Série Relatórios de Pesquisavolume 1 número 3 2012

AVALIAÇÃO DO PLANO DE AÇÕESARTICULADAS (PAR) NO CONTEXTO DO

PLANO DE METAS E COMPROMISSO TODOSPELA EDUCAÇÃO -

PESQUISA NA REGIÃO NORTE

FUNDAÇÃO JOAQUIM NABUCO

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201

2Organizadoras:

Cibele Maria Lima RodriguesMaria das Graças Corrêa de Oliveira

Rosângela Tenório de Carvalho

Ministério da EducaçãoAloísio MercadanteMinistro da Educação

Fundação Joaquim NabucoFernando José FreirePresidente

Julia Kumi KaneyasuChefe de Gabinete

Mônica MonteiroAssessora Institucional

Luís Henrique Romani de CamposDiretoria de Pesquisas Sociais

Silvana Lumachi MeirelesDiretoria de Memória, Educação, Cultura e Arte

Ceres Duarte Guedes Cabral de AlmeidaDiretoria de Formação e Desenvolvimento Prossional

Marcelo Mário de MeloAssessor de Comunicação

Rebeca Vidal A. de CarvalhoProjeto Gráco / Capa

URL: http://www.fundaj.gov.br

FUNDAÇÃO JOAQUIM NABUCO

A Fundação Joaquim Nabuco (FUNDAJ), fundação pública, vinculada ao Ministério da Educação, instituída por meio deautorização contida na Lei no 6.687, de 17 de setembro de 1979, tem sede e foro na cidade do Recife, Estado de Pernambuco.Sua área de atuação é constituída pelas regiões Norte e Nordeste do País, tendo por nalidade promover estudos e pesquisasno campo das ciências sociais.

Relatórios de PesquisaA série Relatórios de Pesquisa foi criada em 2012 e tem por objetivo difundir as pesquisas realizadas pela Fundação JoaquimNabuco de forma sistemática.

________________________________________________

Série Relatórios de Pesquisa. - v.1, n.3, 2012 -Recife: Fundação J oaquim Nabuco, 20 12

IrregularISSN 2316-5332 (versão imp ressa)1. Ciências Sociais – Periódicos. I. Fundação Joaquim

Nabuco. Diretoria de Pesquisas Sociais.

CDU 3(05)__________________________________________________

Série Relatórios de Pesquisavolume 1 número 3 2012

AVALIAÇÃO DO PLANO DE AÇÕESARTICULADAS (PAR) NO CONTEXTO DO

PLANO DE METAS E COMPROMISSO TODOSPELA EDUCAÇÃO -

PESQUISA NA REGIÃO NORTE

Recife2012

Organizadoras:Cibele Maria Lima Rodrigues

Maria das Graças Corrêa de OliveiraRosângela Tenório de Carvalho

Equipe da Pesquisa Cibele Maria Lima Rodrigues (Coordenação) Rosângela Tenório de Carvalho (Coordenação) Ana de Fátima Pereira de Sousa Abranches Flávio Cireno Fernandes Henrique Guimarães Coutinho Janirza Cavalcante da Rocha Lima Juceli Bengert Lima Manoel Zózimo Neto Maurício Antunes Tavares Nara Maria de Maia Antunes Patrícia Maria Uchoa Simões Verônica Soares Fernandes Equipe da Pesquisa de Campo Ana Eliza Medeiros Vasconcelos Lima Cibele Maria Lima Rodrigues Ivone de Aquino Medeiros Janirza Cavalcante da Rocha Lima Maria Cristina Pino do Couto Manoel Zózimo Neto Verônica Soares Fernandes Assistentes de Pesquisa - Bolsistas PIBIC Danilo Manoel Farias da Silva Gleiciane Vieira de Souza Isabelle dos Santos França

Ricardo Carvalho Andrade LimaSmirna Albuquerque dos SantosEquipe de Apoio Edson Augustinho da SilvaIêda Maria de Barros PiresJoão Carlos Ferraz CintraManoel Nascimento BarbosaVandete de Oliveira de MedeirosEquipe RelatórioCibele Maria Lima RodriguesDanilo Manoel Farias da SilvaGleiciane Vieira de SouzaRaul Vinícius Araújo Lima

ConsultoriaMaria das Graças Corrêa de Oliveira

RevisãoSolange Carlos Carvalho

Raul Vinícius Araújo Lima

2

LISTA DE SIGLAS E ABREVIAÇÕES

CE Conselho Escolar

CGEE Coordenação Geral de Estudos Educacionais

CGU Controladoria Geral da União

CME Conselho Municipal de Educação

CNE Conselho Nacional de Educação

DIPES Diretoria de Pesquisas Sociais

FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

Fundeb Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica

IES Instituição de Ensino Superior

IFET Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia

Inep Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

LDBEN Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

MEC Ministério da Educação

PAR Plano de Ações Articuladas

PCC Plano de Cargos e Carreira

PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola

PDE Plano de Desenvolvimento da Educação

PIBIC Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica

PME Plano Municipal da Educação

PNATE Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar

PNFC Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos

PP Projeto Pedagógico

PPP Projeto Político Pedagógico

PRADIME Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educação

SAEB Sistema de Avaliação da Educação Básica

Senac Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial

Senai Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial

SME Sistema Municipal de Ensino

UNCME União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação

UNDIME União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação

3

SUMÁRIO APRESENTAÇÃO

PARTE I ASPECTOS GERAIS DA PESQUISA

INTRODUÇÃO

METODOLOGIA

PARTE II CARACTERIZAÇÃO DAS REDES

INTRODUÇÃO

2.1 CONTEXTO DA PESQUISA

2.2 PERFIL DOS GESTORES EDUCACIONAIS

Secretários Municipais de Educação

Gestores Escolares

2.3 PERFIL DAS REDES: INFRAESTRUTURA

a) Infraestrutura física das escolas

b) Condições das salas

c) Quadra poliesportiva

d) Mobiliário

e) Condições das bibliotecas

f) Computadores

g) Laboratório de Ciências

PARTE III DEMOCRATIZAÇAO DA GESTAO EDUCACIONAL

INTRODUÇÃO

4

3.1 Participação na definição e no controle da política educacional

a) Conselhos Municipais de Educação

b) Planos Municipais de Educação

3.2 As escolas e a gestão democrática

a) Escolha de Diretores

b) Conselhos Escolares

c) Projeto Político-pedagógico

d) Participação no Plano de Desenvolvimento da Escola

3.3 Relação da escola com a comunidade

PARTE IV – PROFESSORES: CONDIÇÕES DE TRABALHO E POLÍTICAS DE FORMAÇÃO

INTRODUÇÃO

4.1 Perfil dos professores

4.2 Formação continuada dos professores

CONSIDERAÇÕES FINAIS

1) Investimento em Infraestrutura

2) Planejamento e democratização da gestão

3) Valorização da carreira do magistério

5

APRESENTAÇÃO

Este documento corresponde ao terceiro e último relatório da Pesquisa

de “Avaliação do Plano de Ações Articuladas (PAR) no contexto do Plano de

Metas Compromisso Todos pela Educação”, desenvolvida pela Coordenação

Geral de Estudos Educacionais (CGEE), da Diretoria de Pesquisas Sociais da

Fundação Joaquim Nabuco, com apoio da Secretaria de Educação Básica, do

Ministério da Educação1.

Essa pesquisa teve início em 2008 e tem por objetivo analisar como a

política educacional, inscrita no PAR, tem se materializado nos municípios das

regiões Norte e Nordeste, segundo a percepção de alunos, pais, professores,

gestores, secretários de educação e conselheiros municipais de educação. O

presente documento reporta-se especificamente aos resultados da pesquisa

realizada no segundo semestre de 2010, sobre a execução do Plano de Ações

Articuladas (PAR) em dez municípios dos estados do Acre, Amazonas, Pará e

Roraima2.

A análise aqui apresentada, embora com inflexões em razão das

especificidades identificadas no recorte regional adotado, guarda certo grau de

continuidade com que vem sendo apresentado nos relatórios anteriores,

assegurado pela manutenção do referencial teórico-metodológico baseado no

Ciclo de Políticas, desenvolvido por Stephen Ball (2001; 2004), e na

perspectiva de avaliação de políticas públicas com foco na “apropriação efetiva

das ações das políticas ou dos programas, pelos seus beneficiários”

(OLIVEIRA, 2009, p. 10). A discussão teórica que permeará a análise, portanto,

não será objeto de capítulo específico e as semelhanças e diferenças desta

1Conforme previsto no Plano de Trabalho, a pesquisa foi desenvolvida em etapas e ao término

de cada uma delas foram elaborados relatórios específicos: Relatório da Pesquisa Exploratória, (2009); Relatório da Pesquisa Survey Nordeste (2011). Com o presente relatório concluí-se a pesquisa. Ao mesmo tempo, decidiu-se que a região Norte não estará mais área da atuação da Fundaj, dadas as impossibilidades de ordem técnica. Difundiu-se os resultados em Seminário destinados às secretarias municipais alvo da pesquisa do Nordeste, como forma de auxiliar no processo de implementação do PAR. 2 Por questões operacionais, relatadas no Relatório Gerencial de Campo (2011), o estado de

Rondônia não foi pesquisado. Os demais estados da região (Tocantins e Amapá) foram excluídos em virtude do pouco tempo de adesão ao PAR, em relação ao período da pesquisa. Os dados foram considerados apenas com fins comparativos, mas não serão detalhados.

6

etapa da pesquisa em relação às anteriores, serão explicitadas na primeira

parte do documento, dedicada aos aspectos metodológicos da pesquisa.

A partir do referencial adotado e dos resultados obtidos foi possível

identificar uma variável importante para análise da política, qual seja, o estilo

de gestão municipal. Sendo assim, buscou-se fazer uma breve caracterização

das redes municipais, com destaque para os aspectos de infraestrutura escolar

e o perfil dos secretários de educação, precedido dos elementos políticos

contextuais e das expectativas dos atores em relação ao objeto da pesquisa.

Em seguida são abordados os temas da infraestrutura física, a democratização

da gestão educacional e as condições de trabalho dos professores, aspectos

que mais se destacaram nas falas dos entrevistados, dentre os eixos principais

do PAR, em sua primeira fase.

7

PARTE I

ASPECTOS GERAIS DA PESQUISA

8

Introdução

A avaliação das políticas públicas no Brasil remonta à década de 1970,

embora somente a partir de meados dos anos 1980, com o processo de

redemocratização do país e particularmente na década de 1990, sob a

influência da Reforma do Estado, passou a ser incorporada como prioridade de

política de governo, sob o ponto de vista da garantia de eficiência da gestão

pública, sobretudo visando diminuir os investimentos em políticas sociais.

No que se refere à produção científica sobre o tema, os trabalhos ainda

se mostram incipientes e por isso ainda não foram capazes de estruturá-la

como uma subárea da Ciência Política, pois na visão de Faria (2003, p.22),

eles constituem uma “Babel de abordagens, teorizações incipientes e vertentes

analíticas”, situação que parece estar relacionada com “a sua proximidade com

a burocracia governamental”, levando os pesquisadores a percebê-la durante

um longo período, como instrumentalização gerencialista (FARIA, 2005, p. 101)

que poderia conformar a agenda da pesquisa acadêmica (TREVISAN e

BELLEN, 2008, p.554).

No Brasil, até os anos 1950, a avaliação no campo educacional se

desenvolveu sob influência dos estudos norte-americanos com forte base na

psicologia, pelo que privilegiavam a perspectiva de “medida, voltada para os

resultados da aprendizagem do aluno”, sendo a avaliação educacional tarefa

de psicólogos e psicopedagogos. Somente entre as décadas de 1960 e 1970 a

avaliação se voltaria para os programas educacionais e seu contexto, tendo à

frente “profissionais do campo das Ciências Sociais como avaliadores”,

segundo Barreto et al. (2001, p. 76).

Nas duas últimas décadas, entretanto, a avaliação educacional voltou-se

para o âmbito das políticas e programas educacionais, sob a influência da

Ciência Política, embora ainda predominasse um “viés comportamentalista e de

neutralidade” (idem). A partir de meados da década de 1980, no contexto das

exigências feitas pelos organismos multilaterais para financiar as políticas de

educação, as pesquisas de avaliação externa experimentaram forte

crescimento (ibid).

9

Os estudos de Azevedo e Aguiar (2001), Barreto et al. (2001), Sousa

(2003), Sousa Záquia (2005), Yazbeck (2007) e Coelho (2008), entre outros,

mostram que a tradição das pesquisas de avaliação no campo da educação se

conformou a avaliações de sistema de ensino ou de resultados, enquanto são

relativamente escassos os estudos voltados para a investigação do uso dos

resultados das avaliações na execução das políticas educacionais, como fez

Yazbeck (2007).

Faria (2005, p.100), por sua vez, enfatiza que o atual interesse pela

avaliação educacional está relacionado com os temas da qualidade e das

oportunidades de ensino, decorrente da preocupação do governo com políticas

de educação para os pobres, o que teria ensejado a busca de indicadores

confiáveis a respeito da educação no Brasil. Tudo indica, entretanto, que haja

uma relação entre avaliação e democratização da educação no país, cujo

debate vem se dando sob distintas concepções de qualidade da educação,

associada ao reconhecimento de que a acelerada democratização do acesso à

escola e o fracasso dos que nela chegam, tornou-se, nos tempos recentes,

uma ameaça ao processo de consolidação da democracia no Brasil e ao seu

desenvolvimento econômico.

A multiplicidade de enfoques de avaliação no campo da educação levou

Barreto et al. (2001, p. 50-51) a analisarem o tema a partir dos principais

periódicos acadêmicos e a agrupá-los em quatro categorias: a) referenciais e

modelos (sobre questões teóricas e metodológicas, modelos e tendências da

avaliação); b) avaliação na escola e da escola (propostas curriculares,

orientações, normas legais e sua repercussão na prática da avaliação; estudos

empíricos sobre resultados de aprendizagem dos alunos, realizados no âmbito

da escola; avaliação da prática docente, das representações da comunidade

escolar e análise o contexto escolar em que ocorre a avaliação); c) avaliação

de sistema (aferição padronizada do rendimento escolar aferição padronizada

do rendimento escolar dos alunos, realizada no âmbito do sistema nacional ou

dos sistemas estaduais de avaliação do ensino básico); d) avaliação de

políticas educacionais (avaliação de programas educacionais e análise de

políticas, agendas e propostas de governo).

10

A perspectiva do presente estudo se insere na última categoria,

associado à abordagem de Ball (2004, 2006; 2007) em relação à pesquisa em

políticas educacionais, mais especificamente usando a concepção de ciclo de

políticas. Para ele, o estudo das políticas emerge como um subcampo da área

(2006, p.11), em particular no ciclo da produção de textos (que envolve o poder

do “poder central” de formular textos voltados para o direcionamento das ações

na prática) e no da análise do contexto da prática (espaço onde os textos do

“poder central” são reestruturados, reinterpretados).

Do ponto de vista conceitual, o estudo igualmente se associa ao

discurso de Foucault (da qual também se vale Ball), para quem o enunciado se

apresenta como série de formulações distintas e dispersas que forma em seu

conjunto, o domínio da memória discursiva (Foucault, 2002, p. 36-7), de forma

que um enunciado “é sempre um acontecimento que nem a língua nem o

sentido podem esgotar inteiramente” (idem, 2002, p. 32). Ou seja, o discurso -

no caso, as políticas públicas -, pode se expressar de várias formas e em

variados meios: nos contextos de influência, do texto e da prática. O discurso

está relacionado com o que Foucault denomina de vontade de verdade, que é

a forma dominante institucionalizada em práticas, textos e rituais. Tal discurso

embora seja contingente, aparece como verdade absoluta (e imutável). Em

outras palavras, é o que Gramsci (1984) define como o fetiche das instituições,

muito embora não use o termo discurso, mas se refira à ideologia. Ambos

(Gramsci e Foucault) tratam dos processos políticos de sedimentação e

naturalização de ideias enredadas em relações de poder e dominação. Esses

elementos fazem com que as mudanças sejam difíceis de serem efetivadas.

A partir desse arcabouço teórico, a abordagem de Ball (2004, 2006;

2009) nos oferece um caminho teórico e metodológico, partindo do pressuposto

que a leitura que os sujeitos fazem de um texto da política é diferenciada

gerando diferenças na execução do que está nas diretrizes centrais. Essa

diferenciação ocorre porque a interpretação da realidade é feita a partir de

valores culturais que vãos sendo elaborados ao longo de suas vivências. Essa

leitura do mundo orienta sua prática política. A interpretação varia de acordo

com condicionantes históricos, sociais e políticos a que estão ou foram

submetidos os sujeitos.

11

Metodologia

A pesquisa buscou mapear elementos dessa diversidade de

interpretação aludida por Ball (2004) em relação à execução do PAR por meio

de um estudo qualitativo, de caráter descritivo. Com esse estudo, buscou-se

delinear nuanças de atitudes e comportamentos em meio aos processos

políticos. Nessa perspectiva, foram utilizadas entrevistas estruturadas e

observação, com registro em “diário de campo”. A escolha de tal estratégia se

assemelha aos argumentos de uma pesquisa exploratória tendo em vista o

pouco conhecimento ou domínio sobre as condições específicas da região por

parte da equipe da pesquisa. Segundo Richardson (1999 p. 146), a pesquisa

exploratória é “um meio de busca, quando o pesquisador está começando o

estudo de determinado tema” ou objeto.

Sendo assim, a pesquisa abordou 169 atores sociais dos diferentes

segmentos da estrutura educacional, quais sejam: 51 alunos, 49 pais, 37

professores, 20 gestores de escola, 10 secretários de educação e 2

conselheiros do CME. Eles foram entrevistados com questionários de cunho

qualiquantitativo, cujos conteúdos assemelhavam-se em relação a alguns

temas, mas com foco em questões específicas segundo os atores, o que

explica a variedade do número de questões: pais (38 questões), alunos (36

questões), professores (61 questões), gestores escolares (62 questões),

secretários de educação (67 questões) e conselheiros municipais (41

questões). Tais instrumentos foram os mesmos utilizados na pesquisa

quantitativa realizada no Nordeste.

O questionário foi compreendido como entrevista estruturada, valendo-

se do que afirma Richardson (1999). Além disso, no presente estudo, as

anotações e observações in loco registradas em “diário de campo”, foram

também usadas como (importante) complementação às informações dos

questionários. Mais do que uma simples técnica de pesquisa destinada a

registrar observações e vivências dos pesquisadores em sua atividade, o

“diário de campo” constitui um instrumento que pode revelar aspectos não

previstos no cenário da pesquisa, estimulando “a reflexão sobre o contexto

12

onde as coisas acontecem” e propiciando a leitura crítica sobre a realidade

(DAL PAI e LAUTERT, 2007). Para Souza (2009), inclusive, o diário de campo

não apenas propicia a “análise dos dados produzidos ao longo da pesquisa”,

vai mais além: “é um produtor de dados da pesquisa, capaz de complementar o

texto acadêmico” pela quebra de sua “estrutura rígida”. Em reforço a sua

posição sobre o tema, vale-se de Jacques Gauthier para quem:

Não se deve falar de ‘coleta de dados’, uma vez que os dados não aparecem espontaneamente na realidade vivenciada, mas são produzidos pela ação dos pesquisadores e pela sua aceitação, mais ou menos ampla, pelos pesquisados (GAUTHIER, 1999, p. 45).

A análise dos dados foi norteada por três dos principais eixos do PAR,

quais sejam: a infraestrutura, a democratização da gestão educacional e as

condições de trabalho dos professores. Estas foram escolhidas por

apresentaram dados mais significativos para os objetivos do estudo.

Semelhanças e diferenças encontradas foram denominadas de diferenciação

quanto ao “estilo de gestão” ou conduta de governo (BASSI E CAMARGO,

2010), elas serão retratadas com vistas a contribuir para avaliação do processo

de implementação do PAR.

Assim, a metodologia utilizada para a pesquisa Avaliação do Plano de

Ações Articuladas em municípios com baixo Ideb, no Norte do Brasil,

caracteriza-se como uma avaliação do processo de execução do PAR nos

municípios, à luz, de categorias que identificam cada grupo educacional, em

sua função-autor e no coletivo que representa o contexto da prática, em âmbito

da política pública nacional.

Esse tipo de pesquisa, na área de políticas públicas, tem como objetivo

central elevar o conhecimento acerca de uma determinada política

proporcionando maiores condições de se compreender as principais ações, as

dinâmicas, os impactos e os efeitos resultantes do programa no nível local.

E, nesse sentido, a presente pesquisa não tem pretensões de

generalização para toda a região, sua contribuição reside na descrição de

aspectos elencados pelos sujeitos entrevistados e observados pelos

13

pesquisadores e, como os trabalhos dessa natureza, apresenta resultados

circunstanciados e parciais (MINAYO, 2004).

O projeto original desta etapa da pesquisa previa a realização da

pesquisa de cunho quantitativo em 128 municípios da Região Norte, em que a

coleta de dados seria terceirizada. Entretanto, diante da necessidade de

conhecer tal realidade, optou-se por uma amostra intencional (RICHARDSON,

1999), composta por 10 municípios de quatro estados da região: Acre

(Brasiléia, Epitaciolândia e Sena Madureira); Amazonas (Iranduba e Presidente

Figueiredo), Pará (Bujaru e Santa Izabel do Pará) e Roraima (Bonfim, Iracema

e Mucajaí). Os municípios foram selecionados a partir da amostra original que

foi sorteada com base na lista de prioritário atendimento, devido aos mais

baixos IDEBs, em sua primeira fase. Além disso, foram escolhidos em função

da facilidade de acesso. As escolas foram escolhidas somente as urbanas e de

IDEBs diferenciados. No entanto, mesmo escolas consideradas urbanas, no

censo escolar, eram de difícil acesso e necessitaram ser substituídas.

A proposta inicial era fazer esse levantamento das condições de

possibilidade para se aplicar um estudo posterior e mais aprofundado, e, ao

final, concluiu-se que as atuais condições técnicas impedem tal desdobramento

visto que a instituição deliberou por excluir a região da sua área de atuação.

14

PARTE II – CARACTERIZAÇÃO DAS REDES

15

Introdução

Segundo Ball (2006), em cada contexto, as políticas são interpretadas

de forma diferenciada. E, como propõe a análise de discurso, as ações também

estão enredadas em relações de poder que definem o que pode ser

considerado legítimo e verdadeiro, nos diferentes contextos (ORLANDI, 1999;

FOUCAULT, 1995). Nesse sentido, entrevistamos os atores sociais que

possuem funções destacadas nessas relações, desde a gestão municipal até a

gestão escolar, incluindo também a família.

Os resultados não devem ser encarados como descrição dos municípios

ou pessoas em si mesmos, mas devem ser considerados como em seus

contextos e em suas funções enunciativas. Não é o fato em si que interessa,

mas o que se diz, pois a forma e os sentidos possuem força de verdade nos

cenários em tela. O que se apresenta são as condições históricas e os

discursos ou campo discursivo em que determinadas ações estão sendo

executadas. Por outro lado, o fato de algumas ações não estarem sendo

desenvolvidas deve ser compreendido a partir das condições históricas, pois

não existe uma verdade absoluta. O foco também não pode ser o que alguém

falou ou fez, mas a rede discursiva e os discursos com maior adesão. As falhas

e contradições são constitutivas dos campos discursivos.

A partir desse arcabouço o que chamou mais atenção nas respostas dos

sujeitos “secretários de educação” foi a forma diferenciada com que encaram

sua função e como conduzem as políticas, confirmando as teses de Ball, de

que em cada contexto há uma re-interpretação do texto prescrito na “política

oficial”.

Esse aspecto também foi observado por Bassi e Camargo (2010), mas

usando o conceito de “estilo de gestão” ou conduta de governo. Em sua

pesquisa enfatizaram os “aspectos relativos à definição e implementação de

políticas educacionais específicas de cada período e de cada governo”. Eles

analisaram as práticas do Conselho do Fundef em meio a diferentes

orientações políticas na prefeitura (e secretaria de educação) de um município,

ao longo do tempo, considerando ainda as condições socioeconômicas do

16

município. Na presente pesquisa, foram encontrados resultados diferenciados

em que a gestão municipal pode ser destacada como uma variável relevante.

Nesse caso, os estilos de gestão estão relacionados com a forma como

os secretários municipais de educação interpretam e conduzem as políticas.

Muito embora as políticas envolvam os demais atores envolvidos no sistema

educacional a posição ocupada pelos secretários permite maior autonomia

para tomar decisão quando comparado aos outros atores. Mesmo eles

encontram-se subordinados ao poder executivo e suas relações políticas.

Nessa perspectiva no presente capítulo são contemplados não apenas o perfil

dos atores e as condições de funcionamento das redes, mas igualmente o

ambiente no qual se processou a pesquisa.

2.1. Contexto da pesquisa

Como já foi assinalado, anteriormente, a pesquisa foi realizada em

quatro estados da Região Norte, abarcando dez municípios, vinte escolas e

cento e sessenta e nove atores da comunidade educacional3. O registro das

entrevistas em diário de campo revelou não somente o contexto político em

que se processou a pesquisa, mas também questões de ordem

socioeconômica específicas da região que respondem, em parte, por alguns

dos problemas enfrentados pelos sistemas educacionais em nível local. Vale

ressaltar que, por se tratar de municípios de pequeno porte, predominam as

escolas públicas ou até inexiste a rede privada. Nesse sentido, a rede

municipal torna-se ainda mais relevante para o desenvolvimento da educação.

Cabe um registro geral acerca das condições socioeconômicas,

constatou-se que a maioria dos pais está recebendo o auxílio do programa

Bolsa Família. Além disso, foi citado o desemprego (e consequente processo

migratório) como fator que influencia diretamente a evasão, tendo, por sua vez,

impacto direto no Ideb.

3 Os dados foram coletados no final do ano de 2010, também naquele ano foram coletados os

dados da pesquisa (survey) do Nordeste que tiveram prioridade para análise.

17

Outros fatores de ordem climática também foram citados como

impactando esse indicador, visto que, as constantes inundações, fazem com

escolas paralisem suas atividades ou mesmo fiquem sem acesso à água

potável e merenda. Essas intempéries atingem escolas tanto nos núcleos

urbanos como no campo.

De uma forma geral, houve problemas com o agendamento porque

algumas secretarias de educação não possuíam telefone. Registre-se que em

todos os municípios, a equipe da pesquisa foi recebida em clima amistoso. A

maioria dos entrevistados mostrou preocupação em responder às questões e

em saber qual o destino das suas respostas. Os professores demonstraram

seu interesse em que a pesquisa pudesse contribuir para a implantação dos

Planos de Cargos e Carreira visto que, em alguns casos, estes só existiam

formalmente. Por outro lado, os secretários viram na pesquisa uma

oportunidade de enviar suas reclamações ao Ministério da Educação como

será posteriormente comentado.

Alguns dos professores (em dois municípios) tiveram bastante

dificuldade para compreender o questionário. Pais e alunos julgaram que os

questionários eram extensos e cansativos, sobretudo devido a sua dificuldade

em compreender certos termos técnicos. As questões direcionadas à área da

gestão da educação, tais como, conselho escolar; conselho de classe;

conselho municipal de educação; contraturno e outros termos relativos à

administração escolar dificultaram a compreensão dos questionamentos

proferidos.

Nos estados do Amazonas e do Pará foram pesquisados dois municípios

e seis escolas em cada um deles. No Pará, uma delas estava localizada em

uma comunidade quilombola (mesmo sem estar na seleção original foi incluída

por esta peculiaridade em substituição a uma das escolas escolhidas que

apresentou dificuldade de acesso). Em Roraima, o levantamento dos dados

realizou-se em três municípios e três escolas, um deles localizava-se na

fronteira com a Guiana. No Acre, foram três municípios e cinco escolas, sendo

dois deles vizinhos e localizados na fronteira com a Bolívia. Nesses municípios,

ocorrem situações de alunos (de nacionalidade brasileira) que moram no país

vizinho e estudam nas redes escolares brasileiras.

18

Em relação à gestão dos sistemas municipais, um dos entraves

apontados é a grande rotatividade de secretários ocasionando a

descontinuidade de processos técnico-administrativos. As mudanças estão

vinculadas, sobremaneira, às disputas políticas locais e são mais profundas

quando há fragilidades do corpo técnico, composto em sua maioria por

pessoas indicadas. Esse fator deve ser ressaltado visto que, em alguns

municípios, o corpo técnico permanente propiciou o suporte para a

continuidade das ações, sobretudo do PAR. Eles foram consultados para

complementar as respostas aos questionários. É patente a fragilidade

institucional das secretarias na formação de seus técnicos, sobretudo nos

municípios menores.

Outrossim, a intrínseca relação entre o cargo e as relações de poder que

envolvem o governo municipal é uma das razões citadas (pelos próprios

secretários) como explicação para grande rotatividade de secretários

municipais, encontrada na pesquisa. Por outro lado, tal rotatividade torna ainda

mais relevante a atuação dos outros atores do campo educacional no processo

de efetividade das ações, sobretudo técnicos e gestores escolares. Em meio a

mudanças no cargo de secretário, os outros atores tentam garantir a

continuidade de determinadas ações em curso. Em cada contexto, há um modo

diferente de operacionalizar e lidar com essas mudanças.

Observa-se então que há um alto grau de dependência da conjuntura

política municipal o que tem levado a descontinuidades nos processos, tal

como apontaram os próprios secretários4. Isso não significa que todas as

mudanças são, necessariamente, negativas.

O que parece ser comum aos discursos é a imagem do cargo que deve

ser ocupado por políticos “profissionais”, embora, nos casos analisados, a

formação de quase todos os secretários seja no campo da educação. Um

secretário interino, que é coordenador pedagógico, verbalizou não se sentir

com perfil adequado para atuar no cargo – segundo ele, por não possuir essa

4 Nesse contexto político, uma informação relevante refere-se ao fato que, em pelo menos dois

casos, a descontinuidade estava relacionada à interrupção de mandatos de prefeitos, por via judicial, a partir de denúncias de corrupção. Esse cenário demonstra, em certo sentido, que existe uma mudança em curso em relação à prática de desmandos políticos generalizados, sem punições.

19

vocação política, apesar de ter conhecimento sobre políticas e práticas

pedagógicas e demonstrar interesse que as políticas sejam efetivadas. Por

essa razão, segundo avalia, o lugar (ou função) não deixa à vontade todos os

que teriam um perfil técnico adequado.

De uma forma geral, há mudanças abruptas e paira um clima de

instabilidade entre os funcionários, secretários e gestores, embora

eventualmente elas possam provocar renovações positivas. Nesse sentido, a

pesquisa detectou alguns secretários que tinham realizados mudanças, tais

como, a implantação de conselhos, formação e plano de carreira.

Em relação ao PAR, alguns secretários pretendiam dar continuidade às

ações propostas por gestões anteriores, mesmo não concordando com o que

foi estabelecido em seu preenchimento. Naturalmente, nem todos possuem a

mesma atitude diante do PAR, apontando dificuldades em executar o que foi

previsto por gestões anteriores, alegando falta de conhecimento sobre a forma

de operacionalização.

O que é comum a muito dos entrevistados é a consciência do controle

que o MEC está fazendo e a necessidade de se cumprir as metas propostas.

Nesse sentido, o PAR tem funcionado como um instrumento de permanência,

frente a contextos de mudanças constantes. Um parâmetro para as gestões

poderem implementar determinadas políticas.

Em termos positivos, destacam-se entre as ações do PAR, a criação e

fortalecimento de políticas para formação de professores que, em alguns

municípios, é uma atividade recente, que está posta em prática a partir do

PAR.

Um programa bastante elogiado pelos secretários foi o Transporte

Escolar, nesse caso, percebe-se que as prefeituras estão aproveitando a

oportunidade e já se pôde constatar a existência de veículos novos em

funcionamento.

Em relação às ações propostas pelo PAR, chamou atenção o fato de

alguns secretários se mostrarem interessados em obter mais informação sobre

o Programa Mais Educação, por desconheceram o que deveria ser feito.

20

Alguns secretários aproveitaram o momento da pesquisa para apontar

críticas ao MEC. Entre elas, a falta de assessoria especializada para realizar as

ações propostas, a exemplo da criação de conselhos.

Reclamaram ainda que o atendimento do MEC, em Brasília, não se dá

de forma satisfatória, devido à dificuldade de obterem respostas aos problemas

específicos. O Simec também foi alvo de críticas devido às dificuldades em seu

preenchimento e problemas em seu funcionamento.

Uma reclamação constante, que não depende do MEC, mas se trata de

relações estabelecidas no âmbito do poder local, é sobre o gerenciamento dos

recursos que, geralmente, não estão sob a responsabilidade da secretaria, mas

do setor responsável pelas finanças da prefeitura, dificultando a execução das

metas e os processos administrativos da secretaria (citado expressamente em

Bonfim e Epitaciolândia). Nesse âmbito, outro problema assinalado por um dos

secretários foi a inadimplência com o MEC, muitas vezes, herança de outras

gestões, mas que inviabiliza a execução de algumas ações.

Conforme já aludido anteriormente, pela pesquisa de Bassi e Camargo

(2010), há uma diferenciação do estilo de gestão como preponderante na

condução das políticas. As realidades encontradas nos municípios são

diferenciadas no sentido que existem gestores extremamente ativos que

desenvolvem o maior número de atividades e investimentos. A diversidade de

forma de condução das políticas indica que o perfil de cada gestor produz

diferenças no desenvolvimento das atividades. Há casos em que, mesmo em

municípios próximos, há posturas diferenciadas em relação à mesma ação

proposta, a exemplo do tratamento dado à formação de professores.

2.2. Perfil dos gestores educacionais

A nomenclatura gestores embora se generalize em substituição

especialmente a diretor de escola, sinalizando uma inflexão democrática em

substituição ao modelo burocrático de administração escolar que pontificava

até a década de 1980, no presente Relatório é extensivo também aos

secretários municipais de educação.

21

Secretários Municipais de Educação

Apenas dois secretários de educação entrevistados não eram titulares

do cargo. Com idade entre 28 e 50 anos, metade deles eram homens

(Iranduba, Bonfim, Iracema, Sena Madureira e Epitaciolândia) e, em relação à

formação acadêmica, seis, dos dez secretários entrevistados, têm graduação

em Pedagogia e os demais em Licenciatura, sendo que em Presidente

Figueiredo possui o Normal superior. Eram pós-graduados, em nível de

especialização, os secretários de Iracema, Sena Madureira, Presidente

Figueiredo, Iranduba, Bujaru, Mucajaí e Brasiléia. Enquanto os dois primeiros

possuem pós-graduação na área de gestão escolar, os demais concluíram a

pós-graduação, respectivamente, em História, Geografia, Língua Portuguesa,

Alfabetização e Metodologia do Ensino.

De modo geral, percebe-se que todos possuem formação na Área de

Educação, em seu sentido amplo. Esses dados são positivos e indicam que

mesmo se tratando de cargo eminentemente político, o perfil técnico também

tem influenciado as escolhas.

Gestores Escolares

Dos vinte gestores entrevistados, a maioria era titular da função de

diretor (15), apenas em quatro casos os vice-diretores e coordenadores

pedagógicos foram os entrevistados. Os gestores/diretores têm entre 35 e 44

anos, e desses, a maioria está com 38 anos: em Iranduba/AM encontra-se o

mais novo, com 27 anos, e em Santa Izabel/PA, o mais velho, com 77 anos. A

grande maioria desses gestores/as é do sexo feminino (18 dos 20

entrevistados).

A maior escolarização entre os gestores é de pós-graduação em nível de

especialização (14 deles), mas há gestores somente com ensino

médio/magistério, nos municípios do Estado do Pará e no município de

Brasiléia/AC. Os cursos da Área de ciências humanas predominam entre os

entrevistados, sendo Pedagogia a formação básica da maioria dos gestores. Já

a pós-graduação mais frequente entre eles é a especialização em Gestão

22

Escolar, em quase todos os Estados, menos no Amazonas, onde são

mencionados outros cursos.

Em termos de vínculo de trabalho, a grande maioria é servidor efetivo

(16 dos 20 entrevistados), e não tem vínculo com outra rede de ensino, são

ligados à da rede municipal. Os que possuem ligação com outra rede citaram a

estadual. Por se tratarem de municípios de pequeno porte, é comum que em

tais localidades não haja rede privada.

Em relação à experiência em gestão escolar, a maioria tem entre um e

dois anos de experiência, mas tem dois casos em que o gestor possui menos

de um ano de experiência: em Presidente Figueiredo/AM e Bujaru/PA; e um

caso com seis anos de experiência, em Sena Madureira/AC.

A moradia dos gestores é, em sua maioria, na área urbana da cidade, e

eles/as se locomovem para a escola por conta própria (sem transporte da

prefeitura), a pé, de bicicleta ou de moto, mas também há uma pequena

parcela que vai de carro.

2.3. Perfil das redes: infraestrutura

Os municípios de Roraima possuem rede de pequeno porte, como

mostram os dados sobre o número de escolas dos municípios de: Iracema (4

escolas); Bonfim (17 escolas) e Mucajaí (15 escolas).

Nos municípios do Acre, as redes possuem tamanhos diferenciados:

Epitaciolândia (25 escolas); Brasiléia (78 escolas) e Sena Madureira (92

escolas), sendo que em Brasiléia, 93,5% escolas são multisseriadas, fato que

se repete em Sena Madureira (com 82,6%) e em Epitaciolândia (com 56%.)

No Pará, as redes são de tamanho inverso ao porte do município: o

menor deles, Bujaru, possui 83 escolas e o maior, apenas 52 escolas. Mas, a

maioria das escolas de Bujaru se situa na zona rural, sendo 79.5% (66

unidades) das mesmas multisseriadas. Já em Santa Izabel, o percentual de

escolas multisseriadas é de 21%.

No Amazonas, enquanto Presidente Figueiredo possui 34 escolas (56%

multisseriadas), Iranduba tem 72 escolas (57% das quais, multisseriadas).

23

Quanto às condições das redes e os investimentos realizados nos

últimos dois anos em infraestrutura das escolas, a percepção dos atores

sociais varia conforme a sua situação na hierarquia do sistema educacional,

conforme pode ser conferido a seguir.

Infraestrutura física das escolas

Em relação às escolas foram avaliados alguns itens de infraestrutura

física e equipamentos, como também se tentou verificar aspectos da

manutenção e uso destes. Nessa perspectiva, a ideia foi traçar um quadro dos

investimentos realizados, do ponto de vista dos gestores, mas também da

avaliação da comunidade escolar e da observação dos pesquisadores.

As escolas selecionadas para realização da pesquisa são de Ensino

Fundamental e estão localizadas na área urbana.

a) Condições das salas

Na maioria dos estados, havia problema com ventilação, e quando

existiam ventiladores, estes quase sempre estavam quebrados. E aparelho de

ar-condicionado praticamente não existia nas escolas. Com as altas

temperaturas, típicas da região Norte, os atores entrevistados reclamam por

maior investimento em ventilação, pois tanto as condições de trabalho dos

professores quanto dos alunos não são satisfatórias.

Em algumas escolas, houve relatos de que nos períodos mais quentes

ano, é organizado um espaço improvisado fora das salas de aula, com lonas,

pois os professores não conseguem controlar as crianças que sofrem com a

falta de ventilação, tornando a estadia na escola um “martírio”, nas palavras

dos professores.

24

O Estado do Acre destacou-se dos demais no tocante à infraestrutura5.

A maioria das escolas contava, em média, três anos de construção ou passou

por reformas recentes.

Além do Acre, o investimento em reformas de salas foi feito em dois

municípios (Bonfim/RR e Iracema/RR), sobretudo em escolas do campo.

Para servir a merenda, muitas escolas necessitam construir espaços

específicos, mas essa prática foi identificada no discurso dos secretários de

Bujaru/PA e Bonfim/RR. A reforma em refeitórios só foi mencionada em Santa

Izabel/PA e Epitaciolândia/AC.

b) Quadra poliesportiva

Foi quase unânime a reclamação expressa pelos alunos de ausência de

quadras esportivas. Também faltam os pátios e espaços permitidos para

atividades de lazer. Em alguns casos, existiam, mas não podiam ser utilizados

pelos alunos como área de lazer6. Mesmo diante dessa lacuna, na fala dos

secretários, não há menção a reforma ou construção de quadras. Tal resultado

denota que esse item ainda não é visto como necessário ao desenvolvimento

das crianças e à qualidade da educação.

c) Mobiliário

A compra de mobiliário para educação especial, para alunos canhotos,

para salas de aula em geral, para sala dos professores e investimento em

segurança, ocorreu apenas no município de Iracema.

Os alunos reclamaram das instalações sanitárias e de sua manutenção

e limpeza. Houve investimento em instalação sanitária no município de Bujaru-

5 A pesquisa de campo foi realizada em três municípios e cinco escolas municipais do estado

do Acre, sendo dois municípios na região do Alto Acre e duas localizadas em um município na

região do Purus (ao Norte).

6 Visitou-se uma escola estadual, com o maior Ideb de Roraima, nela havia quadra coberta,

equipamentos tecnológicos, recreativos, pátio amplo, limpeza e regras de comportamento claras. Muito diferente da realidade das escolas da rede municipal.

25

PA. Para os professores, a construção das instalações sanitárias tem sido uma

prática comum (ocorreu nos municípios do Amazonas, em Bujaru/PA,

Mucajaí/RR e Epitaciolândia/AC).

d) Condições das bibliotecas

Há uma confusão dos conceitos e termos educacionais básicos entre os

profissionais. Percebeu-se uma confusão entre o que vem a ser uma biblioteca,

confundida com sala de leitura – em uma escola, alguns entrevistados

disseram que havia biblioteca, enquanto outros negaram sua existência.

Os secretários têm investido, prioritariamente, na ampliação do acervo

bibliográfico das bibliotecas e salas de leitura, exceto as secretarias municipais

do estado do Pará e de Sena Madureira, no Acre. Embora Epitaciolândia e

Brasiléia sejam municípios vizinhos, apenas este último fez melhorias em

bibliotecas. Os municípios do Amazonas se destacam já que reformas e

ampliação dos espaços foram realizadas em Presidente Figueiredo/AM e

houve informatização das bibliotecas em Iranduba/AM.

No entanto, nem sempre esse investimento se traduz em práticas de

incentivo à leitura, sobretudo considerando que, na maioria das escolas

visitadas, as bibliotecas, quando existiam, se encontravam em condições

precárias quanto à estrutura física. Algumas escolas possuíam acervos

bibliográficos, no entanto não dispunham do espaço para fazê-la funcionar. A

gestão da escola proibia o empréstimo de livros e até mesmo o uso pelos

estudantes, com o discurso de que essa prática resultava na deterioração dos

materiais por parte dos alunos. Dessa forma, em várias escolas as estantes de

livros dividiam espaço com laboratórios, sala de professores, coordenação,

porém o mais impressionante era o fato de que esses livros pareciam novos, já

que não apresentavam vestígios de manuseio.

Nesse contexto, os professores não fazem uso de bibliotecas como um

espaço utilizado por eles para desenvolver sua prática docente. Os alunos, por

seu turno, têm aproveitado as bibliotecas disponíveis nos municípios, quer

sejam municipais ou de outras escolas, como é o caso das escolas de

26

Roraima. Entre as atividades desenvolvidas pelos alunos nas bibliotecas foram

mais citadas as pesquisas e trabalhos em grupo (exceto em municípios de

Iracema/RR e Epitaciolândia/AC). Os alunos também usam o espaço para

estudar (exceto em Bujaru/PA, Bonfim/RR e Mucajaí/RR). Para trabalhos

individuais o uso somente não acontece em Bujaru/PA, Iracema/RR e

Epitaciolândia/AC. As bibliotecas não são ainda massivamente utilizadas para

incentivo à leitura, visto que os itens como empréstimos e leitura foram os

menos citados nos municípios, a exceção está em ações de empréstimo em

Presidente Figueiredo/AM.

De uma forma geral, conclui-se que as bibliotecas têm funcionado como

espaços importantes de sociabilidade e incentivo ao estudo, mas é necessário

não apenas ampliar e melhorar os espaços físicos, como também o acervo das

bibliotecas. Ainda não espaços reconhecidos pelos professores nas suas

práticas pedagógicas. O incentivo à leitura não tem se dado no âmbito do uso

das bibliotecas, nesses municípios.

e) Computadores

Por outro lado, é quase total a abrangência da presença de

computadores conectados à internet (exceto em Bujaru/PA e

Epitaciolândia/AC), demonstrando que essa política tem chegado aos

municípios. De uma forma geral, os depoimentos demonstraram aprovação do

uso dessa tecnologia. As reclamações, por parte dos alunos, são apenas por

não poderem utilizar plenamente os laboratórios de informática.

Outros recursos tais como projetor multimídia e retroprojetor foram

encontrados em quase todos os municípios (exceto em Bujaru/PA e

Iracema/RR). No tocante a esses recursos audiovisuais e computadores as

maiores reclamações vieram dos gestores em relação aos problemas de

manutenção. Nos municípios faltam técnicos que resolvam os problemas que

são comuns a esse tipo de tecnologia o que faz com que seu uso seja limitado.

Um exemplo inovador é a criação de uma estrutura de praça digital, com

wifi acessível aos moradores, em um município no Amazonas.

27

f) Laboratório de ciências

Embora seja um item importante para despertar o interesse pelas

ciências “naturais e exatas” este item só está presente nos municípios de

Presidente Figueiredo/AM e Sena Madureira/AC. Esse tem sido um item ainda

pouco presente nas escolas, como também foi revelado na região Nordeste

(percentual em torno de 5%). Esse item está entre os indicadores de qualidade

no documento que define os padrões mínimos de funcionamento da escola

(MORAES, 2006), soma-se a isso a necessidade de especialistas na área das

ciências biológicas, “exatas” e congêneres. Constata-se a necessidade de

ampliar o investimento na criação de laboratório de ciências nas escolas

públicas.

28

PARTE III

DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO EDUCACIONAL

29

Introdução

No campo da educação, o discurso da construção da qualidade da

educação tem se apresentado como uma “vontade de verdade” no sentido de

Foucault (1995), nos vários contextos em que a política educacional está

sendo posta em prática. Apesar do aparente consenso em torno da

necessidade de se investir na qualidade da educação, há divergências em

torno da definição de qualidade. Nesse contexto, o direito à educação ainda

não está sedimentado nas práticas e políticas sociais, em que pese os

constantes investimentos nesse sentido. Os maiores obstáculos que estão

relacionados com o processo de constituição do estado brasileiro, em que os

“direitos sociais” não foram amplamente reconhecidos. A cidadania é definida

como privilégio de classe7 e a “vontade privada” (em termos de privilégio das

elites) é a “medida de todas as coisas” (Telles, 2006, p.88). Como

singularidade da nossa modernidade “em que o inferior que tem o dever da

obediência, que merece apenas o favor e proteção, mas jamais direitos”

(idem)8.

A política de democratização da gestão vem sendo reforçada a partir da

crença de que a articulação entre escola, comunidade e entidades da

sociedade civil tem impactos positivos na qualidade da educação, esse é o

modelo que está sendo colocado na agenda pública, como afirma Silke Weber

(2008). O modelo republicano, proposto no PAR, está atrelado à necessidade

de planejamento das políticas, com participação popular, visando amenizar os

efeitos das práticas patrimonialistas e tornar as políticas cada vez mais

universais.

No Brasil, a democratização é uma reivindicação (antiga) que inclui a

presença dos pais, criação de conselhos, entre outros (CURY, 2000;

BORDIGNON, 2009). São propostas gestadas nas lutas dos movimentos

sociais que tem por finalidade institucionalizar a participação da sociedade civil

7 Cf. José Murilo de Carvalho (2002) sobre os obstáculos à cidadania no Brasil. 8 Esse aspecto é considerado por Carvalho (2002) como fruto do imaginário português que

associava pobreza e caridade, além de uma hierarquização dada como natural (da natureza),

com origens no pensamento cristão medieval. Outra análise sobre a cultura política e a

desigualdade (ou hierarquização) é de Tereza Sales (1994).

30

nas escolas. Embora a gestão democrática esteja prevista na Constituição

Federal e na LDB “como um dos princípios da educação brasileira”, essas

propostas enfrentam dificuldades de efetivação como ressaltam alguns autores

(CÓSSIO, HYPÓLITO, LEITE, DALL´IGNA, 2010). Esse discurso ganhou mais

força a partir da chamada “redemocratização”, dos anos 1980, mais ainda

esbarra na tradição hegemonicamente autoritária (CARVALHO, 2002).

O debate da criação de conselhos e democratização da gestão escolar

diz respeito ao processo de “publicização” que se dá na relação entre o Estado

e à sociedade civil na constituição de uma esfera pública como mediação

institucional. Segundo Raquel Degennszajh (2000), a estratégia da esfera

pública consiste em ações de: a) visibilidade social/transparência; b) controle

social c) representação de interesses coletivos; d) democratização de decisão

política; e) construção de uma cultura pública.

O discurso da ampliação da participação como qualidade da educação

também está no PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação (Lei nº

10.172, de 9 de janeiro de 2001), cujos objetivos são a elevação da

escolaridade da população; a melhoria da qualidade de ensino; a redução das

desigualdades sociais e regionais e a democratização da gestão no ensino

público, a partir dos princípios da elaboração do projeto pedagógico e criação

de conselhos (CARVALHO, 2010). Ainda segundo Rosângela Carvalho, para o

MEC, essas ações se concretizam através da legislação educacional e através

das ações do PAR- Plano de Ações Articuladas.

3.1 Participação na definição e controle da política educacional

A exigência constitucional de democratização da educação, em todos os

níveis da estrutura educacional, requer a participação representativa dos atores

sociais nas instâncias coletivas de decisão, ao nível das escolas, como

também a interlocução com a sociedade, na definição das políticas locais da

área. Nesse sentido, a organização e o funcionamento do Conselho Municipal

de Educação (CME), na condição de espaço institucionalizado de

representação das forças sociais em presença, significa a possibilidade de a

sociedade influir nos rumos do projeto educacional do município. É desse ponto

31

de vista que serão analisados os resultados da pesquisa em relação à

existência de CME e do Plano Municipal de Educação (PME).

Nesse âmbito se inclui a criação do Sistema Municipal de Ensino. Ele

ainda não existe em Iranduba (AM), nos três municípios visitados em Roraima

e nos três municípios do Acre.

a) Conselhos Municipais de Educação

A criação e o funcionamento de Conselhos Municipais de Educação,

embora não seja uma exigência legal, já é realidade em 71% dos municípios do

país (GUIMARÃES, 2009, p.57). Nos dez municípios pesquisados, entretanto,

apenas dois (Santa Izabel/PA e Iranduba/AM) possuíam conselho municipal de

educação em funcionamento. Coincidentemente, os titulares da pasta de

educação fizeram o curso de graduação em Pedagogia e possuem

especialização na área.

Vale ressaltar que, em outros municípios (Presidente Figueiredo/AM,

Sena Madureira/AC e Bujaru/PA), segundo os respectivos secretários de

educação, existe lei de criação dos respectivos CME, embora o conselho ainda

não estivesse em funcionamento. Inclusive no caso de Sena Madureira/AC, o

CME estava previsto para funcionar integrado ao conselho do Fundeb. Em

Bujaru/PA, o conselho estava em processo de implantação.

Os dois conselheiros apresentaram respostas comuns em relação às

ações dos conselhos no que se refere área de planejamento e política,

sobretudo no acompanhamento do Plano Municipal de Educação. Além disso,

ambos afirmaram que já emitiram parecer sobre ano letivo, bem como, já

elaboraram normas para autorização do funcionamento de novas escolas.

Atuaram ainda no processo de cadastramento de novas instituições

educacionais. Ambos possuíam assessoria técnica e administrativa (pelo

menos um de cada). Em suas estruturas, os dois conselhos possuíam

computadores, sala e algum material de apoio administrativo, mas não

possuíam recursos próprios. Apenas para os conselheiros em Iranduba houve

algum treinamento (promovido pela UNCME). Segundo o presidente daquele

32

conselho, havia uma forte articulação com a UNCME e os Conselhos (Nacional

e Estadual).

Em Iranduba, o CME foi criado em 2003, possuía regimento interno, e

estava estruturado com Pleno, Plenário e Câmaras. Os conselheiros eram

eleitos pelos seus respectivos segmentos, havendo representante do Conselho

Tutelar, de escola indígena, de ONG, sindicato dos servidores públicos e

escolas rurais. Uma prática democrática diferenciada é a existência de

reuniões entre os representantes de diferentes conselhos.

Na política educacional, segundo o secretário de Iranduba, o CME

acompanha as ações do PAR e os resultados do Ideb, mas não está integrado

ao conselho do FUNDEB. Apenas em Iranduba houve participação do conselho

na apresentação de critérios para avaliação das escolas do município, bem

como na sugestão de medidas para melhorar o rendimento escolar. Além

disso, houve sugestões no processo de formação continuada e promovendo os

seminários.

Em Santa Izabel/PA, verificou-se um contexto com singularidades,

próprias das contradições do recente processo de democratização. De um

lado, a criação do conselho está vinculada a experiências de uma cidade

vizinha. O surgimento do CME foi fruto de reivindicações dos professores, mas

o processo foi descrito como difícil devido à resistência da gestão municipal.

Para se fortalecer o Conselho se articulava com o sindicato dos professores,

participando diretamente das negociações com o poder público. O presidente

era representante das escolas públicas (professor). Alunos e pais foram eleitos

pelos seus segmentos. Por outro lado, existe um clima de perseguição política

em que o CME é “visto como inimigo”, nas palavras do seu presidente. Nesse

contexto, o CME não tem sido chamado para discutir as ações do PAR. Essas

práticas demonstram a hegemonia da tradição autoritária, comentada

anteriormente.

Sendo assim, o CME atua num contexto adverso, mas isso não impede

de ter grande atuação no acompanhamento do investimento dos recursos

públicos, participando das reuniões do Conselho do Fundeb, e estando atento

aos informes do município e às informações do Tribunal de Contas. Para o

presidente do Conselho, a criação do Sistema Municipal de Ensino já pode ser

33

considerada uma realização do Conselho, pois surgiu da pressão deste. Esse

processo foi acompanhado da realização de um Fórum e da Conferência

Municipal para discussão do Plano.

A pesquisa constatou que a gramática da participação vem causando

impactos, visto que alguns dos secretários demonstraram preocupação e

interesse em implantar o CME, sobretudo em Roraima. Em uma das cidades, a

decisão de criar o CME está relacionada com as exigências do PAR e,

sobretudo, com a postura política da gestora (que tem um perfil de militância

política). Em outro município, o secretário interino afirmou que a ação esbarra

na tradição autoritária, “por mais que existam imposições do governo para

acontecer audiências públicas, não é tradição no município desenvolver essa

atividade”. Inclusive, foi citado que o MEC enviou material, mas era necessária

uma assessoria técnica específica, pois há dificuldades (tendo em vista a falta

de instâncias de participação indicam que não sabem exatamente o que fazer).

O pouco tempo no cargo foi apontado pelos secretários como obstáculo

à efetividade na criação dos conselhos, nesse aspecto, o problema da

rotatividade de secretários persiste. O argumento de Bassi e Camargo (2010),

é que muito da inoperância dos conselhos (em geral) se deve aos estilos de

gestão tradicional e conservador preponderante em governos municipais. Os

dados da presente pesquisa indicam que esse fator influencia, mas nem

sempre é preponderante. A cultura política pode ter mais influência no estilo de

funcionamento dos conselhos. A falta de referências (exemplos) em termos de

“participação” é apontada como uma variável importante para impulsionar o

processo. Nesse sentido, os processos participativos nas escolas e no

município, envolvendo desde estudantes até pais e professores, é um caminho

possível para impulsionar esse aprendizado.

b) Planos Municipais de Educação

O Plano Municipal de Educação (PME) é uma realidade em quatro (dos

dez) municípios pesquisados. Eles foram regulamentados depois do PAR, o

que já se pode avaliar como influência concreta deste.

34

Fato digno de nota é a falta de registro sobre o processo de elaboração

do Plano, elencada por uma secretária para explicar porque não sabia quais as

estratégias que haviam sido usadas para elaboração do Plano. Ela ressaltou

que os técnicos da secretaria possuíam informações sobre o processo, mas o

fato é que não havia nenhuma documentação disponível ou de conhecimento

dela. O Plano existia e teve a participação de gestores (que mencionaram o

processo).

Houve grande confusão entre pais, professores e gestores quanto à

compreensão do que seja o Plano. As respostas eram discrepantes em relação

ao que era dito pelos secretários. Por exemplo, há municípios em que os

secretários afirmam que não há PME e os gestores os contestam (Presidente

Figueiredo; Iracema; Mucajaí e Brasiléia). Uma situação típica foi encontrada

em Bonfim e Sena Madureira, quando os pais entrevistados afirmam que

participaram da elaboração do PME, enquanto foi negado pelos secretários.

Para os professores e pais de Presidente Figueiredo também existe PME. Essa

confusão generalizada demonstra que não há uma informação unificada por

parte do conjunto dos segmentos. Isso indica que o Plano ainda não é

amplamente discutido na comunidade escolar.

Uma informação é relevante: nos municípios onde existe Conselho

Municipal, o Plano foi citado pelo secretário e há confirmação nas respostas de

pais e professores. Ainda mais, somente nestes municípios (Iranduba e Santa

Izabel) há professores que conhecem o Plano (PME). Em Santa Izabel todos

disseram que o município tem plano, em Iranduba, um terço dos entrevistados.

Mais do que a existência de um Plano, o processo de sua elaboração

define o grau de democratização da gestão local, assim, a realização de

reuniões com as escolas e a organização de Conferências Municipais, citado

por secretarias que elaboraram o plano (Santa Izabel; Epitaciolândia). Esse

conjunto de dados aponta para uma difusão do discurso democrático,

principalmente por serem práticas consideradas inovadoras. Outras atividades

tais como audiências públicas, a formação da equipe para mobilizar a

sociedade civil e a realização de diagnóstico da educação foram atividades

citadas apenas em Iranduba e Epitaciolândia.

35

Além do processo, também foi perguntado sobre quais atores

participaram de sua elaboração. Nesse aspecto, há unanimidade entre os

secretários em relação à participação dos seguintes segmentos: pais, alunos,

diretores, professores (e sindicato da categoria), diretores e representantes da

Câmara de Vereadores. Escolas privadas e sindicato de trabalhadores rurais

são citados somente em Santa Izabel. Escolas conveniadas só aparecem em

Epitaciolândia. Novamente em Iranduba e em Epitaciolândia, a informação dos

segmentos coincide em relação ao processo de participação na elaboração do

Plano: Conselhos Tutelar e Conselho do Fundeb. Em Santa Izabel e

Epitaciolândia é citada a participação da equipe técnica na elaboração do

plano. No Acre, segundo a secretaria de Epitaciolândia, o Plano foi elaborado

com orientação da secretaria estadual, que incluiu a realização de diagnóstico

(duas vezes por ano).

Os presidentes dos Conselhos de Santa Izabel e Iranduba afirmaram ter

participado da elaboração do Plano. O presidente do CME de Iranduba ainda

afirmou que houve reuniões com a comunidade, sobretudo nas áreas rurais e a

formação de comitê gestor.

Além da elaboração, o processo de acompanhamento da execução do

Plano é tema de fundamental importância para que este não se torne um mero

documento formal. Nos municípios onde há Conselho Municipal, os presidentes

afirmaram que têm acompanhado a execução do Plano por meio de reuniões

com a secretaria. Enquanto o CME de Iranduba monitora a obtenção das

metas, em Santa Izabel, o Plano é citado pelo presidente do Conselho como

realização desta instituição.

Os secretários, por sua vez, foram unânimes em citar a existência de

monitoramento da execução das metas. Novamente Iranduba e Epitaciolândia

assinalaram a maioria das opções oferecidas (reuniões com professores e

diretores). Fóruns de discussão somente em Epitaciolândia. Esse é um dos

indicadores que caracteriza um estilo de gestão, sobretudo em Iranduba, um

dos municípios que possui o conselho. O que na perspectiva de Ball, indica

uma interpretação que vem sendo dada à política. Nesse caso, pode se aludir a

um estilo de gestão mais democrático. Em Bujaru, também foi percebida essa

preocupação em democratizar a gestão, mas se tratava de uma gestão

36

recente. Foi o único município em que a secretária afirmou que fez reuniões da

equipe da secretaria para discussão do plano.

Da mesma forma que o Conselho, o PME é visto como uma ação de

difícil execução, devido à falta de experiência na área, por parte das gestões.

Inclusive, nos dois municípios nos quais há o Conselho Municipal, o Plano

existe e foi elaborado em processos participativos. As duas exceções estão no

Pará (Bujaru) e no Acre (Epitaciolândia), em que o Plano existia, mesmo sem o

conselho. Podemos inferir que o Conselho tem um papel crucial como instância

de controle e gestão. Sua existência tem provocado um diferencial na forma

como o planejamento é realizado e monitorado.

3.2 As escolas e a gestão democrática

a) Escolha de Diretores

Nos municípios pesquisados, de maneira geral, prevalece a prática da

“indicação de diretores” pela Secretaria Municipal de Educação, segundo

quase todos os secretários entrevistados (nove). Tal fato foi confirmado por

diretores e professores entrevistados, sendo exceção o município de Sena

Madureira/AC, no qual o Secretário afirmou que ocorria eleição direta,

informação que foi corroborada pelos outros atores.

Registrou-se ainda um processo distinto que ocorreu na única escola

com Ensino Fundamental na área urbana do município de Iracema/RR. Mesmo

o secretário tendo confirmando a “indicação política”, a comunidade escolar

afirmou que fez eleição direta. Segundo relatos, a equipe escolar e a

comunidade se juntaram para eleger uma antiga professora da escola

(segundo os pais e professores) e o secretario a nomeou. Essa prática

demonstra uma situação em que o discurso da gestão democrática teve mais

influência do que a decisão política da gestão, demonstrando como pode haver

inovações a partir de interpretações diferenciadas.

Esse contexto, marcado pela indicação de diretores, contraria os

princípios democráticos de participação postulados nos textos do MEC. É

37

sintomático constatar que uma das escolas estava sem direção, esperando a

indicação do prefeito.

Sabe-se que essa é uma forma que os políticos encontram para manter

relações poder de cunho patrimonialista e clientelista. A estratégia para

escolha, segundo os secretários, baseia-se na escolha de “pessoas que

tenham perfil para o cargo”. Constatou-se que essa prática está naturalizada a

ponto de não haver demonstração de interesse em modificá-la9.

b) Conselhos Escolares

O Conselho Escolar (CE) aparece como elemento fundamental no

debate sobre democratização da gestão (das escolas) representando um

vínculo entre os diferentes atores que compõem a comunidade escolar. Nesse

sentido, a concepção é de uma gestão colegiada, com participação de toda a

comunidade escolar, como aprendizado para a democracia e autonomia. A

realidade encontrada nos estados pesquisados, todavia, é distinta em cada

município.

Nos municípios do Acre e do Pará foi apontada a existência do conselho

escolar. Em Roraima quase não existe, embora exista um processo de

articulação. No estado do Amazonas, em Iranduba, a presença é mais

marcante do que em Presidente Figueiredo. Algumas singularidades podem ser

destacadas.

No discurso dos gestores escolares, em Epitaciolândia e Brasiléia, há

uma “grande preocupação da administração em manter vínculos entre a escola

e a comunidade”, com o objetivo de estabelecer “elos de pertencimento entre a

comunidade e a escola” que incluem desde reuniões de pais e alunos até feiras

de conhecimento e festividades. Destes, destaca-se o município de

Epitaciolândia, pois foi justamente nesse município que houve um processo

participativo na elaboração do Plano Municipal. Essa instância desempenha um

papel importante como a elaboração do Projeto Pedagógico, bem como no

9Vale ressaltar que foi encontrada a prática de eleição em uma escola indígena, da rede

estadual, no município do Cantá/RR.

38

acompanhamento dos indicadores educacionais, aprovação do plano

administrativo financeiro anual da escola e ainda na proposição de alternativas

administrativas e socioeducativas. Em Sena Madureira, existe maior dificuldade

de mobilização, nesse caso, tem sido utilizada a estratégia de mencionar o

Programa Bolsa Família para garantir a não só a frequência dos alunos, mas

também a presença dos pais nas reuniões.

No Pará, uma parcela dos entrevistados afirmou haver pouca

participação e problemas na execução prática das ações. Também houve

queixas sobre a falta de tempo para as reuniões. Segundo uma professora, as

reuniões que ocorrem na escola são somente entre a direção e os pais. A

mesma pessoa indicou que os professores estão sujeitos à perseguição caso

se coloquem contrários à direção10.

Em Roraima, destacou-se o município de Iracema, onde o secretário

apontou algumas estratégias para criação dos conselhos: capacitações do

MEC para os técnicos da secretaria, reuniões com as associações de pais e

mestres. No caso de Bonfim/RR, a estratégia tem sido participar das

“capacitações da Secretaria de Educação de Boa Vista” e do MEC, pois afirma

que a prefeitura tem dificuldades para executar essa ação.

Destaca-se que mesmo nos municípios onde não há os conselhos já

aparece no discurso dos gestores a “necessidade de criá-los”. E nos

municípios em que há conselho municipal os conselhos escolares são mais

reconhecidos pela comunidade escolar, como é o caso de Santa Izabel e

Iranduba. Os dados sugerem que o conselho escolar adquire um significado

diferenciado que lhe dá mais legitimidade em contextos onde o discurso da

democratização está mais presente.

Pode-se concluir que da mesma maneira que em relação ao Plano

Municipal de Educação, os conselhos escolares são mais fortes quando existe

conselho municipal. Esta vinculação confirma a tese de que a cultura política

democrática cria horizontes de participação em suas mais distintas formas.

10

O discurso da Professora mostra por um lado a quebra da “naturalização da dominação” já

que ela levantou a crítica às práticas autoritárias, por outro lado, demonstra a permanência

dessas práticas nas escolas. Tal fato é importante porque demonstra o “conflito” entre a lógica

tradicional autoritária e a lógica da democratização da participação dentro do campo escolar.

39

c) Projeto Político Pedagógico

Em termos de definição dos rumos da autonomia escolar, o Projeto

Político Pedagógico (PPP) é de grande relevância na gestão educacional.

Constatou-se que ele existe em quinze escolas das vinte pesquisadas. No caso

do Amazonas, há uma diferença entre os municípios, visto que em Presidente

Figueiredo não foram encontradas escolas com PPP.

Foi verificado que todos os diretores e a maior parte dos professores

participaram da elaboração do PPP. Do ponto de vista da gestão municipal, as

principais ações de incentivo ao PPP, desenvolvidas pelas secretarias, são a

assessoria pedagógica e capacitação dos coordenadores pedagógicos,

conforme afirmaram os secretários de educação de todos os municípios

pesquisados (de todos os Estados).

Também se constatou que tais projetos pedagógicos não têm sido

apenas criados formalmente, mas têm influenciado a prática docente. Em sua

maioria, apontaram que o PPP vem influenciando a realização do planejamento

escolar, a participação da comunidade, a avaliação do desempenho dos alunos

(segundo os diretores e professores do Acre e Pará). Os professores

apontaram, de forma unânime, que o PPP tem sido importante na definição dos

procedimentos e instrumento de avaliação escolar, no acompanhamento do

desempenho dos alunos e no planejamento escolar.

E, em alguns casos (especificamente em Brasiléia e Epitaciolândia, no

Acre), também na reflexão sobre a qualidade do trabalho da escola. Destoa

dessa avaliação o município de Sena Madureira-AC, cujos professores

disseram que não há influência na escolha e organização dos instrumentos de

avaliação dos alunos.

O Amazonas foi o único estado pesquisado onde diretores e professores

(de duas escolas) não souberam responder sobre a influência do PPP nas

práticas pedagógicas.

Em Roraima chama atenção o fato de que o PPP só existe em Bonfim,

dos três pesquisados, segundo a direção (das escolas). De acordo com uma

coordenadora pedagógica de Bonfim/RR e uma professora de Mucajaí/RR, a

40

secretaria municipal de educação procura fazer reuniões para contornar as

dificuldades, mas não consegue reunir todos os atores para se envolver no

processo.

d) Participação no Plano de Desenvolvimento da Escola

Segundo os secretários municipais de educação, todos os municípios

pesquisados aderiram ao Plano de Desenvolvimento da Escola, mais

conhecido como PDE- Escola. O referido plano existe na grande maioria das

escolas (13 das 18, segundo suas direções). Apesar de existir em menor

quantidade em relação ao PPP, vale ressaltar que PDE-Escola foi encontrado

em escolas em que o PPP não existe.

Para os diretores, os recursos (do PDE-Escola) se destinam à melhoria

de infraestrutura, à aquisição de equipamentos e material didático, à formação

continuada e à promoção de eventos. Mais da metade dos professores

entrevistados participaram (15 de 29) na sua elaboração e desses, a grande

maioria participou da sua execução e planejamento. Não foi citada a

participação de pais e muito menos de alunos na sua elaboração.

Outra informação relevante veio de uma diretora de Sena Madureira/AC:

a escola teria deixado de receber os recursos do PDE, em 2009, porque atingiu

os índices do MEC. Porém esses recursos têm provocado uma lacuna no

orçamento, justamente pelo fato de assegurar maior autonomia financeira à

escola, propiciando ações para a sua manutenção e execução de obras e

reformas. Com esses recursos ela conseguiu construir rampas, instalar um

laboratório de informática e fazer reformas estruturais para atender a um maior

número de crianças.

Em todas as secretarias municipais é comum a prática de capacitar as

equipes escolares para a elaboração do referido Plano. Em relação ao

acompanhamento do PDE-Escola, ele se dá na maioria dos estados via

internet, mas também ocorrem por meio de reuniões com diretores e análise de

prestação de contas. Em alguns municípios, como em Bujaru/PA, o Secretário

afirmou que o acompanhamento era feito pelo técnico. Em Bonfim/RR, por sua

41

vez, é o chefe de gabinete que acompanha. Conclui-se que cada secretaria

municipal estabelece uma forma própria de acompanhamento das ações do

PDE-Escola.

3.3 Relação da escola com a comunidade

Em todos os municípios pesquisados, foi encontrado o discurso sobre a

“importância da participação dos pais”. Provavelmente esse discurso já está se

tornando consensual entre os agentes que atuam na gestão (municipal e

escolar), conformando assim o que Ball chama de ciclo de políticas. Desde o

governo central até os executores da política há uma “concordância” sobre

esse princípio. Os textos atuais do MEC, sobretudo no PAR, ao que tudo

indica, têm contribuído para indução de tais práticas.

Sendo assim, quase todos os gestores afirmaram que convocavam

reuniões com os pais. Inclusive, uma diretora do Estado do Acre afirmou fazer

um trabalho constante tentando criar “elos de pertencimento entre a

comunidade e a escola”. A presença dos pais é mais comum em reuniões, feira

de Ciências e festividades da escola. Também se percebe que os pais

procuram a escola quando existe algum problema específico, tal como o

relacionamento entre professores e alunos.

No entanto, em quase todos os municípios, os pais entrevistados, em

sua maioria, não participam das instâncias formais de tomadas de decisões,

como os conselhos. O único município em que a maioria dos pais entrevistados

afirmou participar do Conselho Escolar foi Epitaciolândia/Acre.

Segundo os pais, os assuntos tratados nas reuniões geralmente são o

calendário escolar, regras da escola, comportamento, festividades, avaliação

do desempenho, dificuldade de aprendizagem. Já os assuntos mencionados

pela escola são: notas, calendário de prova e período de recuperação. É

mencionada em menor escala, a informação sobre os assuntos das provas.

Em relação à participação dos alunos na escola, é ainda mais incipiente

que a dos pais, e praticamente não aparece nos discursos dos agentes

escolares, o que mostra que essa lógica ainda não está internalizada pelos

agentes. A maioria dos alunos entrevistados desconhece os mecanismos de

42

participação da escola, e não sabem da existência do Conselho Escolar

(especificamente 30 alunos de um total de 51).

Pode-se concluir que há um processo, em curso, de expansão do

discurso do planejamento e gestão democrática que articula conselhos e

planos municipais de educação. Ainda não há, no entanto, generalização de

tais práticas, devido a dificuldades de compreensão da sua utilidade, bem

como dos procedimentos para fazê-lo.

43

PARTE IV – PROFESSORES: CONDIÇÕES DE

TRABALHO E POLÍTICAS DE FORMAÇÃO

44

Introdução

A centralidade do papel exercido pelos “profissionais do magistério”11 na

melhoria da qualidade do ensino teve amplo reconhecimento da Conferência

Brasileira de Educação de 2010, que, nesse sentido, advoga a “garantia de um

padrão de qualidade na formação dos/das que atuam na educação básica e

superior” (CONAE 2010, p.78).

Por outro lado, constitui consenso, no campo da educação, a adoção de

uma política nacional de formação dos professores associada à sua

valorização profissional, no sentido de garantir também um plano de carreira e

remuneração compatíveis com a importância da função, ou seja, que

contemple tanto uma jornada de trabalho adequada como uma remuneração

condigna.

Vale ressaltar que a política nacional da educação, ao longo do período

de 2008-2009, respondeu a essas questões instituindo a Política Nacional de

Formação e Valorização dos/das Profissionais da Educação (Decreto nº 6.755,

de 29 de janeiro de 2009) e o piso salarial profissional nacional para os

profissionais do magistério público da educação básica (Lei nº 11.738 de 17 de

julho de 2008).

A situação identificada pela pesquisa em relação ao tema deve ser vista,

portanto, com base nesse novo cenário apontado pelas políticas nacionais em

curso.

4.1. Perfil dos Professores

Os 37 professores entrevistados têm entre 30 e 47 anos, tendo o mais

novo 26 anos (professor de Bonfim-RR) e o mais velho, 54 anos (professor de

Iranduba-Pa). No total, 26 são mulheres e 11 homens.

11

Ver p. 7 do Documento Final da CONAE, 2010: “Vale notar, ainda que, no contexto dos

profissionais da educação, são classificados como profissionais do magistério os/as docentes

que atuam diretamente no ensino e que devem ser habilitados para tal, como condição para

ingresso na carreira profissional”.

45

Em relação às condições de trabalho, apenas quatro não ingressaram

por concurso público. A maioria deles não tem vínculo com outra rede (pública

ou privada). Entre os que lecionam em outras escolas, a rede estadual é a mais

citada. Há casos de professores que trabalham em mais de um município,

muito embora a maioria more na área urbana, próximo às escolas.

Vale destacar que há professores que, embora trabalhem no núcleo

urbano, moram na área rural das cidades. Muito embora essa quantidade não

seja significativa, demonstra as condições a que podem estar sujeitos por não

disporem de incentivos em relação à dedicação exclusiva. Essa proposta tem

sido amplamente discutida no atual ciclo de políticas, e esteve presente na

Conae (2010), como uma das sugestões apresentadas para melhorar as

condições de trabalho dos docentes da educação básica.

Em relação à formação, dos 37 entrevistados, ainda foram encontrados

7 professores que concluíram somente o ensino médio; entre os demais, 16

possuem graduação e 14 professores possuem especialização (a maioria, em

gestão escolar). Apenas um professor (do município de Santa Izabel do Pará-

PA) possui mestrado. A maioria é formada na área de humanas, mas, no

município de Presidente Figueiredo, existem mais professores formados na

área de exatas e um único professor formado em Letras/inglês. Essa

informação demonstra o interesse dos profissionais pela formação. O fato de

terem obtido o título de especialistas está vinculado à grande oferta desse tipo

de curso em todo o país.

Nesse contexto, as prefeituras têm adotado diversas medidas de

incentivo à participação em cursos, sendo maior a ênfase aos cursos de

graduação em detrimento da pós-graduação. Para estes é mais comum a

política de liberação parcial de suas atividades. Ainda assim, existe uma

parcela deles (em torno de um terço dos professores) que não possui

informação sobre a existência desses incentivos.

Vale ressaltar que tais incentivos abrangem não apenas os professores,

mas é extensivo a outras pessoas e, geralmente, ocorrem em municípios que

não dispõem de Instituições de Ensino Superior. Nesse caso, foi possível

identificar que as prefeituras concedem incentivos que vão desde transporte

até o financiamento de curso. Este último pode ser considerado diferenciado

46

porque ocorre apenas no Estado do Amazonas. Nos municípios deste estado

há maior gama de incentivos (desde material didático até acesso à internet

para cursos à distância). Nos outros estados, há discrepâncias entre os

municípios, podendo-se destacar dois tipos extremos: os que oferecem um

amplo leque de formas de apoio e aqueles que disponibilizam uma ou duas

opções (de apoio). Destacam-se os municípios de Bujaru-PA e Sena

Madureira-AC que fizeram convênio com instituições ensino superior públicas.

Em contextos de pequenas cidades, as iniciativas como auxílio para

moradia e transporte são importantes quando há necessidade de deslocamento

para obter formação. Por outro lado, convênios com Instituições de Ensino

Superior, acesso à internet ou ainda cessão de salas para cursos são práticas

que tem facilitado esses processos de formação.

Essa busca por formação também pode estar relacionada com a

definição dos planos de carreira. Nesse ponto, uma informação positiva é que

os planos de cargo e carreira já são uma realidade em todos os municípios,

pelo menos em termos formais. Alguns professores, no entanto, reclamaram a

falta de cumprimento ou da morosidade para implantá-los, sobretudo no que

diz respeito ao estabelecimento de processo de ascensão por titulação, apesar

de já constar dos textos oficiais. Também se destaca o fato de todos os planos

já contemplarem o ingresso por concurso público para a carreira docente.

Alguns aspectos recebem menos destaque nos PCC, tais como: 1) o direito à

licença remunerada para curso (graduação ou pós-graduação); 2) a adequação

entre a formação do docente e as disciplinas ministradas; 3) a formação

continuada.

4.2 Formação continuada dos professores

Embora a formação continuada não esteja nos planos de carreira, ela

tem se tornado uma prática cada vez mais comum, apenas em Brasiléia/AC

não aconteceu esta ação. Também é positivo o fato de sete municípios (do

total de dez) possuírem um setor responsável pela formação continuada dos

professores. O maior número de professores indicou que a atividade de

formação foi organizada pela secretaria municipal de educação.

47

No que tange à articulação entre as redes, as secretarias municipais têm

buscado parcerias com as secretarias estaduais de educação para atividades

de formação continuada (presente em quase todos os municípios).

Também está presente a articulação com as instituições de ensino

superior, sobretudo as públicas. Elas não estão presentes nas respostas dos

professores do Acre e do município de Mucajaí, em Roraima. No caso do Acre,

houve cursos de aperfeiçoamento promovidos por instituições privadas. Em

menor proporção, a escola foi citada como organizadora da formação

continuada presencial (em Roraima e em um município do Amazonas).

Em que pese o investimento em informática e nas plataformas de ensino

a distância essa modalidade está presente em menor quantidade em relação à

modalidade presencial. De um total de 37 professores entrevistados, 30

participaram da formação presencial enquanto e 14 tiveram acesso à formação

a distância. Embora esses números não sejam estatisticamente significativos,

eles expressam, em certa medida, condições materiais e institucionais

existentes nos municípios.

Naturalmente, a existência dos processos per si não garante sua

qualidade e sua eficiência em termos práticos, na visão dos professores. De

uma forma geral, os processos de formação continuada, seja presencial seja a

distância, têm sido aprovados pelos professores, que identificam influências

positivas destes em sua prática pedagógica. A influência é menor nos temas

referentes ao uso de recursos tecnológicos e de bibliotecas.

As dificuldades giram em torno da relação entre o conteúdo oferecido e

as necessidades, cada vez mais complexas, que exigem dos professores uma

formação multidisciplinar. Um exemplo é o caso da formação em Educação

Especial, em que muito embora quase todos tenham recebido formação em

Educação Especial (exceto os entrevistados no município de Bonfim/RR), uma

parte dos professores assinala que essas formações ainda não atendem de

maneira satisfatória à prática (da assistência aos alunos com necessidades

especiais).

Essa informação corrobora os resultados de pesquisas analisadas por

Adriana Duarte (2011), em que identifica as mudanças no trabalho docente,

entre outros aspectos no tocante à heterogeneidade sociocultural do público

48

atendido atualmente pela educação pública, frente a uma instituição pensada

em função da uniformização. Os professores se sentem pouco preparados para

enfrentar questões que historicamente não estavam presentes na sala de aula.

Nesse contexto, os programas de formação tentam abarcar temáticas

específicas em relação às questões culturais que tangem à formação da

população brasileira. Segundo os professores, nas formações específicas há

mais conteúdos relacionados à educação indígena, embora também seja

mencionada a educação para comunidades quilombolas, nas cidades com este

tipo de escola.

Foi identificada uma parcela (um terço) dos professores que recebeu

formação sobre história e cultura afro-brasileira. Os alunos, por sua vez,

também apontaram que os conteúdos sobre as culturas indígenas estão mais

presente em seus livros (53 deles afirmaram) em comparação com temas

relativos aos quilombos (45 respostas) e história da África (35 alunos).

Curiosamente, nas respostas dos 63 alunos entrevistados, é maior a discussão

sobre o preconceito em relação aos negros (37 alunos) em detrimento do

preconceito em relação aos indígenas (25 alunos). Essa informação é positiva

se for levado em consideração todo o esforço ideológico construído em torno

da miscigenação em que se tentou construir a (falsa) ideia de que não existe o

preconceito entre negros e brancos, a famosa democracia racial, defendida por

Gilberto Freyre (ORTIZ, 1985).

Por fim, em termos de mudanças, observou-se que, em alguns

municípios, foram criados espaços específicos e datas regulares para formação

continuada. De uma forma geral, esta prática ainda é considerada uma

novidade em determinadas localidades e, como todo processo de mudança,

esse aspecto provoca transformações e impactos na cultura organizacional, o

que não ocorre sem obstáculos e contradições.

49

Considerações Finais

O primeiro ponto a ser ressaltado é o desafio de pesquisar a região

Norte para aqueles que não tiverem experiência prévia. Foi possível superar

esse óbice por meio de uma escolha metodológica que possibilitou esse

conhecimento, em certo sentido, exploratório. Para a equipe da pesquisa foi de

suma importância o trabalho não apenas como forma de aproximação da

região, mas também pela riqueza dos resultados obtidos. E, dessa forma,

concluímos com êxito a pesquisa de Avaliação do Plano de Ações Articuladas.

Os resultados aqui apresentados mostram semelhanças e diferenças

com o que foi visto na região Nordeste. E, alguns pontos, merecem destaque e

serão retomados de forma sintética.

1) Investimento em Infraestrutura

Conforme observado na presente pesquisa (considerando este relatório

e os anteriores) persistem problemas relativos à infraestrutura das escolas.

Alguns aspectos são os mais desafiadores: as instalações físicas em geral e os

equipamentos necessários às práticas pedagógicas. Sendo assim, o

investimento em melhoria da infraestrutura mesmo tendo aumentado ao longo

dos anos, ainda é insuficiente (ou aplicado de maneira inadequada).

Ventilação, mobiliário, instalações sanitárias e congêneres são itens a serem

considerados prioritários. Nesse aspecto, o aumento da oferta e a melhoria das

condições do transporte escolar já demonstram ter produzido impacto positivo

no funcionamento das escolas, sobretudo no campo.

Instalações imprescindíveis à qualidade ainda são ausentes, tais como

áreas de lazer e esporte, pátios e quadras cobertas. Também não se verificou

existência de hortas, mesmo em casos em que as escolas possuíam terrenos

baldios. Espaços indispensáveis como laboratórios de ciências e bibliotecas

também inexistem ou são subutilizados.

50

No caso das bibliotecas, também ainda não estão presentes de forma

significativa, mas a política de criação e manutenção de bibliotecas municipais

tem sido aproveitada pelos alunos, nos municípios de pequeno porte.

No tocante aos laboratórios de ciências sua importância reside na

necessidade de investimento na formação dos saberes relativos às ciências

exatas e da natureza. A existência de tais laboratórios pode ser encarada como

uma política de incentivo à formação de profissionais nessas áreas, como parte

da estratégia de um projeto de nação desenvolvida, sobretudo quando se tem

uma carência generalizada, apontada pelos especialistas.

Uma grande oportunidade que tem sido propiciada pelo governo federal,

em parceria com os municipais, é disponibilidade de equipamentos de

informática. Em algumas localidades eles têm propiciado práticas

diferenciadas, como uma praça com acesso à rede. Esses equipamentos

também poderiam ser mais bem utilizados nas práticas pedagógicas e,

inclusive, para preencher as lacunas dos outros laboratórios, por meio de

pesquisas. O desafio é a manutenção de tais equipamentos e a formação que

deve ser dada aos professores para melhor aproveitar essa oportunidade.

2) Planejamento e democratização da gestão

Os secretários ressaltaram a importância do reforço que deve ser dado

às assessorias especializadas e ao investimento em formação. Alguns pontos

foram mais citados, quais sejam:

a) Planejamento e gestão

Devido às dificuldades encontradas pelos técnicos, esse tema deve

ser reforçado, sobretudo as formas de operacionalização e

concepções sobre políticas educacionais e suas especificidades, com

ênfase no Plano Municipal de Educação para que este não se torne

apenas um documento formal sem utilidade prática. Reforça-se o

argumento de definições de uma equipe mínima, bem como o reforço

à necessidade de ingresso por concurso público para os técnicos das

51

secretarias. Cabe reforçar a política de formação de dirigentes, tais

como o Pradime, bem como a política de formação para os técnicos.

Essa defesa está embasada nas observações em campo, onde se

pode constatar que técnicos das secretarias assumiram as funções

do gestor, além serem detentores da memória “institucional”.

b) Democratização da gestão

Nesse contexto, deve-se incluir como temática específica, o incentivo

à participação dos alunos, compreendida como parte de sua

formação enquanto cidadãos. Já se constata a participação dos pais

em reuniões e ações promovidas pela escola. Segundo os gestores

municipais, a falta de experiência nessa temática requer formações e

assessoria específicas que forneçam o máximo de detalhamento,

conforme requisitaram os gestores (municipais e escolares). Os

estudiosos da área sugerem ainda que sejam acrescentadas horas

remuneradas para realização de reuniões sistemáticas, inclusive dos

órgãos colegiados (sem prejuízo dos horários de planejamento de

aulas) para que se ofereçam condições de trabalho para realização

de atividades desse tipo (DUARTE, 2011). No caso específico da

eleição de gestores escolares como forma de escolha, o desafio

parece maior devido ao fato de não ter sido questionada pelos atores

sociais, o que indica sua ausência no universo dos discursos e

práticas institucionalizadas. A indicação política é totalmente

naturalizada indicando que, nesse quesito, o investimento deve ser

aumentado caso se tenha o objetivo de criar, em longo prazo, uma

cultura democrática.

c) A concepção de educação integral

O Programa Mais Educação tem despertado o interesse dos

gestores, e, por isso, precisam ser ainda mais reforçados tendo em

vista sua importância, conforme as metas discutidas na Conferência

Nacional de Educação, previstas também na LDB e no Plano

Nacional.

52

3) Valorização da carreira do magistério

A discussão sobre a importância da efetividade do Plano de Carreira e

do Piso Salarial não pode ser restrita aos debates acadêmicos e sindicais,

principalmente porque a reivindicação dos diversos atores é que os técnicos

das secretarias e gestores devam ser inseridos e sensibilizados no sentido de

tornar efetivas medidas para a execução dos Planos de Carreira. Nesse

ínterim, chamou a atenção a existência de documentos como Plano de Carreira

e Plano Municipal de Educação, e, ao mesmo tempo, o desafio de colocá-los

em prática, reforçando o que já acontece com outros instrumentos de gestão (e

legislação), como parte de nossa cultura política que preza o formalismo em

detrimento da prática12.

Nessa dimensão, a formação dos profissionais de educação aparece

como uma oportunidade que tem sido aproveitada pelas secretarias, em

parceria com as redes estaduais. O desafio, contudo, é disseminar essa ação

de parceria para que outros municípios (que ainda não estejam implementando

a política) possam tentar aproveitar essa possibilidade. Além disso, devido ao

fato de os dados demonstrarem que essas formações têm influência positiva na

prática docente, deve-se socializar essa informação para incentivar as

secretarias em que já existe, e criar essa cultura onde ainda não existe. Os

professores sugerem que haja processos de avaliação dessas atividades,

tendo em vista que foram encontrados professores que acreditaram ser a

formação dada pelo município ainda incipiente e de pouca valia para sua

prática. Em muitas das instituições, porém, os profissionais (da educação)

alegaram não possuir nenhum tipo de capacitação para trabalhar com pessoas

com deficiência.

De uma forma geral, gestores municipais e comunidades escolares

também poderiam ser contemplados com formações específicas sobre as

12

Ainda persiste no Brasil cultura do que ficou conhecido com a lei “para inglês ver” que se

referia à lei do ventre livre.

53

condições sociais, políticas e econômicas, sobretudo no que tange às

desigualdades sociais e sua relação com a educação. As mudanças no perfil

do corpo discente e a heterogeneidade sociocultural muitas vezes são

aspectos incompreendidos pelos profissionais da educação (DUARTE, 2011).

Persiste o discurso da “educação como matéria de salvação nacional”

segundo o qual a escola tem uma missão de resolver os problemas que as

sociedades e as famílias não conseguem. Sendo assim, o conhecimento

acerca de dados da realidade pode, muitas vezes, gerar maior compreensão

acerca da educação e das suas limitações diante de problemas sociais mais

amplos, bem como das possibilidades que ela oferece em termos de

mobilidade social.

A principal constatação da pesquisa, como um todo, é que o Plano de

Ações Articuladas tem cumprido seu papel de ser um instrumento de

planejamento e gestão, tendo sido incorporado de diferentes maneiras que

estão relacionados com as interpretações dadas nos diferentes contextos,

atravessados por condições materiais e políticas. Pode-se falar de um

momento de transição para uma política de estado, incluindo um sistema

nacional articulado. Sendo assim, no atual contexto da política já foram

produzidos alguns consensos sobre patamares mínimos de qualidade, como os

que estão presentes no novo Plano Nacional de Educação. Mesmo que nem

tudo tenha se materializado em práticas concretas já se mudou o patamar do

ideal a ser perseguido. Naturalmente, essas mudanças convivem com práticas

antigas e sedimentadas, por isso, a ideia de transição pode ser uma imagem

para definir melhor esse contexto.

54

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ANEXO RELAÇÃO DOS MUNICÍPIOS E DAS ESCOLAS DA AMOSTRA Região NORTE UNIVERSO DA PESQUISA - 2010

Estados Municipios Escolas Alunos Pais Professores Gestores TOTAL

Acre Brasiléia Escola Valério Bispo Sabala

2 2 2 1 7

Escola José Rui da Silveira Lima

2 2 2 1 7

Epitaciolândia Escola Raimundo Cunha Aires

2 2 2 1 7

Sena Madureira

Escola Raimundo Hermínio de Mello

1 1 2 1 5

Escola Euclides Feitosa Cavalcante

2 2 2 1 7

Total Acre 9 9 10 5 33

Amazonas Presidente Figueiredo

Escola Engenheiro Nelson Dornelas

4 4 2 1 11

Escola São Miguel

4 4 2 1 11

Escola Municipal de Balbina

4 4 2 1 11

Iranduba Escola Ana Barbosa de Castro

4 4 2 1 11

Escola Creuza Abess Farah

4 4 2 1 11

Escola Professora Ervila Souza de Assis

4 4 2 1 11

Total Amazonas 24 24 12 6 66

Pará Santa Izabel do Pará

Escola Agrícola Maurício Machado

1 1 0 1 3

Escola Antônio Lemos

2 2 2 1 7

Escola 2 0 2 1 5

59

Francisca Felix de Souza

Escola Municipal Joaquim Silva

2 2 2 1 7

Bujaru Escola Isabel Braga de Souza

1 1 2 1 5

Escola Dom Ângelo Frosi

2 2 2 1 7

Total Pará 10 8 10 6 34

Roraima Iracema Escola Municipal Giovanei Souza dos Santos

2 2 2 1 6

Bonfim Escola Maciel Ribeiro Vicente da Silva

4 4 1 1 10

Mucajaí Escola Jesus de Nazaré

2 2 2 1 7

Total Roraima

8 8 5 3 24

REGIÃO NORTE

51 49 37 20 157