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Controle social na experiência do CISAPE-PE

2º CONGRESSO BRASILEIRO DE POLÍTICA, PLANEJAMENTO E GESTÃO EM

SAÚDE

UNIVERSALIDADE, IGUALDADE E INTEGRALIDADE DA SAÚDE: UM

PROJETO POSSÍVEL

Controle social na experiência do consórcio público intermunicipal de saúde no

Sertão do Araripe Pernambucano

Bruna Maria Bezerra de Souza1

Renata Alves Gomes Villani2

Evandro Alves Barbosa Filho3

Cecile Soriano Rodrigues4

BELO HORIZONTE

2013

1 Universidade Federal de Pernambuco



4 Universidade de Londres


CONTROLE SOCIAL NA EXPERIÊNCIA DO CONSÓRCIO PÚBLICO

INTERMUNICIPAL DE SAÚDE NO SERTÃO DO ARARIPE PERNAMBUCANO

RESUMO

Este trabalho teve como objetivo descrever e caracterizar as experiências de controle social

articuladas ao consórcio intermunicipal de saúde da região do Araripe (CISAPE). Pesquisa

qualitativa do tipo estudo de caso (YIN, 2005). Utilizou-se também a análise documental

temática (BARDIN, 2011). O CISAPE abrange 13 municípios de três regiões do Sertão

Pernambucano: Sertão do Araripe, Sertão Central e Sertão do São Francisco. A maioria dos

municípios envolvidos não identificou a questão da mobilização/participação social em torno

da questão saúde como aspecto importante no diagnóstico estratégico inicial para implantação

do CISAPE (IAUPE, 2010). A elaboração do Plano de Regionalização da Saúde – CISAPE,

envolveu principalmente participantes técnicos de diferentes instituições ligadas ao CISAPE

(CISAPE, 2009). Embora a participação mais ampla da sociedade civil não tenha estado

presente no processo de elaboração do Plano de Regionalização, o documento destaca a

intenção de “mobilizar e engajar a sociedade civil organizada nas discussões e construções

referentes à política regional de saúde” (CISAPE, 2009). A principal ação proposta, neste

sentido, foi a implantação da Assembléia Regional de Conselheiros Municipais de Saúde do

CISAPE, de caráter fiscalizatório e consultivo, que não implantado até o momento. Outras

ações de controle social articuladas ao CISAPE foram participação do NIS/CISAPE em todas

as Conferências Municipais de Saúde da região em 2011, participação do NIS/CISAPE na

Conferência Estadual de Saúde (2011). O NIS/CISAPE participa ainda, como membro titular

do Conselho Gestor de Unidade do Hospital Regional Fernando Bezerra (HRBV). O CISAPE


reconheceu a importância de estímulo ao fortalecimento do controle social da Política Regional

de Saúde, em seu Plano de Ação, embora ainda não tenha efetivado sua proposta principal, ou

seja, a criação da Assembleia Regional de Conselhos Municipais de Saúde do CISAPE. Outras

formas de estímulo ao controle social ocorreram junto às Conferências Municipais e Estadual

de Saúde e Conselho Gestor do HRFB. Ressaltamos a importância de maior abertura de canais

de comunicação com população, que para participar de decisões sobre políticas de saúde em

seu território, deverá estar plenamente informada das atividades do CISAPE.

Descritores: participação social; gestão em saúde; política de saúde

INTRODUÇÃO

Este artigo é um dos resultados da pesquisa – Análise da Implantação da Gestão

Consorciada no Contexto da Regionalização do Sistema Único de Saúde (SUS) em

Pernambuco, iniciada em janeiro de 2010. E tem por objetivo identificar se a questão do

controle social foi compatibilizada à experiência de gestão do SUS por meio de

Consórcio Público Intermunicipal da Região do Araripe Pernambucano – CISAPE.

De acordo com a legislação brasileira consórcio público é definido como “...

pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei

Federal 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a

realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com

personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica


de direito privado sem fins econômicos...” (Decreto Regulamentador, 6.017 de 17 de

janeiro de 2007)

A gestão intermunicipal por meio do consórcio de saúde também pode ser

conceituada como uma associação entre municipalidades para a realização de

atividades conjuntas referentes à promoção, proteção e recuperação da saúde de suas

populações (BRASIL, 1997, p.8).

JUSTIFICATIVA

Considerando que os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedecer

aos princípios, diretrizes e normas que regulam o SUS (Lei Federal 11.107/2005 -

Art.1º.§ 3o), este estudo buscou descrever as formas concretas de articulação entre o

Consórcio Público da Região do Araripe Pernambucano (CISAPE) e experiências de

controle social do SUS na região.

OBJETIVOS

Descrever e caracterizar as experiências de controle social articuladas ao

Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região do Araripe (CISAPE).

REFERENCIAL TEÓRICO

Na contemporaneidade, municípios brasileiros são cenários de uma significativa

variedade de experiências associativas na gestão de políticas públicas, de configurações

bastante heterogêneas. Na área da saúde, em especial, estas práticas de gestão assumem

estruturas diversas, mas essencialmente aspiram melhorias na organização e prestação

dos serviços e ações de saúde; a racionalização dos gastos, geralmente muito altos para


os municípios pequenos; a materialização das diretrizes de descentralização e

regionalização da saúde, presentes nas Leis Orgânicas da Saúde, e o fortalecimento do

poder local.

Entre os arranjos de gestão intermunicipal da saúde, com crescente importância

na política de saúde brasileira, destacam-se os consórcios públicos intermunicipais de

saúde, evidenciando a necessidade de relações intergovernamentais horizontais entre

governos subnacionais, de cooperação na regionalização do SUS. Este modelo de gestão

associativa no setor é desenvolvido majoritariamente em municípios pequenos (LIMA,

2000).

Vale ressaltar que neste estudo, entende-se gestão intermunicipal de saúde como

“os diferentes modos de articulação entre gestores do setor nas três esferas de governo,

visando acordos, pactos e/ou associações entre municípios” (ARAÚJO; MACHADO e

CARVALHO, 2004, p. 144). Estes instrumentos operacionais de gestão podem ser

definidos como iniciativas autônomas de municípios localizados em áreas geográficas

adjacentes que se associam para gerir, prover, conjuntamente, serviços especializados e

de apoio diagnóstico de maior densidade tecnológica à população dos municípios

consorciados (TEIXEIRA; MAC DOWELL; BURGARIN, 2002).

A gestão intermunicipal por meio do consórcio de saúde também pode ser

conceituada como uma associação entre municipalidades para a realização de

atividades conjuntas referentes à promoção, proteção e recuperação da saúde de suas

populações (BRASIL, 1997, p.8).

A implantação de modelos de gestão via consórcios de saúde no Brasil é regida por

legislação regulamentadora específica do Sistema Único de Saúde (SUS). A Lei Orgânica da

Saúde 8.080, de 19 de setembro de1990 estabelece em seu texto que as municipalidades podem


“formar consórcios para execução de ações e serviços de saúde” (LIMA, 2000).

Consequentemente, competindo à gestão municipal do SUS a formação de “consórcios

administrativos intermunicipais” (LIMA, 2000).

A área de saúde tem sido uma das áreas de predileção para a expansão do modelo de

gestão via consórcios no Brasil. O mapeamento de consórcios existentes em 2002 revela que

quase 40 milhões de brasileiros, o equivalente a cerca de 25% da população brasileira,

recebiam atendimento em unidades de saúde de municípios consorciados. Desses municípios,

78,6% têm população de até 20 mil habitantes e 96,9% têm menos de 100 mil habitantes. Vale

ressaltar que há apenas 3 municípios consorciados com população superior a 500 mil habitantes

(Maceió, Ribeirão Preto e Brasília), em que pese existir um total de 33 municípios brasileiros

nesse extrato populacional (TEIXEIRA, 2007).

Em estudo recente, Sano (2010) identificou que em 2009, o Brasil contava com

2.323 consórcios intermunicipais de saúde; 867 municípios em consórcios públicos com

participação do setor estadual e 623 municipalidades em consórcios públicos de saúde

com participação federal. O estudo afirma ainda os resultados de pesquisas anteriores,

em que a saúde é a área com maior número de entes federados consorciados.

Os variados modelos de gestão vivenciados pelo SUS, inclusive o CIS, são

profundamente influenciados por distintos referenciais teóricos na área da gestão

pública, e marcados por projetos políticos em disputa. Analisando o contexto histórico

brasileiro recente, Paula (2005) identificou dois influentes modelos de gestão pública.

O primeiro inspirado na vertente gerencial foi efetivamente implantado na

década 1990, durante o governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. O

modelo gerencialista ou da nova gestão pública propôs a reforma gerencial do estado

baseado na crítica ao patrimonialismo e autoritarismo enfatizando a profissionalização e

o uso de práticas gerenciais do setor privado. Neste período, o modelo gerencial teve o


suporte de recomendações do Plano Diretor (apoiado em emenda constitucional) que

reestruturou as atividades estatais em dois tipos: a) as “atividades exclusivas” do

Estado: a legislação, a regulação, a fiscalização, o fomento e a formulação de políticas

públicas; b) as “atividades não-exclusivas” do Estado: os serviços de caráter

competitivo e as atividades auxiliares ou de apoio. No âmbito das atividades de caráter

competitivo estão os serviços sociais (saúde, educação, assistência social) e científicos,

que seriam prestados tanto pela iniciativa privada como pelas organizações sociais que

integrariam o setor público não-estatal. As atividades de apoio, como limpeza,

vigilância, transporte, manutenção entre outras, seriam submetidas à licitação pública e

contratadas com terceiros.

O segundo modelo, ainda em desenvolvimento, tem como principal referencial a

vertente societal, ligada à tradição mobilizatória brasileira, possuindo raízes nos ideais

da teologia da libertação, na educação popular e nas experiências dos movimentos

populares e sindicais. De acordo com Mezzomo Keinert (2000) embora heterogênio, o

campo movimentalista está centrado na reivindicação da cidadania e no fortalecimento

do papel da sociedade civil na condução da vida política do país, este campo também

questiona o Estado como protagonista da gestão pública, bem como a idéia de público

como sinônimo de estatal. Experiências efetivas, sob inspiração societal, vem ocorrendo

em especial com a participação popular na gestão pública por meio de conselhos

gestores tripartites, orçamento participativo. No cerne deste modelo está a ampliação da

participação de atores sociais na agenda das políticas públicas.

Os dois projetos afirmam estar buscando a redemocratização da gestão pública.

Controle Social e Consórcios Intermunicipais de Saúde


De acordo com Bravo e Correia (2012) a expressão controle social vem sendo

utilizada no Brasil com sinônimo de controle da sociedade civil sobre as ações do

Estado, em especial no campo das políticas sociais. Para as autoras a necessidade de

controle social do sistema de saúde brasileiro foi proposto pelo Movimento pela

Reforma Sanitária na década de 1980, em um contexto de lutas sociais contra a

privatização da medicina previdenciária e à regulação da saúde pelo mercado,

colocando-se em discussão a tendência hegemônica de prestação de assistência médica

como fonte de lucro. As lutas pela saúde, neste período, articuladas à redemocratização

do país deram origem a criação do SUS, pela Constituição de 1988, cujas diretrizes

incorporam a necessidade de controle social do sistema.

O controle social no SUS foi pensado na perspectiva de participação dos setores

organizados da sociedade na formulação e acompanhamento de políticas, programas e

projetos de saúde e de sua correspondente alocação de recursos. A Lei Federal 8142 de

1990 dispõe sobre as instâncias colegiadas de controle social do SUS: os Conselhos e

Conferências de Saúde.

Considerando que os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedecer

aos princípios, diretrizes e normas que regulam o SUS (Lei Federal 11.107/2005 -

Art.1º.§ 3o), este estudo buscou descrever as formas concretas de articulação entre o

Consórcio Público da Região do Araripe Pernambucano (CISAPE) e experiências de

controle social do SUS na região.

METODOLOGIA

Em função dos objetivos deste estudo, adotou-se a modalidade de pesquisa

qualitativa do tipo estudo de caso. Este tipo de estratégia de pesquisa é indicado quando


o objetivo é analisar profunda e intensamente uma unidade social (YIN, 2005). Ela é

apropriada para a construção de uma investigação empírica, pois explora o problema de

pesquisa dentro do seu contexto real, pesquisa naturalística, com pouco controle do

pesquisador sobre as manifestações do problema (YIN, 2005; MARTINS, 2008).

Baseado em uma teoria social, o estudo de caso reúne o maior número possível de

dados e informações, por meio de diversas técnicas de levantamento e análise de

evidências. A finalidade de realizar constantes aproximações à totalidade do fenômeno

em estudo é a de construir uma teoria sobre o objeto de estudo, grounded theory (YIN,

2005).

A meta é que a partir da análise documental temática (BARDIN, 2011), seja

possível descrever e caracterizar as experiências de controle social articuladas ao

Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região do Araripe (CISAPE).

Segundo Bardin (2011), a análise documental é um conjunto de operações

visando representar o conteúdo de um documento sob uma forma diferente da original,

com a finalidade de facilitar sua consulta e referenciação. Enquanto técnica de análise

de dados existentes nos documentos, a análise documental tem por objetivo dar forma

conveniente e representar de outro modo a informação contida nos documentos

originais, por intermédio de procedimentos de transformação.

A finalidade é atingir o armazenamento de evidências sob uma forma variável e

a facilitação do acesso ao observador, de tal forma que se obtenha o máximo de

informação, aspecto quantitativo, com o máximo de pertinência, aspecto qualitativo. A

análise documental possibilita, a partir de um documento primário, bruto, o surgimento

de um documento secundário, uma representação do primeiro (BARDIN, 2011).


Entre os pontos fortes das fontes documentais para estudos científicos, se

destacam: sua estabilidade - são fontes de evidências que podem ser revisadas diversas

vezes; são discretas - são fontes que não foram criadas pelo/para o estudo; exatas –

contém nomes, referências e detalhes exatos de um evento/acontecimento; grande

cobertura – longo espaço de tempo, muitos acontecimentos/fatos e muitos ambientes

distintos (YIN, 2005).

Ainda segundo Yin (2005), as evidências documentais são fragilizadas pela

dificuldade e/ou negação de acesso aos arquivos institucionais e, quando perdidas, sua

capacidade de recuperação pode ser baixa. Sendo assim, pesquisas científicas, que

publicizem o conteúdo de documentos públicos, mesmo que para finalidades

específicas, podem garantir o acesso a informações relevantes à comunidade científica.

Afinal, o objetivo central da análise documental é a representação sucinta e condensada

da informação, para consulta e armazenamento (BARDIN, 2011).

Os documentos analisados neste estudo foram, majoritariamente, os relatórios

referentes às atividades realizadas para implantação da gestão regionalizada e

consorciada do SUS em Pernambuco, no período de 2009 e 2010. Estes relatórios foram

produzidos por consultoria especializada prestada pelo Instituto de Apoio à

Universidade de Pernambuco - IAUPE, responsável pelo fomento à implantação da

gestão consorciada da saúde e encontram-se registrados em arquivo da instituição. Os

documentos analisados compõem um acervo registrado sob o título comum de

Relatórios da Gestão Regionalizada, Consorciada e Integrada da Saúde Pública no

Estado de Pernambuco e estão divididos em 14 volumes com pouco mais de 1.200

páginas.


Foram analisados também os seguintes documentos, o Plano de Gestão Plano de

Regionalização da Saúde – CISAPE (CISAPE, 2009) e o Relatório de Gestão do

CISAPE (Agosto 2010 a 2012).

Os documentos em questão foram selecionados por apresentarem um registro

direto e mais completo sobre a experiência recente dos consórcios públicos no estado de

Pernambuco e por conterem informações necessárias aos objetivos deste estudo.

O CISAPE abrange 13 municípios de três regiões do Sertão Pernambucano:

Sertão do Araripe, Sertão Central e Sertão do São Francisco. Sendo que dez dessas

municipalidades integram o Sertão do Araripe: Araripina, Bodocó, Exu, Granito, Ipubi,

Moreilândia, Ouricuri, município sede do consórcio5; Santa Cruz, Santa Filomena, e

conta com uma população de 284.549 habitantes. Estes municípios compõem a IX

Gerência Regional de Saúde (GERES) do estado. Já as cidades de Afrânio e Dormentes

estão na região do Sertão do São Francisco e o de Parnamirim, no Sertão Central. A

inserção desses três municípios no CISAPE ocorreu em consideração ao fluxo da

assistência à saúde identificado na região. Os munícipes destas três cidades,

tradicionalmente, buscam serviços de saúde na Região do Araripe, especialmente, os

serviços de maior complexidade realizados pelo principal equipamento público de saúde

da Região, o Hospital Regional Fernando Bezerra, localizado em Ouricuri e primeira

unidade a ser gerenciada de forma intergovernamental pelo CISAPE (Quadro 1).

REGIÃO DE

DESENVOLVIMENTO

MUNICÍPIO GERES

POPULAÇÃO

(IBGE, 2010)

5 Os relatórios da implantação do CISAPE, elaborados pelo IAUPE, evidenciam que o município de

Ouricuri foi escolhido como sede do CISAPE, por ser o mais equidistante das demais municipalidades e

possuir o primeiro equipamento público de saúde a ser gerenciado de forma intergovernamental pelo

consórcio: o Hospital Regional Fernando Bezerra (HRFB)


SERTÃO DO ARARIPE

Araripina IX 77302

Bodocó IX 35158

Exu IX 31636

Granito IX 6885

Ipubi IX 28120

Moreilândia IX 11132

Ouricuri

IX

(SEDE) 64358

Santa Cruz IX 13594

Santa Filomena IX 13371

Trindade IX 26116

SERTÃO DO SÃO

FRANCISCO

Afrânio VIII 17586

Dormentes VIII 20224

SERTÃO CENTRAL Parnamirim IX 19813

TOTAL

13

MUNICÍPIOS 362.399

Quadro 1 – Distribuição dos municípios que compõem o CISAPE por Região de

Desenvolvimento (RD) e Gerência Regional de Saúde (GERES).

Fonte: IBGE (2010)


Como a maioria das municipalidades está na Região do Sertão do Araripe, a

caracterização desta será enfatizada nessa pesquisa. Segundo a Agência Estadual de

Planejamento e Pesquisas de Pernambuco (PERNAMBUCO, 2008) o Produto Interno

Bruto (PIB), em 2004, da Região do Sertão do Araripe foi de aproximadamente R$ 768

milhões, equivalendo a 1,6% do PIB pernambucano.

A região concentra 3,5% da população do estado, sendo esta majoritariamente

rural: 152.907 habitantes, e uma população urbana, de 124.455 pessoas. Dentre os dez,

os municípios mais populosos são Araripina com 70.898 habitantes e Ouricuri com

56.733. A população economicamente ativa (PEA) é de 97.505 habitantes dos quais

85.958 estão ocupados nos seguintes setores produtivos: agropecuária (50,1%),

comércio e serviços (10,8%), indústria de transformação (8,4%) e educação (5,6%). Os

demais 25,1% estão distribuídos em outros setores como administração pública,

construção civil, transporte e armazenagem, serviços domésticos, entre outros.

O Sertão do Araripe está localizado na Mesorregião do Sertão de Pernambuco,

com uma área de 11.969,5 Km². A principal atividade econômica da região é a

exploração da gipsita no Pólo Gesseiro do Araripe. O Pólo Gesseiro do Araripe situa-se

no extremo oeste do Estado, a cerca de 700 km da capital Recife, e abrange os

municípios de Araripina, Bodocó, Exu, Ipubi, Ouricuri e Trindade, que representam

8,69% do território do Estado e, 2,98% da população (PERNAMBUCO, 2007).

A Cadeia Produtiva do Gesso (CPG) do Serão do Araripe reúne 40% das

reservas de gipsita do mundo estimadas em 1,2 bilhões de toneladas.

Esta pesquisa foi aprovada pelo Comitê de Ética em Pesquisa do Centro

Integrado de Saúde Amaury de Medeiros – CISAM/UPE sob o parecer nº 012/2010.


Controle Social como Elemento da Estratégia de Planejamento da Regionalização no

CISAPE

O controle social se constitui em um dos elementos estratégicos da

regionalização do SUS. Para Gil, Licht e Yamauchi (2006), a regionalização ocorre no

intuito de garantir o direito à saúde e reduzir desigualdades sociais e territoriais;

fomentar a eqüidade e a integralidade da atenção à saúde; racionalizar os gastos;

otimizar os recursos e potencializar o processo de descentralização; contribuir para a

ampliação da participação política; aprofundar a democratização do Estado; construir

mecanismos mais adequados de supervisão e controle; favorecer uma maior cobertura e

entrega mais oportuna dos serviços e, por fim, flexibilizar a gestão dos serviços e seu

ajustamento às necessidades locais.

O documento Regionalização Solidária e Cooperativa, publicado pelo

Ministério da Saúde em 2006 aborda as premissas centrais da regionalização, incluindo

também elementos de controle social, neste ambiente. Estas premissas são:

- a qualificação da gestão do SUS;

- o reconhecimento de que a regionalização é um processo político que ocorrerá

no âmbito loco-regional, resultado da articulação entre distintos atores sociais em uma

determinada região;

- a existência de um “ambiente regional”; municípios e estados com capacidade

de gestão fortalecida;

- pactuação do que é objeto da ação regional;

- definição dos meios adequados à materialização da ação regional;

- estímulo ao controle público e social;


- responsabilização, estabelecimento de compromissos entre gestores acerca da

responsabilidade sanitária, com a organização da atenção e da gestão do sistema e dos

serviços;

- territorialização, pactuação de critérios claros para a definição da espacialidade

regional, levando em consideração as regiões de saúde já existentes e as peculiaridades

locais;

- subsidiariedade, não se deve transferir para uma esfera de maior abrangência

aquilo que pode ser realizado pela esfera local/municipal;

- cooperação, existência de mecanismos institucionais que promovam a

articulação e pactuação para o desenvolvimento das ações e serviços de natureza

regional, inclusive no co-financiamento (BRASIL, 2007).

Entretanto, poucas experiências de controle social, no âmbito regional foram

encontradas na literatura. Em geral, o controle social se expressa conforme definição da

Lei 8142 de 1990, que não prevê esta ação no âmbito intermunicipal ou regional. De

acordo com a legislação vigente o controle social do SUS ocorre nas instâncias de

conselhos e conferências de saúde, nos níveis municipais, estaduais e nacional.

Durante o processo de implantação da Gestão Consorciada na Região do Araripe

Pernambucano foram realizadas oficinas de sensibilização e planejamento estratégico

das equipes municipais. O objetivo destas oficinas foi realizar um diagnóstico

estratégico preliminar dos pontos fortes e fracos do setor saúde de cada município que

comporiam o CISAPE. Observou-se, a partir da leitura de relatórios do projeto (IAUPE,

2010) uma baixa prioridade dada ao tema controle social, durante as discussões da

oficina. A maioria dos 13 municípios envolvidos não identificou a questão da

mobilização/participação social em torno da questão saúde como ponto fraco ou forte no

diagnóstico estratégico inicial para implantação do CISAPE (IAUPE, 2010). A agenda


de discussão, foi dominada por questões como a falta de médicos, falta de estrutura

física de unidades de saúde e regulação deficientes. Entretanto um município citou

“reuniões mensais do Conselho Municipal de Saúde” com ponto forte em seu

diagnóstico estratégico (IAUPE, 2010) e outro registrou “pouca participação dos

Conselhos Municipais de Saúde” como ponto fraco. As oficinas iniciais de

sensibilização, diagnóstico e planejamento estratégico dos municípios componentes do

CISAPE não identificaram a questão do controle social como objetivo prioritário do

planejamento regional (IAUPE, 2010).

Após a realização das oficinas municipais de diagnóstico estratégico, seguiu-se a

estruturação do Plano de Regionalização do CISAPE (CISAPE, 2009), publicado em

julho de 2009. O Plano definiu inicialmente que, na Região do Araripe Pernambucano,

o consórcio “(...) deve ser utilizado como ferramenta de estímulo ao planejamento local

e regional em saúde, além de possibilitar a viabilização financeira de investimentos e

contribuir para a superação de desafios locais no processo de implementação do Sistema

de forma eficaz com foco em resultados” (CISAPE, 2009).

Plano de Regionalização do CISAPE teve o objetivo de apresentar um conjunto

de informações sobre a realidade da Saúde Pública da região, assim como, propor

soluções regionalizadas para tal realidade. O documento realizou uma análise

aprofundada dos indicadores sócio-epidemiológico, mapeou a estrutura de serviços de

atenção primária, média complexidade, realizou avaliação dos fluxos assistenciais

(especialmente internações hospitalares) e propôs um plano de fortalecimento da

atenção à saúde na região baseado em 5 macro-objetivos: fortalecimento da atenção

primária, garantia de acesso a serviços de média complexidade, redefinição do papel do


Hospital de Regional, implantação regional da políticas nacional de urgência e

emergência e fortalecimento da política de atenção materno-infantil .

O processo de construção do Plano de Regionalização do CISAPE envolveu

principalmente participantes técnicos de diferentes instituições ligadas ao CISAPE

(CISAPE, 2009). De acordo este documento, o Plano foi elaborado de “forma

participativa, envolvendo e comprometendo, o Estado através da Secretaria Estadual de

Saúde, os municípios através dos Secretários Municipais de Saúde e o CISAPE através

do Núcleo Intermunicipal de Saúde –NIS, contando com o apoio técnico e científico de

uma equipe de consultores especializados em Consórcio Público, Administração de

Empresas e Gestão Pública de Saúde”(CISAPE, 2009; pg. 4) (Figura 1).

Figura 1 – Participantes da elaboração do Plano de Regionalização do CISAPE.

Fonte: CISAPE, 2009.

Embora a participação mais ampla da sociedade civil não tenha ocorrido na

elaboração do Plano de Regionalização da Saúde - CISAPE, o documento destaca a


intenção de “mobilizar e engajar a sociedade civil organizada nas discussões e

construções referentes à política regional de saúde (CISAPE, 2009; pg. 34). A principal

ação proposta neste sentido foi a implantação da Assembléia Regional de Conselheiros

Municipais de Saúde do CISAPE, de caráter fiscalizatório e consultivo (CISAPE, 2009;

pg. 35).

RESULTADOS

O relatório de gestão, publicado em 2012, apresentou as atividades do CISAPE

realizadas no período de 2010 (agosto-dezembro), 2011 e 2012 (janeiro e fevereiro).

Dentre as inúmeras atividades do CISAPE, destacamos aqui aquelas relacionadas a

proposição de estímulo ao engajamento da sociedade civil na Política de Saúde

Regional, conforme quadro 2.

Ação de controle social realizadas pelo CISAPE entre 2010-2012

Participação em todas as Conferências Municipais de Saúde do Araripe

(2011)

Participação da Superintende do NIS como delegada na Conferência

Estadual de Saúde de Pernambuco

Participação como membro titular do Conselho Gestor do Hospital

Regional – segmento gestor

Participação em eventos, seminários, encontros para divulgação e


debate sobre as atividades do CISAPE

Quadro 2 – Ações de estímulo ao controle social, realizadas pelo CISAPE entre 2010-

2012.

O relatório destaca o apoio do NIS/CISAPE na implantação de mecanismos de

controle social no Hospital Regional, durante o período 2010-2012. O Hospital

Regional implantou o seu Conselho Gestor de Unidade no modelo tripatrtite, com a

Superintendente do NIS/CISAPE como conselheira titular do segmento gestor e a

Gerente Técnica de Atenção à Saúde como sua suplente (CISAPE, 2012). Além disso, o

NIS-CISAPE participou das Conferências Municipais de Saúde em todos os municípios

que compõem o CISAPE e Conferência Estadual de Saúde, todas ocorridas em 2011, “

(...) sempre esclarecendo aos participantes qual o papel dos consórcios na área de saúde,

ouvindo questionamentos e prestando contas de nossa atuação”(CISAPE, 2012). O

relatório destaca também que o NIS-CISAPE “(...) sempre se colocou à disposição dos

conselheiros de saúde e população em geral para juntos discutir as demandas de saúde

da Região”.

Silva, (2012) destaca também o protocolo de intenções, assinado entre os entes

federativos associados por meio de consórcios intermunicipais, prevê alguns outros

mecanismos de controle social, como audiências públicas periódicas e ouvidorias,

ofertando a todo interessado, oportunidade para conhecer e debater sobre a forma como

se dará a prestação de serviço, bem como para avaliar a qualidade dos serviços

prestados. Também será imprescindível que as demais formas de controle (interno -

Conselho Técnico Fiscal: Constituído pelos prefeitos, com função de ser o órgão de

fiscalização do CIS - , externo e judicial), alarguem seus procedimentos fiscalizatórios

para além da verificação da estrita legalidade, passando a considerar, de forma


contundente, os demais princípios norteadores das atividades da administração pública,

com atenção especial ao princípio da eficiência. Assim, se os serviços prestados, muito

embora, de acordo com os aspectos formais da lei, não estiverem de acordo com os

índices mínimos estabelecidos para aferição da qualidade ofertada aos seus usuários, o

gestor do consórcio será penalizado por inobservância dos referidos princípios

constitucionais

Controle Externo dos Consórcios

Vale, ainda, destacar a importância do controle externo dos Consórcios Públicos. A Lei

dos Consórcios 11.107 de 2005, contemplou a questão, atribuindo-lhes unicidade neste

controle, ao definir que um consórcio público sujeita-se à fiscalização contábil, operacional e

patrimonial do tribunal de contas competente para fiscalizar as contas de seu representante

legal do consórcio.

De acordo Silva (2005) esta lei trouxe uma “solução simples e inteligente, cuja eficácia,

todavia, dependerá da criação de um sistema de controle externo nacional, a fim de que o

rodízio da competência fiscalizatória dos tribunais de contas, que acontecerá em alguns casos, a

partir do advento da lei em exame, represente o emprego de procedimentos de auditoria

unívocos que utilizem a mesma metodologia e persigam as mesmas metas, independemente de

qual seja a corte de contas fiscalizadora, assegurando resultados efetivos do controle externo,

sobretudo, no combate à corrupção, à fraude e ao uso indevido do dinheiro público no âmbito

dos consórcios públicos”.

DISCUSSÃO

É importante enfatizar, mais uma vez, que o processo de organização do CISAPE deve

ser estabelecido em consonância com os princípios e diretrizes do SUS. Este artigo enfocou as


experiências de controle social articuladas ao Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região do

Araripe (CISAPE).

A participação da comunidade, seja na formulação de propostas e apresentação de

reivindicações, seja no exercício do controle social deve ser exercida por intermédio das

instâncias formais de controle social do SUS, nos municípios integrantes do consórcio, embora

no caso da regionalização da política de saúde da região do Araripe estas instâncias se

mostraram insuficientes.

Na experiência do CISAPE, algumas iniciativas de controle social foram implementadas,

no entanto não há indicação, à partir dos relatórios e documentos analisados, de que a criação

da Assembléia de Conselhos Municipais de Saúde da região, uma idéia inovadora, tenha sido

implantada.

Observou-se que o CISAPE adotou algumas formas alternativas de debate/divulgação das

ações e atos realizados pelos consórcios. Ressaltamos a importância de manterem-se abertos os

canais de comunicação com população que para participar de decisões sobre saúde em seu

território deverá estar plenamente informada, das atividades do CISAPE.

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