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    20 anos de Oramento Participativo: anlise das experincias nos Municpios Brasileiros

    Autoria: Danielle Martins Duarte Costa

    Resumo O estudo teve como objetivo analisar as experincias de Oramento Participativo (OP) nos municpios brasileiros tendo como foco principal o processo de implantao e os principais resultados alcanados. As variveis que serviram de base para o estudo foram organizadas em cinco dimenses de anlise: participativa, administrativa, normativo-legal, financeira e dimenso territorial. Para tanto, foi feito um levantamento das publicaes referentes aos municpios brasileiros que tiveram experincia de OP em trs ou mais gestes desde 1989 obtendo um total de 43 artigos referentes s experincias de 26 municpios. O mtodo utilizado foi a anlise de contedo. Os resultados mostraram que para todos os municpios, o ciclo do OP durante o processo de implantao foi formado por 8 etapas. Contudo, as variveis analisadas mostraram que a tendncia do processo do OP foi de assumir contornos prprios de acordo com as caractersticas e necessidades de cada municpio. Em resumo, as variveis que explicaram as experincias bem-sucedidas do OP foram vontade poltica e cooperao entre os membros da prefeitura e da sociedade; continuidade administrativa e maturidade no processo; participao da comunidade nas assemblias; coeso entre planejamento, tcnica, administrao e OP e a credibilidade do processo. Ressalta-se que, apesar do avano do Oramento Participativo, os municpios analisados sequer passaram da segunda fase, ou seja, os municpios apenas legitimaram o OP. Em outras palavras, as prticas participacionistas so ainda marginais na cultura poltica nacional. 1. Introduo

    Entre os compromissos assumidos pela Constituio de 1988 estava o de restaurar a Federao, atravs da descentralizao poltico-administrativa e do fortalecimento da democracia por meio do empoderamento das comunidades locais no processo decisrio sobre polticas pblicas. nesse contexto que os princpios do Oramento Participativo (OP) comearam a ser formado e tem sido o mecanismo mais praticado de democracia direta na histria poltica do pas defronte outros instrumentos como o plebiscito e o referendo.

    Para Costa (2008), o Oramento Pblico no deve ser encarado como um instrumento puramente tcnico de gesto econmica, mas sim como um instrumento de planejamento com imenso contedo poltico e social cuja funo cuidar dos recursos pblicos e invest-los de forma atender as necessidades do municpio e prioridades demandadas pela populao.

    Neste sentido Avritzer e Navarro (2003) caracterizam o Oramento Participativo como uma forma de balancear a articulao entre a democracia representativa e a democracia participativa tendo como base os seguintes objetivos: i) cesso de soberania por quem detm o poder local; ii) reintroduo de elementos de participao local; iii) auto-regulao soberana, a partir da definio de regras e procedimentos pelos participantes do OP e, iv) reverso das prioridades de recursos pblicos locais em prol das populaes mais carentes.

    Sob esses aspectos, o Oramento Participativo um mecanismo governamental de democracia participativa que permite os cidados intervir diretamente sobre a gesto financeira, oramentria e contbil das entidades pblicas. Representa desse modo, um grande avano na gesto dos recursos pblicos e no desenvolvimento social e poltico de um pas.

    Segundo pesquisas realizadas pelo Frum Nacional de Participao Popular (FNPP, 2003) e estudos divulgados por Genro e Souza (1997), Teixeira et al (2003) e Mendes (2004) as experincias precursoras de participao social sobre o OP local no Brasil datam do final da dcada de 70. Embora nem todas tivessem a pretenso ou sequer fossem denominadas

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    como OP, possuam caractersticas que dele se aproximavam. Nesta primeira fase ficou conhecido o caso de Lajes (SC), em 1978. Mais tarde os municpios de Boa Esperana (ES), em 1982; Diadema (SP), em 1983 e Vila Velha (ES) e Uberlndia (MG), ambos em 1986 tambm ingressaram nessa perspectiva participacionalista. Em todos os casos, foram constitudos rgos com a presena de moradores para discutir o uso do oramento municipal.

    Outros autores como Alves (1980) e Nunes (1999) afirmam que as experincias de participao popular no Brasil tiveram incio j nos anos 60, perodo que o pas estava imerso em pleno regime ditatorial, como o caso de Ipia/BA e Piracicaba/SP, em 1969. J Barros (2003) acredita que a primeira iniciativa reconhecida de OP teria ocorrido em Pelotas/RS.

    Para Mendes (2004), o perodo compreendido entre 1989 e 1996 foi a fase mais importante para o desenvolvimento do OP no Brasil, no apenas como parte do governo do Partido dos Trabalhadores, mas tambm em administraes de outros partidos, entre eles, PMDB, PSDB, PSB, PDT e PFL. nesta fase que se iniciaram experincias mais conhecidas como a de Porto Alegre/RS, Piracicaba/SP, Santo Andr/SP, Ipatinga/MG, Betim/MG, So Paulo/SP, Santos/SP, Jaboticabal/SP. A partir de ento, o OP no Brasil passou a se propagar para outros municpios chegando a atingir 194 cidades at o mandato de 2004.

    No entanto, apesar do maior envolvimento dos governos e das comunidades locais, a institucionalizao de fato do oramento participativo ainda um processo complexo, que depende de fatores como a vontade do representante poltico, nvel de organizao, mobilizao e politizao da sociedade, caractersticas scio-culturais do municpio e, situao financeira e capacidade tcnica da mquina administrativa. fundamental ainda, coeso entre os objetivos do Governo e dos demais representantes da sociedade civil. Todas essas variveis so indcios do sucesso ou no do oramento participativo.

    Desta forma, analisar o papel que vem sendo desempenhado pelos governos locais, no que se refere ao estmulo ou constrangimento de experincias de Oramento Participativo, processo de implementao e os principais efeitos no mbito do governo local visto como uma alternativa vivel e de importncia fundamental na formulao, implementao e manuteno de polticas pblicas, cujas aes possam de um lado, assegurar a participao da sociedade nas decises pblicas e, de outro, promover o desenvolvimento social, poltico e econmico dos municpios.

    O objetivo desse artigo analisar as principais experincias de Oramento Participativo local, a fim de verificar por que algumas experincias tiveram sucesso e outras no. Especificamente, pretende-se: (i) selecionar, analisar e descrever o processo de implantao das experincias de Oramento Participativo nos municpios brasileiros ao longo das gestes e, (ii) identificar e analisar os principais resultados da implantao e institucionalizao do Oramento Participativo nos municpios brasileiros.

    2. Referencial terico

    2.1. Institucionalizao do Oramento Participativo Segundo Subirats y Gom (2004), quando uma poltica pblica envolve diferentes

    nveis de governo - federal, estadual, municipal - ou diferentes regies de um mesmo pas, ou ainda, diferentes setores de atividade, a implementao pode se mostrar uma questo problemtica, j que o controle do processo de torna mais complexo.

    Contudo, implantar o Oramento Participativo como parte do processo poltico, por si s, no garante a continuidade do mesmo ao longo dos mandatos. Como afirma Costa (2008) a participao pblica da sociedade civil no gera automaticamente um processo de transformao da cultura poltica predominante em determinada sociedade. preciso questionar at que ponto um processo que permite a incorporao dos cidados nas decises polticas pode ser caracterizado, de fato, participao poltica.

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    Esta uma das concluses a que chega a pesquisa Projeto Metrpoles, Desigualdades Socio-espaciais e Governana Urbana (Pesquisa realizada em 2006, coordenada pela PUC-Minas, IPARDES, UFRGS, PUC-SP, FASE, UFRJ e que envolveu 1.540 conselheiros de Curitiba, Porto Alegre, Belo Horizonte, Recife, Belm, So Paulo e Rio de Janeiro). (RICCI, 2007). A pesquisa revela que as diferenas de grau e forma de incorporao dos atores sociais em arenas de gesto participativa esto diretamente relacionadas s diferenas na proporo de pessoas habilitadas a participar do controle das polticas sociais, bem como pelas diferenas entre as culturas cvicas e a instituio e mobilizao das esferas pblicas.

    Neste sentido, o Oramento Participativo tambm pode ser conceituado de acordo com a forma metodolgica do processo participativo na elaborao da pea oramentria: OP Strictu Senso e OP Latu Senso. O primeiro aquele em que o processo de elaborao da proposta oramentria discutido entre o governo e a populao, e que esta tem poder deliberativo sobre os tpicos definidos, ou seja, a voz e o voto dos representantes populares tm peso nas decises oramentrias, mesmo que no alcancem o oramento como um todo. J o OP Latu Senso so todas as formas de participao que no necessariamente conduzem deliberaes aceitas pelo poder pblico. (AVRITZER & NAVARRO, 2003).

    Nesse sentido, nem sempre as representaes populares no processo poltico so de fato, institucionalizadas no interior dos governos locais. Ricci (2007) sugere uma tipologia que ele chama de elementos ou fases que devem ser observadas ao longo do processo de implantao do OP:

    Fase de Legitimao: Trata-se de uma fase inicial que pressupe a legitimao da dinmica de gesto participativa como processo decisrio de governo e como locus de apresentao de demandas sociais e deliberao participativa das aes pblicas. Nessa etapa procura-se a legitimao no interior do governo, o reconhecimento do governo, a incorporao dos processos de participao gerencial nas secretarias e instncias da gesto municipal, legitimao externa ou social - revelada pela capacidade de mobilizao social e representatividade territorial dos delegados e representantes locais;

    Fase de Efetividade: Consolidada a legitimao interna e externa, inicia-se o envolvimento poltico das instncias de governo na dinmica participacionista e o enraizamento desse sistema decisrio e participativo no ambiente social e poltico. Nessa fase surgem novos objetivos visando consolidao do processo de descentralizao administrativa, aumento da participao das comunidades no processo de gesto propiciando a discusso do desenvolvimento do territrio em sua totalidade. possvel destacar trs instrumentos que definem essa etapa: 1) Construo de programas e prticas inter-setoriais, envolvendo as diversas instncias de governo na formulao de projetos de desenvolvimento de territrios; 2) Criao de um sistema de comunicao social e de planejamento que envolva e integre comunidades de diversos territrios e instncias governamentais e, 3) Criao de prticas de empoderamento social (estruturas estatais participativas, descentralizadas, articuladas em rede, elaborao e gesto de polticas pblicas) que se articulam ao redor de um sistema de governana social.

    Fase de Institucionalizao: a fase em que o OP consolidado (ou internalizado) na cultura poltica e social do municpio, capaz de se sustentar ao longo dos mandatos. Para isso, a dinmica participacionista deve ser capaz de superar a estrutura burocrtica de organizao estatal por um sistema de gesto, de natureza hbrida (instncias estatais onde o governo e sociedade civil estariam assentados para gerenciar as polticas pblicas). nesse momento que possvel vislumbrar a superao da cultura antiga local para uma nova cultura poltica de desenvolvimento do municpio a partir da identificao explcita das intenes polticas e do envolvimento do cidado na deciso da alocao dos recursos pblicos.

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    3. Procedimentos metodolgicos

    3.1. Universo e amostra dos dados As cidades foram selecionadas tendo em vista a necessidade de se estabelecer

    metodologicamente uma amostragem mais heterognea de experincias desenvolvidas em todo o pas desde o ano de 1989 e que at a gesto de 2004 tivessem realizado o Oramento Participativo por no mnimo trs gestes polticas, consecutivas ou no. Esse critrio foi necessrio para a seleo das amostras porque julgou-se que experincias com mais de trs gestes seriam passiveis de apresentar resultados mais concretos, seja de avanos ou dificuldades. Alem disso, foram encontradas pouco ou nenhum material bibliogrfico das experincias com menos de trs gestes.

    Conforme levantamento feito pelo pesquisador Briam Wampleri foram 177 experincias de OP no Brasil desde a gesto de 1989. J levantamento realizado pelo Projeto Democracia Participativo (UFMG, 2004), foram 194 municpios com OP. Nesse sentido, levando em considerao os objetivos desse trabalho e a relao desses dois levantamentos citados acima, dos 194 casos de OP desenvolvidas no pas ao longo das quatro gestes polticas - 1989-1992, 1993-1996, 1997-2000 e 2001-2004 -, 26 municpios tiveram experincia por mais de 3 gestes, sendo que 5 deles tiveram continuidade durante os respectivos 15 anos, ou seja, mantiveram o OP nas quatro gestes.

    A relao dos 26 municpios bem como suas caractersticas encontra-se na Tabela 1.

    Tabela 1 Caractersticas da Amostra da Pesquisa Regio Municpio

    (Estado) Populao (em 2005)

    Partido Poltico de cada gesto (1989 a

    2004)

    Gestes com OP

    N de Gestes com OP

    Porto Alegre (RS) 1.428.696 PT, PT, PT, PPS (1989-2004)* 4 Caxias do Sul (RS) 404.187 PT, PT, PT (1993-2004) 3 Londrina (PR) 264.953 PT ... (1993-2004) 3 Viamo (RS) 210.953 No identificado (1993-2004)* 3 Gravata (RS) 488.287 PDT, PTB, PT (1993-2004) 3 Chapec (SC) 169.256 PT ... (1993-2004) 3

    Sul

    Medianeira (PR) 36.385 No identificado (1993-2004)* 3 Belo Horizonte (BH) (MG) 2.375.329 PT, PSB, PT (1993-2004)* 3 Betim (MG) 391.718 PSDB, PT, PSDB (1993-2004) 3 Ipatinga (MG) 232.812 PT, PT, PT, PT (1989-2004)* 4 Vila Velha (ES)** 396.323 PT, PCB-PMDB, PDT (1993-2004)* 3 Vitoria (ES) 313.312 PT, PSDB, PPS, PSDB (1989-2004)* 4 Franca (SP) 321.969 PT, PT, PT (1993-2004) 3 Santo Andre (SP) 669.592 PT, PT, PT (1989-1992)

    (1997-2004)* 3

    Mau (SP) 406.242 PT, PT, PT (1993-2004) 3 Piracicaba (SP) 360762 PT, PT, PT (1989-1992)

    (1997-2004)* 3

    Jaboticabal (SP) 67.389 PT, PT, PT (1989-1992) (1997-2004)

    3

    Ribeiro Pires (SP) 116.677 PT, PT, PT (1993-2004) 3 Angra dos Reis (RJ) 140.345 No identificado (1989-2000) 3 Barra Mansa (RJ) 175.328 PT, PT, PPS (1993-2004) 3

    Sudeste

    Volta Redonda (RJ) 255.695 PMDB, PT, PT (1993-2004) 3 Vitoria da Conquista (BA) 285.927 PT, PT, PT (1993-2004) 3 Icapu (CE) 17.550 PMDB, PT, PT, PDT (1989-2004)* 4

    Nordeste

    Teresina (PI) 788.773 PMDB, PT, PT, PSDB (1989-2004)* 4

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    Recife (PE) 1.501.008 PSB, PT, PT (1993-2004)* 3 Norte Belm (PA) 1.280.614 PT (1993-2004)* 3 Fonte: Resultado da Pesquisa. FINBRA (2005); TJE (2008); Pesquisador Briam Wampler (s/d) e sites das respectivas prefeituras. * A experincia permaneceu na gesto (2004-2008).

    3.2. Definio das variveis

    Apesar do tema Oramento Participativo ter ganhado espao na agenda de discusses do Governo nos ltimos anos, os estudos e pesquisas nessa rea, alm de escassos, ainda so muito incipientes. Por esse motivo, existe uma lacuna enorme na literatura sobre o tema. Assim, para a realizao deste trabalho, foi feito inicialmente um levantamento bibliogrfico por meio de artigos, material produzido em universidades, pesquisas de fruns, livros, comentrios, sites das prefeituras e sites oficiais do Governo e, demais publicaes sobre os conceitos e experincias realizadas e divulgadas referentes ao assunto em questo.

    Diante da bibliografia, percebeu-se que o termo Oramento Participativo tem sido conceituado, estudado e analisado sob vrios aspectos visando sua melhor compreenso terica. Citam-se aqui quatro abordagens:

    1. Natureza Histrica e Poltica: trata-se de averiguar o contexto ambiental, as foras sociais e

    poltico ideolgicas, os objetivos, o discurso adotado e sob que condies surgem as experincias de OP. 2. Natureza Tcnica: trata-se elucidar de que modo as metodologias propiciadoras da participao

    dos cidados comuns na definio e no processo do oramento municipal pode contribuir para a sofisticao e melhoria das tcnicas.

    3. Natureza Tcnico-Poltico: analisa o Oramento Participativo do ponto de vista econmico e financeiro, fazendo um paralelo entre o planejamento financeiro e as demandas por infra-estrutura e servios da cidade (relacionando, pois, Oramento e Finanas Pblicas).

    4. Natureza Cincia Poltica: analisa principalmente a dificuldade para compatibilizar a democracia representativa com procedimentos decisrios mais prximos da democracia direta e, os limites colocados pelo poder local para as mudanas perseguidas por novos modos de gerir os recursos pblicos.

    Identificado essas abordagens, em um segundo momento, o trabalho buscou identificar

    e coletar variveis necessrias para compreender a implantao, a estrutura e o funcionamento do OP (compreendendo as quatro abordagens acima citadas). Desta forma, dado grande disperso do universo dos oramentos participativos, as variveis selecionadas tiveram como base os estudos realizados por Boschi (1999) e principalmente pela coordenao da rede de estudos URBAL (s/d)ii, conforme descritas na Tabela 2:

    Tabela 2. Variveis tericas selecionadas

    Dimenso de anlise Variveis analisadas Vontade poltica do partido que detm o poder e integrao entre os membros internos e externos dos atores do OP Participao popular e participao comunitria Mecanismos de participao (deliberativo e consultivo)

    Dimenso participativa

    Instncias de controle e de coordenao do OP. Os canais e mtodos para a divulgao dos resultados Capacidade de mapeamento e critrios de diviso regional do OP

    Dimenso administrativa A capacidade tcnica da mquina administrativa e o grau de adequao das

    mquinas administrativas e as exigncias dos oramentos participativos Dimenso normativo-legal Instrumentos de formalizao e/ou institucionalizao

    Valor da despesa oramentria Investimento Valor dos recursos debatidos pela sociedade

    Dimenso financeira

    Relao entre OP e recomendao fiscal. Dimenso territorial Impacto do OP sobre o investimento das prioridades

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    Fonte: Resultado da Pesquisa. Boschi (1999) e URBAL (s/d)

    3.3. Procedimento da Pesquisa O instrumento de coleta de dados consistiu na anlise de contedo de todas as formas

    de publicaes e/ou notcias encontradas na forma de dissertaes, teses, peridicos, anais de eventos, endereos eletrnicos, sites das prefeituras e outros que tinham referncias de experincias dos 26 municpios selecionados e especificados na tabela 1, ou seja, os municpios da amostra.

    A anlise de contedo considerada uma tcnica para o tratamento de dados que visa identificar o que est sendo dito a respeito de determinado tema. (VERGARA, 2005). Segundo Puglisi e Franco (2005), para a anlise de contedo, a contextualizao deve ser considerada como um dos principais requisitos, e, mesmo, o pano de fundo no sentido de garantir a relevncia dos resultados a serem divulgados e, de preferncia, socializados.

    Como critrio para a seleo dos textos, utilizou-se as palavras Oramento Participativo e Governana Local o qual abrangeu tambm a pesquisa aos ttulos, resumos e palavras-chaves dos artigos. Neste sentido, considerando que esta metodologia permite mapear o tema Oramento Participativo na esfera local, foram encontrados e analisados 43 publicaes, sendo pelo menos uma para cada um dos 26 municpios. A relao dos artigos para cada experincia dos respectivos municpios pode ser visto na tabela 3.

    Tabela 3 Nmero de artigos pesquisados por municpios da amostra;

    Municpio Artigos Municpio Artigos Municpio Artigos Belo Horizonte (MG) 3 Angra dos Reis (RJ) 1 Porto Alegre (RS) 4 Betim (MG) 2 Barra Mansa (RJ) 1 Medianeira (PR) 1 Ipatinga (MG) 3 Volta Redonda (RJ) 1 Viamo 1 Franca (SP) 2 Vila Velha (ES) 3 Gravata (RS) 1 Santo Andre (SP) 2 Vitoria (ES) 2 Caxias do Sul (RS) 1 Mau (SP) 1 Vitoria da Conquista (BA) 1 Londrina (PR) 1 Piracicaba (SP) 1 Icapu (CE) 2 Chapec (SC) 2 Jaboticabal 1 Teresina (PI) 2 Belm 1 Ribeiro Pires (SP) 1 Recife (PE) 2

    Fonte: Resultado da Pesquisa. Os resultados foram analisados e dispostos em duas fases. A primeira refere-se a

    anlise descritiva dos municpios que atenderam os parmetros da amostra. A segunda corresponde aos objetivos: (i) selecionar, analisar e descrever o processo de implantao das experincias de OP nos municpios brasileiros ao longo das gestes e, (ii) identificar e analisar os principais resultados da implantao e institucionalizao do OP nos municpios brasileiros.

    4. Resultados e Discusso

    4.1. Anlise Descritiva dos Municpios da Amostra A tabela 1 na seo 3.1 Universo e Amostra dos Dados demonstra os municpios

    selecionados para a amostra divididos por regio, populao, partido poltico e os mandatos e perodos em que o Oramento Participativo ocorreu nos respectivos municpios.

    A partir desses dados, percebe-se a variabilidade na extenso do OP como poltica pblica nas regies do Brasil. Dos 26 municpios com OP em 3 ou 4 geraes, 53,85% encontram-se na regio sudeste, seguido pela regio sul e nordeste com 27% e 15,38%, respectivamente e, apenas 3,85% (um municpio) na regio norte.

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    Com relao ao porte dos municpios, verifica-se que apesar das diversas dimenses populacionais, as experincias se concentram em cidades entre 20.000 a 500.000 habitantes. A tabela 3 mostra a relao dos municpios por habitantes com experincias de OP:

    Tabela 3. Populao dos Municpios com Oramento Participativo gesto 2000-2004

    Populao Municpios com OP por Habitantes At 20.000 habitantes 29% 20.001 a 100.000 habitantes 32% 100.001 a 500.000 habitantes 31% 501.000 a 1.000.000 habitantes 4% Acima de 1.000.001 habitantes 4%

    Fonte: Resultado da Pesquisa Quanto aos partidos, as experincias de Oramento Participativo concentram-se, em

    mais da metade dos casos, dos municpios governados pelo Partido dos Trabalhadores, seguido pelo Partido Social Democrata Brasileiro e pelo Partido Social Brasileiro. (Tabela 4). Tabela 4 - Experincias de Oramento Participativo por partido poltico (2001-2004)

    Partido Poltico Municpios (em %) Partido Poltico Municpios (em %) PT 53 PPS 3

    PSDB 13 PV 3 PSB 11 PTB 2

    PMDB 9 PFL 2 PDT 8

    Fonte: Resultado da Pesquisa. Projeto Democracia Participativa (UFMG, 2004).

    4.2. Anlise do Processo de Implantao do Oramento Participativo No que refere implantao do Oramento Participativo ao longo das gestes, ou ciclo

    de vida do OP, como tambm conhecido esse processo, verificou-se que, de modo geral, o processo de implantao do Oramento Participativo nos 26 municpios da amostra ao longo das gestes ocorreu por meio de 8 etapas, segundo descrito na tabela 5, abaixo:

    Tabela 5. Etapas da Implantao do Oramento Participativo nos municpios da amostra ETAPA 1 Negociao interna: a fase em que se definidem os responsveis para coordenar o OP. Geralmente so dois rgos: Gabinete do Prefeito ou a Secretaria de Governo e a Secretaria de Planejamento. Tambm comum definir um Conselho de OP formado por membros do governo e da sociedade. ETAPA 2 Autoregulamentao e a Legislao: a fase de legalizao do OP, seja por Regimento Interno revisto a cada ano, antes do incio de um novo ciclo ou pela Lei Orgnica, leis ordinrias ou leis prprias de OP. ETAPA 3 Divulgao e Mobilizao: a etapa em que o OP divulgado populao. Um dos grandes desafios encontrados foi divulgar informaes sistematizadas, com linguagem clara que consigam de fato mobilizar todos os setores da populao. ETAPA 4 Mapeamento Diviso do Municpio: para mobilizar e conhecer as prioridades da sociedade mapeia-se (identifica-se) os setores mais articulados e j organizados da sociedade (plos comunitrios, grupos organizados e de presso, empresrios, sindicatos, existncia de projetos mobilizadores j ocorridos ou que ainda ocorrem na comunidade, lderes comunitrios, etc). O mapeamento permite definir a descentralizao do municpio em regies estratgicas ou regies administrativas, tambm denominadas sub-prefeituras. ETAPA 5 Plenrias regionais e temticas: Nas plenrias regionais so escolhidos os representantes locais ou regionais, chamados de conselheiros(as) e ou delegados(as) que assumem tarefas de indicar e deliberar prioridades locais e da cidade como um todo. J nas segundas ocorre a discusso por temas ou prioridades de cada rea (sade, habitao, assistncia social e criana e adolescente, educao). O critrio para participao nas assemblias temticas o interesse pelo tema e no a regio de moradia. Ainda nessas reunies o Conselho Municipal do OP escolhido e votado.

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    ETAPA 6 Elaborao da Pea Oramentria Anual (POA) ou Plano de Investimento: O conselho, com a representao das regies e setores, juntamente com a populao e governo e, em certos casos, dos vereadores, discutem as prioridades demandadas e aprovados nas plenrias e elaboram a POA que ser enviada ao Gabinete de Planejamento do Governo para elaborar a LOA. ETAPA 7 Elaborao da LOA: Este Projeto de Lei elaborado pelos rgos da prefeitura (Gabinete de Planejamento do Governo) e segue para a Cmara Municipal para debate, no perodo de setembro a dezembro de cada ano. Neste momento de deciso, ocorre uma anlise tcnica e de viabilidade sobre as demandas apresentadas pela populao e as decises apresentadas pelo governo. ETAPA 8 Execuo e Fiscalizao das demandas: O Conselho do OP acompanha a execuo do oramento aprovado e pressiona em caso de corte oramentrio ou atraso nas obras definidas. Tem inicio em janeiro do ano seguinte quando a LOA entra em vigor. Fonte: Resultados da Pesquisa

    Contudo, pela anlise dos artigos percebeu-se que a realizao dessas fases no garante a continuidade e, conseqentemente a legitimao, efetividade e principalmente, a institucionalizao do Oramento Participativo nos municpios. Para tanto, depende um conjunto de variveis tidas como essenciais para que esse processo seja concretizado. Os resultados da anlise dessas variveis esto dispostos no prximo item.

    4.3. Institucionalizao do Oramento Participativo diante das Dimenses de Anlise

    A primeira dimenso analisada foi a Dimenso Participativa composta pelas variveis, vontade poltica, participao popular e comunitria, mecanismos de participao e instncias de controle e de coordenao do OP.

    Segundo Souza (2004), vontade poltica significa romper com resistncias internas do governo e aceitar os segmentos sociais na deciso e discusso do oramento municipal.Desta forma, a fim de verificar o grau de envolvimento poltico dos atores envolvidos no OP nos 26 casos selecionados, analisou-se a varivel vontade poltica do partido que detm o poder e integrao entre os membros internos e externos dos atores do OP, como varivel da Dimenso Participativa. (Tabela 6): Tabela 6 Resultado das variveis da Dimenso participativa (dados de 1989-2004)

    Municpio* Variveis da Dimenso Participativa (I)

    Porto Alegre Forte comprometimento e integrao entre o prefeito, os secretrios e os conselhos. Forte mobilizao das associaes de moradores e da classe empresarial. Caxias do Sul

    Foi marcado por tenses e conflitos entre os membros do governo e vereadores da coligao liderada pelo PT. Raramente havia a presena do governo, do legislativo e dos secretrios nas plenrias. A relao com o poder local se materializava atravs da utilizao do clientelismo com um alto poder de manipulao e cooptao para com as lideranas comunitrias.

    Gravata

    Relaes tensas entre o governo municipal e as entidades existentes no municpio (uma vez que estas se encontravam, em grande medida, controladas pelas foras polticas de oposio ao governo petista). O processo participativo se sustentou num contato direto com a populao no organizada levando oposio das lideranas locais. No houve divergncias entre os membros internos da prefeitura. No campo econmico, h uma relao de cooperao entre o empresariado de Gravata e o governo municipal a partir de 2001.

    Chapec

    Relativo comprometimento e envolvimento do governo com o processo do OP. Houve participao do Prefeito e das Secretarias Municipais nas atividades do OP, bem como uma integrao entre essas e o setor do OP para atendimento das demandas populares. Resistncias e questionamentos dos vereadores de oposio, contando-se com a participao apenas dos vereadores do campo de esquerda, negando a legitimidade do processo.

    Belo Horizonte Forte comprometimento e integrao entre o prefeito, os secretrios e os conselhos. Forte mobilizao das associaes de moradores, grupos de professores e de profissionais.

    Betim

    Comprometimento entre os membros internos da prefeitura, mas houve divergncias entre o executivo e secretrios com os vereadores de oposio do governo atual.

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    Ipatinga Forte comprometimento e integrao entre o prefeito, os secretrios e os conselhos. Vila Velha Forte comprometimento e integrao entre o prefeito, os secretrios e os conselhos. Forte

    mobilizao das associaes de moradores. Vitoria

    Coordenao entre os membros internos da prefeitura. Contudo, houve um distanciamento entre a sociedade e os conselhos.

    Franca

    No houve sinergia entre os vereadores (79% nunca ou quase nunca participam e quando participam, 21% so de outro partido). 20% apenas dos vereadores petistas disseram que quando o assunto OP, a relao entre cmara e prefeitura boa. H comprometimento dos prefeitos e dos secretrios.

    Santo Andre

    Relao entre conselheiros da sociedade civil e do governo no Conselho um pouco conturbado, embora houvesse bom envolvimento dos conselheiros com seus bairros.

    Piracicaba

    De um lado prevalece o prefeiturismo de coalizo do Executivo sobre o Legislativo. De outro, h um envolvimento grande entre as associaes, bem como empenho do governo, principalmente com as finanas.

    Jaboticabal

    Falta de consenso e de apoio das demais secretarias em relao ao OP, ausncia de secretrios nas instancias participativas e recusa dos mesmos de inserir as demandas aprovadas pelo OP. Alm do nmero restrito de associaes de moradores, no h coordenao entre as mesmas.

    Angra dos Reis H cooperao e integrao com todos os membros do governo. Barra Mansa

    A resistncia dos parlamentares foi o primeiro efeito surgido da tenso provocada na poltica em razo do oramento participativo. Essa resistncia estava associada ameaa de perder o poder poltico por parte dos parlamentares.

    Volta Redonda

    Resistncia inicial das associaes de bairro e da cmara municipal, superada apenas no ultimo ano de OP. Contudo, houve uma dedicao das Secretarias e das unidades da Administrao Indireta (Autarquias, Fundaes etc.) com o governo central

    Icapu Comprometimento dos rgos internos da prefeitura e do legislativo, contudo, a relao com as associaes comunitrias ainda so muito pequena. Indcios de clientelismo.

    Teresina

    Comprometimento e integrao entre o prefeito e os conselhos muito altos. Relao de conflito com a cmara e com os secretrios.

    Recife Comprometimento e integrao entre o prefeito, os secretrios e os conselhos muito altos. Belm Cooperao entre os envolvidos na maior parte das discusses, mas de forma desorganizada. Fonte: Resultado da Pesquisa. *No h informaes dos municpios de Londrina (PR), Viamo (RS), Medianeira (PR), Mau (SP), Ribeiro Pires (SP), Vitria da Conquista (BA).

    Embora o modelo bsico de OP seja o mesmo, a tendncia do processo de assumir

    contornos prprios em cada localidade de acordo com as caractersticas de cada uma. A prioridade atribuda pelo governo ao OP bem mais evidente em Porto Alegre, Belo Horizonte, Ipatinga, Vila Velha, Angra dos Reis, Recife e Belm.

    O grau de comprometimento e envolvimento com o OP nesses municpios pode ser explicado por dois motivos. Primeiro, pela maturidade dos municpios com experincias de democracia participativa representadas principalmente por associaes de moradores, entidades sem fins lucrativos, grupos religiosos, etc. Em Porto Alegre, por exemplo, 67% dos participantes declararam atuar em alguma entidade da sociedade civil, com destaque para as associaes de moradores (41% dos presentes no OP). Em Belo Horizonte, 79% dos participantes do OP integram alguma entidade associativa comunitria, destacando-se novamente as associaes de moradores (40% dos participantes do OP). O mesmo ocorre em Recife e Vila Velha e, Ipatinga em proporo menor. O segundo motivo a formao poltico-histrica. Percebe-se que os municpios onde no houve coeso entre os atores envolvidos no OP, foram marcados, historicamente, por uma cultura clientelista que hoje, deixaram heranas em forma de conflitos de interesses polticos entre sociedade civil e entre os partidos polticos representados pelo executivo e legislativo.

    Em Chapec, Betim, Vitria, Santo Andr, Piracicaba, Volta Redonda, Icapu e Teresina, apesar do comprometimento com OP, era acompanhado por conflitos, ora pelos

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    membros de oposio da cmara, ora pelos membros internos da prefeitura e as associaes de bairro. Nos demais municpios no houve comprometimento entre os envolvidos.

    Alm da vontade poltica, a vontade e participao dos cidados tambm so aspectos essenciais para a institucionalizao do Oramento Participativo. Nesse sentido, a tabela 7 demonstra, alem da varivel participao cidad, as outras duas variveis que compem a dimenso Participativa do estudo:

    Tabela 7 Resultado das variveis - Dimenso participativa (dados de 1989-2004) Municpio* Participao popular

    (% da populao participante) (II)

    Mecanismos de participao (Deliberativo ou Consultivo)

    (III)

    Instncias de controle e de coordenao do OP (IV)

    Porto Alegre

    2% do eleitorado. desde 1989 .

    Poder deliberativo na definio das prioridades e na escolha dos representantes.

    Assemblias regionais e temticas e Conselho do Oramento Participativo (COP)

    Caxias do Sul

    1,02% da populao. Poder consultivo nas decises de obras e deliberativo na escolha dos membros

    Controlado pelo rgo central da prefeitura.

    Gravata

    10% da populao. Poder consultivo e deliberativo, com manipulao e presso do executivo.

    Estrutura institucional fortemente concentrada no Executivo municipal.

    Chapec

    3,4% do eleitorado Poder deliberativo nas decises de obras e escolha dos membros

    Assemblias regionais e temticas e gabinete do Prefeito.

    Belo Horizonte

    1,4% do eleitorado. Poder deliberativo na definio das prioridades e na escolha dos representantes

    Assemblias regionais e Conselho do Oramento Participativo (Comforas)

    Betim

    No identificado Poder consultivo na definio das prioridades e deliberativo na escolha dos representantes.

    Assemblias regionais e Conselho do Oramento Participativo (COP).

    Ipatinga

    21,47% da populao. A partir de 2000, o poder passou de consultivo para deliberativo sobre as decises acerca do OP e para eleio dos representantes do conselho.

    Conselhos regionais (delegados) e Conselho Municipal de Oramento (autoridades municipais e representantes da sociedade)

    Vila Velha 2,4% do eleitorado. Poder deliberativo na definio das prioridades e na escolha dos representantes regionais e dos membros do conselho.

    Assemblias regionais e Conselho do Oramento Participativo (COP)

    Vitoria

    1,3% da populao. Poder consultivo na pr-seleo das prioridades e na eleio dos representantes.

    Secretaria de Coordenadoria do Governo e Frum Regional (GAB/COB).

    Franca

    N.i. Diminuio da populao depois de 1998.

    Poder consultivo nas assemblias temticas e deliberativas nas plenrias gerais.

    Assemblias regionais e Conselho do Oramento Participativo (COP)

    Santo Andre

    No identificado. Poder deliberativo na definio das prioridades e na escolha dos representantes regionais e dos membros do conselho.

    Comisses Regionais de Acompanhamento e o Conselho Municipal

    Piracicaba

    Ni. Crescimento da populao

    Participao consultiva e opinativa

    Gabinete do Prefeito

    Jaboticabal

    0,63% da populao. No inicio era apenas consultivo. Na segunda gesto, consultivo e indicativo e depois se tornou deliberativo no final da segunda gesto, em 1999.

    Vinculo institucional representado pela Secretaria de Governo e o Gabinete do prefeito. A coordenao cabia as secretarias de finanas e de ao social.

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    Ribeiro Pires

    Ni. Aumento da populao desde sua instituio

    No identificado No identificado

    Angra dos Reis

    N.i. Aumento da populao desde sua instituio.

    Participao deliberativa, com conselho consultivo

    Assemblias Regionais e secretaria municipal de planejamento

    Volta Redonda

    N.i. Aumento da participao popular no ultimo ano de gesto, quando as associaes de bairro tambm passaram a apoiar o OP.

    Poder deliberativo na definio das prioridades e na escolha dos representantes

    Assemblias regionais e a Secretaria Municipal de Planejamento

    Icapu

    22% da populao e varia muito entre as gestes.

    Poder deliberativo. Assemblias regionais e a Secretaria Municipal de Planejamento

    Teresina

    N.i. Presena em massa da comunidade

    Predominantemente consultivo Comisses Regionais de Acompanhamento, Gabinete do prefeito e Secretarias.

    Recife

    25% da populao. Poder deliberativo Assemblias regionais e temticas e Conselho do Oramento Participativo (COP)

    Belm 17% do eleitorado Poder deliberativo e consultivo Assemblias regionais e temticas; COP

    Fonte: Resultado da Pesquisa *No h informaes dos municpios de Londrina (PR), Viamo (RS), Medianeira (PR), Mau (SP), Ribeiro Pires (SP), Barra Mansa (RJ), Vitria da Conquista (BA).

    Percebe-se relativa participao da populao nas assemblias ao longo do ciclo do

    OP. Esse fato ocorre mesmo nos municpios cuja demanda da populao tem aumentado progressivamente desde que o OP foi institudo em cada uma delas, como o caso de Porto Alegre, Belo Horizonte, Vitria e Vila Velha.

    Quanto aos mecanismos de participao, dos 26 municpios analisados, 12 atribuem poder deliberativo comunidade para definir e decidir as prioridades de investimentos e os representantes em cada uma das regies. Nas demais, foram predominantemente consultivo, e deliberativo apenas na escolha dos representantes locais do OP. Em outras palavras, as prticas participacionistas so, ainda, marginais na cultura poltica nacional.

    Na maioria dos casos analisados, a estrutura de participao e negociao do OP formada diante de duas principais instncias decisrias: a comunidade, reunida nas assemblias regionais ou temticas diretas, e o Conselho do Oramento Participativo (COP).

    A segunda dimenso analisada formada por trs variveis e correspondem, de forma geral, a capacidade tcnica e administrativa dos membros internos e externos da prefeitura na implantao e execuo do Oramento Participativo.

    Assim, para a primeira varivel analisada nessa dimenso canais e mtodos para a divulgao dos resultados, verificou-se que os instrumentos mais utilizados pelas prefeituras para divulgar o OP e transmitir seus resultados so: carro de som (95%), imprensa local (82%), rdio (82%), correspondncia (73%), faixas (68%), outdoors (36%). Destes instrumentos, o carro de som e a presena dos delegados e conselheiros foram apontados pela populao como os mais eficientes.

    Os resultados da varivel II esto descritos na Tabela 8.

    Tabela 8 - Resultado da varivel II da dimenso administrativa Municpio* Mapeamento e critrios de diviso regional do OP (II)

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    Porto Alegre 6 regies distribudas de acordo com a localizao, o perfil scio-econmico e as necessidades de cada rea.

    Caxias do Sul 9 regies (critrio no identificado) Gravata 20 regies (critrio no identificado) Chapec 38 regies (critrio no identificado) Belo Horizonte 20 regies criadas segundo um ndice especfico de qualidade de vida urbana de cada bairro, o

    IQVU. Betim 20 regies (critrio no identificado) Ipatinga 9 regies, definidos a partir de indicadores sociais, de cidadania ativa e de gesto. Vila Velha 5 regies (critrio no identificado) Vitoria 7 regies (critrio no identificado) Franca 6 regies (critrio no identificado) Santo Andre 17 regies (critrio no identificado) Piracicaba A literatura especifica que Piracicaba no foi dividida em regionais de OP. Jaboticabal 11 regies segundo a proximidade entre os bairros, presena de instrumentos pblicos e

    densidade populacional. Angra dos Reis 16 regies (critrio no identificado) Volta Redonda 12 regies, compostas por conjuntos de bairros geograficamente prximos Icapu 7 regies formadas a partir dos critrios de infra-estrutura e faixa de renda mdia das regies.

    Estas Regionais vo adquirir status de mini prefeituras em 1997. Teresina Municpio foi dividido em 17 ARs, conforme critrios dispostos na lei 3688/86.

    Nessa lei, os limites utilizados so os dados que a Conder trabalhava (rgo que antes era URBIS), atualmente a SEPLAM.

    Recife 15 regionais e subdividida em 50 microrregionais. Belm Em 1993 era dividida em 8 distritos feita a partir de critrios tcnicos, no levando em

    considerao a organizao poltica e comunitria dos bairros. Em 1997 fizeram-se ajustes na diviso distrital, de acordo com a tradio associativa da comunidade. Cada distrito foi subdividido em microrregies, compostas por um ou mais bairros. Ao todo, so 28 microrregies.

    Fonte: Resultado da Pesquisa *No h informaes dos municpios de Londrina (PR), Viamo (RS), Medianeira (PR), Mau (SP), Ribeiro Pires (SP), Barra Mansa (RJ), Vitria da Conquista (BA).

    Pela tabela 8, percebe-se que no h muito discrepncia quanto aos critrios utilizados

    para dividir as regionais do OP e que os mesmos foram sendo adaptados ao longo das gestes de forma a atender as necessidades de cada municpio. Percebe tambm que no h uma correlao entre porte do municpio e nmero de regionais, reforando, a afirmao de que as regionais so definidas de acordo com as necessidades de cada municpio em questo.

    A varivel (III) tanto mais eficiente, quanto maior for o entendimento dos responsveis acerca da anlise da viabilidade financeira do seu municpio. Surpreendentemente, a anlise dessa varivel mostrou que apenas Jaboticabal, Piracicaba, Vitria e Icapu encontraram dificuldade na elaborao e execuo do OP. As dificuldades apontadas pelos municpios foram principalmente: a dificuldade de analisar a viabilidade financeira do municpio levava ao desequilbrio oramentrio, uma vez que havia superestimativa de receita e valores altos de despesas oradas; dificuldade de coordenar e integrar o oramento municipal ao OP; escassez de recursos e falta de critrios para definir o montante de recursos destinados ao OP.

    A terceira dimenso analisada refere-se institucionalizao ou formalizao do Oramento Participativo (Dimenso normativa-legal). Os resultados mostraram que em 18, dos 26 casos analisados, a estrutura e a dinmica do Oramento Participativo no foram objeto de lei, sendo regulados pelo Regimento Interno elaborados pela prpria comunidade ou, nos casos extremos, apenas pelo rgo central da prefeitura. Esses regimentos definem os

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    canais de participao, forma de eleio dos representantes, durao de mandato, atribuies, freqncia das reunies, fiscalizao e controle. Alm disso, dispem sobre a estrutura interna do Conselho do Oramento Participativo, apresentam os critrios gerais para distribuio de recursos entre as regies e os critrios tcnicos para a proposio e aprovao de demandas.

    Em BH, o Regimento Interno do OP Cidade foi objeto de lei (Portaria n 3735/99), mas o OP Habitao continua formalizado no regimento interno prprio dele e em Ipatinga o OP foi definido em lei municipal. Recentemente, os Oramentos Participativos de Piracicaba e Vitria tambm foram institucionalizados por meio da Lei Municipal (LM n. 4860 de 2000) e Lei OP-2001 (Lei talo Batan), respectivamente.

    Os municpios cujo OP no foram definidos por nenhum mecanismo institucional (lei, decreto, regimento interno) foram Jaboticabal e Caxias do SUL. Em Jaboticabal houve a construo de um regimento interno, contudo, no foi implementado. Para os demais, no foi possvel identificar nos artigos a forma de legalizao do Oramento Participativo.

    H provavelmente duas razes para a no institucionalizao do OP nas cidades analisadas. Em primeiro lugar, porque a institucionalizao poderia tirar do OP a flexibilidade necessria constante reviso de suas regras. Em segundo, porque seria incua: leis podem ser revogadas ou modificadas.

    A quarta dimenso a ser analisada compe trs variveis de estudo: (I) Definio dos recursos oramentrios demandado ao OP, (II) Valor dos recursos que sero postos em discusso sociedade e (III) Relao entre oramento participativo e recomendao fiscal.

    As duas primeiras variveis talvez sejam as mais importantes. Assim, um aspecto central das experincias do Oramento Participativo a definio inicial dos recursos disponveis de acordo com o plano oramentrio municipal, conforme afirma Avritzer e Navarro (2003). Nesse sentido, os resultados das variveis (I) e (II) para cada um dos 26 municpios esto dispostos na Tabela 9, a saber:

    Tabela 9 Resultado das 3 variveis - Dimenso financeira (dados de 1989-2004) Municpio** % mdio de recursos

    demandados para OP (para Investimento)

    Valor dos recursos que sero postos em discusso sociedade (II)

    Porto Alegre 18% da ROT*. 100% discutido e deliberados pela populao. Caxias do Sul 5% da LOA No h critrio para definir quanto do oramento de investimento

    pode ser discutido pela populao. Seja qual for o critrio, na prtica, a maior parte das demandas da populao no so aprovadas e aceitas pelo Governo.

    Londrina 3,03% ROT* No identificado Gravata 6,53% da LOA A populao discute 100% do investimento do OP. Contudo, a

    deciso final do executivo (de forma implcita). Chapec 8,85% ROT* A populao demanda sobre uma parte do Oramento total. BH 8,37% ROT* 37% dos Investimentos discutidos e deliberados pela populao Betim 16,29% ROT* 100% dos Investimentos consultado com a populao. Ipatinga 6,61% ROT* 13,59% do oramento total da cidade deliberado pela populao. Vila Velha 9,6% ROT* 100% dos Investimentos consultado com a populao e com o

    governo. Vitoria 6,14% ROT* 40% do Oramento de investimento decidido pela populao. Franca 3,08% ROT* 100% dos Investimentos consultado com a populao e com o

    governo. Santo Andre 0,5% ROT* 100% do oramento discutido pela populao, embora na prtica

    o poder de deliberao dos conselheiros populares restringe-se a investimentos, basicamente.

    Piracicaba 15% ROT* No bem definido. Varia durante os anos. Mdia de 40% do Plano

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    de Investimentos Jaboticabal No definido No definido Volta Redonda

    6,28% ROT* 100% discutidos e deliberados pela populao e pelo governo em conjunto.

    Icapu 15% ROT* 30% do Oramento de Investimento Teresina 7,87% ROT* Varia durante os anos. Mdia de 40% do Plano de Investimentos Recife 5,37% da LOA 100% do Plano de Investimento discutido pela populao Belm 36% da LOA No identificado Fonte: Resultados da Pesquisa *Receita Oramentria Total (ROT) **No h informaes dos municpios de Viamo (RS), Medianeira (PR), Mau (SP), Ribeiro Pires (SP), Angra dos Reis (RJ), Barra Mansa (RJ), Vitria da Conquista (BA).

    Os resultados mostraram que, para todos os municpios a Lei Oramentria Anual (LOA) deliberou recurso oramentrio apenas para as despesas com Investimento. A mdia dos recursos oramentrios demandados aos investimentos desses municpios foi de apenas 8,33%. O restante do Oramento j estava comprometido com despesas legais e constitucionais (em mdia 79%), bem como despesas necessrias manuteno da mquina administrativa (9%). Alem disso, os resultados da varivel (II) demonstram que apenas 7 municpios deliberam sobre o total das despesas de investimentos ou sobre o oramento total, sendo que desses 6, somente Porto Alegre, Recife e Betim no houve nenhum tipo de interveno durante ou aps a definio do destino do recurso demandado para o OP. O restante dos municpios usufruem seus poderes deliberativos apenas sobre uma parte dos recursos do oramento.

    Desta forma, somando o fator acima colocado, mais a escassez de recursos da maioria dos municpios, a parcela sujeita a interferncia da populao fica muito pequena. Nesse sentido, verifica-se que o OP no proporcionou a deliberao de todos os itens do oramento pblico, mas to somente dos investimentos (obras e material permanente), o que corresponde a um dos itens das despesas de capital.

    Quanto aos resultados apresentados pela varivel (III), pode-se dizer que foi um dos avanos do OP. Somente Caxias do Sul, Franca, Jaboticabal e Icapu apresentaram dificuldades de coordenar as demandas do Oramento Municipal com o OP. Ressalta-se que Leis como a Lei de Responsabilidade Fiscal, o Estatuto da Cidade e demais legislaes contribuem para o Equilbrio das contas pblicas ao exigir dos governantes maior responsabilidade para com os recursos pblicos, por meio do Planejamento e do Controle.

    A ltima dimenso de variveis analisada talvez seja a mais importante e relaciona-se diretamente com as demais. Trata-se do comprometimento do governo na execuo das obras demandadas pelo OP.

    O ciclo do Oramento Participativo se completa com a execuo das demandas, que tem incio em janeiro do ano seguinte, quando a LOA entra em vigor. Embora a aprovao da LOA pelo Poder Legislativo contemple determinada alocao de recursos, a execuo dos investimentos outro processo, marcado por condicionantes de outra ordem como a arrecadao da receita prevista e a ao propulsora do Executivo, no sentido de dar os passos necessrios para que os investimentos sejam realizados. Portanto, a execuo das demandas etapa essencial no ciclo do OP, pois se trata da efetivao das decises diretas da populao, tomadas aps um amplo processo de debate.

    Apesar da importncia central da execuo das demandas, a anlise do OP nos municpios revelaram resultados bastante distintos.

    Enquanto que Vila Velha e Ipatinga realizaram 100% das obras do OP, Teresina, Jabotical, Gravata, Caxias do Sul e Belm apresentam resultados bastante insatisfatrios.

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    Porto Alegre, Belo Horizonte, Franca, Chapec, Ribeiro Pires e Santo Andr tambm apresentam alto ndice de cumprimento das demandas. Franca e Chapec tiveram mais de 85%, das obras demandadas j executadas, sendo que o restante depende apenas da existncia de supervit no fim do exerccio. Em Porto Alegre, desde a instituio do OP j haviam sido concludas 83% das demandas regionais, 5% estavam em obra e 12% encontravam-se nas fases preliminares de execuo. Em Belo Horizonte, desde as primeiras demandas no ano de 1993, 77% haviam sido concludas e 23% encontravam-se em obra ou nas fases preliminares. Contudo, h casos gravssimos, como o municpio de Teresina, onde no ultimo ano da ultima gesto, nenhuma das 10 obras demandadas pelo OP foram executadas.

    A falta de planejamento, dificuldades financeiras, incapacidade tcnica dos membros ou porque a gesto passada deixou as chamadas heranas polticas foram respectivamente, as causas principais da no realizao das obras em Caxias de Sul, Volta Redonda, Vitria e Recife. Em Jaboticabal os perodos consecutivos de dficit oramentrio foi a principal causa para no realizao das obras. Das demandas aprovadas em Jaboticabal, 50% foram realizadas na primeira gesto; 14,3% na segunda, sendo que nesses 50% estavam includas as demandas no realizadas na gesto anterior e nenhuma for executada na gesto de 2001-2004.

    Gravata apresentou o caso mais grave de todos os princpios da democracia participativa. Nesse municpio, todas as demandas constitudas no OP so eventualmente, atendidas como demandas particulares, bloqueando- se, assim, a construo de qualquer sentido coletivo ou pblico entre demandas idnticas, mas que se colocam como concorrentes pelo acesso privilegiado aos bens e servios pblicos. Em sntese, observa-se uma configurao sociopoltica marcada por relaes hierrquicas, clientelistas e particularistas que so reproduzidas pela forma como atuam os atores polticos e governamentais.

    5. Concluses

    Apesar das dificuldades, as experincias de oramento participativo apresentaram um avano no processo poltico dos municpios analisados, no apenas nos partidos de esquerda, mas nas gestes sobre outros partidos.

    O estudo constatou ainda que, apesar do avano do Oramento Participativo, a tendncia do processo foi de assumir contornos prprios em cada localidade de acordo com as caractersticas de cada uma e que os casos de sucesso apresentaram como principais determinantes a combinao entre vontade poltica e cooperao entre os membros da prefeitura e da sociedade; continuidade administrativa e maturidade no processo; participao da comunidade nas assemblias (prioridade entendida como a posio que essa poltica ocupa no ranking das escolhas do governo que a promove); coeso entre planejamento, tcnica, administrao e OP e a credibilidade do processo. Contudo, ressalta-se que os Municpios analisados no conseguiram atingir se quer a fase de efetividade. Em outras palavras, as prticas participacionistas so, ainda, marginais na cultura poltica nacional. Mesmo naquelas historicamente conhecidas e exemplos mundiais, como Porto Alegre, Belo Horizonte, ainda tem muito que percorrer ate serem totalmente institucionalizadas.

    De um modo geral, as experincias analisadas neste trabalho mostraram que o Oramento Participativo bem mais do que uma mera abertura do oramento pblico, ou parte dele. um processo amplo, que envolve a construo de um espao de democracia participativa, no qual os cidados desenvolvem a capacidade de participar politicamente e de tomar decises relativas comunidade onde vivem.

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