A Política Externa Brasileira no Governo Lula (2003-2010 ... ?· Resumo: Este artigo tem como objetivo…

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IX ENCONTRO DA ABCP

ESTUDOS DE POLTICA EXTERNA

A Poltica Externa Brasileira no Governo Lula (2003-2010): Um exerccio de Autonomia pela Assertividade?

Marcelo Fernandes de Oliveira (UNESP Campus de Marlia)

Braslia, DF 04 a 07 de agosto de 2014

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A Poltica Externa Brasileira no Governo Lula (2003-2010): Um exerccio de Autonomia pela Assertividade?

Marcelo Fernandes de Oliveira (UNESP Campus de Marlia)

Resumo: Este artigo tem como objetivo central analisar a poltica externa brasileira no

governo Lula (2003-2010). Partiremos da hiptese de que durante esse governo o

exerccio da poltica externa pautou-se na premissa de defesa dos interesses brasileiros

no mundo de maneira mais assertiva. O contexto sistmico mais adequado para esse

novo padro de insero internacional seria o multipolarismo compreendido como um

movimento amplo em busca da desconcentrao e regulao de novos plos de poder

nas relaes internacionais. Nessa perspectiva, caberia ao pas aderir aos princpios e s

normas internacionais por meio da formao de alianas estratgicas, a priorizao da

Amrica do Sul e a preferncia pelo eixo Sul-Sul nas relaes externas do Brasil. A

dimenso prtica domstica dessa construo poltica est alicerada no chamado

neodesenvolvimentismo e no resgate da dvida social brasileira. J a dimenso prtica

internacional esteve presente no protagonismo do pas na formao do G-4; na criao do

G-20 agrcola na OMC e do G-20 financeiro; na aproximao com pases africanos e

rabes; na discusso sobre a questo da segurana internacional; na desconstruo da

ALCA; na criao do Frum IBAS e BRICS; na afirmao de liderana na Amrica do Sul;

etc. Essa combinao de fatores indica que a construo do conceito de autonomia pela

assertividade passa pela recuperao das ideias prevalecentes no Brasil e no mundo e

em conhecimento emprico acumulado, com base social histrica, considerando os

vnculos existentes entre poltica interna, ambiente externo e poltica externa durante o

governo Lula. Simultaneamente, outra preocupao ser inserir mtodos e tcnicas mais

sofisticadas de organizao e planejamento das tarefas de pesquisa que utilizem os

avanos da tecnologia da informao.

Palavras-chave: Anlise de Poltica Externa; Poltica Externa Brasileira; Governo Lula;

Autonomia pela Assertividade; Cincias Humanas e Tecnologia da Informao.

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A Poltica Externa Brasileira no Governo Lula (2003-2010): Um exerccio de Autonomia pela Assertividade?

Marcelo Fernandes de Oliveira1

Introduo

Este artigo tem como objetivo central analisar a poltica externa brasileira no

governo Lula (2003-2010). Partiremos da hiptese de que durante esse governo o

exerccio da poltica externa pautou-se na premissa de defesa dos interesses brasileiros

no mundo de maneira mais assertiva. O contexto sistmico mais adequado para esse

novo padro de insero internacional seria o multipolarismo compreendido como um

movimento amplo em busca da desconcentrao e regulao de novos plos de poder

nas relaes internacionais. Nessa perspectiva, caberia ao pas aderir aos princpios e s

normas internacionais por meio da formao de alianas estratgicas, a priorizao da

Amrica do Sul e a preferncia pelo eixo Sul-Sul nas relaes externas do Brasil.

A dimenso prtica domstica dessa construo poltica est alicerada no

chamado neodesenvolvimentismo e no resgate da dvida social brasileira. J a

dimenso prtica internacional esteve presente no protagonismo do pas na formao do

G-4; na criao do G-20 agrcola na Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e do G-20

financeiro; na aproximao com pases africanos e rabes; na discusso sobre a questo

da segurana internacional; na desconstruo da ALCA (rea de Livre Comrcio das

Amricas); na criao do Frum IBAS (Frum de Dilogo ndia-Brasil-frica do Sul) e

BRICS (Brasil, Rssia, ndia e China); na afirmao de liderana na Amrica do Sul; etc.

Essa combinao de fatores indica que a construo do conceito de autonomia

pela assertividade passa pela recuperao das ideias prevalecentes no Brasil e no mundo

e em conhecimento emprico acumulado, com base social histrica, considerando os

vnculos existentes entre poltica interna, ambiente externo e poltica externa durante o

governo Lula da Silva (2003-2010).

Diante do exposto, buscaremos demonstrar nossos argumentos em duas sees.

Na primeira delas, tratamos do discurso implcito no exerccio da poltica externa brasileira

1 Livre Docente em Teoria das Relaes Internacionais, Professor da UNESP Campus de Marlia, Pesquisador do IGEPRI (Instituto de Gesto Pblica e Relaes Internacionais www.igepri.org), Bolsista PQ Nvel 2 do CNPQ e Assessor Tcnico de Gabinete da PROEX (Pro Reitoria de Extenso Universitria da UNESP). Email: marcelofernandes@marilia.unesp.br e oliveira.marcelof@gmail.com.

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durante o governo Lula da Silva (2003-2010), chamando a ateno construo do

argumento favorvel a autonomia pela assertividade. Na segunda seo, luz do

discurso sobre a assertividade, faremos um breve balano dos resultados do exerccio

prtico da autonomia pela assertividade. Por fim, apresentamos nossas consideraes

finais.

1. Bases discursivas da poltica externa brasileira no governo Lula da Silva

O discurso sobre a insero internacional do Brasil prevalecente no governo FHC

comeou a alterar-se aps a vitria de Lula em 2002. Durante o discurso de sua posse o

presidente afirmou que a poltica externa do seu governo seria orientada por uma

perspectiva humanista e ser, antes de tudo, um instrumento do desenvolvimento

nacional. Para tanto, a principal prioridade da poltica externa do governo Lula seria a

construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em

ideais democrticos e de justia social a partir da revitalizao do Mercosul como um

projeto poltico que repousa em alicerces econmico-comerciais que precisam ser

urgentemente reparados e reforados.

No plano discursivo, aps reorganizar o Mercosul como um bloco coeso, o

prximo passo seria ampli-lo aos outros pases da Amrica do Sul. Consolidando assim

uma Comunidade Sul-Americana de Naes que pretenderia garantir bem estar s

populaes locais. Concomitantemente, o relacionamento internacional brasileiro passaria

a privilegiar as principais negociaes internacionais, tais como a ALCA e entre o

MERCOSUL e a Unio Europia. Ambas visaria acesso aos mercados, evitando a adeso

a novas regras que levassem a uma maior liberalizao comercial em conformidade com

os interesses da elite econmica industrial. Enquanto isso na Organizao Mundial do

Comrcio o pas visaria o combate ao protecionismo, bem como regras para a

liberalizao do comrcio agrcola de acordo com os interesses das novas elites

econmicas do agribusiness.

No geral, no plano discursivo, a poltica externa do governo Lula da Silva pretendia

nas negociaes internacionais obter regras mais justas e adequadas condio de pas

em desenvolvimento. Isso significava a manuteno de flexibilidade para polticas de

desenvolvimento nos campos social e regional, de meio ambiente, agrcola, industrial e

tecnolgico sempre em consonncia aos princpios do multilateralismo e do Direito

Internacional consubstanciado nas principais organizaes internacionais que o pas

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participa, sobretudo a ONU em busca da democratizao das relaes internacionais (...)

sem hegemonias de qualquer espcie, [o que] to importante para o futuro da

humanidade quanto a consolidao e o desenvolvimento da democracia no interior de

cada Estado.

Conseqentemente, a poltica externa do governo Lula da Silva se manteria na

linha da multilateralizao. Na medida do possvel, buscaria cultivar uma parceria

estratgica hemisfrica com os EUA sem deixar o entendimento e cooperao com a UE

e outros pases desenvolvidos, tais como Japo.

Em suma, o discurso do governo Lula da Silva sobre os rumos da poltica externa,

desde o incio, apresentou uma marca distintiva dos seus antecessores: ideologizao

exacerbada e assertividade na defesa dos interesses concretos das novas elites

econmicas brasileiras construdos no bojo da consolidao do Plano Real. Essas

mudanas discursivas seriam essenciais porque trataram de reivindicar espaos de poder

ao pas e aos seus parceiros internacionais de capacidade econmica, poltica e social

parecida, os quais estariam cumprindo papis relevantes no mundo sem terem acentos

correspondentes nos fruns internacionais de tomada de decises importantes na

definio das diretrizes futuras do desenvolvimento econmico e social que prevalecer

no mundo no sculo XXI (MAIOR, 2004) (VELASCO; CRUZ E STUART, 2004)

(VIZENTINI, 2005) (PECEQUILO, 2008) (CERVO, 2008). O que exigiria e justificaria

maior assertividade.

Nessa direo, o governo Lula da Silva teve como filosofia da sua ao

consolidar uma poltica externa mais afirmativa no tocante defesa dos interesses

brasileiros no mundo. Nesse sentido, assertivamente, a diplomacia brasileira sob a gesto

Lula passou a defender a adeso do pas aos princpios e s normas internacionais por

meio de alianas Sul-Sul. Relembrando discursos e mecanismos polticos e institucionais

internacionais identificados com o movimento dos pases no alinhados durante os anos

de 1960 a 1980. Pois, segundo a perspectiva da diplomacia lulo-petista, esses

realinhamentos serviriam para reduzir as assimetrias nas relaes externas com pases

mais poderosos, permitindo aos pases em desenvolvimento ocupar um espao maior na

tomada de decises sobre assuntos globais. Alm disso, permitiria tambm entre

parceiros falar mais alto, bater na mesa, criando condies abstratas e prticas para

um exerccio mais assertivo dos interesses brasileiros.

Na prxima seo, faremos um breve balano dos resultados do exerccio prtico

do propalado discurso da autonomia pela assertividade.

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2. Entre o discurso e o exerccio prtico da autonomia pela assertividade: um

breve balano dos resultados

A partir dessa constatao no plano discursivo, a mudana prtica mais aparente

na poltica externa brasileira introduzida pelo governo Lula da Silva ocorreu no tocante s

relaes com as grandes naes em desenvolvimento, como China, ndia, Rssia, frica

do Sul, etc. Tudo em consonncia com a premissa bsica da diplomacia do governo Lula

da Silva, a qual substituiu o conceito de autonomia pela integrao pelo de autonomia

pela assertividade.

Esta alterao levou o pas a consolidar uma poltica externa mais afirmativa no

tocante defesa dos interesses das novas elites econmicas brasileiras no mundo. Em

resposta ao unilateralismo norte-americano, o governo Lula da Silva optou por

reinterpretar e viabilizar o multilateralismo como princpio ordenador das relaes

internacionais. Contudo, compreendido como um movimento amplo em busca da

desconcentrao e regulao do poder na sociedade internacional. Por isso o

protagonismo brasileiro na formao do IBSA; na criao do G-20; na aproximao com

pases africanos e rabes; na participao no G-4; no fomento ao BRICs; a revalorizao

da insero regional, inclusive ao se dispor a arcar com os custos do exerccio da sua

liderana, especificamente, no Mercosul e na Amrica do Sul; etc. Notou-se no

protagonismo internacional do governo Lula da Silva a clara inteno de ressuscitar sob

novas bases a questo do desenvolvimento, na atualidade regional em substituio a

dinmica nacional precedente, e da clivagem Norte/Sul na poltica internacional.

Nesta perspectiva, na tica da diplomacia brasileira no governo Lula da Silva, o

discurso hegemnico global liberalizante, a partir do qual os Estados Unidos na era

Clinton exercia a liderana internacional com vis mais multilateral, perdeu sua eficcia na

medida em que seus resultados econmicos e sociais foram limitadssimos para os

pases em desenvolvimento. O caso da Argentina foi ilustrativo, visto que o pas ao seguir

rigorosamente o receiturio do FMI foi dbcle. Paralelamente, a emergncia de G. W.

Bush, acentuou o vis unilateral do exerccio da liderana internacional pelos Estados

Unidos, impossibilitando a manuteno da estratgia de insero baseada na premissa da

autonomia pela integrao consolidada no governo FHC e que em seu crepsculo j

vinha sendo readequada (Vigevani e Oliveira, 2003).

Essa nova realidade demandou da diplomacia brasileira sob o governo Lula da

Silva a necessidade de estabelecer novas premissas que sustentassem uma nova

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estratgia de insero internacional do pas adequada s demandas das novas elites

econmicas, as coalizes sociais e polticas, a percepo do papel a ser ocupado pelo

Estado brasileiro no mundo e os constrangimentos internacionais insero perifricas

dos pases em desenvolvimento na contemporaneidade.

A primeira dessas premissas foi a reintepretao do multilateralismo na poltica

externa brasileira, ao qual incorporou-se um novo sentido: de movimento amplo de

desconcentrao e novas regulamentaes do poder na sociedade internacional mais

favorveis aos pases em desenvolvimento. Isso porque estaria ocorrendo um (...)

redesenho da balana de poder global, a qual vem criando novas possibilidades e

brechas de incluso de novos atores e projetos de reorganizao do sistema de Estados

e dos valores no seio da comunidade internacional (Saraiva, 2005). Nessa direo,

coube ao pas desenvolver uma poltica externa mais heterodoxa, conceitualmente

estruturada em torno dos temas do desenvolvimento como um valor universal e o acesso

das grandes massas populacionais do globo aos padres do bem estar e da cidadania

(Saraiva, 2005). Ou seja, o papel do Brasil foi buscar ser eficaz na defesa de condies

mais adequadas aos pases em desenvolvimento para a elaborao de polticas pblicas

que permitam gerar crescimento econmico, consolidar a democracia e, por

conseqncia, combater a pobreza, a excluso social e a fome no mundo. Enfim, coube

consolidar o consenso global de um multilateralismo compatvel com os objetivos de

desenvolvimento social.

Para concretizar esses objetivos o governo Lula da Silva buscou apoio do FMI

sua demanda de que no se considerasse o investimento pblico no cmputo do

supervit primrio. Isso permitiu realizar mudanas residuais na rea social no Brasil e

nos pases em desenvolvimento sem comprometer a estabilidade fiscal. Ou seja, esse

pleito junto ao FMI permitiu que se mantivesse o modus operandi da ortodoxia econmica,

de acordo com os interesses da elite rentista e do setor financeiro nacional e

internacional, e, ao mesmo tempo, obter recursos para amenizar a dvida social de modo

que amenizasse a frustrao e as presses do eleitorado petista descontente com a

adeso a ortodoxia na conduo da economia. bvio que essa ao foi possvel na

medida em que os pilares da regulamentao financeira multilateral exercida pelo FMI

vieram abaixo graas ao recrudescimento da crise econmica internacional com epicentro

nos Estados Unidos e desdobramentos fulminantes na Europa a partir de 2008.

A reinterpretao do multilateralismo na esfera poltica internacional conduziu o

Brasil e seus parceiros a defenderem a reforma no Conselho de Segurana da ONU

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solicitando sua ampliao e, em seguida, sua incorporao como membros permanentes

com direito de veto. Isso porque esses pases teriam capital diplomtico ao longo da

histria para desempenhar esse papel por serem estveis, pacficos, democrticos,

lderes regionais, etc. Tais singularidades proporcionaram a formao do G-4 (Alemanha,

Brasil, ndia e Japo) para ampliar sua capacidade de ao coletiva, bem como para

proporem uma reforma pactuada. Em busca de se legitimar na comunidade internacional

como futuro membro do Conselho de Segurana, o governo Lula da Silva decidiu chefiar

a misso da ONU no Haiti, inclusive assumindo boa parte dos seus custos. Entre eles,

alm do engajamento de foras, o Brasil assinou acordos de cooperao no apoio

agricultura familiar e, junto com o Banco Mundial celebrou um acordo para oferecer

merenda escolar a 35 mil crianas. Na primeira experincia entre o Banco Mundial e um

pas em desenvolvimento para auxiliar outro pas do sul. Aes nesse sentido tambm

foram concretizadas com o BID.

Outra ao da diplomacia brasileira no governo Lula da Silva nessa direo foi

interveno em parceria com a Turquia sobre a questo do programa nuclear do Ir. O

Brasil procurou demonstrar que negociaes amistosas e diplomticas podem ser mais

eficientes do que sanes militares soluo do problema iraniano. Paralelamente,

apresentou-se como mediador internacional em questes estratgicas, demonstrando a

capacidade e expertise brasileira para lidar com temas da agenda global. Alm,

obviamente, de garantir espaos de liberdade ao pas para o desenvolvimento de

tecnologias nucleares para fins pacficos na rea industrial, bem como estabelecer trocas

de experincias relevantes na discusso da segurana internacional. Por esses e outros

motivos, na viso da diplomacia lulo-petista, o Brasil mereceria um acento permanente no

Conselho de Segurana da ONU. Entretanto, as articulaes realizadas durante o

governo Lula da Silva no permitiram conquistar esse objetivo.

No campo do comrcio multilateral, a poltica externa brasileira, por um lado, na

OMC realizou a defesa do livre-comrcio dos produtos agrcolas e a reduo dos altos

subsdios nesse setor que protegem os mercados dos pases desenvolvidos. De acordo

com a demanda das novas elites econmicas nacionais desse setor. Segundo Veiga

(2005, p.7) (...) a estratgia governamental internalizou e deu prioridade s demandas de

liberalizao dos mercados agrcolas, que traduzem essencialmente um processo de

transformao estrutural da economia brasileira expresso na emergncia de um

agribusiness voltado para a exportao e altamente competitivo. Os contenciosos do

algodo contra os EUA e do acar contra a UE so partes dessa estratgia. Ambos

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tiveram impacto direto na configurao do ambiente internacional relacionado questo

dos subsdios agrcolas, sendo amplamente favorvel sociedade brasileira e outros

pases em e menos desenvolvidos.

Por outro lado, conforme as demandas de segmentos da indstria, a diplomacia

econmica do governo Lula da Silva na OMC deslocou o alvo do protecionismo brasileiro

da dimenso tarifria para a agenda de novos temas, tais como compras governamentais,

patentes, meio ambiente, questes trabalhistas, etc., bem como passou a ser refratria a

adoo dos procedimentos nas transaes comerciais previstos no modo 1 da OMC.

Esse comportamento se repete quando trata-se das negociaes com os Estados

Unidos na ALCA e com a UE referente ao acordo bi-regional com o Mercosul. Ambas

negociaes chegaram ao impasse generalizado, sendo, recentemente paralisadas. No

caso da ALCA, o governo Lula adotou desde o princpio uma postura de resistncia

porque considera-a uma ameaa poltica e econmica aos projetos brasileiros. No caso

da parceria com a UE, em um primeiro momento, a diplomacia brasileira interpretou-a

como mais benfica. Na sua opinio harmonizao de posies e aes nos foros

internacionais por meio do acordo-quadro bi-regional poderia significar um incremento no

poder do Brasil (Gama e Valado, 2001, p. 14).

Na perspectiva brasileira durante o governo Lula da Silva, isso poderia assegurar,

de modo construtivo a manuteno da possibilidade do multilateralismo na poltica

internacional, atravs do encaminhamento de regras e cdigos de conduta globais,

importantes para o estabelecimento, a implementao e a defesa de bens pblicos

internacionais favorveis aos interesses brasileiros. Entretanto, o arrefecimento da ALCA

contribuiu para que se alcance poucos resultados com a UE. Devido, por um lado, a

diversidade de interesses reais e, por outro, da alocao da Europa no sistema

internacional ps-Guerra Fria. Alm disso, o governo Lula da Silva interpretou que o Brasil

e seus parceiros do Mercosul abriram suas economias nos anos noventa, propiciando

fortes investimentos, particularmente espanhis e portugueses, mas no tiveram

reciprocidade dos pases desenvolvidos. Outro choque de liberalizao sem abertura nos

pases desenvolvidos dizimaria muitos setores econmicos no mundo em

desenvolvimento, legando um passivo ainda mais negativo do que o existente hoje.

Essa construo diplomtica permitiu ao governo Lula da Silva exigir a

liberalizao econmica do setor agrcola que, ao ser negada, propiciou a adoo de

medidas paliativas de proteo para a industria em um contexto de crise econmica nos

pases centrais, garantindo que o mercado consumidor brasileiro no fosse inundado com

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produtos de exportao e, principalmente o adensamento da opo pelo dilogo e

intensificao das parcerias sul-sul. Visando provocar, dessa maneira, a to propalada

mudana da geografia comercial e poltica do mundo em favor dos pases em

desenvolvimento. Simultaneamente, afastou da agenda brasileira a prioridade do

relacionamento com Estados Unidos e Europa. Iniciando movimentaes prticas de

parcerias estratgicas com ndia e China. Com esses dois pases o Brasil liderou uma

coalizo de pases em desenvolvimento durante a V Conferncia Ministerial da OMC, a

qual ficou conhecida como G-20 e concentrou sua atuao em agricultura: tema central

da Agenda de Desenvolvimento de Doha.

A articulao do G-20 na Conferncia de Cancun garantiu um novo papel aos

pases em desenvolvimento nas discusses sobre a liberalizao do comrcio

internacional, especificamente o agrcola: o papel de serem uma ameaa de veto

unificada e plausvel. Isso porque representou uma aliana de pases em

desenvolvimento de trs continentes, a qual abriga 60% da populao rural, 12% da

produo agrcola, 26% das exportaes e 18% das importaes mundiais. Constituindo-

se nos mais dinmicos produtores e mercados agrcolas mais promissores. O papel

desempenhado pela liderana foi importante. Pois demonstrou sua capacidade em manter

coesas coalizes de interesses diferentes, mas que convergiram diante da ameaa

iminente de suas demandas no serem contempladas na V Conferncia. A ausncia de

sinais de fratura e/ou defeco entre os lderes garantiu credibilidade ameaa de

retaliao do grupo e, simultaneamente, deixou evidente as possibilidades de ganhos

advindas da aos pases menores (Ramazini Jr e Viana, 2012).

Alm disso, esses pases abandonaram a agenda de veto que lhes caracterizavam

e apresentaram uma agenda proativa, com capacidade tcnica substantiva alicerada em

informaes apuradas e convincentes que lhes permitiram, mais do que dizer no,

oferecer e propor alternativas viveis ao impasse. Claramente, esses pases foram

capazes de renovar suas estratgias ao combinarem a lgica das coalizes de bloco com

coalizes temticas. Ou seja, ao invs de negociarem apenas em torno de fatores

ideacionais e identitrios, como ocorria com as coalizes de bloco do passado, tais como

o movimento dos no-alinhados, etc., o G-20 negociou tambm como uma coalizo

temtica em torno de questes instrumentais.

O que proporcionou a oportunidade da emergncia de coalizes de novo tipo, de

terceira gerao, as quais tendem a permitir que pases em desenvolvimento recuperem a

clivagem Norte/Sul na poltica internacional, atuem como coalizo de bloco, mas, ao

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mesmo tempo, estabeleam coalizes temticas, apropriando-se instrumentalmente com

grande capacidade tcnica da agenda pr-livre-comrcio dos pases desenvolvidos para

abrir seus mercados agrcolas (Narlikar e Tussie, 2004). Em complemento, essa

estratgia incorpora valores ticos e morais que acabam se traduzindo em apoio efetivo

de novos atores internacionais, tais como ONGs, os quais possuem a capacidade de

moldar agendas globais e influenciar efetivamente a opinio pblica (Oliveira, 2005).

Ao discursar para os representantes de pases do G-20, de acordo com a idia de

configurar uma nova geografia do comrcio mundial, Lula (2004) aproveitou a

oportunidade para afirmar que esse novo tipo de articulao deveria inspirar novas aes

tambm em outros tabuleiros, alm dos fruns internacionais j consolidados como a

OMC e a ONU para ampliar (...) o nosso intercmbio recproco, especialmente para a

intensificao do comrcio Sul-Sul (G-20, 2005). Nessa perspectiva, a diplomacia do

governo Lula articulou com ndia e frica do Sul o IBSA. Entre outros propsitos, essa

parceria visa consolidar um bloco trilateral Sul-Sul para o fortalecimento tanto da

capacidade poltica nas negociaes comerciais internacionais desses pases na OMC

frente aos partners desenvolvidos quanto busca a reforma da ONU, que dever ser mais

democrtica e voltada para as prioridades dos membros, a mudana na representao no

Conselho de Segurana com suas respectivas emergncias para que o rgo torne-se

representante efetivo da comunidade global, a reduo da pobreza como meio para

aumentar a paz e estabilidade internacional. Alm disso, visa ainda desenvolver e

intercambiar cooperao tcnica internacional nas reas de transporte, energia, infra-

estrutura, defesa e misses de paz, comrcio e investimento, pequenas empresas e

criao de emprego, cincia e tecnologia de informao, educao, sade (direitos de

propriedade intelectual, medicina tradicional, pesquisas epidemiolgicas, vacinas,

desenvolvimento de produtos), bem como a criao de um fundo para alvio da pobreza e

da fome (IBSA, 2005). Cabe enfatizar que muitas dessas coisas j vem ocorrendo, basta

observarmos os diversos acordos de cooperao tcnica internacional celebrados pelo

Brasil na frica e na Amrica Latina.

Segundo Veiga (2005), tanto o G-20 quanto o IBSA podem gerar externalidades

positivas associadas a iniciativas nem sempre comerciais entre pases em

desenvolvimento. O (...) componente comercial das relaes bilaterais pode, inclusive,

no desempenhar o papel central, embora a prpria iniciativa possa gerar externalidades

positivas para o pas em foros multilaterais (Veiga, 2005, p. 5). Prova disso, foi o

contencioso das patentes contra os Estados Unidos na OMC. Ao Brasil foi concedida a

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possibilidade de manuteno da poltica pblica de tratamento dos doentes de AIDS. A

ndia ampliou seu mercado de genricos ao fornecer os princpios ativos para a produo

de medicamentos mais baratos. Enquanto a frica do Sul foi beneficiada por programas

de cooperao tcnica internacional oferecidos pelo Brasil para o tratamento dos seus

doentes de AIDS. Alm disso, vale ressaltar o aprendizado acumulado pelos pases em

contenciosos na OMC, permitindo, mais tarde, outros embates, bem como uma unio

mais slida entre os pases em desenvolvimento.

Em suma, esses pases se aproximaram com o intuito de buscar compatibilizar a

idia de multilateralismo nas relaes internacionais com seus objetivos de

desenvolvimento econmico, democrtico e social, os quais devem ser concretizados por

meio do exerccio da sua liderana regional vis--vis a hegemonia neoliberal. No caso do

Brasil, de certo modo generalizvel a ndia e a frica do Sul, as elites econmicas dos

segmentos com capacidade de competir internacionalmente apiam o governo em suas

empreitadas multilaterais. Basta observar a agricultura no Brasil. Paralelamente, a

dimenso regional parece ser instrumental para as elites econmicas atuantes em

segmentos com capacidade de competio limitada. No caso brasileiro o setor industrial e

de servios em construo de infra-estrutura (empreiteiras) que demandam do Estado a

ampliao de acordos regionais que garantam um espao econmico cativo para seus

investimentos e novos mercados consumidores. Prova disso foram os diversos problemas

que o setor de construo civil sofreu em vrios pases sul-americanos que necessitou da

intermediao do governo brasileiro. Provavelmente, aquele que mais rendeu noticirio foi

no Equador.

Especificamente no caso brasileiro, o Mercosul, antes considerado esse espao

econmico regional cativo, apesar da convico e dos esforos do governo Lula da Silva

em seu aprofundamento, vem sofrendo oposio de segmentos da diplomacia e da elite

empresarial, os quais preferem manter uma atitude ambgua em relao ao projeto.

Parcelas da elite empresarial nutrem pelo Mercosul uma viso positiva quando trata-se do

seu potencial para alavancar exportaes. Devido crise dos seus parceiros do bloco nos

ltimos anos, sobretudo a Argentina, a qual vem estabelecendo medidas unilaterais para

evitar o aumento das importaes brasileiras no seu mercado, esse sentimento positivo

vem se transformando em decepo. Consolidando no pas uma viso negativa do

Mercosul que tem se traduzido em propostas de sua reverso. Quando, na verdade, o

projeto de integrao requer maior institucionalizao por meio do aprofundamento e da

adoo de regras regionais que condicionem a ao unilateral por parte dos Estados-

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membros. Opo indesejvel para as elites do pas e parcelas da diplomacia (Mariano,

2007).

Nessa perspectiva, outra opo est sendo construda. Em continuidade a

proposta de rea de Livre Comrcio Sul Americana (ALCSA) da era FHC, o governo Lula

lanou a idia da Comunidade Sul-Americana de Naes, transformada, mais tarde, na

Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL). Esta iniciativa busca a ampliao da

liderana regional brasileira na Amrica do Sul e suas novidades esto na admisso de

custos pelo exerccio da liderana e a alterao de premissas histricas da diplomacia

brasileira.

Nessa perspectiva, Lula (2004) afirmou que o Brasil ter que optar por polticas de

defesa dos pases mais pobres, mesmo que seja necessrio pagar mais caro por

produtos importados dos vizinhos. Lula anunciou tambm o perdo de dvidas dos

menores pases sul-americanos. Estabeleceu ainda acordos com a Venezuela no setor de

petrleo, gerao de energia eltrica e explorao de reas de carvo mineral, entre

outros. Alm disso, durante a crise da Argentina, o BNDES atuou como fonte estrangeira

de recursos mantendo os planos de investimentos no pas vizinho. Segundo Mantega

(2005) Nossa idia aumentar a presena do BNDES na Amrica do Sul, mas sempre e

quando exista atuao de empresas brasileiras. Assim, estaremos criando empregos no

Brasil e dando ajuda direta ao desenvolvimento do pas parceiro. Mas, at o momento o

discurso no foi seguido de prtica. Diferentemente dos financiamentos de obras no bojo

do IIRSA com co-financiamento do BNDES, da CAF, do FONPLATA e do Banco Mundial

para a integrao e o desenvolvimento multisetorial da infra-estrutura regional sul-

americana nas reas de transporte, energia e telecomunicaes.

No tocante a alterao de premissas histricas da diplomacia brasileira, Amorim

(2005) defendeu que O Brasil sempre se pautou pela no-interveno nos assuntos

internos de outros Estados. Esse um preceito bsico da nossa diplomacia. Mas a no-

interveno no pode significar descaso ou falta de interesse. Ou dito de outra forma: o

princpio da no-interveno deve ser visto luz de outro preceito, baseado na

solidariedade: o da no-indiferena. Com base nesse novo preceito, a diplomacia

brasileira no governo Lula da Silva desempenhou papel proeminente para a soluo

pacfica de crises regionais. J no incio do governo Lula houve o apoiou ao presidente

Chaves para que ele buscasse uma soluo pacfica para a crise da Venezuela. A

Petrobrs enviou um navio-tanque Venezuela para atenuar os efeitos do

desabastecimento de gasolina sobre a economia e props a criao de um Grupo de

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Amigos da Venezuela para mediar o conflito (Cruz e Stuart, 2003). Nessa linha ainda,

interveio na soluo de conflitos no Peru, no Equador, na Bolvia, em Honduras, no Haiti,

etc. Manteve posies de absoro de custos nas demandas de reviso de contratos de

Itaipu com o Paraguai (Hage e Pecequilo, 2007) e do gs com a Bolvia (Hage, 2008).

Sempre visando consolidar sua posio de lder regional e ampliar sua capacidade de

insero internacional.

Criticas foram realizadas sobre a estratgia brasileira de integrao e busca pela

liderana regional no governo Lula da Silva. Entre elas, a principal foi a de que muitos

discursos foram realizados desde a eleio e muitas cartas de intenes propostas. Mas,

na prtica, o Mercosul regrediu tanto poltica quanto economicamente com prejuzos para

todos os pases (RICUPERO, 2010). Ademais, o Brasil no foi capaz de exercer a to

propalada autonomia pela assertividade na regio cedendo frequentemente aos

interesses dos seus parceiros sem maiores ganhos evidenciados.

Como exemplo, os crticos citam a questo das inmeras barreiras comerciais da

Argentina e a disputa com o Paraguai em torno do preo justo da energia consumida pelo

Brasil oriunda da Usina de Itaipu. Nesse caso especfico, a diplomacia brasileira sob a

gesto lulo-petista parece ter alterado o modus operandis brasileiro no relacionamento

com os seus vizinhos. Ao invs de desempenhar posio mais assertiva na regio e ter

perspectiva mais grociana globalmente, no governo Lula a diplomacia brasileira inverteu

as tendncias: passou a exercer um realismo assertivo na arena internacional, enquanto

que na sua regio passou a ter posturas grocianas admitindo, inclusive, perdas

econmicas e polticas significativas em troca de uma iluso de liderana (LAFER, 2004).

Em uma anlise mais ampla, incorporando a UNASUL, segundo crticos, a mesma

situao tende a prevalecer. Verifica-se uma posio cordeira adotada pelo Brasil na

regio, aceitando perdas econmicas importantes para pases menores em troca de um

suposto apoio para sua liderana regional e para a concretizao do processo

integracionista da UNASUL (RICUPERO, 2010). Encontra-se tambm uma desconfiana

emergente em vrios pases da regio sobre os verdadeiros interesses brasileiros,

revivendo teses superadas relacionadas a um suposto imperialismo brasileiro.

Vale destacar que a balana comercial brasileira, antes extremamente positiva

com os pases da regio, vem perdendo fora em virtude da entrada chinesa nos

mercados sul-americanos, a qual tem deslocado em vrios pases a posio hegemnica

do Brasil. Logo, a avaliao do governo Lula da Silva na integrao e liderana regional

negativa.

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Outra importante vertente da poltica externa do governo Lula da Silva que

corrobora com a estratgia da autonomia pela assertividade foi a criao da Cpula

Amrica do Sul frica (ASA) e da Cpula Amrica do Sul Pases rabes (ASPA).

A ASA consiste em uma oportunidade histrica para ambas as regies ao criar

uma parceria de cooperao para o desenvolvimento mtuo e inovadora ao atrelar-se

ideia de sustentabilidade. Sua agenda diversificada e inclui temas de cooperao

ambiental em recursos hdricos, energias renovveis e biodiversidade, nos setores da

agricultura, energia, minerao, turismo, informtica, sade, educao e esporte. Na viso

da diplomacia brasileira, esta aliana altamente estratgica ao empreender aes que

busquem superar as desigualdades e assegurar o multilateralismo. No entanto, apesar de

abranger os pases dos dois continentes, h um destaque especial ao esforo do Brasil e

da Venezuela para sua consolidao. Na viso brasileira, esta parceria consiste em

trabalhar para uma nova geografia do comrcio mundial, a qual ainda que no resulte

em resultados imediatos, deve ser preservada. De fato, os dados do governo brasileiro

indicam que as exportaes sul-americanas direcionadas ao continente africano

aumentaram em aproximadamente 50% no perodo de 2006 para 2008. Para o ex-

presidente, trata-se de uma nova lgica poltica, que no existia h dez anos.

A ASPA igualmente um mecanismo de cooperao bi-regional e um espao de

coordenao poltica. Seu objetivo estimular um intercmbio crescente entre as regies

em setores que reflitam demandas comuns e promova resultados positivos com base na

reciprocidade. As aes de seguimento so orientadas por uma agenda de reunies entre

seus representantes (ministros, altos funcionrios e especialistas), alm de cinco Comits

Setoriais, responsveis pelas iniciativas de cooperao nas reas destacadas

(cooperao nos setores de cultura, economia, comrcio, finanas, desenvolvimento

sustentvel, cooperao Sul-Sul, cincia e tecnologia, informao, ao contra a fome e a

pobreza2). A ASPA envolve 34 pases sul-americanos e rabes, alm do Secretariado-

Geral da UNASUL e da Liga dos Estados rabes (LEA). A ASPA promove ainda a

coordenao poltica em assuntos de interesse do Brasil. Defende a reforma das

organizaes internacionais, fomenta a prtica e fortalecimento do multilateralismo e do

Direito Internacional, bem como a soluo pacfica de controvrsias em ambas as regies.

Alm disso, trabalha a favor do desenvolvimento e do dilogo entre as civilizaes3.

2 Para maiores informaes ver: 3 Iniciativas j implementadas na ASPA foram de cooperao tcnica. Entre elas, projetos de reduo de processos de desertificao e degradao do solo; intercmbio cultural por meio da criao da Biblioteca e

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Enfim, a poltica externa brasileira no governo Lula da Silva buscou abrir novos

espaos de relacionamento internacional para o Brasil, alinhados aos interesses das

novas elites econmicas emergentes ps Plano Real. Principalmente, no tocante a

Amrica do Sul, a frica, ao Oriente Mdio, aos grandes pases em desenvolvimento

(China e ndia) e a busca de proteo contra a concorrncia internacional dos Estados

Unidos e da Europa. Entre iguais, o governo Lula da Silva logrou benefcios na sua

poltica externa porque decidiu colocar a questo social no corao do Estado brasileiro

ao aprofundar e criar amplos programas sociais domsticos de incluso de famlias e

indivduos no mercado consumidor. Esta deciso estratgica realizada pelo governo Lula

da Silva em um contexto histrico de crise econmica e social, colocou o Brasil e outros

pases em desenvolvimento (Rssia, China, ndia e frica do Sul) em uma posio

internacional de destaque. Isso porque ter acesso a esses novos mercados consumidores

do sul pode propiciar ganhos econmicos relevantes.

Consideraes Finais

Buscamos demonstrar nesse captulo que a poltica externa brasileira na era

democrtica (1985-2010) buscou, com relativo sucesso, adequar o modelo de insero

internacional do pas ao sculo XXI. Em um primeiro momento, entre meados dos anos

1980 e incio dos anos 1990, prevaleceu um padro de insero reativo, obedecendo

lgica da autonomia pela distncia, mas sem os resultados de proteo ao

desenvolvimento econmico. Entretanto, a partir da queda de Collor de Mello e da

emergncia de Itamar Franco e FHC refinou-se a perspectiva da autonomia pela

integrao, a qual garantiu resultados domsticos, sobretudo para a consolidao de

novas elites econmica no bojo da implantao do Plano Real.

Realizada a transio, diante de claros sinais de esgotamento da lgica da

autonomia pela integrao, o governo Lula da Silva manteve a poltica monetria rgida

favorvel aos interesses das novas elites do segmento privado do sistema financeiro e

dos rentistas. Na arena internacional seguiu a risca as diretrizes do FMI e protelou as

negociaes na ALCA e na OMC sobre a abertura de servios. Para o setor agrcola

manteve incentivos domsticos ampliao das suas atividades, bem como o cmbio em

um patamar razoavelmente adequado para o contnuo crescimento do supervit comercial Centro de Pesquisas Amrica do Sul-Pases rabes (BiblioASPA); mostras de cinema; palestras; traduo de livros; fruns empresariais, etc. Visando ampliar o comrcio interregional foi proposto a criao da Federao Sul-Americana das Cmaras rabes de Comrcio.

17

externo. No mbito internacional buscou estabelecer novas parcerias para a ampliao de

mercados consumidores como, por exemplo, com os pases rabes, intensificou relaes

bilaterais com o intuito de negociar acesso a mercado como, por exemplo, com a China,

assim como tambm utilizou a OMC com apoio dos parceiros em desenvolvimento, como,

por exemplo os componentes do IBSA, como agncia internacional para a construo de

regras liberalizao do comrcio agrcola internacional. De acordo com os interesses do

setor industrial e de segmentos do setor de servios, por um lado, a diplomacia do

governo Lula da Silva procurou abrir, sem sucesso, mercados na Amrica do Sul. Essa

mesma frao da nova elite econmica demandou e garantiu proteo na OMC quando

tratou-se da negociao dos temas de Cingapura (investimentos, poltica de competio,

transparncia em compras governamentais e facilitao de comrcio), bem como foi

refratria a uma nova rodada de liberalizao comercial unilateral tanto na ALCA quanto

no acordo UE-Mercosul como grandes ameaas aos seus interesses.

Coube ainda ressaltar que a poltica externa do governo Lula da Silva buscou

muito mais abrir espaos polticos entre pases de menor poder relativo e pases em

desenvolvimento para neles efetuar um uso irrestrito da assertividade como norma da

afirmao dos interesses domsticos brasileiros. As alianas estratgicas sul-sul obedece

essa lgica, a qual visa fomentar a existncia de um grande pas que, de fato, ainda no

existe na seara internacional nesse incio de sculo XXI devido as suas fragilidades

domsticas. Como conseqncia, este padro comportamental tende a azedar

relacionamentos com parceiros internacionais de longo prazo, bem como, no mbito

regional, redespertar cimes e desconfianas historicamente j solucionadas.

Infelizmente, o to propalado neodesenvolvimentismo e suas parcerias

internacionais ficaram condicionadas a imaturidade das elites brasileiras que no

demonstraram querer adiantar o futuro do Brasil por meio da consolidao abrangente do

combate desigualdade e o resgate da dvida social do pas. Esta necessidade nacional

vem ocorrendo atravs da incorporao dos mais pobres como consumidores, na maioria

das vezes de produtos importados, sem dar-lhes condies estruturais de autonomia

individual.

Conseqentemente, at o momento, os setores econmicos escolhidos como foco

do neodesenvolvimentismo no so intensivos no uso de tecnologias, nem no fomento

para absoro futura via melhorias educacionais da mo de obra qualificada que permita

populao brasileira renda crescente e capacidade de consumo constante com

incremento da poupana privada e pblica para a realizao de investimentos em

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inovao e infra-estrutura. Condio sine qua non consolidao de um pas slido capaz

de defender seus interesses domsticos de maneira autnoma e assertiva no sistema

internacional neste incio do sculo XXI.

Em midos, a formatao do projeto poltico de um grande pas ocorreu, mas

prevaleceu urgncia da manuteno do poder e os limites estruturais domstico e

internacional dificultaram a sua consecuo. Enfim, o governo Lula da Silva optou

operacionalizar a poltica externa brasileira servio dos interesses das novas elites

econmicas atuantes no pas ps Plano Real na era democrtica.

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