2 – ngp, mod gerencial e contexto 1 sistema de gestão na administração pública 2 - nova...

2 – NGP, MOD GERENCIAL E CONTEXTO 1

Sistema de Gestão na Administração Pública

2 -

NOVA GESTÃO PÚBLICA, MODELO GERENCIAL E CONTEXTO FEDERATIVO BRASILEIRO



«A tarefa de hoje consiste em conduzir os homens para uma situação, na

qual cada um realize o seu trabalho para a integralidade, a partir de seu próprio impulso interior...deve-se

criar a situação, na qual seja possível a cada um fazer livremente o que lhe cabe, na medida de suas habilidades

e forças.»

Rudolf Steiner



A NOVA GESTÃO PÚBLICAdefinição, características,experiência comparada

FERNANDO LUIZ ABRUCIO

Conteúdo

O movimento reformistaA evolução do processo de reforma do Estado

A Nova Gestão Pública (NGP)Princípios, a NGP no Brasil e em São Paulo



Origens da crise do Estado (1)a) Crise fiscal processo iniciado na década de 1980

efeito da primeira e segunda crises do petróleo modelos de intervenção estatal em crise

Estado de bem-estar social (welfare state) investimento por meio de endividamento externo encarecimento do capital externo

pressão por aumento do gasto social aumento das demandas sociais decorrentes do processo de redemocratização Constituição de 1988 - garantia do acesso universal a saúde e educação - aumento do papel de estados e municípios

queda das receitas orçamentárias fim do “imposto inflacionário” ; estagnação econômica



Origens da crise do Estado (2) b) Internacionalização

internacionalização do capital e interligação dos mercados financeiros maior vulnerabilidade ante a crises externas

crescente poder das multinacionais “globalização do crime organizado”

infiltração no sistema financeiro e no Estado formação de redes internacionais do crime exige ação articulada/em rede dos Estados



Origens da crise do Estado (3)c) Aumento da economia informal

aumento de produtividade das empresas desemprego estrutural

impacto nas contas públicas diminuição da arrecadação tributária impacto na previdência

desemprego ciclo vicioso de estagnação econômica e pressão por gastos sociais



Origens da crise do Estado (4)d) Terceira Revolução Industrial

Era da Tecnologia da Informação mudanças de paradigma

hierarquia rígida trabalho em rede monopólio da informação informação compartilhada

e dinâmica pressão social por:

maior eficiência na prestação dos serviços maior transparência: publicização das informações e em

linguagem acessível ex.: divulgação das contas públicas na Internet (ainda está em

linguagem técnica...)



Origens da crise do Estado (5)e) Ampliação da noção de esfera pública

positiva: novos atores sociais terceiro setor, movimentos sociais grupos transnacionais

OMC, redes sociais internacionais

negativa: crescimento do não-Estado aumento da exclusão social incapacidade do Estado em dar resposta à parcela

excluída da população surgimento de máfias e grupos criminosos

competição com o Estado (tráfico “garante” segurança aos moradores de uma favela)

infiltração na estrutura do Estado



Origens da crise do Estado (6)f) Transformações sociais

urbanização acelerada crise das metrópoles (favelização etc.)

envelhecimento da população desequilíbrio no sistema previdenciário

papel da mulher maior inserção no mercado de trabalho

ParadoxoNunca o Estado foi tão necessário e tão frágil para resolver os dilemas coletivos



Primeiras respostas à crise do Estado: a experiência inglesa

1) O modelo gerencial puro

2) O modelo do Consumerism(consumer = consumidor)

3) O Public Service Orientation(“modelo orientado ao serviço público”)



O modelo gerencial puroCaracterísticas

a) Estado mínimo e neo-utilitarismo

b) Superioridade da administração privada

c) O foco no contribuinte

d) Consciência de custos e economicidade

e) Eficiência e administração por objetivos

f) Descentralização administrativa e modelo da autonomia gerencial



O modelo do ConsumerismCaracterísticas

a) Incorporação de novos valoresb) A eficiência adaptativa (competição)c) Descentralização e horizontalização de

estruturasd) A questão da qualidade totale) Contratualização dos serviçosf) A busca da satisfação do consumidor de

serviços públicos



O Public Service OrientationCaracterísticas

a) Crítica ao conceito de consumidor

b) Ampliação do espaço público

c) Descentralização

d) Aprendizado organizacional

e) Accountability e eqüidade

(accountability = “responsabilização”)



Principais temas da NGP 1) Profissionalização da alta burocracia

-núcleo estatal estratégico-formulação, supervisão e regulação das políticas-capacidade de negociação e responsabilização perante o

sistema políticoEx.Gestores públicos (Governo Federal)

-pertencem às “carreiras típicas de Estado”-recomposição salarial, novos concursos etc.



Principais temas da NGP2) Transparência

-publicização das informações públicas

-responsabilização perante a sociedade

-combate à corrupção

Ex

Prestando Contas (Estado de SP)-divulgação das informações referentes a Bolsa Eletrônica de Compras, folha,

arrecadação e execução orçamentária, etc.



Principais temas da NGP3) Descentralização

-execução dos serviços públicos por estados e municípios

-maior fiscalização e controle social

Exemplo

Educação-atribuições dos governos municipais (pré-escola, ensino fundamental),

estaduais (ensino médio) e federal (ensino superior etc.)



Principais temas da NGP

4) Desconcentração

-das atividades exclusivas do Estado

-concentração da formulação das políticas, delegação da execução

Exemplo

Agências Executivas (Governo Federal)-ANVISA, ANS, ANEEL, ANATEL, ANP etc.

-celebração de contratos de gestão




5) Gestão baseada em resultados-Definição de metas e indicadores-Avaliação e aprendizado organizacional-Planejamento estratégico e participativoExGuia Fácil (Prefeitura de Santo André)

-Catálogo com 500 serviços públicos municipais, estabelecendo compromissos de atendimento com os munícipes



Principais temas da NGP6) Novo padrão de gestão de pessoas

-novas competências-papel da capacitação continuada-liderança e trabalho em equipe-motivação-nova ética públicaExPrograma de Desenvolvimento Gerencial (ESP)

-desenvolvimento de novas competências-capacitação para a gestão da mudança



Principais temas da NGP7) Novas formas de prestação de serviços públicos

-contratualização e horizontalização-pluralismo institucional

-setor público não-estatal

ExOrganizações Sociais (ESP)

-atuação nas áreas da saúde e da cultura-contrato de gestão com o Estado-Oito OSs gerenciam doze hospitais públicos




8) Orientação para o cidadão-usuário-preocupação com a qualidade do serviço

-avaliação dos serviços públicos por usuários e não-usuários (ex.: inacessível)

Ex

Poupatempo (ESP) diversos órgãos e entidades públicas em um mesmo local aprovação de 99% dos usuários pesquisados



Principais temas da NGP9) Gestão e políticas públicas

-relação entre formulação e implementação-coordenação e intersetorialidade-relações intergovernamentaisExPPA (ESP)

nova concepção de orçamento:gestão por programas

definição de metas setoriais e regionais



Principais temas da NGP10) Governança interna e externa

-relação do governo com seus funcionários e com outros atores sociais

Ex-Interna: Ouvidoria da Polícia (ESP)

ouve, encaminha e acompanha denúncias e reclamações da população sobre as Polícias

-Externa: Conselhos Estaduais (ESP) dos Direitos da Criança e do Adolescente, da Educação, da

Assistência Social etc.



A accountability (responsabilização) da administração pública (1)

1) Accountability ou responsabilização

a) transparência dos atos dos governantes

b) possibilidade de sanção destes pelos governados meios para acompanhar o comportamento dos governantes e

responsabilizá-los por seus atos




2) Formas clássicas de accountabilitya) Eleitoral

avaliação da gestão pelos eleitores (voto)

b) Parlamentar checks and balances (pesos e contrapesos)

c) Procedimental realizado pelos tribunais de contas analisa o processo (meios) e não os resultados (fins)




3) Novas formas de accountabilitya) Controle por resultados

contratos de gestão indicadores de resultado

Ex.: Organizações Sociais da Saúde

b) Controle Contábil de Custos ir além da checagem dos gastos realizados políticas públicas: formas mais econômicas e eficientes




3) Novas formas de accountabilityc) Controle por competição administrada (ou por

quase-mercados) as diversas agências buscam oferecer o melhor serviço público aos

usuários

d) Controle social cidadãos avaliam os serviços públicos cidadãos participam da gestão dos serviços

Ex.: Conselhos Estaduais (Direitos da Criança e do Adolescente, Educação, Assistência Social etc.)



Reforma do Estado no Brasil recente (1)

Breve histórico1. República Velha (1889-1930)2. Reforma burocrática (1936)3. Período militar e a segunda reforma (1967)4. Programa Nacional de Desburocratização5. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do

Estado (1995)




1) República Velha (1889-1930)-sistema oligárquico, personalista e clientelista-sociedade brasileira: conservadora e

regionalista-Eleições: agradar à elite dominante

atender a diferentes interesses em jogo acordos entre os coronéis, governadores e presidente



Reforma do Estado no Brasil recente (3)2) Reforma burocrática (1936)

- primeira reforma administrativa introdução de conceitos da burocracia clássica tentativa de superar a administração patrimonialista introdução do sistema de mérito formação de um corpo administrativo profissional Dasp: 1938 conceitos de administração indireta e descentralização dos

serviços públicos ênfase no controle excessiva centralização excessiva rigidez de normas e procedimentos



Reforma do Estado no Brasil recente (4)3) Período militar

- segunda reforma: Decreto-Lei n. 200 (1967) superar rigidez do modelo burocrático introduzir características gerenciais planejamento, orçamento

- Descentralização e controle dos resultados separação entre administração direta e indireta expansão da administração descentralizada

- Características ênfase na descentralização ausência de concursos públicos insulamento burocrático de empresas estatais (autonomia de

gestão) / núcleo estratégico do Estado enfraquecido sobrevivência de práticas patrimonialistas




4) Plano Nacional de Desburocratização-início da década de 1980-principais objetivos

revitalizar as organizações estatais melhorar e simplificar os processos administrativos descentralizar a autoridade promover a eficiência




5) Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (1995)

-características

-resultados

-aprendizado



Reforma do Estado, anos 89 e 90• Revisão dos papéis do Estado

• Revisão da forma de organização e funcionamento

Estado produtor x promotorEstado produtor x promotor

descentralização: agências (descentralização: agências (agencificationagencification), ), estados, municípios, terceiro setorestados, municípios, terceiro setor

parceriasparcerias



Estratégia da Reforma do Governo Federal 1995-1998FORMA DE PROPRIEDADE FORMA DE ADMINISTRAÇÃO

ESTATAL PÚBLICAnão-ESTATAL

PRIVADA BUROCRÁTICA GERENCIAL

NÚCLEO ESTRATÉGICOLegislativo, Judiciário, Presidência, Cúpula dos Ministérios, Forças Armadas

ATIVIDADES EXCLUSIVASControle, Fiscalização, Subsídios, Seguridade

ATIVID. NÃO EXCLUSIVASUniversidades, Hospitais, Centrosde Pesquisa, Museus

PRODUÇÃO PARAO MERCADOEmpresas Estatais

Publicização

Privativação



núcleo estratégico, responsável pelo governo

e voltado para a elaboração de políticas

públicas e instrumentos normativos;

as atividades exclusivas, que envolvem os

serviços que requerem o poder de regular,

fiscalizar e fomentar, próprio do Estado;

os serviços não exclusivos, voltado para os

serviços destinados à garantia dos direitos

humanos e, onde também atua a iniciativa

privada; e,

os bens e serviços para o mercado, voltados

para a aferição de lucro e que são tipicamente

da iniciativa privada.

Administração

Direta

Agências

reguladoras e

executivas

Organizações

sociais

Empresas



Modelo Burocratico Modelo Gerencial

Clovis Bueno de Azevedo



BUROCRACIA x GERENCIALISMO

Revolução Industrial no século XXTaylorismoWellfare state“Modernidade”

CONTEXTO

Globalização da economiaSociedade da informaçãoPós-modernidade Resposta a Estado ampliado



BUROCRACIA X GERENCIALISMO

Organizações públicas distinguem-se de organizações privadasGestão pública distingue-se da gestão privada (empresarial)

PREMISSAS

Organizações públicas semelhantes às organizações privadasGestão pública “inspira-se” na gestão privada (empresarial)




Controle de corrupção e de nepotismoDefesa contra o patrimonialismo

PROPÓSITO

Busca da eficiência e qualidade

Redução dos custos




= Interesse do próprio Estado = afirmação do poder do Estado = necessidades da própria burocracia

NOÇÃO DE INTERESSE PÚBLICO

Interesse da coletividade



BUROCRACIA - PRINCÍPIOS•Profissionalismo / Rigorosa Profissionalização da AP• Idéia de Carreira• Impessoalidade• Meritocracia• Admissão segundo rígidos critérios de mérito• Sistema estruturado e universal de remuneração• Capacitação permanente• Carreiras• Avaliação constante de desempenho• Treinamento sistemático• Recompensa pelo desempenho

(boa administração burocrática...)

Síntese: poder racional-racional(Princípio da legalidade!)



BUROCRACIA - PRINCÍPIOS•Profissionalismo / Rigorosa Profissionalização da AP• Idéia de Carreira• Impessoalidade• Meritocracia• Admissão segundo rígidos critérios de mérito• Sistema estruturado e universal de remuneração• Capacitação permanente• Carreiras• Avaliação constante de desempenho• Treinamento sistemático• Recompensa pelo desempenho


Síntese: poder racional-racional(Princípio da legalidade!)



GERENCIAL - PRINCÍPIOS•Profissionalismo / Rigorosa Profissionalização da AP• (Idéia de) Carreira• Impessoalidade• Meritocracia• Admissão segundo rígidos critérios de mérito• Sistema estruturado e universal de remuneração• Capacitação permanente• Carreiras• Avaliação constante de desempenho• Treinamento sistemático• Recompensa pelo desempenho


Revisão da administração racional- legalFlexibilização (dos princípios)

(Princípio da legalidade?)



BUROCRACIA - PRINCÍPIOS

•hierarquia funcional (burocracia tradicional?)

• (ideologia do) Formalismo (burocracia tradicional...) (x não excessos formais)

•rigor técnico (burocracia tradicional...)



GERENCIAL - PRINCÍPIOSNão excessos formais

(não–formalismo/não rigor técnico) (“não-ideologia de ...”)

•hierarquia não funcional/redução de níveis hierárquicos/horizontalização de estruturas/descentralização de funções/autonomia dos administradores/incentivos à criatividade

• definição precisa de objetivos / competição administrativa




Controles rígidosControles de processo / procedimentos (meios)Controles a priori

FORMAS / LÓGICA DE CONTROLE

Controles flexíveis (não rígidos)

Controles de resultados (fins)

Controles a posteriori

Controle direto da administração pública pelos cidadãos (principalmente em nível local)

Participação de agentes privados e de organizações da sociedade civil




Desconfiança (essencial) com relação aos administradores públicos (e aos cidadãos)

PREMISSA (IMPLÍCITA)

Confiança nos administradores públicos e nos cidadãos




Não ContribuinteNão cliente

CIDADÃO

Contribuinte

Cliente



BUROCRACIA

Ineficiência e não qualidade dos serviços públicosRigidezFormalismo/Ideologia do Rigor TécnicoAuto-referência / Interesse público = interesse do Estado e da burocraciaPolíticas Públicas relegadas a segundo planoPerda da noção de sua missão básicaIncapacidade de voltar-se para os cidadãos (vistos como clientes)Critério de resultado positivo = controle seguro (foco nos meios)

Desconfiança como essência

PONTOS NEGATIVOSPontos

positivos

Efetividade

no

Controle

de

Abusos



GERENCIALISMO

Ponto Negativo

Não há

PONTOS POSITIVOS

Eficiência e qualidade nos serviços públicosFlexibilidadeNão-formalismo / Não (ideologia do) Rigor TécnicoEstado (explicitamente) voltado para a satisfação do interesse público / para o interesse da coletividade(Resultado das) Políticas Públicas postos(as) em primeiro planoClareza da noção básica do EstadoEstado voltado para a satisfação do interesse do cidadão, visto como cliente, como consumidor e como contribuinteCritério de resultado positivo = o próprio resultado (foco nos resultados)Não-desconfiança (paradigma da confiança) como essência



Orientações para gestãoIdentificar o marco referencial Construir o planejamento estratégico (missão, visão

de futuro (dht), valores e principios, macroprocessos (finalísticos) objetivos estratégicos, análise swot, monitoramento e avaliação estratégica (metas e indicadores)

Gestão estratégica (planejamento publico-PPA,LDO,LOA, por programa ou projeto)

Qualidade na administraçãoo públicaGestão por processos e desburocratizaçãoGestão por competências



• Questão central – preocupação com a organização (parte mais dura)

• Agora é com a liderança, as relações interpessoais e com a cultura



Brasil: Estado federativo

• Divisão territorial de poder – Municípios, Estados e União

• Autonomia e interdependência– Não há relação de hierarquia– Há divisão de poder e áreas comuns



Assembléia Constituinte• Centralização autoritarismo• Descentralização democratização• Quanto mais perto das pessoas, maior

participação,fiscalização e democracia• Diretrizes de descentralização/ municipalização de

recursos e atribuições

• Instâncias de participação direta – Conselhos de Políticas Públicas



Constituição Federal de 1988descentralização

• Município ente federativo – Ao lado da União e dos Estados (e não subordinado a

eles)• Autonomia política (eleições, LOM)• Autonomia administrativa (organização e pessoal)• administrativa e financeira (transferências const. legais, IPTU,

ISS, cota ICMS) – Descentralização de recursos

• Proliferação de municípios (1.500) depois de 1988• Descentralização de políticas públicas desordenada.



Constituição Federal de 1988 - garantia de direitos• Universalização da saúde e educação• Vinculação de recursos (25% educação) e

planejamento• serviço público de transporte coletivo• cooperação com União e Estado em programas de

educação pré-escolar, de ensino fundamental, serviços de atendimento à saúde

• diretrizes de descentralização na assistência social (coordenação federal, execução estadual e municipal)

• participação da população na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.



Constituição Federal de 1988Compartilhamento de atribuições

• “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...)”

• São 12 incisos, contendo: conservação do patrimônio público; saúde e assistência social; acesso à cultura e à educação; proteção do meio ambiente; fomento à produção agropecuária e organização do abastecimento alimentar; moradias e saneamento básico; combate às causas da pobreza; política de educação para a segurança do trânsito.



Política pública em um Estado democrático

Formulação

Implementação

Avaliação

Formação da agenda

Saúde, educação, assistência social, transporte,planeja-mento urbano etc.

União, Estado,

Conselhos

União, Estado, vinculação

orçamentária, PPA, LDO, LOA

Conselhos

Estado, usuários do serviço,

Conselhos de unidades

BUROCRATAS

CIDADÃOS

POLÍTICOS

POLÍTICOS

POR MEIO DO VOTO

SEGUNDO NORMAS E PROCEDIMENTOS PRE

ESTABELECIDOS



A Constituição de 1989, inseriu o Município como um ente federativo. Somente 6 paises no mundo tem essa característica.

Há uma redefinição dos campos de atuação dos entes:Federal - é o regulador. É o normatizador. Distribuir verbas

diretamente no Município para programas definidos como prioritários.

Município - realiza as ações para os munícipes

questão: qual o papel do nível Estadual? Atuar em nível regional e ações intersetoriais.

+ participação popular pelos conselhos (auxilia o executivo)

+ Ministério Público - defensor dos interesses públicos

Lei de responsabilidade Fiscal Dirigente

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