3 del administrador al gerente publico

Universidad Autnoma del Estado de Mxico UAEM Direccin del Proyecto del Servicio Profesional de Carrera Del Administrador al Gerente Pblico Dr. Enrique Cabrero Mendoza

Compilador: Jos Antonio Contreras Camarena

joseacontreras.net miaulavirtual.com

19/08/2004 1 http://www.joseacontreras.net/

Enrique Cabrero Mendoza

Del Administrador al Gerente Pblico

Un anlisis de la evolucin y cambio de la administracin pblica, y del perfil de dirigentes de organizaciones gubernamentales

Instituto Nacional de Administracin Pblica

Mxico 1997


Diseo de Portada: Periferia Mixta sobre papel de Armando Belmontes Diseo de Luis Demetrio Rodrguez H. ISBN 968-6403-54-X Derechos reservados conforme a la ley Segunda edicin 1997 Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto C.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa. Mxico, D.F.


Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

Consejo Directivo Adolfo Lugo Verduzco

Presidente Jos Natividad Gonzlez Pars

Guillermo Haro Blchez

Jo

Gilb

Da

Mario

GLuis Garc

Jos ChMa del Pilar C

19/08/2004 Vicepresidentes Luis Aguilar Villanueva Carlos Almada Lpez

Sergio Garca Ramrez Carlos Jarque Uribe

Arturo Nez Jimnez Norma Samaniego de Villarreal

Fernando Solana Morales Jorge Tamayo Lpez-Portillo

Pedro Zorrilla Martnez Consejeros

Guillermo Barnes Garca Tesorero

Nstor Fernndez Vertti Secretario Ejecutivo

Miembros Fundadores Antonio Carrillo Flores, Gabino Fraga Magaa,

s Iturriaga, Antonio Martnez Bez, Manuel Palavicini, Jess Rodrguez y Rodrguez, Andrs Serra Rojas,

erto Loyo, Rafael Mancera Ortiz, Ricardo Torres Gaytn, Ral Salinas Lozano, Enrique Caamao Muoz,

niel Escalante, Ral Ortiz Mena, Rafael Urrutia Milln, Jos Attolini, Alfredo Navarrete, Francisco Apodaca, Cordera Pastor, Jorge Gaxiola, Lorenzo Mayoral Pardo,

Alfonso Noriega, Catalina Sierra Casass, Gustavo R. Velasco, lvaro Rodrguez Reyes

Consejo de Honor ustavo Martinez Cabanas, Andrs Caso Lombardo,

ia Crdenas, Ignacio Pichardo Pagaza, Ral Salinas Lozano Coordinadores

Ma. Del Pilar Conzuelo Ferreira Estados y Municipios Elena Jeannette Dvila

Desarrollo y Formacin Permanente Anibal Uribe Vildoso

Investigacin, Documentacin y Difusin Vicente Hernndez Verduzco Administracin y Finanzas

anes Nieto; Yolanda de los Reyes; Nestor Fernndes Vertti; onzuelo Ferreira; Anbal Uribe Vildoso; Carmelina Borja de Perea

Comit Editorial 4 http://www.joseacontreras.net/

A la memoria de mi padre

ndice ndice de ilustraciones........................................................................................................................................6 ndice de cuadros...............................................................................................................................................6 Introduccin........................................................................................................................................................8 Consideraciones adicionales para la Segunda Edicin......................................................................................9 I. Cambio en la administracin pblica ......................................................................................................15

A. La crisis de legitimidad...................................................................................................................15 B. La modernizacin de la administracin pblica .............................................................................17

1. Se puede distinguir un primer nivel de anlisis de la modernizacin referido al prerrequisito de la eficiencia. .............................................................................................................................17

2. Un segundo nivel de anlisis se orienta al prerrequisito de la eficacia. ...................................18 3. Un tercer nivel de anlisis se refiere al prerrequisito de la legitimidad. ...................................19

C. El gerente pblico en el contexto de modernizacin y cambio ......................................................20 II. Anlisis de los procesos recientes de reforma de la administracin pblica en diversos pases ............25

A. Anlisis de experiencias nacionales de cambio en la administracin pblica................................25 1. Estados Unidos........................................................................................................................25 2. Canad ....................................................................................................................................26 3. Japn.......................................................................................................................................27 4. Francia.....................................................................................................................................28 5. China .......................................................................................................................................28 6. Pakistn...................................................................................................................................29 7. El Caribe..................................................................................................................................30 8. Amrica Latina.........................................................................................................................31 9. Centroamrica .........................................................................................................................33 10. Mxico .....................................................................................................................................34 11. Algunas observaciones............................................................................................................35

B. Estrategias y procesos de cambo en organizaciones pblicas......................................................35 1. Reestructuracin del aparato (a nivel de la eficiencia) ............................................................36 2. Reforma administrativa (nivel de la eficacia) ...........................................................................37 3. Cambio organizacional ............................................................................................................37 4. Renovacin institucional (nivel de la eficiencia, eficacia y legitimidad)....................................37

C. Repercusiones del cambio en los modelos organizacionales de entidades gubernamentales......39 1. Cambios en la estructura organizacional.................................................................................39 2. Cambios en los sistemas de gestin .......................................................................................40 3. Cambios en la percepcin del contexto ...................................................................................40 4. Cambios en el comportamiento organizacional .......................................................................41

III. Las experiencias en formacin de administradores y gerentes pblicos ................................................43 A. Latinoamrica ................................................................................................................................43 B. Mxico ...........................................................................................................................................45 C. Algunas otras experiencias a nivel internacional ...........................................................................47 D. Los programas de formacin escolarizada a nivel de posgrado. Anlisis de tendencias recientes

.......................................................................................................................................................49 E. Los dilemas de la formacin. una reflexin prospectiva.................................................................52


IV. Anlisis conceptual del perfil del gerente pblico....................................................................................54 A. Hacia una formacin especfica para gerentes pblicos................................................................54

1. Marco analtico de decisiones en las organizaciones pblicas................................................54 B. Los niveles pedaggicos del proceso enseanza-aprendizaje ......................................................56

1. Niveles decisorios del gerente pblico.....................................................................................56 2. Grados de complejidad del proceso pedaggico.....................................................................57

C. Las metodologas del proceso enseanza-aprendizaje.................................................................58 V. Diagnstico del perfil y trayectoria del gerente de empresas pblicas en Mxico, un estudio de caso ..60

A. Metodologa y alcances del diagnstico ........................................................................................60 1. Orientacin de la investigacin................................................................................................60

a) La trayectoria profesional ..................................................................................................60 b) El perfil de formacin profesional ......................................................................................60

B. Trayectoria profesional ..................................................................................................................61 C. El perfil de formacin profesional...................................................................................................68

VI. Del administrador al gerente pblico.......................................................................................................72 A. De una visin parcial jurdica o tcnica a una visin integral. ........................................................73 B. Del estado omnipresente al estado modesto.................................................................................73 C. De la legalidad a la legitimidad como fundamento de la accin.....................................................73 D. De un sistema semiabierto a uno totalmente abierto. ....................................................................73 E. De la rigidez a la flexibilidad organizacional. .................................................................................74 F. De un plan como requisito burocrtico a un plan como instrumento de accin. ............................74 G. Del centralismo como mtodo ala descentralizacin como dinmica para la toma de decisiones.75 H. Del control punitivo y parcial a la autoevaluacin. .........................................................................75 I. De un sistema administrativo a un sistema de cogestin. .............................................................75 J. De un contexto dinmico a uno de tipo turbulento. ........................................................................76 K. De la estrategia para el mantenimiento a una estrategia para el cambio. .....................................76 L. Del compromiso a la negociacin y acuerdo como tcticas para la accin. ..................................76 M. Del administrador al gerente pblico. ............................................................................................77

Consideraciones finales ...................................................................................................................................79 Apndice Metodolgico....................................................................................................................................81 Bibliografa .......................................................................................................................................................85

ndice de ilustraciones Ilustracin 1. Estrategia para la Induccin del proceso Modernizador .............................................23 Ilustracin 2. Marco Analtico de Decisiones en las Organizaciones Pblicas .................................55

ndice de cuadros Cuadro 1. Niveles de anlisis de la modernizacin de la administracin pblica ..............................21 Cuadro 2. Situaciones de cambio en organizaciones complejas .......................................................36 Cuadro 3. Situaciones de cambio en organizaciones pblicas. Aproximacin al anlisis de Casos

nacionales. ........................................................................................................................38 Cuadro 4. Efectos del cambio en las organizaciones ........................................................................42 19/08/2004 6 http://www.joseacontreras.net/

Cuadro 5. Tipos en programas de formacin contina de gerentes pblicos. ...................................48 Cuadro 6. Niveles pedaggicos en la formacin de gerentes pblicos en el proceso modernizador 58 Cuadro 7. Adecuacin entre mtodos pedaggico y caractersticas de los participantes en el

contexto de la modernizacin............................................................................................59 Cuadro 8. Composicin de la muestra por tipo de empresa..............................................................61 Cuadro 9. Composicin de la muestra por nivel de decisin de los directivos ..................................61 Cuadro 10. Antigedad en el Sector Pblico .......................................................................................61 Cuadro 11. Antigedad en el sector pblico por niveles de decisin...................................................62 Cuadro 12. Antigedad en el sector paraestatal ..................................................................................62 Cuadro 13. Antigedad en la empresa ................................................................................................62 Cuadro 14. Antigedad en la empresa por niveles de decisin ...........................................................63 Cuadro 15. Antigedad en la empresa por tipo de empresa................................................................64 Cuadro 16. Antigedad en el cargo .....................................................................................................64 Cuadro 17. Antigedad en el cargo por niveles de decisin................................................................65 Cuadro 18. Antigedad en el cargo por tipo de empresa.....................................................................65 Cuadro 19. Itinerarios del gerente de empresas pblicas .................................................................66 Cuadro 20. Itinerarios dominantes por nivel decisorio .........................................................................67 Cuadro 21. Itinerarios dominantes en diferentes tipos de empresa.....................................................67 Cuadro 22. Niveles de escolaridad de los gerentes pblicos encuestados .........................................68 Cuadro 23. Nivel decisorio y caractersticas de escolaridad................................................................68 Cuadro 24. Nivel de escolaridad de subordinados inmediatos ............................................................69 Cuadro 25. Instituciones de procedencia.............................................................................................69 Cuadro 26. Instituciones de procedencia por nivel de decisin ...........................................................69 Cuadro 27. reas de especializacin deseables en el perfil del gerente pblico (Opinin de los

directivos de EP) ...............................................................................................................69 Cuadro 28. Resumen de tendencias dominantes ante las necesidades de un nuevo perfil................71 Cuadro 29. Sntesis de caractersticas diferenciales entre la administracin pblica y la gestin

pblica ...............................................................................................................................78


Introduccin El cambio, en su ms amplio sentido, parecera ser el signo del final del siglo veinte. Como si las estructuras polticas, econmicas y sociales, se prepararan as al inicio del tercer milenio. Los ltimos aos incluso, nos han sorprendido no slo por la velocidad de los cambios sino, sobre todo, por la profundidad de los mismos. Lo impredecible nos parece hoy cotidiano, lo inesperado es, curiosamente, lo que cada da esperamos. El escenario que se vive. Actualmente nos recuerda que la historia se construye por las rupturas y no por la continuidad. Nos enfrentamos por tanto a la angustia den o tener modelos explicativos o de referencia que nos ayuden a interpretar la magnitud y el sentido del cambio. Esta angustia, en momentos parecidos de la historia, ha dejado un saldo muy positivo, han sido fases creativas y altamente propositivas del conocimiento. El cambio en lo econmico nos lleva a una gran velocidad hacia esquemas de globalizacin y de interdependencia inevitables; las estrategias de formacin de bloques regionales pareceran ser la ruta obligada, y posiblemente la nica, de insercin a la nueva dinmica. En lo poltico, el cambio empuja a una acelerada democratizacin de los sistemas, sin la cual no pareceran poder darse condiciones para el desarrollo. Esto aun cuando desde hace tiempo ha sido as, hoy parece una condicin de principio no slo a nivel filosfico, sino tambin estructural. En lo social, el cambio se traduce en una nueva dinmica de los grupos ya gentes sociales, en la democracia se pretende ejercer no slo por la va electoral sino, fundamentalmente, por la idea de una participacin directa en lo pblico. La sociedad de nuestros das no cree ms en que lo pblico sea exclusivo del mbito estatal, como se dio en dcadas anteriores, la sociedad reclama lo pblico como propio y repliega al estado a ser un articulador de la voluntad ciudadana. Se podra pensar que est escenario descrito es propio ms bien de la realidad europea, y que sera ingenuo transponerlo a una realidad mexicana o latinoamericana. Pases en los que los mnimos necesarios de bienestar estn lejos de ser cubiertos para el conjunto de la sociedad, y en los que persisten formas, en ocasiones, premodernas y caciquiles, de ejercicio del poder estaran lejos de otras realidades. Sin embargo, una de las caractersticas de la poca actual es la coexistencia del atraso y del desarrollo, de formas tradicionales y formas modernas, de lo viejo con lo nuevo, no cabe ms la idea de fases propias del desarrollo. Estamos convencidos de que en las condiciones actuales, nuestros pases podrn avanzar por escalones equilibrando su desarrollo en cada paso, posiblemente esto sera deseable pero la dinmica actual no lo permite. El escenario actual empuja a un avance vertiginoso en un sentido, lo que obligar a la coexistencia, todava ms evidente, de sectores desarrollados con sectores estancados. En nuestros pases hay ndices claros del impulso al cambio, en ocasiones inducido, pero es indudable que tambin emerge de la propia sociedad. Lo que hoy son claros indicios ser, inmediatamente, lo cotidiano. Dentro de este contexto, la administracin pblica comienza a jugar un papel muy importante. De su capacidad de adaptacin ala nueva dinmica, de su capacidad para generar nuevas formas de funcionamiento y de interlocucin con la sociedad, depender en gran medida, el aprovechamiento de este proceso como palanca de superacin gil de obstculos estructurales. De su estancamiento, de su pasividad, y de su tradicin, depender que un proceso como el actual se traduzca, una vez ms en atraso y profundizacin de las contradicciones y desequilibrios del desarrollo. En este trabajo se pretende abordar el cambio en la administracin pblica. Nuestra reflexin no se basa en la mera especulacin de un nuevo escenario, sino en la evidencia de tendencias al cambio en un conjunto de pases, y particularmente, en la formacin, perfil y trayectoria de administradores y gerentes pblicos. En el primer captulo se establecen las argumentaciones tericas que nos llevan a interpretar el nuevo papel del estado, especficamente en lo relacionado al aparto administrativo estatal. La conceptualizacin de la modernizacin del aparato, y la importancia del administrador pblico en este proceso, son elementos que igualmente se discuten dentro del marco de la evolucin de la administracin pblica. En el segundo captulo se realiza un anlisis de procesos recientes de la dcada de los ochenta y principios de los noventa- de reforma administrativa en un conjunto de pases,


con el fin de evidencias las tendencias al cambio, y los errores y limitaciones en la mayor parte de dichos procesos. En el captulo tercero, se hace una revisin con cierto detalle, de las estrategias y esfuerzos de formacin de administradores y gerentes pblicos en la dcada de los ochenta, tanto en el entorno internacional, como en Latinoamrica y especficamente en Mxico: esto con el objeto de detectar nuevas orientaciones y la diversidad de enfoques adoptados. En el cuarto captulo se realiza una reflexin conceptual en torno a la formacin de administradores y gerentes pblicos, buscando comprender la complejidad del fenmeno y los alcances del modelo tradicional de formacin frente a un modelo alternativo adecuado a la realidad y al escenario por venir. En el quinto apartado, se presenta una investigacin de campo realizada en un conjunto de empresas pblicas mexicanas, en la cual se busca detectar trayectorias profesionales de un grupo de directivos y tener as una mayor claridad respecto a los itinerarios de desarrollo y ascenso en el aparato. Este aspecto ayuda a entender los obstculos y tradiciones de la cultura poltico-administrativa del aparato gubernamental mexicano. Finalmente se pretende contrastar la realidad actual con el nuevo escenario, los principales retos de la administracin pblica en el corto y mediano plazos, y las estrategias posibles para comenzar a construir una nueva dinmica de cambio. En la primera edicin, en 1995, se busc dar algunos elementos adicionales que mostraran claramente las tendencias recientes (captulo II), y se ampli la argumentacin sobre los nuevos retos; en esta segunda edicin se aade un apartado adicional a la introduccin para ubicar de una forma ms precisa la discusin sobre la gestin y gerencia pblica, adems se aaden algunas referencias bibliogrficas y comentarios sobre aspectos recientes de la reforma administrativa en los pases estudiados. Sin embargo este texto sigue siendo un esfuerzo inicial y esperamos sea superado por otros surgidos en nuestro contexto, para situarnos en un nivel ms profundo del anlisis. La discusin deber abordar, cada vez con mayor rigor, la complejidad del fenmeno, dado que la administracin pblica vive hoy un momento difcil de su evolucin, pues se debate constantemente entre dos fuerzas que contrarias, le dan su esencia actual: la tradicin y el cambio. Hago patente un agradecimiento a Ignacio Arbez y Jaime D. Lpez, quienes realizaron las entrevistas de la investigacin de campo del captulo quinto. Mi agradecimiento tambin a Teresita Escotto quien colabor con gran entusiasmo en el anlisis de experiencias internacionales del captulo dos, y a Erika Psihas y Mary E. Reyes quienes corrigieron la transcripcin de esta nueva edicin. Finalmente quiero agradecer de manera muy especial al INAP que se interes en una segunda edicin de este texto en su permanente afn de alimentar la discusin de los nuevos retos de la administracin pblica; esperamos que esta modesta contribucin siga generando el entusiasmo en la discusin y el debate como hasta ahora lo ha generado.

Consideraciones adicionales para la Segunda Edicin El inters que temas como el de gestin o gerencia pblica ha suscitado entre prcticos y estudiosos, es comprensible dada la inquietud que generan los procesos de cambio y las nuevas tendencias de la reforma gubernamental tanto en Mxico como en otros pases. A lo largo de la discusin que ha derivado de este texto considero necesario aadir algunos elementos sobre el concepto mismo de gerencia pblica, buscando evitar tanto la satanizacin como una idea reduccionista que proviene de la empresa privada, como la mistificacin que sugiere que la gerencia pblica la panacea a los problemas de la modernizacin gubernamental. La gerencia pblica no es ni lo uno ni lo otro. Se trata simplemente de otra corriente de estudio que se suma a las ya existentes para entender la complejidad de la accin gubernamental. El desarrollo de la administracin pblica en su visin tradicional- permiti durante muchos aos aprehender los diversos aspectos de la accin gubernamental. No olvidemos que la concepcin del Estado en buena parte del siglo anterior y durante el primer tercio de este siglo, se centraba en el modelo de un Estado Gendarme preocupado exclusivamente por garantizar la seguridad y soberana, adems de impartir la justicia. Nos referimos al escenario de un estado no interventor, regido estrictamente por lo que la norma jurdica le permita hacer. El estudio del marco legal particularmente


del derecho administrativo- permita entender casi en su totalidad el conjunto de la accin gubernamental. Posteriormente, desde la dcada de los treinta, en la mayor parte de los pases capitalistas la concepcin del Estado evolucion hacia el modelo del Estado Providencia la primera fase del Estado Benefactor-. En este modelo se ampliaba las responsabilidades estatales hacia la oferta de bienes pblicos bsicos como la educacin, la salud, vivienda y algunos otros. Ciertamente a partir de este cambio de escenario la accin gubernamental se expandi, el principal reto era de orden cuantitativo, lograr la cobertura de los servicios bsicos. Los aparatos gubernamentales se convirtieron en grandes aparatos de produccin masificada de servicios. Si bien los cambios fueron importantes, la realidad es que la disciplina de la administracin pblica segua siendo capaz de entender, analizar, y prescribir la accin gubernamental. Los preceptos legales, los procedimientos administrativos, la teora de la burocracia, eran los ejes de una disciplina que, asumiendo un comportamiento monoltico del todo estatal, no quedaba muy distante de la realidad. Se trata en este momento, de una disciplina que enmarcada en los aspectos prescriptivo-legales buscaba regir la accin gubernamental, acotar el papel de agencias gubernamentales, ordenar la lgica del proceso y establecer pulcritud normativa en la dinmica de los funcionarios responsables. En esta etapa la discusin acerca de la dicotoma poltica y administracin era intensa. Es hasta la segunda mitad del siglo cuando el enfoque tradicional-jurdico de la administracin pblica comienza a perder su capacidad explicativa de un fenmeno que se va haciendo cada vez ms complejo. Se podra decir que el objeto de estudio no pudo seguir ms en el contenedor y rebas los lmites de la disciplina en su enfoque tradicional. Es el momento en el que la intervencin estatal se ampla hacia diversos sectores de actividad, es la fase en que la norma jurdica qued atrs de una realidad que se mova flexiblemente dependiendo de lo que los consensos de los actores polticos en turno consideraran estratgico para el desarrollo econmico, o lo que la dinmica internacional promoviera como espacios viables de intervencin. Es la fase ampliada del Estado Benefactor llamada por algunos Estados Omnipresente.1

Como ha sido estudiado por diversos autores,2 la alta complejidad en la que se vean inmersas las estructuras gubernamentales, generaba como reflejo automtico la necesidad de crecer en tamao para intentar de esta manera enfrentar dicha complejidad. Por una parte, crecen las agencias existentes, y por otra surgen ms agencias, la lgica de la accin gubernamental se hace por tanto difusa y confusa. Adems no olvidemos que en buena parte de los pases con un sistema democrtico ya consolidado, el juego de los actores polticos se hace ms intenso aprovechando al mximo los espacios de intervencin de cada uno de ellos en las acciones de gobierno. El monolito estatal se fragmenta. La lgica de la accin gubernamental se diversifica en varias lgicas. Las agencias gubernamentales se bifurcan, se contraponen y se disputan los espacios y los recursos, los cuales por cierto comienzan a ser ms escasos dados los altos niveles de dficit pblico al os que se llega en le escenario de una excesiva intervencin estatal. En medio de este proceso de fragmentacin los grupos organizados de la sociedad comienzan a introducirse por todas las rendijas. La accin gubernamental en adelante deber ser mucho ms interactiva con agentes y agencia son gubernamentales. En este escenario de fuerzas centrfugas en la accin gubernamental, la nueva realidad a describir y explicar; un escenario de espacios que se definen por la interaccin de actores, de variables exgenas que alteran el funcionamiento de la agencia y las obligan a desarrollar capacidades adaptativas. Si bien se mantiene como principio una lgica racional-legal, se crean grandes distancias con ella en el acontecer cotidiano. Lo que ms explica la accin gubernamental es el proceso que se da en torno a la racional-legal y no ms al interior de esta supuesta lgica de comportamiento. Es a partir de este momento que la disciplina tradicional de la administracin pblica no puede ayudarnos a entender en su totalidad el acontecer del gobierno en accin.

1 Esta idea se ampla en le captulo 1. 2 Este aspecto se desarrolla en detalle en los captulos 1 y 2 del libro. 19/08/2004 10 http://www.joseacontreras.net/

No es casual que a finales de los cincuenta y sobre todo al o largo de los sesenta surja la escuela de las Polticas Pblicas3 como un marco de anlisis que busca entender la accin gubernamental rompiendo con varios supuestos bsicos de la administracin pblica tradicional: al anlisis desde la agencia gubernamental se contrapone el anlisis desde la poltica pblica en cuestin; a la norma jurdica como base de estudio se contrapone el proceso decisorio, al acotado campo de la administracin se contrapone el amplio campo de los vnculos e intersecciones entre el mbito poltico y el administrativo. Se trata por tanto de un campo disciplinario que nace de la necesidad de aprehender una realidad ms compleja, difusa, y multifactica que aqulla en la que surgi la administracin pblica. Una vez que el estado Omnipresente entra en una crisis de legitimidad profunda a fines de la dcada de los setenta, la reconfiguracin del aparato estatal se inicia nuevamente: Surge lo que algunos han denominado el Estado Modesto,4 o el estado Regulador5 como le han llamado otros- caracterizado por desplazar ms su accin a la articulacin de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado la tentacin de atender directamente con agencias propias, el conjunto de asuntos pblicos. De hecho en este escenario lo pblico deja claramente de ser un monopolio estatal, por el contrario lo pblico recobra su esencia original, un espacio del conjunto de individuos, agencias y agentes de una sociedad, dentro de las cuales las agencias gubernamentales son uno de los componente y slo eso. En este escenario la lgica de la accin gubernamental es ms diversa y potencialmente conflictiva en su interior que antes. Las agencias asumen un comportamiento semi-autnomo, dado que slo de esta forma pueden enfrentar sus retos en cuanto a logros y sobrevivencia. La hechura de las polticas pblicas y del os programas gubernamentales se lleva a cabo en interaccin constante con agentes no gubernamentales. La necesidad de observar las nuevas seales del contexto, ya sea poltico, econmico, tecnolgico, social o cultural, y ya se trate del nivel regional, nacional o internacional, se convierte en un elemento rector de la accin de las diversas agencias, al mismo nivel de importancia que los grandes lineamientos del gobierno en turno. De nada sirven agencias claramente subordinadas al grupo gobernante en turno pero incapaces de sobrevivir en un ambiente cambiante y agresivo. De facto se asume en este escenario que es preferible tener agencias que sepan funcionar, sobrevivir, ser autosuficientes, con altos grados de profesionalizacin, y que hagan bien lo que tienen que hacer aun cuando el gobierno central no pueda intervenir en ellas todo lo que quisiera. En esta situacin se requiere entender, analizar y describir un sistema de redes de agencias gubernamentales ms que un aparato gubernamental, concepto por cierto cada vez menos til en el estudio de la accin gubernamental. Redes compuestas de agencias que si bien todas ella gubernamentales, compiten, disputan espacios y recursos, desarrollan lgicas slo parcialmente comunes y en cambio fuertemente diferenciadas. El concepto de organizaciones y redes flojamente acopladas6 es muy til para describir el nuevo fenmeno que tratamos de estudiar. Es en este momento en el que estudio de la toma de decisiones, la visin estratgica, el juego de actores, los problemas de eficiencia, las preferencias del cliente-usuario, entre otros, surgen como elementos cruciales del anlisis. Un escenario como el descrito en un campo propicio para el surgimiento de la gestin y de la gerencia pblica. No es casual que en la mitad de la dcada de los setenta comiencen insistentemente algunos autores a hablar del public management en los Estados Unidos. Se asume que los problemas ms importante de una agencia gubernamental se refieren al cmo manejar adecuadamente los recursos para sobrevivir, cmo interrelacionarse de la forma ms adecuada con el entorno de otras agencias y con el usuario del servicio que se provee (en ciertos casos incluso visualizado como cliente), cmo redefinir constantemente la misin para hacer viable en el largo plazo la accin institucional: de alguna forma se asume el supuesto de que un buen gobierno ser aqul en el que el conjunto de redes de agencias funcione bien, es decir, con eficiencia en el ejercicio de los fondos pblicos, con eficacia en la

3 Es en 1951 cuando surge uno de los textos fundadores de esta corriente de pensamiento, el de Harold Lasswell. Sobre el desarrollo de la

escuela de las Polticas Pblicas, vanse las cuatro antologas de Luis F. Aguilar Villanueva (1992 y 1993). 4 Sobre la denominacin de Estado Modesto vase el trabajo de Michel Crozier (1987) 5 Sobre la denominacin de Estado Regulador vase el trabajo de Giandomenico Majone y Antonio la Spina (1993). 6 Este concepto es utilizado en los trabajos de Karl Weick (1969 y 1976) y corresponde en parte tambin ala idea de M. Cohen, J. March y

J. Olsen (1972) sobre los procesos organizacionales en forma de cestos de basura, y en general a los trabajos de la Teora de las anarquas organizadas, desarrollada por M. Cohen y J. March (1974) y J. March y J. Olsen (1976) entre otros.


interaccin con agentes y agencias externos, y con legitimidad en la prestacin del bien o servicio que produce (es decir la satisfaccin al cliente y la rendicin de cuentas). En cuanto al a diferencia entre gestin y gerencia pblica se trata de un matiz semntico. Una vez que en Estados Unidos se impulsa la idea del public management poco a poco se va introduciendo al resto de los pases este concepto. En Francia por ejemplo, desde inicios de la dcada de los ochenta se incorpora como un anglicismo el Management Public, esto sucede en muchos otros pases del mundo. Curiosamente en Espaa para evitar el anglicismo se incorpora un galicismo: la gestin pblica que viene del francs gestin publique. En algunos pases de Amrica Latina se adopta la denominacin gerencia pblica refirindose a lo mismo, aunque posteriormente se adopt indistintamente gestin o gerencia pblica. Si quisiramos precisar todava ms los trminos, s cabra hacer una distincin. Tal y como Bozeman7 lo seala encontramos al interior de esta corriente dos escuelas de polticas pblicas y en las que el public management fue visto como complementario al estudio de las polticas; de hecho se asumi como el manejo directivo de las polticas. Este enfoque en espaol correspondera a la denominacin de gestin pblica. Por otra parte, Bozeman presenta el enfoque B que surge de las escuelas de administracin, el cual recupera los conceptos bsicos administrativos, siendo menos riguroso en la distincin entre la esfera de lo pblico y de lo privado. Este enfoque en espaol correspondera a la denominacin de gerencia pblica. Pese a esta diferencia de matiz, en este libro se opt por el concepto gestin pblica o gerencia pblico indistintamente. Esta breve descripcin del desarrollo de la administracin pblica, muestra que estas diferentes denominaciones a diversas partes de un gran campo de estudio han surgido en momentos histricos particulares, buscando aprehender de una forma diferente un fenmeno por dems complejo y cambiante. Ninguna de ellas es una moda, son partes complementarias de la disciplina original que desarrollan concepto, categoras y mtodos de anlisis. Si bien todas ellas tienen su visin propia, la realidad es que son ms complementarias que competidoras entre s. No es por tanto una irreverencia aceptar que la administracin pblica tradicional ha sido fuertemente rebasada por la realidad, aunque s lo sera decir que dicho enfoque ya no tiene nada que ofrecernos. Igualmente sera errneo decir que el enfoque de la gerencia pblica no tiene nada que ofrecemos, como excesivo afirmar que es el nico paradigma a seguir. Todas estas corrientes se deben entender como componentes de un mismo cmulo disciplinario, todas ofrecen herramientas diferentes y perspectivas diversas, las cuales es necesario integrar en el conocimiento de la accin gubernamental.8

Entre los textos que ms claramente contribuyen al campo de la gestin pblica no slo ricos en su capacidad descriptiva de la realidad, sino tambin en su solidez conceptual, podemos mencionar los de Heclo (1978), Almond (1988), Hood y Jackson (1991), Ingraham, y Kettel (1992), Lynn (1966), y Bozeman (1987 y 1993). Ciertamente no podramos decir que estos trabajos constituyen un todo coherente, la gestin pblica es un campo en construccin, el cual busca un equilibrio entre la teora y la prctica. Ni cientficos despegados de la realidad ni practicantes que dogmaticen y generen mitos de experiencias vividas, este es el punto de equilibrio que busca la disciplina. Han sido muchas hasta ahora, las aportaciones importantes de la gestin pblica a la construccin de un mejor entendimiento de los procesos de reforma y cambio gubernamental, sin embargo, buena parte de la bibliografa relacionada al tema ha surgido en el contexto estadounidense. La mayor parte de los textos desde esta perspectiva, parecen suponer que la construccin de la gestin pblica depender slo de su capacidad explicativa de la prctica en el medio de este pas, no existen trabajos que se refieran a las prcticas de gestin en otros contextos econmicos, polticos o culturales. El mtodo comparado entre realidades nacionales no es mencionado siquiera en ese tipo de literatura. Esta es la gran debilidad del campo del a gestin o gerencia pblica. Es indudable, por tanto, que este campo de estudio al igual que el del as polticas pblica- tienen una denominacin de origen que permea no slo el tipo de estudios que se realizan ni la orientacin del

7 Al respecto vase Bozeman, B. Gestin Pblica (c.1993) Fondo de Cultura Econmica, (en prensa), Mxico. 8 Una discusin ms amplia sobre la convivencia de las diversas corrientes que se han desarrollado en este siglo se presenta en: J. P.

Nioche (1982), J. Chevalier y D. Loschark (1982). 19/08/2004 12 http://www.joseacontreras.net/

desarrollo de la disciplina, sino aun ms que eso determina la connotacin de los conceptos, su contenido intrnseco, la naturaleza de la de sus objetivos, los supuestos acerca de la accin gubernamental, de las instituciones, del comportamiento de los actores y los referentes generales de dnde comienza y dnde termina le gestin pblica. No podemos ignorar que esta disciplina nace en el contacto de un pas en economa de bienestar, en el que si bien grupos importantes de la poblacin carecen de los mnimos necesario que se ofrece al resto de la sociedad, no es comparable con el contexto de la mayora de los pases latinoamericanos en permanente o recurrente situacin de crisis econmica, en los que la gran parte de los grupos sociales no disfrutan los niveles mnimos de bienestar y entre ellos hay algunos que ni siquiera cubren los mnimos de subsistencia. Esto tiene implicaciones obvias sobre la problemtica en torno a la gestin pblica. La necesidad de gobiernos eficientes la comparten ambos contextos, pero mientras en el caso estadounidense es una reflexin a la que se llega despus de lograr los mnimos de cobertura en bienes y servicios, un sistema altamente profesionalizado de servidores pblicos, y un sistema de escuelas y centros dedicados al estudio del a accin gubernamental; en nuestros pases es apenas un primer paso. No se trata de un punto de llegada, se trata de un punto de partida. La eficiencia en la oferta de servicios bsicos es importante dada la carencia de recursos, pero la cobertura de los mismos en ocasiones es ms urgente, esto sin tocar los problemas de legitimidad, crisis institucional y corrupcin, aspectos todos ellos enraizados en lo ms profundo de nuestros sistemas. En otros trminos, la modernizacin de las agencias gubernamentales en los pases desarrollados es en muchos casos un problema estrictamente de mayor eficiencia administrativa. En el continente latinoamericano la modernizacin es un problema mucho ms amplio e interconectado, es un problema de cambio poltico, social, econmico y tambin ciertamente administrativo. En muchos pases de Amrica Latina, hoy en da los problemas de gestin pblica no slo tienen que ver con un mejor desempeo de las agencias, tambin tienen mucho que ver con la gobernabilidad de los pases. Es decir, que las situaciones de fuertes carencias en los recursos pblicos para atender necesidades y de carencias en la democracia, posicionan a la gestin pblica como un sistema dual, en le que si bien se deben generar mecanismos de mejor desempeo inter e intrainstitucionales, tambin deben construirse los mecanismos que promuevan y generen una interlocucin gobierno-gobernados que hasta el momento es todava muy precaria. Esto hace que la gestin pblica en nuestros pases se enfrente a dilemas todava ms complejos que en los pases desarrollados en los que surgi este enfoque. Se trata de una gestin pblica capaz de generar eficiencia, eficacia y legitimidad simultneamente. Sabemos que estos elementos si bien son parte de la misma solucin general en el largo plazo, en el corto plazo constituyen soluciones excluyentes. Qu es ms importante, asignar con eficiencia el gasto de un programa social o sacrificar eficiencia buscando que los grupos beneficiarios participen directamente en la asignacin del gasto aun cuando esto genere ineficiencias en el trayecto? Qu es prioritario, lograr la eficiencia o generar cultura de participacin democrtica? En este tipo de dilemas en los que se ubica la concepcin de gestin pblica y de gerentes pblicos que se obtiene a lo largo de este texto. No se trata por tanto de simplemente traducir parte de las ideas y propuestas que han surgido en otros pases en los ltimos aos, se trata de ms que eso, se intenta iniciar una reinterpretacin de conceptos, ideas y categoras, algunas de ellas surgidas en otro tipo de regmenes poltico-administrativos, y llevarlas al mbito de los procesos de reforma gubernamental de nuestros pases. La insistente idea de integrar acciones en el mbito de la eficiencia de la eficacia y de la legitimidad, como parte de los procesos de modernizacin gubernamental, surge de la inquietud de que nuestros pases no slo requieren gobiernos mejor administrados, sino sobre todo ms abiertos y legtimos en sus formas de accin. Para nuestras realidades entonces el concepto de gestin y gerencia pblica es un concepto ms amplio y a la vez ms complejo, integra ms variables y est ms preocupado pro el diagnstico del problema que por las soluciones o recetas tcnicas. Finalmente, cabe sealar que la reflexin sobre gerencia pblica si bien se percibe en algunos medios de nuestros pases como un atentado ala tradicional visin de la administracin pblica, paradjicamente parecera ser la nica va para recobrar la gobernabilidad ante sociedades que cambian, presionan al aparato gubernamental, y exigen una mayor transparencia y agilidad en su


accin. Hasta ahora buena parte de las soluciones modernizadoras ha consistido en resignarse a la imposibilidad de reformar las estructuras y agencias gubernamentales, optando por intensificar los procesos privatizadores, replegando al mnimo el papel estatal, y cediendo los mayores espacios posibles a las fuerzas del mercado. Con todo ello pareciera que surge una actitud de abandono de la opcin de mejorar la administracin pblica, y se prefiere optar por su desmantelamiento. Dara la impresin que estamos en el escenario de evitamiento de nuevos intentos por generar un cambio gubernamental profundo. Es cierto que los intentos por modernizar a la administracin pblica han sido muchos y en su mayora han fracasado, sin embargo resignarse a considerar que la nica opcin para mejorar el desempeo gubernamental pasa por el desmantelamiento de su aparato administrativo, nos hace pensar en un agotamiento de la creatividad, de la imaginacin, de la conviccin sobre lo que es la responsabilidad pblica. El riesgo es que esta ausencia de estrategias alternativas genere un escenario en el que del achicamiento estatal se llegue al ahuecamiento. Si bien las agencias gubernamentales son slo medios para la bsqueda de fines pblicos y errneamente se convirtieron en fines en s mismos, el otro extremo es igualmente peligroso, el de la inexistencia o el olvido de fines pblicos por falta de agencias habilitadas para llevarlos a cabo. La pretensin de este texto es insistir en la otra alternativa, la de modernizar a las agencias gubernamentales, la de abrir espacios a la gestin pblica profesional, la de impulsar el desarrollo de gerentes pblicos con una visin emprendedora y tcnicamente capaz, sin que por ello se olvide la responsabilidad pblica. Ciertamente insistir en que es posible un cambio institucional profundo antes que continuar el desmantelamiento, no es una opcin fcil. Ser necesario imaginar nuevas estrategias, disear nuevas soluciones, profundizar el diagnstico de los problemas de ineficiencia y de hermetismo que en la actualidad dificultan el cumplimiento de los objetivos de la administracin pblica; sin embargo esta es una opcin que debemos mantener viva, y la gestin y gerencia pblicas son de las muy pocas herramientas que hoy por hoy tenemos para recobrar la confianza y legitimidad no slo de la administracin pblica, sino del ente estatal, de lo pblico como el espacio esencial de realizacin humana.


I. Cambio en la administracin pblica A. La crisis de legitimidad

El Estado contemporneo, como ya lo planteaba Wolfe9, se caracteriza por una manifiesta crisis de legitimidad. La sola presencia estatal, sus formas de actuacin, su racionalidad para percibir las demandas, procesarlas y actuar son, hoy por hoy, fuertemente cuestionadas por amplios grupos del cuerpo social. Los empresarios y grupos conservadores, solicitan un inmediato repliegue estatal, invocando las corrientes econmicas neoliberales donde el estado debera concretarse a su funcin de gendarme y la libre empresa impulsar el crecimiento econmico en mercados competitivos. Los obreros, campesinos y grupos progresistas, que pugnan por un cambio en las condiciones sociales, igualmente cuestionan a un aparato cuestionan a un aparto estatal que no ha sido capaz, ni lo es hoy, de dar respuesta a sus demandas, ni de actuar con agilidad y eficacia en la resolucin de los problemas que aquejan a los estratos ms numerosos ya la vez ms desfavorecidos de la pirmide social. Finalmente, los estratos medios de la estructura social han perdido la capacidad de creer en la idea de un Estado protector y benefactor; por el contrario, surgen nuevas formas de organizacin profesional, gremial, urbana, ecolgica, etc., en busca de la autogestin de los problemas colectivos tratando, en la medida de lo posible, de evitar la participacin estatal la cual, desde la percepcin de estos grupos, contamina polticamente el sentido de las acciones, entorpece administrativamente su eficacia y desvirta su contenido. Este fenmeno sera de carcter universal; ms como resultado de la evolucin social, econmica y tecnolgica del mundo contemporneo, que como resultado estricto de gobiernos especficamente ineficaces, o de regmenes particularmente inoperantes o autoritarios. Esto es lo que explica que la voluntad ciudadana va eleccin no sea ya la va ms importante de la bsqueda democrtica y participativa. El abstencionismo es un fenmeno creciente a nivel mundial;10 la cercana de las polticas de facto, implementadas por los diversos partidos polticos en el poder, ha disminuido el inters del electorado en las plataformas polticas de campaa esto sera, segn Linblom,11 un fenmeno natural en la policy decision making-. Por ltimo, se da una fuerte tendencia del electorado a neutralizar la accin estatal, es decir, que se apoya a un partido para la conduccin nacional y a otros para la regional y local, o se diversifica el apoyo por poderes ejecutivo y legislativo. Las nuevas formas democrticas que parece buscar la sociedad civil son de otro tipo. Existe un manifiesto inters en la participacin directa, no slo en la formulacin de las demandas como tradicionalmente se ha dado, sino tambin en su gestin, e decir en sus formas de solucin e implementacin de acciones; adems, tambin en la evaluacin de su impacto (beneficios o perjuicios). Se tiende, entonces, al surgimiento de grupos sociales involucrados en la solucin de sus propios problemas, que manejan o realizan un estrecho seguimiento de los avances, recursos y resultados finales. Todo esto, en otras palabras, es la bsqueda de un aparato estatal que sirva a la sociedad, y no ms, una sociedad que sirva al aparato. Un servidor pblico que efectivamente d un servicio a la sociedad, y no ms, a sus propios intereses. Estamos por tanto frente a un desplazamiento o reacomodo en el sistema de legitimidad12 o paradigma, que da coherencia, lgica y sustento al quehacer de los entes en una articulacin social. Como lo plantea Romain Laufer,13 los sistemas de legitimidad han evolucionado y tenido constantes reacomodos en el presente siglo. En un primer momento el estado gendarme que acta por el principio de la fuerza pblica y sustentado legtimamente en el poder que se les confiere; mientras que la empresa privada,

9 Wolfe, A., Los lmites de la legitimidad. Contradicciones polticas del capitalismo contemporneo, ed. Siglo XXI, 1980, Mxico. 10 Wolfe, op. cit. 11 Lindblom, Ch., The science of mudding through en: Public Administration Review, 1959, vol. 19, U.S.A. 12 Laufer, R. Burlaud, A., Management Public, Gestion et legitimit, ed. Dalloz, 1980, Francia, vase tambin: Laufer, R. Paradeise, C. El

Prncipe Burcrata, (1982), ed. Trillas, 1988, Mxico. 13 Romain Laufer define el concepto de legitimidad en un sistema social como el sistema de smbolos culturales estructurados que le es

comn [al sistema social]... El concepto de legitimidad implica que los medios utilizados para alcanzar los fines organizaciones, as como los fines en s mismos, estn en armona con fines y necesidades reconocidos por la sociedad. Esto supone que el discurso es coherente y expresa esta armona para todos los agentes sociales (traduccin propia a partir de Laufer, R.-Burlaud, A. op. cit.)


por su parte, es legtima a partir de funcionar simblicamente- en un sistema de libre y perfecta competencia. Este sistema de legitimidad entr en crisis junto con la crisis econmica de 1929, donde qued de manifiesto que ni los mercados eran perfectos ni el Estado poda circunscribirse slo a una funcin de gendarme; el simbolismo que le daba legitimidad a los entes, se derrumb ante la evidencia real y objetiva. El Estado providencia o benefactor surge entonces como un sistema de legitimidad diferente, que le da sustento al nuevo momento histrico. El Estado se legitima no slo por el poder conferido, sino por la finalidad de ese poder convertido, es decir, por el criterio del servicio y del inters pblico que simblicamente permea las acciones y el comportamiento estatal. Incluso aparece la empresa pblica legitimada por esta finalidad la empresa privada, por su parte, se legitima por la contribucin al desarrollo nacional, que constituye su sola presencia; simblicamente, el empleo, la inversin y la contribucin al crecimiento econmico, son valores suficientes para dar legitimidad a su accin de bsqueda de beneficios. Al devenir este estado de cosas en un estado omnipresente, aplastante y poco eficaz, el sistema de legitimidad imperante entra nuevamente en crisis. La empresa privada tambin es cuestionada; los movimientos de defensa del consumidor, ecologistas, laborales, etc., surgen ante una realidad que nuevamente obliga a replantear el sistema de legitimidad existente. Laufer sugiere la prefiguracin de un nuevo sistema de legitimidad, en el cual la legitimacin del Estado vendra dada ya no por los fines buscados, sino por los mtodos del ejercicio del poder; es decir la realizacin de su gestin, la eficacia de su accin, la participacin de la ciudadana y de los usuarios de los servicios. La empresa pblica, aun cuando Laufer no lo plantea, se podra pensar que entra en un proceso de cuestionamiento prcticamente devastador, dado que el sustento legitimador de su existencia es la capacidad del estado para buscar fines lcitos para el inters pblico, y es justo esta imagen simblica la que se derrumba ante una realidad de omnipresencia en casos no justificada.14 La empresa privada, por su parte, en este nuevo sistema de legitimidad, deber buscar su aceptacin social no slo por contribuir al empleo y a la produccin, sino por actuar con responsabilidad social; esto sugiere entonces un reconocimiento a la preocupacin por el impacto social, ecolgico, tecnolgico, y no slo econmico, de su accin. Este nuevo sistema de legitimidad que se prefigura y caracteriza el momento histrico mundial del final del siglo veinte, podra bautizarse de acuerdo a Michel Crozier15 como el Estado Modesto o estado Moderno.16

A partir de la conceptualizacin anteriormente propuesta, se podra afirmar que la crisis de legitimidad del estado Contemporneo es, de hecho, la crisis de legitimidad de la administracin pblica. Es el agotamiento de una estructura administrativa que creci ante la explosiva complejidad de los sistemas sociales, econmicos y polticos (adems de la creciente complejidad organizacional17 del propio aparato estatal). Es un proceso, aunque ineficaz, altamente probable en toda organizacin a complejidad creciente,18 las administraciones pblicas de los diversos pases crecieron en tamao, roles y responsabilidades ante la necesidad de aprehender la complejidad de su accin. Como lo sugieren Crozier y Kiksberg,19 es la complejidad de la accin estatal la que indujo el tamao del aparato y no viceversa; aun cuando se puede aadir que en una segunda fase, el tamao organizacional tambin podra inducir mayor complejidad.20

14 Respecto al crecimiento del sector paraestatal vase, para casos de diversos pases; Ruiz Dueas, J. Empresa Pblica, Elementos para

un examen comparado, Fondo de Cultura Econmica, 1988, Mxico. Para el caso mexicano: Villarreal, R. Mitos y realidades de la empresa Pblica, ed. Diana, 1988, Mxico; Casar, A. Peres, W. El Estado empresario en Mxico: agotamiento o renovacin?, ed. Siglo XXI, 1988, Mxico.

15 Crozier, M. Estado Modesto, Estado Moderno (1987) Fondo de Cultura Econmica, 1989, Mxico. 16 Cabe cuestionar en s el concepto de modernizacin; al respecto vase: Zea, L. Modernizacin y estado en Amrica Latina, ponencia

presentada en el Seminario Internacional: Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina, noviembre, 1989, INAP, Mxico, vase igualmente los desarrollo de Guerrero, O. El Estado en la era de la modernizacin, ed. Plaza y Valds.

17 Respecto al concepto de Complejidad Organizacional, vase Hall, R. Organizaciones, estructura y Proceso, ed. Prentice Hall Internacional, 1973, Espaa.

18 Hall, R. Captulos referentes al Tamao, Formalizacin y Complejidad Organizacional; op. cit. 19 Vase: Crozier, M. op. cit.; Kiksberg, B. Hacia un Nuevo Paradigma en Gestin Pblica ponencia presentada en el Seminario

Internacional Redimensionamiento y Modernizacin del a Administracin pblica en Amrica Latina, noviembre, 1989, INAP, Mxico. 20 Esta hiptesis que planteamos tiene sustento en los trabajos de: Hall, R. et al. Organizational Size, Complexity, and formalization en:

American Sociological Review, vol. 32, nm. 6, 1967; Pugh, D. et al. Dimensions of Organizational Structure en: Administrative Science Quarterly, vol. 13, nm. 1, 1968.


Un aparato administrativo incapaz de responder eficazmente a las demandas de la sociedad, dio como resultado el cuestionamiento del Estado como ente obeso, ineficaz e ineficiente. Un aparato organizacional que se reproduce a si mismo con su lgica interna e intereses propios, y que se desvincul de la sociedad, habra sometido a una crisis de legitimidad al propio Estado. Ciertamente se trata de una crisis de la relacin Estado-sociedad, y es precisamente el aparato de la administracin pblica el puente responsable de dicha relacin. Esto explica la evolucin al mtodo de accin como el criterio legitimador de ente estatal; dado que es la accin estatal misma la que se cuestiona, es decir, la administracin pblica.

B. La modernizacin de la administracin pblica La modernizacin de la administracin pblica ha surgido como una respuesta a la crisis de legitimidad. Sin embargo, hasta ahora ste ha sido un concepto multivalente, lo mismo se utiliza referido al ajuste de procedimientos administrativos y a la simplificacin de los mismos, que a la reorientacin de las funciones del aparato estatal, es decir al replanteamiento de los fines esenciales del estado. Este uso indiscriminado que ha devenido un abuso del concepto- llevara a la necesidad de clarificar su connotacin y contenido. Se propone, en una primera instancia, diferenciar los niveles de anlisis presentes en la llamada modernizacin de la administracin pblica.

1. Se puede distinguir un primer nivel de anlisis de la modernizacin referido al prerrequisito de la eficiencia.

Desde esta perspectiva la modernizacin es un proceso que surge de la necesidad de recomposicin en las relaciones insumo/producto, es decir a insumo constante obtener incrementos en el producto o, a producto constante minimizar el insumo.21 Esta perspectiva ha sido erigida como el nivel fundamental o el insumo. Esta perspectiva ha sido erigida como el nivel fundamental o prioritario de la modernizacin, ms por problemas de crisis fiscal y por lo tanto de recursos en el sector pblico- que por considerarla en s una solucin a largo plazo. En este caso la modernizacin aparece como un proceso transformador de una administracin pblica ineficiente, anquilosada, que desperdicia recursos y energa organizacional, debido a la conformacin de un sistema administrativo con exceso de personal y tcnicas administrativas obsoletas. Se plantea, por tanto, que la anacrona del aparato lo ha llevado a su agotamiento y decadencia administrativa. En este nivel de anlisis la modernizacin se circunscribe al mbito de la tecnologa administrativa, por lo que se considera indispensable la racionalizacin de los recursos y el cambio a procedimientos y tcnicas administrativas modernas. A partir de esta visin se sita la solucin de cambio y modernizacin en el nivel operativo. Las soluciones ms comnmente planteadas son. El redimensionamiento del aparato, es decir: achicamiento, la racionalizacin de los recursos humanos, materiales, tcnicos y financieros; y nuevas estructuras administrativas. En este sentido las acciones modernizadoras derivadas se orientan apolticas de recorte so ajustes en las plantillas de personal supresin de oficinas y dependencias, polticas de austeridad, evitamiento de iniciativas y proyectos nuevos que pudieran sobrecargar la cuenta de gastos. Adems la incorporacin de tcnicas, procedimientos administrativos, y diseos organizacionales modernos, se considera el complemento ideal de soluciones a este nivel. La perspectiva ms comn de inspiracin de las estrategias modernizadoras en la mayor parte de los pases subdesarrollados, se ha ubicado en este nivel de anlisis.22 Se puede considerar que este tipo de soluciones constituyen acciones necesarias dado el anquilosamiento, inmovilidad y desperdicio de recursos y energa organizacional que caracterizan los aparatos estatales de un gran nmero de pases. Sin embargo, es justo reconocer tambin que es una nocin parcial de la crisis del aparato estatal, es decir que son soluciones necesarias ms no suficientes. Cabe preguntarse por ejemplo, si el achicar necesariamente incrementa la eficiencia, o acaso es slo una forma de evitar ineficiencias; es decir la bsqueda de pequeas ineficiencias en lugar de grandes ineficiencias. El achicamiento no analiza el por

21 Esta concepcin prevalece a partir de Herbert Simon, El Comportamiento Administrativo (C. 1947) ED. Aguilar, 1972, Espaa. 22 Un anlisis de varios pases se presenta en el captulo II de este libro. Recientemente este tipo de solucione se han inspirado en

propuestas como las de Barzelay, M., Breaking Through bureaucracy. 19/08/2004 17 http://www.joseacontreras.net/

qu de las ineficiencias solo pretende sofocarlas. Como bien se ha planteado en diversos foros,23 el tema del tamao estatal no tiene por s mismo valor alguno sino en relacin a una mayor capacidad de gestin ante la sociedad. Particularmente Kliksberg24 plantea cmo el tema del tamao se ha convertido en un mito desplazando incluso el problema de la eficiencia. Por otra parte, no se analiza en ningn momento el efecto que tienen los ajustes presupuestales sobre el logro de los fines de una dependencia en particular; tampoco cul es el costo asociado a la interrupcin de funciones y proyectos en curso que ya haban incorporado un valor agregado por la inversin inicial realizada. Por ltimo, la incorporacin de nuevas tcnicas en casi siempre irreflexiva y acrtica, se parte del supuesto de que la incorporacin de tecnologa administrativa que ha mostrado eficiencia en organizaciones privadas o en grandes corporaciones transnacionales, deber por tanto, dar los mismos beneficios en nuestras organizaciones pblicas. Estudios que resaltan la variable cultural en la dinmica de las organizaciones25 muestran claramente la dificultad de transponer tcnicas y modelos de gestin de realidades sociolgicas y culturales diferentes; esto es vlido tambin para el intercambio de tecnologa administrativa entre organizaciones pblicas y privadas, universos en los que la cultura organizacional muestra rasgos especficos. Es innegable que la administracin pblica adolece de graves problemas de ineficiencia, sin embargo las soluciones enmarcadas exclusivamente en esta perspectiva no son integrales ni globalizan la crisis del aparato en toda su magnitud, es por tanto fundamental aadir niveles de anlisis de la modernizacin de la administracin pblica para evitar parcializar el problema.

2. Un segundo nivel de anlisis se orienta al prerrequisito de la eficacia. Aqu se considera la modernizacin como un proceso que surge de la crisis en el logro de los objetivos estatales. Desde esta perspectiva la administracin pblica se ha convertido en un aparato ineficaz, incapaz de alcanzar los objetivos y metas propuestas en los planes, programas y proyectos estatales. El diagnstico que se podra hacer de la crisis del aparato estatal desde este nivel, tendra dos vertientes: una visin orgnica y una visin mecnica. La visin orgnica hace nfasis en la dinmica decisoria de las organizaciones pblicas, en la estructura de poder y en los juegos de intereses que condicionan el funcionamiento de la administracin. Las iniciativas estatales son sistemticamente reorientadas o reinterpretadas, cuando no deformadas o claramente obstaculizadas al ser procesadas por el aparato organizativo, el cual, acta con una lgica de coaliciones organizacionales que buscan reacomodos, alianzas, compromisos y negociaciones de espacios de poder e influencia. La accin final, por tanto, sera una resultante de esa dinmica interna de la estructura organizacional y podra no coincidir en nada con la iniciativa estatal original. Esta interpretacin surge de planteamientos del anlisis organizacional y el estudio de los procesos decisorios en organizaciones estructuralmente rgidas.26

Las vas de ajuste decisional hacia los fines originales son diversas. Para algunos estudiosos como Simon, March, y Cyert,27 la identificacin de los individuos y grupos con los objetivos organizacionales, aun por encima de los particulares, sera resultado de un intenso proceso de influencia; va premisas decisionales con los valores de la organizacin, hasta garantizar la plena identificacin del individuo con el sentido del a accin organizacional y sus fines. Para otros autores,28 la va de solucin est dada por el logro del involucramiento afectivo de los individuos hacia la imagen organizacional, de tal suerte que

23 Vase la Relatora del Seminario Internacional: Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina,

noviembre 1989, Mxico, en: Accin, nm. 139, septiembre-octubre 1989, INAP, Mxico. 24 Kliksberg, Bernardo, Hacia un Nuevo Paradigma en Gestin Pblica ponencia, presentada en el Seminario Internacional

Redimensionamiento y Modernizacin del a Administracin Pblica en Amrica Latina, noviembre 1989, Mxico. 25 Vase Hofstede, G., Cultural determinants of the exercise of power in hierarchy European Institute for Advanced Studies in Management,

1977, Blgica; Desaunay, G. Les sciences humaines cest quoi mme? Recherche CR./24/1979 C.E.S.A., Francia; Cabrero, E. La importacin de tecnologa administrativa en Mxico y sus efectos en la dinmica de las organizaciones en: Contadura y Administracin, julio-agosto 1989, nm. 161, UNAM, Mxico.

26 Vase el modelo 11 de Allison, G., Essence of decision, Little Brown, 1981, U.S.A. 27 Simon, H. op. cit.; March, J. Simon, H. Teora de la organizacin, (c. 1958), ed. Ariel, 1977, Espaa; Cyert-March A behavioral theory of

the firm, Prentice Hall, 1963, U.S.A. 28 Vase: Larcon, J. Reiter, R. Structures de pouvoir et identit de lentreprise, ed. Nathan, 1979, Francia; Offstester-Ramanantsoa La

matrise de lidentit par la Gestion du processus de focalisation: une nouvelle donn stratgique, en: Direction el Gestion nm. 4, 1981, Francia, , Reiter, R.-Ramanatsoa, B. Pouvoir et Politique. Au dl culture de lentreprise McGraw Hill, 1985, Francia.


las decisiones tenderan a una desviacin mnima de los fines organizacionales. Por ltimo Crozier y algunos otros,29 plantean la irremediable tendencia organizacional ala bsqueda permanente de espacios de poder y conflictos permanentes; para ellos los ajustes que se realicen slo lograrn reacomodos temporales en lo que se desencadenan nuevos procesos de alteracin de los objetivos organizacionales originales. Sin embargo, pese a la complejidad de estos procesos y de sus ajustes u soluciones, en la realidad de nuestras organizaciones han dominado el escenario los planteamientos normativo-jurdicos (visin mecnica). En sta se concibe a las organizaciones pblicas como aparatos monolticos y mecnicos30 donde se funcionara estrictamente en trminos de una racionalidad legal31 como si el modelo ideal weberiano fuese efectivamente una realidad organizacional. A partir de esta visin normativa se tiende a suponer que el mal organizacional est en lagunas en la reglamentacin, definicin de reas de competencia, manuales, organigramas, decretos, disposiciones, etc. Se considera que la falta en el logro de los objetivos estatales es una laxitud en los espacios decisorios, laxitud que deber ser corregida con disposiciones ms cifras y detalladas Esta visin que prevalece en diagnsticos superficiales de la ineficacia de la administracin pblica, propone como solucin un proceso de modernizacin que induzca cambios en la estructura normativa para erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa para erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa se ubican en esta concepcin: cae preguntarse si la reglamentacin y clarificacin de polticas y procedimientos son soluciones suficientes para erradicar viejos vicios y estrategias de poder enraizadas en la esencia misma del sistema poltico-administrativo de nuestros pases. Desde nuestro particular punto de vista, los rotundos fracasos de las iniciativas de reforma administrativa para dar mayor eficacia al aparato, pueden darnos la respuesta. El seguir suponiendo que las organizaciones cambian por decreto es repetir un proceso de desgaste de la energa organizacional; es necesario por tanto superar en este nivel de anlisis la visin tradicional de la organizacin mecnica. Pero an desde la perspectiva ms rica de anlisis (visin orgnica), en el nivel de la eficacia se mantiene una visin parcial de la crisis de la administracin pblica. No por lograr una identificacin plena de los funcionarios a nivel medio y superior responsables de instancias coordinadoras, con los fines estatales, se supera la crisis de interlocucin Estado-sociedad; se tendra eso s un aparato ms eficaz pero no necesariamente ms legtimo ni sensible a las demandas sociales. De hecho un aparato tecnocrtico puede estar altamente identificado con los fines definidos en la cpula estatal y ser impecablemente eficaz, pero cabe la posibilidad Tambin de que est totalmente desvinculado de la sociedad. Al igual que en el nivel de la eficiencia se llega a aceptar la necesidad de modernizarse en funcin de la eficacia. Pero exclusivamente este prerrequisito no es suficiente para transformar al aparato en un ente ms legtimo, sigue siendo necesaria una visin integral de la modernizacin.

3. Un tercer nivel de anlisis se refiere al prerrequisito de la legitimidad. En este nivel se percibe ala modernizacin como un proceso necesario que restablezca el dilogo Estado-sociedad como una solucin a la crisis de legitimidad del aparato estatal. En esta perspectiva, la administracin pblica es percibida como un aparato que se reproduce a s mismo, regenerndose en una existencia para s. Aparato de dominacin, unilateral y autoritario, desvinculado de la sociedad civil, la cual busca cada vez ms, nuevas formas de organizacin social, colectiva, y autnoma; evitando al mximo la dependencia del aparato estatal. En este enfoque, el objetivo de la modernizacin es el cambio de formas de interlocucin Estado-sociedad. Mecanismos diversos y no tradicionales que permitan la fluidez del dilogo, la comunicacin, la concertacin y sobre 29 Crozier, M. Le phnomene bureaucratique, ed. Seuil, 1963, Francia; Crozier, M.-Friedberg. E. L'acteur et le systme ed . Seuil, 1977,

Francia; McMillan, Ch. The political system in business en: Journal of General Management, vol. 1, nm. 1, 1973; Pettigrew, A. The politics of organizational decision making, Tavistock, 1973, Gran Bretaa.

30 Para profundizar en el concepto de organizaciones de tipo mecnico y orgnico vase: Burns-Stalker The Management of innovation Tavistock Publications, 1960, Gran Bretaa.

31 Concepto propuesto por Max Weber como modelo ideal de dominacin-legitimacin. Vase Weber, Max Economa y Sociedad (c, 1922) fondo de Cultura Econmica



Segn Michel Crozier,33 en una sociedad post-industrial, como la actual, el recurso esencial que har la diferencia en el largo plazo es la calidad, adaptabilidad y capacidad de desarrollo del recurso humano. Administrar las organizaciones privadas y pblicas y todas las instituciones colectivas en funcin de este carcter esencial del recurso humano, implica un cambio profundo de razonamiento que es especialmente difcil para un mundo administrativo profundamente marcado por tradiciones de control y reglamentacin que estaban adaptadas a la sociedad industrial. Por otra parte, y particularmente refirindose a la sociedad industrial.34 Por otra parte, y particularmente refirindose al Estado, Crozier menciona cmo esta crisis de gobernabilidad del Estado arrogante, tiene races profundas en las estructuras estatales; la bsqueda del Estado modesto y moderno debera orientarse fundamentalmente a inversiones prioritarias en los sistemas humanos internos y externos sobre los cuales trabaja el Estado. El autor hace nfasis en el desconocimiento y desinters acerca del comportamiento de los agentes al interior de la administracin (funcionarios), y al exterior (usuarios y clientes) de la misma.

todo la participacin y voluntad de la ciudadana. Una participacin no slo al nivel de la demanda sino tambin en la gestin y seguimiento de las polticas y proyectos que se ejecuten. Las soluciones propuestas son de carcter poltico-administrativo e implican una mayor democratizacin para restituir los equilibrios que demanda la sociedad en esta fase del desarrollo. Cabe aclarar que aqu la connotacin del trmino democratizacin no es en el sentido exclusivo de la participacin poltica va elecciones sino como plantea Tocqueville,32 en las formas colectivas locales de expresin directa de la sociedad civil. El agotamiento de la credibilidad ciudadana es una de las dificultades a vencer en esta perspectiva de la modernizacin. Establecer mecanismos de autntico dilogo alternativos a los tradicionales esquemas, ya agotados, es una tarea que requiere creatividad e innovacin, sobre Todo cuando es necesario recobrar credibilidad ante una sociedad civil escptica frente a este tipo de iniciativas. El diseo de estructuras flexibles y giles de comunicacin y un permanente esfuerzo de autocrtica pueden ser los motores de una reconceptualizacin del aparato estatal. Sin embargo, los riesgos de una accin modernizadora solamente orientada a recobrar la legitimidad, pueden ser, parcializar el problema global y caer en acciones populistas y demaggicas que en la bsqueda de una aceptacin ciudadana de corto plazo, puedan contribuir a una ruptura mayor en el largo plazo. La bsqueda del apoyo poltico de los grupos sociales no es necesariamente recuperar legitimidad; se trata de un proceso ms complejo que e logra en una lgica de comportamiento permanente y sostenido frente a la sociedad, de tal forma, que puedan generarse valores polticos y morales que sean reconocidos e identificados por el conjunto social, y por lo tanto, aceptados como formas autnticas de conduccin estatal. Un proceso de modernizacin de la administracin pblica, debe contemplar necesariamente los tres niveles, si pretende ser una accin de fondo y de alcance. Como ya se comentaba anteriormente a partir del planteamiento de Laufer, el mtodo pasa a ser un criterio bsico de legitimacin del aparato estatal, se requiere por tanto de transformarlo hacia un aparato con niveles ms adecuados de eficiencia en su funcionamiento, con mayor precisin y eficacia en su accin, y ms legtimo en su quehacer. En el Cuadro 1 se presenta una sntesis de estos tres niveles de anlisis.

C. El gerente pblico en el contexto de modernizacin y cambio

32 Tocqueville, Alexis de La democracia en Amrica, Fondo de Cultura Econmica, 1957, Mxico. 33 Crozier, M., El crecimiento del aparato administrativo en el mundo de la complejidad, ponencia presentada en el Seminario Internacional:

Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina, noviembre 1989, INAP Mxico. 34 Crozier, M. Ibid.

Universidad Autnoma del Estado de Mxico UAEM Direccin del Proyecto del Servicio Profesional de Carrera Del Administrador al Gerente Pblico Dr. Enrique Cabrero Mendoza Compilador: Jos Antonio Contreras Camarena joseacontreras.net miaulavirtual.com


Origen del impulso modernizador

Origen de la crisis de la

administracin pblica

Concepcin de la crisis de la

administracin pblica

Objetivo de la modernizacin

Tipos de solucin

Soluciones propuestas

Lmites de la propuesta

Como un problema de eficiencia (insumo/producto) crisis de recursos

ineficiente desperdicio de

recursos exceso de personal tcnicas

administrativas obsoletas

cambio de tcnicas y procedimientos para mayor racionalizacin

tcnico-administrativos

achicamiento del aparato racionalizacin

del gasto nuevas tcnicas

administrativas

aparato chico

aparato eficiente?

visin mecnica

ineficaz reglamentacin

arcaica

cambio de estructura normativa y organizacional

jurdico-administrativos

nueva normatividad Nuevas

estructuras

fracaso de las reformas administrativas

Como un problema eficacia (logro de objetivos) visin

orgnica

crisis en el logro de objetivos estatales

ineficaz estructura decisoria

viciada

cambio de la dinmica organizacional y ajuste de los procesos de identidad

socio-organizacionales

nueva dinmica organizacional Nuevas

estructuras decisorias

dificultad para inducir el cambio organizacional

Como un problema de legitimidad (democratizacin) crisis de legitimidad

aparato que se reproduce a s mismo unilateral aparato de

dominacin la sociedad sirve al

aparato

cambio de formas de interlocucin y participacin Estado-sociedad

poltico-administrativos

democratizacin del aparato equilibrio de la

participacin social aparato que sirva

a la sociedad civil

riesgo de populismo y demagogia agotamiento de la

credibilidad capacidad de

concertacin

=

Cuadro 1. Niveles de anlisis de la modernizacin de la administracin pblica

Universidad Autnoma del Estado de MxicoDireccin del Proyecto del Servicio Profesional de Carrera Del Administrador al Gerente Pblico

Compilador:

joseacontreras.net

19/08/2004 22

Ciertamente, como se comentaba en el aparato anterior, las estructuras organizacionales y decisorias se han rigidizado al punto de la ineficacia. Crozier sugiere que incluso han inducido a un retraso intelectual en los agentes del aparato; hay capacidades para ajustes empricos en los sistemas, pero se ha perdido la capacidad de creatividad e inventiva ante nuevos problemas y nuevos sistemas administrativos. Desde su punto de vista, este problema aunque es general- adquiere dimensiones crticas en pases en desarrollo, por lo que la inversin intelectual en conocimiento, y formacin de recursos humanos, aparece como una prioridad absoluta.35

El supuesto de base de Crozier, el cual compartimos en nuestra visin de la modernizacin de la administracin pblica, es que el cambio se deber inducir va el recurso humano, es decir que el cambio necesario no es slo de estructuras o responsabilidades del funcionario, sino de actitudes y procesos de identificacin. Adems dicho cambios ser inducido en una primera fase, fundamentalmente, por los principales actores de la pirmide gubernamental: secretarios, directores, jefes de dependencias, responsable se programas, etc. el desarrollo de nuevas capacidades y conocimientos en los cuadros directivos del aparato estatal, induce un cambio en los modos y mecanismos de razonamiento de las elites gubernamentales. Este cambio se podr traducir, en una segunda fase, en una nueva mstica y dinmica de los procesos decisorios, nuevas actitudes y proceso de identidad en el reto de la pirmide organizacional para, finalmente, relajarse en nuevas estructuras, nuevos mtodos y nuevos sistemas administrativos. El planteamiento anterior, constituye de hecho una estrategia para la modernizacin. Si bien el proceso debe integrar los niveles de la eficiencia, eficacia y legitimidad requiere ante todo, una forma de desdoblamiento que le permita tener un efecto multiplicador que abarque la totalidad del aparato. Partiendo de esta premisa la dinmica inductiva del proceso modernizador se podra visualizar de la siguiente manera: 1) La crisis de legitimidad del aparato, al aproximarse al nivel del cuestionamiento por parte de la

sociedad, -suponiendo un mnimo de sensibilidad gubernamental- induce una propensin al cambio y una identificacin de la cpula gubernamental ante la necesidad misma del mantenimiento en el poder. Los altos cuadros se constituiran necesariamente entonces, en la va de induccin de una actitud favorable al cambio en el resto del aparato.

2) Este proceso parecera un requisito indispensable para llegar al nivel operativo del diseo de nuevos sistemas administrativos, los cuales sin el sustento de una conviccin en mandos medios y superiores, no tendran efecto alguno sobre el funcionamiento del aparato.

3) Por ltimo, los incrementos en eficiencia y eficacia del aparato se traduciran, en el mediano plazo, en una recuperacin paulatina de legitimidad, en la accin poltico-administrativa del Estado.

Este tipo de proceso, de arriba-abajo, no estara en correspondencia con lo que sugieren algunos autores,36 en relacin a que el cambio organizacional, para que sea eficaz, requiere de una participacin directa de las bases de la estructura, sugiriendo incluso como deseable, que los cambios organizacionales surjan de abajo hacia arriba. En el caso de las administraciones `pblicas de los pases latinoamericanos particularmente en el caso mexicano- no pareceran estar dadas las condiciones para que el cambio organizacional sea inducido por la base de la estructura; por el

35 Crozier, M. Ibid. 36 Vase por ejemplo: Lewin, K. Group decision and social changes en: Swanson, G. E. et al. Readings in Social Psychology, Holt, 1952,

Leavitt, H. J. Managerial Psychology, University of Chicago Press 1964, U:S.A.; Argyris, C. Intergratin the individual and the organization, Wiley, 1964, U.S.A.; Argyris, C. Management and Organization development, Mc. Graw Hill, 1971, U.S.A.

contrario, la rigidez de los niveles operativos y la inercia de tradiciones, ritos y vicios de comportamiento, son unos de los principales obstculos a vencer. Dadas las caractersticas del aparato, los altos mandos se constituyen en la estrategia viable para la induccin del cambio, es decir en el elemento propulsor del proceso modernizador. A partir de esto, se hace patente la necesidad de focalizar la atencin en el perfil del os nuevos cuadros que requiere la administracin pblica. El hacer mencin a nuevos cuadros no se refiere tanto al recambio o sustitucin de los mismos, como al desarrollo de una nueva cultura (nueva concepcin, percepcin y vivencia) del quehacer poltico-administrativo. Ilustracin 1. Estrategia para la Induccin del proceso Modernizador

Crisis de legitimidad del aparato

Eficiencia del

aparato

Eficacia del

aparato

Propensin al cambio (percepcin de la necesidad del cambio)

Identificacin de cuadros directivos con el proyecto de cambio

Desarrollo de actitudes favorables al cambio en los diversos niveles decisionales

Diseo de cambios administrativos y

reestructuracin de sistemas, modelos y

normas

(+)

(+)

(+)

(+) (+)

(-)

(-) (+)

(+) (+) Relacin directa (-) Relacin inversa

Esta consideracin, o supuesto de base, es el marco de referencia que orienta el resto de este trabajo, por lo que se har nfasis en el perfil del administrador o gerente pblico como el eje articulador de la modernizacin y por lo tanto, el punto central de la reflexin: en esta investigacin se hace particular nfasis en el caso de los gerentes de empresas pblicas, dado que se parte de la consideracin de que el impacto del proceso modernizador se est manifestando en un primer momento en el mbito de las 19/08/2004 23 http://www.joseacontreras.net/

empresas pblicas. Es evidente que los esfuerzos y las iniciativas hasta ahora emprendidos se han orientado, con un marcado nfasis, a la reestructuracin, desincorporacin, y privatizacin de empresas paraestatales. Al menos esto se desprende de las experiencias a nivel internacional.37

El hecho de que el sector paraestatal haya sido el foco de atencin, en primera instancia, de los procesos modernizadores, permite suponer que es en este sector donde se pueden analizar los primeros efectos, rumbos y caractersticas del cambio en el aparato. Cabe suponer que el analizar la evolucin y caractersticas del perfil del gerente de empresas pblicas que el estado decide mantener bajo su propiedad, puede tomarse como un efecto demostracin de los cambios que tendr, en el mediano plazo, el perfil del gerente pblico en la administracin central. Con lo anterior no se pretende negar la especificidad propia del perfil de un empresario pblico y de un administrador del aparato central; sin embargo s se sugiere la existencia de una tendencia dominante que se reflejar por igual hacia la gerencia pblica como expresin empresarial e innovadora de la administracin pblica. En ltima instancia como l o comenta Romain Laufer, y ms adelante nos referiremos a este aspecto en detalle, la gestin pblica en el nuevo sistema de legitimidad es un requisito tanto par ala administracin central como para la empresarial. En el siguiente captulo proponemos una revisin de experiencias nacionales en materia de reformas y procesos modernizadores en la administracin pblica, y a la luz de estos procesos, se profundiza sobre cambios organizacionales y nuevo rol de gerentes pblicos.

37 Vase los estudios comparados y experiencias nacionales presentadas en el Seminario Internacional Redimensionamiento y

Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina Noviembre 1989, INAP, Mxico. Para el caso de Mxico vase: Casar, A.-Pres, W. op. cit.; Tamayo, J. La racionalizacin del sector de empresas pblicas y cabrero, E. Anlisis de la estrategia de repliegue estatal en el sector industrial mexicano ambos en: Revista de Administracin Pblica, INAP, nm. 73, Mxico.


II. Anlisis de los procesos recientes de reforma de la administracin pblica en diversos pases

Las Modalidades de los procesos de reforma y modernizacin, afectan de una manera diferente a las organizaciones pblicas, las cuales sufren cambios, en algunos casos radicales, en su configuracin estructural, en su dinmica y en el comportamiento de sus miembros. Particularmente en este captulo se pretende, en primer lugar, revisar casos nacionales caracterizando los orgenes y estrategias de los procesos de cambio y reforma de la administracin pblica. Para ello se revisan casos tan diversos como Estados Unidos, Canad, Francia, China, Hait, Mxico y algunos otros. En un segundo momento, se procede a conceptualizar los alcances, limitantes y la profundidad de los procesos, as como su orientacin, para tipificar situaciones particulares en las cuales se llevan a cabo los procesos de cambio en organizaciones pblicas. De este anlisis se desprenden situaciones en las que se plantean diversos grados de complejidad, yendo de situaciones en las que se plantean simples procesos de reestructuracin y del aparato, hasta el intento de cambios

3 del administrador al gerente publico

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