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  • A DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTOS E SUA RELAO COM AFORMALIDADE NO MERCADO DE TRABALHO

    Fernando Gaiger Silveira(IPEA)

    Leonardo Rangel(IPEA)

    Matheus Stivali(Ministrio da Fazenda)

    Graziela Ansiliero(Ministrio da Previdncia Social)

    Edvaldo Duarte Barbosa(Ministrio da Previdncia Social)

    Luis Henrique Paiva(Ministrio da Previdncia Social)

    INTRODUO

    A desonerao da contribuio patronal com base na folha de pagamentos est h vrios anos napauta da discusso previdenciria. Seus defensores levantam uma srie de argumentos, entre eles, ecom certo destaque, o de que a base tradicional da arrecadao previdenciria tenderia a sofrer umprocesso de eroso e/ou o de que os aumentos das alquotas de contribuio patronal ao longo dasltimas dcadas teriam sido, em larga medida, responsveis pela reduo da formalidade nomercado de trabalho e, portanto, nos nveis de proteo social.

    Os objetivos deste trabalho so avaliar a racionalidade das propostas de desonerao dacontribuio previdenciria sobre a folha de pagamento, verificar quais seriam os impactos de curtoprazo de algumas dessas propostas (bem como sugerir o que precisaria ocorrer no mercado formalde trabalho para compensar essa desonerao) e apresentar quais os argumentos correntes contra adesonerao e a compensao por meio de outro tributo.

    Essas tarefas esto divididas nas sees desse trabalho. A Seo I trata das principais justificativasda desonerao a comear por um dos marcos iniciais da discusso (OECD, 1994a e 1994b). Soexplorados os argumentos de que os impostos sobre a folha de pagamento teriam forte relao comos nveis de emprego, formalidade e rendimentos encontrados em um determinado mercado detrabalho, bem como a alegao de que a principal base de arrecadao previdenciria exatamentea folha de pagamentos passaria por um processo (para alguns, inexorvel) de eroso.

    A Seo II volta-se para simulaes de desonerao e seus impactos de curto prazo sobre aarrecadao. Em outras palavras, trata-se de mensurar, ceteris paribus, quais seriam as perdas dearrecadao em funo de alguns cenrios de desonerao, com base no desempenho do RegimeGeral de Previdncia Social ao longo do ano de 2006. Essa mensurao permite avaliar, por sua

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    vez, o que precisaria ocorrer no mercado de trabalho (em termos de aumento de formalidade e/ouaumento dos rendimentos) para compensar as perdas de arrecadao. Registre-se, desde j, que nosero realizadas, neste trabalho, simulaes sobre o impacto que a desonerao da folha depagamento traria nos nveis de formalidade e/ou rendimento (objeto de parte da bibliografia aquisumarizada), mas somente apontar o que precisaria ocorrer, em termos de variao da massasalarial, para compensar a perda de arrecadao.

    A Seo III trata de algumas possveis crticas aos alegados impactos da desonerao sobre osnveis de formalidade no mercado de trabalho, bem como dos impactos distributivos que eventuaismudanas tributrias (da folha de pagamentos para outros impostos) teriam.Finalmente, seroapresentadas as principais concluses do trabalho.

    I. AS JUSTIFICATIVAS DA DESONERAO

    I.1. TRIBUTAO DA FOLHA E A TEORIA ECONMICA TRADICIONAL

    A folha de pagamentos uma base importante para tributao na maioria dos estados modernos,sendo que, quase universalmente, os recursos arrecadados sobre esta base so direcionados para ofinanciamento de polticas sociais (sade, previdncia, etc.), sejam essas universais ou no. Destaforma, pases com estado de bem-estar mais desenvolvido apresentam uma maior participao dostributos sobre folha, tanto em termos de participao na arrecadao total, quanto em termos deproporo do PIB.

    A teoria econmica tradicional prediz a gerao de ineficincias e desemprego por este tipo detributao, j que h dois salrios no mercado: o salrio lquido recebido pelo empregado e o salrioacrescido de tributos, pago pelo empregador. Neste contexto, a tributao sobre a folha depagamentos apontada como responsvel pela elevao do custo do trabalho.

    No incio da dcada de noventa, com a elevao acentuada das taxas de desemprego na Europa,onde se concentram pases com estados de bem-estar desenvolvidos, foi diagnosticado, no OECDJobs Study (OECD, 1994a e 1994b), que os elevados tributos sobre a folha de pagamentos eram umdos responsveis pelo mau funcionamento dos mercados de trabalho e, assim, pela elevao dodesemprego. A soluo proposta para conseguir a reduo do desemprego seria a reduo dostributos sobre folha e a diminuio das polticas do estado de bem-estar social. Alm do referencialterico, esta proposta advinha da experincia dos Estados Unidos no mesmo perodo, que com umestado de bem-estar menor e menos tributos sobre folha, no observou aumento do desemprego(embora tenha observado uma deteriorao dos rendimentos).

    Esta interpretao do impacto dos tributos (sobre folha de pagamento) no mercado de trabalhoassume, implicitamente, o suposto de que a incidncia do imposto recai totalmente sobre oempregador, que enfrenta um preo (salrio) mais alto do que o determinado pelo mercado.Entretanto, nada garante que esta suposio seja correta. O estudo da incidncia dos impostos umproblema tradicional do campo da economia do setor pblico, que nos mostra que a incidnciaefetiva dos impostos depende muito mais das elasticidades-preo de oferta e demanda do que tributado do que a imposio legal da incidncia. No caso do mercado de trabalho isto especialmente relevante porque os encargos sobre folha resultaro em desemprego apenas quandoeles no puderem ser repassados aos trabalhadores na forma de salrios mais baixos, isto , quandoa incidncia do imposto sobre folha recair sobre os trabalhadores a previso terica de que haversalrios menores e no desemprego.

    Seguindo esta linha, SUMMERS (1989) faz uma qualificao adicional ao modelo terico bsico,incorporando o fato, j mencionado acima, de que os encargos sobre folha so usualmente

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    utilizados para financiar benefcios do seguro social, os quais apenas os trabalhadores tm proveitodireto e, assim, teriam motivo para valoriz-los. Na linguagem desse autor, h uma ligao entreimposto e benefcios (tax-benefit linkage), no sentido de que se pode interpretar valor pago comoimposto como um valor gasto comprando benefcios (seguro-desemprego e/ou aposentadoria, porexemplo) desta forma, alm das elasticidades j mencionadas a valorao dada pelos trabalhadoresaos benefcios financiados com os impostos sobre folha passa a ser outro determinante da incidnciatributria e, por isso, da perda (ou no) de eficincia provocada pela tributao.

    Neste contexto, o impacto dos impostos sobre folha de pagamento no mercado de trabalho tem sidoestudado como um problema de incidncia tributria, se a incidncia maior sobre os empregados,uma possvel desonerao causaria elevao dos salrios, enquanto que se a incidncia maiorsobre os empregadores, a desonerao elevaria o nmero de empregados.

    I.2. DESONERAO DA CONTRIBUIO PATRONAL, MERCADO DE TRABALHOBRASILEIRO E ARRECADAO PREVIDENCIRIA.

    No Brasil, com a elevao do desemprego e da informalidade durante a dcada de 90, estruturou-seo argumento de que a base de arrecadao da Previdncia Social passava por um processoirreversvel de eroso, razo pela qual deveriam se buscar fontes alternativas. Em alguma medidaassociada a essa primeira justificativa, uma segunda tambm foi desenvolvida, a de que o cartersolidrio do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) deveria ser aplicado tambm s basestributrias: como uma srie de empresas passou a racionalizar fortemente a mo-de-obra, mantendo(ou mesmo aumentando) sua produo, a migrao de parte da contribuio previdenciria para areceita ou o faturamento poderia produzir uma maior justia ou solidariedade tributria.Finalmente, alguns pesquisadores sustentaram baseados em esquemas analticos derivados doesboado na subseo anterior que o aumento das alquotas previdencirias nas ltimas dcadasseria diretamente responsvel pela crise de formalidade dos anos 90 do que decorre que suareduo poderia elevar a formalizao e, com isso, a arrecadao previdenciria. Em comum, os trsargumentos levaram em conta um fato estilizado sobre o mercado de trabalho ao longo dos anos1990: vivamos um perodo de crise do mercado formal de trabalho.

    Uma srie de estudos de mercado de trabalho1 apontava, ainda que com diagnsticos muitodistintos, para a eroso da principal base de financiamento da Previdncia Social, o empregoformal. Baseados, na sua grande maioria, na Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE (que abrange asseis maiores regies metropolitanas do Pas), tais estudos apontaram para uma constante epreocupante queda da formalidade no mercado de trabalho, tendo a participao dos trabalhadorescom carteira de trabalho diminudo de 53,7% em 1992 para 45,1% em 2002.

    Como a partir de 1995, o valor da arrecadao previdenciria passou a ser insuficiente para cobriras crescentes despesas com pagamento de benefcios, possvel perceber o quadro geral no qualreverberou, entre policy-makers, legisladores e estudiosos do tema, a percepo da deteriorao domercado de trabalho metropolitano. Uma das preocupaes passou a ser, como esperado, a buscapor fontes alternativas de financiamento. Entende-se, assim, a alterao que a EC n. 41/2003introduziu no Art. 195 da Constituio Federal, possibilitando a substituio parcial ou total dacontribuio patronal incidente sobre a folha de salrios por contribuio especfica incidentesobre a receita ou faturamento, a ser aplicada de forma no cumulativa.

    O primeiro argumento favorvel desonerao das contribuies sobre a folha de pagamentopoderia, portanto, ser assim entendida: a queda da formalidade no mercado de trabalho (tida como

    1 Entre os quais Neves et al. (2000), Cardoso (2000) e Neri (2003)

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    elemento exgeno e vista, muitas vezes, como inexorvel) minava a base de financiamento daPrevidncia Social, que teria que ser reconstruda valendo-se de outro