. Sugere-se ainda a atuação mais presente de órgãos não-governamentais que contribuam para estimular a implementação dessas ações pelo Estado. O presente estudo foi limitado, pois não se verificou os impactos do ambiente institucional sobre a organização, planejamento, coordenação, execução e controle de políticas voltadas ao meio ambiente. Propõe-se a trabalhos futuros a realização de uma pesquisa qualitativa voltada a importância dos aspectos institucionais para elaboração e execução de políticas públicas ambientais. 6- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALMEIDA, L. T. Política Ambiental: Uma Análise Econômica. Campinas, SP: Papirus.São Paulo: Fundação Editora da UNESP, 1998.

BRYMAN, A. Research methods and organization studies. New York: Routledge, 1989.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - IBGE. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2008/munic2008.pdf> Acesso em: 01 out. 2009.

MAANEN, J. V. Reclaiming Qualitative Methods for organizational research: a preface. In: NEVES, J. L. Pesquisa Qualitativa – características, usos e possibilidades. Caderno de Pesquisas em Administração.São Paulo, v. 1, nº 3, 2º sem. 1996. Acesso em: 13 abr. 2008. Disponível em: http://www.ead.fea.usp.br/Cad-pesq/arquivos/C03-art06.pdf.

Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento. Agronegócio Brasileiro: Uma Oportunidade de Investimentos. Disponível em: http://www.agricultura.gov.br/. Acesso em 18 de março de 2010.

NEVES, J. L. Pesquisa Qualitativa – características, usos e possibilidades. Caderno de Pesquisas em Administração.São Paulo, v. 1, nº 3, 2º sem. 1996. Acesso em: 13 abr. 2008. Disponível em: http://www.ead.fea.usp.br/Cad-pesq/arquivos/C03-art06.pdf.

RIBEIRO, W. C. A Ordem Ambiental Internacional. 2.edição.- São Paulo: Contexto, 2008.

Secretaria de Meio Ambiente, do Planejamento, da Ciência e Tecnologia – SEMAC - Plano Estadual de Recursos Hídricos de Mato Grosso do Sul – disponível em http://www.semac.ms.gov.br/ Acesso em: 18 de março de 2010.

Secretaria de Meio Ambiente, do Planejamento, da Ciência e Tecnologia – SEMAC - Zoneamento Ecológico-Econômico do Estado de Mato Grosso do Sul - http://www.semac.ms.gov.br/zeems/ Acesso em: 18 de março de 2010.

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