A GOVERNANÇA TERRITORIAL NO BRASIL: Conceitos e ?· 3 A governança torna-se territorial quando se…

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    A GOVERNANA TERRITORIAL NO BRASIL:

    Conceitos e Modalidades.

    Elson L.S. Pires1

    Lucas Labigalini Fuin2

    Rodrigo Furgieri Mancini 3

    Danilo Piccoli Neto4

    Resumo O presente artigo parte do desafio de compreender a governana territorial em sua

    processualidade de construo incompleta, aberta ao dilogo terico conceitual e identificao

    de suas manifestaes empricas variadas no territrio nacional. Visa tambm mostrar como se

    articulam as novas formas de regulao social e econmica, atravs das estratgias

    organizacionais e institucionais dos atores para conduo de projetos coletivos de

    desenvolvimento territorial local e regional.

    Palavras-chave: Arranjos Produtivos Locais, Cmaras Setoriais, Comits de Bacias

    Hidrogrficas, Governana, Territrio.

    Abstract This paper begins from the challenge of understanding the territorial governance in its

    incomplete processuality of construction, open to theoretical conceptual dialog and to the

    identification of its empiric manifestations varied in the national territory. It aims also to show

    how it articulates the forms of social and economic regulation, through the organizational and

    institutional strategies of the actors to conduce collective developmental projects of local

    territory as well as regional.

    Key-Words: Governance, Local Productive Arrangements, Territory.

    rea Temtica 7: Desenvolvimento e Espao: aes, escalas e recursos.

    1 Professor Livre Docente do Departamento de Planejamento Territorial e Geoprocessamento e do

    Programa de Ps-Graduao em Geografia, rea Organizao do Espao, da UNESP/Campus de Rio

    Claro. E-mail: elsonlsp@rc.unesp.br 2 Professor Assistente Doutor do curso de Geografia da UNESP/Campus Experimental de Ourinhos. E-

    mail: lucasfuini@yahoo.com.br 3 Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Geografia, rea Organizao do Espao,

    UNESP/Campus de Rio Claro e membro do Conselho Diretor do Instituto AEQUITAS. E-mail:

    furgieri@terra.com.br 4 Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Geografia, rea Organizao do Espao, da

    UNESP/Campus de Rio Claro. E-mail:. danilopiccoli@yahoo.com.br

    mailto:elsonlsp@rc.unesp.brmailto:lucasfuini@yahoo.com.brmailto:furgieri@terra.com.brmailto:danilopiccoli@yahoo.com.br

  • 2

    Introduo

    O perodo recente traz uma srie de mudanas nos paradigmas econmicos e

    polticos, que, por sua vez, acabam por interferir nos mecanismos de organizao

    pblica e privada do territrio. Dois movimentos, ainda que incompletos, tornam-se

    bastantes emblemticos nesse contexto scio espacial: a descentralizao poltico-

    administrativa do Estado, com progressiva distribuio de poderes e responsabilidades

    para municipalidades e instituies regionais; e a desconcentrao industrial com

    estratgias de desverticalizao das grandes empresas precedidas de deslocalizao

    espacial, fazendo proliferar diferentes modalidades de aglomeraes produtivas com

    pequenas e mdias empresas, em sinergia (ou no) com os territrios locais e regionais.

    Posto isso, cada pas reconhece seus prprios mecanismos de lidar com os desafios

    inerentes s novas lgicas de gesto econmica e poltica desses territrios.

    O termo governana aparece com bastante fora a partir da dcada de 1970,

    dentro de um duplo debate: por um lado, associado ao jargo administrativo das boas

    formas de governar os negcios, com eficincia e transparncia; e, por outro, ligado a

    ideia de partilhar e dividir poderes na gesto pblica das regies, coligando prefeituras,

    associaes empresariais, sindicatos e entidades civis. Nesse sentido, a governana se

    situa como conceito intermedirio entre Estado e Mercado, e entre o Global e o Local,

    designando as diversas formas de regulao e controle territorial implementados em

    diferentes tipos de redes e acordos entre atores sociais, que juntos definem mecanismos

    formais ou tcitos para resolver problemas inditos. Esses problemas geralmente se

    colocam no campo dos setores econmicos, das cadeias produtivas e certos produtos

    industriais e agroindustriais. Portanto, esse novo estilo de gerir a produo e o territrio

    merece ser mais discutido e esclarecido em face de uma possvel crise das (j

    ultrapassadas) ferramentas de planejamento regional outorgado ou imposto pelo nvel

    federal ou estadual.

    No Brasil a discusso da governana torna-se mais densa nos anos 1990 com o

    avano de iniciativas que apareciam como respostas a descentralizao poltico

    administrativa e aos quadros de decadncia econmica e degenerao das condies

    sociais de municpios e Estados, exigindo uma postura mais ativa. Os Conselhos

    Regionais de Desenvolvimento (COREDES) no Rio Grande do Sul e a Cmara

    Regional no Grande ABC so os exemplos mais emblemticos. Entretanto, nos ltimos

    dez anos, iniciativas variadas em diversos segmentos e setores da atividade econmica

    apontam para outras modalidades de governana territorial, que indicam sobreposio

    de escalas e novas formas de regulao dos territrios, tais como: os Arranjos

    Produtivos Locais (APLs), os Circuitos Tursticos, os Comits de Bacias Hidrogrficas

    (CBH) e as Cmaras Setoriais da Agroindstria.

    Portanto, a governana aparece nessas modalidades inovadoras de gesto de

    atividades variadas e que se desmembram territorialmente, pois mobilizam cidades,

    empresas, prefeituras, sindicatos, associaes, tendo rebatimentos intensos sobre o

    ativismo poltico, o mercado de trabalho, renda per capita e indicadores sociais e

    ambientais.

  • 3

    A governana torna-se territorial quando se reconhece que o territrio o recorte

    espacial de poder que permite que empresas, Estados e sociedade civil entrem em

    contato, manifestando diferentes formas de conflito e de cooperao; direcionando,

    portanto, o processo de desenvolvimento territorial. O territrio reconhecido por sua

    governana atravs da escala de ao poltico-econmico, sendo que as esferas locais e

    regionais se destacam como a materializao das potencialidades (humanas e

    tecnolgicas) da globalizao. Nesse sentido, a governana territorial, enquanto

    conceito, instrumento e processo de ao, poderia ser reconhecida como o novo piloto

    do desenvolvimento econmico e social descentralizado.

    Com o ttulo A Governana Territorial no Brasil: conceitos e modalidades,

    este artigo procura mostrar brevemente esse fenmeno e, para tanto, est estruturado em

    trs partes, alm desta introduo. A primeira se preocupa com as origens do termo

    governana territorial, em suas prticas e formulaes, reconhecendo seu sentido

    principal e apontando para o desmembrando do debate em outros conceitos de extrema

    valia para o conhecimento mais completo do objeto de estudo e suas relaes com o

    desenvolvimento econmico e social. A segunda parte busca mostrar o processo de

    construo em curso de algumas estruturas da governana territorial no Brasil, fazendo

    dos exemplos das Cmaras Setoriais da Agroindstria, dos Comits de Bacias

    Hidrogrficas e dos Arranjos Produtivos Locais, fontes de esclarecimento sobre como

    as estruturas de regulao e partilha de poderes nos territrios podem interferir

    decisivamente nos processos de desenvolvimento territorial local e regional no pas,

    bem como nos mecanismos de gerao e distribuio de riquezas. A terceira parte

    conclui o quadro analtico com uma apreciao crtica e propositiva da governana

    territorial nascente no Brasil, considerando as diferentes realidades espaciais, setoriais e

    poltico-institucionais.

    1. As origens do conceito de governana territorial

    A estrutura dos governos nas ltimas dcadas vem passando por mudanas

    importantes que marcam uma ruptura com o passado, dando incio a imerso de atores

    em redes de interdependncia que no pertencem necessariamente s esferas de

    governo. Trata-se de formas institucionais associadas com a ao coletiva, mostrando

    novos atores muitas vezes autnomos que assumem a possibilidade de agir sem se

    voltar exclusivamente ao poder estatal (STOKER, 1998). Nesse contexto, a governana

    surge como um processo de construo institucional e organizacional de uma coerncia

    formal dos diferentes modos de coordenao entre atores geograficamente prximos a

    resoluo dos problemas enfrentados pela nova produo dos territrios (PECQUEUR,

    2000).

    desta forma que a governana de um territrio uma forma de governana

    poltica, social e econmica. A anlise da governana na sua dimenso territorial

    considera as articulaes e interdependncias entre atores sociais na definio de formas

    de coordenao horizontal e vertical da ao pblica e regulao dos processos

    econmicos e sociais territoriais. Essa conotao da governana aparece na Frana, no

    contexto poltico dos anos 1990, designando novas formas de ao coletiva em redes de

    atores de carter flexvel e diversificado, surgidas pela fragmentao do sistema

  • 4

    poltico-administrativo e ineficcia na ao pblica estatal, voltada somente aplicao

    e produo de normas jurdicas, portanto, sendo um enfraquecimento do poder do

    Estado nacional em detrimento de outras instncias de autoridade estatal, coletividades

    territoriais e da sociedade civil (BOURDIN, 2001).

    A governana territorial assim definida como o processo institucional-

    organizacional de construo de uma estratgia, para compatibilizar os diferentes modos

    de coordenao entre atores geograficamente prximos em carter parcial e provisrio,

    que atende a premissa de resoluo de problemas inditos. Esses compromissos

    articulam os atores econmicos entre si, e com os atores institucionais-sociais e

    polticos atravs de regras do jogo. Media tambm a dimenso local e a global

    (nacional ou mundial) atravs das aes realizadas por atores ancorados no territrio

    (COLLETIS; GILLY at all, 1999).

    A governana territorial supe a aposta em coerncia, sempre parcial e

    provisria (devido s relaes de fora e os conflitos que o dividem e o

    opem), de compromissos entre atores (econmicos institucionais ou

    mesmo polticos). Estes atores se articulam de duas maneiras. Por um lado,

    entre os atores econmicos (e tcnico-cientficos) e entre estes e os atores

    institucionais sociais e polticos. (regras do jogo). Por outro lado, entre a

    dimenso local e a dimenso global (nacional ou mesmo mundial) atravs

    das mediaes realizadas por atores (tanto institucionais como industriais)

    ao mesmo tempo ancorados no territrio e presentes sobre a cena

    econmica e institucional global (por exemplo, os estabelecimentos de

    grandes grupos). Nestes casos, a concepo da governana territorial da

    competncia, ao mesmo tempo da dimenso estratgica e a dimenso

    institucional (PECQUEUR; GILLY et all, 1999).

    Nesse contexto, concebendo tambm as estruturas de governana como

    alavancas da competitividade e do desenvolvimento territorial das regies e

    aglomerados produtivos, atravs de seus recursos e ativos territorializados, pode-se

    considerar que a governana engloba uma srie de mecanismos sociais e polticos, como

    convenes culturais, instituies e organizaes que buscam obter fatores positivos por

    via de vantagens competitivas e externalidades regionais que tambm assegurem o bem-

    estar da comunidade e maximizem as economias locais e as aglomeraes (SCOTT,

    1998). Nessa concepo, pode-se ainda observar a governana territorial como os

    mecanismos de produo das regularidades de coordenao produtivas localizadas, e o

    processo institucional-organizacional de construo de uma aposta em compatibilidade

    dos diferentes modos de coordenao entre atores geograficamente prximos, visando

    resoluo de um problema produtivo eventualmente indito.

    Assim, a governana territorial pode ser entendida como modalidade de

    coordenao das formas de desenvolvimento econmico envolvendo os atores e as

    formas institucionais em um dado contexto. Esses contextos podem variar de uma

    simples aglomerao (concentrao de atividades econmicas heterogneas

    coordenadas pelos preos do mercado) para uma especializao (concentrao de

  • 5

    empresas em torno de uma mesma atividade ou produto e que resulta em

    complementaridades, externalidades e projetos comuns) e, em ltimo nvel, chegando a

    uma especificao (existncia de estruturas e formas de coordenao pblicas e/ou

    privadas que internalizam os efeitos externos e dirigem o tecido econmico local).

    Analisando a experincia dos COREDES no Rio Grande do Sul, segundo

    Dallabrida (2003), o termo governana territorial se refere s iniciativas ou aes que

    expressam a capacidade de uma sociedade organizada territorialmente para gerir os

    assuntos pblicos a partir do envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais,

    econmicos e institucionais. Essa governana territorial, presente em estruturas como os

    COREDES, decorre de um processo em que interagem alguns elementos como

    apresentados no Quadro 1 a seguir.

    QUADRO 1 CARACTERSTICAS DA GOVERNANA TERRITORIAL

    ELEMENTOS DA

    GOVERNANA

    TERRITORIAL

    CARACTERSTICAS

    1 Dinmica territorial

    Conjunto de aes relacionadas ao processo de

    desenvolvimento, empreendidas por atores/agentes,

    organizaes/instituies de uma sociedade identificada

    histrica e territorialmente.

    2 Bloco socioterritorial

    Refere-se ao conjunto de atores localizados histrica e

    territorialmente que, pela liderana que exercem

    localmente, assumem a tarefa de promover a definio dos

    novos rumos do desenvolvimento do territrio, atravs de

    processo de concertao pblico-privada.

    3 Concertao social

    Processo em que representantes da diferentes redes de

    poder socioterritorial, atravs de procedimentos

    voluntrios de conciliao e mediao, assumem a prtica

    da gesto territorial de forma descentralizada.

    4 Redes de poder

    socioterritorial

    Referem-se a cada um dos segmentos da sociedade

    organizada territorialmente, representados pelas suas

    lideranas, constituindo na principal estrutura de poder

    que, em cada momento da histria, assume posio

    hegemnica e direciona poltica e ideologicamente o

    processo de desenvolvimento.

    5 Pactos

    socioterritoriais

    Referem-se aos acordos ou ajustes decorrentes da

    concertao social que ocorrem entre os diferentes

    representantes de uma sociedade organizada

    territorialmente, relacionados definio do seu projeto de

    desenvolvimento futuro.

    Fonte: Dallabrida, 2003

  • 6

    Nesse sentido, poderamos resumir que estruturas como os COREDES so novas

    fontes de gesto e de governana territorial. Caracteriza-se a governana territorial

    como o conjunto de aes que expressam a capacidade de uma sociedade organizada

    territorialmente para gerir os assuntos de interesse pblico. O termo bloco

    socioterritorial se refere ao conjunto heterogneo de atores territoriais que, num

    determinado momento histrico, assume posio hegemnica, este, formado por redes

    de poder socioterritorial. Os acordos resultantes dessa prtica de gesto territorial

    constituem-se em pactos socioterritoriais (DALLABRIDA, 2007).

    Para exemplificar, considerando a organizao institucional proposta pelos

    COREDES, o bloco socioterritorial de uma regio estaria representado na composio

    do Conselho de Representantes e da sua Assembleia Geral Regional, com

    representaes polticas, sociais, institucionais e econmicas regionais. Esse conjunto

    de representantes da sociedade regional pode ser considerado o bloco socioterritorial de

    uma regio, constitudo pelos representantes das redes de poder socioterritorial, ou seja,

    dos segmentos da sociedade organizada regionalmente. Os acordos e consensos sobre

    prioridades de desenvolvimento, municipal e regional, se constituiriam nos chamados

    pactos socioterritoriais, ou planos de desenvolvimento local/regional/territorial.

    As decises pactuadas, ou planos de desenvolvimento, constituiriam-se no

    resultado final do processo de governana territorial. A prtica da governana territorial

    ocorre nos fruns regionais, nas instncias dos COREDES. A concertao social tem

    sido concebida como norma no processo de gesto do desenvolvimento, assim, as

    instncias dos COREDES e de cada regio se constituiriam em espaos permanentes de

    concertao pblico-privada (DALABRIDA, 2007).

    Dessa forma, a concepo de desenvolvimento regional enfrenta, na atualidade,

    um duplo desafio: quanto ao questionamento da regio como categoria explicativa e

    escala estratgia de processos de desenvolvimento econmico, e as novas concepes

    associadas ao desenvolvimento, incorporando formas especficas de governana e

    articulao socioinstitucional nos territrios, envolvendo questes como

    descentralizao poltica e econmica e escalas intermedirias de regulao.

    Abramoway (2000) e Veiga (2002) associam noo de desenvolvimento

    territorial a de capital social, com a valorizao do complexo de instituies, costumes

    e relaes de confiana e cooperao que formatam atitudes culturais e de

    empreendedorismo. Transfere-se, ento, a anlise do conjunto urbano-rural de uma

    lgica puramente setorial para uma lgica territorial, privilegiando-se as aes e

    estratgias dos atores locais em ambientes inovadores.

    Mais importante que vantagens competitivas dadas por atributos naturais,

    de localizao ou setoriais o fenmeno da proximidade social que

    permite uma forma de coordenao entre os atores capaz de valorizar o

    conjunto do ambiente em que atuam e, portanto, de convert-lo em base

    para empreendimentos inovadores. Esta proximidade supe relaes

    sociais diretas entre os atores (ABRAMOVAY, 2000, p. 380).

  • 7

    Dessas interpretaes, podemos afirmar que os conceitos de governana

    territorial resultam das estratgias dos atores coletivos que se engajam para coordenar

    aes que permitam resolver problemas locais e regionais oriundos da aglomerao, da

    especializao ou especificao territorial (PIRES; NEDER, 2008). Portanto, tanto os

    conceitos como as prticas surgem de determinado contexto territorial - podendo ser um

    municpio, uma rede de municpios ou uma regio onde os atores locais relacionam-se

    e concebem instituies que os representem, alm do prprio ambiente institucional pr-

    existente.

    Desse modo, as estruturas de governana, quando abordadas em mbito

    subnacional local, no podem ser reduzidas somente ao limite dos municpios e de suas

    estruturas poltico-administrativas, haja vista que a convergncia de cadeias produtivas

    e de redes de atores locais mobilizados endogenamente (desde baixo, e no atravs do

    planejamento outorgado) se faz em contextos socioespaciais especficos e que

    extravasam limites poltico-administrativos pr-definidos.

    Assim que a governana territorial interfere na competitividade das regies e

    dos territrios, ao definir formas de distribuio d

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