A CONSOLIDAÇÃO DO SCO COMO FERRAMENTA DE GESTÃO PARA RESPOSTA AOS DESASTRES

NO BRASIL

Marcos de Oliveira

Antonio Edesio Jungles

Carlos Alberto de Araujo Gomes Junior

O Marco de Ação de Hyogo1, respaldado pelas Nações Unidas, estabeleceu um enfoque integral para a

redução de riscos de desastres. Esse Marco, adotado por 168 países a partir de janeiro de 2005, objetiva

uma considerável redução das perdas ocasionadas por desastres, sejam elas humanas, de bens sociais,

econômicas ou ambientais.

O Marco de Ação de Hyogo estabeleceu cinco áreas prioritárias de ação, a saber:

Alcançar que a redução de risco de desastres seja uma prioridade

Garantir que a redução de risco de desastres seja uma prioridade nacional e local com uma sólida base

institucional para sua implementação.

Conhecer o risco e tomar medidas

Identificar, avaliar e observar de perto os riscos de desastres e melhorar os sistemas de monitoramento,

alerta e alarme antecipados.

Desenvolver uma maior compreensão e conscientização

Utilizar o conhecimento, a inovação e a educação para criar uma cultura de segurança e resiliência em

todos os níveis.

Reduzir o risco

Reduzir os fatores fundamentais de risco.

Estar preparado e pronto para atuar

Fortalecer a preparação em desastres para uma resposta eficaz em todos os níveis.

De forma complementar, a Estratégia Internacional para a Redução de Desastres, das Organizações das

Nações Unidas (EIRD/ONU), oferece um meio de cooperação e assistência entre governos, organizações

e atores da sociedade civil para a implementação do Marco. Trata-se de uma maneira de fazer com que

as nações e comunidades possam se tornar mais resistentes às ameaças que põem em risco os

benefícios do desenvolvimento.

Para melhor compreensão do problema, de acordo com dados da EIRD/ONU (2005), “todos os anos,

mais de duzentos milhões de pessoas são afetadas por inundações, secas, tormentas, terremotos,

deslizamentos de terra, incêndios florestais e outros eventos adversos que geram grandes

padecimentos humanos e debilitantes perdas econômicas”. E, além da pobreza, a crescente densidade

populacional, a degradação ambiental e o aquecimento global estão fazendo com que o impacto das

ameaças naturais piore ainda mais.

Teoricamente, todos são afetados por essas ameaças naturais, entretanto, na prática, elas afetam

proporcionalmente mais as populações pobres, em função de que elas, em sua maioria, vivem em zonas

de maior densidade populacional, em residências mal construídas e em terrenos mais expostos ao risco.

Infelizmente, apesar de muitos conhecerem a miséria humana e as paralisantes perdas econômicas

resultantes dos desastres, o que poucos se dão conta é que essa devastação pode ser prevenida

mediante iniciativas para a redução de riscos de desastres.

ALINHANDO CONCEITOS

De acordo com a nova terminologia da Estratégia Internacional para a Redução de Desastres (UN/ISDR,

2009, p.13-14), o termo desastre é definido como “uma séria interrupção no funcionamento de uma

comunidade ou sociedade que ocasiona uma grande quantidade de mortes e igual perda e impactos

materiais, econômicos e ambientais que excedem a capacidade de uma comunidade ou a sociedade

afetada para fazer frente à situação mediante o uso de seus próprios recursos”.

Essa mesma terminologia (UN/ISDR, 2009, p.27) afirma que a redução de desastres concentra-se no

conceito e na prática de: “reduzir o risco de desastres mediante esforços sistemáticos dirigidos à análise

e à gestão dos fatores causadores dos desastres, o que inclui a redução do grau de exposição às

ameaças (perigos), a diminuição da vulnerabilidade das populações e suas propriedades, uma gestão

prudente dos solos e do meio ambiente e o melhoramento da preparação diante dos eventos adversos”.

Entretanto, durante muito tempo, o trabalho de enfrentamento dos desastres concentrou-se

unicamente nas ações de resposta desenvolvidas após o impacto do evento adverso, envolvendo o

socorro, a assistência às pessoas atingidas e a reabilitação inicial do cenário do desastre 2. Nesse modelo

tradicional, a caracterização dos desastres privilegia a tomada de medidas pós-desastre. Estas são

orientadas para o restabelecimento do panorama anterior ao evento destrutivo, diminuindo a

responsabilidade dos responsáveis pela redução dos riscos de desastres.

Atualmente, torna-se imperioso que tal paradigma seja substituído pela ideia da concepção social do

desastre, na qual os desastres são os produtos de uma combinação particular entre ameaças e

vulnerabilidades da sociedade. Isso significa que, na maioria dos casos, são as condições sociais de

existência de uma população que determinam fortemente o nível de destruição ou de interrupção de

serviços essenciais numa sociedade.

Nesta nova perspectiva, os desastres são o produto de processos de transformação e crescimento da

sociedade que não garantem uma adequada relação com o ambiente natural e o construído que lhe dá

sustento.

Tal postura fortalece a ideia de uma gestão integral de risco 3, que se desenvolve num continuum,

intimamente ligada a uma visão de desenvolvimento sustentável da sociedade. Essa ideia não foca na

atuação em fases distintas, senão em uma sequência complexa de fases integradas horizontalmente

(prevenção, mitigação, preparação, resposta e reconstrução). Legitima-se, portanto, que o que é

executado em uma etapa do processo pode representar severas repercussões, positivas ou negativas,

numa etapa seguinte.

O DESAFIO DE RESPONDER AOS DESASTRES

Percebe-se que o grande desafio das pessoas e das instituições que lidam com o gerenciamento dos

desastres concentra-se na redução dos seus riscos. Como identificar e minimizar fatores de risco a fim

de reduzir a frequência e a magnitude de eventos adversos e também a vulnerabilidade das

comunidades expostas?

Entretanto, em que pese a importância dos esforços para a redução de desastres, vale constatar que a

ocorrência destes é uma possibilidade sempre real. Por isso, a capacidade de prevenir, monitorar e

intervir de forma rápida e eficiente em desastres tem sido um objetivo perseguido de forma sistemática

e continuada, recebendo investimentos consideráveis no desenvolvimento de estudos e planos, na

alocação de recursos humanos e materiais, bem como no desenvolvimento de atividades de capacitação

e treinamento.

No Brasil, a temática da resposta aos desastres encontra-se ainda intimamente ligada aos serviços de

emergência, representados pelo conjunto de organizações especializadas com responsabilidade e

objetivos específicos de proteger a população e seus bens em situações emergenciais. De forma geral,

serviços de emergência incluem autoridades de defesa civil, corpos de bombeiro, organizações policiais,

serviços médicos de emergência, forças armadas e unidades especializadas em emergência nas áreas de

eletricidade, abastecimento de água, transporte, comunicações etc.

A experiência, no entanto, tem demonstrado que entre os vários problemas encontrados na

implantação das ações de resposta aos desastres, independente de quem os responde, questões

relacionadas ao comando e controle das operações constituem-se ainda num ponto altamente

relevante, que quase sempre se configura como o elo fraco de muitas intervenções.

Isto decorre da complexidade que acompanha a resposta aos desastres, devido ao envolvimento de

múltiplas organizações, com diferentes jurisdições e competências, a imprevisibilidade sobre quem

implantará as primeiras ações e o envolvimento obrigatório do poder político no atendimento. Tudo isso

agrega ao conjunto da operação uma complexidade natural que geralmente é decorrente da falta de

uma linguagem única e de objetivos, procedimentos e canais de comando e comunicação comuns às

organizações em operação.

Os resultados disso podem ser terríveis: estrutura de coordenação e níveis de autoridade indefinidos;

comunicação inadequada com os elementos internos e externos às operações; fluxo de informações

inadequado; falta de controle sobre os recursos, utilização inadequada de recursos especializados;

relacionamento precário com a imprensa; e, o mais importante, dificuldade para reduzir efetivamente

danos e prejuízos para pessoas, bens e o meio ambiente (GOMES Jr., 2009).

Um aspecto relevante para a redução desses problemas é a adoção de um sistema de comando e

controle padronizado para o gerenciamento do desastre. Um sistema previamente definido, conhecido

e treinado pelas pessoas e organizações envolvidas, que seja aplicável a vários tipos de emergências e

que seja capaz de ordenar o fluxo de comando e controle de informações, as decisões e uso dos

recursos de forma integrada, eficiente e eficaz.

Iniciado nos Estados Unidos na década de 1970 para coordenar operações de controle e extinção de

incêndios florestais, o Incident Command System foi sendo progressivamente utilizado para outras

situações emergenciais. Aos poucos, consolidou-se como modelo único para resposta à emergências

maiores, sendo padronizado em 2004 pela Federal Emergency Management Agency e pela Homeland

Security como obrigatório para o uso em desastres, terrorismo, emergências com produtos perigosos e

eventos planejados de maior complexidade.

Duas iniciativas relativas à capacitação de pessoal nessa temática merecem registro. A primeira, por

conta da Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), que desde 2008, sob a tutela do Programa

Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI), realizou a sensibilização e capacitação de

profissionais de segurança pública em vários Estados da Federação. Capacitação que ocorreu por meio

de cursos presenciais e na modalidade à distância sobre Sistema de Comando em Incidentes – SCI

(baseado no padrão do Incident Command System - ICS utilizado pela Unidet States Coast Guard4 -

USCG).

A segunda representa o fruto de uma parceria celebrada pelo Ministério da Integração Nacional (MI),

por meio da Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC), com a Universidade Federal de Santa Catarina

(UFSC), por meio do Centro de Estudos e Pesquisas sobre Desastres (CEPED/UFSC). A parceria resultou

na publicação, em 2010, do Manual de Gerenciamento de Desastres, com base no Sistema de Comando

em Operações - SCO (adaptação do inglês, Incident Command System/ICS-100), desenvolvido pelo

Instituto de Gerenciamento de Emergência (Emergency Management Institute), da Agência Federal de

Gerenciamento de Emergências dos Estados Unidos (Federal Emergency Management Agency/FEMA).

No Brasil, várias outras experiências foram desenvolvidas a partir do Incident Command System ou ICS

norte-americano. Algumas delas se encontram bem desenvolvidas em alguns Estados da Federação,

normalmente sob a coordenação das Organizações de Segurança Pública locais, de onde se destacam:

a) O Sistema de Coordenação de Operações de Emergência - SICOE (baseado no padrão do

Sistema de Comando em Incêndios, em uso no Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Estado

de São Paulo);

b) O Sistema Integrado de Comando e Operações em Emergência – SICOE, da Coordenadoria

Estadual de Defesa Civil do Estado do Paraná;

c) O Sistema de Comando em Incidentes – SCI (baseado no Padrão OFDA-USAID, em franca

utilização no Estado do Rio de Janeiro e Distrito Federal);

d) O Sistema de Comando em Incidentes (baseado no padrão NIIWS, disseminado pelo

Ministério da Meio Ambiente);

e) O Sistema de Comando em Operações (baseado nas Diretrizes da Federal Emergency

Management Agency (FEMA) e do Standardized Emergency Management System (SEMS), da

Califórnia, Estados Unidos, disseminado pela Defesa Civil do Estado de Santa Catarina e apoiado

pelo CEPED/UFSC, também em uso pelo Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Espírito

Santo, Minas Gerais, Pará e Santa Catarina).

No entanto, observando-se a grade curricular e o conteúdo dos treinamentos oferecidos e em curso no

Brasil é perceptível que todos utilizam o ICS como base conceitual. Variam entre si minimamente em

aspectos específicos, decorrentes possivelmente da diferença de fontes e de aspectos de tradução ou

ainda de adaptações à realidade local de cada Estado.

Finalmente, merece destaque a iniciativa da Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC), que

recentemente instituiu o Grupo de Apoio a Desastres (GADE)5, sob coordenação do Centro Nacional de

Gerenciamento de Riscos e Desastres (CENAD). O GADE tem a missão de atuar como elo da estrutura

Federal de Defesa Civil e promover apoio e assessoria nas ações estaduais e municipais de resposta à

desastres. Pretende-se, assim, reduzir a ocorrência de danos e prejuízos, com vistas à segurança, à

saúde e à assistência social da população afetada, assim como o restabelecimento das atividades

essenciais no cenário do desastre.

No período de 6 a 10 de dezembro de 2010, cerca de 30 especialistas e técnicos em Defesa Civil

estiveram reunidos em Brasília para participar do programa de formação continuada do GADE e discutir

seu funcionamento e implantação com base no Sistema de Comando em Operações.

O SISTEMA DE COMANDO EM OPERAÇÕES (SCO)

O SCO não é algo novo e experimental, pois sua estruturação é garantida por uma ampla

fundamentação teórica, de longa data e aliada à experiência de inúmeros eventos em vários diferentes

países, especialmente nos Estados Unidos.

Utilizando-se das melhores práticas de administração, o SCO ajuda a garantir:

O estabelecimento de uma estrutura formal de comando;

O alcance de prioridades e objetivos com base na consolidação de planos de ação comuns e

sucessivos adaptados às contingências do desastre;

O uso eficiente e eficaz dos recursos (humanos, materiais, financeiros, tecnológicos e de

informação) disponíveis de forma integrada; e

Maior segurança às equipes de resposta e aos demais envolvidos no desastre.

Sua correta utilização permite que pessoas de diferentes organizações se integrem rapidamente em

uma estrutura de gerenciamento comum, facilitando a integração das comunicações e os fluxos de

informações e melhorando os trabalhos de inteligência e de planejamento. O SCO representa uma

ferramenta gerencial (modelo), de concepção sistêmica e contingencial, que padroniza as ações de

resposta em situações críticas de qualquer natureza ou tamanho.

De acordo com Gomes Jr. e Alves (2004, p.41), o Sistema de Comando em Operações pode ser definido

como: “uma ferramenta gerencial para comandar, controlar e coordenar as operações de resposta em

situações críticas, fornecendo um meio de articular os esforços de agências individuais quando elas

atuam com o objetivo comum de estabilizar uma situação crítica e proteger vidas, propriedades e o

meio ambiente”.

Assim, o SCO permite que seus usuários adotem uma estrutura organizacional integrada e democrática

para enfrentar as demandas e complexidades de um desastre, sem prejuízo de suas competências e

limites jurisdicionais.

O SCO baseia seu emprego em três princípios fundamentais:

a) Concepção sistêmica (estabelece procedimentos para organizar a maneira como os recursos

necessários - humanos, materiais, de informação e tecnológicos - são mobilizados, cadastrados e

empregados na operação e a forma como as operações são planejadas, organizadas, lideradas e

controladas mediante a formulação de planos de ação em ciclos sucessivos);

b) Concepção contingencial (emprega uma estrutura organizacional modular e flexível de

comando, controle e comunicação que se adapta às demandas e limitações contingenciais do

ambiente onde o desastre ocorre);

c) Concepção para todos os riscos e situações (modelo universal, utilizável em desastres de

qualquer natureza, independentemente de sua causa, tamanho, configuração, localização ou

complexidade).

Esses princípios se desdobram em quinze características básicas, a saber: Emprego de terminologia

comum; uso de formulários padronizados; estabelecimento e transferência formal de comando; cadeia

e unidade de comando; comando único ou unificado; organização modular e flexível; administração por

objetivos; uso de planos de ação; adequada amplitude de controle; instalações e áreas padronizadas;

gerenciamento integrado de recursos; gerenciamento integrado das comunicações; gerenciamento

integrado de informações e inteligência; controle de pessoal, controle da mobilização e da

desmobilização.

Embora o SCO possa ser empregado nas mais diversas situações, independentemente de sua causa,

tamanho, configuração, localização ou complexidade, faz-se necessário que o sistema seja

implementado a partir de um roteiro básico. Dessa forma, assim que a emergência ou o desastre é

percebido, um conjunto de medidas previamente estabelecidas deve ser iniciado. A começar com o

acionamento dos organismos de resposta, por meio de seus recursos operacionais, de forma que

possam deslocar-se até o local da emergência e iniciar os primeiros trabalhos de avaliação e controle da

situação (OLIVEIRA, 2010).

Mesmo não havendo uma sequência linear obrigatória aplicável a todos os casos, a doutrina do SCO

sugere a divisão dos trabalhos a partir de três etapas distintas: a etapa de resposta imediata, a etapa de

elaboração do plano de ação e a etapa final de desmobilização e retorno à situação de normalidade.

Resumidamente, pode-se afirmar que:

O que é o SCO? Um modelo consistente e padronizado de gerenciamento que estrutura

formalmente um comando com abrangência em toda a operação.

Para que serve o SCO? Para permitir que esferas de governo federal, estadual e municipal atuem

de forma integrada com o setor privado e organizações não-governamentais.

Como funciona o SCO? Como ferramenta gerencial para planejar, organizar, dirigir e controlar

de forma integrada todos os recursos operacionais e logísticos empregados na resposta ao

desastre, independentemente de sua causa, tamanho, configuração, localização ou

complexidade.

Por que o SCO é importante? Porque seu correto emprego aumenta a eficiência e eficácia dos

trabalhos de comando, amplia a segurança dos envolvidos e reduz a perda de vidas e bens e

também possíveis danos ambientais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Mais do que estar preparado para mudar a forma como se responde às situações críticas nos desastres

(ainda numa visão muito prescritiva baseada no uso de planos de contingência), deve-se estar

preparado para conceber um modelo doutrinário único, alicerçado nos princípios da concepção

sistêmica, contingencial e para todos os tipos de riscos e operações. É preciso torná-lo padronizado,

conhecido, aceito e utilizado por todos aqueles que atuam em resposta aos desastres.

Com base nas recomendações da Estratégia Internacional para a Redução dos Desastres e também em

função da própria experiência adquirida pelas organizações de segurança pública e de defesa civil

brasileira ao longo dos últimos anos, percebe-se que se faz necessária e urgente a formulação de

diretrizes doutrinárias. Tais diretrizes devem ser capazes de realizar a administração de desastres por

meio do emprego de uma ferramenta gerencial sistêmica que padronize, nacionalmente, as ações de

resposta às emergências.

Além disso, cabe ainda o desenvolvimento de estratégias de promoção do Sistema de Comando em

Operações como padrão para o gerenciamento de desastres. Atualmente, essa ação está só garantida

pelo Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), sob a coordenação da Secretaria Nacional de Defesa

Civil (SEDEC), do Ministério da Integração Nacional, de acordo com o Decreto nº 7.257, de 4 de agosto

de 2010, e Lei nº 12.340, de 1 de dezembro de 2010 (BRASIL, 2010).

Finalmente, é preciso que em paralelo ao trabalho de padronização, mediante sensibilização e amplas

ações de capacitação, seja institucionalizado um processo nacional para acompanhamento e avaliação

do modelo SCO que permita a sua melhoria constante por meio da divulgação de boas práticas e lições

aprendidas.

NOTAS

1. A Conferência Mundial sobre Redução de Desastres (WCDR), realizada em 2005, em Kobe, Hyogo, Japão, representou um ponto de inflexão dentro da agenda mundial em torno da redução de riscos de desastres (RRD), com a adoção do Marco de Ação de Hyogo 2005-2015: Aumento da resiliência das Nações e das Comunidades ante aos desastres, um plano de 10 anos para alcançar um mundo mais seguro contra os riscos de desastres.

2. Esse enfoque representa o modelo de Hewitt (1997), no qual os desastres são eventos extremos da natureza, imprevisíveis e inevitáveis, nos quais a sociedade tem papel de dependência.

3. A Gestão Integral de Risco é aquela que considera, de maneira sistêmica, todos os fatores e atores que, de uma maneira ou de outra, incidem na geração dos riscos (também chamada de gestão integrada de risco).

4. A Guarda Costeira dos Estados Unidos (do inglês, Unidet States Coast Guard ou, simplesmente, USCG) oferece um serviço militar, marítimo, de múltiplas missões, que se reporta ao Departamento de Defesa e representa uma das cinco forças armadas norte-americanas.

5. O GADE foi instituído por meio do Decreto n° 7.257, de 4 de agosto de 2010, § 5°, do art. 5°.

REFERÊNCIAS:

BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil. Caderno de Atividades do Curso de Gestão Integrada em Defesa Civil. Brasília: 2010.

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ESTEVES JR., Hamilton Santos et al. Curso de Sistema de Comando de Incidentes. Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania. Brasília: SENASP, 2008. 144p.

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GOMES Jr., Carlos Alberto de Araújo. Sistemas de Comando: considerações doutrinárias para a construção de um modelo nacional aplicável às ações de defesa civil. Florianópolis: Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres/ Universidade Federal de Santa Catarina (CEPED/UFSC), 2009.

HEWITT, Kenneth. Regions of risk: a geographical introduction to disasters. Harlow: Longman, 1997. 389p.

LAVELL, Allan. Desastres y Desarrollo: hacia un Entendimiento de las Formas de Construcción Social de un Desastre: El Caso del Huracán Mitch en Centroamérica. BID e CIDHS: San José, Costa Rica, 2000.

OLIVEIRA, Marcos de. Manual Gerenciamento de Desastres - Sistema de Comando de Operações. Florianópolis: Ministério da Integração Nacional, Secretaria Nacional de Defesa Civil, Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres, 2010. 80p.

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Sobre os autores

MARCOS DE OLIVEIRA - Coronel do Corpo de Bombeiros Militar de Santa Catarina, Especialista em

Gestão e Administração em Defesa Civil e Mestre em Engenharia Civil, consultor do CEPED/UFSC,

instrutor e facilitador do GADE.

ANTONIO EDESIO JUNGLES – Diretor Geral do CEPED UFSC, possui doutorado em Engenharia de

Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina (1994) e pós-doutorado pela University of Alberta

(2000). É Professor Adjunto da Universidade Federal de Santa Catarina.

CARLOS ALBERTO DE ARAUJO GOMES JÚNIOR – Major da Polícia Militar de Santa Catarina, consultor do

CEPED/UFSC, instrutor e facilitador do GADE.