4. enfrentando el futuro

7/30/2019 4. Enfrentando El Futuro

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SECCINDE OBRASDE POLTICAY DERECHO

ENFRENTANDO EL FUTURO

Traduccin deJUAN JOS UTRILLA


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YEHEZKEL DROR

ENFRENTANDOEL FUTURO

Prlogo, seleccin y notas deSAMUEL SCHMIDT

FONDO DE CULTURA ECONMICAMXICO


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Primera edicin, 1990

D. R. 1990, FONDODE CULTURA ECONMICA, SA. DE C. V.Av. de la Universidad 975; 03100 Mxico, D. F.

ISBN 968-16-3393-8

Impreso en Mxico


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NDICE

PRLOGO.......................................................................................................................................................7INTRODUCCIN..........................................................................................................................................16I. UN MODELO GENERAL DE PLANIFICACIN ..................................................................................29

Introduccin................................................................................................................................................29Las caractersticas de un modelo general de planificacin.........................................................................31El concepto planificacin........................................................................................................................34Las dimensiones de la planificacin ..........................................................................................................39Procesos de la planificacin........................................................................................................................46Resumen: hacia una teora general de planificacin...................................................................................57

II. APOYO CIENTFICO AL JUICIO DE VALORES ................................................................................59Introduccin................................................................................................................................................59Fundamentos...............................................................................................................................................60Facetas del anlisis valorativo....................................................................................................................62Aspectos institucionales.............................................................................................................................65

III. EL FUTURO COMO DISCIPLINA ACADMICA. ALGUNOS SUPUESTOS FILOSFICOS,SOCIOLGICOS E INTELECTUALES BSICOS PARA LOS ESTUDIOS PROSPECTIVOS..............68

Introduccin................................................................................................................................................68

IV. IDEA POLITOLGICA DE LOS ESTUDIOS DEL FUTURO, FUTUROS ALTERNATIVOS YACCIN PRESENTE ...................................................................................................................................80

Prefacio.......................................................................................................................................................80Temas principales.......................................................................................................................................83Proyeccin de los estudios del futuro a los temas de los cursos de accin poltica...................................84Credibilidad de los estudios del futuro.......................................................................................................89Transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a los cursos de accin poltica.........................91Conveniencia de los estudios del futuro para el sistema poltico...............................................................98Conclusiones.............................................................................................................................................101

V. CMO SUPERAR LA OBSOLESCENCIA GUBERNAMENTAL: ALGUNOS COMENTARIOS YPROPUESTAS SOBRE REFORMAS GUBERNAMENTALES ..............................................................103

Introduccin..............................................................................................................................................103El problema...............................................................................................................................................103

Algunos elementos de la estrategia de reforma........................................................................................105Algunas propuestas fundamentales..........................................................................................................107Conclusin................................................................................................................................................111

VI. LOS TANQUES PENSANTES COMO PUENTE ENTRE CONOCIMIENTO Y PODER................112Esbozo de tesis fundamentales ................................................................................................................112

VII. AVANCES REQUERIDOS EN LOS TANQUES PENSANTES ......................................................120Alcance, mtodo y enfoque......................................................................................................................120Las contribuciones necesarias del tanque pensante..................................................................................122Evaluacin del desempeo del tanque pensante.......................................................................................123La escasez relativa de tanques pensantes o sus equivalentes...................................................................125Los tanques pensantes existentes se encuentran en crecientes dificultades.............................................133Los productos de los tanques pensantes estn lejos de satisfacer las necesidades de la formulacin decursos de accin poltica...........................................................................................................................136

Falta de autoevaluacin............................................................................................................................145Escasez de estrategias de capacidad de desarrollo...................................................................................146Entendimiento limitado de las realidades de la formulacin de cursos de accin poltica.......................146Insuficiencias en Enfoques y Metodologas.............................................................................................147Difusin inadecuada de descubrimientos y conocimiento........................................................................149Inadecuada concepcin de misin............................................................................................................150Prescripciones de mejora..........................................................................................................................155Recomendaciones para la accin de los jefes del tanque pensante..........................................................157Reconsideracin de la misin de un tanque pensante...............................................................................163

Apndice.......................................................................................................................................................165


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Principales tanques pensantes abarcados en el estudio de campo en que se basa este captulo...............165VIII. INTELIGENCIA PARA GOBERNANTES DEL DESARROLLO...................................................167

Introduccin..............................................................................................................................................167Consejos a los gobernantes en materia de inteligencia estratgica para el desarrollo..............................171

IX. UNA ESTRATEGIA PERFECCIONADA PARA MEJORAR LA ADMINISTRACIN PBLICA ENEL GOBIERNO CENTRAL DE VENEZUELA.........................................................................................200

Introduccin..............................................................................................................................................200EL DESAFO: OPCIONES TRASCENDENTALES..............................................................................202Algunos principios de mejoras.................................................................................................................205Radicalismo selectivo...............................................................................................................................205Orientacin hacia logros...........................................................................................................................206Difusin del espritu empresarial de mejoras...........................................................................................207Alguna desmitificacin.............................................................................................................................207Algunas propuestas de mejoras................................................................................................................209Mejoramiento de la interaccin con el ciudadano: cambio de la burocracia en el nivel del contacto con el

pblico y reduccin de los trmites burocrticos.....................................................................................210Mejoramiento de los niveles de apoyo a las decisiones centrales............................................................211Renovacin de la planificacin nacional..................................................................................................215Reestructuracin de presupuesto en la asignacin pblica.......................................................................216Formacin de cuadros...............................................................................................................................217

Proyecto piloto de mejoramiento..............................................................................................................220Unidad para la planificacin del mejoramiento del ejercicio de gobierno...............................................221Programas catalticos intensivos de formacin.........................................................................................222Conclusin................................................................................................................................................223

X. VEINTIUNA REGLAS PARA NEGOCIADORES POLTICOS..........................................................224Regla nm. 1. Precaucin con las negociaciones personales...................................................................224Regla nm. 2. No se debe confiar en corazonadas...................................................................................225Regla nm. 3. Basar las opciones trgicas sobre consideraciones a largo plazo......................................225Regla nm. 4. Trabaja muy de cerca con tu equipo..................................................................................227Regla nm. 5. S creativo, pero con cierto grado de escepticismo..........................................................227Regla nm. 6. Perseguir el resultado real y no las formulaciones legales................................................228Regla nm. 7. Considrense en forma explcita los costos y beneficios de la ambigedad.....................228Regla nm. 8. Considrese el acuerdo solamente como el eslabn de una cadena..................................229

Regla nm. 9. Estudia con cuidado a los partcipes y acta en consecuencia..........................................229Regla nm. 10. Planear la espontaneidad..............................................................................................230Regla nm. 11. Predisposicin favorable para intercambiar smbolos a fin de alcanzar logros concretos..................................................................................................................................................................230Regla nm. 12. Seleccionar racionalmente las estrategias de negociacin..............................................231Regla nm. 13. Preparar el contexto de la negociacin............................................................................231Regla nm. 14. Reconocer y enfrentar las incertidumbres.......................................................................231Regla nm. 15. Estar preparado para fracasar..........................................................................................234Regla nm. 16. Recurdese la ingeniera humana....................................................................................234Regla nm. 17. Basar los acuerdos en intereses reales complementarios................................................235Regla nm. 18. Cultivar el apoyo domstico............................................................................................235Regla nm. 19. Invertir en el propio equipo.............................................................................................236Regla nm. 20. No menospreciar las metodologas formales..................................................................237

Regla nm. 21. Aceptar la responsabilidad histrica...............................................................................237XI. ANLISIS DE CURSOS DE ACCIN POLTICA PARA GOBERNANTES...................................238La importancia de las decisiones de los gobernantes...............................................................................239Cambios que se requieren en el anlisis de los cursos de accin poltica................................................246Modelos normativos subyacentes.............................................................................................................247Diagnstico...............................................................................................................................................248Arquitectura..............................................................................................................................................250Metodologas............................................................................................................................................251Consideraciones polticas.........................................................................................................................252Ambiente del poder..................................................................................................................................255


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Tipo de personalidad................................................................................................................................256Caractersticas institucionales...................................................................................................................258Funciones sistmicas................................................................................................................................266Realidad y expectativas............................................................................................................................270

XII. ANLISIS DE CURSOS DE ACCIN POLTICA Y DECISIONES DE POLTICA EXTERIOR. 275El papel cambiante de las decisiones sobre poltica exterior....................................................................275La necesidad de innovar en la formulacin de alternativas de decisin sobre poltica exterior...............277Mejoramiento de las decisiones sobre poltica exterior como sistema.....................................................283Anlisis de cursos de accin poltica, naturaleza, contenido y aplicaciones............................................286Algunos ejemplos de anlisis como ayuda para la formulacin de decisiones sobre poltica exterior... .287Anlisis de suposiciones aplicadas a la racionalidad de la imagen tcita.............................................291Elementos de racionalidad en la formulacin de opciones de decisin, aplicados como metforas en lasnegociaciones............................................................................................................................................292Enfoque de los sistemas, aplicado al manejo integrado de un pas que se considera como meta u objetivo..................................................................................................................................................................295Mtodos de pronsticos amplios y alternativos para entornos internacionales........................................296Enfrentando la incertidumbre mediante el manejo de las crisis...............................................................297Implicaciones principales.........................................................................................................................298

XIII. ANLISIS DE CURSOS DE ACCIN POLTICA PARA ASESORAR GOBERNANTES .........302Alcance y propsito..................................................................................................................................302

La importancia de los gobernantes y sus decisiones................................................................................306LOS CAMBIOS REQUERIDOS EN EL ANLISIS DE LOS CURSOS DE ACCIN POLTICA....310El anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes como islas de excelencia

profesional................................................................................................................................................314El anlisis de los cursos de accin poltica cerca de los gobernantes y para ellos...................................324El anlisis de los cursos de accin poltica para gobernantes ofrece ayuda esencial y nica...................332Mtodos avanzados del anlisis de los cursos de accin poltica para el asesoramiento de gobernantes 346Realidad y perspectivas............................................................................................................................354

XIV. EXPLORACIN PRELIMINAR PARA CONSIDERAR LOS CURSOS DE ACCIN POLTICACOMO APUESTAS.....................................................................................................................................359

Modelos de formulacin de cursos de accin poltica con base en apuestas difusas, *...........................359BIBLIOGRAFA..........................................................................................................................................367


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PRLOGO

Persons pretending to forecast the future shall beconsidered disorderly under subdivision 3, section901 of the criminal code and liable to a fine of$250.00 and / or six months in prison.

Section 899, New York State Code of criminalprocedure.1

1. YEHEZKEL DROR, a lo largo de varias dcadas, ha trabajado en eldesarrollo de lo que l mismo denominapolicy science y que, expresadosintticamente, representa un esfuerzo nuevo por modificar lagobernabilidad mejorndola. La coleccin de artculos que aqu sepresenta es slo una muestra de su produccin, sin pretender sintetizarni reemplazar su obra, solamente se busca poner a la disposicin de loslectores de lengua espaola este material, porque es ms desconocidoen este idioma, ya que poco se ha traducido y cuando esto se ha hechoha circulado en revistas acadmicas de poca circulacin, en especial enEspaa y Venezuela. Los ensayos presentados giran alrededor de dos

puntos: la cuestin del futuro y el problema de la obsolescenciagubernamental, cuestiones que estn bastante relacionadas. Ambospuntos se complementan con una serie de sugerencias para superar laobsolescencia y preparar o modelar el futuro.

2. Todas las sociedades se han enfrentado al problema del futurocon inters, cautela y hasta miedo. Algunas lo han hecho porque lasatisfaccin de sus necesidades, conformadas en lo que podraconsiderarse un proyecto global, ha implicado una necesidad deeliminacin de la incertidumbre y la ignorancia o el desconocimiento, yotras han abrazado esta va como una reaccin contra todo tipo desupersticin, al grado de perseguir penalmente las actividades deplaneacin por su relacin con la brujera (el epgrafe con que se inicieste prlogo bien puede indicar en esta direccin).

Cierto tambin que la mayora de las sociedades dio y hasta siguedando a la cuestin del futuro, en su esencia, un contenido religioso,de tal manera que podemos trazar una lnea entre los grandes

1Tomado de W. Ascher y W.H., Overholt, Strategic Planning &Forecasting, Nueva York, John Wiley &Sons, 1983.


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momentos religiosos por ejemplo: las 10 plagas de Dios sobre losegipcios para liberar a los hebreos, por lo que toca al valor delconocimiento, los grandes mitos el de Prometeo, ejemplificando elvalor del fuego para el desarrollo del conocimiento y de la humanidad,2 y el desarrollo de la ciencia sera el ejemplo actual del manejo de la

ciberntica, que en ciertos casos hace rememorar la magia. Estetrazado de una lnea casi hace pensar en un smil entre el brujo delneoltico que conoca el man las propiedades msticas de loselementos y que por medio de esto guiaba a sus sociedades, con eldel cientfico actual, que sigue conociendo el nuevo man 3 y quecontina dirigiendo a la humanidad, con la salvedad que ahora no tienedirectamente el poder poltico.

El conocimiento del futuro ha sido y es vital para las sociedades, loque ha convertido a toda suerte de adivinos el orculo de Delfos ycientficos la tcnica de indagacin Delphi en individuos poderosos a

lo largo de la historia.4

Aun cuando hay que reconocer que laadivinacin tena un contenido mstico que hoy ha perdido la tcnica, esimportante que tengamos claro cul ha sido el papel histrico de stos,porque esto nos ayudara a replantear la cuestin del poder y entenderla esencia de la relacin entre conocimiento y poder y a partir de ahpoder proyectar en el contexto de las diversas configuraciones polticascul podr y deber ser su papel en la configuracin y modelaje delfuturo.

3. Hoy en da el conocimiento/estudio del futuro parece sernecesario y deseable. En la perspectiva histrica, los retos del futurohacia principios del siglo XXI parecen ser mucho ms importantes quelos retos existentes a principios de la era presente, o por lo menosparecen ser ms preocupantes, 5 al grado que se puede ver un esfuerzoen un nmero creciente de pases por conocer cmo ser su futuro. 6 Sinnimo de entrar a discutir estos aspectos, s se puede decir queposiblemente este inters se derive del hecho de que las potencialidadesde destruccin, 7 basadas en el hecho de que el hombre ha desarrollado

2Posteriormente, el mito de Prometeo se convierte en la identificacin del progreso, siguiendo la lnea delvalor del fuego. La liberacin temprana de Prometeo contra los dioses implica la liberacin de la humanidad,la liberacin de Prometeo para los anarquistas del siglo XIX implica la negacin del capitalismo. VaseAndrReszler, Mitos polticos modernos, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1984.

3

Sobre el man y su peso en la sociedad, vase Ernest Becker, La lucha contra el mal, Mxico, Fondo deCultura Econmica, 1977.4Aqu se nos presenta una lnea de indagacin histrica de la mayor sugerencia. Cul es el papel que

tienen los concentradores de conocimiento en la conduccin de los pueblos? Cul es el papel quedesempea el conocimiento en la conformacin del poder?

5En un ensayo reciente, el socilogo Daniel Bell califica los mayores retos del futuro como "las bombas detiempo"; vase "El mundo en 2013" en Facetas, 3:88, nm. 81.

6En Mxico es de destacar el proyecto Mxico 2010, que desarrolla la Fundacin Barros Sierra. Vase lapresentacin del proyecto en G. O. Barney y A. Alonso (comp.), Estudios del siglo XXI, Mxico, FundacinBarros Sierra-LIMUSA, 1988.

7 sta es en parte la tesis de Dror en su libro Crazy States: A Counterconventional Strategic Problem,


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tcnicas de exterminio masivo de todo tipo, han aumentado, que losdesequilibrios y paradojas que ha provocado el desarrollo han generadopresiones de difcil solucin, y que todo esto, junto con una ampliamodificacin cultural y poltica, han introducido un factor deincertidumbre elevado, dejando entrever la posibilidad de tener un

futuro vulnerable. De igual modo, parece ser que los elementos queideolgicamente sustentaron las instituciones actuales y las diversasrelaciones entre gobernantes y gobernados, as como las relacionesentre s mismos, parecen estar llegando a un cierto nivel deagotamiento, reforzando, a su vez, la imagen de un futuro incierto.

Hoy en da se tiene la certeza de que mientras no se estudie elfuturo ste seguir siendo incierto y se hacen esfuerzos para remodelarel futuro, con la finalidad de corregir las tendencias catastrficas que sevienen trazando. Si conocer el futuro ha implicado siempre tratar dereducir los efectos adversos de la incertidumbre, no hay duda de que

hoy estamos avanzando a pasos agigantados, desde las proyeccionescuantitativas hasta los enfoques cualitativos como los que nos presentaDror. 8

Por otra parte, enfrentarse al futuro implica tener una actitud deinfluencia respecto al futuro y no de derrotismo. De hecho, en elmomento en que se habla del futuro ste ya se modifica, porque surgela intencin de cambiar las cosas. 9 Y es as como observar la historiaen este contexto no es ver hacia atrs para rememorar glorias o llorarderrotas, sino para aprender a construir un futuro mejor, que confrecuencia, para ser mejor, debe ser diferente.

4. La preocupacin central de la ciencia poltica ha sido el papel delgobierno y su relacin con la sociedad. Habiendo partido de laexplicacin jurdica sobre el origen del poder, las explicaciones tericasposteriores parecen haber quedado atrapadas dentro del espectroexplicativo de diversos paradigmas que han considerado aunque nocon la mayor importancia y de forma limitada la relacin entre elhombre y la direccin gubernamental, donde lo importante ha sidoestablecer relaciones de causalidad simple que expliquen los procesospolticos, mientras que explicar la creacin y recreacin de smbolos yvalores ha sido olvidado, al igual que la proyeccin de variables hacia elfuturo.

Ahora, ciertamente nos enfrentamos al desarrollo de un nuevopunto de vista y enfoque para atacar los problemas de la

Milwood, N.Y., Kraus Reprint, 1980, donde se plantea el problema de que dos pases pequeos que handesarrollado una capacidad blica atmica, se vuelvan locos en un momento conflictivo y se lancen bombasatmicas mutuamente.

8Vase su libro Policymaking under Adversity, New Brunswick, Transaction Books, 1986.9 Debo esta frase venturosa a Jorge Gil, a quien adems agradezco los comentarios que hizo a este

prlogo, mas no lo responsabilizo por nada de lo escrito.


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gobernabilidad, que en cierto grado ha dejado atrs los enfoquestradicionales de la ciencia poltica. De hecho, Dror trabaja con elconceptopolicy, como un concepto central que conduce hacia un nuevoenfoque globalizador para entender las relaciones sociopolticas, con unagama de causalidades muy compleja, entre las que se encuentra la

poltica, que ya se ve desde otra dimensin. Ya no estamos frente a losproblemas tradicionales, donde hay relaciones de causalidadrelativamente determinados, sino que ahora se observa el procesopoltico que lleva a decisiones especficas, pero donde la decisin esparte de un proceso que no termina en ella, sino que a partir de ellatoma otro derrotero. De hecho, Dror habla comnmente depolicysciences, que si bien la he traducido como ciencias de los cursos deaccin poltica, tambin podra entenderse como ciencias de lagobernabilidad, porque a final de cuentas ste es el problema que sedebe atender: cmo reducir la obsolescencia gubernamental, mientrasque al mismo tiempo se mejora la gobernabilidad.

5. Llegado a este punto, es importante hacer una anotacin sobrela cuestin de la traduccin conceptual. Cuando Yehezkel Dror visitMxico en 1984, invitado por el Programa Universitario de Cmputo dela UNAM, el que esto escribe junto con Lian Karp preparamos unpequeo libro que apoyara el curso que l iba a impartir. El libro era unaserie de artculos de Dror y de hecho fue el antecedente de la coleccinque aqu se presenta. En aquella ocasin nos enfrentamos a una seriede conceptos de uso comn pero mal utilizados, porque en su usocomn y corriente en espaol no tenan ningn significado terico-conceptual. Un ejemplo de esto es el amplio uso depublic policycomo

polticas pblicas. En sentido estricto, todas las polticas son pblicas,pero la cuestin vista paradigmticamente, al adjetivar las polticas,entendindolas bajo la acepcin antigua, no deca en absoluto nadainnovador; de ah que el concepto no tuviera ningn significadoespecfico, a menos que se tuviera un amplio conocimiento de labibliografa respectiva, lo que sucede bastante poco.

Para que el curso de Dror tuviera mayor relevancia, tuvimos querealizar un serio esfuerzo de traduccin, para generar esos conceptos enespaol de tal manera que respondieran a los paradigmas explicativosque los haban generado en otro idioma. Estoy consciente de que este

esfuerzo podra toparse con cierta resistencia, porque se enfrenta a unamentalidad simplificada, producto de los paradigmas elaborados por otrarealidad y otros procesos de aprendizaje. Porque, adems, estacorreccin en la traduccin se topar con una mentalidad que sesatisfizo con las fallas de traduccin en lugar de empearse endesarrollarles un contenido adecuado. Los conocedores, sin embargo,reconocern esta aportacin.


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Agrguese adems el hecho de que por lo general se cae en latendencia de buscar un concepto de una sola palabra para traducir algoque en otro idioma se dice en una palabra. En este volumen se busc lacongruencia paradigmtica y de contenido metodolgico para facilitar elentendimiento de un enfoque que, aplicado, esperamos, cambiar en

mucho la cuestin del gobierno y las cuestiones respecto a l.6. Los siguientes conceptos han sido retraducidos, dejando de lado

la traduccin usual que se les da en espaol. En el texto aparecen con lanueva traduccin; sin embargo, se listan aqu para que quien losconozca en ingls entienda de inmediato la referencia y la modificacin.

Decisionmaking:

Formulacin de opciones de decisin

Decisionmaker: Formulador de opciones de decisinPolicy: Cursos de accin polticaPolicymaker: Formulador de cursos de accin polticaPolicymaking: Formulacin de cursos de accin

polticaPolicy science: Ciencias de los cursos de accin polticaPolicy studies: Estudios de cursos de accin poltica

Policyse traduce en plural, cursos de accin poltica, porque la

elaboracin del concepto implica que no hay un solo curso que se debaseguir, y que en cambio existe la posibilidad de tener varios cursos deaccin. El texto parecer sumamente repetitivo en espaol, pero sedecidi respetar lo mximo posible la redaccin en ingls y no buscarsinnimos a estos conceptos, porque de haberse hecho as se hubieradistorsionado el anlisis original.

7. Si bien se puede reconocer que existe una estructura operativadel gobierno, mejor conocida por Administracin Pblica, sobre la cualexisten mltiples aportaciones, 10 en especial por lo que toca a lasnecesidades y posibilidades de reformarla para lograr que sea mseficiente, con Dror se puede considerar que se propone una estructura

decisional que complemente a la operativa, ya no tanto bajo una visinde elevar el nivel de eficiencia, sino de eliminacin de la obsolescenciagubernamental en la que en principio pueden caer todos los gobiernos.

8. Es cierto que la cuestin de los estudios del futuro en general yde la planeacin estratgica en particular, se puede llegar a debatir en

10Respecto a Amrica Latina, vase B. Kliksberg y J. Sulbrandt (comp.), Para investigar la administracinpblica, Espaa, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1984.


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dos mbitos distintos y contrapuestos: como un auxiliar para la mejoradel gobierno; y como un medio para la perpetuacin de un sistemaespecfico. (Este aspecto lo trata Dror en alguno de los ensayos incluidosen este volumen.)

El meollo de la cuestin se encuentra en una postura ideolgica con

una discusin de fuerte contenido tico, porque para aquellosinteresados en la modificacin del sistema, cualquiera que ste sea, laaportacin de la planeacin para que el gobierno mejore suscapacidades implica la continuacin y reproduccin de las condiciones deinjusticia, desigualdad, etc., que el sistema acarrea, ya que la premisadel enfoque es que, en principio, el sistema no cambiara. Pero paraaquellos que reconocen el peso y la importancia que hoy tiene el Estadoen la vida de las naciones y su capacidad de conduccin, proponer losinstrumentos para el mejoramiento de la accin de gobierno, y con estomejorar las condiciones de vida de la sociedad, es una accin altamente

justificada.9. Por otro lado, en ninguna parte se asegura o se sostiene que laplaneacin es un instrumento de reproduccin de injusticias. Por elcontrario, el sostener que se est buscando un futuro mejor incluye lascondiciones de existencia del individuo. De hecho, si al planear se puedeentrar en un curso de accin de apoyo u oposicin a las tendencias quese han gestado bajo el gobierno actuante, seala de alguna forma eltipo de soportes u obstculos con los que se encontrarn losplanificadores y que tambin los sometern a diversas presiones ticas ypragmticas para su quehacer profesional.

Pero Dror va mucho ms all que este planteamiento del problema,porque reconociendo que la mera accin del gobierno bien puededistorsionar la configuracin del futuro, y que los intereses inmediatosdel gobierno 11 pueden bloquear un esfuerzo de anlisis y propuesta demejoramiento, sugiere el establecimiento de instancias que hagan esto,con independencia variable respecto al gobierno. En esta direccin,vase la introduccin especial que escribi para este volumen.

10. Como hay una imagen de prdida de la libertad individual entorno a la sociedad planificada del futuro, seguramente influida porobras como 1984 de George Orwell, es ineludible reconocer que hayvarias cuestiones que deben debatirse sobre la realidad individual,como, por ejemplo: estudios del futuro y democracia incluido el preciodemocrtico por no planear; estudios del futuro y legitimidad;planeacin y bienestar social; planeacin e injusticia y desigualdad

11 Esta es una cuestin importante e interesante, porque de hecho el peso especifico delgobierno y los polticos puede marcar derroteros indeseables en ciertas cuestiones. JeanMeynaud menciona el caso de un ministro que para no perder popularidad frena una decisinpoltica importante para todo el sistema, pero daina para su carrera poltica. La elaboracin dela poltica econmica, Madrid, Ed. Tecnos, 1969.


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Sin embargo, no debemos descartar la cuestin de la dificultad quetienen los expertos en los estudios del futuro para localizar a los lderesque sean accesibles al tipo de conocimiento y enfoques, como losgenerados por los estudios del futuro, as como las dificultades paraque, una vez que los estudios estn realizados y hechas sus

recomendaciones, alcancen el nivel de decisin e implantacin.12

Esto plantea cierta disociacin entre el conocimiento y el poder,derivada tal vez de la competencia, ya formulada, entre los expertos ylos polticos y el potencial concentrador de poder que tienen losexpertos. Al respecto, vase la solucin que Dror propone cuando hablade los tanques pensantes.

15. Yehezkel Dror es un pionero de los estudios de planeacinestratgica y su produccin acadmica bien puede ponerlo en el niveldel terico sobre los cursos de accin poltica, aunque ha mezclado suproduccin literaria con una intensa actividad de consultora del ms alto

nivel en diversas partes del mundo, incluyendo varias visitas a Mxico,actividades en la OCDE, ONU, etctera.Sus principales reas de investigacin y consultora incluyen: las

ciencias de los cursos de accin poltica; anlisis de los cursos de accinpoltica, anlisis estratgico; planeacin nacional y estratgica; reformasadministrativas; evaluacin comprensiva y mejoramiento de lasactividades gubernamentales; sistemas de formulacin de alternativasde decisin y seminarios de entrenamiento para personas de alto nivelque toman decisiones y formuladores de alternativas de decisin.

Dentro de las posiciones destacadas que ha ocupado, se encuentran

la de haber sido miembro del equipo de la Corporacin Rand de EstadosUnidos; asesor de alto nivel en planeacin y anlisis de cursos de accinpoltica en el ministerio de Defensa de Israel y cientfico en jefe delPartido Laborista Israel.

Su actividad acadmica es igualmente rica. Ocupa la ctedraWolfson en Administracin Pblica en la Universidad Hebrea deJerusaln, donde se desempea como profesor de Ciencia Poltica. En1983 recibi el primer premio anual Harold Lasswell, reconocindoselecomo un acadmico excepcional que contribuye al entendimiento de loscursos de accin poltica pblicos. Es miembro de la Academia Mundial

de Ciencias y Artes. Ha tenido residencias en varios centros de alto nivelen el mundo.

12Cuando uno revisa la bibliografa correspondiente, no puede dejar de sorprenderse de laslamentaciones por los estudios que no logran rebasar el cajn del experto. En este sentido meviene a la mente una reflexin, para qu encarga un estudio un poltico, si acaso no lo piensautilizar, y en ocasiones ni escuchar las conclusiones y recomendaciones del mismo? Mi respuestatentativa es que los intereses del poltico cambian con gran rapidez y el problema que llama suatencin como para hacerlo encargar un estudio sale muy rpido de su esfera de preocupacin,lo que sugiere la existencia de preocupaciones y enfoques mentales a muy corto plazo.


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Su obra se ha publicado en varios idiomas y entre sus librosdestacados se encuentran:

Public Policymaking Reexamined(1968, reimpreso en 1983),Desing for Policy Sciences (1971), Ventures in Policy Sciences (1971),Crazy states: A counterconventional Strategic Issue (1971, reimpreso en

1980), Policymaking under Adversity(1986). Actualmente se encuentraen prensa su libroAdvanced Aids for Top Decisionmaking: An ActionApproach, donde disea sistemas de asesoramiento para jefes degobierno, y tiene en preparacin los libros Thinkbook for Rulers; PolicyGambling (tema sobre el que aparece un avance en este volumen), Onthe Incapacity to Govern y en especial hay que mencionar un volumensobre estos temas con especial atencin a Amrica Latina.

16. No hay duda de que un libro como el presente tiene granimportancia para Mxico, en especial ahora que el pas y su sociedad seencaminan hacia encrucijadas que demandarn un serio esfuerzo de

reflexin, innovacin y creatividad.Este tipo de literatura aporta los elementos para contar con

instrumental que facilite la seleccin de opciones y selecciones crticas yestratgicas. Y al referirme al aspecto estratgico no lo hago con el afnde cubrir de misterio cierto argumento, sino que busco mencionar elhecho de que deben tomarse en cuenta las modificaciones requeridas ydeseadas en toda su complejidad, englobando los distintos aspectos,dndoseles sus connotaciones de importancia y manejando las diversascorrelaciones, causalidades e implicaciones sociales y polticas.

Esperemos que libros como ste motiven la bsqueda de ms

bibliografa al respecto y, lo ms importante, despertar el inters y lamotivacin entre los gobernantes y los polticos para que busquenopciones mejoradas y creadoras y transformaciones globales quecambien drsticamente la faz de las relaciones societarias.

SAMUEL SCHMIDTMxico, D. F., junio, 1988.


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INTRODUCCIN

ESTANDO muy interesado en Mxico y habiendo tenido algunasoportunidades para aprender de sus experiencias y problemas, estoyencantado de la publicacin de esta coleccin de ensayos por el Fondode Cultura Econmica. Quiero expresar mi profunda gratitud al profesorSamuel Schmidt, que inici e hizo posible esta publicacin.

Es presuntuoso para un extranjero aconsejar sobre cmo debenmejorarse las operaciones del gobierno en otro pas. Pero siendo Doctorpara los gobiernos de profesin y habiendo tenido oportunidades parainvolucrarme en tal actividad en Mxico y en muchos otros pases, mepermitir presentar mis respetos a Mxico y mi aprecio a mis amigos en

ese pas, presentando en esta introduccin algunas ideas tentativas paraelevar la calidad del cerebro central del gobierno en Mxico, en lugar delimitarme a un prefacio formal.

Debe notarse que el lmite de mis propuestas en esta Introduccinson: me ocupo solamente en algunas ideas concernientes a las unidadescentrales de formulacin de cursos de accin poltica, llamadasmetafricamente cerebro central del gobierno, mas por supuesto questa es solamente una dimensin de las posibilidades y necesidadespara reformar al Estado. De esta suerte, en Mxico requierenreconsideracin las relaciones entre centro y periferia; demandan

atencin los papeles y el equipamiento de la legislatura; necesitan unmanejo innovador los problemas para administrar la ciudad de Mxico;son vitales a largo plazo cuestiones amplias de la educacin ciudadana yla ilustracin de la opinin pblica, junto con experimentos adicionalesde participacin ciudadana; merecen mucha reflexin cuestionesfundamentales de estructura del poder, con posibles cambios en lamezcla existente entre el acuerdo corporativo y el mando de laautoridad democrtica.

Sin embargo, mis propuestas siguientes se limitan al cerebrocentral del gobierno por dos razones principales: 1) ste es mi principal

campo de especializacin y en l soy relativamente menos ignoranterespecto al contexto mexicano, y 2) las mejoras en el cerebro centraldel gobierno requieren prioridad, dada su importancia en modelar lasopciones crticas nacionales, y por su papel vital en el inicio y avance deamplias reformas del Estado, tal y como se indic algunas lneas msarriba.

Mis recomendaciones para Mxico de ninguna manera implican queotros pases no requieran amplias mejoras en su cerebro central del


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gobierno, en ocasiones lo requieren an ms que Mxico. En muchossentidos Mxico tiene una maquinaria de gobierno que, creo, satisfacebien sus necesidades, entre otros un perodo presidencial fuerte sinreeleccin; un partido hegemnico junto con elecciones democrticasque proveen opciones; mucha rotacin dentro de una lite poltica

altamente calificada; profesionales de los cursos de accin poltica biencalificados y con diversos antecedentes disciplinarios. Pero todava, aligual que en otros pases, se requiere mucho elevar la calidad delcerebro central del gobierno con la ayuda de una minirevolucin deorientacin hacia el futuro en la calidad de la formulacin central decursos de accin poltica, para alcanzar amplias aspiraciones nacionalesbajo cierta presin nacional e internacional.

Evitando la tentacin de los acadmicos de recargar susrecomendaciones con tantas advertencias, como para vaciarlas designificado operacional, permtanme proceder a establecer seis

prescripciones bsicas, dirigidas a elevar la calidad del cerebro centraldel gobierno en Mxico. Estas se presentan en forma concisa yconcienzuda, toda vez que algunas de ellas se discuten ampliamente enalgunos de los ensayos incluidos en este volumen, otros se han tomadode otros escritos mos (especialmente vase Policymaking underAdversity, [New Brunswick, N. J.: Transaction Books, 1986]), y todosellos sern ampliamente analizados en el libro Reforming the State inLatn America: A Prescriptive Approach, que espero escribir antes de quepase mucho tiempo.

Recomendacin 1: elevar la calidad del equipo de asesores delpresidente

La oficina presidencial en Mxico constituye el corazn del cerebrocentral del gobierno. Ha alcanzado un alto nivel de desarrollo, conbuenos equipos profesionales, disponibles para ayudar al presidente,pero elevaciones posteriores en su calidad son urgentementerecomendadas, en lneas como las siguientes:

a) Unidad profesional de anlisis de cursos de accin poltica.Una unidad profesional de anlisis de cursos de accin poltica esesencial, entre otras para ayudar al presidente; para proveerlo deperspectivas comprehensivas, asegurarle insumos de informacinplural; incrementando el rango de opciones; considerandoconsecuencias a largo plazo; elevando la calidad del manejo de la


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incertidumbre. Operando como una isla de excelencia cerca ypara el presidente; la unidad propuesta tambin servir como unpuente esencial con la planeacin externa, anlisis y pensamiento,as como con las organizaciones de investigacin y desarrollo, tal ycomo se propone ms adelante.

b) Equipo de valoracin de inteligencia integradora. Para lograruna visin realista de las tendencias principales, futuriblesalternativos, posibles mutaciones en los procesos, contingencias debaja probabilidad pero de enorme repercusin; en pocas palabras,para elevar la calidad de los cuadros en que se basan las decisionespresidenciales es esencial reestructurar y elevar la calidad de losarreglos actuales de inteligencia. Un paso bsico recomendado esarmar un equipo de valoracin de inteligencia integradora.

Para mantener sin contaminar la valoracin por elsobreinvolucramiento en las decisiones, este equipo debe estar

separado de la unidad de anlisis de cursos de accin poltica; peropara mejorar las imgenes que tienen del mundo el presidente ysus asistentes principales, el equipo de valoracin de inteligenciaintegradora los debe servir directamente.

Muchos problemas deben resolverse, como son, entre otros: 1)prevenir que el equipo de valoracin de inteligencia integradorareduzca el pluralismo de diferentes valoraciones que llegan a losformuladores de alternativas de decisin de alto nivel, 2)Desarrollar estimaciones de inteligencia comprehensivas y de largoalcance en los dominios social, econmico y poltico, no obstante la

sensibilidad que existe respecto a tales cuestiones y a la escasezque hay de mtodos adecuados para la visin a largo plazo de losestados de la nacin, 3) salas de situacin y formas de exhibicinque permitan la comunicacin de informacin compleja sinsobresimplificacin, incluyendo muchas incertidumbres, paraformuladores de alternativas de decisin muy ocupados.

El progreso en estas direcciones es posible y esencial paraelevar la calidad del cerebro central del gobierno.

c) Equipo de administracin de la negociacin. La importanciapara Mxico de negociaciones internacionales, como la de la

cuestin de la deuda, es obvia.Las negociaciones son una materia para personas conexperiencia adecuada y para expertos en los asuntos sustantivosbajo discusin, pero las estrategias y tcticas de negociacin,incluyendo el comportamiento contextual que influye en lassituaciones de negociacin, es una cuestin para una nueva especiede profesionales que aplican a la negociacin psicologa, teora dejuegos, anlisis estratgico, tcnicas de simulacin, etc. Por lo


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tanto, recomiendo establecer un equipo de administracin de lanegociacin en la oficina presidencial para trabajar cerca de lasotras unidades, pero manteniendo su propia identidad.

d) Centro para la administracin de la crisis. En Mxico, aligual que en otros pases, se pueden esperar crisis, ya sea en la

forma de desastres naturales como el gran terremoto, de crisiseconmicas, crisis de seguridad como la relacionada con la cuestinde la droga, y otras. La calidad de las decisiones tomadas bajo talescondiciones de crisis es muy importante, porque tienen un efectosignificativo para el futuro. Por lo tanto, recomiendo establecer uncentro para la administracin de la crisis en la oficina presidencial, oelevar su calidad, si acaso desde mi ltima visita a la oficinapresidencial se estableci alguno. Esta es una cuestin para losexpertos en administracin de la crisis que constantemente debendisear el centro y realizar ejercicios, en cercana cooperacin con

las unidades de anlisis de cursos de accin poltica y deinteligencia.e) Estaciones de trabajo de computacin avanzada. Las

complejidades presentes y futuras de las adversidades, conseguridad le generarn un sobreimpuesto, aun a los formuladoresde alternativas de decisin ms capaces y dedicados y sus equipos,a menos que estn apoyados por herramientas adecuadas. Senecesitan urgentemente inter alia, estaciones de trabajo decomputacin avanzada que permitan el acceso a datosmultidimensionales, busca de experiencias relevantes einstrumentos en los cursos de accin poltica, exploracin dealternativas, monitoreo de la implantacin, y otras. Para satisfacercompletamente estas necesidades se requieren sistemas de apoyoa las decisiones con algunas elaboraciones de inteligencia artificialy sus aplicaciones a asuntos de los cursos de accin poltica,probablemente en ciertas formas que vayan ms all de lossistemas expertos disponibles. Pero mis visitas a Mxico han dejadoclaro que este pas est altamente desarrollado en materiasrelevantes, aunque los potenciales masivos de las tecnologasdisponibles en la actualidad, no obstante los principios promisoriosrealizados, como el del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa,

estn lejos de ser utilizados para ayudar a la formulacin dealternativas de decisin de alto nivel.

Requieren exploracin cuestiones adicionales concernientes a losequipos asesores del presidente como son: las relaciones con la oficinaplanificadora, con las unidades de asesores polticos, con las unidadescentrales de administracin y otras. Pero las cinco ideas mencionadas


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arriba indican las lneas bsicas para elevar la calidad de la oficina delpresidente, tal y como lo he recomendado.

Un punto importante debe ser agregado: En principio se requiereuna red de unidades de anlisis de cursos de accin poltica cerca de loscentros principales de formulacin de alternativas de decisin, en la

forma de versiones reducidas y ajustadas del equipo presidencial comose esboz lneas arriba, cerca de los ministros de alto nivel,gobernadores de los estados, presidentes municipales de las grandesciudades, etc. Pero por no desear sobrecargar esta serie derecomendaciones, me limito a la oficina del presidente, cuanto ms queel elevar la calidad del equipo presidencial motivar a otrosformuladores de alternativas de decisin a aprender de tal experiencia yconstruir sus propios equipos de apoyo.

Recomendacin 2: construir un grupo de organizaciones deinvestigacin y desarrollo de cursos de accin poltica

La idea de organizaciones de investigacin y desarrollo en cursos deaccin poltica est mejor expresada por el concepto estadounidense detanques pensantes, como un nuevo invento en el gobierno, dirigido alrazonamiento, anlisis y planeacin profundos, innovadores,multidisciplinarios sobre cuestiones bsicas de los cursos de accinpoltica.

En esencia, como se analiza en uno de los captulos de esta obra, eltanque pensante se caracteriza por tener una masa crticamultidisciplinaria de profesionales altamente calificados trabajandotiempo completo en cuestiones fundamentales de los cursos de accinpoltica y varios de sus elementos. Los tanques pensantes trabajan acierta distancia del calor de la formulacin de alternativas de decisincorrientes y requieren autonoma en la formulacin de problemas, ascomo libertad para reconsiderar los paradigmas aceptados de los cursosde accin poltica e involucrarse en la iconoclasia. Para talescontribuciones los tanques pensantes son usualmente nicos. En otraspalabras, sin las organizaciones adecuadas de investigacin y desarrollo

en cursos de accin poltica, no se podrn alcanzar algunos requisitos dealta calidad, para el cerebro central del gobierno.La complejidad y multiplicidad de las cuestiones a que se enfrenta

Mxico requieren una variedad de tanques pensantes y estructurasrelacionadas, como componentes distintivos y esenciales del cerebrocentral del gobierno. stos son, inter alia:


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a) Por lo menos un tanque pensante central relacionado con elcerebro central del gobierno, trabajando sobre cuestiones bsicasde los cursos de accin poltica. Esta organizacin debe trabajar enestrecho contacto con la unidad profesional de anlisis de cursos deaccin poltica en la oficina presidencial y servirle como soporte

fundamental. Pero, a diferencia de la unidad de anlisis de cursosde accin poltica que est totalmente integrada a la formulacincotidiana de alternativas de decisin y que por lo tanto sufreinevitablemente de sobrecargas y opera en un clima caliente en elmbito de los cursos de accin poltica, el tanque pensante debeestar a buena distancia de las cuestiones cotidianas concentrndoseen un anlisis profundo y fro de los asuntos crticos de los cursosde accin poltica.

b) Un cuerpo independiente y diferenciado involucrado envisiones a largo plazo, como el Futures Institute recin establecido

por una decisin del Parlamento sueco.c) Un Instituto para el estudio de cursos de accin polticaavanzados, donde acadmicos, estudiosos y practicantesexperimentados pasan cierto tiempo trabajando sobre cuestionesbsicas de los cursos de accin poltica. Aqu el hincapi se hace enel individual dentro de un mbito estimulante, comparado con laestructura altamente profesional de trabajo en equipo que tienenlos tanques pensantes. El Colegio de Mxico puede, tal vez,desarrollarse en esta direccin, si as se desea.

d) Varias formas de bancos de cerebros con individuos

altamente calificados dedicando parte de su tiempo al pensamientocompartido, con ayuda de equipos profesionales y documentos deposicin cuidadosamente preparados.

El grupo anterior se ve formidable y en verdad as lo es: un grupode organizaciones de investigacin y desarrollo para los cursos de accinpoltica es muy til para el cerebro central del gobierno que se enfrentaa predicamentos retadores en los cursos de accin poltica, tal y como lohace Mxico. Por lo tanto, la recomendacin de avanzar hacia elestablecimiento de tales organizaciones. Todava requiere mayor

examen una cantidad de cuestiones relacionadas, como la relacin conla oficina planificadora nacional, que en principio debe operar como untanque pensante principal en algunas cuestiones crticas de nivelnacional, tal y como de hecho lo hace. Sujeto al examen de talescuestiones, se recomienda establecer un tanque pensante central comoprimer paso urgente hacia el establecimiento de un grupo adecuado deorganizaciones de investigacin y desarrollo sobre cursos de accinpoltica.


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Recomendacin 3: establecer un Colegio de Cursos de Accin PolticaNacionales

Para todo lo que se diga y haga a fin de mejorar las dimensionesprofesionales del cerebro central del gobierno y para la modelacin delfuturo del pas, en un pas como Mxico, la lite poltica en el msamplio sentido del trmino es esencial. Por lo tanto, debe enfrentarseel difcil y en muchas maneras delicado problema de elevar la calidad delconocimiento y las capacidades de razonamiento sobre cursos de accinpoltica de esta lite.

Para hacer esto, de acuerdo con las necesidades de Mxico,propongo establecer un Colegio de Cursos de Accin Poltica Nacionales,como elemento integral de los esfuerzos para elevar la calidad delcerebro central del gobierno. Posiblemente tal colegio, al igual quealgunas de las organizaciones de investigacin y desarrollo de cursos deaccin poltica, deba establecerse bajo los auspicios del PartidoRevolucionario Institucional, pero como cuestin de principio yo prefieroun Colegio de Cursos de Accin Poltica Nacionales. De cualquiermanera, el concepto siguiente aplica igualmente ambas posibilidades.

La idea bsica de un Colegio de Cursos de Accin Poltica Nacionaleses reunir a una mezcla de formuladores de cursos de accin poltica einfluyentes sobre los cursos de accin poltica por un perodo de entreseis semanas y tres meses. Entre los participantes se debe incluir a

polticos del gobierno central y de los estados, activistas sindicales,oficiales militares, ejecutivos de negocios, servidores civiles de alto nively veteranos, acadmicos, comentaristas de los medios masivos decomunicacin, etc. Los participantes debern trabajar en conjunto,sobre cuestiones bsicas de los cursos de accin poltica mexicanos, enuna atmsfera conducente al pensamiento innovador y al razonamientoracional sobre los cursos de accin poltica.

Los insumos de datos relevantes, la presentacin de metodologastiles y las actividades estructuradas de aprendizaje activo, debernintegrarse con proyectos adoptados por los participantes sobre

problemas especficos, produciendo en conjunto una experienciaeducadora que resulte en una elevacin de la calidad del entendimientode cuestiones, as como de habilidades para manejar asuntos complejos.La experiencia comn tambin debe contribuir a compartir el mapeo delas realidades y al consenso de los cursos de accin poltica, por lomenos en el nivel secundario de estar de acuerdo sobre lo que se esten desacuerdo y por qu.


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Recomendacin 4: establecer un programa universitario avanzado yprofesional sobre los cursos de accin poltica pblicos

Para elevar la calidad del equipo presidencial y establecer variasorganizaciones de investigacin y desarrollo de cursos de accin poltica,as como avanzar en otras actividades de planeacin y anlisis de cursosde accin poltica, es esencial tener por lo menos un programauniversitario profesional sobresaliente sobre los cursos de accin polticapblicos. Sobrecargara esta introduccin discutir el diseo de talescuela, pero ser suficiente anotar aqu algunas de sus caractersticasesenciales:

* Dirigida a entrenar y educar a los profesionales en laplaneacin y el anlisis de los cursos de accin poltica, ms que laacademia en su sentido tradicional de profesionesmonodisciplinarias.

* Muy exigente en lo intelectual, tanto para alumnos comopara profesores.

* Amplio curriculum disciplinario que incluya materiascuantitativas, como economa e investigacin de operaciones; ymaterias cualitativas como historia, teora organizacional ypsicologa de las decisiones.

* Una base intelectual nica en filosofa de la accin para elnivel fundamental y en ciencias de los cursos de accin poltica parael nivel profesional. Lo especial de un nicho intelectual y profesionalde tales escuelas se expresa, entre otras, en cuestiones como usosde la historia para la formulacin de los cursos de accin poltica,elevar la calidad de las apuestas en los cursos de accin polticacomo un modo de manejar la incertidumbre, mapeo para combinarel anlisis econmico con la factibilidad poltica.

* Hincapi en el profesionalismo, esto es, conocimiento enaccin y habilidad para aplicar teoras abstractas a cuestiones

concretas. En consecuencia, son esenciales los mtodos clnicosde enseanza, preferentemente junto con organizaciones deinvestigacin y desarrollo sobre cursos de accin poltica, donde losestudiantes pueden ganar experiencia prctica.

Permtaseme agregar francamente que las caractersticasmencionadas son muy exigentes. Van ms all de la prctica de lasescuelas existentes en los Estados Unidos sobre cursos de accin poltica


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pblicos, aun cuando se han elaborado con base en esas experiencias yen la experiencia de escuelas similares en otros pases. Pero parasatisfacer las necesidades de Mxico se necesita mucho ms que elhincapi cuantitativo de la mayor parte de los programas existentessobre cursos de accin poltica pblicos.

Mxico necesita y merece lo mejor y puede muy bien dirigir algunasde las innovaciones en elevar la calidad del arte y la ciencia delrazonamiento con base en los cursos de accin poltica.

Slo con la ayuda de una escuela sobresaliente sobre cursos deaccin poltica pblicos podrn prepararse los profesionales noveles delos cursos de accin poltica, en una base sistemtica, de tal forma queconformen el equipo esencial para una operacin ptima de las unidadespresidenciales propuestas, como son las organizaciones de investigaciny desarrollo sobre cursos de accin poltica, etc., en las diversas vaspara ajustarse a las condiciones complejas de Mxico y sus imperiosos

problemas.Por lo tanto, mi recomendacin es que se establezca tal escuela tan

pronto como sea posible, no obstante la naturaleza exigente de talesfuerzo.

Recomendacin 5: establecer una lite administrativa altamenteprofesional

Sobre esta recomendacin estoy ms indeciso, porque puedecontradecir algunas de las caractersticas bsicas del actual sistemagubernamental mexicano y su cultura poltica. Por lo tanto, debo haceralgunos comentarios explicatorios:

1. Habiendo tenido la oportunidad de evaluar cierto nmero dereformas administrativas en Mxico, as como en pasescomparables, estoy convencido de que las reformas estructuralesformales, como son las reformas puramente legales, son cuandoms, de poca utilidad. Cuando importantes funciones latentes de

empleo en el servicio civil se toman en cuenta, entonces muchos delos lemas de moda, como reducir el nmero de los servidoresciviles, racionalizando la estructura administrativa, etc., auncuando estn apoyados por varias instituciones internacionales, noproveen una base seria y realista para mejorar la administracinpblica.

2. A cambio, mi sugerencia es enfocar algunos aspectoscrticos del comportamiento administrativo y la cultura


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organizacional y tratar de cambiarlos radicalmente, en lnea conuna estrategia de mejoramiento administrativo de radicalismoselectivo. Para hacer esto, una va bsica recomendable escambiar las caractersticas del nivel ms alto.

3. Para hacer que el gobierno en general trabaje mejor y

mejorar el cerebro central del gobierno en particular, es necesariodesarrollar un grupo compacto y coherente de administradorespblicos profesionales de alto nivel. Este grupo debe hacer carreraen el gobierno, en lugar de entrar y salir con los ciclospresidenciales. Es deseable alguna rotacin con otras posicionespblicas, como parte de las caractersticas de la carrera, pero enprincipio los miembros de este servicio administrativo superiordeben dedicar la mayor parte de su vida de trabajo en el gobierno.

Permtaseme afinar mi propuesta declarando una conclusin bsica

derivada de mis estudios, a saber: que sin un grupo selecto deadministradores pblicos de carrera de alto nivel, que gozan de ciertaautonoma respecto a los nombramientos polticos, ni los gobiernos engeneral, ni los cerebros centrales del gobierno en particular, tienen lamenor oportunidad de lograr un alto nivel estable de desempeo. Deaqu mi posicin, de que tal grupo es esencial para administrar un pasmoderno y complejo e involucrarse exitosamente y en forma sostenidaen el desarrollo acelerado. Para poner mi propuesta en un lenguajetodava ms claro: una lite administrativa profesional de carrera, dealto nivel, es esencial para Mxico.

Quedan en pie muchas preguntas en torno al servicio administrativode alto nivel propuesto, como son: reclutamiento adecuado y patrn dela carrera; entrenamiento apropiado; remuneracin adecuadacombinada con un estricto cdigo de tica profesional y comportamientopersonal; papeles adecuados del servicio en el cerebro central delgobierno y sus relaciones con otras lites polticas y profesionales ymuchas ms. Necesit cerca de 70 pginas solamente para exploraralgunas de estas cuestiones, en un informe para las Naciones Unidas(vase Yehezkel Dror, Top Administrators in Developing Countries:Needs and Options en Department of Technical Cooperation forDevelopment, Development Administration Division, ManagementDevelopment: Senior Administrators, [Nueva York: United Nations,1987, ST/TCD/SER.E/8], pp. 11-82), as que seguramente no lasconsiderar en esta introduccin, cuanto ms que primero debo estudiarla situacin mexicana con ms detalle antes de sentirme calificado parahacer ms propuestas especficas.

Sin embargo, la recomendacin en principio, desde mi punto devista, es importante. Cuantitativamente, slo se requiere de un pequeo


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grupo de administradores pblicos de alto nivel, digamos que empezarcon aproximadamente 100 y elevar esta cantidad, en cierto nmero deaos, a un mximo que va de 500 a 1 000 para todo el gobierno. Perocualitativamente este grupo debe ser sobresaliente, porque si no, deotra manera la idea causar ms mal que bien. Establecer tal carrera de

servicio profesional en la administracin pblica es, creo yo, realmentenecesario, aunque sin embargo sea difcil y tal vez algo riesgoso enalgunos aspectos.

Recomendacin 6: utilice una estructura de grupos de trabajo

Sin profundizar mucho en los muy importantes problemas deimplantacin a que se enfrentan los cerebros centrales del gobierno enun pas como Mxico, cuando los cursos de accin poltica novedosostienen que ser ejecutados, las cuestiones relacionadas con esto seilustran con la recomendacin de usar estructuras de grupos de trabajopara las tareas de implantacin novedosa, mientras que las operacionesde rutina se dejan para ser tomadas por las organizacionesadministrativas comunes.

Una de las lecciones ms claras de la historia de la organizacin esque hay poca esperanza de que los nuevos cursos de accin polticasean implantados efectivamente por organizaciones habituadas a loscursos de accin poltica pasados. En mi opinin, remontar ampliamentelas organizaciones existentes en Mxico no es factible, y menos en el

corto plazo; el cerebro central del gobierno debe depender, para laimparticin de los radicalmente nuevos cursos de accin poltica, degrupos de trabajo ad hocy que sean elsticos, que adems le estndirectamente subordinados. De ah la presente recomendacin parautilizar estructuras especiales de grupos de trabajo para los cursos deaccin poltica innovadores.

Esta idea ciertamente debe ampliarse a la recomendacin de usarunidades de verdaderos creyentes comprometidas con algn nuevocurso de accin poltica, como instrumento bsico para superar laresistencia burocrtica y ejecutar las nuevas ideas desarrolladas por un

cerebro central del gobierno de calidad elevada. Puesto en unaterminologa diferente, ajustndose bien a algunas fases de la historiamexicana, algunas formas modernas de unidades de vanguardiapueden ser esenciales para satisfacer algunas de las necesidadesurgentes de Mxico, ya que como instrumentos especiales del cerebrocentral del gobierno para ejecutar los cursos de accin poltica muyinnovadores deben superar muchas rigideces e inercias.


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Una dificultad importante de las seis prescripciones mencionadas es quesu implantacin requiere tiempo, mientras que las necesidades sonurgentes. Algunas, como el establecimiento de una escuela de cursos deaccin poltica pblicos y crear organizaciones de investigacin y

desarrollo de cursos de accin poltica, requieren ms tiempo; mientrasque otras pueden producir resultados tiles relativamente rpido, comoes el fortalecimiento del sistema de asesora del presidente. Pero deigual manera, todas las recomendaciones hechas necesitan tiempo parasu implantacin. Todava ms, mientras que cada propuesta es til pors misma, stas estn interconectadas y son interdependientes: As, sintener disponibles profesionales de la planeacin y el anlisis de loscursos de accin poltica, las unidades sugeridas no estarnadecuadamente equipadas; sin capacidades administrativas eimplantacin adecuada, no podrn ser ejecutadas las nuevas ideas de

los cursos de accin poltica, y as por el estilo. Esta interconexin seagrega a los esfuerzos y el tiempo requeridos, antes que esta serie deprescripciones gue al cerebro central del gobierno hacia un alto nivel dedesempeo.

Por lo tanto, la puesta en prctica de estas recomendaciones, siacaso son en principio aceptadas, debe iniciarse inmediatamente, paraque den resultados lo antes posible. Pero mientras tanto, con un intensoesfuerzo para ejecutar las recomendaciones, se debe realizar una seriede actividades drsticas para elevar rpidamente la calidad de algunasde las caractersticas del cerebro central del gobierno, mientras seponen las bases para la plena ejecucin de las seis prescripciones comoun todo.

Dos elementos prioritarios se recomiendan para un programadrstico para elevar la calidad del cerebro central del gobierno enMxico, y son:

a) Evaluacin inmediata del sistema de asesora del presidentey su fortalecimiento, en las lneas ya recomendadas, pero en formamodular. Como paso inicial, se debe establecer la unidad de cursosde accin poltica, dando los pasos necesarios para seguir adelante,

tan rpido como sea posible, sin menoscabar su calidad.b) Programas de entrenamiento intensivo para profesionalesdel anlisis y la planeacin de los cursos de accin poltica, parapolticos selectos y para selectos administradores pblicos de nivelejecutivo. Esto puede hacerse con urgencia, en la forma de unaserie de talleres de una semana, agregndose modularmente, hastadigamos seis u ocho semanas de aprendizaje avanzado para elpersonal clave.


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Tal programa drstico de actividades ser si est bien hecho deutilidad inmediata, mientras que ayuda a la ejecucin de lasrecomendaciones bsicas, mientras, inter alia, moviliza apoyo para ellas.Por lo tanto, mi ltima recomendacin, en esta introduccin, es iniciar

inmediatamente un programa drstico para elevar la calidad del cerebrocentral del gobierno, si es necesario, aun antes que se haya tomado ladecisin final sobre las seis prescripciones.

Quiero pedir a los lectores que disculpen cualesquier errores y fallasque aparezcan en mis propuestas, como resultado de lo inadecuado demi conocimiento sobre Mxico. Pero deseando ser de alguna ayudaprctica para un pas con el que he llegado a simpatizar mucho, hedecidido hacer una contribucin en la forma de recomendacionesconcretas, aun cuando esto acarrea riesgos, ms que limitarme apresentar una introduccin segura con palabras corteses, pero sin

contenido sustancial. Por favor, acepten mis excusas por hacer esto.Esperando continuar con mis contactos en Mxico y poder aprender

en el futuro del conocimiento y las experiencias mexicanos, espero y sonbienvenidos los comentarios y reacciones a este volumen, cuanto msque espero intentar, en breve, la escritura de un libro sobre Reformandoel Estado en Amrica Latina: un enfoque prescriptivo, basado inter aliaen mis experiencias sobre Mxico. Por favor, envenme lacorrespondencia a mi direccin en la Universidad Hebrea de Jerusaln,Israel 91905.

Prof. YEHEZKEL DRORJerusaln, marzo de 1988.


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I. UN MODELO GENERAL DE PLANIFICACIN

Introduccin

DESDE el fin de la primera Guerra Mundial, y especialmente desde larevolucin comunista en Rusia y la gran crisis econmica de los aos 30en el mundo occidental, se ha agrandado la necesidad de laplanificacin como un medio de accin social organizada, para larealizacin de metas definidas. Despus de la segunda Guerra Mundialaument el nmero de pases que necesitaban de la planificacin para

lograr su rehabilitacin despus de la destruccin de su economa por laguerra (como Holanda), y otros para lograr un desarrollo econmico ysocial acelerado (como la India, Birmania, China, Pakistn y Ghana).

De hecho, la historia del desarrollo del uso de la planificacin esms extensa. Aun si no tomramos en cuenta los procesos osemiprocesos de planificacin en los imperios histricos, vamos aencontrar que en ciertos terrenos, y especialmente en planificacin deciudades, los sistemas de planificacin precedieron a la primera GuerraMundial. Tambin en ciertos campos de la economa somos testigos desemiplanificacin en las pocas del absolutismo en Europa. Pero es

cierto que la transformacin del concepto planificacin a un conceptocentral en el sistema de la vida y la lucha poltico-ideolgica, y eldesarrollo de los sistemas de planificacin comprensiva y sistemtica,ocurrieron principalmente en los ltimos 30 aos.

Al parecer, no se trata de una poca breve en la que sucedieronavances muy grandes en las ciencias naturales y sociales, por lo que sepuede esperar que la gran importancia social del proceso de laplanificacin y su profundo significado terico asegurarn el desarrollode una bibliografa rica y ramificada que profundizar en la teora de laplanificacin y aspirar, basndose en la investigacin de la experienciaexistente, al anlisis de sus problemas y la apreciacin de los factores yvariables principales que caracterizan el proceso de la planificacin ydeterminan su grado de xito.

Ciertas ramas seleccionadas de la planificacin merecieron unabibliografa vasta, y a veces de buena calidad. Especialmente,merecieron mucha atencin tanto la planificacin fsica como la

Traduccin de Samuel Schmidt y Bruria Vered.Se ha traducido Tijnun como planificacin; el autor lo tradujo al ingls comoplanning. [T.]


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econmica, y se acumul mucho material emprico sobre la planificacinregional. Pero an carecemos de una aproximacin comprensiva eintegradora del proceso de planificacin que defina las caractersticas delproceso per se y nos demuestre la interdependencia que existe entreplanificacin econmica, fsica y social. Slo ltimamente, y en gran

medida por la influencia del anlisis de los problemas de los pasesconocidos como subdesarrollados, empiezan los pases occidentales ainteresarse en la investigacin y la enseanza de los problemas de laplanificacin general, y se est reconociendo la necesidad de unateora general de planificacin, que podr servir como base terica paramejorar tal proceso en cada campo y aspecto. 13

Parece que en Israel este problema es importante y merece uninters especial, porque ah la dependencia recproca entre losdiferentes campos de la actividad social es grande, y en especial porqueel ritmo del cambio social es acelerado, y los problemas que comprende

la construccin de una sociedad nueva en nuestras condicionesconfronta a los procesos de planificacin con dificultades muy serias ydesafos importantes a la vez.

La primera condicin para cada experiencia al tratar en formasistemtica la teora de la planificacin general es determinar un sistemade anlisis y clasificacin general. Este sistema tiene que hacer posiblela clasificacin de los campos y las diferentes actividades de laplanificacin, anlisis de sus caractersticas y problemas principales, einspeccin de lo parecido y lo diferente de los campos as como diversasactividades de la planificacin. Basndose en tal investigacin y anlisis,se podr llegar a generalizaciones en un alto nivel de abstraccin, quepodrn servir como base de una teora general de planificacin.

Este artculo es una tentativa inicial 14 por desarrollar un modeloanaltico general de planificacin, que responda a estas necesidades yque pueda ser un medio de investigacin y pensamiento sistemticohacia el desarrollo de una teora de planificacin general.

Este captulo se public como artculo para el Segundo CongresoNacional de Administracin Pblica. El autor publicar en el futuro dosediciones ms amplias de este artculo; en una, tratar los aspectostericos de la teora general de la planificacin, y en otra, tratartambin la importancia aplicada del anlisis actual para la comprensinde la planificacin como uno de los procesos de la administracin pblica

13Vase, por ejemplo, M. C. Branch, Jr., Comprehensive Planning: A New Field of Study,Journal of the American Institute of Planners, vol. XXV, agosto de 1959, pp. 115-120.

Vase tambin Proceedings of the Workshop on Comprehensive Planning, presentado en elInstituto de Estudios Sociales, La Haya, del 26 al 28 de septiembre de 1959.

14Cf., con un artculo del autor en Haminhal, nm. 40, otoo de 1959, en el que se publicuna elaboracin previa de partes del modelo.


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y su mejoramiento. 15 El autor recibir con agradecimiento todas lasobservaciones que le ayuden en la preparacin del artculo para supublicacin en forma ms amplia.

Las caractersticas de un modelo general de planificacin

Nuestro intento de desarrollar un modelo de planificacin sigue latendencia creciente en las ciencias sociales de usar modelos comomedios de investigacin y anlisis de distintos fenmenos sociales. Sinentrar en los detalles de los problemas que comprende el uso de estemedio metodolgico en las ciencias sociales, 16 hay que acentuar algunasde las caractersticas de un modelo y sus funciones, antes de empezar acomponer nuestro modelo.

Se pueden clasificar los modelos desarrollados en las cienciassociales en tres clases principales: modelos matemticos, que deseanexpresar, con la ayuda de una frmula matemtica, las relacionesrecprocas entre distintas variables; modelos cualitativos, que buscandeterminar las relaciones recprocas entre distintas variables sin el usode frmulas matemticas o clasificaciones cuantitativas, y modelosanalticos, que se concentran en el diagnstico de las variablesprincipales y en el desarrollo de un sistema de trminos y anlisissistemtico, que con su ayuda se pueden analizar las caractersticas delos fenmenos bajo investigacin, sin detenerse en la primera basesobre los modelos de relaciones inevitables que existen entre las

variables y sus diferentes caractersticas.La construccin de un modelo matemtico o lgico demanda la

existencia de un conocimiento concreto en el que se puedan basar lasrelaciones recprocas comprendidas en el modelo, un conocimiento quees difcil ampliar con ausencia de un modelo analtico anterior sea quese lo disee as especficamente, o que exista en la mente de losinvestigadores que permita la recopilacin y el anlisis de talconocimiento.

En el campo de la planificacin nos falta el conocimiento sistemticorequerido para la construccin de un modelo matemtico o lgico.

15Vase el captulo sobre Planificacin en el libro del autor, La teora de la administracinpblica, 1960.

16 La bibliografa sobre el sistema de modelos est muy ramificada y se est ampliandorpidamente. Al lector interesado en un debate un tanto simple del concepto de modelos y losproblemas que comprende su composicin, se le sugieren los artculos siguientes: Ernest R.Hilgard y Daniel Lerner, The Person Subject and Object of Science and Policy, en Lerner yLasswell (comps.), The Policy Sciences, 1951, pp. 16 ss. (esp. las pp. 28 SS.); KennethJ. Arrow,

Mathematical Models in the Social Sciences, pp. 129 ss.; M. A. Girshick y Daniel Lerner, ModelConstruction in the Social Sciences, Public Opinion Quarterly, vol. XIV, 1950-1951, pp. 710 ss.


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Tenemos entonces, en principio, que construir un modelo analtico parael adelanto de la investigacin y su comprensin. Puede ser que en unafase posterior se logre construir un modelo cualitativo, 17para elaboraruna teora general de planificacin.

El objetivo del modelo general de planificacin que se presentar en

este captulo es reflejar en forma sistemtica las principales variablesque comprende la planificacin, y servir como un sistema de trminosy clasificacin comprensivo, que por medio de l se podrn analizardistintos campos y actividades de la planificacin, hacer comparacinentre ellos y llegar a generalizaciones en un alto nivel de abstraccin,que se podrn utilizar como la estructura de la teora general deplanificacin.

Con toda la importancia del uso de un modelo analtico y susventajas, existen en l algunos peligros, entre los que merecenmencionarse especialmente dos: el peligro del exceso de claridad y el

peligro del exceso de aislamiento.El sistema de trminos y clasificacin que comprende el modelo es

forzosamente sutil y lo ms claro posible, y en esto reside su mayorimportancia. Pero hay que recordar que, de hecho, a los fenmenos dela vida no es posible distinguirlos en forma sutil y clara, porque seencuentran en uno de los puntos de una lnea que se extiende desdeuna posibilidad terica extrema hasta una segunda posibilidad tericaextrema. As, por ejemplo, si el modelo de planificacin distingue entrediferentes dimensiones que comprenden el campo de la actividad social,tema de la planificacin, y una de las dimensiones es que este campo de

planificacin es fijo y flexible, entonces efectivamente casi no va aexistir un caso de un campo de planificacin acertado y definido porcompleto, y con certeza, no habr casi ningn caso en que el campo dela planificacin sea elstico, no fijo. En efecto, cada campo de laplanificacin es acertado y definido relativamente y la distincin no esms que relativa, ms acertada y definida o ms desacertada y flexible,y esto es correcto respecto a casi todas las dimensiones quecomprenden el modelo.

Para la construccin del modelo es importante usar el mximoposible de conceptos claros y sutiles, ya que por medio de ellos sepuede clasificar la realidad en una actitud relativa de ms o menos. Loimportante aqu es recordar el objetivo del modelo, que es su uso comomedio de ayuda en el anlisis y comprensin de la realidad y no atribuir

17 Puede ser que verdaderamente los modelos matemticos no sean apropiados para lamayora de las ciencias sociales fuera de ciertos campos de la economa, y que su uso seams una cosa de moda que una verdadera necesidad. La composicin de un modelo cualitativosistemtico basado en el anlisis detallado del conocimiento emprico, y la generalizacin delconocimiento en un alto nivel de abstraccin, puede representar por eso el mximo desarrollo aque puede llegar la teora general de la planificacin.


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la claridad y sutileza de los trminos del modelo al fenmeno de larealidad en s.

La distincin sutil entre las diferentes variables que caracterizancada modelo contiene en s un segundo peligro grave, especialmente enmodelos analticos, y es el comprender los diferentes factores que

aparecen en el modelo como si estuvieran aislados uno del otro. Enefecto, la realidad es una formacin continua donde existe determinadadependencia recproca entre casi todos los factores. Esta dependenciarecproca puede ser grande o pequea, de multidireccin o deunidireccin, 18 pero casi siempre existe, especialmente en un procesocomo la planificacin, donde existe una fuerte dependencia recprocaentre sus diversas fuentes y fundamentos, y donde una de suscaractersticas ms importantes e interesantes es que la planificacinper se es dependiente de la realidad social y se orienta a cambiarla.

El anlisis de esta dependencia recproca y las relaciones recprocas

entre las variables de la planificacin y los diversos elementos quecomprende, como ya fue dicho, es uno de los primeros y principalesobjetivos de la teora general de la planificacin. Pero por falta delconocimiento necesario para esto, el modelo analtico que exponemosen esta seccin trata de la identificacin de los fundamentos de laplanificacin y sus distintas variables y no del anlisis de las relacionesrecprocas y la dependencia recproca que guardan entre s. Estacaracterstica del modelo analtico de planificacin no debeconfundirnos; casi todas las dimensiones y procesos de planificacinexisten en relaciones recprocas dinmicas, que juntas comprenden lasactividades de planificacin y que se caracterizan generalmente por sugran dinamismo y modificacin constante.

Considerando la estructura del modelo general de planificacin,parece que se puede distinguir entre dos clases de componentesprincipales: componentes que comprenden el proceso de la planificaciny los que comprenden el marco de la planificacin. A pesar de queexisten relaciones recprocas constantes entre el marco de laplanificacin y las actividades de ella, el marco es relativamente estticoy representa una variable hasta cierto punto independiente. En cambio,la actividad de la planificacin es un proceso que no se puedecomprender en forma esttica, y que, en gran medida, se est formando

por el marco de la planificacin. 19

18La distincin aceptada en el mtodo de las ciencias sociales entre variables dependientes,intermediarias e independientes se relaciona con la medida de dependencia recproca entre lasdiferentes variables y su forma.

19 Otra vez hay que recordar que existen relaciones mutuas, dependencia recproca yretroalimentacin (feed-back) constantes entre todos los factores y variables de la planificacinentre s, incluidos los factores del marco de la planificacin por un lado, y los procesos de laplanificacin por el otro.


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Entonces, vamos a poder dividir el modelo de la siguiente manera:una parte que presenta las dimensiones de la planificacin, quecomprende el marco de la planificacin, y la otra parte que presenta losprocesos de la planificacin, que comprende la actividad de laplanificacin. Pero antes de empezar a componer estas dos partes del

modelo, tenemos que definir el tema central de este artculo y analizarlas dimensiones y significacin del concepto planificacin.

El concepto planificacin

Son numerosas y variadas las definiciones del concepto planificacinen la bibliografa, porque son muchos los autores de las cienciaspolticas, econmicas, las de planificacin fsica y administracin pblica,que tratan este tema de planificacin e intentan definirlo. 20No va a serde mucho provecho citar definiciones de diversos autores, 21 pero serinteresante demostrar la riqueza de actitudes y diversidad de opinionesen este tema, citando algunas definiciones que demuestren las diversassignificaciones que atribuyen al concepto planificacin los que loutilizan en la bibliografa de las ciencias sociales. 22

Algunos de los autores definen la planificacin recalcando que esuna actividad dirigida hacia el futuro. As, por ejemplo, el profesor B.Gross define la planificacin como preparacin para actuar en elfuturo. 23 Karl Stefanic-Allmayer define la planificacin en formaparecida:

La planificacin es la preformacin mental de un organismo, de unrgano o del desarrollo de un proceso funcional. 24

Newman, en su famoso libroActividad administrativa muestra lamisma actitud, definiendo la planificacin como:

20 Vanse, por ejemplo, las definiciones citadas en John D. Millet, The Process andOrganization of Gobernment Planning, 1947, pp. 2 S.

21 Vase Harold D. Smith, Administration and Planning, Society for the Advancement ofManagement, 17 de febrero, 1944.

22 Vamos a conformarnos aqu con citar algunas definiciones de planificacin como unconcepto general, sin examinar las numerosas definiciones que tratan especficamente ciertostipos de planificacin, como planificacin econmica, planificacin militar, planificacinfsica, etctera.

23Profesor B. Gross, La teora general de administracin, 1959, p. 28.24Karl Stefanic-Allmayer,Allgemeine Organisations, 1950, p. 135.


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Hablando genricamente, planificar es decidir por adelantado lo quese va a hacer, esto es, un plan, es el curso de accin proyectado. 25

Esta es tambin la actitud de uno de los fundadores de la teora dela administracin moderna, Luther Gulick:

La planificacin es el trabajo hecho para bosquejar ampliamente lascosas que se necesita hacer y el mtodo para hacerlas a fin delograr el propsito establecido por la empresa. 26

Otros autores recalcan la base racional y aprovechamiento delconocimiento que, a su criterio, caracterizan el proceso de planificacin.As, por ejemplo, Charles E. Merriam define la planificacin:

La planificacin es un esfuerzo ordenado, encaminado a utilizar la

4. enfrentando el futuro

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