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  • A FUNO DO FUNDO PBLICO NA SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA E NO

    FINANCIAMENTO DA SADE

    Gilvan Alves Arago Junior 1

    Resumo: Este trabalho pretende abordar a funo que o Fundo Pblico desempenha na dinmica social em contraste com o papel que a Constituio Federal de 1988 lhe estabelece no que diz respeito ao financiamento da seguridade social brasileira. Alm disso, sero aprofundadas algumas questes sobre fundos pblicos especiais, particularmente os fundos de sade, abrangendo o Fundo Nacional de Sade e os fundos estaduais e municipais de sade. Palavras-chave: Seguridade Social, Fundo Pblico, Sade.

    Abstract: This study addresses the role that the Public Fund plays in social dynamics in contrast to the role the Constitution of 1988 establishes him as regards the financing of the Brazilian social security. In addition, some issues will be elaborated on special public funds, particularly the health funds, covering the National Health Fund and funds from state and municipal health. Keywords: Social Security, Public Fund, Health.

    INTRODUO

    Aps a Segunda Grande Guerra o capitalismo se desenvolveu em um modelo

    conhecido como Estado de Bem-Estar, que fora alicerado nos princpios keynesianos

    (HONORATO, 2008, p. 23-26). De modo geral, o Estado de Bem-Estar caracterizado

    pela proteo que o Estado confere a seus cidados no que diz respeito a condies

    bsicas de vida, como sade, educao, habitao, alimentao, etc., mediante o

    oferecimento de servios ou renda populao, garantindo um padro mnimo

    independente da classe social do indivduo (SILVA, 2007, p. 56). Cabe manter em

    destaque o objetivo de que o Estado de Bem-Estar funcionasse como estratgia para

    manuteno do capitalismo. Quanto a esse ponto Oliveira (1998, p. 37) afirma que

    1 Estudante. Universidade Federal do Maranho (UFMA). gilvan.aragao@yahoo.com.br

  • (...) o desenvolvimento do Welfare State [Estado de Bem-Estar] justamente a revoluo nas condies de distribuio e consumo, do lado da fora de trabalho, e das condies de circulao, do lado do capital.

    Dentro desse contexto iro surgir as primeiras propostas que daro base ao

    desenvolvimento dos sistemas de seguridade social ao redor do mundo. No caso

    brasileiro, o grande marco para a seguridade social a promulgao da Constituio

    Federal de 1988 (CF/88), que ficou conhecida como Constituio Cidad principalmente

    pelos avanos que proporcionou nessa rea. Destaca-se como um deles, a implantao

    do Sistema nico de Sade (SUS), que responde por uma parte muito importante da

    seguridade social no Brasil e por isso tem sido palco constante de diversos embates,

    sendo um deles a questo dos fundos pblicos de sade, que ser o foco deste trabalho.

    1. SEGURIDADE SOCIAL

    A modernizao conservadora que o Estado brasileiro (subordinado aos centros

    economicamente hegemnicos) imprimiu a partir do golpe de 64 teve conseqncias

    catastrficas para a populao brasileira. Uma das formas que o regime militar encontrou

    para amenizar tais conseqncias e se legitimar foi implantar polticas sociais seletivas,

    dentre as quais estava a seguridade social. Desse modo, houveram vrias medidas que

    seguiam a estratgia modernizadora autoritria, dentre as quais se destacam a criao de

    uma previdncia complementar privada e a privatizao da assistncia mdico-social, o

    que no deixa dvidas acerca da consolidao, nessa poca, de uma relao promscua

    entre os setores pblico e privado no que se refere seguridade social, tendo em vista

    que as polticas implantadas tiveram significativa participao do setor privado lucrativo,

    alm de facilitar o processo de privatizao dessa rea, permitindo a instalao de

    grandes empresas multinacionais no Brasil (MOTA, 2005, p. 137).

    O desgaste do regime militar entre o fim da dcada de 70 e incio da dcada de 80

    culmina na crise da previdncia, que somada ao Movimento Sanitrio (que lutava pela

    reforma do sistema de sade e redemocratizao do pas) abre espao para a criao de

    um sistema de seguridade social brasileiro pela Constituio Federal de 1988. Foi ento

    que a lgica do seguro social foi rompida e substituda pela concepo de seguridade

  • social. Esse rompimento permitiu a regulamentao de direitos previdencirios,

    trabalhistas, assistenciais e sanitrios, alm de possibilitar a universalizao destes

    ltimos (BRASIL, 2008, p. 2). Desde ento a seguridade social no Brasil compreende um

    conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade,

    destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social

    (BRASIL, 2009). Estava fundada a seguridade social no pas, o que representava um

    mnimo social em um pas de tantas desigualdades, ou seja, a legitimao da

    desigualdade social, pois o pblico alvo dessa poltica conhecido, como salienta Silva

    (2007, p. 32), a seguridade social

    (...) refere-se proteo social ao cidado em face do risco, da desvantagem, da dificuldade, da vulnerabilidade, da limitao temporria ou permanente e de determinados acontecimentos previsveis ou fortuitos nas vrias fases da vida. Uma responsabilidade do conjunto da sociedade, na esfera do interesse pblico.

    Desta forma, pode-se concluir que o Estado brasileiro assumiu a desigualdade

    social existente no pas e com a qual ele prprio contribui; a seguridade social s existe

    porque existem pessoas em situao de vulnerabilidade, o que significa que estabelecer

    constitucionalmente polticas sociais que ofeream mnimos sociais a elas uma

    declarao de que muitas pessoas continuaro enfrentando essa realidade.

    2. FUNDOS PBLICOS

    Uma das medidas preconizadas pelo Estado de Bem-Estar que acarretou em

    mudanas significativas na rea da seguridade social foi a criao de fundos pblicos

    para financiar as aes do Estado no que tange a proteo social de sua populao. Os

    fundos so estruturas formais para transferncia de recursos que surgiram como

    mecanismos de controle administrativo e financeiro durante as reformas administrativas

    do Estado brasileiro, tendo incorporado posteriormente funes de controle poltico

    (ELIAS, 2004, p. 21).

    Alm disso, o Fundo Pblico (no apenas os fundos destinados seguridade

    social) envolve toda a capacidade que o Estado possui de mobilizar recursos para intervir

    na economia, como ocorreu em diversas crises financeiras nos ltimos anos em que

    bancos foram socorridos com recursos provenientes dos impostos pagos pela sociedade

  • e alocados no Fundo Pblico, que funciona, dessa forma, como instrumento de

    socializao de prejuzos (SALVADOR, 2010, p. 606). Salvador (2010, p. 622) destaca

    ainda que o Fundo Pblico tem contribudo para a reproduo do capital como fonte de

    recursos para investimentos, tanto por meio de subsdios, como mediante desoneraes

    tributrias, e ainda reduzindo a base tributria da renda do capital, mediante

    financiamento integral ou parcial dos seus meios de produo.

    Outro autor que tece importantes crticas em relao ao papel do Fundo Pblico no

    Brasil, Francisco de Oliveira compreende que ele tem a funo, por um lado, de financiar

    a acumulao de capital (subsidiando avanos tecnolgicos, agricultura, etc.) e, por outro,

    de financiar a reproduo da fora de trabalho (sade, previdncia, etc.), o que significa

    que os recursos pblicos financiam parcelas cada vez mais significativas dessa

    reproduo, ou seja, quem paga os direitos sociais do trabalhador o prprio trabalhador

    e no seu empregador. Este autor ainda mais incisivo ao afirmar que a existncia dos

    fundos pblicos estrutural ao capitalismo contemporneo e que caracterizar esse

    mecanismo como uma interveno estatal seria um equvoco tendo em vista sua funo

    de contribuio para a expanso econmica (OLIVEIRA, 1998, p. 19-20).

    Durante o regime militar foram criados pela Lei N 4.320/64 os fundos pblicos

    especiais, que so produtos de receitas especficas vinculados para um determinado fim.

    Isso representou um grande avano legal no sentido de garantir um nvel mnimo de

    investimento em polticas sociais, porm serviu como legitimao do Estado autoritrio e

    no trouxe grandes transformaes para as classes marginalizadas na prtica. Por outro

    lado, a iniciativa privada se beneficiou de forma incontestvel desses fundos, pois, como

    expe Mota (2005, p. 140), ocorreu deste modo

    (...) um verdadeiro pacto entre as empresas privadas e o Estado, em que ntido o processo de privatizao dos fundos pblicos, via renncia de contribuies sociais, iseno de imposto de renda e liberalidade para inserir os custos da assistncia na contabilidade empresarial.

    Outra questo relevante no que diz respeito aos fundos pblicos e ao

    financiamento da seguridade social a criao do Fundo Social de Emergncia (FSE)

    pelo Governo Federal no ano de 1994 que passou a reter 20% das receitas de impostos e

    contribuies que poderiam, a partir de ento, ser livremente investidos em qualquer rea.

    Esse fundo, que foi renomeado mais tarde como Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF),

  • sangrou vrias polticas sociais pelo fato de ter seus recursos alocados principalmente no

    pagamento da dvida externa, exemplificando a importncia de haver vinculao das

    receitas para garantir o investimento nas polticas que o demandam. Desde 2000 esse

    fundo recebeu uma denominao mais condizente com sua proposta, Desvinculao de

    Recursos da Unio (DRU), o que no deixa dvidas sobre o motivo de sua criao:

    d

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