2º Seminário de Relações Internacionais: Graduação e Pós-Graduação

“Os BRICS e as Transformações da Ordem Global”

28 a 29 de Agosto de 2014, João Pessoa

Trabalho para Apresentação em Painel

Área Temática: Governança e Instituições Internacionais

A QUESTÃO DA ENERGIA NA AGENDA DE COOPERAÇÃO AO DESENVOLVIMENTO INTERNACIONAL

Luara Mayer da Silveira, Universidade Federal de Santa Catarina

RESUMO

O setor energético é um fator crítico ao desenvolvimento das sociedades nos campos econômico, ambiental e social. A sociedade internacional tem deparado desafios significativos no campo energético, demandando respostas de governança, tais como: riscos macroeconômicos ligados às pressões dos preços internacionais de energia; ameaças ambientais agravadas pela queima excessiva de combustíveis fósseis, catalisador do efeito de mudanças climáticas; e os problemas humanitários ligados à pobreza energética internacional. A cooperação ao Desenvolvimento pode ser um canal potencial de ação da sociedade internacional para superar os desafios globais da área de energia, ao ajudar os países menos industrializados a diversificarem suas matrizes energéticas de forma mais sustentável. O objetivo deste estudo é sondar como se caracterizou a cooperação internacional ao desenvolvimento para o setor energético na última década, contrastando com os principais problemas internacionais atuais no setor. O trabalho é dividido em quatro partes: i. Discussão teórica sobre a cooperação internacional ao desenvolvimento; ii. Apresentação da relação entre energia e desenvolvimento destacando a importância da energia nos três níveis de desenvolvimento (econômico, ambiental e humano); iii. Apresentação de dados da OCDE sobre os fluxos de Assistência Oficial ao Desenvolvimento (2002 a 2012) sobre a realidade da cooperação internacional ao desenvolvimento no setor energético na última década: evolução dos fluxos de desembolsos, principais doadores, alocação dos recursos por subáreas de investimento e distribuição geográfica; iv. Discussão e análise de dados e últimas considerações. Dentre as conclusões, observamos que embora o setor de energia tem ganhado ênfase entre as instituições internacionais para o desenvolvimento, a realidade ainda está distante de cobrir a necessidade de investimentos em fontes limas e renováveis nos países em desenvolvimento. Palavras-chave: Cooperação, Desenvolvimento, Energia

3

1. Introdução

A sociedade internacional vem deparando-se com significativos desafios no campo

energético, com efeitos transfronteiriços. No cenário crítico, revelam-se riscos

macroeconômicos ligados às pressões nos preços internacionais de energia, face ao

aumento da demanda pelos países emergentes; ameaças ambientais agravadas pela

queima excessiva de combustíveis fósseis, catalisador do efeito de mudanças climáticas; e

os problemas humanitários ligados à pobreza energética internacional.

O setor energético é reconhecidamente um fator crítico ao desenvolvimento dos

países, tantono campo econômico, ambiental e social. Seu papel central é ilustrado na

afirmação da ONU de que nenhum dos objetivos do milênio podem ser atingidos sem que os

hajam melhorias na qualidade e quantidade dos serviços de energia nos países em

desenvolvimento (UNDP, s./d.).

Embora a temática de energia não seja recente entre as agências multilaterais voltadas

ao desenvolvimento (KAPUR, 1999), é nas últimas décadas, com a emergência da

discussão sobre desenvolvimento sustentável, mudanças climáticas e crises energéticas,

que a questão da energia, vinculada a ideia e sustentabilidade, ocupa lugar mais importante

na agenda da cooperação internacional.

O tema de energias renováveis ganhou forçano Banco Mundial em 1992, ano da

Cúpula sobre Desenvolvimento Sustentável no Rio de Janeiro, a partir de quando criou

mecanismos como oGlobal Environmental Facility (GEF)1(BIC,2006), e o “Fuel for Thought:

Environmental Strategy for the Energy Sector”, prometendo promover e tornar as energias

renováveis mais competitivas (MARTINOT, 2000.). Na esteira do fomento às fontes

renováveis de energia, as Nações Unidas iniciaram uma campanha em 2012 intitulada

“InternationalYear for Sustainable Energy for All” para encorajar iniciativas que convirjam à

tríade de objetivos até 2030: acesso universal a serviços modernos de energia, reduzir a

intensidade global de energia em 40% e aumentar a 30% o uso global de energias

renováveis.

Embora no campo do discurso o papel da energia e das fontes renováveis sejam cada

vez mais latentes e significativos na agenda de desenvolvimento internacional, os dados da

realidade talvez não sejam necessariamente congruentes.

O objetivo deste estudo é de sondar qual foi a realidade da Cooperação Internacional

ao Desenvolvimento para o setor energético na última década, contrastando com os

principais problemas internacionais atuais no setor. Foi utilizado, como referência, os dados

1 O Global EnvironmentFacility é uma organização financeira independente, fundada em 1991 com o propósito de financiar projetos que promovam melhoria no meio-ambiente global. A iniciativa une 182 países, instituições internacionais, organizações da sociedade civil e o setor privado para atender assuntos ambientais globais auxiliando iniciativas de desenvolvimento nacional sustentável.

4

da OCDE sobre os fluxos de Assistência Oficial ao Desenvolvimento, de 2002 à 2012, último

ano com dados disponíveis pela Organização.

A primeira parte do artigo é uma discussão teórica sobre cooperação internacional ao

desenvolvimento, buscando fazer uma revisão de literatura sobre a definição do termo. A

segunda sessão concentra-se em apresentar a relação entre energia e desenvolvimento,

destacando a importância da energia nos três níveis críticos do desenvolvimento

(econômico, ambiental e humano). Em seguida, a partir da coleta de dados da OCDE, são

apresentados alguns aspectos importantes sobre a realidade da Cooperação internacional

ao Desenvolvimento no setor energético na última década: evolução dos fluxos de

desembolsos, principais doadores, alocação dos recursos por subáreas de investimento e

distribuição geográfica. Finalmente, é realizada uma discussão dos dados, e feitas as

últimas considerações.

Observou-se que, embora o setor de energia vem ganhando relevância na agenda de

desenvolvimento internacional, a realidade ainda está distante de cobrir a necessidade de

investimentos em fontes limpas e renováveis nos países em desenvolvimento. As ações

concentraram-se mais na tarefa de expandir a distribuição e transmissão elétrica, e quanto à

geração energética, os investimentos foram, globalmente, mais expressivos no campo das

fontes não renováveis. Ou seja, as práticas de cooperação ao desenvolvimento

internacionais parecem ter ocorrido a partir da negligência dos principais desafios

energéticos mundiais.

2. Definição de Cooperação Internacional ao Desenvolvimento

De uma maneira ampla, a CID pode ser definida como ações externas que objetivam

contribuir ao bem estar humano e promover melhorias socioeconômicas em países mais

pobres (RIDDEL, 2007. p. 18). Trata-se de uma subcategoria dentro do guarda-chuva da

cooperação interestatal, distinguida pelo propósito de fomentar o progresso econômico e

social de países em desenvolvimento.

Porém, uma definição única é dificultada, por esta sujeita a alterações de acordo com

as mudanças de contexto, pensamento, valores e políticas entre os países do norte e do sul

(AYLLÓN, 2006). Na literatura, tanto o termo “ajuda externa” quanto “assistência ao

desenvolvimento” são utilizados para referir-se à CID, embora existam distinções

conceituais. “Ajuda externa” inclui além de auxílio econômico, suporte militar e auxílio

humanitário em situações de emergência (e.g. transferência de alimentos ou medicamentos

em situação de conflito ou catástrofes naturais), ou seja, seu propósito nem sempre é o

desenvolvimento. Por sua vez, “assistência ao desenvolvimento” explicita o foco em

5

desenvolvimento econômico. (BREUNING, M. 2002). Neste trabalho, fazemos referência ao

segundo sentido do termo.

O Comitê para Assistência ao Desenvolvimento (DevelopmentAssistanceCommittee–

DAC) da Organização de Cooperação ao Desenvolvimento Econômico (OCDE) refere-se à

assistência ao desenvolvimento através do termo OfficialDevelopmentAssistantte(ODA) do

“Assistência Oficial ao Desenvolvimento”, cujo conceito é o seguinte:

“os fluxos a países e territórios na lista de países receptores do DAC2e para instituições multilaterais que sejam: i. providos por agências oficiais, incluindo estados e governos locais, ou por suas agências executivas; e ii. cada transação da qual:a) seja administrada com a promoção do desenvolvimento econômico e bem-estar de países em desenvolvimento como seu principal objetivo; e b)seja em caráter de concessão e transmita um elemento de doação de no mínimo 25%3.” 4(OECD, 2008).

Em outras palavras, os recursosdeODA são aqueles disponibilizados exclusivamente

por governos, de forma bilateral ou multilateral, que promovam desenvolvimento econômico

e bem estar nos países mais pobres e que sejam disponibilizados em termos de concessão

(ou seja, não objetivando lucros financeiros) (HAAN, 2009. p. 22). O conceito usado pelo

DAC representa um avanço ao propor uma definição operacional, permitindo estabelecer o

que é ou não cooperação internacional ao desenvolvimento. Além disto, o conceito de ODA

deixa implícita a dimensão política dos objetivos da cooperação internacional, ao afirmar que

o desenvolvimento dos países pobres deve ser o “objetivo principal”, entre outros existentes.

Por outro lado, o conceito ainda possui limitações, uma vez que exclui os recursos

levantados por ONGs, organizações privadas, fundações e indivíduo, embora sejam

crescentemente importantes (RIDDELL, 2007. p. 19-20). Não obstante o termo é útil para a

análise dos dados da OCDE, embasados nesta definição.

Segundo os dados da OCDE, os fluxos de assistência internacional ao

desenvolvimento são alocados em nove grandes áreas5, dentro das quais se desdobram

2Os países elegíveis a receber recursos de AOD são anualmente divulgados por uma lista divulgada pelo DAC, que compreende a relação dos Países Menos Desenvolvidos (LeastDeveloped Countries – LDCs) da ONU e outros estados de baixa, médio - baixa e média renda de acordo com o PIB per capita, excluindo os países do G8 e membros da União Europeia (OECD, 2008). 3 Ou seja, no mínimo 25% do valor transferido ao outro país não deve ter caráter de empréstimo. Em se tratando de uma doação integral, o elemento de concessionalidade é de 100%. Se é um crédito, a concessionalidade ou liberalidade é no mínimo de 25% para os Países em Desenvolvimento, e de 50% para os Países Menos Adiantados, com condições especiais nas taxas de juros, período de carência e amortização (GALÁN, M.; SANAHUJA,apud AYLLON, B, 2006) 4 “those flows to countries and territories on the DAC List of ODA Recipients and to multilateral institutions which are: i. provided by official agencies, including state and local governments, or by their executive agencies; and ii. each transaction of which: a) is administered with the promotion of the economic development and welfare of developing countries as its main objective; and b) is concessional in character and conveys a grant element of at least 25 per cent (calculated at a rate of discount of 10 per cent).” 5 De acordo com a OCDE, as nove grandes áreas de destino dos fluxos ODA são as seguintes: quatro alocáveis em setores - Infraestrutura Social e Serviços, Infraestrutura Econômica e Serviços,Setores Produtivos

6

outras subáreas. O setor de Infraestrutura Econômica é o segundo mais importante, em

termos de quantidade de recursos ODA recebidos, depois de Infraestrutura Social. Dentro

desse setor, energia foi o segundo em investimentos, logo depois de transportes, seguindo

comunicação e serviços financeiros (OECD, 2012). A sessão que segue abordará a relação

entre energia e desenvolvimento, advogando a pertinência de investimentos no setor para

cumprir o leitmotiv da CID – o progresso social e econômico das sociedades.

3. A Questão da Energia e seu papel para o Desenvolvimento

Desde as teorias desenvolvimentistas na década de 1950, é reconhecida a

importância do acesso à energia ao desenvolvimento (SOVACOOL, 2012). O tema

energético ganha maior proeminência a partir da série de Cúpulas da ONU para o

desenvolvimento: em Estocolmo 1972, Rio de Janeiro (1992), Johanesburgo (2002) e

recentemente no Rio Mais 20 (2012), enfatizando aspectos ambientais originalmente, mas

também alcançando temas econômicos e sociais (NAJAN; CLEVELAND, 2003). A

importância da energia ao desenvolvimento é refletida na afirmação da ONU que nenhum

dos Objetivos do Milênio pode ser atingido sem que importantes melhorias na qualidade e

quantidade dos serviços de energia aconteçam em países em desenvolvimento. Estas

afirmações realçam o fato que é amplo o reconhecimento de que investimentos no setor

energético são imprescindíveis ao processo de progresso das sociedades.

Assume-se que energia é um aspecto crítico ao desenvolvimento em três áreas

fundamentais: a econômica, a ambiental e a social (MUNASINGHE,2002 apud NAJAN, Adil;

CLEVELAND, Cutler J. 2003). A Figura 1 ilustra a interação da energia com as dimensões

destacadas:

Figura 1 - As Três Vértices Do Desenvolvimento Energético

eMultissetorial; e cinco mais gerais – Ajuda em Commodities, Ajuda Humanitária, Custos Administrativos dos Doadores, Ajuda a Organizações não Governamentais e Ajuda a Refugiados no País Doador (OECD, 2008).

7

Extraído de: NAJAN, Adil; CLEVELAND, Cutler J. 2002, p. 119

O diagrama ilustra a interação entre as três variáveis do desenvolvimento.

Tradicionalmente, a energia é um fator crítico para o progresso macroeconômico, mas esta

dinâmica engendra impactos ambientais (se não respeitar a limitação dos recursos ou

provocar poluição,por exemplo) e sociais (distribuição do acesso às fontes energéticas, por

exemplo). Por sua vez, o cumprimento das necessidades básicas dos indivíduos ligadas à

energia interage com a dimensão ambiental (se as pessoas suprem suas necessidades

através de recursos poluentes, por exemplo) e com o nível econômico (o acesso a energias

modernas depende do nível de renda das pessoas); por último, o nível ambiental também

conecta-se com os demais vértices: as energias além de limpas precisam ser

economicamente eficientes, e ainda não causar grandes impactos sociais (como por

exemplo em casos de desapropriações para usinas hidrelétricas). Por conseguinte, o

resultado desta interação dinâmica, é que a gestão energética para o desenvolvimento não

pode ser tomada de forma isolada, a partir de apenas um vértice.

3.1 Dimensão Econômica

Em essência, no escopo econômico, energia significa produção. O consumo

energético de uma nação tem uma forte relação com o tamanho de sua economia, e um

aumento do produto interno bruto requer expansões da produção e consumo de energia

(NAJAN; CLEVELAND, 2003). Além disto, a transição de economias agrícolas de

subsistência a sociedades movidas por indústria e serviços requer inerentemente de

energias modernas e acessíveis (FLORINI, 2008).

Outro aspecto crucial ao desenvolvimento econômico discutido é a segurança

energética, que se refere à capacidade de um estado em obter energias confiáveis e a preço

acessíveis (FLORINI, 2008). Além dos problemas de vulnerabilidade e tensões potenciais,

8

há ainda o risco de escassez e blackouts, que atingem tanto países em desenvolvimento,

quanto industrializados.

Uma das razões dos choques de energia dá-se por falhas de coordenação e falta de

mercados mais confiáveis e eficazes(ibide). Portanto, interessa à comunidade internacional

como um todo promover políticas de desenvolvimento de matrizes energéticas, para

melhorar a qualidade e a confiabilidade do acesso à energia.

3.2 Dimensão Social e Humana

No âmbito social, é levantada a questão das necessidades básicas do ser humano. É

argumentado que energia é absolutamente essencial para garantir as condições adequadas

de moradia, alimentação, água, cuidados médicos, educação e emprego aos indivíduos. Em

estudos científicos, observa-se que há uma correlação positiva entre acesso à energia e ao

IDH dos países (NAJAN, CLEVELAND,2003). Este aspecto dá maior saliência à dimensão

do desenvolvimento humano.

Nesse sentido, um termo usado na literatura é “pobreza energética”6. A partir da

perspectiva multidimensional (i.e. compreendendo dimensões além da renda) do Programa

de Desenvolvimento das Nações Unidas, dois indicadores energéticos estão ligados ao

estado de pobreza: a falta de acesso aos serviços de energia e a dependência de

combustíveis tradicionais de biomassa para cozinhar (SOVACOOL, 2012). Van de Graf

inclusive aponta o combate à pobreza energética como um dos principais objetivos da

arquitetura multilateral de energia (2012).

Uma forma de observar os níveis de pobreza energética é encontrada a partir do

indicador “Índice de Desenvolvimento Energético”7 (IDE)calculado pela Agência

Internacional de Energia. A Agência toma como base a qualidade e o acesso à energia das

populações em dois níveis: o de unidades familiares – o percentual de acesso à energia

elétrica e o seu consumo; e das comunidades – serviços públicos de energia e a parcela de

consumo para fins produtivos (EIA, s.d.). Esse indicador, embora recente, está avançando

na tarefa de dimensionar de forma mais objetiva a situação de pobreza energética no

mundo, e ajuda a dar maior saliência ao papel crítico da energia à tarefa de promover o

desenvolvimento nas sociedades.

3.3 Dimensão Ambiental

No vértice ambiental, a discussão sobre energia gira em torno dos elementos:

extração da energia, processamento e uso, e qualidade ambiental (NAJAN, CLEVELAND,

6Tradução livre para o termo “energypoverty” 7 Tradução de Energy Development Index

9

2002). Desde a Conferência sobre Ambiente Humano da ONU em 1972 em Estocolmo, o

tema de energia entra na agenda internacional para o meio ambiente (ibide).

As decisões, ou erros feitos por nações, corporações ou indivíduos sobre extração e

uso de energia produzem efeitos que vão além do nível local. (NAJAN; CLEVELAND,

2002,). Deste modo, este efeito de spilloverdá saliência ao tema na agenda internacional,

evocando a promoção de bens públicos globais na aérea ambiental.

Atualmente, a principal preocupação é a externalidade negativa associada com a

extração e consumo de combustíveis fósseis (FLORINI, 2008.)Além dos efeitos negativos de

aquecimento global como, por exemplo, mudança de padrões climáticos, aumento do nível

do mar e extinção de espécies, outros riscos se pronunciam em termos de externalidades

ambientaistransfronteiriças incluindo (1) vazamentos nucleares, derramamentos de petróleo,

colapsos de minas de carvão, explosões em poços de gás e vazões de barragens que

cruzam fronteiras, (2) o movimento de poluentes tóxicos, provocando chuva-ácida;e (3)

manutenção de depósitos de combustíveis nucleares utilizados. (FLORINI; SOVACOOL,

2011).

Apresentados estes pontos, fica explícita a pertinência do setor energético para o

cumprimento dos objetivos de cooperação ao desenvolvimento das nações, qual seja,

promover o bem-estar dos indivíduos e progresso das sociedades.

4. Cooperação Internacional ao Desenvolvimento em Face dos Desafios Energéticos

“O mapa mundial da energia está mudando” (IEA, 2012) é o que a Agência

Internacional de Energia afirma sobre as tendências do mercado global de energia. Além

disto, as dificuldades da comunidade internacional em gerir as externalidades

transfronteiriças de meio ambiente e segurança ligadas à energia impõe um novo desafio

aos governos (FLORINI; SOVACOOL, 2011).

Segundo a IEA, os principais desafios contemporâneos para o sistema de energia são:

“satisfazer as sempre crescentes necessidades mundiais em matéria de energia,

sustentadas pelo aumento dos rendimentos e da população nas economias emergentes;

facultar o acesso à energia para as populações mais pobres do mundo; e cumprir os

objetivos mundiais em matéria de alterações climáticas” (IEA, 2012). Diante este quadro de

tarefas urgentes, é urgente que a comunidade internacional observe o setor com especial

atenção.

A questão de pobreza energética mundial é latente na atualidade. Segundo os dados

da Agência Internacional de Energia ilustrados na Figura 2, entre os mais pobres em

energia, cerca de 95% estão localizados na Ásia e na África. Na América Latina, cerca de 31

milhões de pessoas (5% da população) não tem acesso à energia elétrica, e cerca de 85

10

milhões (14%) dependem de biomassa. Os números são expressivos, mas não se

aproximam da realidade da África e Ásia: nestes continentes, 1,3 bilhões de pessoas não

podem contar com serviços energéticos, e 2,6 bilhões ainda dependem da queima de

biomassa. Na Ásia encontram-se os cinco países mais pobres em matéria de energia: no

Bangladesh, China, Indonésia, Índia e Paquistão estão aproximadamente 80% da população

que carece de acesso à energia elétrica, e 86% que não contam com recursos modernos de

energia para cozinhar.

Figura 2 - A Pobreza Energética Mundial

Extraído de: REHAN et al, 2012 P. 28.

Outro dado relevante é o do Índice de Desenvolvimento Energético (IDE) da Agência

Internacional de Energia. Segundo o relatório World Energy Outlook de 2012 da

organização, dos 80 países em desenvolvimento para os quais fora calculado o índice, 56

apresentaram valores inferiores à 0,5 (sendo que o índice varia de 0 a 1) Os países com

piores índices, inferiores à 0,1, foram: Etiópia (0,04), Libéria (0,05), Ruanda (0,06), Guiné

(0,06), Uganda (0,07), Burkina Faso (0,07), Nepal (0,08) e República Democrática do Congo

(0,09) (IEA, 2012).

Dois fatores contemporâneos recrudescem ainda mais as preocupações internacionais

no que tange o setor energético: primeiro, o importante crescimento econômico da Ásia

impacta os mercados de energia global; e segundo, a discussão sobre as mudanças

climáticas colocam em questão o padrão de geração de energia baseado em combustíveis

fósseis (FLORINI, 2008. p. 1; VICTOR; YUEH, 2010).

11

A demanda mundial de energia cresce aceleradamente. O cenário previsto pela IEA é

que até 2035, a procura por energia mundial aumentará em mais de um terço de aumento,

sendo que a China, a Índia e o Médio Oriente representam 60% desse acréscimo. A partir

da mesma projeção, a China terá de importar dois terços de seu petróleo (IEA, 2012). Um

dos reflexos imediatos da crescente demanda pelo combustível,é a alta dos preços

internacionais.

Desde 2001, os preços das commodities energéticas elevam-se significantemente e

tornam-se mais voláteis. O resultado é um clima de incertezas entre os governos dos países

maiores consumidores de energia (VICTOR; YUEH, 2010). O fator de incerteza está

estreitamente ligado com segurança energética, caracterizada pela capacidade de um país

ter acesso confiável a fontes de energias e a preços acessíveis (FLORINI, 2008. P. 3). Este

cenário de incertezas é agravado pelo fato de que há ainda uma forte dependência

internacional aos recursos fósseis, e limitados, de energia.

No que tange o aspecto ambiental, a atenção designada às externalidades

transnacionais ao meio ambiente ligadas à energia cresce na medida em que se tornam

cada vez mais evidentes e alarmantes os cenários sobre mudança climática (FLORINI;

SOVACOOL, 2011). Segundo a IEA, a projeção é que, se as emissões continuarem no ritmo

atual, ocorrerá um aumento da temperatura média global em longo prazo de 3,6 °C (IEA,

2012).

As energias renováveis tem sido a grande promessa para superar tantoos altos

impactos ambientais, como também para amenizar os riscos de escassez energética e da

dependência em fontes tradicionais. Por outro lado, os passos de evolução são lentos,

devido riscos envolvidos com a inovação tecnologia para os novos recursos, que exigem

sempre altos investimentos (VICTOR; YUEH, 2010). Estes investimentos ocorrem

especialmente de forma internacional, cujas decisões são influenciadas por um conjunto de

atores públicos e privados, providos de interesses políticos e econômicos (FLORINI;

SOVACOOL, 2011). A viabilidade econômica das energias renováveis nos países em

desenvolvimento pode ser incentivada pelo aumento desses investimentos internacionais.

A cooperação ao desenvolvimento no campo energético poderia ser uma alternativa

para ajudar os países em desenvolvimento dependentes do petróleo a diversificarem suas

fontes energéticas, o que diminuiria as pressões inflacionárias de demanda dos

combustíveis fósseis (amenizando riscos macroeconômicos) e incentivaria ao uso de fontes

de energia mais limpas (amenizando riscos de externalidades ambientais). Além disto, a

cooperação internacional para pesquisa e desenvolvimento em energia tendem no médio a

longo prazo a baratear o uso dessas formas alternativas de energia, inclusive nos países

doadores, pelo princípio de que estes investimentos cooperativos podem acelerar, expandir

12

o escopo e reduzir os custos de inovação tecnológica envolvidos (UNITED STATES, 1999).

Essas são algumas das consequências positivas fruto da expansão da CID em energia, que

ajudariam a superar os principais desafios energéticos dos dias atuais. Atentemos agora às

realidades dos dados sobre esta atividade na última década.

4.1 A Realidade da Cooperação Internacional ao Desenvolvimento para o Setor Energético.

Com intuito de medir a importância relativa do setor de energia na agenda de

cooperação internacional ao desenvolvimento, calcula-se o percentual de recursos

destinado ao setor energético em relação ao total global de ODA desembolsado a todos os

setores de 2002 à 2012. A obtenção destes dados oferece o seguinte resultado:

Figura 3-Evolução da importância relativa do setor energético dentro diante os desembolsos

de assistência oficial ao desenvolvimento – 2002 à 2012.

Fonte dos dados: OECD, 2012 - gráfico elaborado pela autora

A Figura 3 representa a evolução da participação percentual dos recursos ODA para

energia em relação ao total global e dos EUA de 2002 à 2012. Observa-se que no recorte

temporal destacado a participação do setor energético vêm aumentando, e passou de 2,5%

em 2002 para 6,1% em 2012. Isto indica que o setor tem tido maior importância na agenda

global de cooperação internacional ao desenvolvimento.

De acordo com os dados da OCDE, em 2012 praticamente US$9,5 bilhões de ODA

foram desembolsados por países e agências doadoras no setor energético de países em

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

desenvolvimento,sétimo subsetor a mais receber recursos

desenvolvimento9, Japão, Alemanha

mais desembolsaram recursos

80% do total de doações de todos países para o setor

Figura 4 -Evolução dos desembolsos ODA para energia

Fonte dos dados: OCDE, 2012

A Figura 4 demonstra e evolução dos recursos gastos em cooperação internacional ao

desenvolvimento na área de energia de 2002 à 2012

doadores juntos,das agências multilaterais

ODA para área de energia nos países mais pobres:

8As seissubáreas que mais receberam recursos ODA em 2012Civil (11,4%); Transportes e Armazenamento (8Reprodutiva (6,8%); Saúde (6,4%) e Respostas 9 As agências multilaterais que desembolsaraà 2012 foram os seguintes, com as respectivas porcentagens em relação ao valor total para energia de todas agências: Associação Internacional de DesenvolvimentoEuropeia (30,5%); Fundo Árabe (11,7%); Fundo de Desenvolvimento Africano (2,3%); Fundos Especiais do Banco de Desenvolvimento Asiático (1,8%); Fundos Especiais do Banco Interamericano para o Desenvolvimento (1,8%); Fundo da OPEC para DesenMeio Ambiente (0,2%); Programa das Nações UniDesenvolvimento (0,1%); Fundo das Nações Unidas para Construção da Paz (0,05%); Comissão Econômica Para Europa (0,05%) e Banco de Desenvolvimento Africano (0,004%).

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

2002 2003 2004

US

$ M

ilh

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s (p

reço

s co

nst

an

tes

20

11

)

Japão

Agências Multilaterais

subsetor a mais receber recursos8 .As agências multilaterais para

, Alemanha, EUA eFrança, respectivamente

mais desembolsaram recursos ODA para o setor na última década, representando cerca de

80% do total de doações de todos países para o setor(OCDE, 2012).

Evolução dos desembolsos ODA para energiade 2002 a 201

Fonte dos dados: OCDE, 2012. Gráfico elaborado pela autora

demonstra e evolução dos recursos gastos em cooperação internacional ao

vimento na área de energia de 2002 à 2012, destacando os desembolsos

agências multilaterais e dos quatro países que mais ofertam recursos

ODA para área de energia nos países mais pobres: a Alemanha, o Japão, os

subáreas que mais receberam recursos ODA em 2012 foram, respectivamente: Governo e Sociedade

Civil (11,4%); Transportes e Armazenamento (8,0%); Educação (7,7%); Políticas Populacionais e Saúde Reprodutiva (6,8%); Saúde (6,4%) e Respostas a Emergências (6,3%)

que desembolsaram recursos ODA para o setor energético dentro do período de 2002 om as respectivas porcentagens em relação ao valor total para energia de todas

Associação Internacional de Desenvolvimento(Banco Mundial) (48,6%); InstiEuropeia (30,5%); Fundo Árabe (11,7%); Fundo de Desenvolvimento Africano (2,3%); Fundos Especiais do Banco de Desenvolvimento Asiático (1,8%); Fundos Especiais do Banco Interamericano para o Desenvolvimento (1,8%); Fundo da OPEC para Desenvolvimento Internacional (0,7%); Fundo Mundial para o Meio Ambiente (0,2%); Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (0,1%); Fundo Nórdico para o Desenvolvimento (0,1%); Fundo das Nações Unidas para Construção da Paz (0,05%); Comissão Econômica

ra Europa (0,05%) e Banco de Desenvolvimento Africano (0,004%).

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Estados Unidos

Agências Multilaterais Todos países doadores

13

As agências multilaterais para

respectivamente são os agentes que

, representando cerca de

de 2002 a 2012

demonstra e evolução dos recursos gastos em cooperação internacional ao

s desembolsos de todos

países que mais ofertam recursos

Alemanha, o Japão, os EUA e a

foram, respectivamente: Governo e Sociedade Educação (7,7%); Políticas Populacionais e Saúde

m recursos ODA para o setor energético dentro do período de 2002 om as respectivas porcentagens em relação ao valor total para energia de todas

(48,6%); Instituições da União Europeia (30,5%); Fundo Árabe (11,7%); Fundo de Desenvolvimento Africano (2,3%); Fundos Especiais do Banco de Desenvolvimento Asiático (1,8%); Fundos Especiais do Banco Interamericano para o

volvimento Internacional (0,7%); Fundo Mundial para o das para o Desenvolvimento (0,1%); Fundo Nórdico para o

Desenvolvimento (0,1%); Fundo das Nações Unidas para Construção da Paz (0,05%); Comissão Econômica

2012 2013 2014Estados Unidos

Todos países doadores

14

França. Os valores são apresentados em milhões de Dólares constantes com referência ao

valor de 2011.

Observa-se uma tendência de crescimento da quantidade de recursos ODA global

para o setor de energia em países em desenvolvimento no período estudado. Em 2002

apresentava tendência de queda, mas a partir de 2003 houve uma expansão significativa.

Em 2009 houve uma nova retração, reflexo da crise econômica mundial, mas já no ano

seguinte há uma recuperação da tendência de crescimento.Segundo a linha de tendência

calculada, os valores globais podem chegar à aproximadamente US$ 10,5 bilhões este ano.

O primeiro pico de crescimento em 2005 está atrelado ao auge de doações dos EUA

no setor, sendo que o último salto no ano de 2010 está relacionado em maior medida com o

aumento de recursos oriundos da Alemanha e do Japão. Em 2012, houve um aumento de

13% de recursos, impulsionado principalmente pela expansão de doações em relação ao

ano anterior do Japão (41%), das agências multilaterais (20%) e da França (176%), que

ultrapassa os EUA.Por outro lado, percebe-se que a tendência de expansão não é uma

constante entre os principais agentes doadores. Observamos que desde 2005 os EUA

apresentam uma queda das doações de recursos ODA para energia, e a Alemanha recua

seus investimentos a partir de 2010.

Outra questão importante a ser observada é quais são as subáreas específicas dentro

do setor energético para onde estes recursos têm sido destinados. A Figura 5 a seguir traz a

distribuição dos recursos ODAdesembolsados globalmente e pelos principais agentes

doadores para energia, acumulados ao longo da última década, de acordo com as áreas

específicas.

Algumas constatações podem ser extraídas a partir da leitura do gráfico. Primeiro,

observando a distribuição global, vemos que quase um terço dos recursos foi destinado a

investimentos em transmissão e distribuição elétrica nos países em desenvolvimento, em

seguida, a área de políticas energéticas e gestão administrativa recebeu 16% dos

desembolsos ocorridos entre 2002 e 2012 dos países e agências doadores aos países mais

pobres. Entre as subáreas voltadas à geração de energia, foram as fontes não renováveis

que captaram a maior parte de recursos: 14% contra 10% para as fontes renováveis. Por

outro lado, investimentos em usinas hidrelétricas tiveram uma participação significativa,

atingindo 11% dos recursos, contra apenas 5% para as usinas a gás, e 4% para usinas a

carvão. Em outras fontes alternativas de energia, eólica e solar, foram investidos apenas 2%

dos recursos em cada área.

Outra consideração importante é a de que nem todos dos principais atores

apresentaram o mesmo padrão de alocação dos recursos nas áreas específicas. Em grande

medida, transmissão e distribuição elétrica foi relevante entre todos agentes, porém não

15

dominante. Em países como Alemanha e Japão esta tendência não se repetiu: a Alemanha

destinou apenas 20% dos recursos ao setor, e o Japão 18%. Investimentos em usinas

hidrelétricas foram relevantes entre quase todos atores, com exceção dos EUA (1%), que

priorizaram as usinas nucleares (área de pouquíssima relevância em todos demais

principais agentes). Outro dado aparentemente contra tendencial é o montante de recursos

que o Japão destinou usinas a base de gás (18%), área irrisória entre os outros agentes.

No que tange a proporção de geração de energias por fontes renováveis/não

renováveis, há ainda maiores divergências. Ao passo que entre os recursos dos EUA, Japão

e agências multilaterais houve predomínio da área de geração energética não renovável, na

Alemanha e França houve preferência à área de geração por fontes renováveis. As

agências multilaterais (dos quais os que mais destinaram recursos ODA foi o Banco Mundial

e ONU) foram as que deram maior peso às não renováveis – praticamente um quarto dos

fluxos ODA em energia. Dado incongruente com os discursos das principais instituições

internacionais para o desenvolvimento.

16

Figura 5 - Distribuição dos recursos ODA (acumulado 2002-2012) para energia por áreas específicas

Fonte dos dados: OCDE, 2012. Elaboração da autora

30%

17%

9%

3%

17%

16%

46%

52%

20%

18%

35%

29%

11%

4%

13%

24%

14%

13%

32%

3%

9%

10%

1%

7%

16%

18%

6%

11%

2%

3%

2%

2%

2%

6%

1%

2%

1%

2%

8%

2%

18%

3%

5%

7%

11%

4%

11%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Estados Unidos

França

Alemanha

Japão

Agências Multilaterais

GlobalPolíticas energéticas e gestão administrativaTransmissão/distribuição elétrica

Geração de energia/fontes não renováveis

Geração de energia/fontes renováveis

Usinas Hidrelétricas

Energia solar

Energia eólica

Distribuição de gás

Usinas a base de combustão de petróleo

Usinas a base de combustão de gás

Usinas à base de combustão de carvão

Usinas nucleares

Energia geotermal

Energia de oceanos

Biomassa

17

0

500

1000

1500

2002 2004 2006 2008 2010 2012

US

$ M

ilh

õe

s (p

reço

s 2

01

1

6.b -Países Europeus

(membros do DAC)

0500

100015002000250030003500

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

US

$ M

ilh

õe

s (p

reço

s 2

01

1)

6.a Global- todos doadores

Geração de energia (fontes renováveis)

Geração de energia (fontes não renováveis)

Se observarmos a evolução da distribuição de recursos para geração de energia10por

fontes renováveis / não renováveisna Figura 6, em proporção global(6.a), identificamos uma

tendênciade crescimento de importância da área de geração por fontes renováveis a partir

de 2009, sendo que em 2010 e 2011 chegou a superar a geração por não renováveis. Esta

tendência é impulsionada principalmente pelos países europeus, membros do

DevelopmentAssistanceCommiteeda OCDE (6.b), que no período privilegiaram as fontes

renováveis, principalmente a partir de 2007. Não obstante, no meio das agências

multilaterais a tendência é oposta(6.c): houve uma nítida preferênciapelas não renováveis

de 2002 à 2012,embora tenha ocorrido um aumento nas renováveis em 2011, logo recuou

novamente cedendo a uma expansão de mais de 400% no campo das não renováveis em

2012.

Figura 6-Evolução de Recursos ODA para Geração de energia –Renováveis /Não renoveis

Fonte dos dados: OCDE, 2012. elaboração da autora

Como último parâmetro de observação, propomos averiguar como foram distribuídos

os recursos ODA de energia em termos geográficos. A Figura 7 representa a distribuição do

agregado (2002 a 2012) de desembolsos globais de assistência ao desenvolvimento por

regiões geográficas. 10De acordo com o banco de dados da OCDE, a subárea de Geração de Energia / fontes renováveis e não renováveis inclui: políticas, planejamento, programas de desenvolvimento, pesquisas e incentivos (OCDE, 2013).

0

500

1000

1500

2000

2002 2004 2006 2008 2010 2012US

$ M

ilh

õe

s (p

reço

s 2

01

1

6.c - Agências Multilaterais

18

Figura 7-Distribuição geográfica dos desembolsos de recursos ODA global para energia de

2002 à 2012

Fonte dos dados: OCDE, 2012. Elaboração da autora.

A partir da leitura do gráfico, verifica-se que as regiões que mais receberam

assistência ao desenvolvimento energético foram a Ásia (31%) e África(27%), onde

justamente estão concentradas as populações com maior pobreza energética (95% dos

mais pobres em energia), como visto no Gráfico 1 da sessão 3.1. No centro-sul asiático,

localização da Índia, Paquistão e Bangladesh, três dos países com menos acesso à

eletricidade e mais dependentes de biomassa, concentrou-se quase um quarto dos recursos

de ODA globais para energia. Aoleste asiático, onde se encontram China e Indonésia,

países também de estados críticos, foram destinados 19% dos fluxos de assistência. Quanto

à África, foi a parte subsaariana que mais recebeu recursos (18%), região do globo onde se

concentram os países com menores índices de desenvolvimento energético (IDE), como

observado na sessão 3.1. Dessa maneira, é possível dizer que de forma geral os recursos

parecem estar atendendo as regiões onde há efetivamente mais urgência em termos de

pobreza energética.

5. Discussão dos Dados e Considerações Finais

Através da observação dos dados apresentados nesta pesquisa, é possível inferir que

o tema de energia vem ganhando importância na agenda internacional de cooperação ao

9%

18%

3%

3%

12%22%

19%

8%

1%

5% África (Norte-Saara)

África (Sul-Saara)

América do Norte e central

América do Sul

Orienté Médio

Ásia (centro-sul)

Ásia (extremo-oriente)

Europa

Oceania

Países em desenvolvimento não especificados

19

desenvolvimento principalmente a partir dos anos 2000, diante os desafios econômicos,

ambientais e humanitários ligados à energia postos à sociedade internacional. Todavia, os

dados mostram que o aumento de relevância do tema não é constante na agenda dos

principais agentes doadores, destacando a tendência de queda dos investimentos dos EUA

a partir de 2005, e da Alemanha a partir de 2012.

Também foi possível observar que de forma geral a subárea de maior relevância de

investimentos foi a de transmissão e distribuição elétrica, ligada à tarefa de expansão do

acesso à energia nos países em desenvolvimento.

Não obstante, os dados também apontam a uma falta de coesão entre os principais

atores doadores quanto às subáreas de aplicação dos recursos ODA para energia. Esta

falta de sincronia poderia ser entendida tanto como dispersão quanto complementaridade de

ação nos países em desenvolvimento, uma resposta com maior precisão poderia ser

investigada em estudo mais detalhado, como um estudo de caso específico.

Na área de geração energética, globalmente houve mais investimentos na base das

fontes não renováveis, por outro lado, os dados indicam que países europeus

(principalmente Alemanha e França) priorizam os investimentos em energias renováveis

entre os fluxos de assistência no setor energético em países em desenvolvimento.

Os desembolsosde ODA voltados para usinas hidrelétricas foram em geral relevantes,

mas as tecnologias alternativas de energia, como solar e eólica, ainda estão a margem dos

investimentos.

A distribuição geográfica dos recursos globais parece atender às regiões mais críticas

em termos de pobreza energética- Ásia e África. Isso não quer, porém, dizer que está

necessariamente ocorrendo uma melhoria para as populações quanto ao acesso e a

qualidade das fontes de energia, para isto seria necessário outro estudo mais aprofundado

quanto aos resultados efetivos dos investimentos e seus efeitos para o desenvolvimento nos

países de destino dos recursos.

20

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