a américa do sul na política externa de dilma rousseff

I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015

A América do Sul na política externa de Dilma Rousseff:

continuidades e rupturas

Samir Perrone de Miranda*

Camille Amorim Leite Ribeiro**

Resumo: O trabalho apresenta aspectos que contribuem para a análise da política externa brasileira durante o primeiro

governo de Dilma Rousseff (2011-2014), particularmente quanto à integração da América do Sul. Neste sentido, parte-

se de um breve balanço bibliográfico de algumas das principais interpretações sobre a diplomacia brasileira ao longo

desta gestão. A análise prioriza os aspectos discursivos referentes à relevância atribuída pela política externa brasileira à

integração sul-americana, com ênfase em pronunciamentos presidenciais e de chanceleres, com o fito de compreender

suas condições e verificar possíveis continuidades e rupturas em seu desenvolvimento.

Palavras-chave: América do Sul – Política Externa Brasileira – Governo Dilma Rousseff

Introdução

Este texto versa sobre a política externa do governo de Dilma Rousseff (2011-2014),

com ênfase nos aspectos discursivos para a integração da América do Sul, tendo por propósito

identificar suas potenciais continuidades e rupturas. Recorrente em abordagens no campo da

Ciência Política e das Relações Internacionais, este binômio “continuidades e rupturas” carrega

consigo uma propensão intrinsecamente comparativa, a qual pode incrementar o potencial analítico

(Cf. BADIE & HERMET, 1993). Ademais, deve-se considerar que a análise da política externa

brasileira indica o predomínio de um padrão historicamente estável na condução da diplomacia

nacional, contando com raros episódios de mudanças radicais de paradigmas – o que denotaria

aspectos referentes a uma estabilidade burocrática e ao peso da tradição neste âmbito. Assim, este

tipo de proposta mostra-se pertinente por procurar evidenciar as particularidades de um determinado

governo, sem, contudo, perder de vista o quadro mais amplo do processo.

Um exame das continuidades e rupturas da política externa brasileira do primeiro

governo Rousseff deve adotar uma perspectiva relativamente abrangente, com vistas a não incidir

* Doutor em Ciência Política pela UFRGS, professor do Departamento de Ciências Sociais da UFPB. Contato:

[email protected] **

Graduanda em Relações Internacionais pela UFPB, bolsista de iniciação científica PIBIC/CNPq/UFPB. Contato:

[email protected]


em uma leitura enviesada ou limitada quanto à sua dinâmica. A bibliografia encontrada acerca deste

período enfoca diferentes aspectos que denotariam a manutenção de um padrão nas relações

exteriores do Brasil, não obstante também assinale a presença de importantes modificações,

particularmente quanto à intensidade de sua atuação diplomática. Nesta direção, o presente trabalho

apresenta um balanço de algumas das principais interpretações sobre a política externa do referido

governo, considerando os elementos mobilizados em tais análises.

A partir desta revisão bibliográfica, o texto volta seus esforços para uma análise

discursiva, enfatizando os pronunciamentos da presidenta e dos chanceleres acerca do processo de

integração regional envolvendo a América do Sul. Através desta escolha por uma abordagem dos

discursos, intentamos apresentar uma dimensão ainda pouco explorada nas análises de política

externa, crendo que isto pode contribuir para o desenvolvimento de uma interpretação mais

complexa sobre a dinâmica da diplomacia brasileira no período recente.

Visões da política externa do governo Rousseff: um breve balanço

Após um ciclo de oito anos de singular e expressiva projeção internacional do Brasil,

decorrência da bem sucedida diplomacia “ativa e altiva” promovida pelo presidente Luiz Inácio

Lula da Silva e seu chanceler Celso Amorim, a política externa do primeiro governo de Dilma

Rousseff sinalizaria mudanças em sua forma de condução. No entanto, o escopo, o sentido e as

implicações de algumas das alterações introduzidas na agenda diplomática brasileira por esta

terceira gestão petista constituem objeto de intenso debate acadêmico, no qual, em geral, são

considerados os principais traços de continuidades e de rupturas.

Em artigo conjunto, Amado Luiz Cervo e Antônio Carlos Lessa (2014) sustentam que a

transição do governo Lula para Rousseff representaria um evidente declínio da política externa

brasileira. Este aviltamento relativo da diplomacia do país no período seria caracterizado pelas

dificuldades no diálogo entre Estado, empresariado e segmentos dinâmicos da sociedade, o que

outrora teria possibilitado a ascensão brasileira à condição de potência emergente. Neste sentido, tal

tendência declinante seria perceptível na falta de soluções do governo para os crescentes problemas

econômicos, como a queda do PIB, o processo de desindustrialização e reprimarização das

exportações brasileiras. Destarte, teria faltado à diplomacia de Dilma Rousseff o aguçado sentido de


adaptação e renovação presente em seu predecessor, o que se refletiria em algumas continuidades,

as quais, contudo, seriam mantidas por um efeito de inércia (Cf. CERVO & LESSA, 2014; NEVES,

2011). Um exemplo deste tipo de condução residiria, justamente, na postura do país em relação à

integração regional:

Como consolo aos dirigentes brasileiros nesse período, observa-se, apesar

de tudo, que a consolidação de estratégias internas e externas durante o

governo Lula da Silva e sua continuidade, mesmo que frouxa e lerda, pela

sucessora, mantém o país como única potência emergente da América

Latina no século 21, apesar de declinante (CERVO & LESSA, 2014, p.

136).

Com diagnóstico similar, a análise de Dawisson Belém Lopes (2013) indica que a

diplomacia conduzida por Dilma Rousseff e Antonio Patriota poderia ser considerada, no mínimo,

“subótima”, representando um claro recuo em relação à gestão antecessora. Para o autor, um dos

aspectos basilares para este cenário foi a erosão da capacidade de articulação entre os principais

agentes da política externa brasileira, agravada por uma sucessão de imbróglios diplomáticos. Neste

sentido, a projeção internacional do Brasil acabou sendo sobremaneira prejudicada pela falta de

sintonia entre a presidenta e o Itamaraty, onde a postura pragmática e centralizadora de Dilma

Rousseff não se harmonizaria ao estilo low profile do ministro Antonio Patriota (SENHORAS,

2013). A agenda brasileira para a integração da América do Sul, particularmente no que tange à

pretensão pela liderança no subcontinente, também teria entrado em crise neste período, tendo em

vista a resistência desta gestão em assumir o papel de financiador deste projeto de regionalização

(BELÉM LOPES, 2013, p. 77).

Em uma postura mais moderada, o artigo de João Marcelo Conte Cornetet (2014)

estabelece uma comparação entre a diplomacia dos governos Lula e Rousseff, através da qual

identifica a vigência de um processo de ajuste encaminhado por esta última gestão, o que resultaria

em uma “contenção na continuidade” da política exterior brasileira. Assim, seria perceptível uma

significativa manutenção dos objetivos externos, tais como a busca por autonomia e

desenvolvimento pela via da diversificação de parceiros, além da permanência da prioridade

atribuída às relações com a América do Sul e da pretensão em consolidar uma liderança do Brasil

nesta região (CORNETET, 2014, p. 140).

Apesar desta continuidade em termos de temas e objetivos, o autor sustenta que teria


ocorrido uma retração, em termos quantitativos e qualitativos, no grau do engajamento, da inovação

e, especialmente, do ativismo da diplomacia presidencial durante o governo Rousseff. Quanto a este

ponto, em comparação com o número de viagens internacionais do presidente Luiz Inácio Lula da

Silva, verifica-se uma sensível diminuição deste ativismo com Dilma Rousseff: houve uma redução

pela metade na quantidade de visitas oficiais aos países da América do Sul, ainda que esta região

tenha se mantido como destino primordial da mandatária brasileira (CORNETET, 2014, p. 116-

120). Contudo, em uma perspectiva mais ampla deste fenômeno, pode-se ponderar que, em relação

aos índices das gestões de Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, o número de viagens da

presidenta Dilma Rousseff encontra-se dentro do padrão. A partir disto, a leitura de um declínio ou

uma contenção da política externa brasileira recente pode ser matizada, considerando a primeira

gestão Rousseff como uma espécie de volta à “normalidade”, onde a dinâmica da diplomacia do

governo Lula apareceria como outlier, um ponto fora da curva.

Outro traço de relativa proximidade entre as administrações de Lula e Rousseff residiria

na composição do staff responsável pela condução da política externa brasileira:

Sobre a continuidade na burocracia, diversos nomes foram mantidos em

pastas importantes, como [Celso] Amorim, [Marco Aurélio] Garcia e

[Samuel Pinheiro] Guimarães, entre outros. Antonio Patriota, por exemplo,

foi Secretário-Geral das relações exteriores no final do governo de Lula, e a

mudança de Patriota para [Luiz Alberto] Figueiredo não parece ter

provocado grandes mudanças, mesmo porque Patriota continuou com cargo

relevante na formulação da política externa (CORNETET, 2014, p. 141).

A despeito desta manutenção de postos-chave na diplomacia de Rousseff, Miriam

Gomes Saraiva (2014) ressalta algumas diferenças e mudanças assumidas no padrão de atuação da

política externa brasileira: houve notória retração na dinâmica da diplomacia presidencial, redução

do orçamento do Ministério de Relações Exteriores e corte de novas vagas para concurso de

diplomatas, fatores estes que gestaram um progressivo desgaste entre a mandatária e o Itamaraty.

Em uma leitura mais genérica do tema, Armando Boito Jr. e Tatiana Berringer (2013) argumentam

que a chegada do Partido dos Trabalhadores ao governo federal constituiu uma mudança no interior

do bloco no poder, com reflexos sobre a política externa. Os autores indicam que, com o

fortalecimento da pauta de integração regional, a política exterior implementada a partir da gestão

Lula favoreceu a expansão da grande burguesia brasileira para atuar junto aos países menos

desenvolvidos do entorno sul-americano. Na perspectiva desta leitura, a ascensão de Dilma


Rousseff à presidência daria continuidade a este arranjo de classes no plano doméstico, sem

introduzir mudanças significativas no campo diplomático.

Discurso e política externa: a América do Sul no primeiro governo Rousseff

Conforme exposto acima, distintos trabalhos apontam que, durante o primeiro governo

de Dilma Rousseff, a política externa brasileira para a América do Sul apresentaria uma retração

relativa, apesar da indicação de importantes traços de continuidade. Não obstante os diferentes

matizes encontrados, este diagnóstico tomaria por parâmetro a comparação com a chamada

diplomacia “ativa e altiva” empreendida por seu antecessor, verificando, então, uma sensível

redução no número de viagens presidenciais aos países vizinhos, bem como a emergência de um

perfil de baixo ativismo político. Tendo isto em consideração, cabe investigar os traços de

continuidades e rupturas no âmbito discursivo, com vistas à construção de um entendimento mais

amplo da dinâmica da diplomacia ao longo desta gestão. Para tanto, serão examinados os discursos

presidenciais e diplomáticos do Brasil acerca da integração sul-americana, disponíveis em

publicações oficiais e no site do Ministério das Relações Exteriores.

De forma preliminar, convém esclarecer alguns pressupostos que envolvem a opção por

uma análise discursiva. Muitas vezes, o estudo dos discursos acaba relegado, sob o argumento de

que pronunciamentos políticos e diplomáticos supostamente constituiriam um mero “jogo de

retórica”, algo secundário diante da observação da “prática” ou das ações efetivas. Esta leitura

pretensamente pragmática sustentaria que os discursos seriam alocuções vagas, cuja compreensão

dos sentidos seria quase inalcançável, quando não supérfluo. Contudo, importantes trabalhos vêm

demonstrando o potencial analítico dos discursos para os estudos de política externa, assinalando

que a construção de realidades, objetos, sentidos e identidades só pode existir se articulada

discursivamente. Nesta direção, pode-se afirmar:

O que muitas vezes é apresentada como uma fraqueza da Análise do

Discurso – “Como você constata se eles realmente significam isto?”, “E se

for apenas retórica?” – pode ser transformada em uma força metodológica,

desde que se seja cuidadoso em aderir ao discurso enquanto discurso. Tais

questões ou críticas derivam de uma confusão de análise do discurso com

abordagens psicológicas ou cognitivas, ou simplesmente assumem por senso


comum que razões “reais” devem ser aquelas pelas quais todos estão

interessados, com os textos sendo apenas um meio para se entender estas.

Não é assim: estruturas no âmbito do discurso condicionam políticas

possíveis (WAEVER, 2005, p. 35).

Portanto, discursos de política externa constituem uma dimensão essencial para a

compreensão de perspectivas e identidades estabelecidas por um Estado. Por sua posição de

entremeio, este tipo de discurso projeta representações do que é constituído enquanto uma

exterioridade no plano internacional e, ao mesmo tempo, (re)produz significados em torno da

identidade do próprio país, o que conformaria um continuum entre as duas modalidades. Deste

modo, identidade e política externa mantêm uma relação de coconstituição, onde as representações

identitárias de um Estado (ou de uma região) não existem de modo objetivo, pré-estabelecido ou

extra-discursivo, mas apenas nos marcos de uma constante rearticulação (LACLAU & MOUFFE,

1985). A principal implicação desta concepção dinâmica reside na construção de uma identidade

contrastiva, sempre formulada em referência a algo que ela não é. Por esta perspectiva, observa-se

que o discurso de política externa pode ser entendido enquanto um fator complexo quanto a seus

efeitos, fruto de uma tensão inerente.

Com base nestas considerações gerais, pode-se encaminhar uma proposta de análise do

discurso da política externa do governo Rousseff para a América do Sul. O presente trabalho segue

os parâmetros de pesquisa anteriormente desenvolvida, a qual contemplava a construção do

discurso brasileiro para esta integração regional, tendo em conta a dinâmica nos diferentes governos

do período de 1992 a 2010 (MIRANDA, 2014). Na referida pesquisa, constatou-se uma relativa

continuidade na vigência da integração sul-americana enquanto objetivo da política externa

brasileira, com a exceção do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, quando o tema foi

praticamente olvidado. A despeito da continuidade, observou-se a existência de rupturas nos

argumentos, sentidos e conteúdos mobilizados na construção discursiva desta regionalização, o que

refletiria relevantes mudanças percebidas em termos de conjunturas e de governos.

A partir das referidas constatações, a análise a seguir toma por objeto três temáticas

fundamentalmente imbricadas: 1) as bases para a construção discursiva de uma identidade regional

sul-americana; 2) as referências constitutivas a partir da relação de outricidade; e 3) o (suposto)

papel de liderança exercido pelo Brasil neste processo de integração do subcontinente.


Bases de uma identidade sul-americana

Em seu pronunciamento de posse, a presidenta Dilma Rousseff deteve-se em abordar

questões de âmbito interno, sem apresentar maiores detalhes sobre as diretrizes de sua política

externa. No que tange à América do Sul, este subcontinente foi apenas citado dentre outras regiões

com as quais o Brasil manteria um aprofundamento de suas relações. No entanto, pouco tempo

depois, em discurso durante cerimônia de formatura no Instituto Rio Branco, a mandatária

enfatizaria a continuidade na condução da pauta de integração regional.

A América do Sul seguirá sendo prioridade da política externa do meu

governo. Sinalizei essa prioridade ao fazer, à Argentina, minha primeira

viagem ao exterior. Não há espaços para discórdias e rivalidades que nos

separaram no passado.

Os países do nosso continente tornaram-se valiosos parceiros políticos e

econômicos do Brasil, e nós sabemos que os destinos da América do Sul, os

destinos de cada um dos países e os nossos estão indelevelmente ligados

(ROUSSEFF, 2011a, s/p.).

A prioridade atribuída à América do Sul representaria, portanto, um relevante traço de

continuidade na política externa brasileira desta gestão. Ademais, a passagem acima reitera um

argumento difundido pelo discurso diplomático desde a proposta de criação da Área de Livre

Comércio Sul-Americana (ALCSA), durante o governo de Itamar Franco: a ideia da existência de

um destino manifesto, unindo o Brasil e os demais países do subcontinente. De modo geral, este

discurso busca embasamento através de elementos de similitude histórica, remontando a um suposto

passado em comum na região, como, por exemplo, nas referências aos chamados libertadores do

período de independência de países da América do Sul – a despeito do alheamento do Brasil deste

processo. A princípio, estes aspectos simbólicos legitimariam o avanço da integração regional, bem

como favoreceriam os esforços de interpelação de sujeitos, com vistas à constituição de uma

identidade sul-americana. Todavia, diferentemente de gestões anteriores, o discurso da política

externa de Dilma Rousseff apresenta raras remissões à ideia de uma longeva trajetória

compartilhada pela região.

Apesar disto, elementos como a proximidade geográfica, o compromisso democrático, a

ausência de armamentos nucleares e o atual contexto de paz continuaram a ser mobilizados por esta

administração para legitimar o discurso brasileiro para a integração da América do Sul. Em função


do perfil do governo Rousseff na condução da diplomacia e, não menos importante, do complexo

contexto econômico internacional e regional, observa-se que a integração sul-americana emergiu

nestes discursos, recorrentemente, a partir de elementos que poderiam ser considerados

pragmáticos. Nesta direção, a presidenta sinalizaria esta propensão em seu discurso por ocasião do

emblemático encontro entre BRICS e os países da América do Sul:

Estamos unidos, como já disse, no combate à pobreza, mas estamos unidos

também na busca do desenvolvimento econômico, na criação e geração de

emprego e, sobretudo, na estabilidade que permitirá aos nossos países se

desenvolverem de forma mais estável, mas também na luta pela paz contra a

discriminação e sobretudo na busca de prosperidade na nossa região

(ROUSSEFF, 2014a, s/p.).

Em pronunciamentos como este, pode-se observar que o discurso integracionista da

política externa brasileira mobilizou a situação de subdesenvolvimento enquanto um traço de

identificação entre os países da região. Assim, esta negatividade constituiria uma condição

compartilhada no presente, um desafio a ser superado através da ação coletiva, o que fundamentaria

propostas e ações coordenadas a partir de uma perspectiva sul-americana. Este conteúdo identitário

“periférico” representaria uma das bases do discurso para a integração regional, o que mostra-se

como um relevante fator de continuidade na condução da política externa brasileira.

Cabe ressaltar que este período foi marcado pelos efeitos da crescente presença da

China na economia de boa parcela dos países sul-americanos. No caso do Brasil, isto resultou em

uma sensível redução de suas exportações de produtos industrializados para o subcontinente, além

de induzir a um processo de reprimarização das relações comerciais com a China (PEREIRA,

2012). Desta forma, os incentivos à integração da América do Sul sofreram revezes importantes, os

quais demandariam maior empenho por parte dos principais membros – especialmente o Brasil – no

intuito de reduzir as assimetrias. Todavia, com os problemas de crescimento econômico cada vez

mais evidentes no país, a política externa brasileira apresentou dificuldades em arcar com os custos

do fomento à integração regional.

Em termos discursivos, apesar de manter a América do Sul como prioridade, a

diplomacia do governo Rousseff passou a enfatizar a pretensão de diversificar as relações

exteriores, com vistas a perseguir melhores oportunidades para o desenvolvimento nacional. Neste

sentido, a crescente atuação brasileira junto aos BRICS, por exemplo, denotaria sua busca por


parcerias estratégicas percebidas como menos dispendiosas e, eventualmente, com retorno mais

rápido. Quanto a esta orientação pragmática, o ministro Luiz Alberto Figueiredo, em um discurso

durante cerimônia de formatura no Instituto Rio Branco, sintetizaria:

Na busca do desenvolvimento, o Brasil vem seguindo uma política externa

ativa e diversificada. A diversidade é, mais do que nunca, a palavra de

ordem. No mundo multipolar em formação, não há espaços para opções ou

parcerias excludentes. O desafio reside em operar simultaneamente em

múltiplos planos, sem alinhamentos automáticos.

O reforço das relações e da integração na América do Sul, em particular no

MERCOSUL, é elemento fundamental dessa estratégia diversificada. Com

um entorno estável e próspero asseguramos melhores condições para nosso

desenvolvimento e para nossa inserção internacional. A América do Sul tem

logrado dar respostas próprias aos desafios enfrentados pela região nos mais

variados campos (FIGUEIREDO, 2014, s/p.).

Além do pragmatismo, este trecho denota uma interessante mudança na autodefinição

da política externa brasileira do governo Rousseff, a qual passou a ser proclamada como “ativa e

diversificada”. Esta conceituação assinala uma mudança parcial em relação à diplomacia “ativa e

altiva”, uma noção amplamente difundida pela gestão antecessora. No mais, convém destacar a

referência do chanceler à suposta autonomia da América do Sul na superação de seus problemas, o

que, por consequência, acaba por insinuar a presença de uma exterioridade constitutiva desta

identidade regional – conforme será visto a seguir.

A presença do “outro”

No âmbito da política externa, a construção de uma identificação regional entre distintos

países envolve a cristalização de um “nós” discursivo. Este sujeito coletivo corresponde à reiteração

de um polo de diferença, expresso na dicotômica relação do “nós” em relação ao “outro”. Não

obstante, uma determinada identidade pode apresentar variações no tipo de referência a esta

“outricidade” (HANSEN, 2006), oscilando entre o antagonismo e uma oposição menos radical. A

partir desta concepção gradualista, pode-se analisar as supostas variações acerca da representação

do “outro” no discurso da política externa brasileira para a integração da América do Sul,

particularmente durante o primeiro governo Rousseff.


Enquanto as referências diretas e negativas aos Estados Unidos eram algo recorrente

para a articulação do “outro” no discurso integracionista do governo Lula, a diplomacia da

presidenta Dilma Rousseff apresentou uma relevante mudança neste padrão. Deste modo, ao invés

de fazer uso de alusões próximas ao antagonismo para referir-se a esse “outro”, esta gestão

desenvolveu seu discurso para a América do Sul a partir de menções mais genéricas a um polo de

oposição externa, sem delimita-lo explicitamente. Em reunião no âmbito da Unasul, a presidenta

sinalizaria esta tendência a seus pares:

Nós não queremos uma integração na qual algum país possa se impor sobre

os demais pelas dimensões de seu território, de sua população ou pelo

tamanho do seu Produto Interno Bruto, como, ao longo da história

internacional, sistematicamente fizeram conosco (ROUSSEFF, 2011b, s/p.).

Nesta passagem, percebe-se uma negação a qualquer influência externa, bem como uma

negação à ideia de alguma possível imposição a ser repetida por qualquer membro interno – em

referência, notadamente, ao próprio Brasil. Por outro lado, pode-se conjecturar o quanto uma dupla

negação vem a redundar em uma afirmação... De toda forma, para além da alusão ao “outro” como

país ou região diferente e potencialmente concorrente, destaca-se a indicação dos desafios e efeitos

deletérios da globalização para a América do Sul. Neste sentido, o discurso da política externa

brasileira apresentou tal contexto enquanto uma espécie de incentivo à regionalização, onde a

integração do subcontinente sul-americano se apresentaria como uma plataforma privilegiada para

enfrentar estes problemas que emanariam “de fora”.

O Brasil quer enfrentar as vicissitudes da globalização junto com seus

parceiros sul-americanos. A força dessa iniciativa foi tal que se expandiu

para todo o continente e, agora, depois da formação da Celac, que é a

Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos, tornou-se, essa

instituição, a Celac, um acontecimento inédito na história da região

(ROUSSEFF, 2013, s/p.).

Em termos comparativos, ainda que predominem traços de continuidade no discurso dos

dois presidentes petistas, percebe-se a adoção de “caminhos autônomos” por parte da política

externa de Dilma Rousseff, a exemplo de sua busca por melhoria das relações com os Estados

Unidos (SOUZA & SANTOS, 2014, p. 137). Contudo, esta tentativa inicial de maior aproximação

entre os dois países, inclusive com a indicação de Antonio Patriota (que já havia sido embaixador


do Brasil em Washington) para o cargo de chanceler, redundaria em um expressivo fracasso.

Decisivo para este desfecho foi a divulgação de operações de espionagem realizadas por órgão de

inteligência do governo estadunidense, tendo por objeto as comunicações telefônicas e eletrônicas

de cidadãos, empresas e instituições do Brasil.

A partir deste incidente, nas diversas manifestações de condenação à espionagem

sofrida, o governo Rousseff buscou arregimentar o apoio de outras nações, incluindo os vizinhos da

América do Sul, sustentando a ideia de defesa da liberdade e da soberania. Em discurso por ocasião

de formatura no Instituto Rio Branco, a presidenta Dilma Rousseff ressaltaria os méritos dos

distintos círculos de integração mantidos com os países do entorno, especialmente no tocante à

preservação da estabilidade política, da cooperação econômica e, não menos importante, da

autonomia:

[...] nós reafirmamos nosso desejo de atuar juntos, sem tutela externa, com

base em uma agenda traçada pela própria região. Na verdade, essas três

instâncias [Mercosul, Unasul e CELAC] mostraram sua capacidade de

defender e de garantir valores e princípios e, ao mesmo tempo, defender os

interesses dos povos dos diferentes países, respeitando a sua independência

e soberania (ROUSSEFF, 2014b, s/p.).

Grosso modo, este padrão se aproxima à dinâmica verificada na política externa do

governo Cardoso, onde, a princípio, o Brasil tentou uma aproximação com os Estados Unidos,

especialmente no tocante ao projeto de formação de uma Área de Livre Comércio das Américas

(ALCA). Contudo, ao longo do segundo mandato peessedebista, as expectativas brasileiras

acabaram frustradas, o que fomentou a emergência de um discurso crescentemente crítico aos

efeitos da chamada “globalização assimétrica” e, por extensão, redundou na retomada da proposta

lançada pelo governo de Itamar Franco para uma integração regional considerada mais equânime,

envolvendo os países da América do Sul (MIRANDA, 2014).

Na comparação entre as gestões petistas, percebe-se uma sensível redução na frequência

e na intensidade das referências de outricidade no discurso da política externa brasileira durante o

governo Rousseff. Enquanto a influência estadunidense e o projeto estratégico da ALCA

constituíram elementos essenciais para a articulação de um discurso de antagonismo por parte da

diplomacia regional de Luiz Inácio Lula da Silva, sua sucessora lidou com um cenário bastante

distinto, marcado pela retração e lenta recuperação econômica da grande potência norte-americana.


De modo geral, esta conjuntura continental induziria a um maior recuo na presença dos Estados

Unidos na região sul-americana, o que acabou por favorecer uma atuação diplomática brasileira

mais autônoma no sentido de consolidar a esfera da Unasul.

Liderança brasileira na América do Sul

Em pesquisa anterior, verificou-se que o tema da liderança do Brasil na América do Sul

emergiu no discurso da política externa apenas a partir do segundo mandato de Fernando Henrique

Cardoso, mantendo notada sequência e incremento ao longo da gestão de Luiz Inácio Lula da Silva

(MIRANDA, 2014). Desta forma, a diplomacia do período peessedebista sustentou a pretensão

brasileira à condição de liderança regional de modo discreto e, por vezes, implícito; ao passo que o

governo do sucessor petista sinalizou, em diversas ocasiões, uma nítida reivindicação a esta

predicação. Contudo, com o advento do governo de Dilma Rousseff, o discurso da política externa

brasileira praticamente deixou de abordar esta concepção de uma suposta liderança do país na

América do Sul.

Em certa medida, esta importante descontinuidade no discurso da política exterior de

Rousseff poderia ser interpretada como exemplo de uma menor intensidade da atuação diplomática

durante esta administração, caracterizada por uma relativa contenção (Cf. NEVES, 2011;

CORNETET, 2014). Por outro prisma, este fato poderia ser interpretado como sinal de uma

conjuntura sul-americana em que uma liderança brasileira já não necessitaria mais ser (re)afirmada,

tendo em vista a retração de possíveis contendores, o que tornaria esta posição algo evidente e

aceito. No entanto, o cenário mais plausível parece apontar mesmo para um recuo desta pretensão

brasileira por uma liderança regional explícita, tendo em conta a falta de condições políticas e,

inclusive, econômicas para “arcar com os custos” do exercício de tal posição (SARAIVA, 2014, p.

32). Nesta direção, a reiterada busca da diplomacia do governo Rousseff por relações diversificadas

e pragmáticas parece reforçar tal avaliação, na perspectiva que acordos bilaterais e alianças

estratégicas não-comerciais representariam um dispêndio menor e apresentariam um potencial de

retorno mais imediato.

Por outro lado, os pronunciamentos analisados evidenciam um elemento de

continuidade com o governo Lula na progressiva remissão ao princípio de solidariedade, o qual


regeria as relações exteriores do Brasil com seu entorno regional. Esta noção de “solidariedade” foi

recorrentemente mobilizada na gestão anterior, sendo intrinsecamente associada ao discurso sobre o

papel de liderança do Brasil na região, a qual seria propalada como benévola para os demais países.

Nesta direção, em discurso apresentado no âmbito da Unasul, a presidenta Dilma Rousseff

enfatizaria a relevância deste princípio norteador:

O projeto integracionista é solidário e busca consolidar a América do Sul

como uma zona de cooperação e desenvolvimento. Felizmente, nós

construímos este fórum, e pela maturidade que ele representa, eu me

congratulo com todos aqueles que estiveram aqui na sua construção, no

momento inicial do surgimento da Unasul (ROUSSEFF, 2011b, s/p.).

De modo similar, o ministro Antonio Patriota reforçaria esta perspectiva: “A UNASUL

é um espaço privilegiado de cooperação para o Brasil, no qual queremos avançar em iniciativas

concretas que demonstrem a capacidade regional de lograr objetivos comuns” (PATRIOTA, 2012,

s/p.). Estes pronunciamentos denotam alguns aspectos relevantes da estratégia internacional do

Brasil: em função de suas limitações em termos militares e econômicos, o país empenha-se na

constante busca pelo desenvolvimento, embasado em solidariedade e cooperação, o que

corresponderia ao exercício do chamado soft power, especialmente junto a países do Sul. Neste

sentido, a bem sucedida experiência de superação de iniquidades sociais veio a representar um

avanço importante, pois legitimaria o Brasil a difundir sua expertise, contribuindo, assim, para sua

afirmação como uma potência ascendente e para sua inserção em alianças estratégicas, como a

própria Unasul, BRICS e IBAS (Cf. DAUVERGNER & FARIAS, 2012). Esta tendência seria

perceptível na política externa do governo Lula, sendo mantida na primeira gestão Rousseff.

Todavia, convém assinalar que, mais do que qualquer ideal de altruísmo, a noção de

solidariedade remeteria a potenciais externalidades negativas para o Brasil em conviver com um

entorno regional repleto de problemas. Nesta perspectiva, o discurso da política externa brasileira

concebe a integração da América do Sul enquanto parte essencial de um projeto de desenvolvimento

nacional. Assim, a referida concepção de solidariedade do país, denotaria, paradoxalmente, um viés

de realismo mantido pela diplomacia ao longo dos governos petistas, sendo articulado como traço

de pragmatismo e de crescente autonomia por parte da política externa brasileira.


Considerações finais

Tendo em conta as diferentes interpretações acerca da política exterior do primeiro

governo de Dilma Rousseff, este trabalho procurou abordar seu discurso para a interação da

América do Sul, posto ser um aspecto relevante para a identificação de continuidades e rupturas na

condução da diplomacia brasileira. Deste modo, a presente análise enfatizou três temas

considerados fundamentais ao desenvolvimento do referido discurso: as bases de uma identidade

regional, o papel constitutivo exercido pela presença do “outro” e a liderança brasileira no

subcontinente. A partir deste exame, foi possível perceber a predominância de uma relativa

continuidade no discurso integracionista desta gestão, quando comparada a seus antecessores,

sendo, contudo, observada também a presença de algumas significativas rupturas ou adaptações.

Em um viés de continuidade, o discurso da política externa do governo Rousseff

reiterou o entendimento da América do Sul enquanto espaço prioritário para a atuação do Brasil. Os

pronunciamentos analisados apontaram para a expressiva manutenção de uma diplomacia de

valorização desta região, considerada basilar para a projeção internacional do país e para seu projeto

de desenvolvimento. Não obstante, em um processo que já se acentuava no segundo mandato de

Luiz Inácio Lula da Silva, a dinâmica da política externa brasileira desenvolveu-se, de forma mais

nítida, a partir de uma combinação de foros de influência regional distintos, ainda que

complementares: Mercosul, Unasul e CELAC. Deste modo, a América do Sul foi mantida enquanto

uma área fundamental para a condução de uma estratégia diplomática de geometria variável durante

o governo Rousseff.

As principais bases e justificativas construídas pelo discurso integracionista da política

externa brasileira, como a proximidade geográfica, a condição de subdesenvolvimento, o consenso

em torno da democracia e a ausência de armas nucleares, continuaram a ser apresentadas como

traços de identificação entre os países sul-americanos. Neste âmbito, observou-se apenas uma

diminuição nas alusões a processos e agentes históricos que, a princípio, forjariam uma longeva

identidade regional. Ademais, esta análise encontrou como uma importante permanência discursiva

a noção de uma suposta solidariedade do Brasil para com os seus vizinhos do subcontinente, onde,

contudo, os objetivos da regionalização seriam associados ao projeto de desenvolvimento nacional.


Quanto aos sinais de rupturas ou mudanças no desenvolvimento do discurso

integracionista da política exterior brasileira, estes parecem refletir um movimento de adaptação do

país a uma conjuntura de crise financeira internacional, bem como seriam consequência de

alterações no perfil de condução da diplomacia durante esta gestão. Em comparação à política

externa de seu predecessor, verificou-se no discurso do governo de Dilma Rousseff uma expressiva

diminuição na frequência e na intensidade das referências antagônicas ao “outro”, particularmente

no que tange às remissões aos Estados Unidos. Com isto, foram enfatizadas as consequências

negativas da globalização para a região, as quais representariam uma exterioridade constitutiva

deste discurso integracionista. Por fim, o principal aspecto de ruptura no discurso da política externa

do governo Rousseff consistiu no abandono da pretensão brasileira em desempenhar o papel de

liderança da América do Sul, um encargo que seria considerado demasiado custoso na perspectiva

pragmática da diplomacia “ativa e diversificada” desta administração.

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a américa do sul na política externa de dilma rousseff

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