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Page 1: A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E … · A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E SUA IMPLEMENTAÇÃO NO TERRITÓRIO RURAL OESTE1 Rosana Maria Badalotti

A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E SUAIMPLEMENTAÇÃO NO TERRITÓRIO RURAL OESTE1

Rosana Maria Badalotti 2, Joarina da Cunha 3

RESUMO: A problemática desta pesquisa objetivou analisar o processo de implementação daPolítica Nacional de Desenvolvimento Territorial proposta pelo MDA (Ministério doDesenvolvimento Agrário) e a SDT (Secretaria de Desenvolvimento Territorial) para os territóriosrurais no Brasil. A área de referência para esta pesquisa corresponde ao território ruraldenominado Oeste, espaço pertencente à Região Oeste de Santa Catarina e composto por 24municípios. Este paper possui como fundamento metodológico a pesquisa qualitativa, na medidaem que procuramos priorizar as representações dos agentes institucionais envolvidos com apolítica. No processo de implementação do território Oeste foi possível identificar a participação dediferentes agentes sociais envolvidos com a agricultura familiar de diferentes segmentos e compropostas e objetivos minimamente semelhantes. Os projetos aprovados pelo território entre 2005e 2008 foram executados em sua maioria (72 projetos) pelas prefeituras municipais (21 prefeituras)e pela Associação dos Pequenos Agricultores do Oeste Catarinense (APACO) (7 projetos),envolvendo os seguintes eixos estratégicos: - Desenvolvimento das Cadeias ProdutivasAlternativas (com ênfase à cadeia do leite); - Comercialização; - Educação no campo; - MeioAmbiente.PALAVRAS-CHAVE: políticas públicas; desenvolvimento rural; oeste catarinense.

INTRODUÇÃO: A problemática desta pesquisa pretendeu analisar o processo de implementaçãoda Política Nacional de Desenvolvimento Territorial proposta pelo MDA (Ministério doDesenvolvimento Agrário) e a SDT (Secretaria de Desenvolvimento Territorial) para os territóriosrurais no Brasil.O universo desta pesquisa foi definido a partir do ordenamento territorial estabelecido peloMDA/SDT, a partir do qual se delimitou o Território Oeste, espaço pertencente à Região Oeste deSanta Catarina e composto por 24 municípios. Neste sentido, a pesquisa buscou mapear osmunicípios, instituições e ações/projetos envolvidos por esta política na área de abrangênciacitada. Visando atingir os objetivos propostos, privilegiamos uma abordagem macro, na medida emque a mesma abrange o universo apenas dos implementadores da política investigada.Um dos principais objetivos desta política é sugerir uma nova maneira de “conceber e deimplementar políticas públicas que enfatizem o 'desenvolvimento rural sustentável' ”(SDT/MDA,2005 (a), p.6). Neste sentido, a concepção de ordenamento territorial diz respeito a um processo aser construído e constituído nos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável(PTDRS), entendido como “um conjunto organizado de diretrizes, estratégias e compromissosrelativos às ações que serão realizadas no futuro visando ao desenvolvimento sustentável nosterritórios (...)” (idem, p. 10)Os espaços de atuação de processos sociais e políticas públicas não se restringem somente aoEstado, se estendendo para outras esferas sociais não-governamentais, como é o caso dosmovimentos sociais, ONGs, sindicatos, cooperativas, associações, etc.

1 Esta pesquisa esteve articulada a um Projeto Integrado de longa duração que reuniu dez doutores e oito bolsistas da UNOCHAPECÓ(Universidade Comunitária da Região de Chapecó) em três linhas de pesquisa do Projeto intitulado “Políticas Públicas e Cidadania”,projeto este aprovado no Edital 005/REITORIA/2007 e finalizado em março de 2009. O presente paper é resultado de um dos projetosda linha “Territorialidade e Redes Sociais”.2 Professora Doutora da Área de Ciências Humanas e Jurídicas da Universidade Comunitária da Região de Chapecó – UNOCHAPECÓ.E-mail: [email protected] Acadêmica do Curso de Serviço Social da Universidade Comunitária da Região de Chapecó – UNOCHAPECÓ, bolsista da pesquisa.E-mail: joarina @unochapeco.edu.br

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Para situar o papel da Política Nacional de Desenvolvimento Territorial, compartilhamos dopressuposto de Andion (2007, p.97-8) de que o Desenvolvimento Territorial deve ser compreendidocomo integrador de duas dimensões analíticas interdependentes: a dimensão empírica e adimensão normativa. A dimensão empírica pressupõe a análise do desenvolvimento territorialenquanto processo e de que maneira ele é colocado em prática por meio de ações territoriais. Adimensão normativa percebe o DT como uma finalidade a ser alcançada. As duas dimensões sãoperpassadas pela atuação de determinados agentes sociais, por exemplo, as ONGs.A atuação de movimentos sociais rurais a partir dos anos 80 e das ONGs a partir dos anos 90caracterizam os espaços de institucionalidade e ações coletivas voltadas para a busca dealternativas na agricultura familiar da região. Neste paper cabe destacar o papel desempenhadopela APACO (Associação dos Pequenos Agricultores do Oeste Catarinense), ONG regional deassessoria a grupos de cooperação agrícolas na região oeste de Santa Catarina, criada emnovembro de 1989, com sede no município de Chapecó (SC). 4

A APACO tem atuado desde a sua criação com programas e projetos voltados para a viabilizaçãoda agricultura familiar, mais particularmente, para aqueles agricultores organizados em grupos decooperação agrícola. Os programas e projetos da Associação foram se constituindo historicamentede acordo com as parcerias estabelecidas com uma rede de ONGs (em âmbito regional, nacional einternacional), entidades financiadoras internacionais, com prefeituras, sindicatos, cooperativasfamiliares, fóruns, universidades e parcerias governamentais. (BADALOTTI, 2003, 2005)Um dos programas ao qual a associação está vinculada desde 2004 é a Política Nacional deDesenvolvimento Territorial, na qual atua como entidade executora e articuladora das açõespropostas para o território Oeste.

METODOLOGIA: Este paper possui como fundamento metodológico a pesquisa qualitativa, na medida em queprocuramos priorizar as representações dos agentes institucionais envolvidos com a política. Os discursos e asrepresentações construídas sobre determinadas realidades pelos sujeitos sociais não são destituídas de interesses eobjetivos determinados. Podemos afirmar, portanto, que em contextos de pesquisa onde co-existem diferentesinteresses, muitas vezes conflitantes, existirão também diferentes representações sobre a realidade.Para responder aos objetivos propostos utilizamos a perspectiva metodológica sugerida porBourdieu (1996 (a), 1996 (b)) que enfatiza as relações entre objetivismo e subjetivismo,pensamento e realidade, ideologia e vida material, enquanto dualidades que têm marcado a análisedas “representações sociais” e a multiplicidade de significados e interpretações advindos destaperspectiva.Segundo Minayo (1995, p. 89), nas Ciências Sociais as representações sociais “são definidascomo categorias de pensamento que expressam a realidade, explicam-na, justificando-a ouquestionando-a”. Do ponto de vista teórico-metodológico, esta perspectiva permite perceber arelação entre os discursos e as ações dos agentes sociais envolvidos com a problemática. Otratamento da territorialidade a partir da concepção dos agentes permite uma análise sobre osdiferentes interesses, conflitos, jogos e perspectivas.Por outro lado, além de levar em conta as contribuições de Bourdieu na análise da relação entreobjetividade e subjetividade, utilizaremos também a perspectiva interpretativista de Geertz (1989).Partimos do pressuposto de que tanto os discursos dos entrevistados, bem como os documentosanalisados constituem representações do (s) contextos (s) em que os agentes sociais fazem parte.Portanto, as representações sociais significam determinados pontos de vista, interpretações einteresses que se manifestam individualmente e coletivamente.Para atender a investigação proposta foram utilizados os seguintes instrumentos e técnicas: -Pesquisa Documental; - Pesquisa Bibliográfica; - Entrevistas.Na abordagem de campo optamos pela utilização das técnicas de entrevista como recurso para aanálise das representações/discursos. De acordo com Gil (1999, p. 119) a entrevista informal,pretende a obtenção de uma visão geral do problema sendo recomendada nos estudosexploratórios, que visam abordar realidades pouco conhecidas e oferecer uma visão aproximativado problema. Neste tipo de entrevista recorre-se a informantes-chaves, especialistas no tema em

4 Sobre a APACO, ver BADALOTTI (2003, 2005) e ANDION (2007).

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assunto e líderes formais e informais. As entrevistas focalizadas constituem um momento após aentrevista informal em que se pretende focar um ou mais temas do problema investigado.

RESULTADOS E DISCUSSÃO: O Território do Oeste catarinense está inserido na região daAMOSC (Associação dos Municípios do Oeste Catarinense) e AMNOROESTE (Associação dosMunicípios do Noroeste Catarinense), que compreende as Secretarias Regionais de Chapecó eSão Lourenço do Oeste, assim organizadas pelo governo do Estado de Santa Catarina. O públicomajoritário deste território são os agricultores familiares.Os municípios que compõem o referido território são: Águas Frias, Campo Erê, Caxambu do Sul,Chapecó, Coronel Freitas, Cordilheira Alta, Coronel Martins, Formosa do Sul, Galvão, Guatambu,Irati, Jardinópolis, Jupiá, Nova Erechim, Nova Itaberaba, Novo Horizonte, Planalto Alegre,Quilombo, Santiago do Sul, São Bernardino, São Lourenço do Oeste, Serra Alta, Sul Brasil e Uniãodo Oeste. Além disso, estão participando das atividades territoriais os municípios de Águas deChapecó, São Carlos e Pinhalzinho e Saudades. Os municípios de Galvão, Jupiá e Coronel Martinsentenderam que melhor seria participar do território Meio Oeste Contestado, devido a sualocalização. (APACO, Diagnóstico do Território Oeste de Santa Catarina, 2005 a).

A transformação de produtos da agricultura familiar também está organizada em cooperativas decomercialização familiar presente em pelo menos 10 municípios, o que tem viabilizado a sualegalização do ponto de visto fiscal/tributário. Muitas agroindústrias estão ligadas a Unidade Centraldas Agroindústrias Familiares do Oeste de Santa Catarina (UCAF), criada em 1999 e representadapela marca Sabor Colonial. (idem, ibidem)A produção agroecológica também tem uma expressão no território através da organização decinco núcleos da Rede Ecovida de Certificação Participativa. Estes núcleos possuem toda umadinâmica própria de articulação microregional com atuação em São Lourenço do Oeste,Pinhalzinho, Chapecó, Coronel Martins e Quilombo. (idem, ibidem)

Atualmente o território Oeste possui uma série de agentes sociais e ações envolvidas nas diversasredes de articulação, como agroindústrias familiares, turismo rural, agroecologia, movimentossociais, cooperativismo de crédito, artesanato, conservação de recursos naturais, etc. Osmovimentos sociais atuantes no território Oeste são os Sindicatos de Trabalhadores Rurais filiadosa FETAESC (Federação dos Trabalhadores da Agricultura de Santa Catarina), os Sindicatos daAgricultura Familiar federados na FETRAF-SUL (Federação dos Trabalhadores da AgriculturaFamiliar da Região Sul), a Associação do Movimento de Pequenos Agricultores (MPA)representados nacionalmente pela Associação Nacional dos Pequenos Agricultores (ANPA), oMovimento dos Atingidos por Barragens (MAB), o Movimento de Mulheres Camponesas (MMC) e oMovimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). (APACO, 2006 b e c)

Identificamos um número de 63 entidades envolvidas com as atividades do território, entre as quaispodemos destacar ONGs, Fóruns, Movimentos sociais, Associações de Municípios, Associaçõesde Agricultores, Cooperativas de produção, comercialização e de crédito, Casas Familiares Rurais,Sindicatos, Prefeituras Municipais, Rede de Certificação, Entidade de pesquisa e extensão rural(EPAGRI) e Universidade Comunitária da Região de Chapecó (UNOCHAPECÓ). De acordo com entrevista exploratória 5 realizada com o articulador territorial representante daAPACO, as negociações a respeito da escolha da entidade executora responsável pelaimplementação da política de desenvolvimento territorial rural no referido território iniciou logo apósa definição dos territórios pelo MDA/SDT em 2004.Esta negociação perpassa interesses e um jogo de forças já constituído na região entre entidadese agentes sociais envolvidos historicamente com projetos de viabilização da agricultura familiar. Aargumentação do coordenador sobre os critérios que influenciam na escolha da entidade executorapode ser interpretada a partir do que alguns autores têm definido como “capital cultural ou social”.(HIGGINS, 2005) Segundo o coordenador da APACO, a entidade possui um acúmulo deexperiências na área da assessoria, elaboração de projetos e capacitações voltadas para a

5 Entrevista realizada na sede da APACO na cidade de Chapecó no dia 23 de abril de 2008.

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agricultura familiar, acúmulo este que determinou a escolha da entidade como executora earticuladora das ações para a constituição do Território Oeste.As ações para o Território Oeste foram planejadas e definidas a partir de espaços denominados deOficinas, onde participaram os representantes do Núcleo Dirigente e Técnico. A composição destesnúcleos tem como representantes entidades governamentais e não-governamentais da região. Acomposição dos núcleos constitui uma espécie de colegiado comum a todos os territórios e quesão chamados de Colegiados de Desenvolvimento Territorial (CODETER's), espaços departicipação de agentes governamentais e não-governamentais para as decisões e deliberaçõesdas ações dos territórios. (APACO, 2005 b)De acordo com análise documental foi possível identificar diferentes momentos de planejamento eelaboração que constituem etapas ou ciclos de gestão do território oeste a partir do ano de 2005.Entre as temáticas das oficinas podemos destacar: Gestão e Planejamento do território OesteCatarinense; Estudo propositivo de Dinamização das economias do Território Oeste, Planificação eGestão do Território Oeste, Gestão e Elaboração do Plano Territorial de Desenvolvimento RuralSustentável (PTDRS) do Território Oeste, Gestão Social dos Territórios Rurais – Análise eDefinição dos Instrumentos de Gestão Social. (APACO, 2005 b; 2006 a)Conforme enfatizado anteriormente, as oficinas constituem espaços de planejamento, proposição eavaliação de projetos e ações para o território. Estes espaços de discussão seguem critériostemáticos e conceituais definidos a priori chamados de eixos estratégicos. Cada eixo estratégicoestá subdividido por linhas de ação orientadas por determinadas metas e seus respectivosprojetos. Os eixos estratégicos para as ações a serem realizadas no território foram os seguintes: -Desenvolvimento das Cadeias Produtivas Alternativas (com ênfase à cadeia do leite); -Comercialização; - Educação no campo; - Meio Ambiente. (APACO, 2007)As cadeias produtivas escolhidas como potenciais para o desenvolvimento do território além dacadeia do leite foram às cadeias do mel, a florestal, a do frango caipira, a da fruticultura ehorticultura e a da agroindustrialização. De uma maneira geral as linhas de ação que orientaram ascadeias produtivas foram: - Realização de um diagnóstico do território, com ênfase às cadeiasprodutivas existentes; - Análise do diagnóstico; - Planejamento a partir do diagnóstico; -Estabelecimento de metas em nível territorial; - Disponibilização de assistência técnica voltada àrealidade; - Estudo da viabilidade dos projetos; - Monitoramento e avaliação dos projetos entreoutras. (idem, ibidem)Para a definição das prioridades, elaboração, escolha e trâmite legal dos projetos, os territórios seguiam pelas orientações institucionais do MDA. O documento do MDA/SDT entitulado, Orientaçõespara a indicação, elaboração e trâmite de projetos territoriais em 2007 e 2008, têm como objetivoapresentar informações sobre os procedimentos e prazos relativos à indicação, por parte doscolegiados territoriais, dos projetos prioritários, e os que devem ser observados pelas demaisinstâncias que participam da implementação do Programa de Desenvolvimento Sustentável deTerritórios Rurais. Como orientações gerais, o documento define critérios obrigatórios e sugestãode critérios para a indicação e priorização de projetos territoriais, que deverão ser seguidos peloscolegiados territoriais. (idem, p. 1-2). Como critérios obrigatórios devem ser observados: - Osprojetos devem estar vinculados aos eixos temáticos ou aglutinadores dos Planos Territoriais deDesenvolvimento Rural Sustentável – PTDRS; - Os projetos devem ter caráter de integraçãoterritorial ou intermunicipal; - Os projetos devem atender o público beneficiário das ações do MDA(agricultores (as) familiares, assentados (as) da Reforma Agrária, quilombolas, indígenas,pescadores (as) artesanais e extrativistas); - Para os projetos de empreendimentos econômicose/ou sociais, deve-se indicar a forma de gestão que inclua a participação do colegiado territorial epúblico beneficiário; - Os projetos de agroindústrias têm de ser destinados a grupos com maiordificuldade de acesso ao crédito como de jovens, mulheres, quilombolas, ribeirinhos, pescadoresartesanais, extrativistas e indígenas, e a agricultores (as) familiares que se enquadrem no Grupo Bdo PRONAF e; - No caso de municípios/territórios que apresentam baixo dinamismo econômico, osprojetos agroindustriais podem também contemplar agricultores (as) familiares que se enquadremno Grupo C do PRONAF.Em relação aos projetos apoiados entre os anos de 2005 e 2008, identificamos projetos ligados àreestruturação da cadeia do leite e outras cadeias produtivas (leite, mel e beneficiamento degrãos), apoio a comercialização, apoio a entidades como UCAF e Casa Familiar, apoio à produção

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orgânica, à pesca artesanal, apoio à agroindustrialização (abate de animais), apoio à educação nocampo, apoio para infra-estrutura em diferentes setores (informática, produção, comercialização eeducação). Os projetos aprovados pelo território neste período foram executados em sua maioria(72 projetos) pelas prefeituras municipais (21 prefeituras) e pela APACO (7 projetos).A partir da definição dos eixos estratégicos/ diretrizes e linhas de ação são elaborados os projetosespecíficos e as metas a serem atingidas. As potencialidades e limitações (pontos fortes e fracos)são indicadores que permitem diagnosticar as particularidades de cada território.Outra etapa do processo de desenvolvimento territorial rural é o monitoramento e avaliação dosprojetos territoriais. De acordo com documento da APACO (2006 (d)), o monitoramento é “umprocedimento sistemático empregado para comprovar o processo de execução de um programa ouprojeto; identificar debilidades e avanços e recomendar medidas corretivas”. Já a avaliação é, “umaapreciação objetiva sobre o desenho, a execução, a eficiência e a efetividade dos resultados de umprograma ou projeto”.As informações obtidas no monitoramento realizado em 2006 apontam para pontos de avanços eestrangulamento na implementação da política de desenvolvimento territorial rural sustentável noreferido território. (idem, ibidem) Em relação aos avanços podemos destacar: - democratização na aplicação dos recursos; -agilidade na execução dos empreendimentos; - diminuição na pressão e controle exercido pelasadministrações municipais sobre os recursos; - incorporação da política de DST pelos diferentesatores sociais; - criação de leis municipais que normatizam o uso dos equipamentos coletivos entreos empreendimentos. Em relação aos estrangulamentos: - falta de vontade política de algunsmunicípios para dar encaminhamentos aos projetos criando burocracia e empecilhos; - pressãopolítica no sentido de beneficiar determinados grupos em detrimento de outros; - propostas buscambeneficiar grupos de famílias de forma isolada sem articulação territorial; - prefeituras e o poderpúblico distanciados da discussão territorial; - desvio de finalidades em alguns municípios que nãoseguem as determinações do MDA/SDT e as deliberações do Território.

CONSIDERAÇÕES FINAIS: Esta pesquisa buscou compreender e descrever aspectos quecaracterizam o processo de implementação da política de desenvolvimento territorial rural noterritório Oeste, entre os quais buscamos destacar os princípios norteadores que caracterizam areferida política nacional e seu rebatimento em um território específico.Este rebatimento evidenciou-se na forma de execução da política, bem como nos resultados damesma através das ações e projetos desenvolvidos no território, demonstrando que o contextohistórico de organização política de diferentes agentes sociais na região constitui um fator relevantepara a aprovação por parte do MDA dos projetos propostos.Por outro lado, observamos que a gestão desta política no território Oeste depende departicularidades políticas e ideológicas que se evidenciam em torno das formas organizativas einstitucionais da sociedade civil nesta região e que são justificadas como fundamentais nosprocessos participativos e democráticos que envolvem diferentes agentes sociais na construção eexecução de programas alternativos de desenvolvimento.No processo de implementação da referida política no território Oeste foi possível identificar aparticipação de diferentes agentes sociais envolvidos com a agricultura familiar de diferentessegmentos e com propostas e objetivos minimamente semelhantes. A partir de verificaçõesrealizadas em pesquisas anteriores foi possível constatar que estes agentes em algumas situaçõesformam uma Rede de agentes sociais não-governamentais e governamentais na região Oeste. Adiscussão sobre desenvolvimento rural sustentável e agroecologia na Região Oeste é frutoprincipalmente de discussões realizadas entre técnicos, movimentos sociais, ONGs, grupos deagricultores e diferentes agentes sociais ligados à agricultura familiar, composição social deagentes denominadas como Rede de Viabilização da Agricultura Familiar.6

A análise demonstra que esta rede tem passado por re-composições e novas configurações emfunção dos projetos e programas atuais. A relação da APACO, por exemplo, em sua relação comas instâncias governamentais também têm variado de acordo com as afinidades políticas eideológicas. O papel ocupado pela APACO enquanto articuladora do território Oeste está

6 Termo utilizado por Badalotti (2003, 2005) a partir de estudos desenvolvidos principalmente por Scherer-Warren.

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relacionado à história e representatividade desta entidade na região. Os interesses do MDAconvergiram àqueles da APACO e outros agentes com proximidade às questões relacionadas àagricultura familiar, principal agente beneficiário desta política.Foi possível identificar também que esta rede é um espaço destinado às negociações, proposiçõesde projetos, avaliação da política e definição de interesses diversos relacionados ao processo dedesenvolvimento territorial no universo investigado. Constatamos que existem direcionamentosmetodológicos, teóricos e técnicos por parte do MDA e SDT para a execução da política nosterritórios e que este processo constitui, portanto, uma arena de interesses, jogos de poder, mastambém de desejos, afinidades e compartilhamentos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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