A Administração Pública no ordenamento jurídico ... ?· Estados de Direito democrático possam não…

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<ul><li><p> 1 </p><p>A Administrao Pblica no ordenamento jurdico, </p><p>constitucional e legal, da Guin-Bissau </p><p>Por Ana Cludia Marcos Carvalho </p><p>Introduo </p><p>Proponho-me hoje falar sobre a Administrao Pblica no ordenamento </p><p>jurdico da Guin-Bissau. Este trabalho no pode dispensar qualquer </p><p>dos sentidos em que a Administrao Pblica se apresente, portanto, a </p><p>Administrao Pblica em sentido orgnico ou subjectivo, vulgo </p><p>organizao pblica, e a Administrao Pblica em sentido material ou </p><p>objectivo, a actividade administrativa tpica.1 </p><p>Com vista a atingir o objectivo que pretendo e que ser revelado nas </p><p>concluses deste trabalho, adoptei a seguinte estrutura para esta </p><p>conferncia. </p><p>Comearei por justificar a necessidade de regulamentao da </p><p>Administrao Pblica, as matrias em que essa necessidade se </p><p>acentua e o nvel de regulamentao que se impe. </p><p>Em seguida, traarei o quadro das normas constitucionais guineenses </p><p>sobre a Administrao Pblica. Refira-se que a forma de abordagem </p><p>nesse momento sobretudo inspirada no texto do Professor Doutor </p><p>Jorge Miranda A Administrao Pblica nas Constituies </p><p>Portuguesas,2 de modo que se revela uma apresentao sucinta e </p><p>brevemente analtica. </p><p>Adiante, continuarei com a exposio da regulamentao ao nvel legal </p><p>sobre a Administrao Pblica, agrupada coerente e tematicamente, </p><p> 1 Sobre os vrios sentidos da expresso Administrao Pblica vide Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume I, 2 edio, Almedina, Coimbra, pgina 32 e seguintes, e Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, I Suplemento, pgina 13. 2 Correspondente interveno do Professor nas Jornadas de Direito Administrativo em homenagem ao Professor Marcello Caetano, realizadas em 18 de Maro de 1987, e cujo texto se encontra publicado sob aquele ttulo na Revista O Direito, Ano 120, 1988, Volume. III e IV, pginas 607 e seguintes. </p></li><li><p> 2 </p><p>sempre que possvel, e com o exame fugaz que uma conferncia to </p><p>temporalmente limitada permite. </p><p>Por fim, as concluses revelaro uma reflexo que tem sido constante </p><p>na minha contnua observao sobre esta matria no ordenamento </p><p>jurdico guineense. </p><p>A necessidade de regulamentao da Administrao Pblica </p><p>Procurar nesta fase razes para a regulamentao da Administrao </p><p>Pblica seria quase equivalente a pr em causa o Direito </p><p>Administrativo. Logicamente que essa necessidade se impe, que no </p><p>se imagina um actual Estado de Direito democrtico sem um certo </p><p>Direito Administrativo, enquanto aquele conjunto de normas jurdicas, </p><p>que regula essencialmente a organizao e funcionamento da </p><p>Administrao Pblica, bem como as relaes que esta estabelece com </p><p>outros sujeitos de direito, no mbito da sua actividade administrativa </p><p>de gesto pblica. Muito embora se reconhea que alguns, raros, </p><p>Estados de Direito democrtico possam no ter um Direito </p><p>Administrativo neste sentido, no deixando no entanto de ter uma </p><p>Administrao Pblica subordinada Lei, com a diferena de essa Lei </p><p>no ser distinta daquela que regula as relaes privadas.3 Portanto, a </p><p>subordinao Lei existe, tem que existir. </p><p>A essencialidade de se regulamentar de forma distinta, adequada, </p><p>especial, a Administrao Pblica incide, creio, na importncia que </p><p>esta se reveste para a sociedade em geral. Com efeito, </p><p>Administrao Pblica quem cabe satisfazer as necessidades colectivas </p><p>sentidas pela comunidade e que so assumidas como tarefa </p><p>fundamental do Estado. </p><p> 3 Diogo Freitas do Amaral, supra, p.121. </p></li><li><p> 3 </p><p>Em regra, fala-se muito teoricamente das necessidades colectivas, </p><p>embora alguma doutrina tenha vindo a apontar diversos exemplos </p><p>dessas necessidades. No deixando de reproduzir alguma dessa </p><p>doutrina4 parece-me digno apontar aqui alguns dos exemplos de </p><p>necessidades da comunidade guineense que devem ser satisfeitos pela </p><p>Administrao Pblica guineense, e que como tal merecem a nossa </p><p>ateno. </p><p>Caminhando no sentido daquelas que so consideradas as trs </p><p>principais espcies de necessidades colectivas5, constata-se que, ao </p><p>nvel da segurana, necessrio organizar e manter servios de polcia </p><p>que garantam a proteco dos cidados, a ordem e a tranquilidade </p><p>pblicas, servios de Foras Armadas, servios que fiscalizem os </p><p>transportes pblicos e privados que realizam a deslocao das pessoas </p><p>no territrio, em especial rodovirios, fluviais e martimos do </p><p>conhecimento geral a existncia de sinistros com consequncias fatais </p><p>para as vidas humanas, - servios de bombeiros que permitam uma </p><p>resposta mais rpida e eficaz s ocorrncias em que se impe a sua </p><p>interveno tambm so conhecidas as dificuldades de interveno </p><p>destes servios, como recentemente se pode verificar no grande </p><p>incndio do mercado central de Bissau. </p><p>Ao nvel da cultura, numa espcie que no se pode distanciar do social, </p><p>no pode deixar de se falar nos estabelecimentos de ensino, </p><p>insuficientes e, em regra, exguos, com carncia de meios humanos e </p><p>materiais. A pouca relevncia que dada a vectores culturais como </p><p>museus, bibliotecas, a ciclos de conferncias e outros meios de </p><p> 4 Sobre necessidades colectivas vide Freitas do Amaral, Dicionrio, supra, p. 13, Joo Caupers, Introduo Cincia da Administrao Pblica, ncora Editora, 2002, p. 71. 5 Sobre necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar veja-se Freitas do Amaral, Dicionrio, supra, p. 15. </p></li><li><p> 4 </p><p>divulgao de cultura. Refira-se especificamente as dificuldades de </p><p>muitos dos artistas guineenses que j se dedicam s artes, literrias, </p><p>artes plsticas, txteis, msica, cinema e teatro, e a escassez do </p><p>despontar de novos artistas. </p><p>Ao nvel do bem-estar econmico-social h uma grande necessidade de </p><p>servios de obras pblicas que possam ajudar a desenvolver o pas, </p><p>muitas das carncias passam por diversas infra-estruturas </p><p>inexistentes ou destrudas aps o conflito poltico-militar de </p><p>1998/1999. Mas na rea da construo impe-se ainda o </p><p>licenciamento e fiscalizao de obras particulares. premente o </p><p>reordenamento do territrio, dos espaos urbanos e rurais. </p><p>Um imperativo para o bem-estar social a organizao de servios de </p><p>sade, servios de saneamento bsico e de limpeza, de distribuio de </p><p>servios de gua e electricidade, realidades longnquas da maioria dos </p><p>cidados guineenses e que actualmente constituem as mais bsicas </p><p>condies para uma vida condigna. </p><p> ainda essencial a criao ou apoio de sistemas de assistncia social </p><p>vlidos voltados para os mais desfavorecidos, sobretudo crianas e </p><p>idosos. </p><p>Ao nvel econmico as carncias so muitas, mas a ausncia de meios </p><p>financeiros por parte do Estado e a consequente dificuldade de </p><p>investimento deste, leva a que pelo menos existam e actuem </p><p>efectivamente servios que licenciem, fiscalizem as indstrias e o </p><p>comrcio, as condies e a conformidade com a lei dos </p><p>estabelecimentos, dos mercados; servios alfandegrios e fiscais. </p></li><li><p> 5 </p><p>Esta apenas uma enumerao exemplificativa de alguns dos servios </p><p>que devem caber Administrao Pblica, e que me parecem merecer </p><p>uma referncia especial no caso particular da Guin-Bissau. Mas </p><p>muitos outros poderiam ser apontados, servios diplomticos e </p><p>consulares, servios de registo civil, comercial, predial, melhoramentos </p><p>de meios e vias de comunicao. </p><p>A chamada de ateno, no inocente, nem imparcial, para alguns </p><p>destes problemas, serve para demonstrar a necessidade de leis sobre </p><p>estas matrias. Claro que, muitas das solues para estes problemas </p><p>passam tambm por condies fsicas, mas verdade que nada disto </p><p>se dever fazer sem leis prvias, adequadas, pensadas exactamente </p><p>para o bom desenredo destas questes. </p><p>Para alm das leis necessrias sobre essas matrias, natural a </p><p>existncia de leis sobre a formao da vontade administrativa e sobre a </p><p>actuao dessa. Consequncia dessa actuao so as leis que visam </p><p>proteger a comunidade face Administrao Pblica, as normas </p><p>garantsticas dos administrados. </p><p>Aponto assim a necessidade de regulamentao da Administrao </p><p>Pblica no que diz respeito organizao que a sustenta normas </p><p>orgnicas - s relaes que se estabelecem ou possam estabelecer com </p><p>outras entidades mas em especial com os administrados normas </p><p>relacionais -, e actuao que se lhe impe no cumprimento dessa sua </p><p>misso, em sentido lato, de satisfao das necessidades da </p><p>comunidade em que se insere normas procedimentais. E o caminho </p><p>que vos proponho de seguida o da verificao do que acabo de dizer </p><p>no ordenamento jurdico da Guin-Bissau. </p></li><li><p> 6 </p><p>A Administrao Pblica na Constituio da Guin-Bissau </p><p>O texto constitucional em vigor na Guin-Bissau e que cumpre </p><p>analisar data de 1984, com as sucessivas alteraes que tiveram lugar </p><p>em 1991, 1993, 1995, e 1996. </p><p>Em matria de tarefas assumidas pelo Estado como fundamentais h </p><p>um crescimento acentuado e diversificado, face Constituio </p><p>aprovada em 1973, a qual, naturalmente, tinha como grandes </p><p>preocupaes afirmar a independncia do Estado e organizar o poder </p><p>poltico para o novo Estado. Enquanto que nesse texto parcas so as </p><p>tarefas que se vo reflectir nas funes a desempenhar pelas entidades </p><p>administrativas, o caso de alguns preceitos que referem a </p><p>necessidade de criar condies econmicas e culturais para o </p><p>desenvolvimento social, e a preocupao com o trabalho e com o </p><p>ensino, reveladas no artigo 14; a Constituio actual assume tarefas </p><p>to diversificadas que vo desde o bem-estar em geral, ao qual se refere </p><p>o artigo 11, n. 2, sade pblica, segurana social, educao, </p><p>cultura e ao desporto, segurana e defesa, como o demonstram </p><p>respectivamente os artigos 15, 46, n. 3, 16 e 49, 17, 20 e 21. </p><p>Ao nvel da organizao administrativa, encontra-se na Constituio a </p><p>atribuio expressa ao Governo da funo administrativa, no artigo </p><p>96, o qual assim o rgo supremo da Administrao Pblica, tal </p><p>como em Portugal.6 </p><p>As competncias administrativas do Governo guineense constam de </p><p>algumas alneas do artigo 100, das quais se assinala a alnea a) como </p><p>a mais importante, segundo a qual, compete ao Governo dirigir a </p><p> 6 Artigo 182 da Constituio da Repblica Portuguesa. </p></li><li><p> 7 </p><p>Administrao Pblica, coordenando e controlando a actividade dos </p><p>ministrios e dos demais organismos centrais da Administrao e os do </p><p>poder local. </p><p>Este o principal preceito no que diz respeito Administrao central7 </p><p>e que prev o poder de direco sobre essa. Esta Constituio no </p><p>consagra a Administrao indirecta do Estado, apesar de ela existir na </p><p>realidade guineense. Consagra-se apenas a Administrao central, </p><p>referida, e a local, perifrica e autnoma. </p><p>Sobre a Administrao local do Estado ou perifrica, para alm da </p><p>referncia da alnea a), do artigo 100, trata o artigo 107, n.1, de </p><p>dividir o territrio em regies, subdivididas em sectores e seces, para </p><p>efeitos poltico-administrativos; o artigo 108 estabelece os </p><p>representantes mximos do Governo nessa diviso e subdivises o </p><p>Governador de Regio e o Administrador de Sector -, os quais so, nos </p><p>termos do n. 2 desse artigo, evidentemente, nomeados e exonerados </p><p>pelo Governo, ainda que sobre proposta do ministro da tutela; e, o </p><p>artigo 114, n. 1, prev a participao do Administrador de Sector na </p><p>Assembleia Municipal, rgo da Administrao local autrquica, que </p><p>veremos j de seguida. </p><p>Restam nesta Constituio, ao nvel de normas sobre a Administrao </p><p>Pblica, as que se referem Administrao autnoma, e que nesta </p><p>apenas tratam das de tipo territorial, como se evidencia no artigo 7. </p><p>Portanto, em relao Administrao autnoma, regulam-se as </p><p>Autarquias Locais, no captulo especialmente dedicado ao Poder Local, </p><p> 7 Tambm o artigo 87, alnea a) da Constituio da Repblica da Guin-Bissau s refere a competncia reservada Assembleia Nacional Popular, salvo autorizao conferida ao Governo, para legislar sobre organizao da administrao central e local. </p></li><li><p> 8 </p><p>captulo VI, do Ttulo III, que compreende os artigos 105 a 118, os </p><p>quais alternam preceitos referentes Administrao local do Estado e </p><p> Administrao local autnoma. </p><p>H uma preocupao evidente com a questo da autonomia das </p><p>autarquias locais e com o reforo do poder das mesmas. -lhes </p><p>atribudo poder regulamentar prprio por via do artigo 112, n. 1. Os </p><p>artigos 105, n. 1 e 110, n. 1 conferem-lhes autonomia </p><p>administrativa, patrimonial e financeira. </p><p>So autarquias locais na Guin-Bissau os municpios, as seces </p><p>autrquicas e as juntas locais: artigo 106. Constituem rgos das </p><p>autarquias, segundo o n. 1, do artigo 111, uma Assembleia com </p><p>poderes deliberativos, eleita por sufrgio universal, directo e secreto, e </p><p>um rgo executivo; o que no caso dos municpios corresponde </p><p>respectivamente Assembleia Municipal e Cmara Municipal [artigo </p><p>113, alnea a)].8 </p><p>Na relao com rgos de poder de soberania, cabe ao Governo o poder </p><p>de tutela, que se limita tutela legal e inspectiva sobre a Autarquias </p><p>Locais, nos termos do artigo 112, n. 2 e da Lei que veremos adiante; </p><p>e, cabe Assembleia Nacional Popular criar e extinguir as Autarquias </p><p>Locais e dissolver os seus rgos nos termos dos artigos 117 e 116.</p><p>Ao nvel de garantias dos administrados no h uma especial garantia </p><p>administrativa, cabendo a impugnao de quaisquer modos de </p><p>actuao da Administrao no genrico direito dos cidados justia, </p><p>consagrado no artigo 32, como o direito de recorrer aos rgos </p><p> 8 As alneas b) e c) prevem os como rgos deliberativos e executivos, para as Seces Autrquicas e para as Juntas Locais, a Assembleia de Seco e a Comisso de Seco, e a Assembleia dos Moradores e a Comisso Directiva dos Moradores, respectivamente. </p></li><li><p> 9 </p><p>jurisdicionais contra os actos que violem os seus direitos reconhecidos </p><p>pela Constituio e pela lei. </p><p>Um aspecto louvvel a consagrao da responsabilidade civil do </p><p>Estado e das demais entidades pblicas, dos seus rgos, funcionrios </p><p>e agentes, no artigo 33 da Constituio guineense, no obstante a </p><p>falta de regulamentao legal dessa disposio. </p><p>Sem querer avanar antecipadamente com concluses deste trabalho, </p><p>constata-se desde j que nesta Constituio faltam ainda diversas </p><p>normas e sobretudo princpios sobre funcionamento e actividade </p><p>administrativa e uma carncia grave em matria de garantias dos </p><p>administrados, j que todas as normas referentes Administrao </p><p>Pblica foram j analisadas neste breve momento. </p><p>A Administrao Pblica na Lei guineense </p><p>A perspectiva da anlise da Administrao Pblica na lei guineense </p><p>tem que obedecer a uma determinada arrumao sob pena da </p><p>exposio se tornar confusa. </p><p>Ao nvel da Administrao Central do Estado podemos encontrar em </p><p>vigor a Lei Orgnica do Governo, que corresponde ao Decreto-Lei n. </p><p>20/95 de 25 de Dezembro9, a Ordem n. 1/92 que aprova Normas para </p><p>a criao, organizao e controlo dos servios civis do Estado10 e a Lei </p><p>de Organizao Poltico-Administrativa do Territrio11, que estabelece </p><p>no s a diviso do territrio mas tambm o funcionamento da </p><p>Administrao perifrica. Esta ltima lei a nica que trata de matria 9 Publicada no 1 suplemento do Boletim Oficial n. 52, de 25 de Dezembro de 1995. 10 Publicada no 1 suplemento do Boletim Oficial n. 30, de 30 de Junho de 1992. 11 Lei n. 4/97, de 2 de Dezembro, publicada no 1 Suplemento ao Boletim Oficial n. 48 de 1997. </p></li><li><p> 10 </p><p>respeitante Administrao Local do Estado ou Administrao </p><p>Perifrica. </p><p>J tinha enunciado que a Constituio guineense no consagra a </p><p>Administrao Indirecta mas existe uma Lei das Bases Gerais das </p><p>empresas de capitais pblicos12, o que permite afirmar que, na </p><p>realidade, existe na Guin-Bissau uma Administrao Pblica </p><p>tripartida, ou seja, central ou directa, indirecta e autnoma. </p><p>Tal tripartio no resulta portanto da Constituio mas confirma-se </p><p>que verdadeiramente existem entidades juridicamente distintas do </p><p>Estado que desenvolvem uma actividade materialmente estadual. </p><p>Em relao Administrao Local Autrquica a lista </p><p>consideravelmente mais extensa. Podemos contar com uma Lei de </p><p>Bases das Autarquias Locais13, com uma Lei para a criao e extino </p><p>de Autarquias Locais14, Leis sobre a Tutela do Estado sobre as </p><p>autarquias locais15 e sobre a Autonomia Financeira e Patrimonial das </p><p>Autarquias16. E Leis especficas para os Municpios, uma Lei-quadro17 e </p><p>um decreto-lei que cria municpios e estabelece os seus respectivos </p><p>limites18. </p><p>A actividade administrativa tem sido descurada na sua maioria, </p><p>defendendo parte da doutrina que se mantm em vigor o Estatuto do </p><p>Funcionalismo Ultramarino19 que data de 1956.20 Quem defende a sua </p><p> 12 Decreto n. 55/93, de 25 de Outubro, publicado no Boletim Oficial n. 43 de 1993. 13 Lei 5/96, de 16 de Setembro, publicada no Boletim Oficial n. 38, de 1996. 14 Lei 5/97, de 2 de Dezembro, publicada no 1 Suplemento ao Boletim Oficial n. 48 de 1997. 15 Lei 3/97 de 7 de Abril, publicada no Boletim Oficial n. 14 de 1997. 16 Lei 7/96, de 9 de Dezembro, publicada no Boletim Oficial n. 49, de 1996. 17 Lei 6/97, de 2 de Dezembro, publicada no 1 Suplemento ao Boletim Oficial n. 48 de 1997. 18 Decreto-Lei 4/96, de 9 de Dezembro, publicada no Boletim Oficial n. 49, de 1996. 19 Decreto n. 40.708 de 1956. 20 Sobre a divergncia de opinies consultar Madalena Nora, Colectnea de Legislao Administrativa, policopiada, Biblioteca da Faculdade de Direito de Bissau. </p></li><li><p> 11 </p><p>manuteno em vigor, apesar da revogao expressa pelo diploma que </p><p>publica o Estatuto do Pessoal da Administrao Pblica, procura evitar </p><p>o completo vazio legal nesta matria dada a inexistncia de qualquer </p><p>Lei que regule de forma geral o procedimento da actuao da </p><p>Administrao Pblica na Guin-Bissau. A manuteno do Estatuto do </p><p>Funcionalismo Ultramarino verdadeiramente desactualizado e disforme </p><p>da realidade acarreta problemas de compatibilizao com leis mais </p><p>recentes sem que se possa falar em revogao ou interpretao </p><p>actualista, como o caso quando comparados os artigos do Estatuto </p><p>do Funcionalismo Ultramarino com os artigos da Lei de Bases das </p><p>Autarquias Locais que determinam as consequncias do acto invlido </p><p>que padea dos mesmos vcios. Podemos ter actos que padecem do </p><p>mesmo vcio com consequncias diferentes quanto sua invalidade </p><p>consoante se trate de actos de rgos das Autarquias Locais ou de </p><p>actos dos demais rgos da Administrao Pblica.21 </p><p>Mais recentemente o legislador traz luz algumas leis sobre contratos </p><p>pblicos, sobre a modernizao da adjudicao dos

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