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PLANEJAMENTO E PROGRAMACcedilAtildeO DE ACcedilOtildeES INTERSETORIAIS
PARA A PROMOCcedilAtildeO DA SAUacuteDE E DA QUALIDADE DE VIDA
Carmen Fontes Teixeira
1 e Jairnilson Silva Paim
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Fonte Rev adm puacuteblica34(6)63-80 nov-dez 2000
RESUMO
O presente texto visa discutir as possibilidades de utilizaccedilatildeo da abordagem
ldquomatusianardquo para o planejamento e gestatildeo intersetorial Revisa em linhas gerais a
trajetoacuteria do enfoque estrateacutegico-situacional da planificaccedilatildeo apresentando alguns
argumentos a favor da incorporaccedilatildeo de elementos desse enfoque no planejamento de
accedilotildees intersetoriais dirigidas ao enfrentamento de problemas de sauacutede e seus
determinantes Sistematiza alguns passos considerados necessaacuterios para o
desenvolvimento de um processo de planejamento municipal que adote essa
perspectiva exemplificando com a experiecircncia que vem sendo desenvolvida atraveacutes da
elaboraccedilatildeo do Plano Intersetorial e Modular de Accedilatildeo para a Promoccedilatildeo da Paz e da
Qualidade de Vida na Cidade do Salvador mediante convecircnio entre a Prefeitura
Municipal de Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da UFBA
Palavras-chave Intersetorialidade Qualidade de vida Planejamento estrateacutegico
Cidade saudaacutevel Promoccedilatildeo da sauacutede
Summary
This article discusses the possibilities of the use of Carlos Matusrsquo approach to planning
and inter-sectorial management It broadly reviews the trend of the strategic-situational
approach to planning presenting some arguments in favour of the employment of
elements of this approach in the designing of inter-sectorial actions intended to deal
with health problems and their determinants This article also systematises steps that are
necessary for the development of a process of planning at municipal level that should
adopt this perspective The article presents examples from the experience that have been
developed through the preparation of The Inter-Sectorial and Modular Plan of Actions
towards Promotion of Peace and Quality of Life in Salvador This Plan has been the
object of a contract between the Municipal Administration of Salvador and The Institute
of Collective Health of the Federal University of Bahia
Key-words inter-sectorial plan quality of life strategic planning health promotion
1 Doutora em Sauacutede Puacuteblica Professora Adjunto IV do Instituto de Sauacutede Coletiva do ISCUFBa
2 Professor Titular em Poliacutetica de Sauacutede do ISCUFBa Pesquisador 1-A do CNPq
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1 INTRODUCcedilAtildeO
O debate atual sobre Promoccedilatildeo da Sauacutede (Buss 2000) e a formulaccedilatildeo de
propostas de accedilatildeo intersetorial voltadas para a melhoria da qualidade de vida de
diversos grupos populacionais (Minayo et al 2000) especialmente em aacutereas urbanas
(Noronha et al 2000) insere-se no contexto da busca de alternativas agrave crise do setor
sauacutede cujas raiacutezes encontram-se parcialmente estruturadas na reproduccedilatildeo de
concepccedilotildees e praacuteticas cada vez mais insuficientes e inadequadas face agraves mudanccedilas
demograacuteficas epidemioloacutegicas poliacuteticas e culturais das sociedades contemporacircneas
No acircmbito internacional constata-se uma evoluccedilatildeo da noccedilatildeo de ldquopromoccedilatildeo da
sauacutederdquo desde aquela concebida por Henry Sigerist como uma das tarefas da medicina
passando pela ecircnfase nas accedilotildees sobre o estilo de vida a partir do Relatoacuterio Lalonde no
Canadaacute em 1974 ateacute as conferecircncias sobre o tema em Ottawa (Canadaacute) Adelaide
(Austraacutelia) Sundsvall (Sueacutecia) Bogotaacute (Colocircmbia) Jacarta (Indoneacutesia) e Meacutexico nas
duas uacuteltimas deacutecadas quando se enfatizaram as propostas das cidades saudaacuteveis das
poliacuteticas puacuteblicas saudaacuteveis e a da accedilatildeo intersetorial (Ferraz 1998 Buss 2000)
Diversos seminaacuterios promovidos pela Organizaccedilatildeo Panamericana de Sauacutede tecircm
destacado a noccedilatildeo de intersetorialidade definida como o ldquoprocesso em que os objetivos
as estrateacutegias e os recursos de cada setor se consideram segundo suas repercussotildees e
efeitos nos objetivos estrateacutegias atividades e recursos dos demais setoresrdquo (Anaacutelisis
1992 ab) Em 1997 a Organizaccedilatildeo Mundial da Sauacutede promoveu uma conferecircncia
internacional dedicada a discutir especificamente a ldquoaccedilatildeo intersetorial para a sauacutederdquo
(IAH) na perspectiva da Renovaccedilatildeo da Sauacutede Para Todos (RSPT) Nesta oportunidade
uma definiccedilatildeo alcanccedilada pelo consenso dos participantes estabelece que a IAH
corresponde a uma relaccedilatildeo reconhecida entre uma ou vaacuterias partes do setor sauacutede com
uma ou vaacuterias partes de outro setor que se tenha formado para atuar em um tema
visando alcanccedilar resultados de sauacutede (ou resultados intermediaacuterios de sauacutede) de uma
maneira mais efetiva eficiente ou sustentaacutevel do poderia alcanccedilar o setor sauacutede agindo
por si soacute (WHO 19973) Nessa perspectiva as instituiccedilotildees educativas em sauacutede
puacuteblica tecircm sido convocadas a desenvolver enfoques teoacutericos e praacuteticos em pesquisa
ensino e cooperaccedilatildeo teacutecnica em apoio a accedilatildeo e ao compromisso intersetoriais
(Lamarche et al 2000)
No Brasil a difusatildeo do movimento da Promoccedilatildeo da Sauacutede vem ocorrendo em um
contexto marcado pela implementaccedilatildeo de poliacuteticas programas e projetos de reforma na
organizaccedilatildeo e gestatildeo das accedilotildees e serviccedilos puacuteblicos de sauacutede especialmente no acircmbito
municipal locus privilegiado de experimentaccedilatildeo de alternativas ao modelo meacutedico-
assistencial hegemocircnico Tais intervenccedilotildees incluem a reorganizaccedilatildeo da oferta de
serviccedilos assistenciais nas unidades operacionais do sistema de sauacutede o
desenvolvimento de accedilotildees territoriais de vigilacircncia epidemioloacutegica e sanitaacuteria a
ampliaccedilatildeo e diversificaccedilatildeo das accedilotildees de educaccedilatildeo e comunicaccedilatildeo social em sauacutede bem
como a formulaccedilatildeo e execuccedilatildeo das chamadas ldquopoliacuteticas puacuteblicas saudaacuteveisrdquo de caraacuteter
intersetorial (Teixeira et al 1998)
O processo de descentralizaccedilatildeo da gestatildeo do SUS a experiecircncia acumulada com a
municipalizaccedilatildeo e a distritalizaccedilatildeo dos serviccedilos a implantaccedilatildeo de estrateacutegias de
reorganizaccedilatildeo da atenccedilatildeo baacutesica com o Programa de Agentes Comunitaacuterios de Sauacutede -
PACSPrograma de Sauacutede da Famiacutelia - PSF e as iniciativas mais recentes em torno do
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projeto de estruturaccedilatildeo do sistema de vigilacircncia da sauacutede no SUS ndash VIGISUS (Paim
1999) constituem hoje um leque diversificado de propostas e estrateacutegias que abarcam
aspectos gerenciais teacutecnico-assistenciais poliacuteticos e eacuteticos das praacuteticas de sauacutede em
nosso meio
Ainda que haja certa convergecircncia quanto ao caraacuteter virtuoso da aposta na
descentralizaccedilatildeo na intersetorialidade e em modelos de gestatildeo alternativos (Junqueira
1998 Siqueira 1998) persistem duacutevidas quanto agraves formas mais adequadas de planejar
organizar conduzir gerir e avaliar tais intervenccedilotildees (Viana 1998) Nesse particular haacute
divergecircncias quanto a ecircnfase e agrave precedecircncia de reformas administrativas para compor
novos arranjos organizacionais e institucionais aleacutem de perplexidades em relaccedilatildeo agraves
praacuteticas poliacuteticas necessaacuterias a uma redistribuiccedilatildeo do poder e agrave reorganizaccedilatildeo dos
processos de trabalho (Paim 1992 Inojosa 1998 Sucupira 1998) especialmente no
interior dos aparelhos do Estado visando formular e implementar poliacuteticas e assegurar
efetividade agrave accedilatildeo intersetorial O ldquoloteamentordquo de cargos do governo entre diferentes
tendecircncias e grupos poliacuteticos (Inojosa 1998) o aprisionamento da poliacutetica pelos
interesses das elites locais o burocratismo o corporativismo e os limites impostos pela
atual poliacutetica econocircmica (Viana 1998) representam constrangimentos que devem ser
considerados no desenho estrateacutegico
Portanto um dos desafios colocados por esse processo diz respeito ao
planejamento organizaccedilatildeo e gerenciamento da accedilatildeo intersetorial isto eacute da conjugaccedilatildeo
dos esforccedilos de distintos setores como sauacutede educaccedilatildeo saneamento seguranccedila
transporte habitaccedilatildeo entre outros visando a racionalizaccedilatildeo dos recursos existentes e a
transformaccedilatildeo das atividades desenvolvidas tendo em vista maior efetividade e impacto
sobre os problemas e necessidades sociais Alguns autores (Suaacuterez 1992 Junqueira
1998 Inojosa 1998) recomendam partir dos problemas da populaccedilatildeo de um dado
territoacuterio e buscar as soluccedilotildees articulando distintas poliacuteticas e setores Assim ldquoas accedilotildees
intersetoriais dos serviccedilos urbanos exigem um planejamento que garanta a integraccedilatildeo
dos objetivos e que esteja em constante processo de aprendizagem no sentido de
voltado agrave realidade altamente dinacircmica e mutante de nossa sociedaderdquo (Siqueira
1998105)
Com efeito a operacionalizaccedilatildeo de propostas inovadoras como eacute o caso das
accedilotildees intersetoriais exige o desenvolvimento de um processo de planejamento e
programaccedilatildeo que se constitua em um espaccedilo de poder compartilhado e de articulaccedilatildeo de
interesses saberes e praacuteticas das diversas organizaccedilotildees envolvidas Nesse sentido a
escolha por um determinado enfoque teoacuterico-metodoloacutegico a ser utilizado no processo
de formulaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas e de planejamento de accedilotildees intersetoriais deve levar
em conta a necessidade de coerecircncia entre os propoacutesitos definidos e os meacutetodos
selecionados (Testa 1992) de modo a permitir o desencadeamento de um processo de
reorganizaccedilatildeo das praacuteticas gerenciais dos formatos organizacionais e sobretudo dos
processos de trabalho no acircmbito das instituiccedilotildees envolvidas (Paim 1993 Schraiber
1995 Schraiber et al 1999)
Mesmo reconhecendo a existecircncia de diversas abordagens teoacutericas e propostas
metodoloacutegicas no campo da planificaccedilatildeo consideramos pertinente discutir a utilidade
do enfoque situacional vertente do pensamento estrateacutegico desenvolvido na Ameacuterica
Latina a partir da contribuiccedilatildeo do economista chileno Carlos Matus (1996) para o
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planejamento e gestatildeo de planos programas e projetos de accedilatildeo intersetorial (Suaacuterez
1993) particularmente no acircmbito municipal e local
Nesse sentido o presente texto visa discutir as possibilidades de utilizaccedilatildeo da
abordagem matusiana para o planejamento e gestatildeo intersetorial Assim procura
revisar em linhas gerais a trajetoacuteria do enfoque estrateacutegico-situacional da planificaccedilatildeo
apresentando alguns argumentos a favor da incorporaccedilatildeo de certos elementos desse
enfoque no processo de planejamento das accedilotildees intersetoriais e sistematizando alguns
passos considerados necessaacuterios para o desenvolvimento de um processo de
planejamento municipal que adote essa perspectiva
2 PLANEJAMENTO SITUACIONAL DOS SISTEMAS LOCAIS DE SAUacuteDE
AgraveS POLIacuteTICAS PUacuteBLICAS SAUDAacuteVEIS
O enfoque estrateacutegico-situacional foi originalmente proposto por Matus (1972
1984) como uma teoria geral da planificaccedilatildeo passiacutevel de subsidiar uma praacutetica concreta
em qualquer dimensatildeo da realidade social e histoacuterica Do ponto de vista metodoloacutegico
contemplava simultaneamente a formulaccedilatildeo de poliacuteticas o planejamento e a
programaccedilatildeo Nos uacuteltimos 20 anos esse enfoque foi difundido na Ameacuterica Latina e no
Brasil inicialmente no acircmbito acadecircmico atraveacutes de cursos realizados na aacuterea de
Planejamento amp Gestatildeo em sauacutede e posteriormente atraveacutes de seminaacuterios consultorias
e oficinas de trabalho promovidos por organismos internacionais e nacionais contando-
se muitas vezes com a participaccedilatildeo do proacuteprio autor
A Organizaccedilatildeo Panamericana de Sauacutede por exemplo absorveu parte das
concepccedilotildees derivadas desse enfoque por ocasiatildeo dos seminaacuterios realizados no iniacutecio
dos anos 80 com o objetivo de sistematizar meacutetodos teacutecnicas e instrumentos de gestatildeo
que facilitassem a implementaccedilatildeo da estrateacutegia SPT 2000 o que resultou na elaboraccedilatildeo
de um esquema teoacuterico metodoloacutegico de planificaccedilatildeo situacional (Barranechea et al
1987) no bojo das iniciativas desencadeadas com o desenvolvimento dos Sistemas
Locais de Sauacutede (SILOS)
A articulaccedilatildeo intersetorial um dos princiacutepios e diretrizes da SPT 2000 aparece
claramente referida na proposta metodoloacutegica desses autores quando admitem que
existem variaacuteveis de significativa influecircncia sobre a situaccedilatildeo de sauacutede que escapam ao
controle das autoridades do sistema de sauacutede () Isto obriga a colocar o plano de
sustentaccedilatildeo de SPT 2000 considerando cenaacuterios que permitam que se proponham
operaccedilotildees e accedilotildees fora do acircmbito da sauacutede () A reduccedilatildeo da brecha sanitaacuteria exige
operaccedilotildees e accedilotildees que afetem as variantes que condicionam os problemas de sauacutede e
natildeo que apontem soacute agraves opccedilotildees especiacuteficas da produccedilatildeo dos serviccedilos de sauacutede
(Barranechea et al 19873 )
O movimento em torno da criaccedilatildeo e desenvolvimento dos SILOS que no Brasil
se expressou no processo de distritalizaccedilatildeo desencadeado durante a implantaccedilatildeo dos
Sistemas Unificados e Descentralizados de Sauacutede (SUDS) entre 1987 e 1990 e
posteriormente com a municipalizaccedilatildeo das accedilotildees e serviccedilos (Paim 1999) implicou a
elaboraccedilatildeo experimentaccedilatildeo e reflexatildeo criacutetica sobre propostas de planejamento e
programaccedilatildeo local O enfoque situacional foi inicialmente adotado buscando certas
adaptaccedilotildees (Rivera 1987 Teixeira 1993) e problematizando-se posteriormente a
possibilidade de se conjugar elementos teoacutericos e metodoloacutegicos da chamada ldquotrilogia
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matusianardquo - o Planejamento Estrateacutegico-Situacional (PES) o Meacutetodo Altadir de
Planificaccedilatildeo Popular (MAPP) e o Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos
(ZOOP) agrave programaccedilatildeo em sauacutede (Artmann 1993 Saacute e Artmann 1994)
A incorporaccedilatildeo dessas propostas por um conjunto significativo de Distritos
Sanitaacuterios e municiacutepios na primeira metade dos anos 90 fez parte de um primeiro
momento de formulaccedilatildeo da noccedilatildeo de Vigilacircncia da Sauacutede entendida como uma praacutetica
sanitaacuteria que incluiria em sua dimensatildeo gerencial o planejamento e a programaccedilatildeo
situacional das accedilotildees de VISAU contemplando desde accedilotildees de caraacuteter intersetorial para
a melhoria das condiccedilotildees de vida da populaccedilatildeo do territoacuterio ateacute a reorganizaccedilatildeo da
atenccedilatildeo agrave ldquodemanda espontacircneardquo nas unidades de sauacutede do Distrito Sanitaacuterio (Mendes
1994 Teixeira 1994 Vilasboas 1998)
A noccedilatildeo de Vigilacircncia da Sauacutede ndash VISAU abarca os vaacuterios niacuteveis de prevenccedilatildeo
tratando de articular o ldquoenfoque populacionalrdquo (promoccedilatildeo) com o ldquoenfoque de riscordquo
(prevenccedilatildeo) e o enfoque cliacutenico (assistecircncia) constituindo-se de fato em uma estrateacutegia
de organizaccedilatildeo de um conjunto heterogecircneo de poliacuteticas e praacuteticas que assumiriam
configuraccedilotildees especiacuteficas de acordo com a situaccedilatildeo de sauacutede da(s) populaccedilotildees em cada
paiacutes estado ou municiacutepio (territoacuterios)
Na perspectiva da VISAU a promoccedilatildeo da sauacutede se faz atraveacutes do
desenvolvimento de ldquoPoliacuteticas puacuteblicas saudaacuteveisrdquo e de ldquoAccedilotildees sociais organizadasrdquo em
defesa da sauacutede e da melhorias de condiccedilotildees de vida dos diversos grupos populacionais
que vivem e trabalham no territoacuterio do municiacutepio locus privilegiado de formulaccedilatildeo e
implementaccedilatildeo dessas poliacuteticas e accedilotildees Para o desenvolvimento de Poliacuteticas puacuteblicas
saudaacuteveis se coloca em primeiro plano a proposta de articulaccedilatildeo intersetorial das accedilotildees
governamentais realizadas no acircmbito do territoacuterio seja em sua totalidade poliacutetico-
administrativa seja em aacutereas mais desagregadas do espaccedilo urbano para o
desenvolvimento de accedilotildees concretas definidas em funccedilatildeo da priorizaccedilatildeo de problemas e
de grupos populacionais que se constituiratildeo em objeto e sujeito das accedilotildees
A intersetorialidade assim se apresenta como uma estrateacutegica de reorganizaccedilatildeo
das respostas aos problemas necessidades e demandas sociais dos diversos grupos da
populaccedilatildeo seja em um Distrito Sanitaacuterio um municiacutepio ou uma ldquomicro-regiatildeo
assistencialrdquo Para a organizaccedilatildeo e gerenciamento desse processo eacute que se coloca a
necessidade de um processo de planejamento e programaccedilatildeo municipal e local cujos
pressupostos teoacutericos e metodoloacutegicos sejam coerentes com a concepccedilatildeo de VISAU
possibilitando a elaboraccedilatildeo de propostas de accedilatildeo voltadas ao enfrentamento de
problemas concretos em grupos populacionais e territoacuterios definidos em uma
perspectiva organizacional flexiacutevel que permita a articulaccedilatildeo de conhecimentos e
praacuteticas das diversas instituiccedilotildees envolvidas
3 POR QUE USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Os principais argumentos a favor desta opccedilatildeo derivam de caracteriacutesticas
intriacutensecas agrave concepccedilatildeo teoacuterico ndash metodoloacutegica que fundamenta este enfoque e
contribuem para o direcionamento do processo em suas determinaccedilotildees histoacuterico-
concretas Podemos sistematizar esses argumentos em torno de quatro aspectos
fundamentais da praacutetica de planejamento
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a) a compreensatildeo do objeto do planejamento como sendo os problemas e
oportunidades reais de intervenccedilatildeo em uma perspectiva que supera a
fragmentaccedilatildeo reducionista da realidade operada pelas disciplinas cientiacuteficas e
materializada nos ldquosetoresrdquo nos quais se organiza a intervenccedilatildeo estatal
b) a concepccedilatildeo do processo de planejamento como sendo constituiacutedo de
ldquomomentosrdquo que se interpenetram sem seguirem uma loacutegica sequencial
riacutegida o que possibilita uma articulaccedilatildeo das experiecircncias acumuladas nas
distintas praacuteticas institucionais dos vaacuterios ldquosetoresrdquo
c) a proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do produto do planejamento isto eacute o
entendimento do plano como ldquomodularrdquo composto de moacutedulos operacionais
que sintetizam os elementos do processo de trabalho previsto (objetivos
atividades produtos e resultados responsaacuteveis participantes prazos e
recursos) flexibilizando a organizaccedilatildeo e facilitando a participaccedilatildeo de
distintos sujeitos sociais bem como um ordenamento espaccedilo-temporal em
funccedilatildeo do desenho estrateacutegico
d) as noccedilotildees envolvidas na proposta de gestatildeo do plano e gerecircncia de
operaccedilotildees trazem embutida uma ldquoteoria de governordquo que abre espaccedilos agrave
mudanccedila das praacuteticas institucionais prevalentes nas organizaccedilotildees estatais
articulando-se com as propostas de reforma do Estado e de reorientaccedilatildeo do
desenho institucional e da praacutetica administrativa na esfera puacuteblica
potencialmente em direccedilatildeo a uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees e uma
intensificaccedilatildeo das accedilotildees comunicativas entre dirigentes teacutecnicos e usuaacuterios
dos serviccedilos
O primeiro aspecto relativo ao objeto do planejamento remete agrave concepccedilatildeo de
ldquosituaccedilatildeordquo como sendo um conjunto de problemas identificados descritos e analisados
na perspectiva de um determinado ator social concepccedilatildeo cujo fundamento
epistemoloacutegico reside na inseparabilidade entre sujeito e objeto do conhecimento De
fato Matus assume uma perspectiva relacional da produccedilatildeo de conhecimentos
admitindo que o sujeito que conhece faz parte da realidade que se daacute a conhecer o que
implica a adoccedilatildeo de uma visatildeo ldquopolicecircntricardquo do conhecimento acerca da situaccedilatildeo
referida agrave visatildeo dos diversos sujeitos que a vivenciam
Essa tomada de posiccedilatildeo diante do processo de conhecimento tem como uma das
consequecircncia a admissatildeo da pluralidade de ldquoplanejamentosrdquo isto eacute o reconhecimento
de que todos os atores sociais planejam (mesmo que natildeo escrevam planos) isto eacute
tomam decisotildees e estabelecem cursos de accedilatildeo voltados agrave consecuccedilatildeo dos seus objetivos
ainda que natildeo escrevam planos Para a articulaccedilatildeo de uma accedilatildeo intersetorial esse ponto
de vista que implica no reconhecimento do Outro eacute um ponto de partida essencial na
medida em que estabelece um patamar de relacionamento entre as instituiccedilotildees dos
diversos setores fundado no respeito agraves diferenccedilas de concepccedilotildees de capacidades
gerenciais e operativas e ateacute de interesse no desenvolvimento do processo de
planejamento conjunto
Por outro lado a concepccedilatildeo situacional do objeto de conhecimento e intervenccedilatildeo
por parte das instituiccedilotildees envolvidas implica a incorporaccedilatildeo do ldquoenfoque por problemardquo
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isto eacute a identificaccedilatildeo e seleccedilatildeo de problemas sociais que podem ser analisados de
distintos acircngulos contribuindo para a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo possiacutevel de cada
instituiccedilatildeo envolvida no seu enfrentamento e soluccedilatildeo A base teoacuterico-metodoloacutegica
dessa concepccedilatildeo reside no ldquofluxograma situacionalrdquo instrumento de anaacutelise de
problemas fundamentado na teoria da produccedilatildeo social que tenta estabelecer uma siacutentese
das concepccedilotildees fenomenoloacutegicas histoacutericas e estruturais
O fluxograma situacional permite que se sistematizem as informaccedilotildees
disponiacuteveis acerca dos problemas seja das suas formas de expressatildeo enquanto fatos ou
fenocircmenos que se oferecem agrave percepccedilatildeo mais ou menos imediata ou enquanto
condicionantes e determinantes histoacuterico-estruturais cuja identificaccedilatildeo e anaacutelise
pressupotildee o acesso a teorias explicativas que vatildeo aleacutem das aparecircncias fenomecircnicas
Essa abordagem multireferencial dos problemas seja ldquode sauacutederdquo em particular ou
ldquosociaisrdquo em geral nos parece extremamente adequada ao trabalho intersetorial por
pressupor a possibilidade de uma perspectiva interdisciplinar na anaacutelise dos problemas
que tanto possibilita o estabelecimento de um processo de diaacutelogo entre os sujeitos
envolvidos quanto permite a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo que cada instituiccedilatildeo ou
ldquosetorrdquo pode vir a aportar no processo de intervenccedilatildeo sobre os determinantes
condicionantes ou fatos que expressam os problemas
O fluxograma situacional portanto tanto abre espaccedilo a uma revisatildeo teoacuterica
apontando para a necessaacuteria conjugaccedilatildeo das contribuiccedilotildees das diversas disciplinas
coerentemente com a admissatildeo da complexidade da realidade quanto abre espaccedilos agrave
organizaccedilatildeo das accedilotildees de cada instituiccedilatildeo ou ldquosetorrdquo de acordo com o que Matus chama
de ldquoespaccedilo de governabilidaderdquo sobre a situaccedilatildeo que cabe a cada uma em funccedilatildeo da sua
missatildeo institucional e do alcance social das suas praacuteticas
O segundo aspecto a considerar no enfoque situacional eacute relativo agrave concepccedilatildeo do
processo de planejamento como constituiacutedo de ldquomomentosrdquo ndash o momento explicativo o
momento normativo o momento estrateacutegico e o momento taacutetico-operacional ndash cada um
deles trazendo em si mesmo os demais diferenciando-se apenas por uma questatildeo de
ecircnfase seja no conhecer no dever ser no pode ser ou no fazer Essa loacutegica que desafia
o tempo cronoloacutegico e remete agrave pluralidade de tempos (teacutecnico e poliacutetico) e
simultaneamente agrave pluralidade de dimensotildees do(s) sujeito(s) que planeja(m) ndash
enquanto sujeito epistecircmico poliacutetico eacutetico e praacutetico ndash se conecta coerentemente com a
pluralidade de instituiccedilotildees que compotildeem os vaacuterios ldquosetoresrdquo da accedilatildeo governamental
envolvidas em um esforccedilo de planejamento intersetorial
De fato a noccedilatildeo de ldquomomentosrdquo do planejamento permite a integraccedilatildeo de cada
instituiccedilatildeo agrave totalidade do processo independentemente do momento em que ela esteja
internamente com relaccedilatildeo ao problema selecionado para intervenccedilatildeo conjunta Assim
uma dada instituiccedilatildeo pode estar comeccedilando a analisar o problema sob sua oacutetica
especiacutefica enquanto que outra instituiccedilatildeo pode jaacute estar executando accedilotildees voltadas agrave
intervenccedilatildeo sobre determinados aspecto da situaccedilatildeo sob sua responsabilidade
institucional
A noccedilatildeo de momentos ao mesmo tempo que respeita a experiecircncia acumulada
em cada instituiccedilatildeo permite a elaboraccedilatildeo de um pensamento ldquocomumrdquo ao dar
visibilidade ou melhor trazer ao plano da consciecircncia dos sujeitos envolvidos o
conhecimento acerca da especificidade de cada momento apontando o caminho para
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uma forma de pensar o planejamento muito mais consentacircnea com a indeterminaccedilatildeo e
incerteza que marcam o contexto econocircmico social e poliacutetico contemporacircneo
A noccedilatildeo de ldquomomentordquo se articula dinamicamente com a proposta de
organizaccedilatildeo do plano como uma estrutura ldquomodularrdquo que permite a definiccedilatildeo de
objetivos e o desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas em
tempos distintos do processo de intervenccedilatildeo sobre os problemas Ou seja permite que
se incluam propostas voltadas para o aperfeiccediloamento do conhecimento disponiacutevel ou
para o aperfeiccediloamento das normas teacutecnicas e administrativas que regulam as accedilotildees a
serem realizadas ou a operacionalizaccedilatildeo de accedilotildees propriamente ditas sem ldquoengessarrdquo o
processo em etapas riacutegidas sequenciais
Outra virtude da proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do plano na perspectiva da
articulaccedilatildeo intersetorial eacute a possibilidade de integrar em um mesmo moacutedulo sujeitos
institucionais distintos flexibilizando na praacutetica estruturas organizativas burocraacuteticas
A flexibilizaccedilatildeo eacute um dos princiacutepios fundamentais das propostas mais atuais em termos
da organizaccedilatildeo dos processo de trabalho decorrecircncia inclusive da aceleraccedilatildeo do
desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico que torna cada vez mais obsoletas estruturas
fundamentadas na riacutegida especializaccedilatildeo do trabalho exigindo a reuniatildeo de
ldquoespecialistasrdquo na reconstruccedilatildeo coletiva de processos de trabalho que envolvem
criatividade e participaccedilatildeo
Aleacutem disso a utilizaccedilatildeo de ldquomatrizes de programaccedilatildeordquo que incluem a
especificaccedilatildeo dos objetivos especiacuteficos atividades e sub-atividades produtos e
resultados esperados responsaacuteveis e participantes bem como a explicitaccedilatildeo dos prazos
e dos recursos previstos para a execuccedilatildeo das accedilotildees permite o desencadeamento de um
processo criativo de elaboraccedilatildeo de propostas de praacuteticas que articula a experiecircncia de
cada sujeito e de cada instituiccedilatildeo envolvida Usada adequadamente a matriz de
programaccedilatildeo ou matriz problema-operaccedilotildees prevista no enfoque situacional pode se
tornar um instrumento eficiente de geraccedilatildeo de ideacuteias ldquonovasrdquo e motivaccedilatildeo para o
trabalho entre os participantes do processo de planejamento
Finalmente uma consequecircncia possiacutevel da incorporaccedilatildeo do enfoque situacional
eacute a abertura de espaccedilos para o desenvolvimento de accedilotildees comunicativas entre dirigentes
teacutecnicos e organizaccedilotildees incidindo tanto em uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees de
trabalho ao interior das instituiccedilotildees dos diversos ldquosetoresrdquo quanto na democratizaccedilatildeo
das relaccedilotildees entre as instituiccedilotildees governamentais e os grupos sociais organizados
Cabe observar que a abertura desses espaccedilos de diaacutelogos e negociaccedilatildeo coletiva
em torno de propostas de accedilatildeo social e do redirecionamento do uso dos recursos
puacuteblicos pode implicar ou natildeo na reestruturaccedilatildeo das relaccedilotildees de poder vigentes no
ldquoambiente internordquo das instituiccedilotildees e no ldquoambiente externordquo no contexto social onde se
operacionalizam as intervenccedilotildees de caraacuteter intersetorial Na dependecircncia da
direcionalidade impressa ao processo de planejamento ainda que o enfoque situacional
pressuponha um incremento da participaccedilatildeo da negociaccedilatildeo e do diaacutelogo este pode
contribuir ou natildeo para o ldquoempowermentrdquo da populaccedilatildeo e a construccedilatildeo de uma ldquonova
cidadaniardquo fundamentada na co-responsabilizaccedilatildeo pela promoccedilatildeo do bem-estar
coletivo
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4 COMO USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Do ponto de vista metodoloacutegico em geral o processo de planejamento situacional
inclui
a Anaacutelise da Situaccedilatildeo que abarca a identificaccedilatildeo priorizaccedilatildeo e anaacutelise dos
problemas
o Desenho da Situaccedilatildeo-Objetivo que implica a identificaccedilatildeo da ldquoImagem-
Objetivordquo que se pretende alcanccedilar no meacutedio e longo prazo a definiccedilatildeo dos cenaacuterios
provaacuteveis nos quais se estaraacute atuando no curto prazo e a formulaccedilatildeo dos Objetivos
propriamente ditos
o Desenho das Estrateacutegias que inclui o definiccedilatildeo das linhas de accedilatildeo a anaacutelise de
viabilidade das accedilotildees propostas e a elaboraccedilatildeo de projetos dinamizadores para a
construccedilatildeo da viabilidade
a Programaccedilatildeo Gerenciamento da Execuccedilatildeo e Avaliaccedilatildeo que corresponde agrave
programaccedilatildeo detalhada das accedilotildees a serem realizadas concomitante agrave conduccedilatildeo e ao
estabelecimento dos mecanismos de acompanhamento e avaliaccedilatildeo perioacutedica dos
resultados alcanccedilados e a gerecircncia cotidiana da execuccedilatildeo das accedilotildees propostas
A utilizaccedilatildeo desse enfoque em um processo de planejamento e programaccedilatildeo
municipal ou local implica um conjunto de passos operacionais que envolvem decisotildees
e accedilotildees especiacuteficas A preocupaccedilatildeo com o estabelecimento de ldquopassosrdquo que facilitem a
operacionalizaccedilatildeo do meacutetodo encontra-se presente nas propostas derivadas do PES
especialmente o MAPP (Saacute e Artmann 1994) Em se tratando de um processo de
planejamento intersetorial podem ser explicitados os seguintes ldquopassosrdquo operacionais
1) Seleccedilatildeo do (s) problema (s) que se constituiratildeo em objeto de intervenccedilatildeo a
identificaccedilatildeo e descriccedilatildeo dos problemas ponto de partida do processo de Anaacutelise de
Situaccedilatildeo pressupotildee que sejam selecionados problemas cuja natureza exige uma
accedilatildeo intersetorial para seu enfrentamento e soluccedilatildeo Desse modo indica a
necessidade de se trabalhar com problemas ldquosemi-estruturadosrdquo ou ldquoquase-
estruturadosrdquo ou seja problemas cujos determinantes e condicionantes natildeo se
encontram completamente estabelecidos exigindo um processo de aproximaccedilatildeo
tanto no plano da produccedilatildeo de conhecimentos em geral e na singularidade com que
se apresenta na situaccedilatildeo concreta quanto e principalmente no plano das
intervenccedilotildees A seleccedilatildeo de problemas que se constituiratildeo em objeto das intervenccedilotildees
eacute assim ao mesmo tempo a identificaccedilatildeo dos sujeitos instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo que devem ser envolvidas no processo de planejamento e execuccedilatildeo das
accedilotildees e determina o alcance do plano programa ou projeto que se estaraacute elaborando
2) Anaacutelise do (s) problema (s) o processo de anaacutelise dos problemas selecionados eacute o
momento em que se coloca a possibilidade de articulaccedilatildeo dos diversos ldquoolharesrdquo
lanccedilados ao problema pelas disciplinas e saberes especiacuteficos presentes em cada
instituiccedilatildeo Do ponto de vista instrumental a utilizaccedilatildeo do fluxograma situacional
como indicado anteriormente pode ser bastante uacutetil para a sistematizaccedilatildeo desses
saberes e ao mesmo tempo para a identificaccedilatildeo das lacunas no conhecimento
existente o que por sua vez poderaacute gerar a elaboraccedilatildeo de propostas especiacuteficas de
desenvolvimento de pesquisas e investigaccedilotildees que decircem conta dos ldquovaziosrdquo de
conhecimento e informaccedilatildeo Em processos mais simples eacute possiacutevel se trabalhar com
10
a construccedilatildeo de ldquoarvores de problemasrdquo que permitem a identificaccedilatildeo de ldquocausasrdquo e
consequecircnciasrdquo dos mesmos em um processo facilitado de construccedilatildeo de uma visatildeo
compartilhada entre os sujeitos que participam do processo ainda que sem muito
rigor teoacuterico e epistemoloacutegico
3) Definiccedilatildeo dos objetivos a definiccedilatildeo dos objetivos correlatos aos problemas eou
aos ldquonoacutes criacuteticosrdquo dos problemas analisados identificados no fluxograma situacional
como pontos de confluecircncia de determinaccedilotildees estruturais e histoacutericas que explicam
a existecircncia do problema em sua magnitude e forma de apresentaccedilatildeo eacute o ponto de
partida para o processo de formulaccedilatildeo das propostas de intervenccedilatildeo Do ponto de
vista da accedilatildeo intersetorial eacute possiacutevel se pensar na elaboraccedilatildeo de objetivos que
impliquem a interseccedilatildeo de accedilotildees desenvolvidas pelas instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo ainda que isso venha a se apresentar como uma certa superposiccedilatildeo de
propostas ao se analisar o conteuacutedo dos moacutedulos operacionais deles derivados
4) Elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais a elaboraccedilatildeo das propostas de accedilatildeo
propriamente ditas pode ser antecedida pela utilizaccedilatildeo de teacutecnicas de ldquobrain stormrdquo
entre os participantes do planejamento implicando no estabelecimento de processos
criativos que incluam a revisatildeo da experiecircncia acumulada em suas respectivas
instituiccedilotildees e a revisatildeo de bibliografia especiacutefica sobre o tema que alimente a
discussatildeo em grupo O trabalho natildeo se restringe portanto a um simples
preenchimento de planilhas e corresponde a uma verdadeira anaacutelise do ldquoestado da
arterdquo em termos do conhecimento e da tecnologia disponiacutevel para o enfrentamento
do problema selecionado ao tempo em que liberta a imaginaccedilatildeo dos participantes
para que possam pensar em formas inovadoras de organizaccedilatildeo das atividades
previstas com os recursos disponiacuteveis
5) Anaacutelise de viabilidade de implementaccedilatildeo das propostas a anaacutelise da viabilidade em
uma perspectiva intersetorial pode implicar na identificaccedilatildeo de recursos
econocircmicos teacutecnicos e ateacute poliacuteticos que possam ser intercambiados entre as
instituiccedilotildees participantes do processo Isto significa que a construccedilatildeo da viabilidade
passa pela identificaccedilatildeo e eventual redirecionamento dos recursos existentes no
conjunto das instituiccedilotildees o que evidentemente dependeraacute da vontade poliacutetica dos
dirigentes das mesmas Um dos produtos do processo de anaacutelise e construccedilatildeo da
viabilidade eacute a definiccedilatildeo das atividades que seratildeo efetivamente realizadas e a
elaboraccedilatildeo de ldquoprojetos dinamizadoresrdquo que tratem de preencher as lacunas em
termos de recursos sejam teacutecnicos administrativos ou recursos de poder
6) Definiccedilatildeo dos indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo uma vez que se
disponha dos moacutedulos operacionais definidos eacute conveniente estabelecer os
indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo sejam do processo de produto ou de
resultados A seleccedilatildeo de indicadores em nuacutemero e tipo depende sempre dos
propoacutesitos perseguidos com a avaliaccedilatildeo os quais geralmente mesclam a busca de
efetividade (impacto sobre os problemas) o incremento da produtividade (produtos)
com o aumento da legimitidade do processo isto eacute a acumulaccedilatildeo de poder (poliacutetico)
no grupo que conduz o planejamento e execuccedilatildeo das accedilotildees No caso do
planejamento intersetorial eacute importante que o processo de acompanhamento e
avaliaccedilatildeo tambeacutem inclua indicadores que permitam avaliar o grau de articulaccedilatildeo
entre as instituiccedilotildees e ldquosetoresrdquo apontando para eventuais mudanccedilas na organizaccedilatildeo
e gestatildeo das instituiccedilotildees envolvidas
11
7) Programaccedilatildeo local das atividades o processo de operacionalizaccedilatildeo das accedilotildees
previstas implica o desencadeamento de um processo de programaccedilatildeo detalhada das
atividades o que na praacutetica significa rever e recriar cada uma das propostas de
intervenccedilatildeo agrave luz das condiccedilotildees concretas em que se daraacute a sua execuccedilatildeo Nesse
momento eacute que se coloca mais claramente a possibilidade de articulaccedilatildeo e
organizaccedilatildeo dos distintos sujeitos sociais que ldquosofremrdquo o problema estabelecendo-
se a possibilidade de alianccedilas estrateacutegicas entre dirigentes teacutecnicos e populaccedilatildeo para
garantir a operacionalizaccedilatildeo dos diversos moacutedulos operacionais
8) Estabelecimento das responsabilidades pelo gerenciamento da execuccedilatildeo e dos
prazos previstos para o cumprimento das atividades e sub-atividades a definiccedilatildeo
dos responsaacuteveis e participantes na execuccedilatildeo de cada atividades eacute um passo que faz
parte da elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais Em se tratando do planejamento
intersetorial entretanto eacute importante chamar a atenccedilatildeo para a importacircncia
estrateacutegica desse processo na medida em que eacute o momento no qual se negocia o
compartilhamento de responsabilidades entre as instituiccedilotildees envolvidas A
atribuiccedilatildeo de responsabilidades nesse caso natildeo eacute um processo eminentemente
teacutecnico de delegaccedilatildeo de funccedilotildees e competecircncias senatildeo que um processo
eminentemente poliacutetico no qual se ldquotestardquo inclusive o grau de comprometimento
das diversas instituiccedilotildees com o processo
9) Desencadeamento do processo de execuccedilatildeo das accedilotildees previstas a operacionalizaccedilatildeo
das atividades propostas no plano programa ou projeto accedilatildeo intersetorial implica
um aprofundamento ainda maior do que o realizado ateacute entatildeo na situaccedilatildeo concreta
existente no territoacuterio onde se desenvolveratildeo as accedilotildees previstas Cabe portanto um
breve registro sobre a questatildeo do locus operacional do plano programa ou projeto
aacuterea especiacutefica do municiacutepio distrito ou micro-regiatildeo onde se desenvolveraacute o
processo de articulaccedilatildeo eou reorganizaccedilatildeo das accedilotildees jaacute realizadas pelas instituiccedilotildees
envolvidas ao tempo em que se implanta outras novas contando-se com a
participaccedilatildeo de duas ou mais instituiccedilotildees dentre as envolvidas no processo A
execuccedilatildeo se faz acompanhar da avaliaccedilatildeo perioacutedica conforme os indicadores
previstos e implica essencialmente no exerciacutecio da capacidade de lideranccedila dos
dirigentes e coordenadores de atividades ao mesmo tempo em que pressupotildee a
organizaccedilatildeo permanente dos processos de trabalho em cada local
10) Finalmente um passo necessaacuterio eacute a publicizaccedilatildeo do processo e dos resultados
alcanccedilados sempre que isso significar ganhos de legitimidade eou pressatildeo poliacutetica
para garantir a continuidade e o aperfeiccediloamento contiacutenuo das atividades que estatildeo
sendo realizadas
5 COMENTAacuteRIOS FINAIS
Os passos e procedimentos acima delineados foram sistematizados a partir da
experiecircncia desenvolvida pelos autores na implantaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de distritos
sanitaacuterios (Teixeira 1993) e do modelo da vigilacircncia da sauacutede (Teixeira et al 1998)
Presentemente estatildeo sendo testados no desenho estrateacutegico do Plano Intersetorial e
Modular de Accedilatildeo para a Promoccedilatildeo da Paz e da Qualidade de Vida na Cidade do
Salvador (Noronha et al 2000) mediante convecircnio entre a Prefeitura Municipal de
12
Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISCUFBa)3
O modelo organizacional proposto para implantaccedilatildeo desse Plano de Accedilatildeo
privilegia estruturas flexiacuteveis envolvendo teacutecnicos de diversos setores da administraccedilatildeo
municipal4 O caraacuteter incipiente desse experimento natildeo permite ainda uma apreciaccedilatildeo
sobre a adequaccedilatildeo dessa metodologia ao enfoque intersetorial muito menos sobre as
possibilidades de superaccedilatildeo dos desafios poliacuteticos culturais e gerenciais relativos a tal
proposta Todavia a motivaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo e compromisso com a accedilatildeo intersetorial
entre teacutecnicos municipais representantes da comunidade professores e alunos
universidade durante a formulaccedilatildeo e a adoccedilatildeo dos primeiros passos da estrateacutegia de
implantaccedilatildeo tendo como referecircncia a metodologia do PES apontam para formas
criativas de equacionamento de dificuldades e obstaacuteculos postos pelo contexto poliacutetico-
institucional onde se insere o Plano
Apesar do amplo consenso internacionalmente construiacutedo em torno das ideacuteias e
propostas de intersetorialidade faz-se necessaacuterio a realizaccedilatildeo de investigaccedilotildees sobre tal
temaacutetica (Lamarche et al 2000) especialmente no que se refere agraves anaacutelises de
implantaccedilatildeo e aos estudos de avaliaccedilatildeo (Silva 1999 Hartz 1999) Natildeo bastam relatos
de experiecircncias mais ou menos apologeacuteticos A realizaccedilatildeo de pesquisas descrevendo o
grau de implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais e identificando fatores facilitadores e
restritivos agrave implementaccedilatildeo das mesmas a partir de um quadro teoacuterico que tenha como
referecircncias categorias analiacuteticas e conceitos operacionais (Testa 1992) como poder
governo e instituiccedilotildeesorganizaccedilotildees pode desvendar caminhos interessantes para o
avanccedilo dessas propostas
Um estudo de caso descritivo com muacuteltiplos niacuteveis de anaacutelise sobre a
implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais do Projeto de Reduccedilatildeo da Mortalidade na Infacircncia
(PDRI) realizado em um municiacutepio da Bahia (Ferreira 2000) ilustra bem as
contribuiccedilotildees da investigaccedilatildeo sobre essa temaacutetica Nesta pesquisa a autora destaca entre
os obstaacuteculos agrave proposta de intersetorialidadede a baixa governabilidade representantes
institucionais sem poder de decisatildeo ausecircncia de recursos especiacuteficos para o projeto
participaccedilatildeo formal da maioria das instituiccedilotildees ausecircncia de planejamento conjunto bem
como de supervisatildeo e avaliaccedilatildeo aleacutem da disputa mal administrada entre as instituiccedilotildees
pela conduccedilatildeo do processo (Ferreira 2000111)
3 Este Plano de Accedilatildeo eacute composto por 11 moacutedulos voltados para objetivos especiacuteficos contemplando
distintas intervenccedilotildees as intervenccedilotildees mestras representadas pelos moacutedulos 1 (Educaccedilatildeo para a paz e
cidadania via arte esporte e lazer) 2 (Estudo e Trabalho) e 3 (Espaccedilos de convivecircncia saudaacutevel) as
intervenccedilotildees horizontais correspondendo aos moacutedulos 4 (Salvador saudaacutevel) 6 (Treinamentos) 7
(Investigaccedilotildees) 8 (Eventos) 9 (Sistema de informaccedilotildees das violecircncias e acidentes) 10 (Sistema de
vigilacircncia epidemioloacutegica de homiciacutedios) e 11 (Legislaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo) e as intervenccedilotildees verticais
concentradas no moacutedulo 5 (Accedilotildees interinstitucionais de prevenccedilatildeo e controle de violecircncias e acidentes e
assistecircncia agraves viacutetimas) Os dois primeiros grupos de intervenccedilatildeo desenvolvem-se na esfera municipal
enquanto a ultima supotildee uma articulaccedilatildeo da Prefeitura com os niacuteveis estadual e federal 4 Apoacutes a realizaccedilatildeo de uma Oficina de Trabalho Intersetorial quando foi apresentado o projeto em
elaboraccedilatildeo ao Prefeito e aos Secretaacuterios Municipais aleacutem de ser discutido com teacutecnicos dos respectivos
oacutergatildeos foi composto o Comitecirc Intersetorial (COIN) mediante decreto do Executivo municipal Membros
deste COIN realizam o curso de planejamento estrateacutegico-situacional no ISCUFBa ao tempo em que
detalham as operaccedilotildees e accedilotildees dos moacutedulos priorizados e realizam a programaccedilatildeo local junto agraves
Administraccedilotildees Regionais (AR)
13
Portanto a robustez dos argumentos em defesa das accedilotildees intersetoriais e o
entusiasmo partilhado entre os atores envolvidos natildeo devem obscurecer o fato de que
tais accedilotildees incidem sobre a distribuiccedilatildeo dos poderes teacutecnico administrativo e poliacutetico
(Testa 1992) que conformam as organizaccedilotildees puacuteblicas exigindo consequentemente
clareza estrateacutegica conhecimento cientiacutefico e produccedilatildeo de fatos poliacuteticos visando
construir viabilidade para tais intervenccedilotildees
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1 INTRODUCcedilAtildeO
O debate atual sobre Promoccedilatildeo da Sauacutede (Buss 2000) e a formulaccedilatildeo de
propostas de accedilatildeo intersetorial voltadas para a melhoria da qualidade de vida de
diversos grupos populacionais (Minayo et al 2000) especialmente em aacutereas urbanas
(Noronha et al 2000) insere-se no contexto da busca de alternativas agrave crise do setor
sauacutede cujas raiacutezes encontram-se parcialmente estruturadas na reproduccedilatildeo de
concepccedilotildees e praacuteticas cada vez mais insuficientes e inadequadas face agraves mudanccedilas
demograacuteficas epidemioloacutegicas poliacuteticas e culturais das sociedades contemporacircneas
No acircmbito internacional constata-se uma evoluccedilatildeo da noccedilatildeo de ldquopromoccedilatildeo da
sauacutederdquo desde aquela concebida por Henry Sigerist como uma das tarefas da medicina
passando pela ecircnfase nas accedilotildees sobre o estilo de vida a partir do Relatoacuterio Lalonde no
Canadaacute em 1974 ateacute as conferecircncias sobre o tema em Ottawa (Canadaacute) Adelaide
(Austraacutelia) Sundsvall (Sueacutecia) Bogotaacute (Colocircmbia) Jacarta (Indoneacutesia) e Meacutexico nas
duas uacuteltimas deacutecadas quando se enfatizaram as propostas das cidades saudaacuteveis das
poliacuteticas puacuteblicas saudaacuteveis e a da accedilatildeo intersetorial (Ferraz 1998 Buss 2000)
Diversos seminaacuterios promovidos pela Organizaccedilatildeo Panamericana de Sauacutede tecircm
destacado a noccedilatildeo de intersetorialidade definida como o ldquoprocesso em que os objetivos
as estrateacutegias e os recursos de cada setor se consideram segundo suas repercussotildees e
efeitos nos objetivos estrateacutegias atividades e recursos dos demais setoresrdquo (Anaacutelisis
1992 ab) Em 1997 a Organizaccedilatildeo Mundial da Sauacutede promoveu uma conferecircncia
internacional dedicada a discutir especificamente a ldquoaccedilatildeo intersetorial para a sauacutederdquo
(IAH) na perspectiva da Renovaccedilatildeo da Sauacutede Para Todos (RSPT) Nesta oportunidade
uma definiccedilatildeo alcanccedilada pelo consenso dos participantes estabelece que a IAH
corresponde a uma relaccedilatildeo reconhecida entre uma ou vaacuterias partes do setor sauacutede com
uma ou vaacuterias partes de outro setor que se tenha formado para atuar em um tema
visando alcanccedilar resultados de sauacutede (ou resultados intermediaacuterios de sauacutede) de uma
maneira mais efetiva eficiente ou sustentaacutevel do poderia alcanccedilar o setor sauacutede agindo
por si soacute (WHO 19973) Nessa perspectiva as instituiccedilotildees educativas em sauacutede
puacuteblica tecircm sido convocadas a desenvolver enfoques teoacutericos e praacuteticos em pesquisa
ensino e cooperaccedilatildeo teacutecnica em apoio a accedilatildeo e ao compromisso intersetoriais
(Lamarche et al 2000)
No Brasil a difusatildeo do movimento da Promoccedilatildeo da Sauacutede vem ocorrendo em um
contexto marcado pela implementaccedilatildeo de poliacuteticas programas e projetos de reforma na
organizaccedilatildeo e gestatildeo das accedilotildees e serviccedilos puacuteblicos de sauacutede especialmente no acircmbito
municipal locus privilegiado de experimentaccedilatildeo de alternativas ao modelo meacutedico-
assistencial hegemocircnico Tais intervenccedilotildees incluem a reorganizaccedilatildeo da oferta de
serviccedilos assistenciais nas unidades operacionais do sistema de sauacutede o
desenvolvimento de accedilotildees territoriais de vigilacircncia epidemioloacutegica e sanitaacuteria a
ampliaccedilatildeo e diversificaccedilatildeo das accedilotildees de educaccedilatildeo e comunicaccedilatildeo social em sauacutede bem
como a formulaccedilatildeo e execuccedilatildeo das chamadas ldquopoliacuteticas puacuteblicas saudaacuteveisrdquo de caraacuteter
intersetorial (Teixeira et al 1998)
O processo de descentralizaccedilatildeo da gestatildeo do SUS a experiecircncia acumulada com a
municipalizaccedilatildeo e a distritalizaccedilatildeo dos serviccedilos a implantaccedilatildeo de estrateacutegias de
reorganizaccedilatildeo da atenccedilatildeo baacutesica com o Programa de Agentes Comunitaacuterios de Sauacutede -
PACSPrograma de Sauacutede da Famiacutelia - PSF e as iniciativas mais recentes em torno do
3
projeto de estruturaccedilatildeo do sistema de vigilacircncia da sauacutede no SUS ndash VIGISUS (Paim
1999) constituem hoje um leque diversificado de propostas e estrateacutegias que abarcam
aspectos gerenciais teacutecnico-assistenciais poliacuteticos e eacuteticos das praacuteticas de sauacutede em
nosso meio
Ainda que haja certa convergecircncia quanto ao caraacuteter virtuoso da aposta na
descentralizaccedilatildeo na intersetorialidade e em modelos de gestatildeo alternativos (Junqueira
1998 Siqueira 1998) persistem duacutevidas quanto agraves formas mais adequadas de planejar
organizar conduzir gerir e avaliar tais intervenccedilotildees (Viana 1998) Nesse particular haacute
divergecircncias quanto a ecircnfase e agrave precedecircncia de reformas administrativas para compor
novos arranjos organizacionais e institucionais aleacutem de perplexidades em relaccedilatildeo agraves
praacuteticas poliacuteticas necessaacuterias a uma redistribuiccedilatildeo do poder e agrave reorganizaccedilatildeo dos
processos de trabalho (Paim 1992 Inojosa 1998 Sucupira 1998) especialmente no
interior dos aparelhos do Estado visando formular e implementar poliacuteticas e assegurar
efetividade agrave accedilatildeo intersetorial O ldquoloteamentordquo de cargos do governo entre diferentes
tendecircncias e grupos poliacuteticos (Inojosa 1998) o aprisionamento da poliacutetica pelos
interesses das elites locais o burocratismo o corporativismo e os limites impostos pela
atual poliacutetica econocircmica (Viana 1998) representam constrangimentos que devem ser
considerados no desenho estrateacutegico
Portanto um dos desafios colocados por esse processo diz respeito ao
planejamento organizaccedilatildeo e gerenciamento da accedilatildeo intersetorial isto eacute da conjugaccedilatildeo
dos esforccedilos de distintos setores como sauacutede educaccedilatildeo saneamento seguranccedila
transporte habitaccedilatildeo entre outros visando a racionalizaccedilatildeo dos recursos existentes e a
transformaccedilatildeo das atividades desenvolvidas tendo em vista maior efetividade e impacto
sobre os problemas e necessidades sociais Alguns autores (Suaacuterez 1992 Junqueira
1998 Inojosa 1998) recomendam partir dos problemas da populaccedilatildeo de um dado
territoacuterio e buscar as soluccedilotildees articulando distintas poliacuteticas e setores Assim ldquoas accedilotildees
intersetoriais dos serviccedilos urbanos exigem um planejamento que garanta a integraccedilatildeo
dos objetivos e que esteja em constante processo de aprendizagem no sentido de
voltado agrave realidade altamente dinacircmica e mutante de nossa sociedaderdquo (Siqueira
1998105)
Com efeito a operacionalizaccedilatildeo de propostas inovadoras como eacute o caso das
accedilotildees intersetoriais exige o desenvolvimento de um processo de planejamento e
programaccedilatildeo que se constitua em um espaccedilo de poder compartilhado e de articulaccedilatildeo de
interesses saberes e praacuteticas das diversas organizaccedilotildees envolvidas Nesse sentido a
escolha por um determinado enfoque teoacuterico-metodoloacutegico a ser utilizado no processo
de formulaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas e de planejamento de accedilotildees intersetoriais deve levar
em conta a necessidade de coerecircncia entre os propoacutesitos definidos e os meacutetodos
selecionados (Testa 1992) de modo a permitir o desencadeamento de um processo de
reorganizaccedilatildeo das praacuteticas gerenciais dos formatos organizacionais e sobretudo dos
processos de trabalho no acircmbito das instituiccedilotildees envolvidas (Paim 1993 Schraiber
1995 Schraiber et al 1999)
Mesmo reconhecendo a existecircncia de diversas abordagens teoacutericas e propostas
metodoloacutegicas no campo da planificaccedilatildeo consideramos pertinente discutir a utilidade
do enfoque situacional vertente do pensamento estrateacutegico desenvolvido na Ameacuterica
Latina a partir da contribuiccedilatildeo do economista chileno Carlos Matus (1996) para o
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planejamento e gestatildeo de planos programas e projetos de accedilatildeo intersetorial (Suaacuterez
1993) particularmente no acircmbito municipal e local
Nesse sentido o presente texto visa discutir as possibilidades de utilizaccedilatildeo da
abordagem matusiana para o planejamento e gestatildeo intersetorial Assim procura
revisar em linhas gerais a trajetoacuteria do enfoque estrateacutegico-situacional da planificaccedilatildeo
apresentando alguns argumentos a favor da incorporaccedilatildeo de certos elementos desse
enfoque no processo de planejamento das accedilotildees intersetoriais e sistematizando alguns
passos considerados necessaacuterios para o desenvolvimento de um processo de
planejamento municipal que adote essa perspectiva
2 PLANEJAMENTO SITUACIONAL DOS SISTEMAS LOCAIS DE SAUacuteDE
AgraveS POLIacuteTICAS PUacuteBLICAS SAUDAacuteVEIS
O enfoque estrateacutegico-situacional foi originalmente proposto por Matus (1972
1984) como uma teoria geral da planificaccedilatildeo passiacutevel de subsidiar uma praacutetica concreta
em qualquer dimensatildeo da realidade social e histoacuterica Do ponto de vista metodoloacutegico
contemplava simultaneamente a formulaccedilatildeo de poliacuteticas o planejamento e a
programaccedilatildeo Nos uacuteltimos 20 anos esse enfoque foi difundido na Ameacuterica Latina e no
Brasil inicialmente no acircmbito acadecircmico atraveacutes de cursos realizados na aacuterea de
Planejamento amp Gestatildeo em sauacutede e posteriormente atraveacutes de seminaacuterios consultorias
e oficinas de trabalho promovidos por organismos internacionais e nacionais contando-
se muitas vezes com a participaccedilatildeo do proacuteprio autor
A Organizaccedilatildeo Panamericana de Sauacutede por exemplo absorveu parte das
concepccedilotildees derivadas desse enfoque por ocasiatildeo dos seminaacuterios realizados no iniacutecio
dos anos 80 com o objetivo de sistematizar meacutetodos teacutecnicas e instrumentos de gestatildeo
que facilitassem a implementaccedilatildeo da estrateacutegia SPT 2000 o que resultou na elaboraccedilatildeo
de um esquema teoacuterico metodoloacutegico de planificaccedilatildeo situacional (Barranechea et al
1987) no bojo das iniciativas desencadeadas com o desenvolvimento dos Sistemas
Locais de Sauacutede (SILOS)
A articulaccedilatildeo intersetorial um dos princiacutepios e diretrizes da SPT 2000 aparece
claramente referida na proposta metodoloacutegica desses autores quando admitem que
existem variaacuteveis de significativa influecircncia sobre a situaccedilatildeo de sauacutede que escapam ao
controle das autoridades do sistema de sauacutede () Isto obriga a colocar o plano de
sustentaccedilatildeo de SPT 2000 considerando cenaacuterios que permitam que se proponham
operaccedilotildees e accedilotildees fora do acircmbito da sauacutede () A reduccedilatildeo da brecha sanitaacuteria exige
operaccedilotildees e accedilotildees que afetem as variantes que condicionam os problemas de sauacutede e
natildeo que apontem soacute agraves opccedilotildees especiacuteficas da produccedilatildeo dos serviccedilos de sauacutede
(Barranechea et al 19873 )
O movimento em torno da criaccedilatildeo e desenvolvimento dos SILOS que no Brasil
se expressou no processo de distritalizaccedilatildeo desencadeado durante a implantaccedilatildeo dos
Sistemas Unificados e Descentralizados de Sauacutede (SUDS) entre 1987 e 1990 e
posteriormente com a municipalizaccedilatildeo das accedilotildees e serviccedilos (Paim 1999) implicou a
elaboraccedilatildeo experimentaccedilatildeo e reflexatildeo criacutetica sobre propostas de planejamento e
programaccedilatildeo local O enfoque situacional foi inicialmente adotado buscando certas
adaptaccedilotildees (Rivera 1987 Teixeira 1993) e problematizando-se posteriormente a
possibilidade de se conjugar elementos teoacutericos e metodoloacutegicos da chamada ldquotrilogia
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matusianardquo - o Planejamento Estrateacutegico-Situacional (PES) o Meacutetodo Altadir de
Planificaccedilatildeo Popular (MAPP) e o Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos
(ZOOP) agrave programaccedilatildeo em sauacutede (Artmann 1993 Saacute e Artmann 1994)
A incorporaccedilatildeo dessas propostas por um conjunto significativo de Distritos
Sanitaacuterios e municiacutepios na primeira metade dos anos 90 fez parte de um primeiro
momento de formulaccedilatildeo da noccedilatildeo de Vigilacircncia da Sauacutede entendida como uma praacutetica
sanitaacuteria que incluiria em sua dimensatildeo gerencial o planejamento e a programaccedilatildeo
situacional das accedilotildees de VISAU contemplando desde accedilotildees de caraacuteter intersetorial para
a melhoria das condiccedilotildees de vida da populaccedilatildeo do territoacuterio ateacute a reorganizaccedilatildeo da
atenccedilatildeo agrave ldquodemanda espontacircneardquo nas unidades de sauacutede do Distrito Sanitaacuterio (Mendes
1994 Teixeira 1994 Vilasboas 1998)
A noccedilatildeo de Vigilacircncia da Sauacutede ndash VISAU abarca os vaacuterios niacuteveis de prevenccedilatildeo
tratando de articular o ldquoenfoque populacionalrdquo (promoccedilatildeo) com o ldquoenfoque de riscordquo
(prevenccedilatildeo) e o enfoque cliacutenico (assistecircncia) constituindo-se de fato em uma estrateacutegia
de organizaccedilatildeo de um conjunto heterogecircneo de poliacuteticas e praacuteticas que assumiriam
configuraccedilotildees especiacuteficas de acordo com a situaccedilatildeo de sauacutede da(s) populaccedilotildees em cada
paiacutes estado ou municiacutepio (territoacuterios)
Na perspectiva da VISAU a promoccedilatildeo da sauacutede se faz atraveacutes do
desenvolvimento de ldquoPoliacuteticas puacuteblicas saudaacuteveisrdquo e de ldquoAccedilotildees sociais organizadasrdquo em
defesa da sauacutede e da melhorias de condiccedilotildees de vida dos diversos grupos populacionais
que vivem e trabalham no territoacuterio do municiacutepio locus privilegiado de formulaccedilatildeo e
implementaccedilatildeo dessas poliacuteticas e accedilotildees Para o desenvolvimento de Poliacuteticas puacuteblicas
saudaacuteveis se coloca em primeiro plano a proposta de articulaccedilatildeo intersetorial das accedilotildees
governamentais realizadas no acircmbito do territoacuterio seja em sua totalidade poliacutetico-
administrativa seja em aacutereas mais desagregadas do espaccedilo urbano para o
desenvolvimento de accedilotildees concretas definidas em funccedilatildeo da priorizaccedilatildeo de problemas e
de grupos populacionais que se constituiratildeo em objeto e sujeito das accedilotildees
A intersetorialidade assim se apresenta como uma estrateacutegica de reorganizaccedilatildeo
das respostas aos problemas necessidades e demandas sociais dos diversos grupos da
populaccedilatildeo seja em um Distrito Sanitaacuterio um municiacutepio ou uma ldquomicro-regiatildeo
assistencialrdquo Para a organizaccedilatildeo e gerenciamento desse processo eacute que se coloca a
necessidade de um processo de planejamento e programaccedilatildeo municipal e local cujos
pressupostos teoacutericos e metodoloacutegicos sejam coerentes com a concepccedilatildeo de VISAU
possibilitando a elaboraccedilatildeo de propostas de accedilatildeo voltadas ao enfrentamento de
problemas concretos em grupos populacionais e territoacuterios definidos em uma
perspectiva organizacional flexiacutevel que permita a articulaccedilatildeo de conhecimentos e
praacuteticas das diversas instituiccedilotildees envolvidas
3 POR QUE USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Os principais argumentos a favor desta opccedilatildeo derivam de caracteriacutesticas
intriacutensecas agrave concepccedilatildeo teoacuterico ndash metodoloacutegica que fundamenta este enfoque e
contribuem para o direcionamento do processo em suas determinaccedilotildees histoacuterico-
concretas Podemos sistematizar esses argumentos em torno de quatro aspectos
fundamentais da praacutetica de planejamento
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a) a compreensatildeo do objeto do planejamento como sendo os problemas e
oportunidades reais de intervenccedilatildeo em uma perspectiva que supera a
fragmentaccedilatildeo reducionista da realidade operada pelas disciplinas cientiacuteficas e
materializada nos ldquosetoresrdquo nos quais se organiza a intervenccedilatildeo estatal
b) a concepccedilatildeo do processo de planejamento como sendo constituiacutedo de
ldquomomentosrdquo que se interpenetram sem seguirem uma loacutegica sequencial
riacutegida o que possibilita uma articulaccedilatildeo das experiecircncias acumuladas nas
distintas praacuteticas institucionais dos vaacuterios ldquosetoresrdquo
c) a proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do produto do planejamento isto eacute o
entendimento do plano como ldquomodularrdquo composto de moacutedulos operacionais
que sintetizam os elementos do processo de trabalho previsto (objetivos
atividades produtos e resultados responsaacuteveis participantes prazos e
recursos) flexibilizando a organizaccedilatildeo e facilitando a participaccedilatildeo de
distintos sujeitos sociais bem como um ordenamento espaccedilo-temporal em
funccedilatildeo do desenho estrateacutegico
d) as noccedilotildees envolvidas na proposta de gestatildeo do plano e gerecircncia de
operaccedilotildees trazem embutida uma ldquoteoria de governordquo que abre espaccedilos agrave
mudanccedila das praacuteticas institucionais prevalentes nas organizaccedilotildees estatais
articulando-se com as propostas de reforma do Estado e de reorientaccedilatildeo do
desenho institucional e da praacutetica administrativa na esfera puacuteblica
potencialmente em direccedilatildeo a uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees e uma
intensificaccedilatildeo das accedilotildees comunicativas entre dirigentes teacutecnicos e usuaacuterios
dos serviccedilos
O primeiro aspecto relativo ao objeto do planejamento remete agrave concepccedilatildeo de
ldquosituaccedilatildeordquo como sendo um conjunto de problemas identificados descritos e analisados
na perspectiva de um determinado ator social concepccedilatildeo cujo fundamento
epistemoloacutegico reside na inseparabilidade entre sujeito e objeto do conhecimento De
fato Matus assume uma perspectiva relacional da produccedilatildeo de conhecimentos
admitindo que o sujeito que conhece faz parte da realidade que se daacute a conhecer o que
implica a adoccedilatildeo de uma visatildeo ldquopolicecircntricardquo do conhecimento acerca da situaccedilatildeo
referida agrave visatildeo dos diversos sujeitos que a vivenciam
Essa tomada de posiccedilatildeo diante do processo de conhecimento tem como uma das
consequecircncia a admissatildeo da pluralidade de ldquoplanejamentosrdquo isto eacute o reconhecimento
de que todos os atores sociais planejam (mesmo que natildeo escrevam planos) isto eacute
tomam decisotildees e estabelecem cursos de accedilatildeo voltados agrave consecuccedilatildeo dos seus objetivos
ainda que natildeo escrevam planos Para a articulaccedilatildeo de uma accedilatildeo intersetorial esse ponto
de vista que implica no reconhecimento do Outro eacute um ponto de partida essencial na
medida em que estabelece um patamar de relacionamento entre as instituiccedilotildees dos
diversos setores fundado no respeito agraves diferenccedilas de concepccedilotildees de capacidades
gerenciais e operativas e ateacute de interesse no desenvolvimento do processo de
planejamento conjunto
Por outro lado a concepccedilatildeo situacional do objeto de conhecimento e intervenccedilatildeo
por parte das instituiccedilotildees envolvidas implica a incorporaccedilatildeo do ldquoenfoque por problemardquo
7
isto eacute a identificaccedilatildeo e seleccedilatildeo de problemas sociais que podem ser analisados de
distintos acircngulos contribuindo para a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo possiacutevel de cada
instituiccedilatildeo envolvida no seu enfrentamento e soluccedilatildeo A base teoacuterico-metodoloacutegica
dessa concepccedilatildeo reside no ldquofluxograma situacionalrdquo instrumento de anaacutelise de
problemas fundamentado na teoria da produccedilatildeo social que tenta estabelecer uma siacutentese
das concepccedilotildees fenomenoloacutegicas histoacutericas e estruturais
O fluxograma situacional permite que se sistematizem as informaccedilotildees
disponiacuteveis acerca dos problemas seja das suas formas de expressatildeo enquanto fatos ou
fenocircmenos que se oferecem agrave percepccedilatildeo mais ou menos imediata ou enquanto
condicionantes e determinantes histoacuterico-estruturais cuja identificaccedilatildeo e anaacutelise
pressupotildee o acesso a teorias explicativas que vatildeo aleacutem das aparecircncias fenomecircnicas
Essa abordagem multireferencial dos problemas seja ldquode sauacutederdquo em particular ou
ldquosociaisrdquo em geral nos parece extremamente adequada ao trabalho intersetorial por
pressupor a possibilidade de uma perspectiva interdisciplinar na anaacutelise dos problemas
que tanto possibilita o estabelecimento de um processo de diaacutelogo entre os sujeitos
envolvidos quanto permite a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo que cada instituiccedilatildeo ou
ldquosetorrdquo pode vir a aportar no processo de intervenccedilatildeo sobre os determinantes
condicionantes ou fatos que expressam os problemas
O fluxograma situacional portanto tanto abre espaccedilo a uma revisatildeo teoacuterica
apontando para a necessaacuteria conjugaccedilatildeo das contribuiccedilotildees das diversas disciplinas
coerentemente com a admissatildeo da complexidade da realidade quanto abre espaccedilos agrave
organizaccedilatildeo das accedilotildees de cada instituiccedilatildeo ou ldquosetorrdquo de acordo com o que Matus chama
de ldquoespaccedilo de governabilidaderdquo sobre a situaccedilatildeo que cabe a cada uma em funccedilatildeo da sua
missatildeo institucional e do alcance social das suas praacuteticas
O segundo aspecto a considerar no enfoque situacional eacute relativo agrave concepccedilatildeo do
processo de planejamento como constituiacutedo de ldquomomentosrdquo ndash o momento explicativo o
momento normativo o momento estrateacutegico e o momento taacutetico-operacional ndash cada um
deles trazendo em si mesmo os demais diferenciando-se apenas por uma questatildeo de
ecircnfase seja no conhecer no dever ser no pode ser ou no fazer Essa loacutegica que desafia
o tempo cronoloacutegico e remete agrave pluralidade de tempos (teacutecnico e poliacutetico) e
simultaneamente agrave pluralidade de dimensotildees do(s) sujeito(s) que planeja(m) ndash
enquanto sujeito epistecircmico poliacutetico eacutetico e praacutetico ndash se conecta coerentemente com a
pluralidade de instituiccedilotildees que compotildeem os vaacuterios ldquosetoresrdquo da accedilatildeo governamental
envolvidas em um esforccedilo de planejamento intersetorial
De fato a noccedilatildeo de ldquomomentosrdquo do planejamento permite a integraccedilatildeo de cada
instituiccedilatildeo agrave totalidade do processo independentemente do momento em que ela esteja
internamente com relaccedilatildeo ao problema selecionado para intervenccedilatildeo conjunta Assim
uma dada instituiccedilatildeo pode estar comeccedilando a analisar o problema sob sua oacutetica
especiacutefica enquanto que outra instituiccedilatildeo pode jaacute estar executando accedilotildees voltadas agrave
intervenccedilatildeo sobre determinados aspecto da situaccedilatildeo sob sua responsabilidade
institucional
A noccedilatildeo de momentos ao mesmo tempo que respeita a experiecircncia acumulada
em cada instituiccedilatildeo permite a elaboraccedilatildeo de um pensamento ldquocomumrdquo ao dar
visibilidade ou melhor trazer ao plano da consciecircncia dos sujeitos envolvidos o
conhecimento acerca da especificidade de cada momento apontando o caminho para
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uma forma de pensar o planejamento muito mais consentacircnea com a indeterminaccedilatildeo e
incerteza que marcam o contexto econocircmico social e poliacutetico contemporacircneo
A noccedilatildeo de ldquomomentordquo se articula dinamicamente com a proposta de
organizaccedilatildeo do plano como uma estrutura ldquomodularrdquo que permite a definiccedilatildeo de
objetivos e o desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas em
tempos distintos do processo de intervenccedilatildeo sobre os problemas Ou seja permite que
se incluam propostas voltadas para o aperfeiccediloamento do conhecimento disponiacutevel ou
para o aperfeiccediloamento das normas teacutecnicas e administrativas que regulam as accedilotildees a
serem realizadas ou a operacionalizaccedilatildeo de accedilotildees propriamente ditas sem ldquoengessarrdquo o
processo em etapas riacutegidas sequenciais
Outra virtude da proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do plano na perspectiva da
articulaccedilatildeo intersetorial eacute a possibilidade de integrar em um mesmo moacutedulo sujeitos
institucionais distintos flexibilizando na praacutetica estruturas organizativas burocraacuteticas
A flexibilizaccedilatildeo eacute um dos princiacutepios fundamentais das propostas mais atuais em termos
da organizaccedilatildeo dos processo de trabalho decorrecircncia inclusive da aceleraccedilatildeo do
desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico que torna cada vez mais obsoletas estruturas
fundamentadas na riacutegida especializaccedilatildeo do trabalho exigindo a reuniatildeo de
ldquoespecialistasrdquo na reconstruccedilatildeo coletiva de processos de trabalho que envolvem
criatividade e participaccedilatildeo
Aleacutem disso a utilizaccedilatildeo de ldquomatrizes de programaccedilatildeordquo que incluem a
especificaccedilatildeo dos objetivos especiacuteficos atividades e sub-atividades produtos e
resultados esperados responsaacuteveis e participantes bem como a explicitaccedilatildeo dos prazos
e dos recursos previstos para a execuccedilatildeo das accedilotildees permite o desencadeamento de um
processo criativo de elaboraccedilatildeo de propostas de praacuteticas que articula a experiecircncia de
cada sujeito e de cada instituiccedilatildeo envolvida Usada adequadamente a matriz de
programaccedilatildeo ou matriz problema-operaccedilotildees prevista no enfoque situacional pode se
tornar um instrumento eficiente de geraccedilatildeo de ideacuteias ldquonovasrdquo e motivaccedilatildeo para o
trabalho entre os participantes do processo de planejamento
Finalmente uma consequecircncia possiacutevel da incorporaccedilatildeo do enfoque situacional
eacute a abertura de espaccedilos para o desenvolvimento de accedilotildees comunicativas entre dirigentes
teacutecnicos e organizaccedilotildees incidindo tanto em uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees de
trabalho ao interior das instituiccedilotildees dos diversos ldquosetoresrdquo quanto na democratizaccedilatildeo
das relaccedilotildees entre as instituiccedilotildees governamentais e os grupos sociais organizados
Cabe observar que a abertura desses espaccedilos de diaacutelogos e negociaccedilatildeo coletiva
em torno de propostas de accedilatildeo social e do redirecionamento do uso dos recursos
puacuteblicos pode implicar ou natildeo na reestruturaccedilatildeo das relaccedilotildees de poder vigentes no
ldquoambiente internordquo das instituiccedilotildees e no ldquoambiente externordquo no contexto social onde se
operacionalizam as intervenccedilotildees de caraacuteter intersetorial Na dependecircncia da
direcionalidade impressa ao processo de planejamento ainda que o enfoque situacional
pressuponha um incremento da participaccedilatildeo da negociaccedilatildeo e do diaacutelogo este pode
contribuir ou natildeo para o ldquoempowermentrdquo da populaccedilatildeo e a construccedilatildeo de uma ldquonova
cidadaniardquo fundamentada na co-responsabilizaccedilatildeo pela promoccedilatildeo do bem-estar
coletivo
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4 COMO USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Do ponto de vista metodoloacutegico em geral o processo de planejamento situacional
inclui
a Anaacutelise da Situaccedilatildeo que abarca a identificaccedilatildeo priorizaccedilatildeo e anaacutelise dos
problemas
o Desenho da Situaccedilatildeo-Objetivo que implica a identificaccedilatildeo da ldquoImagem-
Objetivordquo que se pretende alcanccedilar no meacutedio e longo prazo a definiccedilatildeo dos cenaacuterios
provaacuteveis nos quais se estaraacute atuando no curto prazo e a formulaccedilatildeo dos Objetivos
propriamente ditos
o Desenho das Estrateacutegias que inclui o definiccedilatildeo das linhas de accedilatildeo a anaacutelise de
viabilidade das accedilotildees propostas e a elaboraccedilatildeo de projetos dinamizadores para a
construccedilatildeo da viabilidade
a Programaccedilatildeo Gerenciamento da Execuccedilatildeo e Avaliaccedilatildeo que corresponde agrave
programaccedilatildeo detalhada das accedilotildees a serem realizadas concomitante agrave conduccedilatildeo e ao
estabelecimento dos mecanismos de acompanhamento e avaliaccedilatildeo perioacutedica dos
resultados alcanccedilados e a gerecircncia cotidiana da execuccedilatildeo das accedilotildees propostas
A utilizaccedilatildeo desse enfoque em um processo de planejamento e programaccedilatildeo
municipal ou local implica um conjunto de passos operacionais que envolvem decisotildees
e accedilotildees especiacuteficas A preocupaccedilatildeo com o estabelecimento de ldquopassosrdquo que facilitem a
operacionalizaccedilatildeo do meacutetodo encontra-se presente nas propostas derivadas do PES
especialmente o MAPP (Saacute e Artmann 1994) Em se tratando de um processo de
planejamento intersetorial podem ser explicitados os seguintes ldquopassosrdquo operacionais
1) Seleccedilatildeo do (s) problema (s) que se constituiratildeo em objeto de intervenccedilatildeo a
identificaccedilatildeo e descriccedilatildeo dos problemas ponto de partida do processo de Anaacutelise de
Situaccedilatildeo pressupotildee que sejam selecionados problemas cuja natureza exige uma
accedilatildeo intersetorial para seu enfrentamento e soluccedilatildeo Desse modo indica a
necessidade de se trabalhar com problemas ldquosemi-estruturadosrdquo ou ldquoquase-
estruturadosrdquo ou seja problemas cujos determinantes e condicionantes natildeo se
encontram completamente estabelecidos exigindo um processo de aproximaccedilatildeo
tanto no plano da produccedilatildeo de conhecimentos em geral e na singularidade com que
se apresenta na situaccedilatildeo concreta quanto e principalmente no plano das
intervenccedilotildees A seleccedilatildeo de problemas que se constituiratildeo em objeto das intervenccedilotildees
eacute assim ao mesmo tempo a identificaccedilatildeo dos sujeitos instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo que devem ser envolvidas no processo de planejamento e execuccedilatildeo das
accedilotildees e determina o alcance do plano programa ou projeto que se estaraacute elaborando
2) Anaacutelise do (s) problema (s) o processo de anaacutelise dos problemas selecionados eacute o
momento em que se coloca a possibilidade de articulaccedilatildeo dos diversos ldquoolharesrdquo
lanccedilados ao problema pelas disciplinas e saberes especiacuteficos presentes em cada
instituiccedilatildeo Do ponto de vista instrumental a utilizaccedilatildeo do fluxograma situacional
como indicado anteriormente pode ser bastante uacutetil para a sistematizaccedilatildeo desses
saberes e ao mesmo tempo para a identificaccedilatildeo das lacunas no conhecimento
existente o que por sua vez poderaacute gerar a elaboraccedilatildeo de propostas especiacuteficas de
desenvolvimento de pesquisas e investigaccedilotildees que decircem conta dos ldquovaziosrdquo de
conhecimento e informaccedilatildeo Em processos mais simples eacute possiacutevel se trabalhar com
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a construccedilatildeo de ldquoarvores de problemasrdquo que permitem a identificaccedilatildeo de ldquocausasrdquo e
consequecircnciasrdquo dos mesmos em um processo facilitado de construccedilatildeo de uma visatildeo
compartilhada entre os sujeitos que participam do processo ainda que sem muito
rigor teoacuterico e epistemoloacutegico
3) Definiccedilatildeo dos objetivos a definiccedilatildeo dos objetivos correlatos aos problemas eou
aos ldquonoacutes criacuteticosrdquo dos problemas analisados identificados no fluxograma situacional
como pontos de confluecircncia de determinaccedilotildees estruturais e histoacutericas que explicam
a existecircncia do problema em sua magnitude e forma de apresentaccedilatildeo eacute o ponto de
partida para o processo de formulaccedilatildeo das propostas de intervenccedilatildeo Do ponto de
vista da accedilatildeo intersetorial eacute possiacutevel se pensar na elaboraccedilatildeo de objetivos que
impliquem a interseccedilatildeo de accedilotildees desenvolvidas pelas instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo ainda que isso venha a se apresentar como uma certa superposiccedilatildeo de
propostas ao se analisar o conteuacutedo dos moacutedulos operacionais deles derivados
4) Elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais a elaboraccedilatildeo das propostas de accedilatildeo
propriamente ditas pode ser antecedida pela utilizaccedilatildeo de teacutecnicas de ldquobrain stormrdquo
entre os participantes do planejamento implicando no estabelecimento de processos
criativos que incluam a revisatildeo da experiecircncia acumulada em suas respectivas
instituiccedilotildees e a revisatildeo de bibliografia especiacutefica sobre o tema que alimente a
discussatildeo em grupo O trabalho natildeo se restringe portanto a um simples
preenchimento de planilhas e corresponde a uma verdadeira anaacutelise do ldquoestado da
arterdquo em termos do conhecimento e da tecnologia disponiacutevel para o enfrentamento
do problema selecionado ao tempo em que liberta a imaginaccedilatildeo dos participantes
para que possam pensar em formas inovadoras de organizaccedilatildeo das atividades
previstas com os recursos disponiacuteveis
5) Anaacutelise de viabilidade de implementaccedilatildeo das propostas a anaacutelise da viabilidade em
uma perspectiva intersetorial pode implicar na identificaccedilatildeo de recursos
econocircmicos teacutecnicos e ateacute poliacuteticos que possam ser intercambiados entre as
instituiccedilotildees participantes do processo Isto significa que a construccedilatildeo da viabilidade
passa pela identificaccedilatildeo e eventual redirecionamento dos recursos existentes no
conjunto das instituiccedilotildees o que evidentemente dependeraacute da vontade poliacutetica dos
dirigentes das mesmas Um dos produtos do processo de anaacutelise e construccedilatildeo da
viabilidade eacute a definiccedilatildeo das atividades que seratildeo efetivamente realizadas e a
elaboraccedilatildeo de ldquoprojetos dinamizadoresrdquo que tratem de preencher as lacunas em
termos de recursos sejam teacutecnicos administrativos ou recursos de poder
6) Definiccedilatildeo dos indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo uma vez que se
disponha dos moacutedulos operacionais definidos eacute conveniente estabelecer os
indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo sejam do processo de produto ou de
resultados A seleccedilatildeo de indicadores em nuacutemero e tipo depende sempre dos
propoacutesitos perseguidos com a avaliaccedilatildeo os quais geralmente mesclam a busca de
efetividade (impacto sobre os problemas) o incremento da produtividade (produtos)
com o aumento da legimitidade do processo isto eacute a acumulaccedilatildeo de poder (poliacutetico)
no grupo que conduz o planejamento e execuccedilatildeo das accedilotildees No caso do
planejamento intersetorial eacute importante que o processo de acompanhamento e
avaliaccedilatildeo tambeacutem inclua indicadores que permitam avaliar o grau de articulaccedilatildeo
entre as instituiccedilotildees e ldquosetoresrdquo apontando para eventuais mudanccedilas na organizaccedilatildeo
e gestatildeo das instituiccedilotildees envolvidas
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7) Programaccedilatildeo local das atividades o processo de operacionalizaccedilatildeo das accedilotildees
previstas implica o desencadeamento de um processo de programaccedilatildeo detalhada das
atividades o que na praacutetica significa rever e recriar cada uma das propostas de
intervenccedilatildeo agrave luz das condiccedilotildees concretas em que se daraacute a sua execuccedilatildeo Nesse
momento eacute que se coloca mais claramente a possibilidade de articulaccedilatildeo e
organizaccedilatildeo dos distintos sujeitos sociais que ldquosofremrdquo o problema estabelecendo-
se a possibilidade de alianccedilas estrateacutegicas entre dirigentes teacutecnicos e populaccedilatildeo para
garantir a operacionalizaccedilatildeo dos diversos moacutedulos operacionais
8) Estabelecimento das responsabilidades pelo gerenciamento da execuccedilatildeo e dos
prazos previstos para o cumprimento das atividades e sub-atividades a definiccedilatildeo
dos responsaacuteveis e participantes na execuccedilatildeo de cada atividades eacute um passo que faz
parte da elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais Em se tratando do planejamento
intersetorial entretanto eacute importante chamar a atenccedilatildeo para a importacircncia
estrateacutegica desse processo na medida em que eacute o momento no qual se negocia o
compartilhamento de responsabilidades entre as instituiccedilotildees envolvidas A
atribuiccedilatildeo de responsabilidades nesse caso natildeo eacute um processo eminentemente
teacutecnico de delegaccedilatildeo de funccedilotildees e competecircncias senatildeo que um processo
eminentemente poliacutetico no qual se ldquotestardquo inclusive o grau de comprometimento
das diversas instituiccedilotildees com o processo
9) Desencadeamento do processo de execuccedilatildeo das accedilotildees previstas a operacionalizaccedilatildeo
das atividades propostas no plano programa ou projeto accedilatildeo intersetorial implica
um aprofundamento ainda maior do que o realizado ateacute entatildeo na situaccedilatildeo concreta
existente no territoacuterio onde se desenvolveratildeo as accedilotildees previstas Cabe portanto um
breve registro sobre a questatildeo do locus operacional do plano programa ou projeto
aacuterea especiacutefica do municiacutepio distrito ou micro-regiatildeo onde se desenvolveraacute o
processo de articulaccedilatildeo eou reorganizaccedilatildeo das accedilotildees jaacute realizadas pelas instituiccedilotildees
envolvidas ao tempo em que se implanta outras novas contando-se com a
participaccedilatildeo de duas ou mais instituiccedilotildees dentre as envolvidas no processo A
execuccedilatildeo se faz acompanhar da avaliaccedilatildeo perioacutedica conforme os indicadores
previstos e implica essencialmente no exerciacutecio da capacidade de lideranccedila dos
dirigentes e coordenadores de atividades ao mesmo tempo em que pressupotildee a
organizaccedilatildeo permanente dos processos de trabalho em cada local
10) Finalmente um passo necessaacuterio eacute a publicizaccedilatildeo do processo e dos resultados
alcanccedilados sempre que isso significar ganhos de legitimidade eou pressatildeo poliacutetica
para garantir a continuidade e o aperfeiccediloamento contiacutenuo das atividades que estatildeo
sendo realizadas
5 COMENTAacuteRIOS FINAIS
Os passos e procedimentos acima delineados foram sistematizados a partir da
experiecircncia desenvolvida pelos autores na implantaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de distritos
sanitaacuterios (Teixeira 1993) e do modelo da vigilacircncia da sauacutede (Teixeira et al 1998)
Presentemente estatildeo sendo testados no desenho estrateacutegico do Plano Intersetorial e
Modular de Accedilatildeo para a Promoccedilatildeo da Paz e da Qualidade de Vida na Cidade do
Salvador (Noronha et al 2000) mediante convecircnio entre a Prefeitura Municipal de
12
Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISCUFBa)3
O modelo organizacional proposto para implantaccedilatildeo desse Plano de Accedilatildeo
privilegia estruturas flexiacuteveis envolvendo teacutecnicos de diversos setores da administraccedilatildeo
municipal4 O caraacuteter incipiente desse experimento natildeo permite ainda uma apreciaccedilatildeo
sobre a adequaccedilatildeo dessa metodologia ao enfoque intersetorial muito menos sobre as
possibilidades de superaccedilatildeo dos desafios poliacuteticos culturais e gerenciais relativos a tal
proposta Todavia a motivaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo e compromisso com a accedilatildeo intersetorial
entre teacutecnicos municipais representantes da comunidade professores e alunos
universidade durante a formulaccedilatildeo e a adoccedilatildeo dos primeiros passos da estrateacutegia de
implantaccedilatildeo tendo como referecircncia a metodologia do PES apontam para formas
criativas de equacionamento de dificuldades e obstaacuteculos postos pelo contexto poliacutetico-
institucional onde se insere o Plano
Apesar do amplo consenso internacionalmente construiacutedo em torno das ideacuteias e
propostas de intersetorialidade faz-se necessaacuterio a realizaccedilatildeo de investigaccedilotildees sobre tal
temaacutetica (Lamarche et al 2000) especialmente no que se refere agraves anaacutelises de
implantaccedilatildeo e aos estudos de avaliaccedilatildeo (Silva 1999 Hartz 1999) Natildeo bastam relatos
de experiecircncias mais ou menos apologeacuteticos A realizaccedilatildeo de pesquisas descrevendo o
grau de implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais e identificando fatores facilitadores e
restritivos agrave implementaccedilatildeo das mesmas a partir de um quadro teoacuterico que tenha como
referecircncias categorias analiacuteticas e conceitos operacionais (Testa 1992) como poder
governo e instituiccedilotildeesorganizaccedilotildees pode desvendar caminhos interessantes para o
avanccedilo dessas propostas
Um estudo de caso descritivo com muacuteltiplos niacuteveis de anaacutelise sobre a
implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais do Projeto de Reduccedilatildeo da Mortalidade na Infacircncia
(PDRI) realizado em um municiacutepio da Bahia (Ferreira 2000) ilustra bem as
contribuiccedilotildees da investigaccedilatildeo sobre essa temaacutetica Nesta pesquisa a autora destaca entre
os obstaacuteculos agrave proposta de intersetorialidadede a baixa governabilidade representantes
institucionais sem poder de decisatildeo ausecircncia de recursos especiacuteficos para o projeto
participaccedilatildeo formal da maioria das instituiccedilotildees ausecircncia de planejamento conjunto bem
como de supervisatildeo e avaliaccedilatildeo aleacutem da disputa mal administrada entre as instituiccedilotildees
pela conduccedilatildeo do processo (Ferreira 2000111)
3 Este Plano de Accedilatildeo eacute composto por 11 moacutedulos voltados para objetivos especiacuteficos contemplando
distintas intervenccedilotildees as intervenccedilotildees mestras representadas pelos moacutedulos 1 (Educaccedilatildeo para a paz e
cidadania via arte esporte e lazer) 2 (Estudo e Trabalho) e 3 (Espaccedilos de convivecircncia saudaacutevel) as
intervenccedilotildees horizontais correspondendo aos moacutedulos 4 (Salvador saudaacutevel) 6 (Treinamentos) 7
(Investigaccedilotildees) 8 (Eventos) 9 (Sistema de informaccedilotildees das violecircncias e acidentes) 10 (Sistema de
vigilacircncia epidemioloacutegica de homiciacutedios) e 11 (Legislaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo) e as intervenccedilotildees verticais
concentradas no moacutedulo 5 (Accedilotildees interinstitucionais de prevenccedilatildeo e controle de violecircncias e acidentes e
assistecircncia agraves viacutetimas) Os dois primeiros grupos de intervenccedilatildeo desenvolvem-se na esfera municipal
enquanto a ultima supotildee uma articulaccedilatildeo da Prefeitura com os niacuteveis estadual e federal 4 Apoacutes a realizaccedilatildeo de uma Oficina de Trabalho Intersetorial quando foi apresentado o projeto em
elaboraccedilatildeo ao Prefeito e aos Secretaacuterios Municipais aleacutem de ser discutido com teacutecnicos dos respectivos
oacutergatildeos foi composto o Comitecirc Intersetorial (COIN) mediante decreto do Executivo municipal Membros
deste COIN realizam o curso de planejamento estrateacutegico-situacional no ISCUFBa ao tempo em que
detalham as operaccedilotildees e accedilotildees dos moacutedulos priorizados e realizam a programaccedilatildeo local junto agraves
Administraccedilotildees Regionais (AR)
13
Portanto a robustez dos argumentos em defesa das accedilotildees intersetoriais e o
entusiasmo partilhado entre os atores envolvidos natildeo devem obscurecer o fato de que
tais accedilotildees incidem sobre a distribuiccedilatildeo dos poderes teacutecnico administrativo e poliacutetico
(Testa 1992) que conformam as organizaccedilotildees puacuteblicas exigindo consequentemente
clareza estrateacutegica conhecimento cientiacutefico e produccedilatildeo de fatos poliacuteticos visando
construir viabilidade para tais intervenccedilotildees
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1999) constituem hoje um leque diversificado de propostas e estrateacutegias que abarcam
aspectos gerenciais teacutecnico-assistenciais poliacuteticos e eacuteticos das praacuteticas de sauacutede em
nosso meio
Ainda que haja certa convergecircncia quanto ao caraacuteter virtuoso da aposta na
descentralizaccedilatildeo na intersetorialidade e em modelos de gestatildeo alternativos (Junqueira
1998 Siqueira 1998) persistem duacutevidas quanto agraves formas mais adequadas de planejar
organizar conduzir gerir e avaliar tais intervenccedilotildees (Viana 1998) Nesse particular haacute
divergecircncias quanto a ecircnfase e agrave precedecircncia de reformas administrativas para compor
novos arranjos organizacionais e institucionais aleacutem de perplexidades em relaccedilatildeo agraves
praacuteticas poliacuteticas necessaacuterias a uma redistribuiccedilatildeo do poder e agrave reorganizaccedilatildeo dos
processos de trabalho (Paim 1992 Inojosa 1998 Sucupira 1998) especialmente no
interior dos aparelhos do Estado visando formular e implementar poliacuteticas e assegurar
efetividade agrave accedilatildeo intersetorial O ldquoloteamentordquo de cargos do governo entre diferentes
tendecircncias e grupos poliacuteticos (Inojosa 1998) o aprisionamento da poliacutetica pelos
interesses das elites locais o burocratismo o corporativismo e os limites impostos pela
atual poliacutetica econocircmica (Viana 1998) representam constrangimentos que devem ser
considerados no desenho estrateacutegico
Portanto um dos desafios colocados por esse processo diz respeito ao
planejamento organizaccedilatildeo e gerenciamento da accedilatildeo intersetorial isto eacute da conjugaccedilatildeo
dos esforccedilos de distintos setores como sauacutede educaccedilatildeo saneamento seguranccedila
transporte habitaccedilatildeo entre outros visando a racionalizaccedilatildeo dos recursos existentes e a
transformaccedilatildeo das atividades desenvolvidas tendo em vista maior efetividade e impacto
sobre os problemas e necessidades sociais Alguns autores (Suaacuterez 1992 Junqueira
1998 Inojosa 1998) recomendam partir dos problemas da populaccedilatildeo de um dado
territoacuterio e buscar as soluccedilotildees articulando distintas poliacuteticas e setores Assim ldquoas accedilotildees
intersetoriais dos serviccedilos urbanos exigem um planejamento que garanta a integraccedilatildeo
dos objetivos e que esteja em constante processo de aprendizagem no sentido de
voltado agrave realidade altamente dinacircmica e mutante de nossa sociedaderdquo (Siqueira
1998105)
Com efeito a operacionalizaccedilatildeo de propostas inovadoras como eacute o caso das
accedilotildees intersetoriais exige o desenvolvimento de um processo de planejamento e
programaccedilatildeo que se constitua em um espaccedilo de poder compartilhado e de articulaccedilatildeo de
interesses saberes e praacuteticas das diversas organizaccedilotildees envolvidas Nesse sentido a
escolha por um determinado enfoque teoacuterico-metodoloacutegico a ser utilizado no processo
de formulaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas e de planejamento de accedilotildees intersetoriais deve levar
em conta a necessidade de coerecircncia entre os propoacutesitos definidos e os meacutetodos
selecionados (Testa 1992) de modo a permitir o desencadeamento de um processo de
reorganizaccedilatildeo das praacuteticas gerenciais dos formatos organizacionais e sobretudo dos
processos de trabalho no acircmbito das instituiccedilotildees envolvidas (Paim 1993 Schraiber
1995 Schraiber et al 1999)
Mesmo reconhecendo a existecircncia de diversas abordagens teoacutericas e propostas
metodoloacutegicas no campo da planificaccedilatildeo consideramos pertinente discutir a utilidade
do enfoque situacional vertente do pensamento estrateacutegico desenvolvido na Ameacuterica
Latina a partir da contribuiccedilatildeo do economista chileno Carlos Matus (1996) para o
4
planejamento e gestatildeo de planos programas e projetos de accedilatildeo intersetorial (Suaacuterez
1993) particularmente no acircmbito municipal e local
Nesse sentido o presente texto visa discutir as possibilidades de utilizaccedilatildeo da
abordagem matusiana para o planejamento e gestatildeo intersetorial Assim procura
revisar em linhas gerais a trajetoacuteria do enfoque estrateacutegico-situacional da planificaccedilatildeo
apresentando alguns argumentos a favor da incorporaccedilatildeo de certos elementos desse
enfoque no processo de planejamento das accedilotildees intersetoriais e sistematizando alguns
passos considerados necessaacuterios para o desenvolvimento de um processo de
planejamento municipal que adote essa perspectiva
2 PLANEJAMENTO SITUACIONAL DOS SISTEMAS LOCAIS DE SAUacuteDE
AgraveS POLIacuteTICAS PUacuteBLICAS SAUDAacuteVEIS
O enfoque estrateacutegico-situacional foi originalmente proposto por Matus (1972
1984) como uma teoria geral da planificaccedilatildeo passiacutevel de subsidiar uma praacutetica concreta
em qualquer dimensatildeo da realidade social e histoacuterica Do ponto de vista metodoloacutegico
contemplava simultaneamente a formulaccedilatildeo de poliacuteticas o planejamento e a
programaccedilatildeo Nos uacuteltimos 20 anos esse enfoque foi difundido na Ameacuterica Latina e no
Brasil inicialmente no acircmbito acadecircmico atraveacutes de cursos realizados na aacuterea de
Planejamento amp Gestatildeo em sauacutede e posteriormente atraveacutes de seminaacuterios consultorias
e oficinas de trabalho promovidos por organismos internacionais e nacionais contando-
se muitas vezes com a participaccedilatildeo do proacuteprio autor
A Organizaccedilatildeo Panamericana de Sauacutede por exemplo absorveu parte das
concepccedilotildees derivadas desse enfoque por ocasiatildeo dos seminaacuterios realizados no iniacutecio
dos anos 80 com o objetivo de sistematizar meacutetodos teacutecnicas e instrumentos de gestatildeo
que facilitassem a implementaccedilatildeo da estrateacutegia SPT 2000 o que resultou na elaboraccedilatildeo
de um esquema teoacuterico metodoloacutegico de planificaccedilatildeo situacional (Barranechea et al
1987) no bojo das iniciativas desencadeadas com o desenvolvimento dos Sistemas
Locais de Sauacutede (SILOS)
A articulaccedilatildeo intersetorial um dos princiacutepios e diretrizes da SPT 2000 aparece
claramente referida na proposta metodoloacutegica desses autores quando admitem que
existem variaacuteveis de significativa influecircncia sobre a situaccedilatildeo de sauacutede que escapam ao
controle das autoridades do sistema de sauacutede () Isto obriga a colocar o plano de
sustentaccedilatildeo de SPT 2000 considerando cenaacuterios que permitam que se proponham
operaccedilotildees e accedilotildees fora do acircmbito da sauacutede () A reduccedilatildeo da brecha sanitaacuteria exige
operaccedilotildees e accedilotildees que afetem as variantes que condicionam os problemas de sauacutede e
natildeo que apontem soacute agraves opccedilotildees especiacuteficas da produccedilatildeo dos serviccedilos de sauacutede
(Barranechea et al 19873 )
O movimento em torno da criaccedilatildeo e desenvolvimento dos SILOS que no Brasil
se expressou no processo de distritalizaccedilatildeo desencadeado durante a implantaccedilatildeo dos
Sistemas Unificados e Descentralizados de Sauacutede (SUDS) entre 1987 e 1990 e
posteriormente com a municipalizaccedilatildeo das accedilotildees e serviccedilos (Paim 1999) implicou a
elaboraccedilatildeo experimentaccedilatildeo e reflexatildeo criacutetica sobre propostas de planejamento e
programaccedilatildeo local O enfoque situacional foi inicialmente adotado buscando certas
adaptaccedilotildees (Rivera 1987 Teixeira 1993) e problematizando-se posteriormente a
possibilidade de se conjugar elementos teoacutericos e metodoloacutegicos da chamada ldquotrilogia
5
matusianardquo - o Planejamento Estrateacutegico-Situacional (PES) o Meacutetodo Altadir de
Planificaccedilatildeo Popular (MAPP) e o Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos
(ZOOP) agrave programaccedilatildeo em sauacutede (Artmann 1993 Saacute e Artmann 1994)
A incorporaccedilatildeo dessas propostas por um conjunto significativo de Distritos
Sanitaacuterios e municiacutepios na primeira metade dos anos 90 fez parte de um primeiro
momento de formulaccedilatildeo da noccedilatildeo de Vigilacircncia da Sauacutede entendida como uma praacutetica
sanitaacuteria que incluiria em sua dimensatildeo gerencial o planejamento e a programaccedilatildeo
situacional das accedilotildees de VISAU contemplando desde accedilotildees de caraacuteter intersetorial para
a melhoria das condiccedilotildees de vida da populaccedilatildeo do territoacuterio ateacute a reorganizaccedilatildeo da
atenccedilatildeo agrave ldquodemanda espontacircneardquo nas unidades de sauacutede do Distrito Sanitaacuterio (Mendes
1994 Teixeira 1994 Vilasboas 1998)
A noccedilatildeo de Vigilacircncia da Sauacutede ndash VISAU abarca os vaacuterios niacuteveis de prevenccedilatildeo
tratando de articular o ldquoenfoque populacionalrdquo (promoccedilatildeo) com o ldquoenfoque de riscordquo
(prevenccedilatildeo) e o enfoque cliacutenico (assistecircncia) constituindo-se de fato em uma estrateacutegia
de organizaccedilatildeo de um conjunto heterogecircneo de poliacuteticas e praacuteticas que assumiriam
configuraccedilotildees especiacuteficas de acordo com a situaccedilatildeo de sauacutede da(s) populaccedilotildees em cada
paiacutes estado ou municiacutepio (territoacuterios)
Na perspectiva da VISAU a promoccedilatildeo da sauacutede se faz atraveacutes do
desenvolvimento de ldquoPoliacuteticas puacuteblicas saudaacuteveisrdquo e de ldquoAccedilotildees sociais organizadasrdquo em
defesa da sauacutede e da melhorias de condiccedilotildees de vida dos diversos grupos populacionais
que vivem e trabalham no territoacuterio do municiacutepio locus privilegiado de formulaccedilatildeo e
implementaccedilatildeo dessas poliacuteticas e accedilotildees Para o desenvolvimento de Poliacuteticas puacuteblicas
saudaacuteveis se coloca em primeiro plano a proposta de articulaccedilatildeo intersetorial das accedilotildees
governamentais realizadas no acircmbito do territoacuterio seja em sua totalidade poliacutetico-
administrativa seja em aacutereas mais desagregadas do espaccedilo urbano para o
desenvolvimento de accedilotildees concretas definidas em funccedilatildeo da priorizaccedilatildeo de problemas e
de grupos populacionais que se constituiratildeo em objeto e sujeito das accedilotildees
A intersetorialidade assim se apresenta como uma estrateacutegica de reorganizaccedilatildeo
das respostas aos problemas necessidades e demandas sociais dos diversos grupos da
populaccedilatildeo seja em um Distrito Sanitaacuterio um municiacutepio ou uma ldquomicro-regiatildeo
assistencialrdquo Para a organizaccedilatildeo e gerenciamento desse processo eacute que se coloca a
necessidade de um processo de planejamento e programaccedilatildeo municipal e local cujos
pressupostos teoacutericos e metodoloacutegicos sejam coerentes com a concepccedilatildeo de VISAU
possibilitando a elaboraccedilatildeo de propostas de accedilatildeo voltadas ao enfrentamento de
problemas concretos em grupos populacionais e territoacuterios definidos em uma
perspectiva organizacional flexiacutevel que permita a articulaccedilatildeo de conhecimentos e
praacuteticas das diversas instituiccedilotildees envolvidas
3 POR QUE USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Os principais argumentos a favor desta opccedilatildeo derivam de caracteriacutesticas
intriacutensecas agrave concepccedilatildeo teoacuterico ndash metodoloacutegica que fundamenta este enfoque e
contribuem para o direcionamento do processo em suas determinaccedilotildees histoacuterico-
concretas Podemos sistematizar esses argumentos em torno de quatro aspectos
fundamentais da praacutetica de planejamento
6
a) a compreensatildeo do objeto do planejamento como sendo os problemas e
oportunidades reais de intervenccedilatildeo em uma perspectiva que supera a
fragmentaccedilatildeo reducionista da realidade operada pelas disciplinas cientiacuteficas e
materializada nos ldquosetoresrdquo nos quais se organiza a intervenccedilatildeo estatal
b) a concepccedilatildeo do processo de planejamento como sendo constituiacutedo de
ldquomomentosrdquo que se interpenetram sem seguirem uma loacutegica sequencial
riacutegida o que possibilita uma articulaccedilatildeo das experiecircncias acumuladas nas
distintas praacuteticas institucionais dos vaacuterios ldquosetoresrdquo
c) a proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do produto do planejamento isto eacute o
entendimento do plano como ldquomodularrdquo composto de moacutedulos operacionais
que sintetizam os elementos do processo de trabalho previsto (objetivos
atividades produtos e resultados responsaacuteveis participantes prazos e
recursos) flexibilizando a organizaccedilatildeo e facilitando a participaccedilatildeo de
distintos sujeitos sociais bem como um ordenamento espaccedilo-temporal em
funccedilatildeo do desenho estrateacutegico
d) as noccedilotildees envolvidas na proposta de gestatildeo do plano e gerecircncia de
operaccedilotildees trazem embutida uma ldquoteoria de governordquo que abre espaccedilos agrave
mudanccedila das praacuteticas institucionais prevalentes nas organizaccedilotildees estatais
articulando-se com as propostas de reforma do Estado e de reorientaccedilatildeo do
desenho institucional e da praacutetica administrativa na esfera puacuteblica
potencialmente em direccedilatildeo a uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees e uma
intensificaccedilatildeo das accedilotildees comunicativas entre dirigentes teacutecnicos e usuaacuterios
dos serviccedilos
O primeiro aspecto relativo ao objeto do planejamento remete agrave concepccedilatildeo de
ldquosituaccedilatildeordquo como sendo um conjunto de problemas identificados descritos e analisados
na perspectiva de um determinado ator social concepccedilatildeo cujo fundamento
epistemoloacutegico reside na inseparabilidade entre sujeito e objeto do conhecimento De
fato Matus assume uma perspectiva relacional da produccedilatildeo de conhecimentos
admitindo que o sujeito que conhece faz parte da realidade que se daacute a conhecer o que
implica a adoccedilatildeo de uma visatildeo ldquopolicecircntricardquo do conhecimento acerca da situaccedilatildeo
referida agrave visatildeo dos diversos sujeitos que a vivenciam
Essa tomada de posiccedilatildeo diante do processo de conhecimento tem como uma das
consequecircncia a admissatildeo da pluralidade de ldquoplanejamentosrdquo isto eacute o reconhecimento
de que todos os atores sociais planejam (mesmo que natildeo escrevam planos) isto eacute
tomam decisotildees e estabelecem cursos de accedilatildeo voltados agrave consecuccedilatildeo dos seus objetivos
ainda que natildeo escrevam planos Para a articulaccedilatildeo de uma accedilatildeo intersetorial esse ponto
de vista que implica no reconhecimento do Outro eacute um ponto de partida essencial na
medida em que estabelece um patamar de relacionamento entre as instituiccedilotildees dos
diversos setores fundado no respeito agraves diferenccedilas de concepccedilotildees de capacidades
gerenciais e operativas e ateacute de interesse no desenvolvimento do processo de
planejamento conjunto
Por outro lado a concepccedilatildeo situacional do objeto de conhecimento e intervenccedilatildeo
por parte das instituiccedilotildees envolvidas implica a incorporaccedilatildeo do ldquoenfoque por problemardquo
7
isto eacute a identificaccedilatildeo e seleccedilatildeo de problemas sociais que podem ser analisados de
distintos acircngulos contribuindo para a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo possiacutevel de cada
instituiccedilatildeo envolvida no seu enfrentamento e soluccedilatildeo A base teoacuterico-metodoloacutegica
dessa concepccedilatildeo reside no ldquofluxograma situacionalrdquo instrumento de anaacutelise de
problemas fundamentado na teoria da produccedilatildeo social que tenta estabelecer uma siacutentese
das concepccedilotildees fenomenoloacutegicas histoacutericas e estruturais
O fluxograma situacional permite que se sistematizem as informaccedilotildees
disponiacuteveis acerca dos problemas seja das suas formas de expressatildeo enquanto fatos ou
fenocircmenos que se oferecem agrave percepccedilatildeo mais ou menos imediata ou enquanto
condicionantes e determinantes histoacuterico-estruturais cuja identificaccedilatildeo e anaacutelise
pressupotildee o acesso a teorias explicativas que vatildeo aleacutem das aparecircncias fenomecircnicas
Essa abordagem multireferencial dos problemas seja ldquode sauacutederdquo em particular ou
ldquosociaisrdquo em geral nos parece extremamente adequada ao trabalho intersetorial por
pressupor a possibilidade de uma perspectiva interdisciplinar na anaacutelise dos problemas
que tanto possibilita o estabelecimento de um processo de diaacutelogo entre os sujeitos
envolvidos quanto permite a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo que cada instituiccedilatildeo ou
ldquosetorrdquo pode vir a aportar no processo de intervenccedilatildeo sobre os determinantes
condicionantes ou fatos que expressam os problemas
O fluxograma situacional portanto tanto abre espaccedilo a uma revisatildeo teoacuterica
apontando para a necessaacuteria conjugaccedilatildeo das contribuiccedilotildees das diversas disciplinas
coerentemente com a admissatildeo da complexidade da realidade quanto abre espaccedilos agrave
organizaccedilatildeo das accedilotildees de cada instituiccedilatildeo ou ldquosetorrdquo de acordo com o que Matus chama
de ldquoespaccedilo de governabilidaderdquo sobre a situaccedilatildeo que cabe a cada uma em funccedilatildeo da sua
missatildeo institucional e do alcance social das suas praacuteticas
O segundo aspecto a considerar no enfoque situacional eacute relativo agrave concepccedilatildeo do
processo de planejamento como constituiacutedo de ldquomomentosrdquo ndash o momento explicativo o
momento normativo o momento estrateacutegico e o momento taacutetico-operacional ndash cada um
deles trazendo em si mesmo os demais diferenciando-se apenas por uma questatildeo de
ecircnfase seja no conhecer no dever ser no pode ser ou no fazer Essa loacutegica que desafia
o tempo cronoloacutegico e remete agrave pluralidade de tempos (teacutecnico e poliacutetico) e
simultaneamente agrave pluralidade de dimensotildees do(s) sujeito(s) que planeja(m) ndash
enquanto sujeito epistecircmico poliacutetico eacutetico e praacutetico ndash se conecta coerentemente com a
pluralidade de instituiccedilotildees que compotildeem os vaacuterios ldquosetoresrdquo da accedilatildeo governamental
envolvidas em um esforccedilo de planejamento intersetorial
De fato a noccedilatildeo de ldquomomentosrdquo do planejamento permite a integraccedilatildeo de cada
instituiccedilatildeo agrave totalidade do processo independentemente do momento em que ela esteja
internamente com relaccedilatildeo ao problema selecionado para intervenccedilatildeo conjunta Assim
uma dada instituiccedilatildeo pode estar comeccedilando a analisar o problema sob sua oacutetica
especiacutefica enquanto que outra instituiccedilatildeo pode jaacute estar executando accedilotildees voltadas agrave
intervenccedilatildeo sobre determinados aspecto da situaccedilatildeo sob sua responsabilidade
institucional
A noccedilatildeo de momentos ao mesmo tempo que respeita a experiecircncia acumulada
em cada instituiccedilatildeo permite a elaboraccedilatildeo de um pensamento ldquocomumrdquo ao dar
visibilidade ou melhor trazer ao plano da consciecircncia dos sujeitos envolvidos o
conhecimento acerca da especificidade de cada momento apontando o caminho para
8
uma forma de pensar o planejamento muito mais consentacircnea com a indeterminaccedilatildeo e
incerteza que marcam o contexto econocircmico social e poliacutetico contemporacircneo
A noccedilatildeo de ldquomomentordquo se articula dinamicamente com a proposta de
organizaccedilatildeo do plano como uma estrutura ldquomodularrdquo que permite a definiccedilatildeo de
objetivos e o desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas em
tempos distintos do processo de intervenccedilatildeo sobre os problemas Ou seja permite que
se incluam propostas voltadas para o aperfeiccediloamento do conhecimento disponiacutevel ou
para o aperfeiccediloamento das normas teacutecnicas e administrativas que regulam as accedilotildees a
serem realizadas ou a operacionalizaccedilatildeo de accedilotildees propriamente ditas sem ldquoengessarrdquo o
processo em etapas riacutegidas sequenciais
Outra virtude da proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do plano na perspectiva da
articulaccedilatildeo intersetorial eacute a possibilidade de integrar em um mesmo moacutedulo sujeitos
institucionais distintos flexibilizando na praacutetica estruturas organizativas burocraacuteticas
A flexibilizaccedilatildeo eacute um dos princiacutepios fundamentais das propostas mais atuais em termos
da organizaccedilatildeo dos processo de trabalho decorrecircncia inclusive da aceleraccedilatildeo do
desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico que torna cada vez mais obsoletas estruturas
fundamentadas na riacutegida especializaccedilatildeo do trabalho exigindo a reuniatildeo de
ldquoespecialistasrdquo na reconstruccedilatildeo coletiva de processos de trabalho que envolvem
criatividade e participaccedilatildeo
Aleacutem disso a utilizaccedilatildeo de ldquomatrizes de programaccedilatildeordquo que incluem a
especificaccedilatildeo dos objetivos especiacuteficos atividades e sub-atividades produtos e
resultados esperados responsaacuteveis e participantes bem como a explicitaccedilatildeo dos prazos
e dos recursos previstos para a execuccedilatildeo das accedilotildees permite o desencadeamento de um
processo criativo de elaboraccedilatildeo de propostas de praacuteticas que articula a experiecircncia de
cada sujeito e de cada instituiccedilatildeo envolvida Usada adequadamente a matriz de
programaccedilatildeo ou matriz problema-operaccedilotildees prevista no enfoque situacional pode se
tornar um instrumento eficiente de geraccedilatildeo de ideacuteias ldquonovasrdquo e motivaccedilatildeo para o
trabalho entre os participantes do processo de planejamento
Finalmente uma consequecircncia possiacutevel da incorporaccedilatildeo do enfoque situacional
eacute a abertura de espaccedilos para o desenvolvimento de accedilotildees comunicativas entre dirigentes
teacutecnicos e organizaccedilotildees incidindo tanto em uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees de
trabalho ao interior das instituiccedilotildees dos diversos ldquosetoresrdquo quanto na democratizaccedilatildeo
das relaccedilotildees entre as instituiccedilotildees governamentais e os grupos sociais organizados
Cabe observar que a abertura desses espaccedilos de diaacutelogos e negociaccedilatildeo coletiva
em torno de propostas de accedilatildeo social e do redirecionamento do uso dos recursos
puacuteblicos pode implicar ou natildeo na reestruturaccedilatildeo das relaccedilotildees de poder vigentes no
ldquoambiente internordquo das instituiccedilotildees e no ldquoambiente externordquo no contexto social onde se
operacionalizam as intervenccedilotildees de caraacuteter intersetorial Na dependecircncia da
direcionalidade impressa ao processo de planejamento ainda que o enfoque situacional
pressuponha um incremento da participaccedilatildeo da negociaccedilatildeo e do diaacutelogo este pode
contribuir ou natildeo para o ldquoempowermentrdquo da populaccedilatildeo e a construccedilatildeo de uma ldquonova
cidadaniardquo fundamentada na co-responsabilizaccedilatildeo pela promoccedilatildeo do bem-estar
coletivo
9
4 COMO USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Do ponto de vista metodoloacutegico em geral o processo de planejamento situacional
inclui
a Anaacutelise da Situaccedilatildeo que abarca a identificaccedilatildeo priorizaccedilatildeo e anaacutelise dos
problemas
o Desenho da Situaccedilatildeo-Objetivo que implica a identificaccedilatildeo da ldquoImagem-
Objetivordquo que se pretende alcanccedilar no meacutedio e longo prazo a definiccedilatildeo dos cenaacuterios
provaacuteveis nos quais se estaraacute atuando no curto prazo e a formulaccedilatildeo dos Objetivos
propriamente ditos
o Desenho das Estrateacutegias que inclui o definiccedilatildeo das linhas de accedilatildeo a anaacutelise de
viabilidade das accedilotildees propostas e a elaboraccedilatildeo de projetos dinamizadores para a
construccedilatildeo da viabilidade
a Programaccedilatildeo Gerenciamento da Execuccedilatildeo e Avaliaccedilatildeo que corresponde agrave
programaccedilatildeo detalhada das accedilotildees a serem realizadas concomitante agrave conduccedilatildeo e ao
estabelecimento dos mecanismos de acompanhamento e avaliaccedilatildeo perioacutedica dos
resultados alcanccedilados e a gerecircncia cotidiana da execuccedilatildeo das accedilotildees propostas
A utilizaccedilatildeo desse enfoque em um processo de planejamento e programaccedilatildeo
municipal ou local implica um conjunto de passos operacionais que envolvem decisotildees
e accedilotildees especiacuteficas A preocupaccedilatildeo com o estabelecimento de ldquopassosrdquo que facilitem a
operacionalizaccedilatildeo do meacutetodo encontra-se presente nas propostas derivadas do PES
especialmente o MAPP (Saacute e Artmann 1994) Em se tratando de um processo de
planejamento intersetorial podem ser explicitados os seguintes ldquopassosrdquo operacionais
1) Seleccedilatildeo do (s) problema (s) que se constituiratildeo em objeto de intervenccedilatildeo a
identificaccedilatildeo e descriccedilatildeo dos problemas ponto de partida do processo de Anaacutelise de
Situaccedilatildeo pressupotildee que sejam selecionados problemas cuja natureza exige uma
accedilatildeo intersetorial para seu enfrentamento e soluccedilatildeo Desse modo indica a
necessidade de se trabalhar com problemas ldquosemi-estruturadosrdquo ou ldquoquase-
estruturadosrdquo ou seja problemas cujos determinantes e condicionantes natildeo se
encontram completamente estabelecidos exigindo um processo de aproximaccedilatildeo
tanto no plano da produccedilatildeo de conhecimentos em geral e na singularidade com que
se apresenta na situaccedilatildeo concreta quanto e principalmente no plano das
intervenccedilotildees A seleccedilatildeo de problemas que se constituiratildeo em objeto das intervenccedilotildees
eacute assim ao mesmo tempo a identificaccedilatildeo dos sujeitos instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo que devem ser envolvidas no processo de planejamento e execuccedilatildeo das
accedilotildees e determina o alcance do plano programa ou projeto que se estaraacute elaborando
2) Anaacutelise do (s) problema (s) o processo de anaacutelise dos problemas selecionados eacute o
momento em que se coloca a possibilidade de articulaccedilatildeo dos diversos ldquoolharesrdquo
lanccedilados ao problema pelas disciplinas e saberes especiacuteficos presentes em cada
instituiccedilatildeo Do ponto de vista instrumental a utilizaccedilatildeo do fluxograma situacional
como indicado anteriormente pode ser bastante uacutetil para a sistematizaccedilatildeo desses
saberes e ao mesmo tempo para a identificaccedilatildeo das lacunas no conhecimento
existente o que por sua vez poderaacute gerar a elaboraccedilatildeo de propostas especiacuteficas de
desenvolvimento de pesquisas e investigaccedilotildees que decircem conta dos ldquovaziosrdquo de
conhecimento e informaccedilatildeo Em processos mais simples eacute possiacutevel se trabalhar com
10
a construccedilatildeo de ldquoarvores de problemasrdquo que permitem a identificaccedilatildeo de ldquocausasrdquo e
consequecircnciasrdquo dos mesmos em um processo facilitado de construccedilatildeo de uma visatildeo
compartilhada entre os sujeitos que participam do processo ainda que sem muito
rigor teoacuterico e epistemoloacutegico
3) Definiccedilatildeo dos objetivos a definiccedilatildeo dos objetivos correlatos aos problemas eou
aos ldquonoacutes criacuteticosrdquo dos problemas analisados identificados no fluxograma situacional
como pontos de confluecircncia de determinaccedilotildees estruturais e histoacutericas que explicam
a existecircncia do problema em sua magnitude e forma de apresentaccedilatildeo eacute o ponto de
partida para o processo de formulaccedilatildeo das propostas de intervenccedilatildeo Do ponto de
vista da accedilatildeo intersetorial eacute possiacutevel se pensar na elaboraccedilatildeo de objetivos que
impliquem a interseccedilatildeo de accedilotildees desenvolvidas pelas instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo ainda que isso venha a se apresentar como uma certa superposiccedilatildeo de
propostas ao se analisar o conteuacutedo dos moacutedulos operacionais deles derivados
4) Elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais a elaboraccedilatildeo das propostas de accedilatildeo
propriamente ditas pode ser antecedida pela utilizaccedilatildeo de teacutecnicas de ldquobrain stormrdquo
entre os participantes do planejamento implicando no estabelecimento de processos
criativos que incluam a revisatildeo da experiecircncia acumulada em suas respectivas
instituiccedilotildees e a revisatildeo de bibliografia especiacutefica sobre o tema que alimente a
discussatildeo em grupo O trabalho natildeo se restringe portanto a um simples
preenchimento de planilhas e corresponde a uma verdadeira anaacutelise do ldquoestado da
arterdquo em termos do conhecimento e da tecnologia disponiacutevel para o enfrentamento
do problema selecionado ao tempo em que liberta a imaginaccedilatildeo dos participantes
para que possam pensar em formas inovadoras de organizaccedilatildeo das atividades
previstas com os recursos disponiacuteveis
5) Anaacutelise de viabilidade de implementaccedilatildeo das propostas a anaacutelise da viabilidade em
uma perspectiva intersetorial pode implicar na identificaccedilatildeo de recursos
econocircmicos teacutecnicos e ateacute poliacuteticos que possam ser intercambiados entre as
instituiccedilotildees participantes do processo Isto significa que a construccedilatildeo da viabilidade
passa pela identificaccedilatildeo e eventual redirecionamento dos recursos existentes no
conjunto das instituiccedilotildees o que evidentemente dependeraacute da vontade poliacutetica dos
dirigentes das mesmas Um dos produtos do processo de anaacutelise e construccedilatildeo da
viabilidade eacute a definiccedilatildeo das atividades que seratildeo efetivamente realizadas e a
elaboraccedilatildeo de ldquoprojetos dinamizadoresrdquo que tratem de preencher as lacunas em
termos de recursos sejam teacutecnicos administrativos ou recursos de poder
6) Definiccedilatildeo dos indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo uma vez que se
disponha dos moacutedulos operacionais definidos eacute conveniente estabelecer os
indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo sejam do processo de produto ou de
resultados A seleccedilatildeo de indicadores em nuacutemero e tipo depende sempre dos
propoacutesitos perseguidos com a avaliaccedilatildeo os quais geralmente mesclam a busca de
efetividade (impacto sobre os problemas) o incremento da produtividade (produtos)
com o aumento da legimitidade do processo isto eacute a acumulaccedilatildeo de poder (poliacutetico)
no grupo que conduz o planejamento e execuccedilatildeo das accedilotildees No caso do
planejamento intersetorial eacute importante que o processo de acompanhamento e
avaliaccedilatildeo tambeacutem inclua indicadores que permitam avaliar o grau de articulaccedilatildeo
entre as instituiccedilotildees e ldquosetoresrdquo apontando para eventuais mudanccedilas na organizaccedilatildeo
e gestatildeo das instituiccedilotildees envolvidas
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7) Programaccedilatildeo local das atividades o processo de operacionalizaccedilatildeo das accedilotildees
previstas implica o desencadeamento de um processo de programaccedilatildeo detalhada das
atividades o que na praacutetica significa rever e recriar cada uma das propostas de
intervenccedilatildeo agrave luz das condiccedilotildees concretas em que se daraacute a sua execuccedilatildeo Nesse
momento eacute que se coloca mais claramente a possibilidade de articulaccedilatildeo e
organizaccedilatildeo dos distintos sujeitos sociais que ldquosofremrdquo o problema estabelecendo-
se a possibilidade de alianccedilas estrateacutegicas entre dirigentes teacutecnicos e populaccedilatildeo para
garantir a operacionalizaccedilatildeo dos diversos moacutedulos operacionais
8) Estabelecimento das responsabilidades pelo gerenciamento da execuccedilatildeo e dos
prazos previstos para o cumprimento das atividades e sub-atividades a definiccedilatildeo
dos responsaacuteveis e participantes na execuccedilatildeo de cada atividades eacute um passo que faz
parte da elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais Em se tratando do planejamento
intersetorial entretanto eacute importante chamar a atenccedilatildeo para a importacircncia
estrateacutegica desse processo na medida em que eacute o momento no qual se negocia o
compartilhamento de responsabilidades entre as instituiccedilotildees envolvidas A
atribuiccedilatildeo de responsabilidades nesse caso natildeo eacute um processo eminentemente
teacutecnico de delegaccedilatildeo de funccedilotildees e competecircncias senatildeo que um processo
eminentemente poliacutetico no qual se ldquotestardquo inclusive o grau de comprometimento
das diversas instituiccedilotildees com o processo
9) Desencadeamento do processo de execuccedilatildeo das accedilotildees previstas a operacionalizaccedilatildeo
das atividades propostas no plano programa ou projeto accedilatildeo intersetorial implica
um aprofundamento ainda maior do que o realizado ateacute entatildeo na situaccedilatildeo concreta
existente no territoacuterio onde se desenvolveratildeo as accedilotildees previstas Cabe portanto um
breve registro sobre a questatildeo do locus operacional do plano programa ou projeto
aacuterea especiacutefica do municiacutepio distrito ou micro-regiatildeo onde se desenvolveraacute o
processo de articulaccedilatildeo eou reorganizaccedilatildeo das accedilotildees jaacute realizadas pelas instituiccedilotildees
envolvidas ao tempo em que se implanta outras novas contando-se com a
participaccedilatildeo de duas ou mais instituiccedilotildees dentre as envolvidas no processo A
execuccedilatildeo se faz acompanhar da avaliaccedilatildeo perioacutedica conforme os indicadores
previstos e implica essencialmente no exerciacutecio da capacidade de lideranccedila dos
dirigentes e coordenadores de atividades ao mesmo tempo em que pressupotildee a
organizaccedilatildeo permanente dos processos de trabalho em cada local
10) Finalmente um passo necessaacuterio eacute a publicizaccedilatildeo do processo e dos resultados
alcanccedilados sempre que isso significar ganhos de legitimidade eou pressatildeo poliacutetica
para garantir a continuidade e o aperfeiccediloamento contiacutenuo das atividades que estatildeo
sendo realizadas
5 COMENTAacuteRIOS FINAIS
Os passos e procedimentos acima delineados foram sistematizados a partir da
experiecircncia desenvolvida pelos autores na implantaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de distritos
sanitaacuterios (Teixeira 1993) e do modelo da vigilacircncia da sauacutede (Teixeira et al 1998)
Presentemente estatildeo sendo testados no desenho estrateacutegico do Plano Intersetorial e
Modular de Accedilatildeo para a Promoccedilatildeo da Paz e da Qualidade de Vida na Cidade do
Salvador (Noronha et al 2000) mediante convecircnio entre a Prefeitura Municipal de
12
Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISCUFBa)3
O modelo organizacional proposto para implantaccedilatildeo desse Plano de Accedilatildeo
privilegia estruturas flexiacuteveis envolvendo teacutecnicos de diversos setores da administraccedilatildeo
municipal4 O caraacuteter incipiente desse experimento natildeo permite ainda uma apreciaccedilatildeo
sobre a adequaccedilatildeo dessa metodologia ao enfoque intersetorial muito menos sobre as
possibilidades de superaccedilatildeo dos desafios poliacuteticos culturais e gerenciais relativos a tal
proposta Todavia a motivaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo e compromisso com a accedilatildeo intersetorial
entre teacutecnicos municipais representantes da comunidade professores e alunos
universidade durante a formulaccedilatildeo e a adoccedilatildeo dos primeiros passos da estrateacutegia de
implantaccedilatildeo tendo como referecircncia a metodologia do PES apontam para formas
criativas de equacionamento de dificuldades e obstaacuteculos postos pelo contexto poliacutetico-
institucional onde se insere o Plano
Apesar do amplo consenso internacionalmente construiacutedo em torno das ideacuteias e
propostas de intersetorialidade faz-se necessaacuterio a realizaccedilatildeo de investigaccedilotildees sobre tal
temaacutetica (Lamarche et al 2000) especialmente no que se refere agraves anaacutelises de
implantaccedilatildeo e aos estudos de avaliaccedilatildeo (Silva 1999 Hartz 1999) Natildeo bastam relatos
de experiecircncias mais ou menos apologeacuteticos A realizaccedilatildeo de pesquisas descrevendo o
grau de implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais e identificando fatores facilitadores e
restritivos agrave implementaccedilatildeo das mesmas a partir de um quadro teoacuterico que tenha como
referecircncias categorias analiacuteticas e conceitos operacionais (Testa 1992) como poder
governo e instituiccedilotildeesorganizaccedilotildees pode desvendar caminhos interessantes para o
avanccedilo dessas propostas
Um estudo de caso descritivo com muacuteltiplos niacuteveis de anaacutelise sobre a
implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais do Projeto de Reduccedilatildeo da Mortalidade na Infacircncia
(PDRI) realizado em um municiacutepio da Bahia (Ferreira 2000) ilustra bem as
contribuiccedilotildees da investigaccedilatildeo sobre essa temaacutetica Nesta pesquisa a autora destaca entre
os obstaacuteculos agrave proposta de intersetorialidadede a baixa governabilidade representantes
institucionais sem poder de decisatildeo ausecircncia de recursos especiacuteficos para o projeto
participaccedilatildeo formal da maioria das instituiccedilotildees ausecircncia de planejamento conjunto bem
como de supervisatildeo e avaliaccedilatildeo aleacutem da disputa mal administrada entre as instituiccedilotildees
pela conduccedilatildeo do processo (Ferreira 2000111)
3 Este Plano de Accedilatildeo eacute composto por 11 moacutedulos voltados para objetivos especiacuteficos contemplando
distintas intervenccedilotildees as intervenccedilotildees mestras representadas pelos moacutedulos 1 (Educaccedilatildeo para a paz e
cidadania via arte esporte e lazer) 2 (Estudo e Trabalho) e 3 (Espaccedilos de convivecircncia saudaacutevel) as
intervenccedilotildees horizontais correspondendo aos moacutedulos 4 (Salvador saudaacutevel) 6 (Treinamentos) 7
(Investigaccedilotildees) 8 (Eventos) 9 (Sistema de informaccedilotildees das violecircncias e acidentes) 10 (Sistema de
vigilacircncia epidemioloacutegica de homiciacutedios) e 11 (Legislaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo) e as intervenccedilotildees verticais
concentradas no moacutedulo 5 (Accedilotildees interinstitucionais de prevenccedilatildeo e controle de violecircncias e acidentes e
assistecircncia agraves viacutetimas) Os dois primeiros grupos de intervenccedilatildeo desenvolvem-se na esfera municipal
enquanto a ultima supotildee uma articulaccedilatildeo da Prefeitura com os niacuteveis estadual e federal 4 Apoacutes a realizaccedilatildeo de uma Oficina de Trabalho Intersetorial quando foi apresentado o projeto em
elaboraccedilatildeo ao Prefeito e aos Secretaacuterios Municipais aleacutem de ser discutido com teacutecnicos dos respectivos
oacutergatildeos foi composto o Comitecirc Intersetorial (COIN) mediante decreto do Executivo municipal Membros
deste COIN realizam o curso de planejamento estrateacutegico-situacional no ISCUFBa ao tempo em que
detalham as operaccedilotildees e accedilotildees dos moacutedulos priorizados e realizam a programaccedilatildeo local junto agraves
Administraccedilotildees Regionais (AR)
13
Portanto a robustez dos argumentos em defesa das accedilotildees intersetoriais e o
entusiasmo partilhado entre os atores envolvidos natildeo devem obscurecer o fato de que
tais accedilotildees incidem sobre a distribuiccedilatildeo dos poderes teacutecnico administrativo e poliacutetico
(Testa 1992) que conformam as organizaccedilotildees puacuteblicas exigindo consequentemente
clareza estrateacutegica conhecimento cientiacutefico e produccedilatildeo de fatos poliacuteticos visando
construir viabilidade para tais intervenccedilotildees
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4
planejamento e gestatildeo de planos programas e projetos de accedilatildeo intersetorial (Suaacuterez
1993) particularmente no acircmbito municipal e local
Nesse sentido o presente texto visa discutir as possibilidades de utilizaccedilatildeo da
abordagem matusiana para o planejamento e gestatildeo intersetorial Assim procura
revisar em linhas gerais a trajetoacuteria do enfoque estrateacutegico-situacional da planificaccedilatildeo
apresentando alguns argumentos a favor da incorporaccedilatildeo de certos elementos desse
enfoque no processo de planejamento das accedilotildees intersetoriais e sistematizando alguns
passos considerados necessaacuterios para o desenvolvimento de um processo de
planejamento municipal que adote essa perspectiva
2 PLANEJAMENTO SITUACIONAL DOS SISTEMAS LOCAIS DE SAUacuteDE
AgraveS POLIacuteTICAS PUacuteBLICAS SAUDAacuteVEIS
O enfoque estrateacutegico-situacional foi originalmente proposto por Matus (1972
1984) como uma teoria geral da planificaccedilatildeo passiacutevel de subsidiar uma praacutetica concreta
em qualquer dimensatildeo da realidade social e histoacuterica Do ponto de vista metodoloacutegico
contemplava simultaneamente a formulaccedilatildeo de poliacuteticas o planejamento e a
programaccedilatildeo Nos uacuteltimos 20 anos esse enfoque foi difundido na Ameacuterica Latina e no
Brasil inicialmente no acircmbito acadecircmico atraveacutes de cursos realizados na aacuterea de
Planejamento amp Gestatildeo em sauacutede e posteriormente atraveacutes de seminaacuterios consultorias
e oficinas de trabalho promovidos por organismos internacionais e nacionais contando-
se muitas vezes com a participaccedilatildeo do proacuteprio autor
A Organizaccedilatildeo Panamericana de Sauacutede por exemplo absorveu parte das
concepccedilotildees derivadas desse enfoque por ocasiatildeo dos seminaacuterios realizados no iniacutecio
dos anos 80 com o objetivo de sistematizar meacutetodos teacutecnicas e instrumentos de gestatildeo
que facilitassem a implementaccedilatildeo da estrateacutegia SPT 2000 o que resultou na elaboraccedilatildeo
de um esquema teoacuterico metodoloacutegico de planificaccedilatildeo situacional (Barranechea et al
1987) no bojo das iniciativas desencadeadas com o desenvolvimento dos Sistemas
Locais de Sauacutede (SILOS)
A articulaccedilatildeo intersetorial um dos princiacutepios e diretrizes da SPT 2000 aparece
claramente referida na proposta metodoloacutegica desses autores quando admitem que
existem variaacuteveis de significativa influecircncia sobre a situaccedilatildeo de sauacutede que escapam ao
controle das autoridades do sistema de sauacutede () Isto obriga a colocar o plano de
sustentaccedilatildeo de SPT 2000 considerando cenaacuterios que permitam que se proponham
operaccedilotildees e accedilotildees fora do acircmbito da sauacutede () A reduccedilatildeo da brecha sanitaacuteria exige
operaccedilotildees e accedilotildees que afetem as variantes que condicionam os problemas de sauacutede e
natildeo que apontem soacute agraves opccedilotildees especiacuteficas da produccedilatildeo dos serviccedilos de sauacutede
(Barranechea et al 19873 )
O movimento em torno da criaccedilatildeo e desenvolvimento dos SILOS que no Brasil
se expressou no processo de distritalizaccedilatildeo desencadeado durante a implantaccedilatildeo dos
Sistemas Unificados e Descentralizados de Sauacutede (SUDS) entre 1987 e 1990 e
posteriormente com a municipalizaccedilatildeo das accedilotildees e serviccedilos (Paim 1999) implicou a
elaboraccedilatildeo experimentaccedilatildeo e reflexatildeo criacutetica sobre propostas de planejamento e
programaccedilatildeo local O enfoque situacional foi inicialmente adotado buscando certas
adaptaccedilotildees (Rivera 1987 Teixeira 1993) e problematizando-se posteriormente a
possibilidade de se conjugar elementos teoacutericos e metodoloacutegicos da chamada ldquotrilogia
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matusianardquo - o Planejamento Estrateacutegico-Situacional (PES) o Meacutetodo Altadir de
Planificaccedilatildeo Popular (MAPP) e o Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos
(ZOOP) agrave programaccedilatildeo em sauacutede (Artmann 1993 Saacute e Artmann 1994)
A incorporaccedilatildeo dessas propostas por um conjunto significativo de Distritos
Sanitaacuterios e municiacutepios na primeira metade dos anos 90 fez parte de um primeiro
momento de formulaccedilatildeo da noccedilatildeo de Vigilacircncia da Sauacutede entendida como uma praacutetica
sanitaacuteria que incluiria em sua dimensatildeo gerencial o planejamento e a programaccedilatildeo
situacional das accedilotildees de VISAU contemplando desde accedilotildees de caraacuteter intersetorial para
a melhoria das condiccedilotildees de vida da populaccedilatildeo do territoacuterio ateacute a reorganizaccedilatildeo da
atenccedilatildeo agrave ldquodemanda espontacircneardquo nas unidades de sauacutede do Distrito Sanitaacuterio (Mendes
1994 Teixeira 1994 Vilasboas 1998)
A noccedilatildeo de Vigilacircncia da Sauacutede ndash VISAU abarca os vaacuterios niacuteveis de prevenccedilatildeo
tratando de articular o ldquoenfoque populacionalrdquo (promoccedilatildeo) com o ldquoenfoque de riscordquo
(prevenccedilatildeo) e o enfoque cliacutenico (assistecircncia) constituindo-se de fato em uma estrateacutegia
de organizaccedilatildeo de um conjunto heterogecircneo de poliacuteticas e praacuteticas que assumiriam
configuraccedilotildees especiacuteficas de acordo com a situaccedilatildeo de sauacutede da(s) populaccedilotildees em cada
paiacutes estado ou municiacutepio (territoacuterios)
Na perspectiva da VISAU a promoccedilatildeo da sauacutede se faz atraveacutes do
desenvolvimento de ldquoPoliacuteticas puacuteblicas saudaacuteveisrdquo e de ldquoAccedilotildees sociais organizadasrdquo em
defesa da sauacutede e da melhorias de condiccedilotildees de vida dos diversos grupos populacionais
que vivem e trabalham no territoacuterio do municiacutepio locus privilegiado de formulaccedilatildeo e
implementaccedilatildeo dessas poliacuteticas e accedilotildees Para o desenvolvimento de Poliacuteticas puacuteblicas
saudaacuteveis se coloca em primeiro plano a proposta de articulaccedilatildeo intersetorial das accedilotildees
governamentais realizadas no acircmbito do territoacuterio seja em sua totalidade poliacutetico-
administrativa seja em aacutereas mais desagregadas do espaccedilo urbano para o
desenvolvimento de accedilotildees concretas definidas em funccedilatildeo da priorizaccedilatildeo de problemas e
de grupos populacionais que se constituiratildeo em objeto e sujeito das accedilotildees
A intersetorialidade assim se apresenta como uma estrateacutegica de reorganizaccedilatildeo
das respostas aos problemas necessidades e demandas sociais dos diversos grupos da
populaccedilatildeo seja em um Distrito Sanitaacuterio um municiacutepio ou uma ldquomicro-regiatildeo
assistencialrdquo Para a organizaccedilatildeo e gerenciamento desse processo eacute que se coloca a
necessidade de um processo de planejamento e programaccedilatildeo municipal e local cujos
pressupostos teoacutericos e metodoloacutegicos sejam coerentes com a concepccedilatildeo de VISAU
possibilitando a elaboraccedilatildeo de propostas de accedilatildeo voltadas ao enfrentamento de
problemas concretos em grupos populacionais e territoacuterios definidos em uma
perspectiva organizacional flexiacutevel que permita a articulaccedilatildeo de conhecimentos e
praacuteticas das diversas instituiccedilotildees envolvidas
3 POR QUE USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Os principais argumentos a favor desta opccedilatildeo derivam de caracteriacutesticas
intriacutensecas agrave concepccedilatildeo teoacuterico ndash metodoloacutegica que fundamenta este enfoque e
contribuem para o direcionamento do processo em suas determinaccedilotildees histoacuterico-
concretas Podemos sistematizar esses argumentos em torno de quatro aspectos
fundamentais da praacutetica de planejamento
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a) a compreensatildeo do objeto do planejamento como sendo os problemas e
oportunidades reais de intervenccedilatildeo em uma perspectiva que supera a
fragmentaccedilatildeo reducionista da realidade operada pelas disciplinas cientiacuteficas e
materializada nos ldquosetoresrdquo nos quais se organiza a intervenccedilatildeo estatal
b) a concepccedilatildeo do processo de planejamento como sendo constituiacutedo de
ldquomomentosrdquo que se interpenetram sem seguirem uma loacutegica sequencial
riacutegida o que possibilita uma articulaccedilatildeo das experiecircncias acumuladas nas
distintas praacuteticas institucionais dos vaacuterios ldquosetoresrdquo
c) a proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do produto do planejamento isto eacute o
entendimento do plano como ldquomodularrdquo composto de moacutedulos operacionais
que sintetizam os elementos do processo de trabalho previsto (objetivos
atividades produtos e resultados responsaacuteveis participantes prazos e
recursos) flexibilizando a organizaccedilatildeo e facilitando a participaccedilatildeo de
distintos sujeitos sociais bem como um ordenamento espaccedilo-temporal em
funccedilatildeo do desenho estrateacutegico
d) as noccedilotildees envolvidas na proposta de gestatildeo do plano e gerecircncia de
operaccedilotildees trazem embutida uma ldquoteoria de governordquo que abre espaccedilos agrave
mudanccedila das praacuteticas institucionais prevalentes nas organizaccedilotildees estatais
articulando-se com as propostas de reforma do Estado e de reorientaccedilatildeo do
desenho institucional e da praacutetica administrativa na esfera puacuteblica
potencialmente em direccedilatildeo a uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees e uma
intensificaccedilatildeo das accedilotildees comunicativas entre dirigentes teacutecnicos e usuaacuterios
dos serviccedilos
O primeiro aspecto relativo ao objeto do planejamento remete agrave concepccedilatildeo de
ldquosituaccedilatildeordquo como sendo um conjunto de problemas identificados descritos e analisados
na perspectiva de um determinado ator social concepccedilatildeo cujo fundamento
epistemoloacutegico reside na inseparabilidade entre sujeito e objeto do conhecimento De
fato Matus assume uma perspectiva relacional da produccedilatildeo de conhecimentos
admitindo que o sujeito que conhece faz parte da realidade que se daacute a conhecer o que
implica a adoccedilatildeo de uma visatildeo ldquopolicecircntricardquo do conhecimento acerca da situaccedilatildeo
referida agrave visatildeo dos diversos sujeitos que a vivenciam
Essa tomada de posiccedilatildeo diante do processo de conhecimento tem como uma das
consequecircncia a admissatildeo da pluralidade de ldquoplanejamentosrdquo isto eacute o reconhecimento
de que todos os atores sociais planejam (mesmo que natildeo escrevam planos) isto eacute
tomam decisotildees e estabelecem cursos de accedilatildeo voltados agrave consecuccedilatildeo dos seus objetivos
ainda que natildeo escrevam planos Para a articulaccedilatildeo de uma accedilatildeo intersetorial esse ponto
de vista que implica no reconhecimento do Outro eacute um ponto de partida essencial na
medida em que estabelece um patamar de relacionamento entre as instituiccedilotildees dos
diversos setores fundado no respeito agraves diferenccedilas de concepccedilotildees de capacidades
gerenciais e operativas e ateacute de interesse no desenvolvimento do processo de
planejamento conjunto
Por outro lado a concepccedilatildeo situacional do objeto de conhecimento e intervenccedilatildeo
por parte das instituiccedilotildees envolvidas implica a incorporaccedilatildeo do ldquoenfoque por problemardquo
7
isto eacute a identificaccedilatildeo e seleccedilatildeo de problemas sociais que podem ser analisados de
distintos acircngulos contribuindo para a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo possiacutevel de cada
instituiccedilatildeo envolvida no seu enfrentamento e soluccedilatildeo A base teoacuterico-metodoloacutegica
dessa concepccedilatildeo reside no ldquofluxograma situacionalrdquo instrumento de anaacutelise de
problemas fundamentado na teoria da produccedilatildeo social que tenta estabelecer uma siacutentese
das concepccedilotildees fenomenoloacutegicas histoacutericas e estruturais
O fluxograma situacional permite que se sistematizem as informaccedilotildees
disponiacuteveis acerca dos problemas seja das suas formas de expressatildeo enquanto fatos ou
fenocircmenos que se oferecem agrave percepccedilatildeo mais ou menos imediata ou enquanto
condicionantes e determinantes histoacuterico-estruturais cuja identificaccedilatildeo e anaacutelise
pressupotildee o acesso a teorias explicativas que vatildeo aleacutem das aparecircncias fenomecircnicas
Essa abordagem multireferencial dos problemas seja ldquode sauacutederdquo em particular ou
ldquosociaisrdquo em geral nos parece extremamente adequada ao trabalho intersetorial por
pressupor a possibilidade de uma perspectiva interdisciplinar na anaacutelise dos problemas
que tanto possibilita o estabelecimento de um processo de diaacutelogo entre os sujeitos
envolvidos quanto permite a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo que cada instituiccedilatildeo ou
ldquosetorrdquo pode vir a aportar no processo de intervenccedilatildeo sobre os determinantes
condicionantes ou fatos que expressam os problemas
O fluxograma situacional portanto tanto abre espaccedilo a uma revisatildeo teoacuterica
apontando para a necessaacuteria conjugaccedilatildeo das contribuiccedilotildees das diversas disciplinas
coerentemente com a admissatildeo da complexidade da realidade quanto abre espaccedilos agrave
organizaccedilatildeo das accedilotildees de cada instituiccedilatildeo ou ldquosetorrdquo de acordo com o que Matus chama
de ldquoespaccedilo de governabilidaderdquo sobre a situaccedilatildeo que cabe a cada uma em funccedilatildeo da sua
missatildeo institucional e do alcance social das suas praacuteticas
O segundo aspecto a considerar no enfoque situacional eacute relativo agrave concepccedilatildeo do
processo de planejamento como constituiacutedo de ldquomomentosrdquo ndash o momento explicativo o
momento normativo o momento estrateacutegico e o momento taacutetico-operacional ndash cada um
deles trazendo em si mesmo os demais diferenciando-se apenas por uma questatildeo de
ecircnfase seja no conhecer no dever ser no pode ser ou no fazer Essa loacutegica que desafia
o tempo cronoloacutegico e remete agrave pluralidade de tempos (teacutecnico e poliacutetico) e
simultaneamente agrave pluralidade de dimensotildees do(s) sujeito(s) que planeja(m) ndash
enquanto sujeito epistecircmico poliacutetico eacutetico e praacutetico ndash se conecta coerentemente com a
pluralidade de instituiccedilotildees que compotildeem os vaacuterios ldquosetoresrdquo da accedilatildeo governamental
envolvidas em um esforccedilo de planejamento intersetorial
De fato a noccedilatildeo de ldquomomentosrdquo do planejamento permite a integraccedilatildeo de cada
instituiccedilatildeo agrave totalidade do processo independentemente do momento em que ela esteja
internamente com relaccedilatildeo ao problema selecionado para intervenccedilatildeo conjunta Assim
uma dada instituiccedilatildeo pode estar comeccedilando a analisar o problema sob sua oacutetica
especiacutefica enquanto que outra instituiccedilatildeo pode jaacute estar executando accedilotildees voltadas agrave
intervenccedilatildeo sobre determinados aspecto da situaccedilatildeo sob sua responsabilidade
institucional
A noccedilatildeo de momentos ao mesmo tempo que respeita a experiecircncia acumulada
em cada instituiccedilatildeo permite a elaboraccedilatildeo de um pensamento ldquocomumrdquo ao dar
visibilidade ou melhor trazer ao plano da consciecircncia dos sujeitos envolvidos o
conhecimento acerca da especificidade de cada momento apontando o caminho para
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uma forma de pensar o planejamento muito mais consentacircnea com a indeterminaccedilatildeo e
incerteza que marcam o contexto econocircmico social e poliacutetico contemporacircneo
A noccedilatildeo de ldquomomentordquo se articula dinamicamente com a proposta de
organizaccedilatildeo do plano como uma estrutura ldquomodularrdquo que permite a definiccedilatildeo de
objetivos e o desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas em
tempos distintos do processo de intervenccedilatildeo sobre os problemas Ou seja permite que
se incluam propostas voltadas para o aperfeiccediloamento do conhecimento disponiacutevel ou
para o aperfeiccediloamento das normas teacutecnicas e administrativas que regulam as accedilotildees a
serem realizadas ou a operacionalizaccedilatildeo de accedilotildees propriamente ditas sem ldquoengessarrdquo o
processo em etapas riacutegidas sequenciais
Outra virtude da proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do plano na perspectiva da
articulaccedilatildeo intersetorial eacute a possibilidade de integrar em um mesmo moacutedulo sujeitos
institucionais distintos flexibilizando na praacutetica estruturas organizativas burocraacuteticas
A flexibilizaccedilatildeo eacute um dos princiacutepios fundamentais das propostas mais atuais em termos
da organizaccedilatildeo dos processo de trabalho decorrecircncia inclusive da aceleraccedilatildeo do
desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico que torna cada vez mais obsoletas estruturas
fundamentadas na riacutegida especializaccedilatildeo do trabalho exigindo a reuniatildeo de
ldquoespecialistasrdquo na reconstruccedilatildeo coletiva de processos de trabalho que envolvem
criatividade e participaccedilatildeo
Aleacutem disso a utilizaccedilatildeo de ldquomatrizes de programaccedilatildeordquo que incluem a
especificaccedilatildeo dos objetivos especiacuteficos atividades e sub-atividades produtos e
resultados esperados responsaacuteveis e participantes bem como a explicitaccedilatildeo dos prazos
e dos recursos previstos para a execuccedilatildeo das accedilotildees permite o desencadeamento de um
processo criativo de elaboraccedilatildeo de propostas de praacuteticas que articula a experiecircncia de
cada sujeito e de cada instituiccedilatildeo envolvida Usada adequadamente a matriz de
programaccedilatildeo ou matriz problema-operaccedilotildees prevista no enfoque situacional pode se
tornar um instrumento eficiente de geraccedilatildeo de ideacuteias ldquonovasrdquo e motivaccedilatildeo para o
trabalho entre os participantes do processo de planejamento
Finalmente uma consequecircncia possiacutevel da incorporaccedilatildeo do enfoque situacional
eacute a abertura de espaccedilos para o desenvolvimento de accedilotildees comunicativas entre dirigentes
teacutecnicos e organizaccedilotildees incidindo tanto em uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees de
trabalho ao interior das instituiccedilotildees dos diversos ldquosetoresrdquo quanto na democratizaccedilatildeo
das relaccedilotildees entre as instituiccedilotildees governamentais e os grupos sociais organizados
Cabe observar que a abertura desses espaccedilos de diaacutelogos e negociaccedilatildeo coletiva
em torno de propostas de accedilatildeo social e do redirecionamento do uso dos recursos
puacuteblicos pode implicar ou natildeo na reestruturaccedilatildeo das relaccedilotildees de poder vigentes no
ldquoambiente internordquo das instituiccedilotildees e no ldquoambiente externordquo no contexto social onde se
operacionalizam as intervenccedilotildees de caraacuteter intersetorial Na dependecircncia da
direcionalidade impressa ao processo de planejamento ainda que o enfoque situacional
pressuponha um incremento da participaccedilatildeo da negociaccedilatildeo e do diaacutelogo este pode
contribuir ou natildeo para o ldquoempowermentrdquo da populaccedilatildeo e a construccedilatildeo de uma ldquonova
cidadaniardquo fundamentada na co-responsabilizaccedilatildeo pela promoccedilatildeo do bem-estar
coletivo
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4 COMO USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Do ponto de vista metodoloacutegico em geral o processo de planejamento situacional
inclui
a Anaacutelise da Situaccedilatildeo que abarca a identificaccedilatildeo priorizaccedilatildeo e anaacutelise dos
problemas
o Desenho da Situaccedilatildeo-Objetivo que implica a identificaccedilatildeo da ldquoImagem-
Objetivordquo que se pretende alcanccedilar no meacutedio e longo prazo a definiccedilatildeo dos cenaacuterios
provaacuteveis nos quais se estaraacute atuando no curto prazo e a formulaccedilatildeo dos Objetivos
propriamente ditos
o Desenho das Estrateacutegias que inclui o definiccedilatildeo das linhas de accedilatildeo a anaacutelise de
viabilidade das accedilotildees propostas e a elaboraccedilatildeo de projetos dinamizadores para a
construccedilatildeo da viabilidade
a Programaccedilatildeo Gerenciamento da Execuccedilatildeo e Avaliaccedilatildeo que corresponde agrave
programaccedilatildeo detalhada das accedilotildees a serem realizadas concomitante agrave conduccedilatildeo e ao
estabelecimento dos mecanismos de acompanhamento e avaliaccedilatildeo perioacutedica dos
resultados alcanccedilados e a gerecircncia cotidiana da execuccedilatildeo das accedilotildees propostas
A utilizaccedilatildeo desse enfoque em um processo de planejamento e programaccedilatildeo
municipal ou local implica um conjunto de passos operacionais que envolvem decisotildees
e accedilotildees especiacuteficas A preocupaccedilatildeo com o estabelecimento de ldquopassosrdquo que facilitem a
operacionalizaccedilatildeo do meacutetodo encontra-se presente nas propostas derivadas do PES
especialmente o MAPP (Saacute e Artmann 1994) Em se tratando de um processo de
planejamento intersetorial podem ser explicitados os seguintes ldquopassosrdquo operacionais
1) Seleccedilatildeo do (s) problema (s) que se constituiratildeo em objeto de intervenccedilatildeo a
identificaccedilatildeo e descriccedilatildeo dos problemas ponto de partida do processo de Anaacutelise de
Situaccedilatildeo pressupotildee que sejam selecionados problemas cuja natureza exige uma
accedilatildeo intersetorial para seu enfrentamento e soluccedilatildeo Desse modo indica a
necessidade de se trabalhar com problemas ldquosemi-estruturadosrdquo ou ldquoquase-
estruturadosrdquo ou seja problemas cujos determinantes e condicionantes natildeo se
encontram completamente estabelecidos exigindo um processo de aproximaccedilatildeo
tanto no plano da produccedilatildeo de conhecimentos em geral e na singularidade com que
se apresenta na situaccedilatildeo concreta quanto e principalmente no plano das
intervenccedilotildees A seleccedilatildeo de problemas que se constituiratildeo em objeto das intervenccedilotildees
eacute assim ao mesmo tempo a identificaccedilatildeo dos sujeitos instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo que devem ser envolvidas no processo de planejamento e execuccedilatildeo das
accedilotildees e determina o alcance do plano programa ou projeto que se estaraacute elaborando
2) Anaacutelise do (s) problema (s) o processo de anaacutelise dos problemas selecionados eacute o
momento em que se coloca a possibilidade de articulaccedilatildeo dos diversos ldquoolharesrdquo
lanccedilados ao problema pelas disciplinas e saberes especiacuteficos presentes em cada
instituiccedilatildeo Do ponto de vista instrumental a utilizaccedilatildeo do fluxograma situacional
como indicado anteriormente pode ser bastante uacutetil para a sistematizaccedilatildeo desses
saberes e ao mesmo tempo para a identificaccedilatildeo das lacunas no conhecimento
existente o que por sua vez poderaacute gerar a elaboraccedilatildeo de propostas especiacuteficas de
desenvolvimento de pesquisas e investigaccedilotildees que decircem conta dos ldquovaziosrdquo de
conhecimento e informaccedilatildeo Em processos mais simples eacute possiacutevel se trabalhar com
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a construccedilatildeo de ldquoarvores de problemasrdquo que permitem a identificaccedilatildeo de ldquocausasrdquo e
consequecircnciasrdquo dos mesmos em um processo facilitado de construccedilatildeo de uma visatildeo
compartilhada entre os sujeitos que participam do processo ainda que sem muito
rigor teoacuterico e epistemoloacutegico
3) Definiccedilatildeo dos objetivos a definiccedilatildeo dos objetivos correlatos aos problemas eou
aos ldquonoacutes criacuteticosrdquo dos problemas analisados identificados no fluxograma situacional
como pontos de confluecircncia de determinaccedilotildees estruturais e histoacutericas que explicam
a existecircncia do problema em sua magnitude e forma de apresentaccedilatildeo eacute o ponto de
partida para o processo de formulaccedilatildeo das propostas de intervenccedilatildeo Do ponto de
vista da accedilatildeo intersetorial eacute possiacutevel se pensar na elaboraccedilatildeo de objetivos que
impliquem a interseccedilatildeo de accedilotildees desenvolvidas pelas instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo ainda que isso venha a se apresentar como uma certa superposiccedilatildeo de
propostas ao se analisar o conteuacutedo dos moacutedulos operacionais deles derivados
4) Elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais a elaboraccedilatildeo das propostas de accedilatildeo
propriamente ditas pode ser antecedida pela utilizaccedilatildeo de teacutecnicas de ldquobrain stormrdquo
entre os participantes do planejamento implicando no estabelecimento de processos
criativos que incluam a revisatildeo da experiecircncia acumulada em suas respectivas
instituiccedilotildees e a revisatildeo de bibliografia especiacutefica sobre o tema que alimente a
discussatildeo em grupo O trabalho natildeo se restringe portanto a um simples
preenchimento de planilhas e corresponde a uma verdadeira anaacutelise do ldquoestado da
arterdquo em termos do conhecimento e da tecnologia disponiacutevel para o enfrentamento
do problema selecionado ao tempo em que liberta a imaginaccedilatildeo dos participantes
para que possam pensar em formas inovadoras de organizaccedilatildeo das atividades
previstas com os recursos disponiacuteveis
5) Anaacutelise de viabilidade de implementaccedilatildeo das propostas a anaacutelise da viabilidade em
uma perspectiva intersetorial pode implicar na identificaccedilatildeo de recursos
econocircmicos teacutecnicos e ateacute poliacuteticos que possam ser intercambiados entre as
instituiccedilotildees participantes do processo Isto significa que a construccedilatildeo da viabilidade
passa pela identificaccedilatildeo e eventual redirecionamento dos recursos existentes no
conjunto das instituiccedilotildees o que evidentemente dependeraacute da vontade poliacutetica dos
dirigentes das mesmas Um dos produtos do processo de anaacutelise e construccedilatildeo da
viabilidade eacute a definiccedilatildeo das atividades que seratildeo efetivamente realizadas e a
elaboraccedilatildeo de ldquoprojetos dinamizadoresrdquo que tratem de preencher as lacunas em
termos de recursos sejam teacutecnicos administrativos ou recursos de poder
6) Definiccedilatildeo dos indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo uma vez que se
disponha dos moacutedulos operacionais definidos eacute conveniente estabelecer os
indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo sejam do processo de produto ou de
resultados A seleccedilatildeo de indicadores em nuacutemero e tipo depende sempre dos
propoacutesitos perseguidos com a avaliaccedilatildeo os quais geralmente mesclam a busca de
efetividade (impacto sobre os problemas) o incremento da produtividade (produtos)
com o aumento da legimitidade do processo isto eacute a acumulaccedilatildeo de poder (poliacutetico)
no grupo que conduz o planejamento e execuccedilatildeo das accedilotildees No caso do
planejamento intersetorial eacute importante que o processo de acompanhamento e
avaliaccedilatildeo tambeacutem inclua indicadores que permitam avaliar o grau de articulaccedilatildeo
entre as instituiccedilotildees e ldquosetoresrdquo apontando para eventuais mudanccedilas na organizaccedilatildeo
e gestatildeo das instituiccedilotildees envolvidas
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7) Programaccedilatildeo local das atividades o processo de operacionalizaccedilatildeo das accedilotildees
previstas implica o desencadeamento de um processo de programaccedilatildeo detalhada das
atividades o que na praacutetica significa rever e recriar cada uma das propostas de
intervenccedilatildeo agrave luz das condiccedilotildees concretas em que se daraacute a sua execuccedilatildeo Nesse
momento eacute que se coloca mais claramente a possibilidade de articulaccedilatildeo e
organizaccedilatildeo dos distintos sujeitos sociais que ldquosofremrdquo o problema estabelecendo-
se a possibilidade de alianccedilas estrateacutegicas entre dirigentes teacutecnicos e populaccedilatildeo para
garantir a operacionalizaccedilatildeo dos diversos moacutedulos operacionais
8) Estabelecimento das responsabilidades pelo gerenciamento da execuccedilatildeo e dos
prazos previstos para o cumprimento das atividades e sub-atividades a definiccedilatildeo
dos responsaacuteveis e participantes na execuccedilatildeo de cada atividades eacute um passo que faz
parte da elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais Em se tratando do planejamento
intersetorial entretanto eacute importante chamar a atenccedilatildeo para a importacircncia
estrateacutegica desse processo na medida em que eacute o momento no qual se negocia o
compartilhamento de responsabilidades entre as instituiccedilotildees envolvidas A
atribuiccedilatildeo de responsabilidades nesse caso natildeo eacute um processo eminentemente
teacutecnico de delegaccedilatildeo de funccedilotildees e competecircncias senatildeo que um processo
eminentemente poliacutetico no qual se ldquotestardquo inclusive o grau de comprometimento
das diversas instituiccedilotildees com o processo
9) Desencadeamento do processo de execuccedilatildeo das accedilotildees previstas a operacionalizaccedilatildeo
das atividades propostas no plano programa ou projeto accedilatildeo intersetorial implica
um aprofundamento ainda maior do que o realizado ateacute entatildeo na situaccedilatildeo concreta
existente no territoacuterio onde se desenvolveratildeo as accedilotildees previstas Cabe portanto um
breve registro sobre a questatildeo do locus operacional do plano programa ou projeto
aacuterea especiacutefica do municiacutepio distrito ou micro-regiatildeo onde se desenvolveraacute o
processo de articulaccedilatildeo eou reorganizaccedilatildeo das accedilotildees jaacute realizadas pelas instituiccedilotildees
envolvidas ao tempo em que se implanta outras novas contando-se com a
participaccedilatildeo de duas ou mais instituiccedilotildees dentre as envolvidas no processo A
execuccedilatildeo se faz acompanhar da avaliaccedilatildeo perioacutedica conforme os indicadores
previstos e implica essencialmente no exerciacutecio da capacidade de lideranccedila dos
dirigentes e coordenadores de atividades ao mesmo tempo em que pressupotildee a
organizaccedilatildeo permanente dos processos de trabalho em cada local
10) Finalmente um passo necessaacuterio eacute a publicizaccedilatildeo do processo e dos resultados
alcanccedilados sempre que isso significar ganhos de legitimidade eou pressatildeo poliacutetica
para garantir a continuidade e o aperfeiccediloamento contiacutenuo das atividades que estatildeo
sendo realizadas
5 COMENTAacuteRIOS FINAIS
Os passos e procedimentos acima delineados foram sistematizados a partir da
experiecircncia desenvolvida pelos autores na implantaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de distritos
sanitaacuterios (Teixeira 1993) e do modelo da vigilacircncia da sauacutede (Teixeira et al 1998)
Presentemente estatildeo sendo testados no desenho estrateacutegico do Plano Intersetorial e
Modular de Accedilatildeo para a Promoccedilatildeo da Paz e da Qualidade de Vida na Cidade do
Salvador (Noronha et al 2000) mediante convecircnio entre a Prefeitura Municipal de
12
Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISCUFBa)3
O modelo organizacional proposto para implantaccedilatildeo desse Plano de Accedilatildeo
privilegia estruturas flexiacuteveis envolvendo teacutecnicos de diversos setores da administraccedilatildeo
municipal4 O caraacuteter incipiente desse experimento natildeo permite ainda uma apreciaccedilatildeo
sobre a adequaccedilatildeo dessa metodologia ao enfoque intersetorial muito menos sobre as
possibilidades de superaccedilatildeo dos desafios poliacuteticos culturais e gerenciais relativos a tal
proposta Todavia a motivaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo e compromisso com a accedilatildeo intersetorial
entre teacutecnicos municipais representantes da comunidade professores e alunos
universidade durante a formulaccedilatildeo e a adoccedilatildeo dos primeiros passos da estrateacutegia de
implantaccedilatildeo tendo como referecircncia a metodologia do PES apontam para formas
criativas de equacionamento de dificuldades e obstaacuteculos postos pelo contexto poliacutetico-
institucional onde se insere o Plano
Apesar do amplo consenso internacionalmente construiacutedo em torno das ideacuteias e
propostas de intersetorialidade faz-se necessaacuterio a realizaccedilatildeo de investigaccedilotildees sobre tal
temaacutetica (Lamarche et al 2000) especialmente no que se refere agraves anaacutelises de
implantaccedilatildeo e aos estudos de avaliaccedilatildeo (Silva 1999 Hartz 1999) Natildeo bastam relatos
de experiecircncias mais ou menos apologeacuteticos A realizaccedilatildeo de pesquisas descrevendo o
grau de implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais e identificando fatores facilitadores e
restritivos agrave implementaccedilatildeo das mesmas a partir de um quadro teoacuterico que tenha como
referecircncias categorias analiacuteticas e conceitos operacionais (Testa 1992) como poder
governo e instituiccedilotildeesorganizaccedilotildees pode desvendar caminhos interessantes para o
avanccedilo dessas propostas
Um estudo de caso descritivo com muacuteltiplos niacuteveis de anaacutelise sobre a
implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais do Projeto de Reduccedilatildeo da Mortalidade na Infacircncia
(PDRI) realizado em um municiacutepio da Bahia (Ferreira 2000) ilustra bem as
contribuiccedilotildees da investigaccedilatildeo sobre essa temaacutetica Nesta pesquisa a autora destaca entre
os obstaacuteculos agrave proposta de intersetorialidadede a baixa governabilidade representantes
institucionais sem poder de decisatildeo ausecircncia de recursos especiacuteficos para o projeto
participaccedilatildeo formal da maioria das instituiccedilotildees ausecircncia de planejamento conjunto bem
como de supervisatildeo e avaliaccedilatildeo aleacutem da disputa mal administrada entre as instituiccedilotildees
pela conduccedilatildeo do processo (Ferreira 2000111)
3 Este Plano de Accedilatildeo eacute composto por 11 moacutedulos voltados para objetivos especiacuteficos contemplando
distintas intervenccedilotildees as intervenccedilotildees mestras representadas pelos moacutedulos 1 (Educaccedilatildeo para a paz e
cidadania via arte esporte e lazer) 2 (Estudo e Trabalho) e 3 (Espaccedilos de convivecircncia saudaacutevel) as
intervenccedilotildees horizontais correspondendo aos moacutedulos 4 (Salvador saudaacutevel) 6 (Treinamentos) 7
(Investigaccedilotildees) 8 (Eventos) 9 (Sistema de informaccedilotildees das violecircncias e acidentes) 10 (Sistema de
vigilacircncia epidemioloacutegica de homiciacutedios) e 11 (Legislaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo) e as intervenccedilotildees verticais
concentradas no moacutedulo 5 (Accedilotildees interinstitucionais de prevenccedilatildeo e controle de violecircncias e acidentes e
assistecircncia agraves viacutetimas) Os dois primeiros grupos de intervenccedilatildeo desenvolvem-se na esfera municipal
enquanto a ultima supotildee uma articulaccedilatildeo da Prefeitura com os niacuteveis estadual e federal 4 Apoacutes a realizaccedilatildeo de uma Oficina de Trabalho Intersetorial quando foi apresentado o projeto em
elaboraccedilatildeo ao Prefeito e aos Secretaacuterios Municipais aleacutem de ser discutido com teacutecnicos dos respectivos
oacutergatildeos foi composto o Comitecirc Intersetorial (COIN) mediante decreto do Executivo municipal Membros
deste COIN realizam o curso de planejamento estrateacutegico-situacional no ISCUFBa ao tempo em que
detalham as operaccedilotildees e accedilotildees dos moacutedulos priorizados e realizam a programaccedilatildeo local junto agraves
Administraccedilotildees Regionais (AR)
13
Portanto a robustez dos argumentos em defesa das accedilotildees intersetoriais e o
entusiasmo partilhado entre os atores envolvidos natildeo devem obscurecer o fato de que
tais accedilotildees incidem sobre a distribuiccedilatildeo dos poderes teacutecnico administrativo e poliacutetico
(Testa 1992) que conformam as organizaccedilotildees puacuteblicas exigindo consequentemente
clareza estrateacutegica conhecimento cientiacutefico e produccedilatildeo de fatos poliacuteticos visando
construir viabilidade para tais intervenccedilotildees
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Planificaccedilatildeo Popular (MAPP) e o Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos
(ZOOP) agrave programaccedilatildeo em sauacutede (Artmann 1993 Saacute e Artmann 1994)
A incorporaccedilatildeo dessas propostas por um conjunto significativo de Distritos
Sanitaacuterios e municiacutepios na primeira metade dos anos 90 fez parte de um primeiro
momento de formulaccedilatildeo da noccedilatildeo de Vigilacircncia da Sauacutede entendida como uma praacutetica
sanitaacuteria que incluiria em sua dimensatildeo gerencial o planejamento e a programaccedilatildeo
situacional das accedilotildees de VISAU contemplando desde accedilotildees de caraacuteter intersetorial para
a melhoria das condiccedilotildees de vida da populaccedilatildeo do territoacuterio ateacute a reorganizaccedilatildeo da
atenccedilatildeo agrave ldquodemanda espontacircneardquo nas unidades de sauacutede do Distrito Sanitaacuterio (Mendes
1994 Teixeira 1994 Vilasboas 1998)
A noccedilatildeo de Vigilacircncia da Sauacutede ndash VISAU abarca os vaacuterios niacuteveis de prevenccedilatildeo
tratando de articular o ldquoenfoque populacionalrdquo (promoccedilatildeo) com o ldquoenfoque de riscordquo
(prevenccedilatildeo) e o enfoque cliacutenico (assistecircncia) constituindo-se de fato em uma estrateacutegia
de organizaccedilatildeo de um conjunto heterogecircneo de poliacuteticas e praacuteticas que assumiriam
configuraccedilotildees especiacuteficas de acordo com a situaccedilatildeo de sauacutede da(s) populaccedilotildees em cada
paiacutes estado ou municiacutepio (territoacuterios)
Na perspectiva da VISAU a promoccedilatildeo da sauacutede se faz atraveacutes do
desenvolvimento de ldquoPoliacuteticas puacuteblicas saudaacuteveisrdquo e de ldquoAccedilotildees sociais organizadasrdquo em
defesa da sauacutede e da melhorias de condiccedilotildees de vida dos diversos grupos populacionais
que vivem e trabalham no territoacuterio do municiacutepio locus privilegiado de formulaccedilatildeo e
implementaccedilatildeo dessas poliacuteticas e accedilotildees Para o desenvolvimento de Poliacuteticas puacuteblicas
saudaacuteveis se coloca em primeiro plano a proposta de articulaccedilatildeo intersetorial das accedilotildees
governamentais realizadas no acircmbito do territoacuterio seja em sua totalidade poliacutetico-
administrativa seja em aacutereas mais desagregadas do espaccedilo urbano para o
desenvolvimento de accedilotildees concretas definidas em funccedilatildeo da priorizaccedilatildeo de problemas e
de grupos populacionais que se constituiratildeo em objeto e sujeito das accedilotildees
A intersetorialidade assim se apresenta como uma estrateacutegica de reorganizaccedilatildeo
das respostas aos problemas necessidades e demandas sociais dos diversos grupos da
populaccedilatildeo seja em um Distrito Sanitaacuterio um municiacutepio ou uma ldquomicro-regiatildeo
assistencialrdquo Para a organizaccedilatildeo e gerenciamento desse processo eacute que se coloca a
necessidade de um processo de planejamento e programaccedilatildeo municipal e local cujos
pressupostos teoacutericos e metodoloacutegicos sejam coerentes com a concepccedilatildeo de VISAU
possibilitando a elaboraccedilatildeo de propostas de accedilatildeo voltadas ao enfrentamento de
problemas concretos em grupos populacionais e territoacuterios definidos em uma
perspectiva organizacional flexiacutevel que permita a articulaccedilatildeo de conhecimentos e
praacuteticas das diversas instituiccedilotildees envolvidas
3 POR QUE USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Os principais argumentos a favor desta opccedilatildeo derivam de caracteriacutesticas
intriacutensecas agrave concepccedilatildeo teoacuterico ndash metodoloacutegica que fundamenta este enfoque e
contribuem para o direcionamento do processo em suas determinaccedilotildees histoacuterico-
concretas Podemos sistematizar esses argumentos em torno de quatro aspectos
fundamentais da praacutetica de planejamento
6
a) a compreensatildeo do objeto do planejamento como sendo os problemas e
oportunidades reais de intervenccedilatildeo em uma perspectiva que supera a
fragmentaccedilatildeo reducionista da realidade operada pelas disciplinas cientiacuteficas e
materializada nos ldquosetoresrdquo nos quais se organiza a intervenccedilatildeo estatal
b) a concepccedilatildeo do processo de planejamento como sendo constituiacutedo de
ldquomomentosrdquo que se interpenetram sem seguirem uma loacutegica sequencial
riacutegida o que possibilita uma articulaccedilatildeo das experiecircncias acumuladas nas
distintas praacuteticas institucionais dos vaacuterios ldquosetoresrdquo
c) a proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do produto do planejamento isto eacute o
entendimento do plano como ldquomodularrdquo composto de moacutedulos operacionais
que sintetizam os elementos do processo de trabalho previsto (objetivos
atividades produtos e resultados responsaacuteveis participantes prazos e
recursos) flexibilizando a organizaccedilatildeo e facilitando a participaccedilatildeo de
distintos sujeitos sociais bem como um ordenamento espaccedilo-temporal em
funccedilatildeo do desenho estrateacutegico
d) as noccedilotildees envolvidas na proposta de gestatildeo do plano e gerecircncia de
operaccedilotildees trazem embutida uma ldquoteoria de governordquo que abre espaccedilos agrave
mudanccedila das praacuteticas institucionais prevalentes nas organizaccedilotildees estatais
articulando-se com as propostas de reforma do Estado e de reorientaccedilatildeo do
desenho institucional e da praacutetica administrativa na esfera puacuteblica
potencialmente em direccedilatildeo a uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees e uma
intensificaccedilatildeo das accedilotildees comunicativas entre dirigentes teacutecnicos e usuaacuterios
dos serviccedilos
O primeiro aspecto relativo ao objeto do planejamento remete agrave concepccedilatildeo de
ldquosituaccedilatildeordquo como sendo um conjunto de problemas identificados descritos e analisados
na perspectiva de um determinado ator social concepccedilatildeo cujo fundamento
epistemoloacutegico reside na inseparabilidade entre sujeito e objeto do conhecimento De
fato Matus assume uma perspectiva relacional da produccedilatildeo de conhecimentos
admitindo que o sujeito que conhece faz parte da realidade que se daacute a conhecer o que
implica a adoccedilatildeo de uma visatildeo ldquopolicecircntricardquo do conhecimento acerca da situaccedilatildeo
referida agrave visatildeo dos diversos sujeitos que a vivenciam
Essa tomada de posiccedilatildeo diante do processo de conhecimento tem como uma das
consequecircncia a admissatildeo da pluralidade de ldquoplanejamentosrdquo isto eacute o reconhecimento
de que todos os atores sociais planejam (mesmo que natildeo escrevam planos) isto eacute
tomam decisotildees e estabelecem cursos de accedilatildeo voltados agrave consecuccedilatildeo dos seus objetivos
ainda que natildeo escrevam planos Para a articulaccedilatildeo de uma accedilatildeo intersetorial esse ponto
de vista que implica no reconhecimento do Outro eacute um ponto de partida essencial na
medida em que estabelece um patamar de relacionamento entre as instituiccedilotildees dos
diversos setores fundado no respeito agraves diferenccedilas de concepccedilotildees de capacidades
gerenciais e operativas e ateacute de interesse no desenvolvimento do processo de
planejamento conjunto
Por outro lado a concepccedilatildeo situacional do objeto de conhecimento e intervenccedilatildeo
por parte das instituiccedilotildees envolvidas implica a incorporaccedilatildeo do ldquoenfoque por problemardquo
7
isto eacute a identificaccedilatildeo e seleccedilatildeo de problemas sociais que podem ser analisados de
distintos acircngulos contribuindo para a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo possiacutevel de cada
instituiccedilatildeo envolvida no seu enfrentamento e soluccedilatildeo A base teoacuterico-metodoloacutegica
dessa concepccedilatildeo reside no ldquofluxograma situacionalrdquo instrumento de anaacutelise de
problemas fundamentado na teoria da produccedilatildeo social que tenta estabelecer uma siacutentese
das concepccedilotildees fenomenoloacutegicas histoacutericas e estruturais
O fluxograma situacional permite que se sistematizem as informaccedilotildees
disponiacuteveis acerca dos problemas seja das suas formas de expressatildeo enquanto fatos ou
fenocircmenos que se oferecem agrave percepccedilatildeo mais ou menos imediata ou enquanto
condicionantes e determinantes histoacuterico-estruturais cuja identificaccedilatildeo e anaacutelise
pressupotildee o acesso a teorias explicativas que vatildeo aleacutem das aparecircncias fenomecircnicas
Essa abordagem multireferencial dos problemas seja ldquode sauacutederdquo em particular ou
ldquosociaisrdquo em geral nos parece extremamente adequada ao trabalho intersetorial por
pressupor a possibilidade de uma perspectiva interdisciplinar na anaacutelise dos problemas
que tanto possibilita o estabelecimento de um processo de diaacutelogo entre os sujeitos
envolvidos quanto permite a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo que cada instituiccedilatildeo ou
ldquosetorrdquo pode vir a aportar no processo de intervenccedilatildeo sobre os determinantes
condicionantes ou fatos que expressam os problemas
O fluxograma situacional portanto tanto abre espaccedilo a uma revisatildeo teoacuterica
apontando para a necessaacuteria conjugaccedilatildeo das contribuiccedilotildees das diversas disciplinas
coerentemente com a admissatildeo da complexidade da realidade quanto abre espaccedilos agrave
organizaccedilatildeo das accedilotildees de cada instituiccedilatildeo ou ldquosetorrdquo de acordo com o que Matus chama
de ldquoespaccedilo de governabilidaderdquo sobre a situaccedilatildeo que cabe a cada uma em funccedilatildeo da sua
missatildeo institucional e do alcance social das suas praacuteticas
O segundo aspecto a considerar no enfoque situacional eacute relativo agrave concepccedilatildeo do
processo de planejamento como constituiacutedo de ldquomomentosrdquo ndash o momento explicativo o
momento normativo o momento estrateacutegico e o momento taacutetico-operacional ndash cada um
deles trazendo em si mesmo os demais diferenciando-se apenas por uma questatildeo de
ecircnfase seja no conhecer no dever ser no pode ser ou no fazer Essa loacutegica que desafia
o tempo cronoloacutegico e remete agrave pluralidade de tempos (teacutecnico e poliacutetico) e
simultaneamente agrave pluralidade de dimensotildees do(s) sujeito(s) que planeja(m) ndash
enquanto sujeito epistecircmico poliacutetico eacutetico e praacutetico ndash se conecta coerentemente com a
pluralidade de instituiccedilotildees que compotildeem os vaacuterios ldquosetoresrdquo da accedilatildeo governamental
envolvidas em um esforccedilo de planejamento intersetorial
De fato a noccedilatildeo de ldquomomentosrdquo do planejamento permite a integraccedilatildeo de cada
instituiccedilatildeo agrave totalidade do processo independentemente do momento em que ela esteja
internamente com relaccedilatildeo ao problema selecionado para intervenccedilatildeo conjunta Assim
uma dada instituiccedilatildeo pode estar comeccedilando a analisar o problema sob sua oacutetica
especiacutefica enquanto que outra instituiccedilatildeo pode jaacute estar executando accedilotildees voltadas agrave
intervenccedilatildeo sobre determinados aspecto da situaccedilatildeo sob sua responsabilidade
institucional
A noccedilatildeo de momentos ao mesmo tempo que respeita a experiecircncia acumulada
em cada instituiccedilatildeo permite a elaboraccedilatildeo de um pensamento ldquocomumrdquo ao dar
visibilidade ou melhor trazer ao plano da consciecircncia dos sujeitos envolvidos o
conhecimento acerca da especificidade de cada momento apontando o caminho para
8
uma forma de pensar o planejamento muito mais consentacircnea com a indeterminaccedilatildeo e
incerteza que marcam o contexto econocircmico social e poliacutetico contemporacircneo
A noccedilatildeo de ldquomomentordquo se articula dinamicamente com a proposta de
organizaccedilatildeo do plano como uma estrutura ldquomodularrdquo que permite a definiccedilatildeo de
objetivos e o desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas em
tempos distintos do processo de intervenccedilatildeo sobre os problemas Ou seja permite que
se incluam propostas voltadas para o aperfeiccediloamento do conhecimento disponiacutevel ou
para o aperfeiccediloamento das normas teacutecnicas e administrativas que regulam as accedilotildees a
serem realizadas ou a operacionalizaccedilatildeo de accedilotildees propriamente ditas sem ldquoengessarrdquo o
processo em etapas riacutegidas sequenciais
Outra virtude da proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do plano na perspectiva da
articulaccedilatildeo intersetorial eacute a possibilidade de integrar em um mesmo moacutedulo sujeitos
institucionais distintos flexibilizando na praacutetica estruturas organizativas burocraacuteticas
A flexibilizaccedilatildeo eacute um dos princiacutepios fundamentais das propostas mais atuais em termos
da organizaccedilatildeo dos processo de trabalho decorrecircncia inclusive da aceleraccedilatildeo do
desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico que torna cada vez mais obsoletas estruturas
fundamentadas na riacutegida especializaccedilatildeo do trabalho exigindo a reuniatildeo de
ldquoespecialistasrdquo na reconstruccedilatildeo coletiva de processos de trabalho que envolvem
criatividade e participaccedilatildeo
Aleacutem disso a utilizaccedilatildeo de ldquomatrizes de programaccedilatildeordquo que incluem a
especificaccedilatildeo dos objetivos especiacuteficos atividades e sub-atividades produtos e
resultados esperados responsaacuteveis e participantes bem como a explicitaccedilatildeo dos prazos
e dos recursos previstos para a execuccedilatildeo das accedilotildees permite o desencadeamento de um
processo criativo de elaboraccedilatildeo de propostas de praacuteticas que articula a experiecircncia de
cada sujeito e de cada instituiccedilatildeo envolvida Usada adequadamente a matriz de
programaccedilatildeo ou matriz problema-operaccedilotildees prevista no enfoque situacional pode se
tornar um instrumento eficiente de geraccedilatildeo de ideacuteias ldquonovasrdquo e motivaccedilatildeo para o
trabalho entre os participantes do processo de planejamento
Finalmente uma consequecircncia possiacutevel da incorporaccedilatildeo do enfoque situacional
eacute a abertura de espaccedilos para o desenvolvimento de accedilotildees comunicativas entre dirigentes
teacutecnicos e organizaccedilotildees incidindo tanto em uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees de
trabalho ao interior das instituiccedilotildees dos diversos ldquosetoresrdquo quanto na democratizaccedilatildeo
das relaccedilotildees entre as instituiccedilotildees governamentais e os grupos sociais organizados
Cabe observar que a abertura desses espaccedilos de diaacutelogos e negociaccedilatildeo coletiva
em torno de propostas de accedilatildeo social e do redirecionamento do uso dos recursos
puacuteblicos pode implicar ou natildeo na reestruturaccedilatildeo das relaccedilotildees de poder vigentes no
ldquoambiente internordquo das instituiccedilotildees e no ldquoambiente externordquo no contexto social onde se
operacionalizam as intervenccedilotildees de caraacuteter intersetorial Na dependecircncia da
direcionalidade impressa ao processo de planejamento ainda que o enfoque situacional
pressuponha um incremento da participaccedilatildeo da negociaccedilatildeo e do diaacutelogo este pode
contribuir ou natildeo para o ldquoempowermentrdquo da populaccedilatildeo e a construccedilatildeo de uma ldquonova
cidadaniardquo fundamentada na co-responsabilizaccedilatildeo pela promoccedilatildeo do bem-estar
coletivo
9
4 COMO USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Do ponto de vista metodoloacutegico em geral o processo de planejamento situacional
inclui
a Anaacutelise da Situaccedilatildeo que abarca a identificaccedilatildeo priorizaccedilatildeo e anaacutelise dos
problemas
o Desenho da Situaccedilatildeo-Objetivo que implica a identificaccedilatildeo da ldquoImagem-
Objetivordquo que se pretende alcanccedilar no meacutedio e longo prazo a definiccedilatildeo dos cenaacuterios
provaacuteveis nos quais se estaraacute atuando no curto prazo e a formulaccedilatildeo dos Objetivos
propriamente ditos
o Desenho das Estrateacutegias que inclui o definiccedilatildeo das linhas de accedilatildeo a anaacutelise de
viabilidade das accedilotildees propostas e a elaboraccedilatildeo de projetos dinamizadores para a
construccedilatildeo da viabilidade
a Programaccedilatildeo Gerenciamento da Execuccedilatildeo e Avaliaccedilatildeo que corresponde agrave
programaccedilatildeo detalhada das accedilotildees a serem realizadas concomitante agrave conduccedilatildeo e ao
estabelecimento dos mecanismos de acompanhamento e avaliaccedilatildeo perioacutedica dos
resultados alcanccedilados e a gerecircncia cotidiana da execuccedilatildeo das accedilotildees propostas
A utilizaccedilatildeo desse enfoque em um processo de planejamento e programaccedilatildeo
municipal ou local implica um conjunto de passos operacionais que envolvem decisotildees
e accedilotildees especiacuteficas A preocupaccedilatildeo com o estabelecimento de ldquopassosrdquo que facilitem a
operacionalizaccedilatildeo do meacutetodo encontra-se presente nas propostas derivadas do PES
especialmente o MAPP (Saacute e Artmann 1994) Em se tratando de um processo de
planejamento intersetorial podem ser explicitados os seguintes ldquopassosrdquo operacionais
1) Seleccedilatildeo do (s) problema (s) que se constituiratildeo em objeto de intervenccedilatildeo a
identificaccedilatildeo e descriccedilatildeo dos problemas ponto de partida do processo de Anaacutelise de
Situaccedilatildeo pressupotildee que sejam selecionados problemas cuja natureza exige uma
accedilatildeo intersetorial para seu enfrentamento e soluccedilatildeo Desse modo indica a
necessidade de se trabalhar com problemas ldquosemi-estruturadosrdquo ou ldquoquase-
estruturadosrdquo ou seja problemas cujos determinantes e condicionantes natildeo se
encontram completamente estabelecidos exigindo um processo de aproximaccedilatildeo
tanto no plano da produccedilatildeo de conhecimentos em geral e na singularidade com que
se apresenta na situaccedilatildeo concreta quanto e principalmente no plano das
intervenccedilotildees A seleccedilatildeo de problemas que se constituiratildeo em objeto das intervenccedilotildees
eacute assim ao mesmo tempo a identificaccedilatildeo dos sujeitos instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo que devem ser envolvidas no processo de planejamento e execuccedilatildeo das
accedilotildees e determina o alcance do plano programa ou projeto que se estaraacute elaborando
2) Anaacutelise do (s) problema (s) o processo de anaacutelise dos problemas selecionados eacute o
momento em que se coloca a possibilidade de articulaccedilatildeo dos diversos ldquoolharesrdquo
lanccedilados ao problema pelas disciplinas e saberes especiacuteficos presentes em cada
instituiccedilatildeo Do ponto de vista instrumental a utilizaccedilatildeo do fluxograma situacional
como indicado anteriormente pode ser bastante uacutetil para a sistematizaccedilatildeo desses
saberes e ao mesmo tempo para a identificaccedilatildeo das lacunas no conhecimento
existente o que por sua vez poderaacute gerar a elaboraccedilatildeo de propostas especiacuteficas de
desenvolvimento de pesquisas e investigaccedilotildees que decircem conta dos ldquovaziosrdquo de
conhecimento e informaccedilatildeo Em processos mais simples eacute possiacutevel se trabalhar com
10
a construccedilatildeo de ldquoarvores de problemasrdquo que permitem a identificaccedilatildeo de ldquocausasrdquo e
consequecircnciasrdquo dos mesmos em um processo facilitado de construccedilatildeo de uma visatildeo
compartilhada entre os sujeitos que participam do processo ainda que sem muito
rigor teoacuterico e epistemoloacutegico
3) Definiccedilatildeo dos objetivos a definiccedilatildeo dos objetivos correlatos aos problemas eou
aos ldquonoacutes criacuteticosrdquo dos problemas analisados identificados no fluxograma situacional
como pontos de confluecircncia de determinaccedilotildees estruturais e histoacutericas que explicam
a existecircncia do problema em sua magnitude e forma de apresentaccedilatildeo eacute o ponto de
partida para o processo de formulaccedilatildeo das propostas de intervenccedilatildeo Do ponto de
vista da accedilatildeo intersetorial eacute possiacutevel se pensar na elaboraccedilatildeo de objetivos que
impliquem a interseccedilatildeo de accedilotildees desenvolvidas pelas instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo ainda que isso venha a se apresentar como uma certa superposiccedilatildeo de
propostas ao se analisar o conteuacutedo dos moacutedulos operacionais deles derivados
4) Elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais a elaboraccedilatildeo das propostas de accedilatildeo
propriamente ditas pode ser antecedida pela utilizaccedilatildeo de teacutecnicas de ldquobrain stormrdquo
entre os participantes do planejamento implicando no estabelecimento de processos
criativos que incluam a revisatildeo da experiecircncia acumulada em suas respectivas
instituiccedilotildees e a revisatildeo de bibliografia especiacutefica sobre o tema que alimente a
discussatildeo em grupo O trabalho natildeo se restringe portanto a um simples
preenchimento de planilhas e corresponde a uma verdadeira anaacutelise do ldquoestado da
arterdquo em termos do conhecimento e da tecnologia disponiacutevel para o enfrentamento
do problema selecionado ao tempo em que liberta a imaginaccedilatildeo dos participantes
para que possam pensar em formas inovadoras de organizaccedilatildeo das atividades
previstas com os recursos disponiacuteveis
5) Anaacutelise de viabilidade de implementaccedilatildeo das propostas a anaacutelise da viabilidade em
uma perspectiva intersetorial pode implicar na identificaccedilatildeo de recursos
econocircmicos teacutecnicos e ateacute poliacuteticos que possam ser intercambiados entre as
instituiccedilotildees participantes do processo Isto significa que a construccedilatildeo da viabilidade
passa pela identificaccedilatildeo e eventual redirecionamento dos recursos existentes no
conjunto das instituiccedilotildees o que evidentemente dependeraacute da vontade poliacutetica dos
dirigentes das mesmas Um dos produtos do processo de anaacutelise e construccedilatildeo da
viabilidade eacute a definiccedilatildeo das atividades que seratildeo efetivamente realizadas e a
elaboraccedilatildeo de ldquoprojetos dinamizadoresrdquo que tratem de preencher as lacunas em
termos de recursos sejam teacutecnicos administrativos ou recursos de poder
6) Definiccedilatildeo dos indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo uma vez que se
disponha dos moacutedulos operacionais definidos eacute conveniente estabelecer os
indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo sejam do processo de produto ou de
resultados A seleccedilatildeo de indicadores em nuacutemero e tipo depende sempre dos
propoacutesitos perseguidos com a avaliaccedilatildeo os quais geralmente mesclam a busca de
efetividade (impacto sobre os problemas) o incremento da produtividade (produtos)
com o aumento da legimitidade do processo isto eacute a acumulaccedilatildeo de poder (poliacutetico)
no grupo que conduz o planejamento e execuccedilatildeo das accedilotildees No caso do
planejamento intersetorial eacute importante que o processo de acompanhamento e
avaliaccedilatildeo tambeacutem inclua indicadores que permitam avaliar o grau de articulaccedilatildeo
entre as instituiccedilotildees e ldquosetoresrdquo apontando para eventuais mudanccedilas na organizaccedilatildeo
e gestatildeo das instituiccedilotildees envolvidas
11
7) Programaccedilatildeo local das atividades o processo de operacionalizaccedilatildeo das accedilotildees
previstas implica o desencadeamento de um processo de programaccedilatildeo detalhada das
atividades o que na praacutetica significa rever e recriar cada uma das propostas de
intervenccedilatildeo agrave luz das condiccedilotildees concretas em que se daraacute a sua execuccedilatildeo Nesse
momento eacute que se coloca mais claramente a possibilidade de articulaccedilatildeo e
organizaccedilatildeo dos distintos sujeitos sociais que ldquosofremrdquo o problema estabelecendo-
se a possibilidade de alianccedilas estrateacutegicas entre dirigentes teacutecnicos e populaccedilatildeo para
garantir a operacionalizaccedilatildeo dos diversos moacutedulos operacionais
8) Estabelecimento das responsabilidades pelo gerenciamento da execuccedilatildeo e dos
prazos previstos para o cumprimento das atividades e sub-atividades a definiccedilatildeo
dos responsaacuteveis e participantes na execuccedilatildeo de cada atividades eacute um passo que faz
parte da elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais Em se tratando do planejamento
intersetorial entretanto eacute importante chamar a atenccedilatildeo para a importacircncia
estrateacutegica desse processo na medida em que eacute o momento no qual se negocia o
compartilhamento de responsabilidades entre as instituiccedilotildees envolvidas A
atribuiccedilatildeo de responsabilidades nesse caso natildeo eacute um processo eminentemente
teacutecnico de delegaccedilatildeo de funccedilotildees e competecircncias senatildeo que um processo
eminentemente poliacutetico no qual se ldquotestardquo inclusive o grau de comprometimento
das diversas instituiccedilotildees com o processo
9) Desencadeamento do processo de execuccedilatildeo das accedilotildees previstas a operacionalizaccedilatildeo
das atividades propostas no plano programa ou projeto accedilatildeo intersetorial implica
um aprofundamento ainda maior do que o realizado ateacute entatildeo na situaccedilatildeo concreta
existente no territoacuterio onde se desenvolveratildeo as accedilotildees previstas Cabe portanto um
breve registro sobre a questatildeo do locus operacional do plano programa ou projeto
aacuterea especiacutefica do municiacutepio distrito ou micro-regiatildeo onde se desenvolveraacute o
processo de articulaccedilatildeo eou reorganizaccedilatildeo das accedilotildees jaacute realizadas pelas instituiccedilotildees
envolvidas ao tempo em que se implanta outras novas contando-se com a
participaccedilatildeo de duas ou mais instituiccedilotildees dentre as envolvidas no processo A
execuccedilatildeo se faz acompanhar da avaliaccedilatildeo perioacutedica conforme os indicadores
previstos e implica essencialmente no exerciacutecio da capacidade de lideranccedila dos
dirigentes e coordenadores de atividades ao mesmo tempo em que pressupotildee a
organizaccedilatildeo permanente dos processos de trabalho em cada local
10) Finalmente um passo necessaacuterio eacute a publicizaccedilatildeo do processo e dos resultados
alcanccedilados sempre que isso significar ganhos de legitimidade eou pressatildeo poliacutetica
para garantir a continuidade e o aperfeiccediloamento contiacutenuo das atividades que estatildeo
sendo realizadas
5 COMENTAacuteRIOS FINAIS
Os passos e procedimentos acima delineados foram sistematizados a partir da
experiecircncia desenvolvida pelos autores na implantaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de distritos
sanitaacuterios (Teixeira 1993) e do modelo da vigilacircncia da sauacutede (Teixeira et al 1998)
Presentemente estatildeo sendo testados no desenho estrateacutegico do Plano Intersetorial e
Modular de Accedilatildeo para a Promoccedilatildeo da Paz e da Qualidade de Vida na Cidade do
Salvador (Noronha et al 2000) mediante convecircnio entre a Prefeitura Municipal de
12
Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISCUFBa)3
O modelo organizacional proposto para implantaccedilatildeo desse Plano de Accedilatildeo
privilegia estruturas flexiacuteveis envolvendo teacutecnicos de diversos setores da administraccedilatildeo
municipal4 O caraacuteter incipiente desse experimento natildeo permite ainda uma apreciaccedilatildeo
sobre a adequaccedilatildeo dessa metodologia ao enfoque intersetorial muito menos sobre as
possibilidades de superaccedilatildeo dos desafios poliacuteticos culturais e gerenciais relativos a tal
proposta Todavia a motivaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo e compromisso com a accedilatildeo intersetorial
entre teacutecnicos municipais representantes da comunidade professores e alunos
universidade durante a formulaccedilatildeo e a adoccedilatildeo dos primeiros passos da estrateacutegia de
implantaccedilatildeo tendo como referecircncia a metodologia do PES apontam para formas
criativas de equacionamento de dificuldades e obstaacuteculos postos pelo contexto poliacutetico-
institucional onde se insere o Plano
Apesar do amplo consenso internacionalmente construiacutedo em torno das ideacuteias e
propostas de intersetorialidade faz-se necessaacuterio a realizaccedilatildeo de investigaccedilotildees sobre tal
temaacutetica (Lamarche et al 2000) especialmente no que se refere agraves anaacutelises de
implantaccedilatildeo e aos estudos de avaliaccedilatildeo (Silva 1999 Hartz 1999) Natildeo bastam relatos
de experiecircncias mais ou menos apologeacuteticos A realizaccedilatildeo de pesquisas descrevendo o
grau de implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais e identificando fatores facilitadores e
restritivos agrave implementaccedilatildeo das mesmas a partir de um quadro teoacuterico que tenha como
referecircncias categorias analiacuteticas e conceitos operacionais (Testa 1992) como poder
governo e instituiccedilotildeesorganizaccedilotildees pode desvendar caminhos interessantes para o
avanccedilo dessas propostas
Um estudo de caso descritivo com muacuteltiplos niacuteveis de anaacutelise sobre a
implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais do Projeto de Reduccedilatildeo da Mortalidade na Infacircncia
(PDRI) realizado em um municiacutepio da Bahia (Ferreira 2000) ilustra bem as
contribuiccedilotildees da investigaccedilatildeo sobre essa temaacutetica Nesta pesquisa a autora destaca entre
os obstaacuteculos agrave proposta de intersetorialidadede a baixa governabilidade representantes
institucionais sem poder de decisatildeo ausecircncia de recursos especiacuteficos para o projeto
participaccedilatildeo formal da maioria das instituiccedilotildees ausecircncia de planejamento conjunto bem
como de supervisatildeo e avaliaccedilatildeo aleacutem da disputa mal administrada entre as instituiccedilotildees
pela conduccedilatildeo do processo (Ferreira 2000111)
3 Este Plano de Accedilatildeo eacute composto por 11 moacutedulos voltados para objetivos especiacuteficos contemplando
distintas intervenccedilotildees as intervenccedilotildees mestras representadas pelos moacutedulos 1 (Educaccedilatildeo para a paz e
cidadania via arte esporte e lazer) 2 (Estudo e Trabalho) e 3 (Espaccedilos de convivecircncia saudaacutevel) as
intervenccedilotildees horizontais correspondendo aos moacutedulos 4 (Salvador saudaacutevel) 6 (Treinamentos) 7
(Investigaccedilotildees) 8 (Eventos) 9 (Sistema de informaccedilotildees das violecircncias e acidentes) 10 (Sistema de
vigilacircncia epidemioloacutegica de homiciacutedios) e 11 (Legislaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo) e as intervenccedilotildees verticais
concentradas no moacutedulo 5 (Accedilotildees interinstitucionais de prevenccedilatildeo e controle de violecircncias e acidentes e
assistecircncia agraves viacutetimas) Os dois primeiros grupos de intervenccedilatildeo desenvolvem-se na esfera municipal
enquanto a ultima supotildee uma articulaccedilatildeo da Prefeitura com os niacuteveis estadual e federal 4 Apoacutes a realizaccedilatildeo de uma Oficina de Trabalho Intersetorial quando foi apresentado o projeto em
elaboraccedilatildeo ao Prefeito e aos Secretaacuterios Municipais aleacutem de ser discutido com teacutecnicos dos respectivos
oacutergatildeos foi composto o Comitecirc Intersetorial (COIN) mediante decreto do Executivo municipal Membros
deste COIN realizam o curso de planejamento estrateacutegico-situacional no ISCUFBa ao tempo em que
detalham as operaccedilotildees e accedilotildees dos moacutedulos priorizados e realizam a programaccedilatildeo local junto agraves
Administraccedilotildees Regionais (AR)
13
Portanto a robustez dos argumentos em defesa das accedilotildees intersetoriais e o
entusiasmo partilhado entre os atores envolvidos natildeo devem obscurecer o fato de que
tais accedilotildees incidem sobre a distribuiccedilatildeo dos poderes teacutecnico administrativo e poliacutetico
(Testa 1992) que conformam as organizaccedilotildees puacuteblicas exigindo consequentemente
clareza estrateacutegica conhecimento cientiacutefico e produccedilatildeo de fatos poliacuteticos visando
construir viabilidade para tais intervenccedilotildees
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a) a compreensatildeo do objeto do planejamento como sendo os problemas e
oportunidades reais de intervenccedilatildeo em uma perspectiva que supera a
fragmentaccedilatildeo reducionista da realidade operada pelas disciplinas cientiacuteficas e
materializada nos ldquosetoresrdquo nos quais se organiza a intervenccedilatildeo estatal
b) a concepccedilatildeo do processo de planejamento como sendo constituiacutedo de
ldquomomentosrdquo que se interpenetram sem seguirem uma loacutegica sequencial
riacutegida o que possibilita uma articulaccedilatildeo das experiecircncias acumuladas nas
distintas praacuteticas institucionais dos vaacuterios ldquosetoresrdquo
c) a proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do produto do planejamento isto eacute o
entendimento do plano como ldquomodularrdquo composto de moacutedulos operacionais
que sintetizam os elementos do processo de trabalho previsto (objetivos
atividades produtos e resultados responsaacuteveis participantes prazos e
recursos) flexibilizando a organizaccedilatildeo e facilitando a participaccedilatildeo de
distintos sujeitos sociais bem como um ordenamento espaccedilo-temporal em
funccedilatildeo do desenho estrateacutegico
d) as noccedilotildees envolvidas na proposta de gestatildeo do plano e gerecircncia de
operaccedilotildees trazem embutida uma ldquoteoria de governordquo que abre espaccedilos agrave
mudanccedila das praacuteticas institucionais prevalentes nas organizaccedilotildees estatais
articulando-se com as propostas de reforma do Estado e de reorientaccedilatildeo do
desenho institucional e da praacutetica administrativa na esfera puacuteblica
potencialmente em direccedilatildeo a uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees e uma
intensificaccedilatildeo das accedilotildees comunicativas entre dirigentes teacutecnicos e usuaacuterios
dos serviccedilos
O primeiro aspecto relativo ao objeto do planejamento remete agrave concepccedilatildeo de
ldquosituaccedilatildeordquo como sendo um conjunto de problemas identificados descritos e analisados
na perspectiva de um determinado ator social concepccedilatildeo cujo fundamento
epistemoloacutegico reside na inseparabilidade entre sujeito e objeto do conhecimento De
fato Matus assume uma perspectiva relacional da produccedilatildeo de conhecimentos
admitindo que o sujeito que conhece faz parte da realidade que se daacute a conhecer o que
implica a adoccedilatildeo de uma visatildeo ldquopolicecircntricardquo do conhecimento acerca da situaccedilatildeo
referida agrave visatildeo dos diversos sujeitos que a vivenciam
Essa tomada de posiccedilatildeo diante do processo de conhecimento tem como uma das
consequecircncia a admissatildeo da pluralidade de ldquoplanejamentosrdquo isto eacute o reconhecimento
de que todos os atores sociais planejam (mesmo que natildeo escrevam planos) isto eacute
tomam decisotildees e estabelecem cursos de accedilatildeo voltados agrave consecuccedilatildeo dos seus objetivos
ainda que natildeo escrevam planos Para a articulaccedilatildeo de uma accedilatildeo intersetorial esse ponto
de vista que implica no reconhecimento do Outro eacute um ponto de partida essencial na
medida em que estabelece um patamar de relacionamento entre as instituiccedilotildees dos
diversos setores fundado no respeito agraves diferenccedilas de concepccedilotildees de capacidades
gerenciais e operativas e ateacute de interesse no desenvolvimento do processo de
planejamento conjunto
Por outro lado a concepccedilatildeo situacional do objeto de conhecimento e intervenccedilatildeo
por parte das instituiccedilotildees envolvidas implica a incorporaccedilatildeo do ldquoenfoque por problemardquo
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isto eacute a identificaccedilatildeo e seleccedilatildeo de problemas sociais que podem ser analisados de
distintos acircngulos contribuindo para a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo possiacutevel de cada
instituiccedilatildeo envolvida no seu enfrentamento e soluccedilatildeo A base teoacuterico-metodoloacutegica
dessa concepccedilatildeo reside no ldquofluxograma situacionalrdquo instrumento de anaacutelise de
problemas fundamentado na teoria da produccedilatildeo social que tenta estabelecer uma siacutentese
das concepccedilotildees fenomenoloacutegicas histoacutericas e estruturais
O fluxograma situacional permite que se sistematizem as informaccedilotildees
disponiacuteveis acerca dos problemas seja das suas formas de expressatildeo enquanto fatos ou
fenocircmenos que se oferecem agrave percepccedilatildeo mais ou menos imediata ou enquanto
condicionantes e determinantes histoacuterico-estruturais cuja identificaccedilatildeo e anaacutelise
pressupotildee o acesso a teorias explicativas que vatildeo aleacutem das aparecircncias fenomecircnicas
Essa abordagem multireferencial dos problemas seja ldquode sauacutederdquo em particular ou
ldquosociaisrdquo em geral nos parece extremamente adequada ao trabalho intersetorial por
pressupor a possibilidade de uma perspectiva interdisciplinar na anaacutelise dos problemas
que tanto possibilita o estabelecimento de um processo de diaacutelogo entre os sujeitos
envolvidos quanto permite a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo que cada instituiccedilatildeo ou
ldquosetorrdquo pode vir a aportar no processo de intervenccedilatildeo sobre os determinantes
condicionantes ou fatos que expressam os problemas
O fluxograma situacional portanto tanto abre espaccedilo a uma revisatildeo teoacuterica
apontando para a necessaacuteria conjugaccedilatildeo das contribuiccedilotildees das diversas disciplinas
coerentemente com a admissatildeo da complexidade da realidade quanto abre espaccedilos agrave
organizaccedilatildeo das accedilotildees de cada instituiccedilatildeo ou ldquosetorrdquo de acordo com o que Matus chama
de ldquoespaccedilo de governabilidaderdquo sobre a situaccedilatildeo que cabe a cada uma em funccedilatildeo da sua
missatildeo institucional e do alcance social das suas praacuteticas
O segundo aspecto a considerar no enfoque situacional eacute relativo agrave concepccedilatildeo do
processo de planejamento como constituiacutedo de ldquomomentosrdquo ndash o momento explicativo o
momento normativo o momento estrateacutegico e o momento taacutetico-operacional ndash cada um
deles trazendo em si mesmo os demais diferenciando-se apenas por uma questatildeo de
ecircnfase seja no conhecer no dever ser no pode ser ou no fazer Essa loacutegica que desafia
o tempo cronoloacutegico e remete agrave pluralidade de tempos (teacutecnico e poliacutetico) e
simultaneamente agrave pluralidade de dimensotildees do(s) sujeito(s) que planeja(m) ndash
enquanto sujeito epistecircmico poliacutetico eacutetico e praacutetico ndash se conecta coerentemente com a
pluralidade de instituiccedilotildees que compotildeem os vaacuterios ldquosetoresrdquo da accedilatildeo governamental
envolvidas em um esforccedilo de planejamento intersetorial
De fato a noccedilatildeo de ldquomomentosrdquo do planejamento permite a integraccedilatildeo de cada
instituiccedilatildeo agrave totalidade do processo independentemente do momento em que ela esteja
internamente com relaccedilatildeo ao problema selecionado para intervenccedilatildeo conjunta Assim
uma dada instituiccedilatildeo pode estar comeccedilando a analisar o problema sob sua oacutetica
especiacutefica enquanto que outra instituiccedilatildeo pode jaacute estar executando accedilotildees voltadas agrave
intervenccedilatildeo sobre determinados aspecto da situaccedilatildeo sob sua responsabilidade
institucional
A noccedilatildeo de momentos ao mesmo tempo que respeita a experiecircncia acumulada
em cada instituiccedilatildeo permite a elaboraccedilatildeo de um pensamento ldquocomumrdquo ao dar
visibilidade ou melhor trazer ao plano da consciecircncia dos sujeitos envolvidos o
conhecimento acerca da especificidade de cada momento apontando o caminho para
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uma forma de pensar o planejamento muito mais consentacircnea com a indeterminaccedilatildeo e
incerteza que marcam o contexto econocircmico social e poliacutetico contemporacircneo
A noccedilatildeo de ldquomomentordquo se articula dinamicamente com a proposta de
organizaccedilatildeo do plano como uma estrutura ldquomodularrdquo que permite a definiccedilatildeo de
objetivos e o desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas em
tempos distintos do processo de intervenccedilatildeo sobre os problemas Ou seja permite que
se incluam propostas voltadas para o aperfeiccediloamento do conhecimento disponiacutevel ou
para o aperfeiccediloamento das normas teacutecnicas e administrativas que regulam as accedilotildees a
serem realizadas ou a operacionalizaccedilatildeo de accedilotildees propriamente ditas sem ldquoengessarrdquo o
processo em etapas riacutegidas sequenciais
Outra virtude da proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do plano na perspectiva da
articulaccedilatildeo intersetorial eacute a possibilidade de integrar em um mesmo moacutedulo sujeitos
institucionais distintos flexibilizando na praacutetica estruturas organizativas burocraacuteticas
A flexibilizaccedilatildeo eacute um dos princiacutepios fundamentais das propostas mais atuais em termos
da organizaccedilatildeo dos processo de trabalho decorrecircncia inclusive da aceleraccedilatildeo do
desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico que torna cada vez mais obsoletas estruturas
fundamentadas na riacutegida especializaccedilatildeo do trabalho exigindo a reuniatildeo de
ldquoespecialistasrdquo na reconstruccedilatildeo coletiva de processos de trabalho que envolvem
criatividade e participaccedilatildeo
Aleacutem disso a utilizaccedilatildeo de ldquomatrizes de programaccedilatildeordquo que incluem a
especificaccedilatildeo dos objetivos especiacuteficos atividades e sub-atividades produtos e
resultados esperados responsaacuteveis e participantes bem como a explicitaccedilatildeo dos prazos
e dos recursos previstos para a execuccedilatildeo das accedilotildees permite o desencadeamento de um
processo criativo de elaboraccedilatildeo de propostas de praacuteticas que articula a experiecircncia de
cada sujeito e de cada instituiccedilatildeo envolvida Usada adequadamente a matriz de
programaccedilatildeo ou matriz problema-operaccedilotildees prevista no enfoque situacional pode se
tornar um instrumento eficiente de geraccedilatildeo de ideacuteias ldquonovasrdquo e motivaccedilatildeo para o
trabalho entre os participantes do processo de planejamento
Finalmente uma consequecircncia possiacutevel da incorporaccedilatildeo do enfoque situacional
eacute a abertura de espaccedilos para o desenvolvimento de accedilotildees comunicativas entre dirigentes
teacutecnicos e organizaccedilotildees incidindo tanto em uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees de
trabalho ao interior das instituiccedilotildees dos diversos ldquosetoresrdquo quanto na democratizaccedilatildeo
das relaccedilotildees entre as instituiccedilotildees governamentais e os grupos sociais organizados
Cabe observar que a abertura desses espaccedilos de diaacutelogos e negociaccedilatildeo coletiva
em torno de propostas de accedilatildeo social e do redirecionamento do uso dos recursos
puacuteblicos pode implicar ou natildeo na reestruturaccedilatildeo das relaccedilotildees de poder vigentes no
ldquoambiente internordquo das instituiccedilotildees e no ldquoambiente externordquo no contexto social onde se
operacionalizam as intervenccedilotildees de caraacuteter intersetorial Na dependecircncia da
direcionalidade impressa ao processo de planejamento ainda que o enfoque situacional
pressuponha um incremento da participaccedilatildeo da negociaccedilatildeo e do diaacutelogo este pode
contribuir ou natildeo para o ldquoempowermentrdquo da populaccedilatildeo e a construccedilatildeo de uma ldquonova
cidadaniardquo fundamentada na co-responsabilizaccedilatildeo pela promoccedilatildeo do bem-estar
coletivo
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4 COMO USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Do ponto de vista metodoloacutegico em geral o processo de planejamento situacional
inclui
a Anaacutelise da Situaccedilatildeo que abarca a identificaccedilatildeo priorizaccedilatildeo e anaacutelise dos
problemas
o Desenho da Situaccedilatildeo-Objetivo que implica a identificaccedilatildeo da ldquoImagem-
Objetivordquo que se pretende alcanccedilar no meacutedio e longo prazo a definiccedilatildeo dos cenaacuterios
provaacuteveis nos quais se estaraacute atuando no curto prazo e a formulaccedilatildeo dos Objetivos
propriamente ditos
o Desenho das Estrateacutegias que inclui o definiccedilatildeo das linhas de accedilatildeo a anaacutelise de
viabilidade das accedilotildees propostas e a elaboraccedilatildeo de projetos dinamizadores para a
construccedilatildeo da viabilidade
a Programaccedilatildeo Gerenciamento da Execuccedilatildeo e Avaliaccedilatildeo que corresponde agrave
programaccedilatildeo detalhada das accedilotildees a serem realizadas concomitante agrave conduccedilatildeo e ao
estabelecimento dos mecanismos de acompanhamento e avaliaccedilatildeo perioacutedica dos
resultados alcanccedilados e a gerecircncia cotidiana da execuccedilatildeo das accedilotildees propostas
A utilizaccedilatildeo desse enfoque em um processo de planejamento e programaccedilatildeo
municipal ou local implica um conjunto de passos operacionais que envolvem decisotildees
e accedilotildees especiacuteficas A preocupaccedilatildeo com o estabelecimento de ldquopassosrdquo que facilitem a
operacionalizaccedilatildeo do meacutetodo encontra-se presente nas propostas derivadas do PES
especialmente o MAPP (Saacute e Artmann 1994) Em se tratando de um processo de
planejamento intersetorial podem ser explicitados os seguintes ldquopassosrdquo operacionais
1) Seleccedilatildeo do (s) problema (s) que se constituiratildeo em objeto de intervenccedilatildeo a
identificaccedilatildeo e descriccedilatildeo dos problemas ponto de partida do processo de Anaacutelise de
Situaccedilatildeo pressupotildee que sejam selecionados problemas cuja natureza exige uma
accedilatildeo intersetorial para seu enfrentamento e soluccedilatildeo Desse modo indica a
necessidade de se trabalhar com problemas ldquosemi-estruturadosrdquo ou ldquoquase-
estruturadosrdquo ou seja problemas cujos determinantes e condicionantes natildeo se
encontram completamente estabelecidos exigindo um processo de aproximaccedilatildeo
tanto no plano da produccedilatildeo de conhecimentos em geral e na singularidade com que
se apresenta na situaccedilatildeo concreta quanto e principalmente no plano das
intervenccedilotildees A seleccedilatildeo de problemas que se constituiratildeo em objeto das intervenccedilotildees
eacute assim ao mesmo tempo a identificaccedilatildeo dos sujeitos instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo que devem ser envolvidas no processo de planejamento e execuccedilatildeo das
accedilotildees e determina o alcance do plano programa ou projeto que se estaraacute elaborando
2) Anaacutelise do (s) problema (s) o processo de anaacutelise dos problemas selecionados eacute o
momento em que se coloca a possibilidade de articulaccedilatildeo dos diversos ldquoolharesrdquo
lanccedilados ao problema pelas disciplinas e saberes especiacuteficos presentes em cada
instituiccedilatildeo Do ponto de vista instrumental a utilizaccedilatildeo do fluxograma situacional
como indicado anteriormente pode ser bastante uacutetil para a sistematizaccedilatildeo desses
saberes e ao mesmo tempo para a identificaccedilatildeo das lacunas no conhecimento
existente o que por sua vez poderaacute gerar a elaboraccedilatildeo de propostas especiacuteficas de
desenvolvimento de pesquisas e investigaccedilotildees que decircem conta dos ldquovaziosrdquo de
conhecimento e informaccedilatildeo Em processos mais simples eacute possiacutevel se trabalhar com
10
a construccedilatildeo de ldquoarvores de problemasrdquo que permitem a identificaccedilatildeo de ldquocausasrdquo e
consequecircnciasrdquo dos mesmos em um processo facilitado de construccedilatildeo de uma visatildeo
compartilhada entre os sujeitos que participam do processo ainda que sem muito
rigor teoacuterico e epistemoloacutegico
3) Definiccedilatildeo dos objetivos a definiccedilatildeo dos objetivos correlatos aos problemas eou
aos ldquonoacutes criacuteticosrdquo dos problemas analisados identificados no fluxograma situacional
como pontos de confluecircncia de determinaccedilotildees estruturais e histoacutericas que explicam
a existecircncia do problema em sua magnitude e forma de apresentaccedilatildeo eacute o ponto de
partida para o processo de formulaccedilatildeo das propostas de intervenccedilatildeo Do ponto de
vista da accedilatildeo intersetorial eacute possiacutevel se pensar na elaboraccedilatildeo de objetivos que
impliquem a interseccedilatildeo de accedilotildees desenvolvidas pelas instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo ainda que isso venha a se apresentar como uma certa superposiccedilatildeo de
propostas ao se analisar o conteuacutedo dos moacutedulos operacionais deles derivados
4) Elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais a elaboraccedilatildeo das propostas de accedilatildeo
propriamente ditas pode ser antecedida pela utilizaccedilatildeo de teacutecnicas de ldquobrain stormrdquo
entre os participantes do planejamento implicando no estabelecimento de processos
criativos que incluam a revisatildeo da experiecircncia acumulada em suas respectivas
instituiccedilotildees e a revisatildeo de bibliografia especiacutefica sobre o tema que alimente a
discussatildeo em grupo O trabalho natildeo se restringe portanto a um simples
preenchimento de planilhas e corresponde a uma verdadeira anaacutelise do ldquoestado da
arterdquo em termos do conhecimento e da tecnologia disponiacutevel para o enfrentamento
do problema selecionado ao tempo em que liberta a imaginaccedilatildeo dos participantes
para que possam pensar em formas inovadoras de organizaccedilatildeo das atividades
previstas com os recursos disponiacuteveis
5) Anaacutelise de viabilidade de implementaccedilatildeo das propostas a anaacutelise da viabilidade em
uma perspectiva intersetorial pode implicar na identificaccedilatildeo de recursos
econocircmicos teacutecnicos e ateacute poliacuteticos que possam ser intercambiados entre as
instituiccedilotildees participantes do processo Isto significa que a construccedilatildeo da viabilidade
passa pela identificaccedilatildeo e eventual redirecionamento dos recursos existentes no
conjunto das instituiccedilotildees o que evidentemente dependeraacute da vontade poliacutetica dos
dirigentes das mesmas Um dos produtos do processo de anaacutelise e construccedilatildeo da
viabilidade eacute a definiccedilatildeo das atividades que seratildeo efetivamente realizadas e a
elaboraccedilatildeo de ldquoprojetos dinamizadoresrdquo que tratem de preencher as lacunas em
termos de recursos sejam teacutecnicos administrativos ou recursos de poder
6) Definiccedilatildeo dos indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo uma vez que se
disponha dos moacutedulos operacionais definidos eacute conveniente estabelecer os
indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo sejam do processo de produto ou de
resultados A seleccedilatildeo de indicadores em nuacutemero e tipo depende sempre dos
propoacutesitos perseguidos com a avaliaccedilatildeo os quais geralmente mesclam a busca de
efetividade (impacto sobre os problemas) o incremento da produtividade (produtos)
com o aumento da legimitidade do processo isto eacute a acumulaccedilatildeo de poder (poliacutetico)
no grupo que conduz o planejamento e execuccedilatildeo das accedilotildees No caso do
planejamento intersetorial eacute importante que o processo de acompanhamento e
avaliaccedilatildeo tambeacutem inclua indicadores que permitam avaliar o grau de articulaccedilatildeo
entre as instituiccedilotildees e ldquosetoresrdquo apontando para eventuais mudanccedilas na organizaccedilatildeo
e gestatildeo das instituiccedilotildees envolvidas
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7) Programaccedilatildeo local das atividades o processo de operacionalizaccedilatildeo das accedilotildees
previstas implica o desencadeamento de um processo de programaccedilatildeo detalhada das
atividades o que na praacutetica significa rever e recriar cada uma das propostas de
intervenccedilatildeo agrave luz das condiccedilotildees concretas em que se daraacute a sua execuccedilatildeo Nesse
momento eacute que se coloca mais claramente a possibilidade de articulaccedilatildeo e
organizaccedilatildeo dos distintos sujeitos sociais que ldquosofremrdquo o problema estabelecendo-
se a possibilidade de alianccedilas estrateacutegicas entre dirigentes teacutecnicos e populaccedilatildeo para
garantir a operacionalizaccedilatildeo dos diversos moacutedulos operacionais
8) Estabelecimento das responsabilidades pelo gerenciamento da execuccedilatildeo e dos
prazos previstos para o cumprimento das atividades e sub-atividades a definiccedilatildeo
dos responsaacuteveis e participantes na execuccedilatildeo de cada atividades eacute um passo que faz
parte da elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais Em se tratando do planejamento
intersetorial entretanto eacute importante chamar a atenccedilatildeo para a importacircncia
estrateacutegica desse processo na medida em que eacute o momento no qual se negocia o
compartilhamento de responsabilidades entre as instituiccedilotildees envolvidas A
atribuiccedilatildeo de responsabilidades nesse caso natildeo eacute um processo eminentemente
teacutecnico de delegaccedilatildeo de funccedilotildees e competecircncias senatildeo que um processo
eminentemente poliacutetico no qual se ldquotestardquo inclusive o grau de comprometimento
das diversas instituiccedilotildees com o processo
9) Desencadeamento do processo de execuccedilatildeo das accedilotildees previstas a operacionalizaccedilatildeo
das atividades propostas no plano programa ou projeto accedilatildeo intersetorial implica
um aprofundamento ainda maior do que o realizado ateacute entatildeo na situaccedilatildeo concreta
existente no territoacuterio onde se desenvolveratildeo as accedilotildees previstas Cabe portanto um
breve registro sobre a questatildeo do locus operacional do plano programa ou projeto
aacuterea especiacutefica do municiacutepio distrito ou micro-regiatildeo onde se desenvolveraacute o
processo de articulaccedilatildeo eou reorganizaccedilatildeo das accedilotildees jaacute realizadas pelas instituiccedilotildees
envolvidas ao tempo em que se implanta outras novas contando-se com a
participaccedilatildeo de duas ou mais instituiccedilotildees dentre as envolvidas no processo A
execuccedilatildeo se faz acompanhar da avaliaccedilatildeo perioacutedica conforme os indicadores
previstos e implica essencialmente no exerciacutecio da capacidade de lideranccedila dos
dirigentes e coordenadores de atividades ao mesmo tempo em que pressupotildee a
organizaccedilatildeo permanente dos processos de trabalho em cada local
10) Finalmente um passo necessaacuterio eacute a publicizaccedilatildeo do processo e dos resultados
alcanccedilados sempre que isso significar ganhos de legitimidade eou pressatildeo poliacutetica
para garantir a continuidade e o aperfeiccediloamento contiacutenuo das atividades que estatildeo
sendo realizadas
5 COMENTAacuteRIOS FINAIS
Os passos e procedimentos acima delineados foram sistematizados a partir da
experiecircncia desenvolvida pelos autores na implantaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de distritos
sanitaacuterios (Teixeira 1993) e do modelo da vigilacircncia da sauacutede (Teixeira et al 1998)
Presentemente estatildeo sendo testados no desenho estrateacutegico do Plano Intersetorial e
Modular de Accedilatildeo para a Promoccedilatildeo da Paz e da Qualidade de Vida na Cidade do
Salvador (Noronha et al 2000) mediante convecircnio entre a Prefeitura Municipal de
12
Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISCUFBa)3
O modelo organizacional proposto para implantaccedilatildeo desse Plano de Accedilatildeo
privilegia estruturas flexiacuteveis envolvendo teacutecnicos de diversos setores da administraccedilatildeo
municipal4 O caraacuteter incipiente desse experimento natildeo permite ainda uma apreciaccedilatildeo
sobre a adequaccedilatildeo dessa metodologia ao enfoque intersetorial muito menos sobre as
possibilidades de superaccedilatildeo dos desafios poliacuteticos culturais e gerenciais relativos a tal
proposta Todavia a motivaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo e compromisso com a accedilatildeo intersetorial
entre teacutecnicos municipais representantes da comunidade professores e alunos
universidade durante a formulaccedilatildeo e a adoccedilatildeo dos primeiros passos da estrateacutegia de
implantaccedilatildeo tendo como referecircncia a metodologia do PES apontam para formas
criativas de equacionamento de dificuldades e obstaacuteculos postos pelo contexto poliacutetico-
institucional onde se insere o Plano
Apesar do amplo consenso internacionalmente construiacutedo em torno das ideacuteias e
propostas de intersetorialidade faz-se necessaacuterio a realizaccedilatildeo de investigaccedilotildees sobre tal
temaacutetica (Lamarche et al 2000) especialmente no que se refere agraves anaacutelises de
implantaccedilatildeo e aos estudos de avaliaccedilatildeo (Silva 1999 Hartz 1999) Natildeo bastam relatos
de experiecircncias mais ou menos apologeacuteticos A realizaccedilatildeo de pesquisas descrevendo o
grau de implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais e identificando fatores facilitadores e
restritivos agrave implementaccedilatildeo das mesmas a partir de um quadro teoacuterico que tenha como
referecircncias categorias analiacuteticas e conceitos operacionais (Testa 1992) como poder
governo e instituiccedilotildeesorganizaccedilotildees pode desvendar caminhos interessantes para o
avanccedilo dessas propostas
Um estudo de caso descritivo com muacuteltiplos niacuteveis de anaacutelise sobre a
implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais do Projeto de Reduccedilatildeo da Mortalidade na Infacircncia
(PDRI) realizado em um municiacutepio da Bahia (Ferreira 2000) ilustra bem as
contribuiccedilotildees da investigaccedilatildeo sobre essa temaacutetica Nesta pesquisa a autora destaca entre
os obstaacuteculos agrave proposta de intersetorialidadede a baixa governabilidade representantes
institucionais sem poder de decisatildeo ausecircncia de recursos especiacuteficos para o projeto
participaccedilatildeo formal da maioria das instituiccedilotildees ausecircncia de planejamento conjunto bem
como de supervisatildeo e avaliaccedilatildeo aleacutem da disputa mal administrada entre as instituiccedilotildees
pela conduccedilatildeo do processo (Ferreira 2000111)
3 Este Plano de Accedilatildeo eacute composto por 11 moacutedulos voltados para objetivos especiacuteficos contemplando
distintas intervenccedilotildees as intervenccedilotildees mestras representadas pelos moacutedulos 1 (Educaccedilatildeo para a paz e
cidadania via arte esporte e lazer) 2 (Estudo e Trabalho) e 3 (Espaccedilos de convivecircncia saudaacutevel) as
intervenccedilotildees horizontais correspondendo aos moacutedulos 4 (Salvador saudaacutevel) 6 (Treinamentos) 7
(Investigaccedilotildees) 8 (Eventos) 9 (Sistema de informaccedilotildees das violecircncias e acidentes) 10 (Sistema de
vigilacircncia epidemioloacutegica de homiciacutedios) e 11 (Legislaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo) e as intervenccedilotildees verticais
concentradas no moacutedulo 5 (Accedilotildees interinstitucionais de prevenccedilatildeo e controle de violecircncias e acidentes e
assistecircncia agraves viacutetimas) Os dois primeiros grupos de intervenccedilatildeo desenvolvem-se na esfera municipal
enquanto a ultima supotildee uma articulaccedilatildeo da Prefeitura com os niacuteveis estadual e federal 4 Apoacutes a realizaccedilatildeo de uma Oficina de Trabalho Intersetorial quando foi apresentado o projeto em
elaboraccedilatildeo ao Prefeito e aos Secretaacuterios Municipais aleacutem de ser discutido com teacutecnicos dos respectivos
oacutergatildeos foi composto o Comitecirc Intersetorial (COIN) mediante decreto do Executivo municipal Membros
deste COIN realizam o curso de planejamento estrateacutegico-situacional no ISCUFBa ao tempo em que
detalham as operaccedilotildees e accedilotildees dos moacutedulos priorizados e realizam a programaccedilatildeo local junto agraves
Administraccedilotildees Regionais (AR)
13
Portanto a robustez dos argumentos em defesa das accedilotildees intersetoriais e o
entusiasmo partilhado entre os atores envolvidos natildeo devem obscurecer o fato de que
tais accedilotildees incidem sobre a distribuiccedilatildeo dos poderes teacutecnico administrativo e poliacutetico
(Testa 1992) que conformam as organizaccedilotildees puacuteblicas exigindo consequentemente
clareza estrateacutegica conhecimento cientiacutefico e produccedilatildeo de fatos poliacuteticos visando
construir viabilidade para tais intervenccedilotildees
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isto eacute a identificaccedilatildeo e seleccedilatildeo de problemas sociais que podem ser analisados de
distintos acircngulos contribuindo para a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo possiacutevel de cada
instituiccedilatildeo envolvida no seu enfrentamento e soluccedilatildeo A base teoacuterico-metodoloacutegica
dessa concepccedilatildeo reside no ldquofluxograma situacionalrdquo instrumento de anaacutelise de
problemas fundamentado na teoria da produccedilatildeo social que tenta estabelecer uma siacutentese
das concepccedilotildees fenomenoloacutegicas histoacutericas e estruturais
O fluxograma situacional permite que se sistematizem as informaccedilotildees
disponiacuteveis acerca dos problemas seja das suas formas de expressatildeo enquanto fatos ou
fenocircmenos que se oferecem agrave percepccedilatildeo mais ou menos imediata ou enquanto
condicionantes e determinantes histoacuterico-estruturais cuja identificaccedilatildeo e anaacutelise
pressupotildee o acesso a teorias explicativas que vatildeo aleacutem das aparecircncias fenomecircnicas
Essa abordagem multireferencial dos problemas seja ldquode sauacutederdquo em particular ou
ldquosociaisrdquo em geral nos parece extremamente adequada ao trabalho intersetorial por
pressupor a possibilidade de uma perspectiva interdisciplinar na anaacutelise dos problemas
que tanto possibilita o estabelecimento de um processo de diaacutelogo entre os sujeitos
envolvidos quanto permite a identificaccedilatildeo da contribuiccedilatildeo que cada instituiccedilatildeo ou
ldquosetorrdquo pode vir a aportar no processo de intervenccedilatildeo sobre os determinantes
condicionantes ou fatos que expressam os problemas
O fluxograma situacional portanto tanto abre espaccedilo a uma revisatildeo teoacuterica
apontando para a necessaacuteria conjugaccedilatildeo das contribuiccedilotildees das diversas disciplinas
coerentemente com a admissatildeo da complexidade da realidade quanto abre espaccedilos agrave
organizaccedilatildeo das accedilotildees de cada instituiccedilatildeo ou ldquosetorrdquo de acordo com o que Matus chama
de ldquoespaccedilo de governabilidaderdquo sobre a situaccedilatildeo que cabe a cada uma em funccedilatildeo da sua
missatildeo institucional e do alcance social das suas praacuteticas
O segundo aspecto a considerar no enfoque situacional eacute relativo agrave concepccedilatildeo do
processo de planejamento como constituiacutedo de ldquomomentosrdquo ndash o momento explicativo o
momento normativo o momento estrateacutegico e o momento taacutetico-operacional ndash cada um
deles trazendo em si mesmo os demais diferenciando-se apenas por uma questatildeo de
ecircnfase seja no conhecer no dever ser no pode ser ou no fazer Essa loacutegica que desafia
o tempo cronoloacutegico e remete agrave pluralidade de tempos (teacutecnico e poliacutetico) e
simultaneamente agrave pluralidade de dimensotildees do(s) sujeito(s) que planeja(m) ndash
enquanto sujeito epistecircmico poliacutetico eacutetico e praacutetico ndash se conecta coerentemente com a
pluralidade de instituiccedilotildees que compotildeem os vaacuterios ldquosetoresrdquo da accedilatildeo governamental
envolvidas em um esforccedilo de planejamento intersetorial
De fato a noccedilatildeo de ldquomomentosrdquo do planejamento permite a integraccedilatildeo de cada
instituiccedilatildeo agrave totalidade do processo independentemente do momento em que ela esteja
internamente com relaccedilatildeo ao problema selecionado para intervenccedilatildeo conjunta Assim
uma dada instituiccedilatildeo pode estar comeccedilando a analisar o problema sob sua oacutetica
especiacutefica enquanto que outra instituiccedilatildeo pode jaacute estar executando accedilotildees voltadas agrave
intervenccedilatildeo sobre determinados aspecto da situaccedilatildeo sob sua responsabilidade
institucional
A noccedilatildeo de momentos ao mesmo tempo que respeita a experiecircncia acumulada
em cada instituiccedilatildeo permite a elaboraccedilatildeo de um pensamento ldquocomumrdquo ao dar
visibilidade ou melhor trazer ao plano da consciecircncia dos sujeitos envolvidos o
conhecimento acerca da especificidade de cada momento apontando o caminho para
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uma forma de pensar o planejamento muito mais consentacircnea com a indeterminaccedilatildeo e
incerteza que marcam o contexto econocircmico social e poliacutetico contemporacircneo
A noccedilatildeo de ldquomomentordquo se articula dinamicamente com a proposta de
organizaccedilatildeo do plano como uma estrutura ldquomodularrdquo que permite a definiccedilatildeo de
objetivos e o desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas em
tempos distintos do processo de intervenccedilatildeo sobre os problemas Ou seja permite que
se incluam propostas voltadas para o aperfeiccediloamento do conhecimento disponiacutevel ou
para o aperfeiccediloamento das normas teacutecnicas e administrativas que regulam as accedilotildees a
serem realizadas ou a operacionalizaccedilatildeo de accedilotildees propriamente ditas sem ldquoengessarrdquo o
processo em etapas riacutegidas sequenciais
Outra virtude da proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do plano na perspectiva da
articulaccedilatildeo intersetorial eacute a possibilidade de integrar em um mesmo moacutedulo sujeitos
institucionais distintos flexibilizando na praacutetica estruturas organizativas burocraacuteticas
A flexibilizaccedilatildeo eacute um dos princiacutepios fundamentais das propostas mais atuais em termos
da organizaccedilatildeo dos processo de trabalho decorrecircncia inclusive da aceleraccedilatildeo do
desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico que torna cada vez mais obsoletas estruturas
fundamentadas na riacutegida especializaccedilatildeo do trabalho exigindo a reuniatildeo de
ldquoespecialistasrdquo na reconstruccedilatildeo coletiva de processos de trabalho que envolvem
criatividade e participaccedilatildeo
Aleacutem disso a utilizaccedilatildeo de ldquomatrizes de programaccedilatildeordquo que incluem a
especificaccedilatildeo dos objetivos especiacuteficos atividades e sub-atividades produtos e
resultados esperados responsaacuteveis e participantes bem como a explicitaccedilatildeo dos prazos
e dos recursos previstos para a execuccedilatildeo das accedilotildees permite o desencadeamento de um
processo criativo de elaboraccedilatildeo de propostas de praacuteticas que articula a experiecircncia de
cada sujeito e de cada instituiccedilatildeo envolvida Usada adequadamente a matriz de
programaccedilatildeo ou matriz problema-operaccedilotildees prevista no enfoque situacional pode se
tornar um instrumento eficiente de geraccedilatildeo de ideacuteias ldquonovasrdquo e motivaccedilatildeo para o
trabalho entre os participantes do processo de planejamento
Finalmente uma consequecircncia possiacutevel da incorporaccedilatildeo do enfoque situacional
eacute a abertura de espaccedilos para o desenvolvimento de accedilotildees comunicativas entre dirigentes
teacutecnicos e organizaccedilotildees incidindo tanto em uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees de
trabalho ao interior das instituiccedilotildees dos diversos ldquosetoresrdquo quanto na democratizaccedilatildeo
das relaccedilotildees entre as instituiccedilotildees governamentais e os grupos sociais organizados
Cabe observar que a abertura desses espaccedilos de diaacutelogos e negociaccedilatildeo coletiva
em torno de propostas de accedilatildeo social e do redirecionamento do uso dos recursos
puacuteblicos pode implicar ou natildeo na reestruturaccedilatildeo das relaccedilotildees de poder vigentes no
ldquoambiente internordquo das instituiccedilotildees e no ldquoambiente externordquo no contexto social onde se
operacionalizam as intervenccedilotildees de caraacuteter intersetorial Na dependecircncia da
direcionalidade impressa ao processo de planejamento ainda que o enfoque situacional
pressuponha um incremento da participaccedilatildeo da negociaccedilatildeo e do diaacutelogo este pode
contribuir ou natildeo para o ldquoempowermentrdquo da populaccedilatildeo e a construccedilatildeo de uma ldquonova
cidadaniardquo fundamentada na co-responsabilizaccedilatildeo pela promoccedilatildeo do bem-estar
coletivo
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4 COMO USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Do ponto de vista metodoloacutegico em geral o processo de planejamento situacional
inclui
a Anaacutelise da Situaccedilatildeo que abarca a identificaccedilatildeo priorizaccedilatildeo e anaacutelise dos
problemas
o Desenho da Situaccedilatildeo-Objetivo que implica a identificaccedilatildeo da ldquoImagem-
Objetivordquo que se pretende alcanccedilar no meacutedio e longo prazo a definiccedilatildeo dos cenaacuterios
provaacuteveis nos quais se estaraacute atuando no curto prazo e a formulaccedilatildeo dos Objetivos
propriamente ditos
o Desenho das Estrateacutegias que inclui o definiccedilatildeo das linhas de accedilatildeo a anaacutelise de
viabilidade das accedilotildees propostas e a elaboraccedilatildeo de projetos dinamizadores para a
construccedilatildeo da viabilidade
a Programaccedilatildeo Gerenciamento da Execuccedilatildeo e Avaliaccedilatildeo que corresponde agrave
programaccedilatildeo detalhada das accedilotildees a serem realizadas concomitante agrave conduccedilatildeo e ao
estabelecimento dos mecanismos de acompanhamento e avaliaccedilatildeo perioacutedica dos
resultados alcanccedilados e a gerecircncia cotidiana da execuccedilatildeo das accedilotildees propostas
A utilizaccedilatildeo desse enfoque em um processo de planejamento e programaccedilatildeo
municipal ou local implica um conjunto de passos operacionais que envolvem decisotildees
e accedilotildees especiacuteficas A preocupaccedilatildeo com o estabelecimento de ldquopassosrdquo que facilitem a
operacionalizaccedilatildeo do meacutetodo encontra-se presente nas propostas derivadas do PES
especialmente o MAPP (Saacute e Artmann 1994) Em se tratando de um processo de
planejamento intersetorial podem ser explicitados os seguintes ldquopassosrdquo operacionais
1) Seleccedilatildeo do (s) problema (s) que se constituiratildeo em objeto de intervenccedilatildeo a
identificaccedilatildeo e descriccedilatildeo dos problemas ponto de partida do processo de Anaacutelise de
Situaccedilatildeo pressupotildee que sejam selecionados problemas cuja natureza exige uma
accedilatildeo intersetorial para seu enfrentamento e soluccedilatildeo Desse modo indica a
necessidade de se trabalhar com problemas ldquosemi-estruturadosrdquo ou ldquoquase-
estruturadosrdquo ou seja problemas cujos determinantes e condicionantes natildeo se
encontram completamente estabelecidos exigindo um processo de aproximaccedilatildeo
tanto no plano da produccedilatildeo de conhecimentos em geral e na singularidade com que
se apresenta na situaccedilatildeo concreta quanto e principalmente no plano das
intervenccedilotildees A seleccedilatildeo de problemas que se constituiratildeo em objeto das intervenccedilotildees
eacute assim ao mesmo tempo a identificaccedilatildeo dos sujeitos instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo que devem ser envolvidas no processo de planejamento e execuccedilatildeo das
accedilotildees e determina o alcance do plano programa ou projeto que se estaraacute elaborando
2) Anaacutelise do (s) problema (s) o processo de anaacutelise dos problemas selecionados eacute o
momento em que se coloca a possibilidade de articulaccedilatildeo dos diversos ldquoolharesrdquo
lanccedilados ao problema pelas disciplinas e saberes especiacuteficos presentes em cada
instituiccedilatildeo Do ponto de vista instrumental a utilizaccedilatildeo do fluxograma situacional
como indicado anteriormente pode ser bastante uacutetil para a sistematizaccedilatildeo desses
saberes e ao mesmo tempo para a identificaccedilatildeo das lacunas no conhecimento
existente o que por sua vez poderaacute gerar a elaboraccedilatildeo de propostas especiacuteficas de
desenvolvimento de pesquisas e investigaccedilotildees que decircem conta dos ldquovaziosrdquo de
conhecimento e informaccedilatildeo Em processos mais simples eacute possiacutevel se trabalhar com
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a construccedilatildeo de ldquoarvores de problemasrdquo que permitem a identificaccedilatildeo de ldquocausasrdquo e
consequecircnciasrdquo dos mesmos em um processo facilitado de construccedilatildeo de uma visatildeo
compartilhada entre os sujeitos que participam do processo ainda que sem muito
rigor teoacuterico e epistemoloacutegico
3) Definiccedilatildeo dos objetivos a definiccedilatildeo dos objetivos correlatos aos problemas eou
aos ldquonoacutes criacuteticosrdquo dos problemas analisados identificados no fluxograma situacional
como pontos de confluecircncia de determinaccedilotildees estruturais e histoacutericas que explicam
a existecircncia do problema em sua magnitude e forma de apresentaccedilatildeo eacute o ponto de
partida para o processo de formulaccedilatildeo das propostas de intervenccedilatildeo Do ponto de
vista da accedilatildeo intersetorial eacute possiacutevel se pensar na elaboraccedilatildeo de objetivos que
impliquem a interseccedilatildeo de accedilotildees desenvolvidas pelas instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo ainda que isso venha a se apresentar como uma certa superposiccedilatildeo de
propostas ao se analisar o conteuacutedo dos moacutedulos operacionais deles derivados
4) Elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais a elaboraccedilatildeo das propostas de accedilatildeo
propriamente ditas pode ser antecedida pela utilizaccedilatildeo de teacutecnicas de ldquobrain stormrdquo
entre os participantes do planejamento implicando no estabelecimento de processos
criativos que incluam a revisatildeo da experiecircncia acumulada em suas respectivas
instituiccedilotildees e a revisatildeo de bibliografia especiacutefica sobre o tema que alimente a
discussatildeo em grupo O trabalho natildeo se restringe portanto a um simples
preenchimento de planilhas e corresponde a uma verdadeira anaacutelise do ldquoestado da
arterdquo em termos do conhecimento e da tecnologia disponiacutevel para o enfrentamento
do problema selecionado ao tempo em que liberta a imaginaccedilatildeo dos participantes
para que possam pensar em formas inovadoras de organizaccedilatildeo das atividades
previstas com os recursos disponiacuteveis
5) Anaacutelise de viabilidade de implementaccedilatildeo das propostas a anaacutelise da viabilidade em
uma perspectiva intersetorial pode implicar na identificaccedilatildeo de recursos
econocircmicos teacutecnicos e ateacute poliacuteticos que possam ser intercambiados entre as
instituiccedilotildees participantes do processo Isto significa que a construccedilatildeo da viabilidade
passa pela identificaccedilatildeo e eventual redirecionamento dos recursos existentes no
conjunto das instituiccedilotildees o que evidentemente dependeraacute da vontade poliacutetica dos
dirigentes das mesmas Um dos produtos do processo de anaacutelise e construccedilatildeo da
viabilidade eacute a definiccedilatildeo das atividades que seratildeo efetivamente realizadas e a
elaboraccedilatildeo de ldquoprojetos dinamizadoresrdquo que tratem de preencher as lacunas em
termos de recursos sejam teacutecnicos administrativos ou recursos de poder
6) Definiccedilatildeo dos indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo uma vez que se
disponha dos moacutedulos operacionais definidos eacute conveniente estabelecer os
indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo sejam do processo de produto ou de
resultados A seleccedilatildeo de indicadores em nuacutemero e tipo depende sempre dos
propoacutesitos perseguidos com a avaliaccedilatildeo os quais geralmente mesclam a busca de
efetividade (impacto sobre os problemas) o incremento da produtividade (produtos)
com o aumento da legimitidade do processo isto eacute a acumulaccedilatildeo de poder (poliacutetico)
no grupo que conduz o planejamento e execuccedilatildeo das accedilotildees No caso do
planejamento intersetorial eacute importante que o processo de acompanhamento e
avaliaccedilatildeo tambeacutem inclua indicadores que permitam avaliar o grau de articulaccedilatildeo
entre as instituiccedilotildees e ldquosetoresrdquo apontando para eventuais mudanccedilas na organizaccedilatildeo
e gestatildeo das instituiccedilotildees envolvidas
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7) Programaccedilatildeo local das atividades o processo de operacionalizaccedilatildeo das accedilotildees
previstas implica o desencadeamento de um processo de programaccedilatildeo detalhada das
atividades o que na praacutetica significa rever e recriar cada uma das propostas de
intervenccedilatildeo agrave luz das condiccedilotildees concretas em que se daraacute a sua execuccedilatildeo Nesse
momento eacute que se coloca mais claramente a possibilidade de articulaccedilatildeo e
organizaccedilatildeo dos distintos sujeitos sociais que ldquosofremrdquo o problema estabelecendo-
se a possibilidade de alianccedilas estrateacutegicas entre dirigentes teacutecnicos e populaccedilatildeo para
garantir a operacionalizaccedilatildeo dos diversos moacutedulos operacionais
8) Estabelecimento das responsabilidades pelo gerenciamento da execuccedilatildeo e dos
prazos previstos para o cumprimento das atividades e sub-atividades a definiccedilatildeo
dos responsaacuteveis e participantes na execuccedilatildeo de cada atividades eacute um passo que faz
parte da elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais Em se tratando do planejamento
intersetorial entretanto eacute importante chamar a atenccedilatildeo para a importacircncia
estrateacutegica desse processo na medida em que eacute o momento no qual se negocia o
compartilhamento de responsabilidades entre as instituiccedilotildees envolvidas A
atribuiccedilatildeo de responsabilidades nesse caso natildeo eacute um processo eminentemente
teacutecnico de delegaccedilatildeo de funccedilotildees e competecircncias senatildeo que um processo
eminentemente poliacutetico no qual se ldquotestardquo inclusive o grau de comprometimento
das diversas instituiccedilotildees com o processo
9) Desencadeamento do processo de execuccedilatildeo das accedilotildees previstas a operacionalizaccedilatildeo
das atividades propostas no plano programa ou projeto accedilatildeo intersetorial implica
um aprofundamento ainda maior do que o realizado ateacute entatildeo na situaccedilatildeo concreta
existente no territoacuterio onde se desenvolveratildeo as accedilotildees previstas Cabe portanto um
breve registro sobre a questatildeo do locus operacional do plano programa ou projeto
aacuterea especiacutefica do municiacutepio distrito ou micro-regiatildeo onde se desenvolveraacute o
processo de articulaccedilatildeo eou reorganizaccedilatildeo das accedilotildees jaacute realizadas pelas instituiccedilotildees
envolvidas ao tempo em que se implanta outras novas contando-se com a
participaccedilatildeo de duas ou mais instituiccedilotildees dentre as envolvidas no processo A
execuccedilatildeo se faz acompanhar da avaliaccedilatildeo perioacutedica conforme os indicadores
previstos e implica essencialmente no exerciacutecio da capacidade de lideranccedila dos
dirigentes e coordenadores de atividades ao mesmo tempo em que pressupotildee a
organizaccedilatildeo permanente dos processos de trabalho em cada local
10) Finalmente um passo necessaacuterio eacute a publicizaccedilatildeo do processo e dos resultados
alcanccedilados sempre que isso significar ganhos de legitimidade eou pressatildeo poliacutetica
para garantir a continuidade e o aperfeiccediloamento contiacutenuo das atividades que estatildeo
sendo realizadas
5 COMENTAacuteRIOS FINAIS
Os passos e procedimentos acima delineados foram sistematizados a partir da
experiecircncia desenvolvida pelos autores na implantaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de distritos
sanitaacuterios (Teixeira 1993) e do modelo da vigilacircncia da sauacutede (Teixeira et al 1998)
Presentemente estatildeo sendo testados no desenho estrateacutegico do Plano Intersetorial e
Modular de Accedilatildeo para a Promoccedilatildeo da Paz e da Qualidade de Vida na Cidade do
Salvador (Noronha et al 2000) mediante convecircnio entre a Prefeitura Municipal de
12
Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISCUFBa)3
O modelo organizacional proposto para implantaccedilatildeo desse Plano de Accedilatildeo
privilegia estruturas flexiacuteveis envolvendo teacutecnicos de diversos setores da administraccedilatildeo
municipal4 O caraacuteter incipiente desse experimento natildeo permite ainda uma apreciaccedilatildeo
sobre a adequaccedilatildeo dessa metodologia ao enfoque intersetorial muito menos sobre as
possibilidades de superaccedilatildeo dos desafios poliacuteticos culturais e gerenciais relativos a tal
proposta Todavia a motivaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo e compromisso com a accedilatildeo intersetorial
entre teacutecnicos municipais representantes da comunidade professores e alunos
universidade durante a formulaccedilatildeo e a adoccedilatildeo dos primeiros passos da estrateacutegia de
implantaccedilatildeo tendo como referecircncia a metodologia do PES apontam para formas
criativas de equacionamento de dificuldades e obstaacuteculos postos pelo contexto poliacutetico-
institucional onde se insere o Plano
Apesar do amplo consenso internacionalmente construiacutedo em torno das ideacuteias e
propostas de intersetorialidade faz-se necessaacuterio a realizaccedilatildeo de investigaccedilotildees sobre tal
temaacutetica (Lamarche et al 2000) especialmente no que se refere agraves anaacutelises de
implantaccedilatildeo e aos estudos de avaliaccedilatildeo (Silva 1999 Hartz 1999) Natildeo bastam relatos
de experiecircncias mais ou menos apologeacuteticos A realizaccedilatildeo de pesquisas descrevendo o
grau de implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais e identificando fatores facilitadores e
restritivos agrave implementaccedilatildeo das mesmas a partir de um quadro teoacuterico que tenha como
referecircncias categorias analiacuteticas e conceitos operacionais (Testa 1992) como poder
governo e instituiccedilotildeesorganizaccedilotildees pode desvendar caminhos interessantes para o
avanccedilo dessas propostas
Um estudo de caso descritivo com muacuteltiplos niacuteveis de anaacutelise sobre a
implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais do Projeto de Reduccedilatildeo da Mortalidade na Infacircncia
(PDRI) realizado em um municiacutepio da Bahia (Ferreira 2000) ilustra bem as
contribuiccedilotildees da investigaccedilatildeo sobre essa temaacutetica Nesta pesquisa a autora destaca entre
os obstaacuteculos agrave proposta de intersetorialidadede a baixa governabilidade representantes
institucionais sem poder de decisatildeo ausecircncia de recursos especiacuteficos para o projeto
participaccedilatildeo formal da maioria das instituiccedilotildees ausecircncia de planejamento conjunto bem
como de supervisatildeo e avaliaccedilatildeo aleacutem da disputa mal administrada entre as instituiccedilotildees
pela conduccedilatildeo do processo (Ferreira 2000111)
3 Este Plano de Accedilatildeo eacute composto por 11 moacutedulos voltados para objetivos especiacuteficos contemplando
distintas intervenccedilotildees as intervenccedilotildees mestras representadas pelos moacutedulos 1 (Educaccedilatildeo para a paz e
cidadania via arte esporte e lazer) 2 (Estudo e Trabalho) e 3 (Espaccedilos de convivecircncia saudaacutevel) as
intervenccedilotildees horizontais correspondendo aos moacutedulos 4 (Salvador saudaacutevel) 6 (Treinamentos) 7
(Investigaccedilotildees) 8 (Eventos) 9 (Sistema de informaccedilotildees das violecircncias e acidentes) 10 (Sistema de
vigilacircncia epidemioloacutegica de homiciacutedios) e 11 (Legislaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo) e as intervenccedilotildees verticais
concentradas no moacutedulo 5 (Accedilotildees interinstitucionais de prevenccedilatildeo e controle de violecircncias e acidentes e
assistecircncia agraves viacutetimas) Os dois primeiros grupos de intervenccedilatildeo desenvolvem-se na esfera municipal
enquanto a ultima supotildee uma articulaccedilatildeo da Prefeitura com os niacuteveis estadual e federal 4 Apoacutes a realizaccedilatildeo de uma Oficina de Trabalho Intersetorial quando foi apresentado o projeto em
elaboraccedilatildeo ao Prefeito e aos Secretaacuterios Municipais aleacutem de ser discutido com teacutecnicos dos respectivos
oacutergatildeos foi composto o Comitecirc Intersetorial (COIN) mediante decreto do Executivo municipal Membros
deste COIN realizam o curso de planejamento estrateacutegico-situacional no ISCUFBa ao tempo em que
detalham as operaccedilotildees e accedilotildees dos moacutedulos priorizados e realizam a programaccedilatildeo local junto agraves
Administraccedilotildees Regionais (AR)
13
Portanto a robustez dos argumentos em defesa das accedilotildees intersetoriais e o
entusiasmo partilhado entre os atores envolvidos natildeo devem obscurecer o fato de que
tais accedilotildees incidem sobre a distribuiccedilatildeo dos poderes teacutecnico administrativo e poliacutetico
(Testa 1992) que conformam as organizaccedilotildees puacuteblicas exigindo consequentemente
clareza estrateacutegica conhecimento cientiacutefico e produccedilatildeo de fatos poliacuteticos visando
construir viabilidade para tais intervenccedilotildees
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uma forma de pensar o planejamento muito mais consentacircnea com a indeterminaccedilatildeo e
incerteza que marcam o contexto econocircmico social e poliacutetico contemporacircneo
A noccedilatildeo de ldquomomentordquo se articula dinamicamente com a proposta de
organizaccedilatildeo do plano como uma estrutura ldquomodularrdquo que permite a definiccedilatildeo de
objetivos e o desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas em
tempos distintos do processo de intervenccedilatildeo sobre os problemas Ou seja permite que
se incluam propostas voltadas para o aperfeiccediloamento do conhecimento disponiacutevel ou
para o aperfeiccediloamento das normas teacutecnicas e administrativas que regulam as accedilotildees a
serem realizadas ou a operacionalizaccedilatildeo de accedilotildees propriamente ditas sem ldquoengessarrdquo o
processo em etapas riacutegidas sequenciais
Outra virtude da proposta de ldquomodularizaccedilatildeordquo do plano na perspectiva da
articulaccedilatildeo intersetorial eacute a possibilidade de integrar em um mesmo moacutedulo sujeitos
institucionais distintos flexibilizando na praacutetica estruturas organizativas burocraacuteticas
A flexibilizaccedilatildeo eacute um dos princiacutepios fundamentais das propostas mais atuais em termos
da organizaccedilatildeo dos processo de trabalho decorrecircncia inclusive da aceleraccedilatildeo do
desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico que torna cada vez mais obsoletas estruturas
fundamentadas na riacutegida especializaccedilatildeo do trabalho exigindo a reuniatildeo de
ldquoespecialistasrdquo na reconstruccedilatildeo coletiva de processos de trabalho que envolvem
criatividade e participaccedilatildeo
Aleacutem disso a utilizaccedilatildeo de ldquomatrizes de programaccedilatildeordquo que incluem a
especificaccedilatildeo dos objetivos especiacuteficos atividades e sub-atividades produtos e
resultados esperados responsaacuteveis e participantes bem como a explicitaccedilatildeo dos prazos
e dos recursos previstos para a execuccedilatildeo das accedilotildees permite o desencadeamento de um
processo criativo de elaboraccedilatildeo de propostas de praacuteticas que articula a experiecircncia de
cada sujeito e de cada instituiccedilatildeo envolvida Usada adequadamente a matriz de
programaccedilatildeo ou matriz problema-operaccedilotildees prevista no enfoque situacional pode se
tornar um instrumento eficiente de geraccedilatildeo de ideacuteias ldquonovasrdquo e motivaccedilatildeo para o
trabalho entre os participantes do processo de planejamento
Finalmente uma consequecircncia possiacutevel da incorporaccedilatildeo do enfoque situacional
eacute a abertura de espaccedilos para o desenvolvimento de accedilotildees comunicativas entre dirigentes
teacutecnicos e organizaccedilotildees incidindo tanto em uma democratizaccedilatildeo das relaccedilotildees de
trabalho ao interior das instituiccedilotildees dos diversos ldquosetoresrdquo quanto na democratizaccedilatildeo
das relaccedilotildees entre as instituiccedilotildees governamentais e os grupos sociais organizados
Cabe observar que a abertura desses espaccedilos de diaacutelogos e negociaccedilatildeo coletiva
em torno de propostas de accedilatildeo social e do redirecionamento do uso dos recursos
puacuteblicos pode implicar ou natildeo na reestruturaccedilatildeo das relaccedilotildees de poder vigentes no
ldquoambiente internordquo das instituiccedilotildees e no ldquoambiente externordquo no contexto social onde se
operacionalizam as intervenccedilotildees de caraacuteter intersetorial Na dependecircncia da
direcionalidade impressa ao processo de planejamento ainda que o enfoque situacional
pressuponha um incremento da participaccedilatildeo da negociaccedilatildeo e do diaacutelogo este pode
contribuir ou natildeo para o ldquoempowermentrdquo da populaccedilatildeo e a construccedilatildeo de uma ldquonova
cidadaniardquo fundamentada na co-responsabilizaccedilatildeo pela promoccedilatildeo do bem-estar
coletivo
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4 COMO USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Do ponto de vista metodoloacutegico em geral o processo de planejamento situacional
inclui
a Anaacutelise da Situaccedilatildeo que abarca a identificaccedilatildeo priorizaccedilatildeo e anaacutelise dos
problemas
o Desenho da Situaccedilatildeo-Objetivo que implica a identificaccedilatildeo da ldquoImagem-
Objetivordquo que se pretende alcanccedilar no meacutedio e longo prazo a definiccedilatildeo dos cenaacuterios
provaacuteveis nos quais se estaraacute atuando no curto prazo e a formulaccedilatildeo dos Objetivos
propriamente ditos
o Desenho das Estrateacutegias que inclui o definiccedilatildeo das linhas de accedilatildeo a anaacutelise de
viabilidade das accedilotildees propostas e a elaboraccedilatildeo de projetos dinamizadores para a
construccedilatildeo da viabilidade
a Programaccedilatildeo Gerenciamento da Execuccedilatildeo e Avaliaccedilatildeo que corresponde agrave
programaccedilatildeo detalhada das accedilotildees a serem realizadas concomitante agrave conduccedilatildeo e ao
estabelecimento dos mecanismos de acompanhamento e avaliaccedilatildeo perioacutedica dos
resultados alcanccedilados e a gerecircncia cotidiana da execuccedilatildeo das accedilotildees propostas
A utilizaccedilatildeo desse enfoque em um processo de planejamento e programaccedilatildeo
municipal ou local implica um conjunto de passos operacionais que envolvem decisotildees
e accedilotildees especiacuteficas A preocupaccedilatildeo com o estabelecimento de ldquopassosrdquo que facilitem a
operacionalizaccedilatildeo do meacutetodo encontra-se presente nas propostas derivadas do PES
especialmente o MAPP (Saacute e Artmann 1994) Em se tratando de um processo de
planejamento intersetorial podem ser explicitados os seguintes ldquopassosrdquo operacionais
1) Seleccedilatildeo do (s) problema (s) que se constituiratildeo em objeto de intervenccedilatildeo a
identificaccedilatildeo e descriccedilatildeo dos problemas ponto de partida do processo de Anaacutelise de
Situaccedilatildeo pressupotildee que sejam selecionados problemas cuja natureza exige uma
accedilatildeo intersetorial para seu enfrentamento e soluccedilatildeo Desse modo indica a
necessidade de se trabalhar com problemas ldquosemi-estruturadosrdquo ou ldquoquase-
estruturadosrdquo ou seja problemas cujos determinantes e condicionantes natildeo se
encontram completamente estabelecidos exigindo um processo de aproximaccedilatildeo
tanto no plano da produccedilatildeo de conhecimentos em geral e na singularidade com que
se apresenta na situaccedilatildeo concreta quanto e principalmente no plano das
intervenccedilotildees A seleccedilatildeo de problemas que se constituiratildeo em objeto das intervenccedilotildees
eacute assim ao mesmo tempo a identificaccedilatildeo dos sujeitos instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo que devem ser envolvidas no processo de planejamento e execuccedilatildeo das
accedilotildees e determina o alcance do plano programa ou projeto que se estaraacute elaborando
2) Anaacutelise do (s) problema (s) o processo de anaacutelise dos problemas selecionados eacute o
momento em que se coloca a possibilidade de articulaccedilatildeo dos diversos ldquoolharesrdquo
lanccedilados ao problema pelas disciplinas e saberes especiacuteficos presentes em cada
instituiccedilatildeo Do ponto de vista instrumental a utilizaccedilatildeo do fluxograma situacional
como indicado anteriormente pode ser bastante uacutetil para a sistematizaccedilatildeo desses
saberes e ao mesmo tempo para a identificaccedilatildeo das lacunas no conhecimento
existente o que por sua vez poderaacute gerar a elaboraccedilatildeo de propostas especiacuteficas de
desenvolvimento de pesquisas e investigaccedilotildees que decircem conta dos ldquovaziosrdquo de
conhecimento e informaccedilatildeo Em processos mais simples eacute possiacutevel se trabalhar com
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a construccedilatildeo de ldquoarvores de problemasrdquo que permitem a identificaccedilatildeo de ldquocausasrdquo e
consequecircnciasrdquo dos mesmos em um processo facilitado de construccedilatildeo de uma visatildeo
compartilhada entre os sujeitos que participam do processo ainda que sem muito
rigor teoacuterico e epistemoloacutegico
3) Definiccedilatildeo dos objetivos a definiccedilatildeo dos objetivos correlatos aos problemas eou
aos ldquonoacutes criacuteticosrdquo dos problemas analisados identificados no fluxograma situacional
como pontos de confluecircncia de determinaccedilotildees estruturais e histoacutericas que explicam
a existecircncia do problema em sua magnitude e forma de apresentaccedilatildeo eacute o ponto de
partida para o processo de formulaccedilatildeo das propostas de intervenccedilatildeo Do ponto de
vista da accedilatildeo intersetorial eacute possiacutevel se pensar na elaboraccedilatildeo de objetivos que
impliquem a interseccedilatildeo de accedilotildees desenvolvidas pelas instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo ainda que isso venha a se apresentar como uma certa superposiccedilatildeo de
propostas ao se analisar o conteuacutedo dos moacutedulos operacionais deles derivados
4) Elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais a elaboraccedilatildeo das propostas de accedilatildeo
propriamente ditas pode ser antecedida pela utilizaccedilatildeo de teacutecnicas de ldquobrain stormrdquo
entre os participantes do planejamento implicando no estabelecimento de processos
criativos que incluam a revisatildeo da experiecircncia acumulada em suas respectivas
instituiccedilotildees e a revisatildeo de bibliografia especiacutefica sobre o tema que alimente a
discussatildeo em grupo O trabalho natildeo se restringe portanto a um simples
preenchimento de planilhas e corresponde a uma verdadeira anaacutelise do ldquoestado da
arterdquo em termos do conhecimento e da tecnologia disponiacutevel para o enfrentamento
do problema selecionado ao tempo em que liberta a imaginaccedilatildeo dos participantes
para que possam pensar em formas inovadoras de organizaccedilatildeo das atividades
previstas com os recursos disponiacuteveis
5) Anaacutelise de viabilidade de implementaccedilatildeo das propostas a anaacutelise da viabilidade em
uma perspectiva intersetorial pode implicar na identificaccedilatildeo de recursos
econocircmicos teacutecnicos e ateacute poliacuteticos que possam ser intercambiados entre as
instituiccedilotildees participantes do processo Isto significa que a construccedilatildeo da viabilidade
passa pela identificaccedilatildeo e eventual redirecionamento dos recursos existentes no
conjunto das instituiccedilotildees o que evidentemente dependeraacute da vontade poliacutetica dos
dirigentes das mesmas Um dos produtos do processo de anaacutelise e construccedilatildeo da
viabilidade eacute a definiccedilatildeo das atividades que seratildeo efetivamente realizadas e a
elaboraccedilatildeo de ldquoprojetos dinamizadoresrdquo que tratem de preencher as lacunas em
termos de recursos sejam teacutecnicos administrativos ou recursos de poder
6) Definiccedilatildeo dos indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo uma vez que se
disponha dos moacutedulos operacionais definidos eacute conveniente estabelecer os
indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo sejam do processo de produto ou de
resultados A seleccedilatildeo de indicadores em nuacutemero e tipo depende sempre dos
propoacutesitos perseguidos com a avaliaccedilatildeo os quais geralmente mesclam a busca de
efetividade (impacto sobre os problemas) o incremento da produtividade (produtos)
com o aumento da legimitidade do processo isto eacute a acumulaccedilatildeo de poder (poliacutetico)
no grupo que conduz o planejamento e execuccedilatildeo das accedilotildees No caso do
planejamento intersetorial eacute importante que o processo de acompanhamento e
avaliaccedilatildeo tambeacutem inclua indicadores que permitam avaliar o grau de articulaccedilatildeo
entre as instituiccedilotildees e ldquosetoresrdquo apontando para eventuais mudanccedilas na organizaccedilatildeo
e gestatildeo das instituiccedilotildees envolvidas
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7) Programaccedilatildeo local das atividades o processo de operacionalizaccedilatildeo das accedilotildees
previstas implica o desencadeamento de um processo de programaccedilatildeo detalhada das
atividades o que na praacutetica significa rever e recriar cada uma das propostas de
intervenccedilatildeo agrave luz das condiccedilotildees concretas em que se daraacute a sua execuccedilatildeo Nesse
momento eacute que se coloca mais claramente a possibilidade de articulaccedilatildeo e
organizaccedilatildeo dos distintos sujeitos sociais que ldquosofremrdquo o problema estabelecendo-
se a possibilidade de alianccedilas estrateacutegicas entre dirigentes teacutecnicos e populaccedilatildeo para
garantir a operacionalizaccedilatildeo dos diversos moacutedulos operacionais
8) Estabelecimento das responsabilidades pelo gerenciamento da execuccedilatildeo e dos
prazos previstos para o cumprimento das atividades e sub-atividades a definiccedilatildeo
dos responsaacuteveis e participantes na execuccedilatildeo de cada atividades eacute um passo que faz
parte da elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais Em se tratando do planejamento
intersetorial entretanto eacute importante chamar a atenccedilatildeo para a importacircncia
estrateacutegica desse processo na medida em que eacute o momento no qual se negocia o
compartilhamento de responsabilidades entre as instituiccedilotildees envolvidas A
atribuiccedilatildeo de responsabilidades nesse caso natildeo eacute um processo eminentemente
teacutecnico de delegaccedilatildeo de funccedilotildees e competecircncias senatildeo que um processo
eminentemente poliacutetico no qual se ldquotestardquo inclusive o grau de comprometimento
das diversas instituiccedilotildees com o processo
9) Desencadeamento do processo de execuccedilatildeo das accedilotildees previstas a operacionalizaccedilatildeo
das atividades propostas no plano programa ou projeto accedilatildeo intersetorial implica
um aprofundamento ainda maior do que o realizado ateacute entatildeo na situaccedilatildeo concreta
existente no territoacuterio onde se desenvolveratildeo as accedilotildees previstas Cabe portanto um
breve registro sobre a questatildeo do locus operacional do plano programa ou projeto
aacuterea especiacutefica do municiacutepio distrito ou micro-regiatildeo onde se desenvolveraacute o
processo de articulaccedilatildeo eou reorganizaccedilatildeo das accedilotildees jaacute realizadas pelas instituiccedilotildees
envolvidas ao tempo em que se implanta outras novas contando-se com a
participaccedilatildeo de duas ou mais instituiccedilotildees dentre as envolvidas no processo A
execuccedilatildeo se faz acompanhar da avaliaccedilatildeo perioacutedica conforme os indicadores
previstos e implica essencialmente no exerciacutecio da capacidade de lideranccedila dos
dirigentes e coordenadores de atividades ao mesmo tempo em que pressupotildee a
organizaccedilatildeo permanente dos processos de trabalho em cada local
10) Finalmente um passo necessaacuterio eacute a publicizaccedilatildeo do processo e dos resultados
alcanccedilados sempre que isso significar ganhos de legitimidade eou pressatildeo poliacutetica
para garantir a continuidade e o aperfeiccediloamento contiacutenuo das atividades que estatildeo
sendo realizadas
5 COMENTAacuteRIOS FINAIS
Os passos e procedimentos acima delineados foram sistematizados a partir da
experiecircncia desenvolvida pelos autores na implantaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de distritos
sanitaacuterios (Teixeira 1993) e do modelo da vigilacircncia da sauacutede (Teixeira et al 1998)
Presentemente estatildeo sendo testados no desenho estrateacutegico do Plano Intersetorial e
Modular de Accedilatildeo para a Promoccedilatildeo da Paz e da Qualidade de Vida na Cidade do
Salvador (Noronha et al 2000) mediante convecircnio entre a Prefeitura Municipal de
12
Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISCUFBa)3
O modelo organizacional proposto para implantaccedilatildeo desse Plano de Accedilatildeo
privilegia estruturas flexiacuteveis envolvendo teacutecnicos de diversos setores da administraccedilatildeo
municipal4 O caraacuteter incipiente desse experimento natildeo permite ainda uma apreciaccedilatildeo
sobre a adequaccedilatildeo dessa metodologia ao enfoque intersetorial muito menos sobre as
possibilidades de superaccedilatildeo dos desafios poliacuteticos culturais e gerenciais relativos a tal
proposta Todavia a motivaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo e compromisso com a accedilatildeo intersetorial
entre teacutecnicos municipais representantes da comunidade professores e alunos
universidade durante a formulaccedilatildeo e a adoccedilatildeo dos primeiros passos da estrateacutegia de
implantaccedilatildeo tendo como referecircncia a metodologia do PES apontam para formas
criativas de equacionamento de dificuldades e obstaacuteculos postos pelo contexto poliacutetico-
institucional onde se insere o Plano
Apesar do amplo consenso internacionalmente construiacutedo em torno das ideacuteias e
propostas de intersetorialidade faz-se necessaacuterio a realizaccedilatildeo de investigaccedilotildees sobre tal
temaacutetica (Lamarche et al 2000) especialmente no que se refere agraves anaacutelises de
implantaccedilatildeo e aos estudos de avaliaccedilatildeo (Silva 1999 Hartz 1999) Natildeo bastam relatos
de experiecircncias mais ou menos apologeacuteticos A realizaccedilatildeo de pesquisas descrevendo o
grau de implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais e identificando fatores facilitadores e
restritivos agrave implementaccedilatildeo das mesmas a partir de um quadro teoacuterico que tenha como
referecircncias categorias analiacuteticas e conceitos operacionais (Testa 1992) como poder
governo e instituiccedilotildeesorganizaccedilotildees pode desvendar caminhos interessantes para o
avanccedilo dessas propostas
Um estudo de caso descritivo com muacuteltiplos niacuteveis de anaacutelise sobre a
implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais do Projeto de Reduccedilatildeo da Mortalidade na Infacircncia
(PDRI) realizado em um municiacutepio da Bahia (Ferreira 2000) ilustra bem as
contribuiccedilotildees da investigaccedilatildeo sobre essa temaacutetica Nesta pesquisa a autora destaca entre
os obstaacuteculos agrave proposta de intersetorialidadede a baixa governabilidade representantes
institucionais sem poder de decisatildeo ausecircncia de recursos especiacuteficos para o projeto
participaccedilatildeo formal da maioria das instituiccedilotildees ausecircncia de planejamento conjunto bem
como de supervisatildeo e avaliaccedilatildeo aleacutem da disputa mal administrada entre as instituiccedilotildees
pela conduccedilatildeo do processo (Ferreira 2000111)
3 Este Plano de Accedilatildeo eacute composto por 11 moacutedulos voltados para objetivos especiacuteficos contemplando
distintas intervenccedilotildees as intervenccedilotildees mestras representadas pelos moacutedulos 1 (Educaccedilatildeo para a paz e
cidadania via arte esporte e lazer) 2 (Estudo e Trabalho) e 3 (Espaccedilos de convivecircncia saudaacutevel) as
intervenccedilotildees horizontais correspondendo aos moacutedulos 4 (Salvador saudaacutevel) 6 (Treinamentos) 7
(Investigaccedilotildees) 8 (Eventos) 9 (Sistema de informaccedilotildees das violecircncias e acidentes) 10 (Sistema de
vigilacircncia epidemioloacutegica de homiciacutedios) e 11 (Legislaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo) e as intervenccedilotildees verticais
concentradas no moacutedulo 5 (Accedilotildees interinstitucionais de prevenccedilatildeo e controle de violecircncias e acidentes e
assistecircncia agraves viacutetimas) Os dois primeiros grupos de intervenccedilatildeo desenvolvem-se na esfera municipal
enquanto a ultima supotildee uma articulaccedilatildeo da Prefeitura com os niacuteveis estadual e federal 4 Apoacutes a realizaccedilatildeo de uma Oficina de Trabalho Intersetorial quando foi apresentado o projeto em
elaboraccedilatildeo ao Prefeito e aos Secretaacuterios Municipais aleacutem de ser discutido com teacutecnicos dos respectivos
oacutergatildeos foi composto o Comitecirc Intersetorial (COIN) mediante decreto do Executivo municipal Membros
deste COIN realizam o curso de planejamento estrateacutegico-situacional no ISCUFBa ao tempo em que
detalham as operaccedilotildees e accedilotildees dos moacutedulos priorizados e realizam a programaccedilatildeo local junto agraves
Administraccedilotildees Regionais (AR)
13
Portanto a robustez dos argumentos em defesa das accedilotildees intersetoriais e o
entusiasmo partilhado entre os atores envolvidos natildeo devem obscurecer o fato de que
tais accedilotildees incidem sobre a distribuiccedilatildeo dos poderes teacutecnico administrativo e poliacutetico
(Testa 1992) que conformam as organizaccedilotildees puacuteblicas exigindo consequentemente
clareza estrateacutegica conhecimento cientiacutefico e produccedilatildeo de fatos poliacuteticos visando
construir viabilidade para tais intervenccedilotildees
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9
4 COMO USAR O PES PARA O PLANEJAMENTO DAS ACcedilOtildeES
INTERSETORIAIS
Do ponto de vista metodoloacutegico em geral o processo de planejamento situacional
inclui
a Anaacutelise da Situaccedilatildeo que abarca a identificaccedilatildeo priorizaccedilatildeo e anaacutelise dos
problemas
o Desenho da Situaccedilatildeo-Objetivo que implica a identificaccedilatildeo da ldquoImagem-
Objetivordquo que se pretende alcanccedilar no meacutedio e longo prazo a definiccedilatildeo dos cenaacuterios
provaacuteveis nos quais se estaraacute atuando no curto prazo e a formulaccedilatildeo dos Objetivos
propriamente ditos
o Desenho das Estrateacutegias que inclui o definiccedilatildeo das linhas de accedilatildeo a anaacutelise de
viabilidade das accedilotildees propostas e a elaboraccedilatildeo de projetos dinamizadores para a
construccedilatildeo da viabilidade
a Programaccedilatildeo Gerenciamento da Execuccedilatildeo e Avaliaccedilatildeo que corresponde agrave
programaccedilatildeo detalhada das accedilotildees a serem realizadas concomitante agrave conduccedilatildeo e ao
estabelecimento dos mecanismos de acompanhamento e avaliaccedilatildeo perioacutedica dos
resultados alcanccedilados e a gerecircncia cotidiana da execuccedilatildeo das accedilotildees propostas
A utilizaccedilatildeo desse enfoque em um processo de planejamento e programaccedilatildeo
municipal ou local implica um conjunto de passos operacionais que envolvem decisotildees
e accedilotildees especiacuteficas A preocupaccedilatildeo com o estabelecimento de ldquopassosrdquo que facilitem a
operacionalizaccedilatildeo do meacutetodo encontra-se presente nas propostas derivadas do PES
especialmente o MAPP (Saacute e Artmann 1994) Em se tratando de um processo de
planejamento intersetorial podem ser explicitados os seguintes ldquopassosrdquo operacionais
1) Seleccedilatildeo do (s) problema (s) que se constituiratildeo em objeto de intervenccedilatildeo a
identificaccedilatildeo e descriccedilatildeo dos problemas ponto de partida do processo de Anaacutelise de
Situaccedilatildeo pressupotildee que sejam selecionados problemas cuja natureza exige uma
accedilatildeo intersetorial para seu enfrentamento e soluccedilatildeo Desse modo indica a
necessidade de se trabalhar com problemas ldquosemi-estruturadosrdquo ou ldquoquase-
estruturadosrdquo ou seja problemas cujos determinantes e condicionantes natildeo se
encontram completamente estabelecidos exigindo um processo de aproximaccedilatildeo
tanto no plano da produccedilatildeo de conhecimentos em geral e na singularidade com que
se apresenta na situaccedilatildeo concreta quanto e principalmente no plano das
intervenccedilotildees A seleccedilatildeo de problemas que se constituiratildeo em objeto das intervenccedilotildees
eacute assim ao mesmo tempo a identificaccedilatildeo dos sujeitos instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo que devem ser envolvidas no processo de planejamento e execuccedilatildeo das
accedilotildees e determina o alcance do plano programa ou projeto que se estaraacute elaborando
2) Anaacutelise do (s) problema (s) o processo de anaacutelise dos problemas selecionados eacute o
momento em que se coloca a possibilidade de articulaccedilatildeo dos diversos ldquoolharesrdquo
lanccedilados ao problema pelas disciplinas e saberes especiacuteficos presentes em cada
instituiccedilatildeo Do ponto de vista instrumental a utilizaccedilatildeo do fluxograma situacional
como indicado anteriormente pode ser bastante uacutetil para a sistematizaccedilatildeo desses
saberes e ao mesmo tempo para a identificaccedilatildeo das lacunas no conhecimento
existente o que por sua vez poderaacute gerar a elaboraccedilatildeo de propostas especiacuteficas de
desenvolvimento de pesquisas e investigaccedilotildees que decircem conta dos ldquovaziosrdquo de
conhecimento e informaccedilatildeo Em processos mais simples eacute possiacutevel se trabalhar com
10
a construccedilatildeo de ldquoarvores de problemasrdquo que permitem a identificaccedilatildeo de ldquocausasrdquo e
consequecircnciasrdquo dos mesmos em um processo facilitado de construccedilatildeo de uma visatildeo
compartilhada entre os sujeitos que participam do processo ainda que sem muito
rigor teoacuterico e epistemoloacutegico
3) Definiccedilatildeo dos objetivos a definiccedilatildeo dos objetivos correlatos aos problemas eou
aos ldquonoacutes criacuteticosrdquo dos problemas analisados identificados no fluxograma situacional
como pontos de confluecircncia de determinaccedilotildees estruturais e histoacutericas que explicam
a existecircncia do problema em sua magnitude e forma de apresentaccedilatildeo eacute o ponto de
partida para o processo de formulaccedilatildeo das propostas de intervenccedilatildeo Do ponto de
vista da accedilatildeo intersetorial eacute possiacutevel se pensar na elaboraccedilatildeo de objetivos que
impliquem a interseccedilatildeo de accedilotildees desenvolvidas pelas instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo ainda que isso venha a se apresentar como uma certa superposiccedilatildeo de
propostas ao se analisar o conteuacutedo dos moacutedulos operacionais deles derivados
4) Elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais a elaboraccedilatildeo das propostas de accedilatildeo
propriamente ditas pode ser antecedida pela utilizaccedilatildeo de teacutecnicas de ldquobrain stormrdquo
entre os participantes do planejamento implicando no estabelecimento de processos
criativos que incluam a revisatildeo da experiecircncia acumulada em suas respectivas
instituiccedilotildees e a revisatildeo de bibliografia especiacutefica sobre o tema que alimente a
discussatildeo em grupo O trabalho natildeo se restringe portanto a um simples
preenchimento de planilhas e corresponde a uma verdadeira anaacutelise do ldquoestado da
arterdquo em termos do conhecimento e da tecnologia disponiacutevel para o enfrentamento
do problema selecionado ao tempo em que liberta a imaginaccedilatildeo dos participantes
para que possam pensar em formas inovadoras de organizaccedilatildeo das atividades
previstas com os recursos disponiacuteveis
5) Anaacutelise de viabilidade de implementaccedilatildeo das propostas a anaacutelise da viabilidade em
uma perspectiva intersetorial pode implicar na identificaccedilatildeo de recursos
econocircmicos teacutecnicos e ateacute poliacuteticos que possam ser intercambiados entre as
instituiccedilotildees participantes do processo Isto significa que a construccedilatildeo da viabilidade
passa pela identificaccedilatildeo e eventual redirecionamento dos recursos existentes no
conjunto das instituiccedilotildees o que evidentemente dependeraacute da vontade poliacutetica dos
dirigentes das mesmas Um dos produtos do processo de anaacutelise e construccedilatildeo da
viabilidade eacute a definiccedilatildeo das atividades que seratildeo efetivamente realizadas e a
elaboraccedilatildeo de ldquoprojetos dinamizadoresrdquo que tratem de preencher as lacunas em
termos de recursos sejam teacutecnicos administrativos ou recursos de poder
6) Definiccedilatildeo dos indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo uma vez que se
disponha dos moacutedulos operacionais definidos eacute conveniente estabelecer os
indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo sejam do processo de produto ou de
resultados A seleccedilatildeo de indicadores em nuacutemero e tipo depende sempre dos
propoacutesitos perseguidos com a avaliaccedilatildeo os quais geralmente mesclam a busca de
efetividade (impacto sobre os problemas) o incremento da produtividade (produtos)
com o aumento da legimitidade do processo isto eacute a acumulaccedilatildeo de poder (poliacutetico)
no grupo que conduz o planejamento e execuccedilatildeo das accedilotildees No caso do
planejamento intersetorial eacute importante que o processo de acompanhamento e
avaliaccedilatildeo tambeacutem inclua indicadores que permitam avaliar o grau de articulaccedilatildeo
entre as instituiccedilotildees e ldquosetoresrdquo apontando para eventuais mudanccedilas na organizaccedilatildeo
e gestatildeo das instituiccedilotildees envolvidas
11
7) Programaccedilatildeo local das atividades o processo de operacionalizaccedilatildeo das accedilotildees
previstas implica o desencadeamento de um processo de programaccedilatildeo detalhada das
atividades o que na praacutetica significa rever e recriar cada uma das propostas de
intervenccedilatildeo agrave luz das condiccedilotildees concretas em que se daraacute a sua execuccedilatildeo Nesse
momento eacute que se coloca mais claramente a possibilidade de articulaccedilatildeo e
organizaccedilatildeo dos distintos sujeitos sociais que ldquosofremrdquo o problema estabelecendo-
se a possibilidade de alianccedilas estrateacutegicas entre dirigentes teacutecnicos e populaccedilatildeo para
garantir a operacionalizaccedilatildeo dos diversos moacutedulos operacionais
8) Estabelecimento das responsabilidades pelo gerenciamento da execuccedilatildeo e dos
prazos previstos para o cumprimento das atividades e sub-atividades a definiccedilatildeo
dos responsaacuteveis e participantes na execuccedilatildeo de cada atividades eacute um passo que faz
parte da elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais Em se tratando do planejamento
intersetorial entretanto eacute importante chamar a atenccedilatildeo para a importacircncia
estrateacutegica desse processo na medida em que eacute o momento no qual se negocia o
compartilhamento de responsabilidades entre as instituiccedilotildees envolvidas A
atribuiccedilatildeo de responsabilidades nesse caso natildeo eacute um processo eminentemente
teacutecnico de delegaccedilatildeo de funccedilotildees e competecircncias senatildeo que um processo
eminentemente poliacutetico no qual se ldquotestardquo inclusive o grau de comprometimento
das diversas instituiccedilotildees com o processo
9) Desencadeamento do processo de execuccedilatildeo das accedilotildees previstas a operacionalizaccedilatildeo
das atividades propostas no plano programa ou projeto accedilatildeo intersetorial implica
um aprofundamento ainda maior do que o realizado ateacute entatildeo na situaccedilatildeo concreta
existente no territoacuterio onde se desenvolveratildeo as accedilotildees previstas Cabe portanto um
breve registro sobre a questatildeo do locus operacional do plano programa ou projeto
aacuterea especiacutefica do municiacutepio distrito ou micro-regiatildeo onde se desenvolveraacute o
processo de articulaccedilatildeo eou reorganizaccedilatildeo das accedilotildees jaacute realizadas pelas instituiccedilotildees
envolvidas ao tempo em que se implanta outras novas contando-se com a
participaccedilatildeo de duas ou mais instituiccedilotildees dentre as envolvidas no processo A
execuccedilatildeo se faz acompanhar da avaliaccedilatildeo perioacutedica conforme os indicadores
previstos e implica essencialmente no exerciacutecio da capacidade de lideranccedila dos
dirigentes e coordenadores de atividades ao mesmo tempo em que pressupotildee a
organizaccedilatildeo permanente dos processos de trabalho em cada local
10) Finalmente um passo necessaacuterio eacute a publicizaccedilatildeo do processo e dos resultados
alcanccedilados sempre que isso significar ganhos de legitimidade eou pressatildeo poliacutetica
para garantir a continuidade e o aperfeiccediloamento contiacutenuo das atividades que estatildeo
sendo realizadas
5 COMENTAacuteRIOS FINAIS
Os passos e procedimentos acima delineados foram sistematizados a partir da
experiecircncia desenvolvida pelos autores na implantaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de distritos
sanitaacuterios (Teixeira 1993) e do modelo da vigilacircncia da sauacutede (Teixeira et al 1998)
Presentemente estatildeo sendo testados no desenho estrateacutegico do Plano Intersetorial e
Modular de Accedilatildeo para a Promoccedilatildeo da Paz e da Qualidade de Vida na Cidade do
Salvador (Noronha et al 2000) mediante convecircnio entre a Prefeitura Municipal de
12
Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISCUFBa)3
O modelo organizacional proposto para implantaccedilatildeo desse Plano de Accedilatildeo
privilegia estruturas flexiacuteveis envolvendo teacutecnicos de diversos setores da administraccedilatildeo
municipal4 O caraacuteter incipiente desse experimento natildeo permite ainda uma apreciaccedilatildeo
sobre a adequaccedilatildeo dessa metodologia ao enfoque intersetorial muito menos sobre as
possibilidades de superaccedilatildeo dos desafios poliacuteticos culturais e gerenciais relativos a tal
proposta Todavia a motivaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo e compromisso com a accedilatildeo intersetorial
entre teacutecnicos municipais representantes da comunidade professores e alunos
universidade durante a formulaccedilatildeo e a adoccedilatildeo dos primeiros passos da estrateacutegia de
implantaccedilatildeo tendo como referecircncia a metodologia do PES apontam para formas
criativas de equacionamento de dificuldades e obstaacuteculos postos pelo contexto poliacutetico-
institucional onde se insere o Plano
Apesar do amplo consenso internacionalmente construiacutedo em torno das ideacuteias e
propostas de intersetorialidade faz-se necessaacuterio a realizaccedilatildeo de investigaccedilotildees sobre tal
temaacutetica (Lamarche et al 2000) especialmente no que se refere agraves anaacutelises de
implantaccedilatildeo e aos estudos de avaliaccedilatildeo (Silva 1999 Hartz 1999) Natildeo bastam relatos
de experiecircncias mais ou menos apologeacuteticos A realizaccedilatildeo de pesquisas descrevendo o
grau de implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais e identificando fatores facilitadores e
restritivos agrave implementaccedilatildeo das mesmas a partir de um quadro teoacuterico que tenha como
referecircncias categorias analiacuteticas e conceitos operacionais (Testa 1992) como poder
governo e instituiccedilotildeesorganizaccedilotildees pode desvendar caminhos interessantes para o
avanccedilo dessas propostas
Um estudo de caso descritivo com muacuteltiplos niacuteveis de anaacutelise sobre a
implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais do Projeto de Reduccedilatildeo da Mortalidade na Infacircncia
(PDRI) realizado em um municiacutepio da Bahia (Ferreira 2000) ilustra bem as
contribuiccedilotildees da investigaccedilatildeo sobre essa temaacutetica Nesta pesquisa a autora destaca entre
os obstaacuteculos agrave proposta de intersetorialidadede a baixa governabilidade representantes
institucionais sem poder de decisatildeo ausecircncia de recursos especiacuteficos para o projeto
participaccedilatildeo formal da maioria das instituiccedilotildees ausecircncia de planejamento conjunto bem
como de supervisatildeo e avaliaccedilatildeo aleacutem da disputa mal administrada entre as instituiccedilotildees
pela conduccedilatildeo do processo (Ferreira 2000111)
3 Este Plano de Accedilatildeo eacute composto por 11 moacutedulos voltados para objetivos especiacuteficos contemplando
distintas intervenccedilotildees as intervenccedilotildees mestras representadas pelos moacutedulos 1 (Educaccedilatildeo para a paz e
cidadania via arte esporte e lazer) 2 (Estudo e Trabalho) e 3 (Espaccedilos de convivecircncia saudaacutevel) as
intervenccedilotildees horizontais correspondendo aos moacutedulos 4 (Salvador saudaacutevel) 6 (Treinamentos) 7
(Investigaccedilotildees) 8 (Eventos) 9 (Sistema de informaccedilotildees das violecircncias e acidentes) 10 (Sistema de
vigilacircncia epidemioloacutegica de homiciacutedios) e 11 (Legislaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo) e as intervenccedilotildees verticais
concentradas no moacutedulo 5 (Accedilotildees interinstitucionais de prevenccedilatildeo e controle de violecircncias e acidentes e
assistecircncia agraves viacutetimas) Os dois primeiros grupos de intervenccedilatildeo desenvolvem-se na esfera municipal
enquanto a ultima supotildee uma articulaccedilatildeo da Prefeitura com os niacuteveis estadual e federal 4 Apoacutes a realizaccedilatildeo de uma Oficina de Trabalho Intersetorial quando foi apresentado o projeto em
elaboraccedilatildeo ao Prefeito e aos Secretaacuterios Municipais aleacutem de ser discutido com teacutecnicos dos respectivos
oacutergatildeos foi composto o Comitecirc Intersetorial (COIN) mediante decreto do Executivo municipal Membros
deste COIN realizam o curso de planejamento estrateacutegico-situacional no ISCUFBa ao tempo em que
detalham as operaccedilotildees e accedilotildees dos moacutedulos priorizados e realizam a programaccedilatildeo local junto agraves
Administraccedilotildees Regionais (AR)
13
Portanto a robustez dos argumentos em defesa das accedilotildees intersetoriais e o
entusiasmo partilhado entre os atores envolvidos natildeo devem obscurecer o fato de que
tais accedilotildees incidem sobre a distribuiccedilatildeo dos poderes teacutecnico administrativo e poliacutetico
(Testa 1992) que conformam as organizaccedilotildees puacuteblicas exigindo consequentemente
clareza estrateacutegica conhecimento cientiacutefico e produccedilatildeo de fatos poliacuteticos visando
construir viabilidade para tais intervenccedilotildees
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a construccedilatildeo de ldquoarvores de problemasrdquo que permitem a identificaccedilatildeo de ldquocausasrdquo e
consequecircnciasrdquo dos mesmos em um processo facilitado de construccedilatildeo de uma visatildeo
compartilhada entre os sujeitos que participam do processo ainda que sem muito
rigor teoacuterico e epistemoloacutegico
3) Definiccedilatildeo dos objetivos a definiccedilatildeo dos objetivos correlatos aos problemas eou
aos ldquonoacutes criacuteticosrdquo dos problemas analisados identificados no fluxograma situacional
como pontos de confluecircncia de determinaccedilotildees estruturais e histoacutericas que explicam
a existecircncia do problema em sua magnitude e forma de apresentaccedilatildeo eacute o ponto de
partida para o processo de formulaccedilatildeo das propostas de intervenccedilatildeo Do ponto de
vista da accedilatildeo intersetorial eacute possiacutevel se pensar na elaboraccedilatildeo de objetivos que
impliquem a interseccedilatildeo de accedilotildees desenvolvidas pelas instituiccedilotildees dos diversos
ldquosetoresrdquo ainda que isso venha a se apresentar como uma certa superposiccedilatildeo de
propostas ao se analisar o conteuacutedo dos moacutedulos operacionais deles derivados
4) Elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais a elaboraccedilatildeo das propostas de accedilatildeo
propriamente ditas pode ser antecedida pela utilizaccedilatildeo de teacutecnicas de ldquobrain stormrdquo
entre os participantes do planejamento implicando no estabelecimento de processos
criativos que incluam a revisatildeo da experiecircncia acumulada em suas respectivas
instituiccedilotildees e a revisatildeo de bibliografia especiacutefica sobre o tema que alimente a
discussatildeo em grupo O trabalho natildeo se restringe portanto a um simples
preenchimento de planilhas e corresponde a uma verdadeira anaacutelise do ldquoestado da
arterdquo em termos do conhecimento e da tecnologia disponiacutevel para o enfrentamento
do problema selecionado ao tempo em que liberta a imaginaccedilatildeo dos participantes
para que possam pensar em formas inovadoras de organizaccedilatildeo das atividades
previstas com os recursos disponiacuteveis
5) Anaacutelise de viabilidade de implementaccedilatildeo das propostas a anaacutelise da viabilidade em
uma perspectiva intersetorial pode implicar na identificaccedilatildeo de recursos
econocircmicos teacutecnicos e ateacute poliacuteticos que possam ser intercambiados entre as
instituiccedilotildees participantes do processo Isto significa que a construccedilatildeo da viabilidade
passa pela identificaccedilatildeo e eventual redirecionamento dos recursos existentes no
conjunto das instituiccedilotildees o que evidentemente dependeraacute da vontade poliacutetica dos
dirigentes das mesmas Um dos produtos do processo de anaacutelise e construccedilatildeo da
viabilidade eacute a definiccedilatildeo das atividades que seratildeo efetivamente realizadas e a
elaboraccedilatildeo de ldquoprojetos dinamizadoresrdquo que tratem de preencher as lacunas em
termos de recursos sejam teacutecnicos administrativos ou recursos de poder
6) Definiccedilatildeo dos indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo uma vez que se
disponha dos moacutedulos operacionais definidos eacute conveniente estabelecer os
indicadores de acompanhamento e avaliaccedilatildeo sejam do processo de produto ou de
resultados A seleccedilatildeo de indicadores em nuacutemero e tipo depende sempre dos
propoacutesitos perseguidos com a avaliaccedilatildeo os quais geralmente mesclam a busca de
efetividade (impacto sobre os problemas) o incremento da produtividade (produtos)
com o aumento da legimitidade do processo isto eacute a acumulaccedilatildeo de poder (poliacutetico)
no grupo que conduz o planejamento e execuccedilatildeo das accedilotildees No caso do
planejamento intersetorial eacute importante que o processo de acompanhamento e
avaliaccedilatildeo tambeacutem inclua indicadores que permitam avaliar o grau de articulaccedilatildeo
entre as instituiccedilotildees e ldquosetoresrdquo apontando para eventuais mudanccedilas na organizaccedilatildeo
e gestatildeo das instituiccedilotildees envolvidas
11
7) Programaccedilatildeo local das atividades o processo de operacionalizaccedilatildeo das accedilotildees
previstas implica o desencadeamento de um processo de programaccedilatildeo detalhada das
atividades o que na praacutetica significa rever e recriar cada uma das propostas de
intervenccedilatildeo agrave luz das condiccedilotildees concretas em que se daraacute a sua execuccedilatildeo Nesse
momento eacute que se coloca mais claramente a possibilidade de articulaccedilatildeo e
organizaccedilatildeo dos distintos sujeitos sociais que ldquosofremrdquo o problema estabelecendo-
se a possibilidade de alianccedilas estrateacutegicas entre dirigentes teacutecnicos e populaccedilatildeo para
garantir a operacionalizaccedilatildeo dos diversos moacutedulos operacionais
8) Estabelecimento das responsabilidades pelo gerenciamento da execuccedilatildeo e dos
prazos previstos para o cumprimento das atividades e sub-atividades a definiccedilatildeo
dos responsaacuteveis e participantes na execuccedilatildeo de cada atividades eacute um passo que faz
parte da elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais Em se tratando do planejamento
intersetorial entretanto eacute importante chamar a atenccedilatildeo para a importacircncia
estrateacutegica desse processo na medida em que eacute o momento no qual se negocia o
compartilhamento de responsabilidades entre as instituiccedilotildees envolvidas A
atribuiccedilatildeo de responsabilidades nesse caso natildeo eacute um processo eminentemente
teacutecnico de delegaccedilatildeo de funccedilotildees e competecircncias senatildeo que um processo
eminentemente poliacutetico no qual se ldquotestardquo inclusive o grau de comprometimento
das diversas instituiccedilotildees com o processo
9) Desencadeamento do processo de execuccedilatildeo das accedilotildees previstas a operacionalizaccedilatildeo
das atividades propostas no plano programa ou projeto accedilatildeo intersetorial implica
um aprofundamento ainda maior do que o realizado ateacute entatildeo na situaccedilatildeo concreta
existente no territoacuterio onde se desenvolveratildeo as accedilotildees previstas Cabe portanto um
breve registro sobre a questatildeo do locus operacional do plano programa ou projeto
aacuterea especiacutefica do municiacutepio distrito ou micro-regiatildeo onde se desenvolveraacute o
processo de articulaccedilatildeo eou reorganizaccedilatildeo das accedilotildees jaacute realizadas pelas instituiccedilotildees
envolvidas ao tempo em que se implanta outras novas contando-se com a
participaccedilatildeo de duas ou mais instituiccedilotildees dentre as envolvidas no processo A
execuccedilatildeo se faz acompanhar da avaliaccedilatildeo perioacutedica conforme os indicadores
previstos e implica essencialmente no exerciacutecio da capacidade de lideranccedila dos
dirigentes e coordenadores de atividades ao mesmo tempo em que pressupotildee a
organizaccedilatildeo permanente dos processos de trabalho em cada local
10) Finalmente um passo necessaacuterio eacute a publicizaccedilatildeo do processo e dos resultados
alcanccedilados sempre que isso significar ganhos de legitimidade eou pressatildeo poliacutetica
para garantir a continuidade e o aperfeiccediloamento contiacutenuo das atividades que estatildeo
sendo realizadas
5 COMENTAacuteRIOS FINAIS
Os passos e procedimentos acima delineados foram sistematizados a partir da
experiecircncia desenvolvida pelos autores na implantaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de distritos
sanitaacuterios (Teixeira 1993) e do modelo da vigilacircncia da sauacutede (Teixeira et al 1998)
Presentemente estatildeo sendo testados no desenho estrateacutegico do Plano Intersetorial e
Modular de Accedilatildeo para a Promoccedilatildeo da Paz e da Qualidade de Vida na Cidade do
Salvador (Noronha et al 2000) mediante convecircnio entre a Prefeitura Municipal de
12
Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISCUFBa)3
O modelo organizacional proposto para implantaccedilatildeo desse Plano de Accedilatildeo
privilegia estruturas flexiacuteveis envolvendo teacutecnicos de diversos setores da administraccedilatildeo
municipal4 O caraacuteter incipiente desse experimento natildeo permite ainda uma apreciaccedilatildeo
sobre a adequaccedilatildeo dessa metodologia ao enfoque intersetorial muito menos sobre as
possibilidades de superaccedilatildeo dos desafios poliacuteticos culturais e gerenciais relativos a tal
proposta Todavia a motivaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo e compromisso com a accedilatildeo intersetorial
entre teacutecnicos municipais representantes da comunidade professores e alunos
universidade durante a formulaccedilatildeo e a adoccedilatildeo dos primeiros passos da estrateacutegia de
implantaccedilatildeo tendo como referecircncia a metodologia do PES apontam para formas
criativas de equacionamento de dificuldades e obstaacuteculos postos pelo contexto poliacutetico-
institucional onde se insere o Plano
Apesar do amplo consenso internacionalmente construiacutedo em torno das ideacuteias e
propostas de intersetorialidade faz-se necessaacuterio a realizaccedilatildeo de investigaccedilotildees sobre tal
temaacutetica (Lamarche et al 2000) especialmente no que se refere agraves anaacutelises de
implantaccedilatildeo e aos estudos de avaliaccedilatildeo (Silva 1999 Hartz 1999) Natildeo bastam relatos
de experiecircncias mais ou menos apologeacuteticos A realizaccedilatildeo de pesquisas descrevendo o
grau de implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais e identificando fatores facilitadores e
restritivos agrave implementaccedilatildeo das mesmas a partir de um quadro teoacuterico que tenha como
referecircncias categorias analiacuteticas e conceitos operacionais (Testa 1992) como poder
governo e instituiccedilotildeesorganizaccedilotildees pode desvendar caminhos interessantes para o
avanccedilo dessas propostas
Um estudo de caso descritivo com muacuteltiplos niacuteveis de anaacutelise sobre a
implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais do Projeto de Reduccedilatildeo da Mortalidade na Infacircncia
(PDRI) realizado em um municiacutepio da Bahia (Ferreira 2000) ilustra bem as
contribuiccedilotildees da investigaccedilatildeo sobre essa temaacutetica Nesta pesquisa a autora destaca entre
os obstaacuteculos agrave proposta de intersetorialidadede a baixa governabilidade representantes
institucionais sem poder de decisatildeo ausecircncia de recursos especiacuteficos para o projeto
participaccedilatildeo formal da maioria das instituiccedilotildees ausecircncia de planejamento conjunto bem
como de supervisatildeo e avaliaccedilatildeo aleacutem da disputa mal administrada entre as instituiccedilotildees
pela conduccedilatildeo do processo (Ferreira 2000111)
3 Este Plano de Accedilatildeo eacute composto por 11 moacutedulos voltados para objetivos especiacuteficos contemplando
distintas intervenccedilotildees as intervenccedilotildees mestras representadas pelos moacutedulos 1 (Educaccedilatildeo para a paz e
cidadania via arte esporte e lazer) 2 (Estudo e Trabalho) e 3 (Espaccedilos de convivecircncia saudaacutevel) as
intervenccedilotildees horizontais correspondendo aos moacutedulos 4 (Salvador saudaacutevel) 6 (Treinamentos) 7
(Investigaccedilotildees) 8 (Eventos) 9 (Sistema de informaccedilotildees das violecircncias e acidentes) 10 (Sistema de
vigilacircncia epidemioloacutegica de homiciacutedios) e 11 (Legislaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo) e as intervenccedilotildees verticais
concentradas no moacutedulo 5 (Accedilotildees interinstitucionais de prevenccedilatildeo e controle de violecircncias e acidentes e
assistecircncia agraves viacutetimas) Os dois primeiros grupos de intervenccedilatildeo desenvolvem-se na esfera municipal
enquanto a ultima supotildee uma articulaccedilatildeo da Prefeitura com os niacuteveis estadual e federal 4 Apoacutes a realizaccedilatildeo de uma Oficina de Trabalho Intersetorial quando foi apresentado o projeto em
elaboraccedilatildeo ao Prefeito e aos Secretaacuterios Municipais aleacutem de ser discutido com teacutecnicos dos respectivos
oacutergatildeos foi composto o Comitecirc Intersetorial (COIN) mediante decreto do Executivo municipal Membros
deste COIN realizam o curso de planejamento estrateacutegico-situacional no ISCUFBa ao tempo em que
detalham as operaccedilotildees e accedilotildees dos moacutedulos priorizados e realizam a programaccedilatildeo local junto agraves
Administraccedilotildees Regionais (AR)
13
Portanto a robustez dos argumentos em defesa das accedilotildees intersetoriais e o
entusiasmo partilhado entre os atores envolvidos natildeo devem obscurecer o fato de que
tais accedilotildees incidem sobre a distribuiccedilatildeo dos poderes teacutecnico administrativo e poliacutetico
(Testa 1992) que conformam as organizaccedilotildees puacuteblicas exigindo consequentemente
clareza estrateacutegica conhecimento cientiacutefico e produccedilatildeo de fatos poliacuteticos visando
construir viabilidade para tais intervenccedilotildees
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11
7) Programaccedilatildeo local das atividades o processo de operacionalizaccedilatildeo das accedilotildees
previstas implica o desencadeamento de um processo de programaccedilatildeo detalhada das
atividades o que na praacutetica significa rever e recriar cada uma das propostas de
intervenccedilatildeo agrave luz das condiccedilotildees concretas em que se daraacute a sua execuccedilatildeo Nesse
momento eacute que se coloca mais claramente a possibilidade de articulaccedilatildeo e
organizaccedilatildeo dos distintos sujeitos sociais que ldquosofremrdquo o problema estabelecendo-
se a possibilidade de alianccedilas estrateacutegicas entre dirigentes teacutecnicos e populaccedilatildeo para
garantir a operacionalizaccedilatildeo dos diversos moacutedulos operacionais
8) Estabelecimento das responsabilidades pelo gerenciamento da execuccedilatildeo e dos
prazos previstos para o cumprimento das atividades e sub-atividades a definiccedilatildeo
dos responsaacuteveis e participantes na execuccedilatildeo de cada atividades eacute um passo que faz
parte da elaboraccedilatildeo dos moacutedulos operacionais Em se tratando do planejamento
intersetorial entretanto eacute importante chamar a atenccedilatildeo para a importacircncia
estrateacutegica desse processo na medida em que eacute o momento no qual se negocia o
compartilhamento de responsabilidades entre as instituiccedilotildees envolvidas A
atribuiccedilatildeo de responsabilidades nesse caso natildeo eacute um processo eminentemente
teacutecnico de delegaccedilatildeo de funccedilotildees e competecircncias senatildeo que um processo
eminentemente poliacutetico no qual se ldquotestardquo inclusive o grau de comprometimento
das diversas instituiccedilotildees com o processo
9) Desencadeamento do processo de execuccedilatildeo das accedilotildees previstas a operacionalizaccedilatildeo
das atividades propostas no plano programa ou projeto accedilatildeo intersetorial implica
um aprofundamento ainda maior do que o realizado ateacute entatildeo na situaccedilatildeo concreta
existente no territoacuterio onde se desenvolveratildeo as accedilotildees previstas Cabe portanto um
breve registro sobre a questatildeo do locus operacional do plano programa ou projeto
aacuterea especiacutefica do municiacutepio distrito ou micro-regiatildeo onde se desenvolveraacute o
processo de articulaccedilatildeo eou reorganizaccedilatildeo das accedilotildees jaacute realizadas pelas instituiccedilotildees
envolvidas ao tempo em que se implanta outras novas contando-se com a
participaccedilatildeo de duas ou mais instituiccedilotildees dentre as envolvidas no processo A
execuccedilatildeo se faz acompanhar da avaliaccedilatildeo perioacutedica conforme os indicadores
previstos e implica essencialmente no exerciacutecio da capacidade de lideranccedila dos
dirigentes e coordenadores de atividades ao mesmo tempo em que pressupotildee a
organizaccedilatildeo permanente dos processos de trabalho em cada local
10) Finalmente um passo necessaacuterio eacute a publicizaccedilatildeo do processo e dos resultados
alcanccedilados sempre que isso significar ganhos de legitimidade eou pressatildeo poliacutetica
para garantir a continuidade e o aperfeiccediloamento contiacutenuo das atividades que estatildeo
sendo realizadas
5 COMENTAacuteRIOS FINAIS
Os passos e procedimentos acima delineados foram sistematizados a partir da
experiecircncia desenvolvida pelos autores na implantaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de distritos
sanitaacuterios (Teixeira 1993) e do modelo da vigilacircncia da sauacutede (Teixeira et al 1998)
Presentemente estatildeo sendo testados no desenho estrateacutegico do Plano Intersetorial e
Modular de Accedilatildeo para a Promoccedilatildeo da Paz e da Qualidade de Vida na Cidade do
Salvador (Noronha et al 2000) mediante convecircnio entre a Prefeitura Municipal de
12
Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISCUFBa)3
O modelo organizacional proposto para implantaccedilatildeo desse Plano de Accedilatildeo
privilegia estruturas flexiacuteveis envolvendo teacutecnicos de diversos setores da administraccedilatildeo
municipal4 O caraacuteter incipiente desse experimento natildeo permite ainda uma apreciaccedilatildeo
sobre a adequaccedilatildeo dessa metodologia ao enfoque intersetorial muito menos sobre as
possibilidades de superaccedilatildeo dos desafios poliacuteticos culturais e gerenciais relativos a tal
proposta Todavia a motivaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo e compromisso com a accedilatildeo intersetorial
entre teacutecnicos municipais representantes da comunidade professores e alunos
universidade durante a formulaccedilatildeo e a adoccedilatildeo dos primeiros passos da estrateacutegia de
implantaccedilatildeo tendo como referecircncia a metodologia do PES apontam para formas
criativas de equacionamento de dificuldades e obstaacuteculos postos pelo contexto poliacutetico-
institucional onde se insere o Plano
Apesar do amplo consenso internacionalmente construiacutedo em torno das ideacuteias e
propostas de intersetorialidade faz-se necessaacuterio a realizaccedilatildeo de investigaccedilotildees sobre tal
temaacutetica (Lamarche et al 2000) especialmente no que se refere agraves anaacutelises de
implantaccedilatildeo e aos estudos de avaliaccedilatildeo (Silva 1999 Hartz 1999) Natildeo bastam relatos
de experiecircncias mais ou menos apologeacuteticos A realizaccedilatildeo de pesquisas descrevendo o
grau de implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais e identificando fatores facilitadores e
restritivos agrave implementaccedilatildeo das mesmas a partir de um quadro teoacuterico que tenha como
referecircncias categorias analiacuteticas e conceitos operacionais (Testa 1992) como poder
governo e instituiccedilotildeesorganizaccedilotildees pode desvendar caminhos interessantes para o
avanccedilo dessas propostas
Um estudo de caso descritivo com muacuteltiplos niacuteveis de anaacutelise sobre a
implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais do Projeto de Reduccedilatildeo da Mortalidade na Infacircncia
(PDRI) realizado em um municiacutepio da Bahia (Ferreira 2000) ilustra bem as
contribuiccedilotildees da investigaccedilatildeo sobre essa temaacutetica Nesta pesquisa a autora destaca entre
os obstaacuteculos agrave proposta de intersetorialidadede a baixa governabilidade representantes
institucionais sem poder de decisatildeo ausecircncia de recursos especiacuteficos para o projeto
participaccedilatildeo formal da maioria das instituiccedilotildees ausecircncia de planejamento conjunto bem
como de supervisatildeo e avaliaccedilatildeo aleacutem da disputa mal administrada entre as instituiccedilotildees
pela conduccedilatildeo do processo (Ferreira 2000111)
3 Este Plano de Accedilatildeo eacute composto por 11 moacutedulos voltados para objetivos especiacuteficos contemplando
distintas intervenccedilotildees as intervenccedilotildees mestras representadas pelos moacutedulos 1 (Educaccedilatildeo para a paz e
cidadania via arte esporte e lazer) 2 (Estudo e Trabalho) e 3 (Espaccedilos de convivecircncia saudaacutevel) as
intervenccedilotildees horizontais correspondendo aos moacutedulos 4 (Salvador saudaacutevel) 6 (Treinamentos) 7
(Investigaccedilotildees) 8 (Eventos) 9 (Sistema de informaccedilotildees das violecircncias e acidentes) 10 (Sistema de
vigilacircncia epidemioloacutegica de homiciacutedios) e 11 (Legislaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo) e as intervenccedilotildees verticais
concentradas no moacutedulo 5 (Accedilotildees interinstitucionais de prevenccedilatildeo e controle de violecircncias e acidentes e
assistecircncia agraves viacutetimas) Os dois primeiros grupos de intervenccedilatildeo desenvolvem-se na esfera municipal
enquanto a ultima supotildee uma articulaccedilatildeo da Prefeitura com os niacuteveis estadual e federal 4 Apoacutes a realizaccedilatildeo de uma Oficina de Trabalho Intersetorial quando foi apresentado o projeto em
elaboraccedilatildeo ao Prefeito e aos Secretaacuterios Municipais aleacutem de ser discutido com teacutecnicos dos respectivos
oacutergatildeos foi composto o Comitecirc Intersetorial (COIN) mediante decreto do Executivo municipal Membros
deste COIN realizam o curso de planejamento estrateacutegico-situacional no ISCUFBa ao tempo em que
detalham as operaccedilotildees e accedilotildees dos moacutedulos priorizados e realizam a programaccedilatildeo local junto agraves
Administraccedilotildees Regionais (AR)
13
Portanto a robustez dos argumentos em defesa das accedilotildees intersetoriais e o
entusiasmo partilhado entre os atores envolvidos natildeo devem obscurecer o fato de que
tais accedilotildees incidem sobre a distribuiccedilatildeo dos poderes teacutecnico administrativo e poliacutetico
(Testa 1992) que conformam as organizaccedilotildees puacuteblicas exigindo consequentemente
clareza estrateacutegica conhecimento cientiacutefico e produccedilatildeo de fatos poliacuteticos visando
construir viabilidade para tais intervenccedilotildees
Referecircncias bibliograacuteficas
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Salvador e o Instituto de Sauacutede Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISCUFBa)3
O modelo organizacional proposto para implantaccedilatildeo desse Plano de Accedilatildeo
privilegia estruturas flexiacuteveis envolvendo teacutecnicos de diversos setores da administraccedilatildeo
municipal4 O caraacuteter incipiente desse experimento natildeo permite ainda uma apreciaccedilatildeo
sobre a adequaccedilatildeo dessa metodologia ao enfoque intersetorial muito menos sobre as
possibilidades de superaccedilatildeo dos desafios poliacuteticos culturais e gerenciais relativos a tal
proposta Todavia a motivaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo e compromisso com a accedilatildeo intersetorial
entre teacutecnicos municipais representantes da comunidade professores e alunos
universidade durante a formulaccedilatildeo e a adoccedilatildeo dos primeiros passos da estrateacutegia de
implantaccedilatildeo tendo como referecircncia a metodologia do PES apontam para formas
criativas de equacionamento de dificuldades e obstaacuteculos postos pelo contexto poliacutetico-
institucional onde se insere o Plano
Apesar do amplo consenso internacionalmente construiacutedo em torno das ideacuteias e
propostas de intersetorialidade faz-se necessaacuterio a realizaccedilatildeo de investigaccedilotildees sobre tal
temaacutetica (Lamarche et al 2000) especialmente no que se refere agraves anaacutelises de
implantaccedilatildeo e aos estudos de avaliaccedilatildeo (Silva 1999 Hartz 1999) Natildeo bastam relatos
de experiecircncias mais ou menos apologeacuteticos A realizaccedilatildeo de pesquisas descrevendo o
grau de implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais e identificando fatores facilitadores e
restritivos agrave implementaccedilatildeo das mesmas a partir de um quadro teoacuterico que tenha como
referecircncias categorias analiacuteticas e conceitos operacionais (Testa 1992) como poder
governo e instituiccedilotildeesorganizaccedilotildees pode desvendar caminhos interessantes para o
avanccedilo dessas propostas
Um estudo de caso descritivo com muacuteltiplos niacuteveis de anaacutelise sobre a
implantaccedilatildeo das accedilotildees intersetoriais do Projeto de Reduccedilatildeo da Mortalidade na Infacircncia
(PDRI) realizado em um municiacutepio da Bahia (Ferreira 2000) ilustra bem as
contribuiccedilotildees da investigaccedilatildeo sobre essa temaacutetica Nesta pesquisa a autora destaca entre
os obstaacuteculos agrave proposta de intersetorialidadede a baixa governabilidade representantes
institucionais sem poder de decisatildeo ausecircncia de recursos especiacuteficos para o projeto
participaccedilatildeo formal da maioria das instituiccedilotildees ausecircncia de planejamento conjunto bem
como de supervisatildeo e avaliaccedilatildeo aleacutem da disputa mal administrada entre as instituiccedilotildees
pela conduccedilatildeo do processo (Ferreira 2000111)
3 Este Plano de Accedilatildeo eacute composto por 11 moacutedulos voltados para objetivos especiacuteficos contemplando
distintas intervenccedilotildees as intervenccedilotildees mestras representadas pelos moacutedulos 1 (Educaccedilatildeo para a paz e
cidadania via arte esporte e lazer) 2 (Estudo e Trabalho) e 3 (Espaccedilos de convivecircncia saudaacutevel) as
intervenccedilotildees horizontais correspondendo aos moacutedulos 4 (Salvador saudaacutevel) 6 (Treinamentos) 7
(Investigaccedilotildees) 8 (Eventos) 9 (Sistema de informaccedilotildees das violecircncias e acidentes) 10 (Sistema de
vigilacircncia epidemioloacutegica de homiciacutedios) e 11 (Legislaccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo) e as intervenccedilotildees verticais
concentradas no moacutedulo 5 (Accedilotildees interinstitucionais de prevenccedilatildeo e controle de violecircncias e acidentes e
assistecircncia agraves viacutetimas) Os dois primeiros grupos de intervenccedilatildeo desenvolvem-se na esfera municipal
enquanto a ultima supotildee uma articulaccedilatildeo da Prefeitura com os niacuteveis estadual e federal 4 Apoacutes a realizaccedilatildeo de uma Oficina de Trabalho Intersetorial quando foi apresentado o projeto em
elaboraccedilatildeo ao Prefeito e aos Secretaacuterios Municipais aleacutem de ser discutido com teacutecnicos dos respectivos
oacutergatildeos foi composto o Comitecirc Intersetorial (COIN) mediante decreto do Executivo municipal Membros
deste COIN realizam o curso de planejamento estrateacutegico-situacional no ISCUFBa ao tempo em que
detalham as operaccedilotildees e accedilotildees dos moacutedulos priorizados e realizam a programaccedilatildeo local junto agraves
Administraccedilotildees Regionais (AR)
13
Portanto a robustez dos argumentos em defesa das accedilotildees intersetoriais e o
entusiasmo partilhado entre os atores envolvidos natildeo devem obscurecer o fato de que
tais accedilotildees incidem sobre a distribuiccedilatildeo dos poderes teacutecnico administrativo e poliacutetico
(Testa 1992) que conformam as organizaccedilotildees puacuteblicas exigindo consequentemente
clareza estrateacutegica conhecimento cientiacutefico e produccedilatildeo de fatos poliacuteticos visando
construir viabilidade para tais intervenccedilotildees
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