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ppsa e partilha de producao

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  • Universidade de Braslia

    Mestrado Profissional em Regulao e Gesto de Negcios - REGEN

    O PR-SAL NO REGIME DE PARTILHA DE PRODUO

    A PRIMEIRA LICITAO E OS DESAFIOS DE IMPLEMENTAO

    Marcelo Rocha do Amaral

    Braslia

    2014

  • 2

    Marcelo Rocha do Amaral

    11/0155858

    O PR-SAL NO REGIME DE PARTILHA DE PRODUO

    A PRIMEIRA LICITAO E OS DESAFIOS DE IMPLEMENTAO

    Dissertao apresentada ao CERME da Universidade de Braslia como exigncia do Mestrado Profissional em Regulao e Gesto de Negcios REGEN

    Orientador: BERNARDO PINHEIRO MACHADO MUELLER

    Braslia

    2014

  • 3

    RESUMO

    O novo marco regulatrio para o setor de explorao e produo de petrleo

    e gs natural, nas reas do pr-sal, j proporcionou o primeiro contrato de partilha de

    produo no Brasil, a partir do leilo da rea de Libra. O objetivo do presente

    trabalho analisar a implementao do regime de partilha de produo no Brasil, a

    partir da experincia de Libra, com foco nos instrumentos regulatrios existentes e

    nos objetivos estabelecidos na legislao do setor. A anlise tambm aborda

    comparao com o regime de concesso, que passa a coexistir com a partilha de

    produo, e os parmetros tcnicos e econmicos utilizados pelos dois modelos,

    como parte dos mecanismos de incentivos regulatrios. O estudo passa da

    considerao do contexto jurdico-regulatrio do setor de explorao e produo de

    petrleo e gs natural no Brasil para a abordagem do caso emprico proporcionado

    pela realizao da Primeira Rodada de licitao do regime de partilha de produo,

    concluindo com a anlise do seu resultado.

    Palavras-chave: petrleo, pr-sal, regulao econmica, marco regulatrio,

    contrato de partilha de produo.

  • 4

    ABSTRACT

    The new regulatory framework for the sector of exploration and production of

    oil and natural gas, in the areas of pre-salt, has already provided the first production

    sharing contract in Brazil, from the auction Libra area. The objective of this study is to

    analyze the implementation of the system of production sharing in Brazil, from the

    Libra experience, with a focus on existing regulatory instruments and objectives

    established in the legislation of the sector. The analysis also addresses compared to

    the concession, which passes to coexist with production sharing, and technical and

    economic parameters used by these two models as part of the of regulatory

    incentives mechanisms. The study goes from consideration of the legal and

    regulatory context of the exploration and production of oil and natural gas in Brazil to

    approach the empirical case provided for conducting the first round of bidding of the

    production-sharing regime, concluding with the analysis of its result.

    Key-words: oil, pre-salt, economic regulation, regulatory framework,

    production sharing contract.

  • 5

    SUMRIO

    INTRODUO ......................................................................................................................................... 8

    1. E&P ASPECTOS GERAIS E SUA EVOLUO NO BRASIL ....................................................... 12

    1.1 E&P EXPLORAO E PRODUO DE LEO E GS NATURAL .......................................... 12

    1.1.1 EXPLORAO .............................................................................................................................. 13

    1.1.2 DESENVOLVIMENTO ................................................................................................................... 13

    1.1.3 PRODUO .................................................................................................................................. 14

    1.1.4 ABANDONO .................................................................................................................................. 14

    1.2 ATIVIDADE DE RISCO ................................................................................................................. 14

    1.3 DELEGAO DAS ATIVIDADES ................................................................................................. 16

    1.4 TIPOS DE CONTRATO ................................................................................................................. 17

    1.4.1 CONTRATO DE CONCESSO .................................................................................................... 17

    1.4.2 CONTRATO DE PARTILHA DE PRODUO .............................................................................. 19

    1.4.3 CONTRATO DE SERVIOS ......................................................................................................... 21

    1.5 BREVE HISTRICO DE E&P NO BRASIL ................................................................................... 22

    1.5.1 A QUEBRA DO MONOPLIO DA PETROBRAS E O NOVO MARCO REGULATRIO ............ 24

    1.5.2 A EVOLUO DE E&P NO REGIME DE CONCESSO ............................................................. 26

    1.5.3 O PR-SAL, A INSTITUIO DO REGIME DE PARTILHA DE PRODUO E A CESSO

    ONEROSA ..................................................................................................................................... 29

    2. REGIMES JURDICO-REGULATRIOS PARA E&P ..................................................................... 32

    2.1 OBJETIVOS GOVERNAMENTAIS ............................................................................................... 32

    2.1.1 SOBERANIA E INTERESSE NACIONAL ..................................................................................... 33

    2.1.2 CONHECIMENTO GEOLGICO A IDENTIFICAO DAS RIQUEZAS ................................... 34

    2.1.3 GERAO DE RENDA AS RECEITAS GOVERNAMENTAIS .................................................. 36

    2.1.4 DESENVOLVIMENTO ECONMICO ........................................................................................... 40

    2.1.4.1 CONTEDO LOCAL ............................................................................................................... 42

  • 6

    2.1.5 MEIO AMBIENTE .......................................................................................................................... 42

    2.2 NORMAS E REGULAMENTOS .................................................................................................... 43

    2.2.1 DIRETRIZES E POLTICAS DE E&P NO BRASIL ....................................................................... 44

    2.3 PAPIS E RESPONSABILIDADES INSTITUCIONAIS NO SETOR DE E&P .............................. 45

    2.3.1 AS ESTATAIS DE E&P ................................................................................................................. 47

    2.3.2 AGNCIAS REGULADORAS ....................................................................................................... 48

    2.3.2.1 A ANP ..................................................................................................................................... 49

    2.4 A REGULAO DE E&P, INSTRUMENTOS E INCENTIVOS ..................................................... 52

    2.4.1 REGULADOR E REGULADO: A RELAO PRINCIPAL AGENTE ......................................... 53

    2.4.2 INSTRUMENTOS REGULATRIOS ............................................................................................ 57

    2.4.2.1 CONTEDO LOCAL ............................................................................................................... 57

    2.4.2.2 PESQUISA E DESENVOLVIMENTO ..................................................................................... 60

    2.4.2.3 PROGRAMA EXPLORATRIO MNIMO ............................................................................... 61

    3. O PR-SAL BRASILEIRO ............................................................................................................... 62

    3.1 O NOVO MARCO REGULATRIO ............................................................................................... 65

    3.1.1 A OPERADORA NICA ................................................................................................................ 68

    3.1.2 A PPSA E A GESTO DOS CONTRATOS .................................................................................. 69

    3.1.3 AS PARTICIPAES GOVERNAMENTAIS................................................................................. 71

    3.1.4 PARMETROS TCNICOS E ECONMICOS DOS CONTRATOS ............................................ 73

    3.1.4.1 EXCEDENTE EM LEO DA UNIO ...................................................................................... 74

    3.1.4.2 CUSTO EM LEO .................................................................................................................. 75

    3.1.4.3 PARTICIPAO MNIMA DA PETROBRAS .......................................................................... 77

    3.1.4.4 CONTEDO LOCAL ............................................................................................................... 78

    3.1.4.5 BNUS DE ASSINATURA ..................................................................................................... 79

    4. A PRIMEIRA RODADA DE LICITAO DE PARTILHA DE PRODUO .................................... 80

    4.1 A REA LICITADA LIBRA .......................................................................................................... 81

    4.2 O EDITAL E SEUS PARMETROS .............................................................................................. 82

  • 7

    4.2.1 BONUS DE ASSINATURA ............................................................................................................ 87

    4.2.2 EXCEDENTE EM LEO ............................................................................................................... 87

    4.2.3 CUSTO EM LEO ......................................................................................................................... 91

    4.2.4 PARTICIPAO MNIMA DA PETROBRAS E FORMAO DE CONSRCIOS ....................... 92

    4.2.5 PROGRAMA EXPLORATRIO MNIMO E CONTEDO LOCAL ................................................ 93

    4.3 RESULTADO DA LICITAO ....................................................................................................... 94

    4.4 ANLISE DO RESULTADO .......................................................................................................... 95

    4.4.1 BONUS DE ASSINATURA ............................................................................................................ 95

    4.4.2 EXCEDENTE EM LEO DA UNIO ............................................................................................. 99

    4.4.3 O CONSRCIO VENCEDOR ..................................................................................................... 101

    4.4.4 GOVERNMENT TAKE ................................................................................................................. 104

    CONCLUSO ...................................................................................................................................... 108

    REFERNCIAS .................................................................................................................................... 112

  • 8

    INTRODUO

    De indiscutvel importncia na economia mundial, tanto econmica

    (principal commodity negociada mundialmente) como estratgica (geopoltica

    fonte energtica)1, o petrleo tambm avanou seu papel protagonista na economia

    brasileira nesta ltima dcada e gera fortes expectativas para as seguintes.

    Recurso natural, matria-prima de origem no renovvel e principal fonte

    energtica mundial, de vilo da economia nacional na dcada de 70, em razo da

    forte dependncia deste insumo e do seu peso econmico na pauta de importaes

    do Pas, o petrleo (e tambm o gs natural associado) passou a ser o heri que

    alavanca o Brasil entre as principais economias mundiais e promete impulsionar o

    seu desenvolvimento socioeconmico nos prximos anos.

    De importador de petrleo e seus derivados, o que levou o Pas a investir

    em uma matriz energtica preponderantemente sustentada por fontes renovveis, o

    Brasil atualmente se candidata a relevante exportador dos hidrocarbonetos2 um

    combustvel fssil no renovvel.

    Este fato se deve recente e significativa evoluo das reservas nacionais,

    principalmente as localizadas off-shore, em guas profundas, e, mais ainda, s

    projees delineadas a partir de 2007, em razo da descoberta do formidvel

    potencial de produo de hidrocarbonetos na chamada rea do pr-sal.

    1 Gasolina, diesel, gs liquefeito, GLP, querosene, nafta, e todos os outros derivados do petrleo, fazem dele o combustvel mais utilizado em todo o mundo - 60% da energia consumida no mundo vm do petrleo. Principal fonte na obteno de produtos qumicos, combustvel, insumos agrcolas e outros produtos que so utilizados pelos setores industrial, comercial, agrcola e de transporte.

    2 O petrleo uma substncia inflamvel e oleosa de origem vegetal, que surgiu atravs do acmulo de material orgnico sedimentados sob presso no fundo dos lagos e oceanos, mediante transformaes qumicas ao longo de milhares de anos. um composto resultado da combinao de molculas de carbono e hidrognio, chamadas de hidrocarbonetos.

  • 9

    A histria recente que acompanha essa evoluo traz duas mudanas

    significativas no marco regulatrio do setor de E&P (explorao e produo de

    petrleo e gs natural) nacional: a primeira, aps a Constituio de 1988, com a

    flexibilizao do monoplio de explorao e produo (1995); a segunda, em 2010,

    como resultado da reavaliao do modelo regulatrio por parte das autoridades

    governamentais, em funo da descoberta do pr-sal, que, aps muitos debates e

    apreciao pelo Congresso Nacional, culminou na Lei 12.351/2010, que instituiu o

    regime de partilha de produo para as reas do pr-sal e outras que tambm

    forem consideradas estratgicas.

    O Pas passou a ter um regime regulador misto (de concesso e de partilha

    de produo, conforme as reas especficas alm dos casos excepcionais de

    contratos de cesso onerosa com a Petrobras)3. Ocorre que o novo regime traz

    peculiaridades que o distinguem significativamente do bem sucedido modelo de

    concesso e at mesmo dos padres internacionais de contrato de partilha de

    produo. Cite-se, por exemplo, a fixao da Petrobras como operadora nica dos

    contratos de partilha de produo e a criao de empresa estatal especfica

    (PPSA)4 para administrar os novos contratos. Trata-se de complexa mudana

    regulatria recm-inaugurada e que traz desafios de implementao para que os

    resultados validem o esforo empreendido pela mudana.

    Antes de iniciar o novo regime, se passaram cinco anos de interrupo das

    rodadas de licitao de blocos para explorao e produo, que so realizadas pela

    3 Caso especial de cesso de reas da Unio Petrobras, como forma de aumento de participao da Unio na Empresa com vistas sua capitalizao, em procedimento preparatrio para ampliao da explorao do pr-sal, autorizado pela Lei n 12.276, de 30 de junho de 2010, que autorizou a Unio a ceder onerosamente Petrleo Brasileiro S.A. Petrobrs, dispensada a licitao, o exerccio das atividades de pesquisa e lavra de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos em reas no concedidas localizadas no Pr-sal, no podendo a produo exceder 5 bilhes de barris equivalentes de petrleo.

    4 Pr-Sal Petrleo S.A.(PPSA) empresa criada por autorizao da Lei n 12.304, de 2 de agosto de 2010, para gerir os contratos de partilha de produo.

  • 10

    Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). As incertezas

    sobre a melhor estratgia para explorar o pr-sal atrasaram o trmite legislativo do

    novo marco regulatrio e tambm adiaram as aes do MME para continuidade das

    atividades exploratrias fora do pr-sal. Somente em 2013, a ANP voltou a licitar

    novas reas (11 e 12 Rodada de licitaes) e inaugurou-se o regime de partilha de

    produo (Primeira Rodada de partilha de produo)5.

    Muita polmica envolveu a alterao do marco regulatrio. No somente

    sobre a necessidade de alterar o regime de concesso e qual o modelo seguir,

    modificando um sistema adotado h poucos anos e que apresentou significativos

    resultados6, mas tambm sobre a forma de captura da renda petrolfera e sua

    distribuio entre os entes federativos, bem como sobre a necessidade de ampliar o

    controle do Estado sobre o setor, em contraposio abertura econmica

    promovida pelo regime de concesso e os ganhos j conquistados.

    O contexto da discusso acerca das mudanas no regime tambm foi

    influenciado pelo histrico da gigante estatal Petrobras e seu papel na economia

    nacional. Retomaram-se os argumentos nacionalistas dos anos 50 em favor do

    monoplio estatal poca de criao da Empresa, que haviam sido vencidos

    quando da aprovao da Emenda Constitucional 9/19957. Ao adotar o regime de

    partilha de produo, tambm foram institudas medidas de fortalecimento da

    Petrobras.

    5 A 12 Rodada ocorreu e julho de 2013 e a Primeira Rodada de licitao de partilha de produo em outubro de 2013.

    6 A evoluo da produo nacional ser comentada no item 1.5.2.

    7 A alterao constitucional flexibilizou o monoplio na explorao e produo de petrleo e gs natural, retirando a exclusividade da Petrobras e possibilitando que outras empresas, nacionais ou estrangeiras, participassem dessas atividades. A mudana criou condies para implantao do atual regime de concesso.

  • 11

    Essas decises perpassam por vrias questes de fundo. O regime jurdico-

    regulatrio uma complexa composio que visa harmonizar diversos objetivos e

    polticas do governo com os interesses dos investidores. A Petrobras desempenha

    o dual papel de instrumento governamental na poltica setorial e agente econmico

    principal das atividades de E&P no Brasil. Quais so essas questes? H polticas e

    diretrizes estabelecidas e atualizadas na legislao. Como elas sero atendidas?

    Ponto-chave na definio dos regimes regulatrios dos pases produtores e

    exportadores de petrleo, um adequado sistema de captura de renda para o

    governo deve visar uma estratgia eficiente no somente no curto prazo, mas

    tambm no longo prazo. Este tambm foi um dos principais argumentos de defesa

    do modelo de partilha de produo para o novo marco regulatrio brasileiro,

    defendendo a preservao da riqueza oferecida pelo petrleo para as geraes

    futuras do Pas.

    Este trabalho visa abordar essas questes e, diante do estabelecimento do

    novo regime de partilha de produo, recm-iniciado com o leilo de Libra, analisar

    as implicaes e os riscos envolvidos na estratgia adotada.

    Como metodologia de abordagem, ser disposto um contexto, haver uma

    descrio da estrutura regulatria que abrange o modelo de partilha de produo e

    a licitao da rea de Libra, haver um enfoque nos instrumentos regulatrios

    utilizados com meno s teorias econmicas que ajudam a explic-los, na rea de

    incentivos e regulao, e, por fim, anlise emprica a partir da experincia obtida

    com a primeira licitao de partilha de produo (leilo de Libra).

    Para isso, o trabalho ir oferecer um contexto deste complexo setor e suas

    relaes econmicas, regulatrias e contratuais existentes, de modo simplificado

    (devido j vasta literatura disponvel acerca de E&P e seus regimes jurdicos),

    mas suficiente para dar ambiente anlise das questes inerentes

    implementao do modelo brasileiro de partilha de produo e suas instituies.

  • 12

    A anlise tem foco nos instrumentos regulatrios e suas possibilidades de

    aplicao vis--vis com os resultados pretendidos. Em sequncia, uma oportuna

    avaliao acerca da Primeira Rodada de licitao do regime de partilha de

    produo, realizada pela ANP.

    1. E&P ASPECTOS GERAIS E SUA EVOLUO NO BRASIL

    A explorao e produo de petrleo e gs natural uma atividade

    econmica acessvel apenas a empresas especficas. Alm de complexa, requer

    uso intensivo de capital, tecnologia, conhecimento e logstica. Para obter esses

    recursos energticos necessrio localizar suas jazidas e extra-los do subsolo.

    Recurso natural, normalmente encontrado a milhares de metros abaixo do subsolo,

    quase sempre sofre restries geolgicas de acesso. A perfurao nica forma de

    se confirmar definitivamente a presena ou ausncia de hidrocarbonetos em uma

    formao geolgica (FEUILLET-MIDRIER, 2011).

    Desse modo, precede o processo de extrao e produo de petrleo e gs

    natural importante etapa de explorao de reas e prospeco, denominada fase de

    explorao, para, somente nos casos de sucesso na identificao e na avaliao da

    viabilidade tcnica e econmica da jazida, avanar fase de produo.

    1.1 E&P EXPLORAO E PRODUO DE LEO E GS NATURAL

    A explorao de P&G se desenvolve mediante um grande conjunto de

    mtodos de investigao. No possvel determinar a presena de petrleo a partir

    da superfcie do solo (GAUTO, 2011). Para se perfurar um local procura de

    petrleo preciso antes que obtenha dados geofsicos e se faa um complexo

    estudo geolgico da bacia para definir o ponto com melhores chances de ser

    perfurado. O objetivo encontrar depsitos de hidrocarbonetos em volumes

    significativos.

  • 13

    Depsitos de hidrocarbonetos consistem em acumulaes nos poros de

    uma rocha sedimentar os quais se forma um reservatrio de petrleo ou gs. So

    depsitos que ocorrem em bacias sedimentares formadas h milhes de anos

    (FEUILLET-MIDRIER, 2011). O primeiro estgio em um ciclo de explorao e

    produo corresponde procura de depsitos de hidrocarbonetos, que sero

    explorados se as condies tcnico-econmicas permitirem.

    Um projeto tpico de explorao e produo de petrleo e gs pode ser

    descrito pelas seguintes fases (TORDO, 2009):

    i) Explorao

    ii) Desenvolvimento

    iii) Produo

    iv) Abandono

    1.1.1 EXPLORAO

    Durante a fase de explorao, so realizados levantamentos geolgicos e

    geofsicos (tais como levantamentos ssmicos e outras sondagens). Os dados

    obtidos so processados e interpretados e, se houver indcios positivos, so feitas

    perfuraes exploratrias.

    Caso haja descoberta nas avaliaes, novos poos so perfurados para

    delimitar a rea do reservatrio e estabelecer a quantidade de leo recupervel e

    estrutura tipo de produo. Em seguida, planejamento do desenvolvimento e

    estudos de viabilidade so realizados e um plano de desenvolvimento preliminar

    utilizado para estimar os custos.

    1.1.2 DESENVOLVIMENTO

    Se a avaliao demonstrar que as caractersticas do reservatrio so

    suficientes para justificar a produo, ento se inicia o estgio do desenvolvimento

    da produo, que envolve perfurar os futuros poos de produo e instalar os

  • 14

    equipamentos necessrios. Tambm so perfurados poos de injeo para

    aumento da capacidade de produo dos produtores.

    Normalmente, depois das perfuraes de desenvolvimento da produo

    tambm so construdos meios de transporte.

    1.1.3 PRODUO

    Uma vez que os poos e as instalaes esto concludos, a produo

    comea. Testes devem ser realizados periodicamente para garantir a produtividade

    contnua dos poos. Outros poos secundrios de recuperao podem ser

    utilizados para aumentar a produtividade em um momento posterior.

    A produo tambm envolve atividades de processamento,

    armazenamento, medio e servios acessrios.

    1.1.4 ABANDONO

    No fim da vida til do campo, o que para a maioria das estruturas ocorre

    quando o custo de produo da instalao igual receita produo, tomada

    uma deciso de abandonar. O planejamento para abandono comea geralmente um

    ou dois anos antes da data prevista para desativao (ou mais cedo, dependendo

    da complexidade da operao).

    1.2 ATIVIDADE DE RISCO

    As atividades de explorao, desenvolvimento e produo de petrleo

    envolvem diferentes nveis e tipos de riscos e incertezas. necessrio avaliar e

    realizar um prognstico preciso acerca da existncia e tamanho dos recursos de

    petrleo e gs, bem como da sua qualidade, potenciais nveis de produo, custos

    de desenvolvimento e dos preos futuros no mercado mundial. A incerteza a

    respeito da existncia e valor dos recursos petrolferos torna a sua gesto uma

    tarefa complexa.

  • 15

    Nem sempre a perfurao de um poo resulta em uma descoberta de

    petrleo. A maioria dos poos pioneiros no resulta em descobertas aproveitveis

    (GAUTO, 2011).

    De forma resumida, os principais riscos envolvidos no planejamento das

    atividades de E&P podem ser classificados como:

    Geolgico relacionado com a probabilidade da presena de

    hidrocarbonetos em um local especfico avaliado, a qualidade e

    volume encontrados, bem com a tecnologia necessria a sua

    extrao;

    Financeiro relacionado ao projeto de E&P e suas variveis

    econmicas;

    Poltico inerente a cada regio ou pas e os aspectos jurdico-

    institucionais.

    O emprego de capital elevado e grandes investimentos so necessrios

    vrios anos antes da produo, na realizao da fase exploratria.

    O risco inerente indstria de E&P. A taxa mdia de sucesso8 de

    explorao mundial de cerca de um em cada trs poos (33 por cento). Na

    dcada de 1960, a mdia foi de um em cada seis (17 por cento). H grande

    variao desse ndice, conforme as regies geogrficas e mesmo entre bacias de

    uma mesma regio.

    Em razo disso, as empresas operadoras costumam trabalhar com uma

    carteira de projetos, explorando vrias reas distintas. Os sucessos obtidos iro

    cobrir as despesas dos projetos que no que no conseguem atingir o nvel de

    comercialidade e, portanto, no recuperam, por si, seus investimentos.

    8 Indicador utilizado pela indstria do petrleo que compara a quantidade de poos bem sucedidos na explorao em relao ao total de poos perfurados (LEPEZ, 2011)

  • 16

    1.3 DELEGAO DAS ATIVIDADES

    Em geral, os recursos naturais existentes no subsolo so propriedade do

    Estado. Cada pas controla suas atividades petrolferas explorando diretamente ou

    concedendo o direito de explorar hidrocarbonetos.

    A situao mais observada a delegao do Estado a empresas

    operadoras, sob variadas formas de modelos contratuais, conforme o respectivo

    regime jurdico-regulatrio estabelecido para regular as atividades de explorao e

    produo no pas.

    Dada a incerteza caracterstica das atividades de E&P, o processo de

    delegao enfrenta uma questo crucial: avaliar a rea a ser licenciada. Nem as

    empresas interessadas, nem o governo sabem previamente se o petrleo e o gs

    sero encontrados, em quais quantidades, a que custo sero produzidos, e a que

    preo eles sero vendidos. Este fato implica em risco de que a avaliao acerca do

    valor da outorga corresponda a um preo significativamente abaixo ou acima do

    valor compatvel com a renda a ser obtida do recurso extrado da rea a ser

    outorgada.

    Decidir quem, e em que medida, assumir o risco dessas atividades uma

    importante deciso poltica para os pases produtores de P&G. Os governos tm

    basicamente quatro alternativas: (a) desenvolver diretamente o recurso; (b) pagar

    uma empresa de petrleo para desenvolver o recurso; (c) vender o direito de

    desenvolver o recurso a uma empresa de petrleo; ou (d) implementar uma

    combinao dessas opes.

    As regras que comandam as atividades de E&P podem variar

    substancialmente, conforme estratgia definida por cada pas. A escolha dessa

    estratgia se d em funo da necessidade de se criar polticas eficientes para a

    contratao de direitos de E&P, de modo atrair investidores e contemplar os

    objetivos do pas na administrao de suas reservas. Diferentes formas de

    contratao so possveis para execuo da estratgia escolhida, seja por

  • 17

    negociao direta ou licitaes. Os pases adotam sistemas com maior ou menor

    flexibilidade, de acordo com o respectivo marco regulatrio.

    1.4 TIPOS DE CONTRATO

    Para delegao de direitos de E&P, o estado ir contratar um agente

    econmico, uma empresa operadora para realizar essas atividades. Para isso,

    necessrio estar definido o processo de escolha e o modelo contratual que ser

    adotado.

    Representando a maioria dos casos que regem a relao entre o governo

    do pas produtor e os investidores em operaes de explorao e produo de

    petrleo e gs, pode-se considerar trs tipos bsicos de contratos:

    i) Contrato de concesso;

    ii) Contrato de partilha de produo; e

    iii) Contrato de servio.

    O contrato de concesso a forma mais comum de contratao e, em

    geral, h mais ocorrncia em pases desenvolvidos e os de partilha de produo

    nos estados em desenvolvimento (EI SOURCE BOOK, 2013). Os contratos de

    servio (menos comum das trs formas contratuais) tendem a ser encontrados nos

    estados com maior tendncia nacionalista e cujas reservas apresentam menores

    riscos exploratrios.

    1.4.1 CONTRATO DE CONCESSO

    O modelo de concesso o mais antigo adotado na histria da explorao

    de petrleo e gs, que se iniciou no sculo 19, nos Estados Unidos, e no incio no

    sculo passado, nos pases do Oriente Mdio (BNDES, 2009).

  • 18

    O regime de concesso consiste em conceder a uma empresa de petrleo

    (ou consrcio) o direito exclusivo de explorar e produzir hidrocarbonetos dentro de

    uma rea especfica (chamada de rea de concesso ou de licena, ou bloco

    exploratrio) durante um prazo especfico. A empresa assume todos os riscos e os

    custos associados com a explorao, desenvolvimento e produo de petrleo na

    rea coberta pela concesso.

    Nesse regime, a propriedade do petrleo in situ (subsolo) pertence ao

    Estado at quando o petrleo for produzido, a partir da cabea do poo de produo

    ponto a partir do qual se transfere a propriedade ao investidor. Ao final da

    concesso, os equipamentos e instalao destinados s atividades de E&P de

    hidrocarbonetos, normalmente passam para o Estado e o investidor geralmente

    responsvel pelo abandono e restaurao do local (TORDO, 2011).

    So caractersticas comuns ao contrato de concesso:

    A empresa de petrleo tem o direito exclusivo de explorar a rea e,

    aps descoberta comercial, pode produzir petrleo sua prpria conta e

    risco em uma determinada rea e por um perodo especfico de tempo;

    A empresa de petrleo detm a totalidade da produo de petrleo e

    pode dispor livremente da mesma, sujeita s tributaes e

    participaes governamentais incidentes;

    O pas produtor e continua a ser o nico proprietrio do petrleo no

    solo;

    A empresa de petrleo paga um royalty sobre a produo para o pas

    produtor;

    A empresa de petrleo paga os tributos incidentes sobre a atividade,

    como o imposto de renda sobre os lucros obtidos.

  • 19

    1.4.2 CONTRATO DE PARTILHA DE PRODUO

    O contrato de partilha de produo foi desenvolvido na Indonsia no incio

    da dcada de 1960. Atualmente, tem sido utilizado na frica e na sia, como

    modelo na regulao das atividades de explorao e produo em seus territrios

    (BNDES, 2009).

    Esse tipo de contrato foi concebido como alternativa ao modelo de

    concesso. Suas caractersticas expressam maior participao e controle do Estado

    dessas atividades e tambm estabelece reserva de propriedade dos

    hidrocarbonetos produzidos. Diretamente ou por meio de empresas estatais, o

    Estado produtor tem maior atuao, pelo regime de partilha de produo, na

    administrao e na negociao, ampliando seu controle das atividades petrolferas.

    Considerando a importncia estratgica e a fora econmica das atividades

    de E&P de hidrocarbonetos na maioria dos pases produtores, ao reservar para o

    Estado a propriedade do leo e do gs produzidos, emergem aspectos polticos

    ligados a estas atividades, tais como nacionalismo e maior controle estatal,

    colocadas em relevo como poder estratgico.

    A partilha de produo outorga a um consrcio ou empresa de petrleo o

    direito de explorar e produzir hidrocarbonetos dentro de uma rea especificada e

    por um perodo de tempo limitado. O contratado assume todos os riscos e os custos

    de explorao em troca de uma parcela do petrleo produzido a partir da rea do

    contrato. A produo compartilhada entre o Estado e a empresa produtora de

    acordo com regras definidas no contrato.

    No regime de partilha de produo, a propriedade do petrleo extrado do

    Estado, em contraste com a propriedade do concessionrio, no caso da concesso.

    A transferncia da propriedade da parte da produo empresa produtora

    definida no contrato, indicando o ponto de entrega. A propriedade de equipamentos

    e instalaes destinados explorao e produo de hidrocarbonetos, geralmente,

    passa para o Estado ao final do contrato.

  • 20

    A contratada assume todos os custos e riscos da explorao, no

    possuindo qualquer direito de indenizao contra o Estado caso o campo explorado

    no seja comercivel.

    Em caso de sucesso das operaes, parte da produo destinada

    contratada para cobrir seus custos de explorao, desenvolvimento e produo.

    Essa parcela normalmente denominada custo em leo (costoil). O petrleo

    remanescente, denominado excedente em leo (profitoil), partilhado entre o pas

    produtor e a contratada de acordo com definies prvias em contrato, de forma fixa

    ou progressiva, conforme os nveis de volume de produo.

    O Estado pode participar da administrao do negcio diretamente ou por

    meio de uma empresa especfica para acompanhar a execuo dos respectivos

    programas de explorao e produo. A operao do projeto de explorao e

    produo de petrleo da contratada.

    Nos pases que utilizam o regime de partilha de produo, comum a

    empresa estatal de petrleo atuar como parceira nos empreendimentos,

    compartilhando tambm a gesto das atividades de E&P (BNDES, 2009).

    A parte da produo que cabe ao Estado retida e administrada pelo

    prprio Estado. O Estado pode gerenciar diretamente a comercializao de seu

    petrleo ou mesmo contratar a prpria exploradora do campo.

    O profitoil, em regra, costuma ser dividido razo de 60% para o Estado e

    40% para o contratante (GOMES, 2009). Esse percentual de partilha pode variar,

    geralmente, em funo dos seguintes aspectos: i) o volume de produo; ii) o preo

    do petrleo; e iii) a taxa de retorno esperada pelo investimento.

    Por exemplo, a partilha do lucro em leo observada em contratos da

    Indonsia apresenta propores 50% 50%, aplicveis para nveis de produo

    diria mais baixos, e 85% 15%, aplicveis faixa de produo mais elevada (em

    favor do Estado) (GUIRAUDEN, 2011).

  • 21

    1.4.3 CONTRATO DE SERVIOS

    Menos usual entre as modalidades de contratao do setor de P&G, o

    contrato de servios se apresenta de formas distintas, conforme o grau de risco

    assumido pela empresa de petrleo. O pas produtor ou sua empresa estatal de

    petrleo contrata os servios (capacidade tcnica e financeira) de uma empresa de

    petrleo.

    Os contratos de servios so observados principalmente no Oriente Mdio e

    na Amrica Latina. Essa modalidade especfica a nica forma de acesso s

    reservas em determinados pases do como o Ir, Iraque e Arbia Saudita, bem

    como no Mxico, (BNDES, 2009). Caractersticas relevantes desse tipo de contrato

    so a propriedade dos hidrocarbonetos, reservada ao Estado produtor, e a

    transferncia do conhecimento e tecnologia, de domnio da empresa contratada.

    Na forma mais tradicional de contrato de servios, a empresa produtora de

    petrleo no incorre nos riscos exploratrios. Quando h uma produo comercial

    da rea do contrato, a contratada reembolsada por seus custos e remunerada por

    seus servios e pelo risco que tomou. Em contrapartida, no possui participao na

    receita do petrleo produzido.

    Nessa modalidade, os servios de explorao e produo so remunerados

    independentemente do sucesso nas atividades desenvolvidas. O pagamento

    normalmente em dinheiro, mas o contrato de servio tambm pode prever o

    pagamento do servio em espcie.

    O contrato de servios tambm existe em verso que pode apresentar uma

    clusula de risco pela qual a contratada assume os custos e o exclusivo risco de

    explorar e produzir o leo em determinada regio. Nesse caso, a remunerao da

    contratada sujeita descoberta comercialmente vivel de leo, quando a empresa

    operadora, apesar de no deter a titularidade do leo produzido, passa a ter direito

    de receber um percentual contratualmente estabelecido sobre a produo realizada

    e pode ser reembolsada dos custos incorridos. Quando no h descoberta, a

  • 22

    contratada no recebe qualquer remunerao e suporta todos os custos realizados

    no perodo exploratrio.

    Nos contratos de servios, com clusula de risco ou no, a propriedade dos

    hidrocarbonetos produzidos pertence, exclusivamente, ao Estado produtor.

    1.5 BREVE HISTRICO DE E&P NO BRASIL

    Apesar de j haver atividades exploratrias de petrleo no Brasil desde o

    sculo XIX, o primeiro campo comercial foi descoberto somente em 1941, em

    Candeias (BA) (MME, 2013).

    Aps a Constituio de 1946, teve incio uma campanha nacionalista em

    defesa da soberania brasileira sobre o recurso natural, conhecida pela expresso:

    O Petrleo Nosso!, que propagava o movimento do grupo dos que defendiam

    que o Estado deveria ter uma empresa prpria que explorasse o petrleo em nome

    da sociedade brasileira.

    O Pas dividiu-se entre aqueles que achavam que o petrleo deveria ser

    explorado exclusivamente por uma empresa estatal brasileira e aqueles que

    defendiam que a prospeco, o refino e a distribuio deveriam ser atividades

    exploradas por empresas privadas, estrangeiras ou brasileiras. Os nacionalistas,

    influenciados pelo general Horta Barbosa, argumentavam que se o Brasil no

    criasse uma empresa estatal, o produto estratgico para o desenvolvimento

    econmico fatalmente seria oligopolizado pelas grandes corporaes internacionais

    (BERCOVICI, 2011).

    Com iniciativa de Horta Barbosa, a campanha O Petrleo Nosso! foi

    iniciada em 1947 e teve alcance nacional para se convencer vrios segmentos da

    sociedade brasileira. Tal movimento foi fortalecido com a eleio de Getlio Vargas,

    em 1950. Em 1953, foi institudo o monoplio estatal da pesquisa, lavra, refino e

  • 23

    transporte de petrleo e seus derivados, e criada a Petrleo Brasileiro S.A. -

    Petrobras.

    Ainda nos anos 50, a Petrobras iniciou atividades em campos onshore

    (terra), no Estado da Bahia e, em sequncia, em Sergipe. A partir de ento, a

    histria nacional de E&P caminhou intimamente com a da Petrobras.

    A explorao offshore (mar) surgiu na dcada de 60, gerando a primeira

    descoberta em 1968, com o Campo de Guaraciema (SE). Aps as primeiras

    descobertas, outras prospeces ampliaram significativamente a produo

    petrolfera brasileira.

    A Petrobras tambm investia nas reas de refino. Em 1961, foi fundada a

    REDUC Refinaria de Duque de Caxias, primeira construda pela Empresa, aps

    outras incorporaes. Em 1971, foi criada a Petrobras Distribuidora, tornando-se

    lder nacional no segmento j em 1975.

    Em decorrncia dos choques de petrleo, de 1973 e de 1979, que elevaram

    subitamente os preos do produto em razo da crise internacional decorrente do

    embargo, pela OPEP, ao fornecimento de petrleo aos Estados Unidos da Amrica

    e Europa, a Petrobras priorizou os investimentos em E&P.

    Em 1975, o governo federal autorizou a assinatura de contratos de servios

    com clusula de risco, o que permitiu a participao de empresas privadas na

    explorao de petrleo no Brasil.

    As atividades direcionadas para campos offshore levaram descoberta do

    campo de Garoupa, em1974, no litoral do Estado do Rio de Janeiro, iniciando srie

    de descobertas na bacia de Campos, que veio a se tornar a maior regio produtora

    brasileira. Com o campo de Enchova, iniciou-se a produo da rea em 1977.

    A etapa seguinte de evoluo da Petrobras consistiu em superar um desafio

    tecnolgico: a E&P offshore em guas profundas. Para isso, a Empresa investiu

    fortemente em pesquisa e tecnologia de explorao, obtendo sucesso em

  • 24

    profundidades cada vez maiores. O primeiro campo gigante do Pas em guas

    profundas foi descoberto em 1984, com Albacora, na Bacia de Campos (RJ).

    A partir de ento, cresceu o desenvolvimento e o domnio da tecnologia de

    explorao petrolfera em guas profundas e ultra profundas. Em 1985, foi

    descoberto o campo de Marlim, na bacia de Campos, ano em que j se produzia

    metade do petrleo consumido no Brasil.

    O avano permitiu, em 1997, superar a marca de um milho de barris

    dirios de petrleo. Em 2000, a marca de 1,5 milho de barris/dia foi alcanada,

    com 40% da produo nacional advindo da extrao do campo de Marlim.

    J atuando em guas ultra profundas, a Petrobras bateu o recorde brasileiro

    de profundidade de perfurao com um poo de 6.915m na bacia de Santos, em

    2005. Em 2006, o Brasil conquistou a autossuficincia do setor, com de produo

    nacional de petrleo e gs de 1,9 milho de barris dirios. Em 2007, foi revelada a

    descoberta da provncia do pr-sal.

    1.5.1 A QUEBRA DO MONOPLIO DA PETROBRAS E O NOVO MARCO

    REGULATRIO

    Aps a Constituio de 1988, houve intensa discusso acerca da

    manuteno do controle nacional sobre os recursos naturais estratgicos,

    particularmente os recursos minerais de petrleo, e a participao de capital

    estrangeiro na explorao destes.

  • 25

    A aplicao de teses neoliberais na Amrica Latina, influenciadas pelo

    chamado Consenso de Washington9 deu fora proposta de flexibilizao do

    monoplio da Unio sobre esses recursos (BERCOVICI, 2011).

    Sob argumentos de que haveria carncia de recursos para investir na

    explorao petrolfera e de que o petrleo s seria estratgico para os pases do

    Oriente Mdio, que possuam grandes reservas petrolferas, demovia-se a ideia de

    que o monoplio estatal tinha um significado estratgico para o Brasil. Havendo

    propostas, inclusive, de privatizao da Petrobras. Para opositores a essas ideias, a

    Petrobras tornou-se um smbolo de luta pela soberania e desenvolvimento nacional.

    Como resultado do embate poltico, a Petrobras no foi privatizada, mas

    retirou-se sua exclusividade de execuo sobre o monoplio da Unio sobre o

    petrleo. A Emenda Constitucional n. 9, de 1995, alterou o 1 do art. 177 da

    Constituio Federal do Brasil e permitiu a execuo das atividades de explorao e

    produo de petrleo diretamente pela Unio ou por meio de concesses a

    empresas estatais ou privadas, inclusive de capital estrangeiro.

    Prevaleceu a ideologia de introduzir a competio e a inteno de se atrair

    investimentos e a participao de outras empresas (alm da Petrobras) para

    alavancar o desenvolvimento do setor de petrleo e gs no Brasil. Em sequncia, a

    Lei 9.478/97 regulamentou a nova disposio constitucional e reestruturou o

    controle estatal do setor.

    Entre as principais alteraes trazidas pelo marco regulatrio brasileiro

    introduzido pela EC 9/95 e, principalmente, pela Lei 9.478/97 esto:

    9 Entendimentos econmicos comuns de organismos financeiros internacionais sediados em Washington que geraram um programa de poltica econmica fiscal, recomendado pelo FMI em 1990 para pases em desenvolvimento, que inclua liberalizao dos investimentos estrangeiros, privatizao de empresas estatais e regulao econmica.

  • 26

    i) Criao de agncia reguladora para o setor (ANP);

    ii) Criao do Conselho Nacional de Poltica Energtica;

    iii) Introduo de outras participaes governamentais, alm dos royalties

    (como o bnus de assinatura, participao especial e aluguel pela

    ocupao e reteno das reas);

    iv) Elevao da alquota de royalties de 5 para 10% sobre a produo;

    v) Mecanismo prprio de valorao do preo do petrleo e gs

    produzidos no Brasil;

    vi) Inovaes na forma distributiva e de recolhimento da arrecadao;

    vii) Abertura do mercado para outras companhias, e

    viii) Incentivo ao desenvolvimento da indstria local.

    Com o novo marco, embora a Petrobras no tenha sido privatizada, passou

    a ser concessionria de E&P e a competir com as outras empresas pelo mercado

    nacional. Petrobras foi concedido direito a todos os campos que j produziam

    petrleo e gs naquela poca, bem como os blocos onde j havia descobertas

    comerciais ou investimentos exploratrios significativos. Em 1998, a Petrobras

    assinou contratos de licenciamento de 115 blocos de explorao e 282 campos em

    desenvolvimento ou produo. As reas restantes foram devolvidas ANP para

    oferta em licitaes.

    1.5.2 A EVOLUO DE E&P NO REGIME DE CONCESSO

    A partir da Lei 9.478/97, a ANP passou a promover rodadas de licitaes

    para outorga sob o regime de concesso, sendo a primeira realizada em 1999. Em

    2013, foi realizada a dcima segunda rodada de licitaes da Agncia.

  • 27

    Empresas nacionais e estrangeiras participaram das rodadas de licitao

    efetivamente realizadas10 pela ANP at 2013, arrematando 885 blocos

    exploratrios. At 2012, havia 77 empresas concessionrias 38 estrangeiras

    atuando no Brasil em atividades de explorao e produo de petrleo e gs

    natural.

    Tabela 1 Resultados das rodadas de licitao para leiles de concesso

    Rodadas R 1 R 2 R 3 R 4 R 5 R 6 R 7 R 9 R 10 R 11

    Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2007 2008 2013

    Blocos Arrematados

    12 21 34 21 101 154 251 117 54 120

    Fonte: Elaborao prpria, com dados da ANP

    A mudana promovida no setor nacional de petrleo acelerou a explorao

    e desenvolvimento de seus recursos petrolferos do Pas. Em 2003, ano em que a

    ANP promoveu a 5 Rodada de Licitaes de blocos exploratrios, a Shell foi

    primeira empresa estrangeira a produzir petrleo aps a flexibilizao do monoplio

    estatal, com incio de produo no campo de Bijupir & Salema, na Bacia de

    Campos (MME).

    Novas descobertas de bacias incrementaram a evoluo das reservas de

    petrleo e gs natural. Em 2006, o volume de produo superou, pela primeira vez,

    a demanda total da economia nacional, gerando a chamada autossuficincia.11

    10 A 8 Rodada foi suspensa em janeiro de 2007 em razo de liminar concedida pela Justia Federal. Foi cancelada, definitivamente, pela ANP, por meio da Resoluo de Diretoria n 593, de 04 de julho de 2012.

    11 Entendida somente em termos de volume produzido e consumido no pas (em estatsticas de 2006) posteriormente, com o aumento do consumo acima da produo, o Brasil perdeu essa condio). No obstante, as refinarias nacionais processam um tipo de leo mais leve do que o produzido no Brasil (tipo pesado), o que mantm a necessidade de importar petrleo (leve e mais caro) e exportar o produzido no Pas (pesado e mais barato).

  • 28

    De 1998 at 2012, as reservas provadas brasileiras de petrleo mais que

    dobraram: de 7,1 bilhes de barris para 15 bilhes de barris. No mesmo perodo, a

    produo anual de petrleo cresceu de um milho de barris dirios, em 1998, para

    2,13 milhes de barris dirios, e a de gs natural passaram de 29,6 milhes de

    m/dia para 63 milhes de m/dia.

    O cenrio de domnio do setor pela Petrobras, no entanto, pouco mudou

    com o marco regulatrio da Lei 9.478/97. O amplo conhecimento da Petrobras e

    experincia adquirida, operando em bacias de petrleo do Brasil, permitiram

    Empresa permanecer como a maior detentora individual de concesses, enquanto

    que o Estado ainda mantm o controle acionrio da empresa. Aps a quebra do

    monoplio da Petrobras, a Empresa ainda detm mais de 90% na produo

    nacional de petrleo.

    Grfico1 Participao das empresas na produo nacional de P&G

    Fonte: ANP (2012)

  • 29

    1.5.3 O PR-SAL, A INSTITUIO DO REGIME DE PARTILHA DE PRODUO

    E A CESSO ONEROSA

    Em 2006, a Petrobras j havia anunciado a existncia de indcios de

    petrleo no pr-sal, confirmando a descoberta em 2007. Apesar da rea j ser

    conhecida, aguardou-se a confirmao de haver tecnologia para a extrao. Com a

    evoluo das avaliaes, evidenciou-se que a regio denominada pr-sal se

    configurava em uma das maiores provncias petrolferas mundiais.

    A descoberta do pr-sal alterou a perspectiva sobre as reservas petrolferas

    do Pas e seu potencial de produo. Em razo disso, iniciou-se uma movimentao

    em carter de urgncia por parte do governo para avaliao de um modelo

    regulatrio apropriado para o melhor aproveitamento desse potencial. Foi

    constituda pelo Presidente da Repblica uma comisso interministerial com a

    atribuio de estudar e propor as alteraes necessrias e adequadas a mudana

    de modelo. Entre as premissas consideradas, tendo em vista o elevado potencial

    petrolfero, o aumento da capacidade de deciso do Estado sobre a gesto dos

    recursos petrolferos.

    Declarando objetivo de preservar o interesse nacional na promoo do

    aproveitamento racional dos recursos energticos do Pas, o Conselho Nacional de

    Poltica Energtica (CNPE), em 8 de novembro de 2007, excluiu da Nona Rodada

    de Licitaes 41 blocos relacionados s possveis acumulaes em reservatrios do

    pr-sal situados nas Bacias do Esprito Santo, de Campos e de Santos.

    As propostas encaminhadas ao Congresso Nacional contemplaram a

    adoo do regime de partilha de produo para o pr-sal sob a perspectiva de que,

    para essa rea, so estimados riscos exploratrios extremamente baixos e grandes

    rentabilidades proporcionadas pelo volume de leo existente. De acordo com o

    CNPE, essas condies justificariam a necessidade de haver um marco regulatrio

    ajustado preservao do interesse nacional, mediante maior participao nos

    resultados e maior controle da riqueza potencial pela Unio.

  • 30

    O contexto do pr-sal produziu um cenrio para o pas de potencial grande

    exportador mundial de petrleo, um incentivo para se estabelecer maior controle

    nacional do setor e fortalecer a estatal Petrobras. Esse fato reacendeu o mpeto

    nacionalista, j conhecido na dcada de 50 pela referida campanha O Petrleo

    Nosso!. Na proposta da nova regulamentao, foi reservado um papel especial

    para a Petrobras.

    Com isso, entrou no bojo das mudanas no marco regulatrio um projeto

    para capitalizar a Petrobras e fortalec-la para aumentar sua capacidade de

    explorar o pr-sal.

    O processo legislativo travado a partir da proposta do Poder Executivo,

    aps muita polmica, culminou na instituio do regime de partilha de produo

    para reas especficas de explorao e produo de petrleo e gs natural, que foi

    estabelecido pela Lei 12.351/2010 (Lei do Pr-sal), reservando Petrobras a

    exclusividade das operaes. Paralelamente ao modelo regulatrio, foi elevada a

    discusso acerca da distribuio das rendas petrolferas, bem como sobre a

    alquota de royalties a ser fixada para o novo regime.

    Um papel de destaque foi conferido Petrobras pelo novo marco

    regulatrio, espelhado por meio de dispositivos que:

    i) Facultam Unio celebrar o contrato de partilha da produo

    diretamente com a Petrobras, dispensada a licitao;

    ii) Conferem exclusividade Petrobras, como operadora nica de todos

    os blocos sob o regime de partilha de produo, assegurando-lhe uma

    participao mnima de 30% em cada contrato;

    iii) Cederam Petrobras direitos exploratrios para produo de cinco

    bilhes de barris equivalentes de petrleo em reas pertencentes

    Unio, localizadas no polgono do pr-sal, como parte de operao de

    capitalizao da empresa, mediante aumento da participao

    acionria da Unio na estatal.

  • 31

    Para formalizar o procedimento de capitalizao da Petrobras, foi criado um

    terceiro tipo de contrato no marco regulatrio nacional, visando essa situao mais

    especfica: o contrato de cesso onerosa. A Unio Federal cedeu, de forma

    onerosa12, Petrobras o exerccio das atividades de pesquisa e lavra de petrleo

    em reas no concedidas localizadas no pr-sal, at o limite de cinco bilhes de

    barris equivalentes de petrleo, com a finalidade de capitalizar a empresa para a

    explorao do pr-sal, j que ela foi definida como operadora nica do regime de

    partilha de produo.

    O contrato de cesso onerosa, celebrado em 03 de setembro de 2010,

    relacionou seis reas definitivas (Florim, Franco, Sul de Guar, Entorno de Iara, Sul

    de Tupi, Nordeste de Tupi) e uma contingente (Peroba) para garantir a produo

    contratada (cinco bilhes de barris). O contrato de cesso onerosa no prev a

    incidncia de participaes especiais na produo, apenas royalties.

    O regime de partilha de produo, porm, no substituiu o de concesso.

    Sua aplicao determinada exclusivamente para reas de grande potencial

    produtivo (pr-sal e reas definidas como estratgicas). A Lei 12.351/2010

    estabeleceu formalmente um polgono fisicamente definido como rea do pr-sal,

    mediante a indicao das respectivas coordenadas geogrficas13. As demais reas

    nacionais de explorao permanecem reguladas pelo regime de concesso.

    12 A Lei n 12.276, de 30/6/2010, autorizou a Unio a ceder onerosamente Petrobras uma rea com capacidade produtiva equivalente a 5 bilhes de barris de petrleo. Em contrapartida, a Unio adquiriu maior participao acionria na Petrobras. Depois de um processo de venda de aes (capitalizao) no mercado, em setembro de 2010, a participao total o Estado brasileiro (Unio federal, BNDESPar, BNDES, Fundo de Participao Social e Fundo Soberano somados) aumentou de menos de 40% para 47,8% do capital social da companhia.

    13 Art. 2, inciso IV rea do pr-sal: regio do subsolo formada por um prisma vertical de profundidade indeterminada, com superfcie poligonal definida pelas coordenadas geogrficas de seus vrtices estabelecidas no Anexo desta Lei, bem como outras regies que venham a ser delimitadas em ato do Poder Executivo, de acordo com a evoluo do conhecimento geolgico.

  • 32

    2. REGIMES JURDICO-REGULATRIOS PARA E&P

    A organizao das atividades de E&P em um pas se desenha pelo seu

    regime jurdico-regulatrio de explorao e produo de hidrocarbonetos, que

    determina o modo como o Estado promove as atividades petrolferas em sua regio

    e se relaciona com os demais agentes do setor.

    Diante dos riscos e incertezas que envolvem as atividades de E&P, a

    escolha da estratgia adequada, dentre amplas possibilidades de arranjos, est

    relacionada aos objetivos governamentais para tornar eficiente a poltica setorial.

    A deciso de explorar os recursos de petrleo tambm abrange um amplo

    conjunto de avaliaes, tais como se esses recursos devem ou no ser explorados,

    em que ritmo explorar e quem deve realizar a explorao (Tordo, 2011).

    2.1 OBJETIVOS GOVERNAMENTAIS

    A disponibilidade e o volume de petrleo em quantidades significativas

    podem representar importantes benefcios econmicos, possibilidades de

    desenvolvimento e ter grandes influncias nas estratgias de governo de um pas

    produtor. Por isso, existe uma variedade de objetivos econmicos, sociais e

    polticos relacionados no estabelecimento do regime jurdico-regulatrio de E&P.

    As diretrizes e polticas setoriais de cada pas para as atividades de E&P

    visam atingir determinados objetivos que podem ser no-econmicos (como a

    proteo da soberania e do interesse nacional) ou econmicos e fiscais (como

    desenvolvimento econmico e tecnolgico, gerao de riquezas e maximizao das

    receitas do setor).

  • 33

    2.1.1 SOBERANIA E INTERESSE NACIONAL

    A soberania do Estado sobre os recursos naturais vem sendo discutida em

    foro internacional desde a dcada de 1950, em virtude de direitos contratuais ou de

    propriedade reclamados por outros estados ou empresas estrangeiras, geralmente

    contraponto os pases centrais e os perifricos (Bercovicci, 2011). A soberania

    permanente sobre os recursos naturais parte da soberania e independncia

    econmica dos estados, reconhecida pela ONU14, que declarou o direito das naes

    de dispor livremente de seus recursos naturais para utiliz-los visando ao

    desenvolvimento nacional e ao bem-estar de seu povo.

    No setor de E&P, a questo da soberania e do interesse nacional, na

    maioria dos pases, est refletida na normatizao sobre a propriedade dos

    recursos do subsolo, geralmente estabelecida em uma lei do petrleo ou sobre os

    recursos minerais. Geralmente, h referncias na constituio do pas que dispem

    sobre a propriedade desses recursos.

    De acordo com Guirauden (2011), as legislaes nacionais e, por vezes, as

    constituies dos pases produtores com frequncia contm declaraes explcitas

    de propriedade: os hidrocarbonetos so propriedades do Estado, propriedade da

    Coroa, ativos do Estado, ou pertenas do Estado. As questes derivadas do

    conceito de soberania do Estado que podem at conduzir, em alguns casos, a

    procedimentos de nacionalizao das atividades especficas do setor e mesmo de

    empresas15, em nome do interesse nacional.

    14 Resoluo 1803, da Assembleia Geral das Naes Unidas, de dezembro de 1962.

    15 Em 2006, O presidente da Bolvia, Evo Morales, decretou no dia 1 de maio de 2006 a nacionalizao do setor de gs e petrleo do pas. A ao incluiu ocupao militar das refinarias, inclusive as da Petrobras. A alegao foi de que as empresas estrangeiras ganham muito e pagam pouco ao Estado.

  • 34

    Um aspecto acerca da definio da propriedade dos hidrocarbonetos

    tambm diz respeito condio do recurso: (i) enquanto se constituem somente

    reservas e (ii) aps a sua extrao do subsolo. Deve-se definir em que momento e

    em que local se processa a transferncia da propriedade.

    Em geral, os recursos no subsolo, como recursos naturais, so

    considerados propriedades do Estado, mas por questes estratgicas e de

    interesse pblico, os governos podem estender essa propriedade depois da

    extrao, no controle das atividades.

    Sob o ponto de vista estratgico, pode ser importante garantir o

    abastecimento interno e restringir a exportao, por exemplo. Administrar o nvel de

    reservas, controlando o ritmo de explorao. H, tambm, vrios instrumentos como

    impostos ou quotas de exportao para administrar as reservas.

    Entre os aspectos relacionados ao controle do Estado exercido por meio da

    propriedade dos hidrocarbonetos, podem ser citados:

    Controle do ritmo de produo;

    Controle da venda do petrleo para o exterior;

    Poltica industrial e de desenvolvimento tecnolgico;

    Poltica econmica e fiscal;

    Poltica ambiental.

    2.1.2 CONHECIMENTO GEOLGICO A IDENTIFICAO DAS RIQUEZAS

    Uma forma de atuar no interesse nacional relativo aos seus recursos

    petrolferos conhecer e dimensionar as suas reservas de hidrocarbonetos. A

    identificao da localizao e o dimensionamento do volume das reservas se

    traduzem em valorizao da riqueza petrolfera do pas e capacidade de

    planejamento de sua utilizao.

  • 35

    Alcanar um melhor conhecimento do potencial geolgico de uma rea

    permite ao governo projetar estratgias adequadas para a contratao de E&P,

    incluindo a delimitao dos blocos a serem contratados, definio dos processos de

    contratao, e aplicao de termos de licenciamento que reflitam o perfil de risco

    das reas especficas.

    Os dados tcnicos (geolgicos, geofsicos e geoqumicos), aps anlise e

    processamento, ajudam a determinar as reas das bacias sedimentares em que h

    mais probabilidade de ocorrer petrleo e gs natural (ANP/BDEP). A necessidade

    de aquisio de conhecimento geolgico se deduz de diversos fatores, como:

    A explorao geolgica fornece informaes sobre a existncia, o

    tamanho provvel e a distribuio de reservas de petrleo, as quais

    podem ser utilizadas para orientar o planejamento e a definio de

    polticas de aproveitamento eficientes e a escolha do ritmo de

    produo adequado;

    Informaes sobre o potencial geolgico de uma rea permitem

    avaliaes acerca do risco geolgico e da valorao dos recursos

    quando dos procedimentos de contratao das atividades de E&P na

    rea especfica, e

    O conhecimento mais abrangente do potencial geolgico de uma rea

    permite que o governo projete estratgias adequadas para a

    promoo e outorga de direitos de E&P de petrleo, incluindo a

    delimitao de blocos e elaborao de contratos que reflitam o perfil

    de risco das reas especficas.

    No Brasil, o resultado das atividades exploratrias, da aquisio de

    informaes geolgicas, armazenado no Banco de Dados de Explorao e

    Produo (BDEP) da ANP. Sua administrao de responsabilidade da Agncia,

  • 36

    pela Lei 9.478/9716. Fundado em maio de 2000, o BDEP se consolidou como o

    maior repositrio nacional de dados e informaes tcnicas sobre explorao e

    produo de petrleo e gs natural. Funciona de forma semelhante aos bancos de

    dados mantidos em outros pases, armazenando, organizando e disponibilizando

    informaes geofsicas, geolgicas e geoqumicas.

    Essas atividades, incluindo as de aquisio de dados pelas empresas (de

    forma independente ou sob contrato de explorao e produo) e suas

    transferncias ao BDEP, so reguladas pela ANP que pode, inclusive, promover

    diretamente pesquisas geolgicas.

    2.1.3 GERAO DE RENDA AS RECEITAS GOVERNAMENTAIS

    Em geral, se observa que os diversos objetivos do Estado so ajustados em

    regras secundrias dos regimes jurdico-regulatria e a determinao dos modelos

    adotados normalmente se estabelece pela avaliao fiscal e econmica, visando

    maximizao das receitas governamentais (government take).

    Para Bercovicci (2011), h um conflito entre a renda tradicional do capital e

    as rendas energticas, considerando que as rendas petrolferas pertencem, em sua

    maior parte, ao Estado. A diferena consiste em que o fundamento da regulao

    proporcionada pelo direito econmico no a escassez, mas o excedente. A

    apropriao da renda desse setor tange s questes macroeconmicas de uso

    social do excedente gerado.

    16 O art. 22 da Lei 9.478/97 definiu: O acervo tcnico constitudo pelos dados e informaes sobre as bacias sedimentares brasileiras tambm considerado parte integrante dos recursos petrolferos nacionais, cabendo ANP sua coleta, manuteno e administrao, bem como determinou a transferncia, da Petrobras ANP, do acervo tcnico da Empresa sobre as bacias sedimentares brasileiras, at ento existente, em razo do seu exerccio de monoplio.

  • 37

    Na atividade petrolfera, h evidncias de que os lucros so extraordinrios

    mesmo sob concorrncia, independentemente de o risco exploratrio ser mais baixo

    ou mais alto (GOBETTI e SERRA, 2011). A questo fundamental entre os estados

    as empresas petrolferas a forma como a renda econmica dividida. A

    maximizao das receitas governamentais ocorre na medida em que se alcana

    eficincia na captura, pelo Estado, dos lucros das atividades de E&P.

    Para explicar a existncia do lucro extraordinrio proporcionado por

    recursos no renovveis, a teoria econmica infere acerca de uma parte dessa

    renda, qualitativamente especificada como contrapartida a um custo de uso,

    denominada renda de Hotelling17. Corresponde a um custo de oportunidade de

    extrair o recurso mineral hoje, em detrimento da disponibilidade para geraes

    futuras (valor sombra).

    Essa parte corresponde a uma renda compensatria para o detentor da

    propriedade dos recursos e contrape um tipo particular de custo de oportunidade,

    com caractersticas temporais, em funo de que a extrao do recurso hoje

    acarreta um custo de no poder extra-lo amanh, significando um custo de uso

    (POSTALI, 2002).

    Em microeconomia, o custo de uso a diferena entre o preo do recurso e

    seu custo marginal de produo (GOBETTI e SERRA, 2011).

    A renda de Hotelling equivale rea representada no Grfico 2, dada pelo

    custo de uso vezes a quantidade produzida.

    17A renda que corresponderia compensao desse custo foi estudada pelo o economista americano, Harold Hotelling, em 1931, que publicou um artigo no Journal of Political Economy, sob o ttulo The Economics of Exhaustible Resources, onde estabelece a regras para a utilizao tima de recursos naturais no-renovveis.

  • 38

    Grfico 2 Renda de Hotelling

    Fonte: Postali (2002)

    Portanto, a atividade petrolfera, devido utilizao de recursos no

    renovveis, proporciona uma renda adicional quela necessria para remunerar os

    fatores de produo que, em grande parte, explicada como uma compensao

    sociedade pela exausto dos recursos naturais de geraes futuras. Como

    proprietrio desses recursos, o Estado visa apropriar dessa renda adicional,

    evitando que ela seja incorporada ao lucro privado, gerando uma perda de capital

    para a sociedade.

    Existem diversas formas de capturar essa renda econmica por meio de

    tributos convencionais ou participaes governamentais especficas, que impactam

    as decises de investimento e a arrecadao do governo no decorrer do tempo.

  • 39

    Em funo disso, o arcabouo jurdico-regulatrio visa contemplar um

    sistema fiscal apropriado. Segundo Tordo (2011), so objetivos dos sistemas fiscais

    para o setor de E&P:

    i) Suportar a estabilidade macroeconmica, fornecendo fluxos de

    receitas fiscais previsveis e estveis;

    ii) Captar uma parcela maior da receita durante perodos de altos lucros;

    iii) Maximizar o valor presente da receita da produo;

    iv) Incentivar a eficincia econmica dos projetos de E&P.

    As atividades petrolferas em todo o mundo esto sujeitas a uma grande

    variedade de instrumentos de tributao. Estes incluem os tributos que se aplicam a

    todos os outros setores da economia, bem como os que so especficos para a

    indstria petrolfera.

    As rendas de E&P geradas para o Estado ocorrem sob a forma de tributos e

    tambm formas no tributrias (tais como bnus de assinatura, participao nos

    projetos e partilha da produo).

    Um indicador muito utilizado para medir e comparar a arrecadao

    governamental em E&P o government take (GT). A forma mais utilizada para se

    calcular o GT definir o quanto representa a arrecadao governamental dentro da

    arrecadao total (governo + operador) de um projeto. Por arrecadao

    governamental, entende-se toda a receita do governo no projeto, incluindo royalties,

    bnus de assinatura, tributos, diviso do leo lucro (profit-oil), entre outros

    (LUCHESI, 2011).

    No Brasil, a Lei 9.478/1997, em seu art. 45, estabelece quatro formas de

    participaes governamentais e a Lei 12.351/2010 (Lei do Pr-sal) acrescentou o

    percentual de partilha de produo nas rendas petrolferas:

  • 40

    Bnus de assinatura, que corresponde ao valor pago pelo vencedor da

    licitao (usualmente, definido em leilo) para ter o direito de explorar

    a rea concedida;

    Royalties, que correspondem a um percentual sobre o valor da

    produo;

    Participao especial18, prevista em casos de grande volume de

    produo, e que incide sobre a receita bruta da produo, deduzidos

    custos operacionais, depreciao, investimentos, alm do pagamento

    de royalties e de outros tributos;

    Pagamento pela ocupao ou reteno de rea, que uma cobrana

    peridica (atualmente, anual) pela utilizao da rea de concesso;

    Percentual sobre o excedente em leo produzido (deduz os custos

    incorridos).

    2.1.4 DESENVOLVIMENTO ECONMICO

    Por ser um recurso no renovvel, a renda das atividades extrativas de

    petrleo e gs natural fruto de um processo finito, limitado ao tempo de exausto

    dos recursos. A gerao dessa renda no curto prazo pode favorecer ou

    comprometer a gerao de longo prazo de outras formas de renda para o pas.

    Trabalhar essa renda atuar em relao ao custo de oportunidade, como

    evidenciado na referida teoria de Hotelling.

    O problema econmico das rendas provenientes da indstria petrolfera diz

    respeito capacidade de absoro dessas rendas, pelo pas produtor, que podem

    18 A participao especial est regulamentada pelo Decreto no 2.705, de 1998. Ela devida somente em campos de alta produtividade e suas alquotas, progressivas de acordo com a produtividade do campo, incidem sobre uma espcie de lucro do campo, podendo chegar a 40%.

  • 41

    ser facilmente desperdiadas, em vez de serem utilizadas de modo a desenvolver

    ativos que assegurem outras formas de gerao de rendas que promovam uma

    gradual substituio.

    A forte entrada de rendas em um pas exportador oferece riscos de gerar

    inflao e causar valorizao cambial, que inibe as exportaes de produtos locais

    estimula as importaes, pode provocar dependncia tecnolgica e falta de

    competitividade industrial. Esses efeitos so comumente chamados a maldio dos

    recursos.19 A influncia dessa renda na economia nacional pode gerar forte

    dependncia da produo petrolfera.

    Um exemplo dessa situao cunhou tambm a expresso doena

    holandesa, devido aos efeitos adversos ocorridos na dcada de 1960, na indstria

    holandesa, causados pela grande descoberta de depsitos de gs natural no mar

    do Norte, cuja renda impactou a valorizao do cmbio na Holanda, prejudicando

    sua produo industrial, reduzindo a renda nacional e ampliando o desemprego

    (BERCOVICI, 2011).

    Para evitar esses tipos de problemas e dar sustentabilidade ao ganho de

    renda proporcionado pelas extraes petrolferas, associadas aos sistemas fiscais

    de captura da renda deve haver polticas de desenvolvimento e sustentabilidade da

    economia local. Essas polticas normalmente se traduzem em fomento indstria

    fornecedora do pas exportador bem como na gerao de empregos internos e

    incorporao e desenvolvimento de tecnologias prprias.

    19 O termo Maldio dos Recursos, por sua vez, refere-se observao emprica de que

    muitos pases abundantes em recursos naturais tendem a crescer mais lentamente do que outros

    pases similares no possuidores dos mesmos recursos (Larsen, 2006, apud XAVIER, 2012).

  • 42

    2.1.4.1 CONTEDO LOCAL

    A maior parte dos pases produtores de petrleo exige que as empresas de

    E&P adotem alguma medida de preferncia para utilizao de bens e servios

    locais (EI SOURCE BOOK, 2013). Essa medida visa desenvolver a economia

    nacional com benefcios diretos s empresas e comunidades locais. So objetivos

    mais imediatos: desenvolvimento da indstria local, aumento do emprego, aumento

    do investimento nacional e estrangeiro, aquisio de tecnologia e transferncia de

    conhecimento de empresas estrangeiras.

    Existem variaes nas definies de contedo local, conforme a poltica de

    cada governo. Alguns pases consideram empresas "locais" aquelas que esto

    registradas em territrio nacional, outros, discriminam o controle do capital da

    empresa. Mas h mais complexidade na questo, que envolve o grau de agregao

    de valor e os nveis de participao de cada componente dos bens ou servios

    incorporados ao projeto de E&P. Havendo um detalhamento muito grande na

    composio de cada item de investimento das empresas de petrleo, a mensurao

    do nvel de emprego de contedo de origem de empresas ou mo-de-obra nacional,

    no fornecimento de bens ou servios, geralmente passa por um procedimento de

    certificao.

    2.1.5 MEIO AMBIENTE

    Em razo das condies fsicas das reservas de P&G, localizadas no

    subsolo, que geram a necessidade de grandes infraestruturas e processos para

    extrao, produo e transporte, bem como das caractersticas poluentes dos

    hidrocarbonetos, as atividades de E&P so cercadas de regulamentos que visam

    proteo ambiental e segurana operacional.

    A preservao do meio ambiente tambm est integrada ao rol dos

    interesses e objetivos nacionais no que tange soberania dos pases sobre seus

  • 43

    recursos minerais. Dada a crescente preocupao ambiental e os riscos e

    dimenses do impacto que pode gerar um incidente nas atividades de E&P, a

    questo ambiental tem ocupado espao cada vez maior nos instrumentos

    regulatrios desse setor. Um exemplo claro dessa importncia e dos riscos

    envolvidos o desastre ambiental ocorrido no Golfo do Mxico, em 2010,

    decorrente de acidente em plataforma operada pela empresa britnica British

    Petroleum (BP), que ocasionou severos danos ambientais e indenizaes

    bilionrias.

    2.2 NORMAS E REGULAMENTOS

    O desenvolvimento do setor de petrleo em um pas depende da

    estruturao de um sistema jurdico-regulatrio que proporcione clareza para o

    governo do pas produtor e as empresas operadoras firmarem acordos de E&P.

    O arcabouo jurdico-regulatrio do setor de E&P sistematizado, em geral,

    em trs nveis:

    i) A legislao setorial;

    ii) Os regulamentos das atividades, e

    iii) O modelo de contrato.

    Objetivo da legislao definir o regime legal que se aplica, os objetivos da

    poltica do petrleo, as modalidades de interveno do estado, as autoridades

    competentes, o papel da empresa estatal de petrleo, os regimes tributrios e

    cambiais, a forma com que as atividades so conduzidas e monitoradas, e as

    condies sob as quais so aprovados assinados os contratos de petrleo e

    concedidas as licenas (BERCOVICI, 2011).

  • 44

    Outras disposies adicionais podem estar contempladas, cobrindo

    questes como o desenvolvimento do gs natural e unitizao20 de reas.

    O modelo do contrato relaciona tanto legislao quanto com os

    regulamentos e ir particularizar a relao entre governo e empresa, com definies

    como rea de explorao, prazo de contrato e programa de trabalho a ser

    executado.

    2.2.1 DIRETRIZES E POLTICAS DE E&P NO BRASIL

    No Brasil, a Lei 9.478/97 (Lei do petrleo) fixa as seguintes diretrizes, entre

    outras:

    Art. 1 As polticas nacionais para o aproveitamento racional das

    fontes de energia visaro aos seguintes objetivos:

    (...)

    II - promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho e

    valorizar os recursos energticos;

    (...)

    IX - promover a livre concorrncia

    X - atrair investimentos na produo de energia;

    XI - ampliar a competitividade do Pas no mercado internacional.

    Nas licitaes de E&P, a ANP tambm divulga21 os principais objetivos

    almejados pelas rodadas de licitaes promovidas pela Agncia:

    20 Unitizao ou individualizao da produo: procedimento que visa pactuao acerca da diviso do resultado da produo de campos interligados geologicamente, porm distintos em delimitao jurdica (atribuio de direitos para as reas especficas de cada bloco) e sob produo em regimes ou propriedades de direitos de explorao diferentes, com vistas ao aproveitamento racional dos recursos naturais, por meio da unificao do desenvolvimento e da produo relativos jazida que se estenda alm de um bloco licenciado.

    21Disponvel em www.brazilrounds.gov.br.

  • 45

    Atrair novos investimentos;

    Aumentar as oportunidades de trabalho e estimular a indstria

    nacional;

    Promover o desenvolvimento do setor de explorao e produo;

    Ampliar o conhecimento geolgico das bacias sedimentares

    brasileiras;

    Recompor as reservas nacionais e manter a autossuficincia na

    produo de petrleo;

    Minimizar a dependncia externa de gs natural; e

    Aumentar a arrecadao do Governo por meio das participaes

    governamentais.

    2.3 PAPIS E RESPONSABILIDADES INSTITUCIONAIS NO SETOR DE E&P

    Diante das vrias possibilidades de estruturao do sistema de contratao

    e funcionamento do setor de E&P, o arcabouo institucional que define a forma de

    outorga do direito de explorao e produo de hidrocarbonetos deriva do regime

    poltico-constitucional adotado pelo pas produtor.

    A escolha do regime jurdico-regulatrio adotado, alm da do nvel de

    abertura econmica e da importncia do petrleo na economia, reflete as

    instituies polticas existentes no pas.

    Nos sistemas nacionais de E&P, consideram-se alguns atores principais,

    comuns aos diversos marcos regulatrios:

    As instituies governamentais do pas produtor e seus rgos

    legislativos;

    A empresa estatal do pas produtor que atua nas atividades de E&P;

    As demais empresas de E&P, que podem operar diretamente os

    blocos ou exercer papis secundrios nas atividades, como

    investidoras ou contratadas.

  • 46

    Quanto aos governos dos pases produtores, estes tambm podem assumir

    estruturas menos ou mais complexas, de acordo com os respectivos arcabouos

    legais e institucionais e com a abrangncia das atividades de E&P em suas

    economias. Assim, podem comportar, alm de ministrios e agncias reguladoras,

    outros entes administrativos para regular, subsidiariamente, demais aspectos

    relacionados indstria petrolfera, como os ambientais, por exemplo.

    Os rgos governamentais competentes, encarregados das questes

    relevantes para o sistema de E&P, so indicados conforme a legislao especfica

    de cada pas.

    No Brasil, pode-se citar os seguintes rgos e entidades com atuao direta

    na regulao da indstria de E&P:

    i) Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE);

    ii) Ministrio de Minas e Energia (MME); e

    iii) Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP).

    Alm destes, tambm se pode destacar outros que atuam subsidiariamente,

    como:

    Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

    Renovveis (IBAMA) e o Conselho Nacional do Meio Ambiente

    (CONAMA), que tm funes regulatrias ambientais;

    Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), entidade

    reguladora dos transportes aquavirios e das atividades porturias; e

    Marinha do Brasil (integra o Ministrio da Defesa), que fiscaliza as

    embarcaes e o trfego nas guas jurisdicionais brasileiras.

    Fora da rbita de regulao institucional, no se pode deixar de assinalar

    tambm o papel exercido pela Petrobras (empresa de economia mista e controle

    estatal) que, alm de principal agente econmico do setor de E&P, tambm atua

    fortemente como brao do Governo nas polticas setoriais de desenvolvimento

  • 47

    tecnolgico e de contedo local, abrigando um dos principais programas

    governamentais para o setor: o Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de

    Petrleo e Gs Natural (Prominp)22, bem como nas polticas de preos e

    abastecimento de derivados de petrleo em territrio nacional.

    Mais recentemente, incorporou-se ao setor nacional outra estatal a PPSA,

    especificamente para o modelo de partilha de produo, cujas informaes sero

    detalhadas no item 3.1.2

    2.3.1 AS ESTATAIS DE E&P

    Ao longo dos ltimos 40 anos, as empresas estatais de E&P ganharam

    destaque no desenvolvimento dos setores de petrleo em todo o mundo (EI

    SOURCE BOOK, 2013). Impulsionadas pelo exerccio da soberania nacional e

    interesse pblico na explorao dos recursos naturais, so estruturadas pelos

    governos e lhe so atribudas competncias especficas no mercado interno dos

    pases produtores.

    Em geral, so concebidas para desempenhar papel importante no controle

    nacional sobre o desenvolvimento do setor. Normalmente so estabelecidas com

    objetivos comerciais e no-comerciais.

    Tendem a ser o ponto focal para a realizao de uma ampla gama de

    objetivos nacionais, econmicos, sociais e polticos, tais como:

    A criao de emprego;

    22 Criado pelo governo federal, atravs do Decreto no 4.925, do dia 19 de dezembro de 2003, o Prominp coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia e pela Petrobras, com o objetivo de maximizar a participao da indstria nacional fornecedora de bens e servios, em bases competitivas e sustentveis, na implantao de projetos de investimentos do setor de petrleo e gs natural no Brasil e no exterior.

  • 48

    Desenvolvimento da capacidade local;

    Fornecimento de infraestrutura;

    Atuar como rgo regulador do setor de petrleo;

    No caso de projetos de petrleo em partilha de produo, agir como

    um agente fiscal ou comercial, vendendo a parte do governo de

    petrleo em nome do governo.

    Alm desses papis, muitas vezes ocorre tambm de desempenhar um

    papel assessrio na poltica econmica por meio da oferta de produtos a preos

    subsidiados, com impacto na poltica de preos e redistribuio de renda.23

    Ao desempenhar objetivos no-comerciais, essas empresas podem ter

    prejudicada a sua prpria eficcia comercial e, at mesmo, a eficcia da gesto

    macroeconmica do governo, o que gera srio conflito de interesses.

    2.3.2 AGNCIAS REGULADORAS

    As agncias reguladoras despenham papel fundamental em atividades

    econmicas delegadas pelo Estado. A atuao de agentes econmicos privados

    pode ter motivao conflitante com os interesses pblicos. O alinhamento de

    objetivos entre o setor pblico e o privado e a preservao do interesse pblico so

    promovidos de acordo com os instrumentos e competncias atribudos s agncias

    reguladoras.

    Em geral, uma agncia reguladora para o setor de E&P deve ter funes de

    competncias para (EI SOURCEBOOK, 2011):

    23 Caso mais comum observado quanto adoo de subsdio aos preos dos

    combustveis, em que a estatal mantm nveis abaixo da referncia do mercado internacional.

  • 49

    i) Desenvolvimento de especificaes e normas tcnicas;

    ii) Superviso tcnica das operaes do setor;

    iii) Superviso das operaes da empresa, de acordo com os contratos e

    legislao;

    iv) Medio e monitoramento da produo, anlise de dados tcnicos e

    de armazenamento;

    v) Controle do licenciamento;

    vi) Contribuies para o planejamento econmico; e

    vii) Proteo social e ambiental, em coordenao com as autoridades

    competentes.

    2.3.2.1 A ANP

    Com a adoo do modelo de concesso, a partir da regulamentao da

    Emenda 09/95 pela Lei 9.478/97, iniciou-se nova fase, com nfase regulatria, na

    reestruturao jurdico-institucional do Estado para ordenar o setor nacional de

    P&G, pela qual a Unio permanece com o domnio da propriedade sobre as

    reservas minerais, a Presidncia da Repblica, com auxlio do Conselho Nacional

    de Poltica Energtica, define a poltica energtica e a Agncia Nacional de

    Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis a executa, de acordo com suas

    competncias, exercendo atividades regulatrias.

    A ANP uma autarquia federal, implantada pelo Decreto n 2.455, de 14 de

    janeiro de 1998, para regulao das atividades que integram a indstria do petrleo

    e gs natural e a dos biocombustveis no Brasil. Vinculada ao Ministrio de Minas e

    Energia, a ANP responsvel pela execuo da poltica nacional para o setor

    energtico do petrleo, gs natural e biocombustveis, de acordo com a Lei do

    Petrleo, com foco na garantia do abastecimento de combustveis e na defesa dos

    interesses dos consumidores (ANP, 2013).

  • 50

    A ANP estabelece regras por meio de portarias, instrues normativas e

    resolues; promove licitaes e celebra contratos em nome da Unio com os

    concessionrios em atividades de explorao, desenvolvimento e produo de

    petrleo e gs natural; e fiscaliza as atividades das indstrias reguladas,

    diretamente ou mediante convnios com outros rgos pblicos, entre outras

    atribuies (MME, 2013).

    A ANP tem como finalidades:

    i) Regular - estabelecer regras por meio de portarias, instrues

    normativas e resolues para o funcionamento das indstrias e do

    comrcio de leo, gs e biocombustveis;

    ii) Contratar - promover licitaes e assinar contratos em nome da Unio

    com os concessionrios em atividades de explorao,

    desenvolvimento e produo de petrleo e gs natural, e autorizar as

    atividades das indstrias reguladas;

    iii) Fiscalizar fazer cumprir as normas nas atividades das indstrias

    reguladas, diretamente ou mediante convnios com outros rgos

    pblicos.

    Com as atribuies estabelecidas pela Lei n 9.478/1997 e as do novo

    regime de partilha de produo, a ANP responsvel por um amplo espectro

    regulatrio:

    Promover e realizar estudos geolgicos e geofsicos para identificao

    de potencial petrolfero, organizar e manter o acervo de informaes e

    dados tcnicos;

    Delimitar e propor ao Conselho Nacional de Poltica Energtica

    (CNPE) os blocos a serem oferecidos nas rodadas de licitaes;

  • 51

    Realizar licitaes para outorga de reas para explorao,

    desenvolvimento e produo de leo e gs, contratar os outorgados e

    fiscalizar o cumprimento dos contratos;

    Analisar, aprovar e acompanhar o cumprimento dos planos de

    explorao, desenvolvimento e produo apresentados pelas

    empresas operadoras e fiscalizar suas atividades;

    Calcular o valor dos royalties e participao especial (parcela da

    receita dos campos de grande produo ou rentabilidade) a serem

    pagos pelas empresas produtoras (seja sob concesso ou partilha

    Unio, a estados e a municpios;

    Autorizar e fiscalizar as atividades de refino, processamento,

    transporte, importao e exportao de petrleo e gs natural;

    Autorizar e fiscalizar as operaes das empresas que distribuem e

    revendem derivados de petrleo;

    Autorizar e fiscalizar as atividades de produo, importao,

    exportao, transporte, transferncia, armazenagem, estocagem,

    distribuio, revenda e comercializao de biocombustveis;

    Estabelecer as especificaes tcnicas (caractersticas fsico-

    qumicas) dos derivados de petrleo, gs natural e dos

    biocombustveis e realiza permanente monitoramento da qualidade

    desses produtos nos pontos-de-venda;

    Acompanhar a evoluo dos preos dos combustveis e comunica aos

    rgos de defesa da concorrncia os indcios de infraes contra a

    ordem econmica;

    Fazer cumprir as melhores prticas da indstria do petrleo, tais como

    as normas ambientais e de segurana operacional;

    Subsidiar o Ministrio de Minas e Energia com estudos geolgicos e

    geofsicos necessrios definio dos blocos do pr-sal a serem

  • 52

    explorados sob o regime de partilha da produo, seja com licitao,

    seja com contratao direta da Petrobras;

    Elaborar e submeter aprovao do Ministrio de Minas e Energia as

    minutas dos contratos, dos editais e das licitaes de partilha de

    produo.

    A administrao da ANP conduzida por uma diretoria colegiada. A

    diretoria da Agncia tem competncia para aprovar portarias, instrues normativas

    e resolues para as indstrias reguladas e pode deliberar acerca de pendncias

    entre agentes econmicos e entre esses agentes e os consumidores.

    2.4 A REGULAO DE E&P, INSTRUMENTOS E INCENTIVOS

    Considerando a propriedade do Estado sobre as reservas petrolferas,

    quando este no exerce diretamente a extrao e produo desses recursos, as

    atividades so delegadas a agentes econmicos para execut-las. Isto requer uma

    ampliao da regulao das atividades, de modo a incentivar que os agentes no

    governamentais se comportem de maneira a alcanar eficincia desse processo, de

    acordo com o planejamento do governo. Nesse sentido, dispositivos regulatrios

    so utilizados para interferir no funcionamento do setor, visando alcanar um

    determinado desempenho.

    A eficincia das relaes entre regulador e regulado depende da

    capacidade do primeiro de controlar o mercado regulado, influenciando o

    comportamento dos seus agentes. O regulador deve estabelecer regras eficientes

    que incentivem os regulados a atuarem de forma a atingir um desempenho

    desejado.

  • 53

    2.4.1 REGULADOR E REGULADO: A RELAO PRINCIPAL AGENTE

    A partir da concepo de Laffont e Tirole (1993), pode-se a identificar a

    existncia de trs sujeitos principais no contexto regulatrio, quais sejam: as

    indstrias, o Estado, e o rgo regulador, ou agncia. O problema abordado na

    teoria econmica dos referidos autores foca na existncia de assimetria de

    informao entre o Estado ou a agncia reguladora e a indstria regulada. Assim,

    verifica-se a importncia da simetria das informaes para a regulao, seja em

    relao s indstrias reguladas e as agncias reguladoras, seja entre estas e o

    Estado.

    A delegao das atividades de E&P tambm carrega a expectativa de que o

    regulador estabelea as regras de forma que se harmonizem os objetivos dos

    agentes econmicos com os de governo. As regulamentaes devem se adequar

    s dimenses ambientais em que os reguladores e os regulados esto inseridos,

    tais como o ordenamento jurdico e as condies estruturais da indstria. Quaisquer

    que sejam os objetivos pretendidos pela regulamentao, o regulador deve escolher

    polticas ajustadas ao ambiente regulatrio e s caractersticas das firmas sujeitas

    regulamentao. Harmonizar esses objetivos no tarefa simples ante os conflitos

    de interesses existentes em grandes dimenses, como h na indstria de E&P.

    Retomando a abordagem dos objetivos comumente priorizados pelo

    governo para E&P:

    Maximizar receitas governamentais (government take);

    Minimizar investimento prprio;

    Gerao de empregos, desenvolvimento e aporte tecnolgico local;

    Incentivar a melhoria do desempenho operacional; e

    Controlar o ritmo de produo.

    Do ponto de vista do investidor privado, tambm se pode listar os objetivos

    mais comuns:

  • 54

    Assegurar uma taxa de retorno mnima sobre o investimento,

    compatvel com seus riscos;

    Recuperar os custos de investimento o mais rpido possvel;

    Maximizao do lucro;

    Acesso s reservas de petrleo e gs, de modo obter um ritmo

    adequado de substituio de reservas e diversificar a carteira de

    projetos para reduzir riscos; e

    Segurana dos contratos, mediante clareza e estabilidade dos regimes

    fiscais e jurdicos.

    Dada a diversidade de objetivos dos agentes e de propsitos regulatrios,

    os instrumentos de incentivos adquirem mltiplas dimenses, bem como o trade-off

    entre incentivo e desempenho. Por exemplo, tendo em vista a necessidade de

    manter um nvel de atratividade suficiente para incentivar os agentes econmicos, o

    Estado deve assegurar uma taxa de retorno para os investidores compatvel com os

    riscos assumidos e estabelecer um regime fiscal contratual justo. Essa situao

    determinar o ajuste entre o nvel de atividade exploratria, e as taxas de retorno ao

    investidor e de government take.

    Teorias econmicas, em particular a Teoria da Agncia (ou Principal

    Agente)24 se debruam sobre relaes semelhantes, onde o proprietrio ou

    regulador (principal) contrata o regulado ou gestor (agente) delegando a este

    atividades, de modo que, a partir da atuao do agente se obtenha um desempenho

    ou resultado esperado, de acordo com os interesses do principal.

    24 Teoria de Agncia consiste em uma das principais teorias de finanas e considerada a principal abordagem formal para a governana corporativa. Foi formalizada no artigo de Jensen e Meckling (1976). Os autores definem o relacionamento de agncia como "um contrato no qual uma ou mais pessoas - o principal - engajam outra pessoa - o agente - para desempenhar alguma tarefa em seu favor, envolvendo a delegao de autoridade para a tomada de deciso pelo agente".

  • 55

    Nessas relaes h possveis mecanismos para alinhamento dos interesses

    dessas duas partes, em geral, incentivos (do qual tambm deriva a Teoria do

    Incentivo).25 Como geralmente ocorrem conflitos de interesses, esse alinhamento

    tem um custo conhecido como custo de agncia26, resultante, principalmente, da

    necessidade de monitoramento do regulado pelo regulador.

    A criao e o desenvolvimento de instituies so formas de solucionar este

    problema. Isso poder ser observado na implementao do marco do pr-sal, que

    projeta incrementar consideravelmente o custo de agncia, haja vista a instituio

    de uma empresa estatal especfica para administrar os contratos de partilha de

    produo.

    Os reguladores procuram estabelecer arranjos timos de incentivos que

    proporcionem eficincia na induo dos agentes aos interesses do principal,

    evitando ou reduzindo os custos de agncia, tendo em vista que, em geral, o agente

    pode exercer papel de diferentes maneiras, o que implica uma relao

    multidimensional entre incentivos e resultados.

    Entretanto, os reguladores enfrentam restries para a eficcia da

    regulamentao e instrumentos adequados para sua aplicao. Um dos principais

    problemas enfrentados na formulao e implementao de suas polticas

    regulatrias est ligado ao fluxo de informao. A falta de informao entre o

    25 O ponto de partida da teoria do incentivo corresponde ao problema da delegao de uma tarefa para um agente com informaes privadas (assimetria de informao). O custo adicional que devem ser incorridos por causa do comportamento estratgico dos agentes econmicos com informaes privadas pode ser visto como uma categoria dos custos de transao enfatizados por Williamson (1975).

    26 De acordo com Jensen e Meckling (1976), os custos de agncia correspondem a: i) custos de criao e estruturao de contratos entre o principal e o agente; ii) gastos de monitoramento das atividades dos gestores pelo principal; iii) gastos promovidos pelo prprio agente para mostrar ao principal que seus atos no lhe sero prejudiciais; iv) perdas residuais, decorrentes da diminuio da riqueza do principal por divergncias entre as decises do agente e as decises que iriam maximizar a riqueza do principal.

  • 56

    principal e o agente tem algumas implicaes fundamentais para a concepo dos

    mecanismos regulatrios.

    A informao um aspecto importante de qualquer mercado e desempenha

    um papel crucial no projeto. No setor de petrleo, por exemplo, a disponibilidade de

    informaes sobre a geologia de uma rea potencial afeta a avaliao dos riscos

    geolgicos envolvidos e do potencial produtivo. Quanto menor risco geolgico,

    maior a valorizao da rea e atratividade para o investimento para o seu

    desenvolvimento.

    A mera existncia de restries informativas em geral pode impedir o

    regulador de alcanar eficincia do alinhamento do comportamento do regulado aos

    seus interesses. No Brasil, uma das atribuies da ANP autorizar os planos de

    explorao e desenvolvimento de produo das empresas contratadas para E&P.

    As informaes prospectadas no campo pelas empresas so essenciais para a

    avaliao e controle da Agncia sobre esses planos.

    Em economia, informao assimtrica um fenmeno que ocorre quando

    dois ou mais agentes econmicos estabelecem entre si uma relao econmica,

    com uma das partes envolvidas detendo, informaes qualitativa e/ou

    quantitativamente superiores aos da outra parte. Essa questo particularmente

    importante para a regulao nas seguintes situaes:

    Quando o regulador, em geral, no tem as melhores condies para

    medir as aes dos agentes (o que tambm conhecido como

    situao de risco moral);

    Em uma fase pr-contrato, o agente pode ter informaes estratgicas

    sobre as quais o regulador no tem qualquer controle ou

    conhecimento (que o caso tpico da seleo adversa);

    Em que o regulado pode reclamar um resultado melhor do que o

    especificado pelo regulador e a verificao disto teria um custo

    (chamado de custo de verificao).

  • 57

    Na rea de E&P, essas hipteses so comumente verificadas em funo do

    grande volume de informaes tcnicas e complexidade que abrangem as

    atividades e seus custos, que esto em poder dos agentes regulados.

    2.4.2 INSTRUMENTOS REGULATRIOS

    A maioria dos mecanismos regulatrios do setor est espelhada nos

    contratos de outorga de direitos de E&P, mesmo que haja um regulamento superior

    normatizando, independente do regime de contratao escolhido. Esses

    mecanismos podem estar pr-definidos antes da contratao ou fazerem parte do

    procedimento de seleo das empresas para outorga, servindo como critrio de

    escolha e base para o acordo final entre as partes. Alguns exemplos podem ser

    citados a partir da experincia brasileira.

    2.4.2.1 CONTEDO LOCAL

    Critrios para determinao de ndice de contedo local na execuo de

    contratos de E&P e regras de aferio e certificao desse indicador nos bens e

    servios utilizados tambm tm sido aplicados como instrumentos de regulao no

    setor. No Brasil, a estratgia de contedo local tem sido considerada nas licitaes

    de E&P promovidas pela ANP. Esse objetivo regulatrio tambm est contemplado

    na Lei do Pr-sal ao atribuir ao CNPE a competncia de propor medidas especficas

    para induzir o incremento dos ndices mnimos de contedo local de bens e

    servios, a serem observados em licitaes e contratos de concesso e de partilha

    de produo.

    Um exemplo de potencial conflito que surge na regulao dessa questo

    a possvel limitao tcnica ao desenvolvimento da produo de petrleo e gs

    natural e o impacto em aumento de custos para as operadoras, que tem sido motivo

    preocupao do setor. A oposio de interesses entre regulador e regulado, nesse

  • 58

    caso, passa por um tpico caso onde o regulador procura minimizar a assimetria de

    informao por meio de procedimentos de certificao do ndice de contedo local

    atingidos pela execuo dos contratos.27

    A poltica de contedo local, no entanto, est longe de significar um mero

    estabelecimento de metas. A fixao desses ndices deve ser feita com cautela,

    pois um alto nvel de exigncia de contedo local pode gerar risco para a expanso

    das atividades de explorao e produo, j que o alcance desses objetivos no

    depende somente da disposio da contratada em adquirir bens e servios locais,

    mas essencialmente da capacidade da indstria fornecedora nacional atender

    demanda e fornecer em condies competitivas de preos e tecnologia. Nesse

    sentido, necessrio que o regulador trabalhe com dados e estimadores precisos

    dessa capacidade e que os demais instrumentos da poltica de suporte ao

    desenvolvimento da indstria sejam eficazes para assegurar margem necessria

    expanso do setor de E&P.

    Observa-se, ento, um dos desafios desse instrumento de incentivo

    regulatrio, devido importncia do necessrio equilbrio na calibrao da poltica

    para o desenvolvimento de contedo local, para que o grau de exigncia no cause

    restrio expanso da indstria de E&P.

    Existe uma experincia internacional acumulada na prtica de poltica de

    contedo local na rea de E&P, adotada de forma diferenciada em diversos pases.

    XAVIER (2012) cita trabalho de Klueh, Pastor e Segura (2009) no qual explica que

    essas diferenas vo desde a poltica da Noruega, na qual o Estado adota uma

    poltica cautelosa, porm muito participativa, at o caso da Austrlia, em que o

    27 Com metas significativas de contedo local estabelecidas no contrato, as empresas operadoras podem apresentar dados de aquisio de bens e servios com vis de interpretao, de forma demonstrar o cumprimento das metas contratuais, embora tenha atingido efetivamente menores nveis de contedo local em funo de dificuldades operacionais ou de reduo de custos, evitando, assim, possveis punies aplicadas pelo rgo regulador.

  • 59

    governo explicitamente especifica nas regras e nos regulamentos do setor

    petrolfero que no h qualquer poltica de contedo local.

    A Noruega citada como caso de sucesso nessa poltica, comentando-se

    que, em geral, os fatores que contriburam foram sua poltica macroeconmica, o

    arranjo de suas instituies polticas e econmicas, a existncia de um sistema

    judicial forte e at mesmo as normas sociais vigentes (LARSEN, 2006, apud

    XAVIER, 2012).

    No Brasil, a poltica de contedo local em E&P relativamente recente e

    no se encontra suficientemente maturada. Incentivo ao contedo local passou a

    ser promovido pela ANP em 1999, tornando-se exigncia em limites mnimos a

    partir de 2003. Essa indstria ainda carente de adequada infraestrutura nacional.

    O principal desafio da poltica de contedo local brasileira para E&P dotar

    a indstria nacional de condies de atender demanda em prazos, custos e

    qualidades competitivos.

    Segundo estudo elaborado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

    (Ipea) (Pinto Jnior e Iooty, 2010, apud XAVIER, 2012), diversos fornecedores de

    equipamentos da indstria parapetroleira nacional oferecem custo e tempo de

    entrega superior aos disponveis no exterior. Para o Instituto de Engenharia, h um

    desafio na indstria em vencer o custo Brasil e a escala de produo, para se

    tornar competitiva.

    Pesquisa da empresa de consultoria PricewaterhouseCoopers (PwC), em

    2012, junto a fornecedores de bens e servios de E&P e a empresas operadoras,

    revelou que 68% dos entrevistados so favorveis s exigncias de contedo local

    nas licitaes da ANP, mas cerca de 70% no consideram as regras

    suficientemente claras. Quanto ao impacto do ndice de nacionalizao nos custos

    de E&P, 61,54% estimam que represente um incremento acima de 10%.

  • 60

    Apesar de favorveis, os entrevistados apontam as atuais desvantagens

    observadas pelo impacto nas atividades de E&P, decorrentes da aplicao dessa

    poltica (principais, por ordem):

    i) Custo final dos projetos;

    ii) Custo de compliance (aplicao e conformidade);

    iii) Disponibilidade dos equipamentos;

    iv) Qualidade dos equipamentos;

    v) Cumprimento de cronogramas.

    Para vencer essas dificuldades, o principal programa associado poltica

    de contedo local no Brasil o Prominp, para desenvolvimento da cadeia de

    fornecedores, qualificao profissional, fomento aos investimentos e tecnologia do

    setor.

    Atualmente, a maior parte do fornecimento de bens e servios com

    emprego de tecnologia avanada feita por multinacionais que detm cerca de

    90% do mercado mundial. Acompanhando a poltica de contedo local, h o

    incentivo especfico ao desenvolvimento de pesquisa e desenvolvimento

    tecnolgico (P&D) nacionais em E&P, nos contratos promovidos pela ANP.

    2.4.2.2 PESQUISA E DESENVOLVIMENTO

    O principal incentivo s atividades de P&D na regulao setorial vem dos

    contratos de explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs natural, em

    clusula que estabelece a obrigao da contratada realizar despesas qualificadas

    com pesquisa e desenvolvimento em valor equivalente a 1% (um por cento) da

    receita bruta da produo.

    De acordo com a ANP, regulamentao prev que at 50% (cinquenta por

    cento) das despesas qualificadas com pesquisa e desenvolvimento podero ser

    realizadas atravs de atividades desenvolvidas em instalaes da prpria

  • 61

    contratada ou de suas afiliadas, localizadas no Brasil, ou contratadas junto a

    empresas nacionais. O restante dever ser destinado contratao dessas

    atividades junto a universidades ou institutos de pesquisa e desenvolvimento

    tecnolgico nacionais que forem previamente credenciados para este fim pela

    Agncia.

    2.4.2.3 PROGRAMA EXPLORATRIO MNIMO

    Outro ponto dos contratos de E&P, que explicita um incentivo atuao das

    empresas, diz respeito estratgia de governo para programa exploratrio mnimo

    (PEM)28 para cada bloco exploratrio contratado. O programa exploratrio um dos

    mais importantes instrumentos geradores de informao e conhecimento das bacias

    sedimentares petrolferas. Os dados obtidos com sua execuo geram volume e

    aumentam qualidade das informaes para a formao desse conhecimento,

    necessrios delimitao mais precisa e valorizao das reservas nacionais de

    petrleo e gs natural.

    A importncia do conhecimento geolgico das bacias sedimentares j foi

    citada como fundamental para definio das polticas setoriais e planejamento dos

    processos de outorga.

    Considerando que o PEM tambm implica em custos para as operadoras,

    necessrio haver incentivo do regulador para que as empresas proponham

    programas de trabalho em quantidades e prazos satisfatrios. Da mesma forma

    que o ndice de contedo local, o incentivo tem ocorrido por meio dos processos de

    licitao, que fazem o PEM ser aplicado como um dos critrios de seleo de

    empresas para outorgas de reas.

    28 O Programa Exploratrio Mnimo - PEM corresponde s atividades exploratrias a serem obrigatoriamente cumpridas pelo concessionrio durante a fase de explorao.

  • 62

    3. O PR-SAL BRASILEIRO

    Geologicamente, o pr-sal refere-se a um conjunto de rochas localizadas

    em guas ultra profundas de grande parte do litoral, com potencial para a gerao e

    acmulo de petrleo, e convencionou-se chamar de pr-sal porque forma um

    intervalo de rochas que se estende por baixo de uma extensa camada de sal, que

    em certas reas da costa atinge espessuras de at 2.000m (PETROBRAS, 2013).

    Esse segmento de rochas corresponde a um perfil geolgico de deposio

    de rochas calcrias abaixo das camadas de sal, onde se formaram reservas de

    hidrocarbonetos (petrleo e gs natural), com profundidades que variam de 1.000 a

    2.000 metros de lmina d'gua e entre 4.000 e 6.000 metros de profundidade no

    subsolo, chegando a at 8.000 metros da superfcie do mar, incluindo uma camada

    que varia de 200m a 2.000m de sal29.

    29 Este sal foi depositado durante o processo de abertura do oceano Atlntico, aps a quebra do Gondwana (antigo supercontinente formado pelas Amricas e frica, que foi seguido do afastamento da Amrica do Sul e da frica, iniciado a cerca de 120 milhes de anos). As camadas mais recentes de sal foram depositadas durante a ltima fase de mar raso e de clima semirido/rido, entre 1 a 7 milhes de anos.

  • 63

    Figura 1 Pr-sal

    Fonte: http://diariodopresal.wordpress.com/petroleo-e-gas/

    Em termos legais, o pr-sal uma rea geogrfica de 149.000 km definida

    na Lei 12.351/2010, delimitada pelas coordenadas geogrficas indicadas no anexo

    dessa Lei. Parte dessa rea (cerca de 28%) j foi outorgada para atividades de

    E&P, anteriormente instituio do regime de partilha de produo, j havendo,

    inclusive, campos em produo sob o regime de concesso.

    A rea do pr-sal situa-se a uma distncia de 100 a 300 km do litoral dos

    Estados do Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Paran e Santa Catarina.

    Nessa regio encontram-se as maiores descobertas realizadas no mundo nos

    ltimos dez anos. O petrleo encontrado nesta rea engloba trs bacias

    sedimentares (Santos, Campos e Esprito Santo). reas como Libra, Franco e o

    Campo de Lula, indicam volumes superiores a 12 bilhes de barris de leo

    recuperveis. Descobertas de grandes reservas nessa rea do perspectivas de

    grande produtor mundial de petrleo e gs ao Brasil.

  • 64

    Figura 2 Pr-sal localizao

    Fonte: ANP (http://www.anp.gov.br/?id=2656)

    Alm disso, trata-se de reservas com grande potencial de volume de

    petrleo de mdia a alta qualidade, segundo suas densidades avaliadas pela escala

    API30. Estima-se que a camada do pr-sal contenha o equivalente a cerca de 1,6

    30 O Grau API uma escala hidromtrica criada pelo American Petroleum Institute (API), utilizada para medir a densidade relativa de leos e derivados. Quanto maior o grau API, o petrleo mais leve e maior o valor do produto no mercado. As caractersticas fsico-qumicas do petrleo mais leve o tornam mais fcil de refinar e favorece a produo de derivados de maior valor. Como commodity, a caracterstica do petrleo tambm utilizada para classific-lo em tipo padro e valor-lo em negociaes em bolsas internacionais, como o tipo Brent (padro de produo no mar do norte e negociado na bolsa de Londres) e o tipo WTI (West Texas Intermediate, padro de produo do golfo do Mxico, negociado na bolsa de Nova York).

  • 65

    trilho de metros cbicos de gs e leo. O nmero supera em mais de cinco vezes

    as reservas atuais do pas. Caso a expectativa seja confirmada, o Brasil pode

    situar-se entre os seis pases que possuem as maiores reservas de petrleo do

    mundo, atrs somente de Arbia Saudita, Ir, Iraque, Kuwait e Emirados rabes.

    3.1 O NOVO MARCO REGULATRIO

    Projees iniciais de avaliaes do pr-sal estimaram um aumento da

    produo brasileira de petrleo e gs natural para cerca de seis milhes de

    barris/dia at a prxima dcada (PDE/EPE, 2011)31, o que representaria o triplo da

    produo atual. O crescimento da produo poder dobrar a participao de E&P

    no Produto Interno Bruto (PIB) nacional, chegando a 20%.

    Em razo das perspectivas de grande potencial produtivo e de menor risco

    exploratrio, iniciaram-se estudos e debates sobre o regime de explorao mais

    adequado ao aproveitamento do potencial do pr-sal para o Pas. O movimento

    culminou na escolha do regime de partilha de produo, que foi estabelecido pela

    Lei 12.351/2010, conforme descrito no item 1.5.3 deste trabalho.

    As definies firmadas no art. 2 da Lei do Pr-sal trazem os principais

    elementos que configuram o novo modelo regulatrio:

    Art. 2 Para os fins desta Lei, so estabelecidas as seguintes

    definies:

    I - partilha de produo: regime de explorao e produo de

    petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos no qual

    o contratado exerce, por sua conta e risco, as atividades de

    explorao, avaliao, desenvolvimento e produo e, em caso de

    31 Plano Decenal de Expanso de Energia 2020 / Ministrio de Minas e Energia. Empresa de Pesquisa Energtica. Braslia: MME/EPE, 2011

  • 66

    descoberta comercial, adquire o direito apropriao do custo em

    leo, do volume da produo correspondente aos royalties devidos,

    bem como de parcela do excedente em leo, na proporo,

    condies e prazos estabelecidos em contrato;

    II - custo em leo: parcela da produo de petrleo, de gs natural e

    de outros hidrocarbonetos fluidos, exigvel unicamente em caso de

    descoberta comercial, correspondente aos custos e aos

    investimentos realizados pelo contratado na execuo das

    atividades de explorao, avaliao, desenvolvimento, produo e

    desativao das instalaes, sujeita a limites, prazos e condies

    estabelecidos em contrato;

    III - excedente em leo: parcela da produo de petrleo, de gs

    natural e de outros hidrocarbonetos fluidos a ser repartida entre a

    Unio e o contratado, segundo critrios definidos em contrato,

    resultante da diferena entre o volume total da produo e as

    parcelas relativas ao custo em leo, aos royalties devidos e, quando

    exigvel, participao de que trata o art. 43;

    IV - rea do pr-sal: regio do subsolo formada por um prisma

    vertical de profundidade indeterminada, com superfcie poligonal

    definida pelas coordenadas geogrficas de seus vrtices

    estabelecidas no Anexo desta Lei, bem como outras regies que

    venham a ser delimitadas em ato do Poder Executivo, de acordo

    com a evoluo do conhecimento geolgico;

    V - rea estratgica: regio de interesse para o desenvolvimento

    nacional, delimitada em ato do Poder Executivo, caracterizada pelo

    baixo risco exploratrio e elevado potencial de produo de petrleo,

    de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos;

    VI - operador: a Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), responsvel

    pela conduo e execuo, direta ou indireta, de todas as atividades

    de explorao, avaliao, desenvolvimento, produo e desativao

    das instalaes de explorao e produo;

  • 67

    VII - contratado: a Petrobras ou, quando for o caso, o consrcio por

    ela constitudo com o vencedor da licitao para a explorao e

    produo de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos

    fluidos em regime de partilha de produo.

    Alm desses conceitos, a Lei do Pr-sal tambm inovou, em relao ao

    regime de concesso, ao tratar especificamente de parmetros tcnicos e

    econmicos do contrato de partilha de produo.

    Outro aspecto notvel da nova lei relativo distribuio de competncia

    entre os rgos governamentais. H uma maior centralizao das questes

    atinentes contratao de E&P no MME e no CNPE, extradas da esfera da ANP

    que, apesar de desempenhar papel semelhante ao exercido no regime de

    concesso, passa ter uma funo mais subsidiria nas questes especficas que o

    regime de partilha de produo quis destacar.

    O movimento pelo controle estatal sobre as riquezas do pr-sal, que cercou

    a elaborao do novo marco regulatrio, fez com que o modelo de partilha de

    produo fosse incorporado com peculiaridades do novo regime brasileiro. Uma

    delas pode ser notada pela determinao de ter a Petrobras como operadora nica

    dos contratos, ainda que se mantenha o sistema concorrencial aberto participao

    de outras empresas para atuarem no pr-sal, associadas Estatal. Tambm

    merece destaque a nova forma de gesto estabelecida para os contratos, que traz

    uma nova empresa estatal no comando (PPSA)32, sem que haja participao do

    Estado nos investimentos e nos riscos da execuo.

    32 Ser detalhado adiante, no item 3.1.2

  • 68

    3.1.1 A OPERADORA NICA

    No modelo de partilha de produo institudo no Brasil, determinou-se duas

    formas possveis de contratao da E&P: diretamente com a Petrobras ou mediante

    leilo de blocos, cujo consrcio vencedor dever ter a participao mnima de 30%

    da Petrobras. Dessa forma, foi fixada a Petrobras como operadora nica do pr-sal,

    traduzindo o predomnio do Estado na explorao dessas reas.

    Com a atribuio de operadora nica, a Petrobras executa a totalidade das

    operaes de E&P nos contratos de partilha de produo, inclusive as com risco

    exclusivo e representa os demais consorciados do contrato, quando houver, judicial

    ou extrajudicialmente.

    Relevante assinalar a importncia dessa definio na Lei do Pr-sal, que

    chama a ateno em, pelo menos, dois aspectos. Primeiro, atua em sentido

    contrrio ao movimento de flexibilizao do monoplio de E&P, que se seguiu EC

    9/1995, para abertura e atrao a investimentos privados (internos e externos), que

    continuaro possveis, mas com importante restrio. O segundo aspecto relativo

    ao paradoxo que emerge do gigantesco volume do pr-sal a ser explorado vis--vis

    a restrio operacional imposta pela exclusividade concedida Petrobras. Apesar

    da capitalizao da Empresa, mediante o contrato de cesso onerosa, esse fato

    no apresenta suficincia em alavancar a capacidade da estatal em executar

    investimentos proporcionalmente ao porte das necessidades que o pr-sal projeta.

    Um dos principais argumentos contrrios que se faz ao novo marco regulatrio de

    que a Petrobras no teria capacidade para operar toda a rea do pr-sal sozinha.

    Curiosa a situao imposta pela Lei do Pr-sal Petrobras. No obstante

    ser uma estatal, com a maioria do controle societrio pertencente Unio, a

    Petrobras uma empresa de capital aberto no mercado e pode se ver obrigada,

    independentemente de sua avaliao tcnica, a assumir contratos de partilha de

    produo licitados pela ANP, com regras firmadas a partir de proposta da qual no

    participou e que talvez nem considere ser do seu interesse. Factvel esta situao,

  • 69

    levaria os acionistas observarem a Empresa assumir compromissos contrrios aos

    seus resultados corporativos e aos objetivos de seus investidores privados.

    Essa condio introduz uma complexidade at ento inexistente

    regulao das atividades de E&P no Brasil. Ao adotar uma estratgia de outorga de

    novas reas, o regulador deve sopesar a capacidade e a viabilidade da Petrobras

    em participar da expanso planejada. Criou-se um relevante fator de restrio ao

    processo regulatrio. Ao contrrio dos exemplos de incentivos regulatrios citados

    anteriormente, este um fator inibidor dos agentes para as atividades de E&P.

    Deve-se lembrar que a Petrobras j responde por mais de 90% da produo

    nacional atual de P&G. Alm disso, o processo de capitalizao da Empresa, com

    os contratos de cesso onerosa, comprometeu ainda mais a sua capacidade

    operacional, direcionando imediatos e pesados investimentos nesses contratos.

    Sendo exclusiva operadora do regime de partilha de produo, sua capacidade

    operacional e de investimentos representa um limite tcnico expanso da

    produo no pr-sal.

    3.1.2 A PPSA E A GESTO DOS CONTRATOS

    Outra caracterstica marcante do novo regime regulatrio nacional tambm

    expe o interesse de controle do Estado. Ainda que prevista a exclusividade das

    operaes por uma empresa estatal, haver a participao de uma segunda estatal

    dedicada gesto dos contratos de partilha de produo.

    A Lei do Pr-sal estabelece que cada contrato de partilha de produo

    dever ser submetido a um comit operacional presidido por empresa estatal

    especfica para gerir o contrato e a comercializao do excedente em leo

    pertencente Unio. Trata-se da Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo

    e Gs Natural S.A Pr-Sal Petrleo S.A. (PPSA), cuja autorizao de criao foi

    conferida pela Lei 12.304/2010.

  • 70

    No incomum o Estado ter participao nos contratos de partilha de

    produo. Em alguns pases, o governo opta por ser um investidor do contrato,

    repartindo tambm as responsabilidades. Normalmente, os governos participam das

    atividades de E&P mediante suas prprias operadoras estatais ou fundos

    governamentais prprios. No Brasil, a conduo do contrato de partilha exercida

    por duas estatais: uma para operao e outra para gesto. Alm disso, a Unio

    ainda pode participar por intermdio de um fundo especfico.

    Apesar da representao direta, pela PPSA, no contrato de partilha de

    produo, a Unio no participa dos riscos do respectivo empreendimento. A PPSA

    no aporta nenhum recurso no contrato nem responde por qualquer risco ou

    consequncias financeiras, mas tem o poder de comandar a gesto do consrcio

    contratado. Caso a Unio opte por participar dos investimentos e riscos, poder

    faz-lo somente por intermdio de fundo especfico criado por lei.

    De acordo com a Lei do Pr-sal, caber PPSA a indicao da presidncia

    e da metade dos membros do comit operacional de cada consrcio gestor de

    contrato de partilha de produo. A outra metade do comit ser dividida entre a

    operadora (a Petrobras, por determinao legal) e outras empresas vencedoras de

    licitaes de partilha de produo, na proporo de suas participaes.

    A capacidade de interveno da PPSA no comit gestor dos contratos de

    partilha relevante, tendo em vista o seu poder de veto e de voto de qualidade pela

    presidncia. A PPSA no participar de atividades operacionais e de investimentos

    do contrato, mas seu papel nos comits operacionais inclui:

    i) Participao, elegendo metade de seus membros, inclusive o seu

    presidente, com direito a voto e poder de veto sobre as operaes;

    ii) Gesto, auditoria e superviso das atividades de petrleo e gs

    realizados sob o regime de partilha de produo;

    iii) Gesto e controle dos custos decorrentes dos contratos de partilha de

    produo;

  • 71

    iv) Negociao dos processos de unitizao envolvendo a rea

    contratada; e

    v) Gesto dos contratos de comercializao do leo da Unio.

    Se for considerada a participao mnima da Petrobras no contrato (30%), o

    governo estende seu poder de gesto contratual nos contratos de partilha de

    produo a, pelo menos, 65% (50% + (50% x 30%)), o que torna os 70%restantes

    de participao total nos investimentos do contrato (possveis aos demais

    investidores) correspondentes ao controle de apenas 35% da gesto.

    Essa condio do regime nacional de partilha de produo, assim como

    comentado na situao que define a operadora nica, tambm representa um

    desafio regulao setorial, por constituir um fator de inibio participao de

    outros agentes econmicos.

    3.1.3 AS PARTICIPAES GOVERNAMENTAIS

    A configurao das participaes governamentais tambm foi alterada no

    regime de partilha de produo em relao ao regime de concesso. De mais

    significante, pode-se citar a instituio da parcela de excedente em leo da Unio, a

    ausncia de participaes especiais e a alterao da alquota para os royalties de

    5% (concesso) para 15%.

    Cabe revisar que o government take esperado engloba todas as receitas

    contratuais mais a tributao incidente. A Lei do Pr-sal, no entanto, discrimina

    como receita apenas os royalties e o bnus de assinatura, considerando que elas

    ocorrem independentemente da produo, no caso do bnus, e do lucro, no caso

    dos royalties. O excedente em leo somente ocorrer caso o valor da produo

    supere os custos e os royalties devidos. Os impostos so calculados em regras

    prprias, autnomas ao contrato de partilha.

  • 72

    Os royalties e o bnus de assinatura esto definidos no art. 42 da Lei

    12.351/2010:

    Art. 42. O regime de partilha de produo ter as seguintes receitas

    governamentais:

    I - royalties; e

    II - bnus de assinatura.

    1 Os royalties, com alquota de 15% (quinze por cento) do valor

    da produo, correspondem compensao financeira pela

    explorao do petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos

    lquidos de que trata o 1 do art. 20 da Constituio Federal, sendo

    vedado, em qualquer hiptese, seu ressarcimento ao contratado e

    sua incluso no clculo do custo em leo.

    2 O bnus de assinatura no integra o custo em leo e

    corresponde a um valor fixo devido Unio pelo contratado,

    devendo ser estabelecido pelo contrato de partilha de produo e

    pago no ato da sua assinatura, sendo vedado, em qualquer

    hiptese, seu ressarcimento ao contratado.

    No obstante o excedente em leo para a Unio no estar classificado no

    art. 42 da Lei do Pr-sal, a parcela correspondente a ser definida na licitao

    constitui importante receita do regime (podendo constituir a principal fonte), sendo a

    caracterstica marcante que d nome ao regime e cuja sistemtica de apurao est

    definida em outras disposies especficas da Lei.

    A Lei 12.351/2010 tambm especificou a destinao de recursos a serem

    auferidos com a explorao do pr-sal, criando o Fundo Social, que receber

    parcelas das participaes governamentais como fonte de recursos para execuo

    de programas de desenvolvimento social e regional. A maior parte das receitas

    obtidas pela Unio com o regime de partilha (venda do leo e do gs da parcela da

    Unio, parcela dos royalties, parcela do bnus de assinatura) ser destinada ao

    Fundo Social.

  • 73

    O Fundo Social receber tambm parte dos royalties e da participao

    especial destinada administrao direta da Unio dos contratos de concesso

    firmados para blocos em reas do pr-sal. As reas de aplicao desses recursos

    tambm foram discriminadas na Lei do Pr-sal.33

    3.1.4 PARMETROS TCNICOS E ECONMICOS DOS CONTRATOS

    A legislao do pr-sal destacou os parmetros mais relevantes para o

    contrato de partilha de produo e centralizou seu planejamento no CNPE e no

    MME, antes da deciso da Presidncia da Repblica. No regime de concesso, os

    parmetros tcnicos e econmicos dos contratos tm iniciativa da ANP.

    Os parmetros tcnicos e econmicos dos contratos de partilha de

    produo so definidos mediante proposta do CNPE Presidncia da Repblica e

    devem indicar, de acordo com o art. 10, inciso III, da Lei 12.351/2010:

    i) Os critrios para definio do excedente em leo da Unio;

    ii) O percentual mnimo do excedente em leo da Unio;

    iii) A participao mnima da Petrobras no consrcio previsto no art. 20,

    que no poder ser inferior a 30% (trinta por cento);

    33 Dispe o artigo 47 da Lei 12.351/2010: criado o Fundo Social - FS, de natureza contbil e financeira, vinculado Presidncia da Repblica, com a finalidade de constituir fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional, na forma de programas e projetos nas reas de combate pobreza e de desenvolvimento:

    I - da educao;

    II - da cultura;

    III - do esporte;

    IV - da sade pblica;

    V - da cincia e tecnologia;

    VI - do meio ambiente; e

    VII - de mitigao e adaptao s mudanas climticas.

  • 74

    iv) Os limites, prazos, critrios e condies para o clculo e apropriao

    pelo contratado do custo em leo e do volume da produo

    correspondente aos royalties devidos;

    v) O contedo local mnimo e outros critrios relacionados ao

    desenvolvimento da indstria nacional; e

    vi) O valor do bnus de assinatura, bem como a parcela a ser destinada

    PPSA.

    3.1.4.1 EXCEDENTE EM LEO DA UNIO

    Essa parcela corresponde fonte de receita destaque da partilha de

    produo e tem papel semelhante ao da parcela de participao especial do regime

    de concesso. As duas incidem sobre os lucros obtidos com a produo de petrleo

    e gs.

    Refora sua importncia no modelo o fato da legislao constitu-la como

    nico critrio de julgamento das licitaes para os contratos de partilha de

    produo. De acordo com o art. 18 da Lei 12.351/2010, o vencedor da licitao ser

    aquele que ofertar o maior excedente em leo para a Unio, respeitado o valor

    percentual mnimo definido pelo CNPE.

    Parmetro essencial ao novo modelo de contrato, a definio do percentual

    de excedente em leo um instrumento regulatrio que se equilibra entre o grau de

    apropriao da renda do contrato pela Unio o grau de atratividade para os

    investidores na explorao da rea.

    Apesar do percentual do excedente destinado Unio ser definido na

    licitao, h um valor mnimo exigido na licitao, fixado conforme determinao

    legal um parmetro regulatrio e faz parte da estratgia de outorga do modelo.

    Esse valor, porm, pode favorecer ou desestimular a competio pelo bloco

    ofertado e as respectivas propostas dos consrcios proponentes.

  • 75

    A eficincia na definio desse valor depende da qualidade e da avaliao

    dos dados tcnicos disponveis de cada bloco. Os riscos esto em obter receita de

    produo menor do que a desejada para a Unio, caso o percentual indicado seja

    baixo, ou reduzir o interesse e a oferta pelos blocos exploratrios, caso o percentual

    indicado seja alto.

    Importante observar que o marco regulatrio, alm de determinar a

    necessidade de indicao do percentual mnimo da parcela da Unio no excedente

    em leo em cada licitao, exige tambm que sejam estabelecidos critrios para

    definio do excedente em leo para os contratos de partilha de produo.

    Esses critrios podero definir um percentual fixo ou varivel. Existem

    diversos sistemas de partilha do excedente em leo, sendo as principais:

    i) Percentual fixo de partilha;

    ii) Partilha progressiva baseada na produo; e

    iii) Partilha varivel de acordo com a lucratividade.

    3.1.4.2 CUSTO EM LEO

    Essencial parmetro de controle da partilha de produo, pois o excedente

    em leo somente percebido aps o cmputo do custo em leo, que ressarcido

    ao investidor mediante parcela da produo.

    O custo em leo ser remunerado ao consrcio contratado, abatendo-se

    seu valor do resultado da produo. Definir os mecanismos para executar essa

    remunerao essencial ao contrato de partilha de produo. Representa no

    somente a segurana do procedimento de reembolso dos investimentos incorridos

    pelo contratado, mas tambm o controle do resultado da parcela de excedente em

    leo para a Unio.

  • 76

    Dessa forma, o contrato de partilha deve estabelecer as regras de

    apropriao dos custos passveis de deduo, como prev a prpria Lei do pr-sal.

    Entre as definies que devem ser estabelecidas, pode-se citar:

    i) Quais custos podero ser reembolsados;

    ii) Quais os critrios e condies de clculo;

    iii) Como os custos sero reembolsados (em moeda ou em espcie);

    iv) Qual o momento e condies para o reembolso;

    v) Qual o limite de reembolso por perodo;

    A complexidade dos custos de E&P, que abrigam uma infinidade de itens de

    despesas operacionais e de custos de capital, requer um sistema de apurao e

    controle robusto o suficiente para processar todas as atividades, associadas s

    condicionantes estabelecidas pelas regras contratuais. Isso torna essa questo um

    dos pontos crticos do regime de partilha de produo, porquanto exige um grande

    esforo de controle e gesto especficos.

    Essa complexidade tambm requer parmetros contratuais adequados para

    evitar lacunas de interpretao sobre a forma de contabilizao dos custos e

    viabilizar o adequado controle por parte da PPSA. Uma deficiente ou imprecisa

    definio de critrios e parmetros para o clculo do custo em leo implica risco de

    haver superestimativa de custos.

    As contratadas objetivam apropriar o maior espectro possvel de custos, j

    que a produo arcar com esse reembolso, deixando o excedente livre de outros

    nus. Tal possibilidade pode acarretar em acrscimos indevidos de custos.

    Como a estrutura das operaes complexa, pode-se tentar apropriar os

    custos de fornecimento de uma srie de bens e servios de prestadores vinculados

    s empresas consorciadas em mais de uma rea produtora, incentivando que seus

    valores sejam inflados com despesas que abranjam mltiplas origens.

  • 77

    Como as empresas normalmente atuam em vrios contratos (fora do regime

    de partilha), uma possibilidade de que isso ocorra a apropriao parcial dos

    custos de bens e servios de um contrato de outro regime para o da partilha de

    produo.

    Tal possibilidade exigir no somente robustez, mas tambm capacidade

    tcnica PPSA para acompanhar, fiscalizar e atuar no comit operacional do

    consrcio responsvel pelo contrato.

    Esse fato se apresenta como um grande desafio a uma entidade recm

    criada, frente s empresas contratadas com desproporcionais estruturas e

    expertises, ainda mais pela dimenso e complexidade das informaes. A questo

    reflui para o mencionado problema de regulao de assimetria de informao e o

    grande esforo do regulador para contorn-lo, concretizando a elevao do custo

    de agncia. Nas atividades de E&P, esse esforo pode ser materializado

    financeiramente em milhes e o seu insucesso em bilhes de dlares.

    3.1.4.3 PARTICIPAO MNIMA DA PETROBRAS

    Reservados todos os contratos de partilha de produo atuao da

    Petrobras como operadora nica, a Lei do Pr-sal tambm determinou que se fixe

    uma participao mnima para a Estatal nos contratos, em cada licitao, em

    percentual equivalente ou superior a 30% dos direitos e obrigaes contratuais.

    Outra opo oferecida por essa Lei a contratao direta da Petrobras, fechando

    100% do contrato.

    A definio, nas licitaes, do percentual mnimo de participao da

    Petrobras nos contratos balizar, em cada caso, a faixa de opes de participao

    que restar aos demais investidores e influenciar o nvel de concentrao do

    mercado na explorao do pr-sal. O diferencial remanescente desse percentual

    representa o espao que as demais empresas tero para atuar e trazer

  • 78

    investimentos prprios (inclusive a prpria Petrobras, em caso de interesse em

    ampliao da participao), observando-se sempre a composio com a Petrobras,

    qualquer que seja a distribuio do consrcio formado.

    A Petrobras pode, por sua iniciativa, compor propostas na licitao que

    visem o aumento de sua participao mnima no contrato, que concorrer em

    condies de igualdade com as propostas dos demais consrcios concorrentes.

    Como visto, o modelo regulatrio pode transitar da situao em que a Petrobras tem

    uma condio passiva nas licitaes de outorga de E&P para uma condio ativa

    concorrencial.

    Quando participar ativamente, a Petrobras certamente estar considerando

    sua capacidade de realizar os investimentos necessrios e a atratividade para a

    Empresa da rentabilidade estimada para o contrato. Quando estiver na condio

    passiva, assumir a participao mnima definida para a licitao, adotando as

    regras da proposta vencedora, independentemente de sua avaliao de viabilidade

    econmica do projeto de E&P para a rea licitada.

    3.1.4.4 CONTEDO LOCAL

    A Lei do Pr-sal refora a poltica setorial de contedo local e traz a

    seguinte definio: proporo entre o valor dos bens produzidos e dos servios

    prestados no Pas para execuo do contrato e o valor total dos bens utilizados e

    dos servios prestados para essa finalidade.34

    A questo de contedo local uma das mais relevantes da poltica setorial,

    assim como em pases que adotam essa estratgia para o desenvolvimento da

    economia interna. J incorporada e amadurecida nos contratos de concesso desde

    34 Art. 2, inciso VIII e art.62, inciso X.

  • 79

    a Primeira Rodada de Licitao, em 1999, as regras de contedo local para os

    contratos de partilha de produo permanecem semelhantes s aplicadas nos

    contratos de concesso. Contudo, como outros parmetros, pelo novo regime do

    pr-sal, deixou de ser critrio de julgamento da licitao para ser estabelecido

    apenas como ndices mnimos a serem cumpridos na execuo das fases

    contratuais.

    Os contratos firmados pela ANP com as empresas vencedoras nas rodadas

    de licitaes incluem clusula de contedo local, que incide sobre as fases de

    explorao e desenvolvimento da produo, pela qual as contratadas devem

    assegurar preferncia contratao de fornecedores brasileiros sempre que suas

    ofertas apresentem condies de preo, prazo e qualidade equivalentes s de

    outros fornecedores convidados a apresentar propostas.

    3.1.4.5 BNUS DE ASSINATURA

    Primeira fonte de receita do contrato, o bnus de assinatura corresponde a

    uma antecipao da remunerao que o contratado faz para pagamento do direito

    de E&P na rea especificada. O adquirente dos direitos de explorao e produo,

    para assinar contrato e receber a outorga da rea, assume o risco de execuo e

    paga essa parcela, no reembolsvel nos regimes regulatrios brasileiros.

    Nas rodadas de licitao do regime de concesso, o valor do bnus de

    assinatura representa um dos itens de proposta dos concorrentes, de acordo com

    suas estimativas de avaliao da rea pretendida, e computado como um dos

    critrios de julgamento das propostas analisadas.

    Ao contrrio da prtica nos leiles para os contratos de concesso, o bnus

    de assinatura deixou de ser critrio de julgamento de licitao dos contratos de

    partilha de produo, como oferta dos concorrentes, para ser definido previamente

    licitao, pelo CNPE. Cabe aos concorrentes na licitao aceitar os termos do

  • 80

    contrato com o valor do bnus de assinatura j fixado e ofertar somente o

    excedente em leo para Unio.

    Para isso, os concorrentes elaboram e analisam um projeto de viabilidade

    econmica para a rea pretendida, no qual consideram o valor do bnus de

    assinatura no clculo do respectivo valor presente lquido (VPL) do resultado dos

    investimentos, bem como o percentual do excedente em leo a ser ofertado e o

    custo de tais investimentos. Considerando que os custos para o desenvolvimento

    do projeto tm um valor estimado e o bnus de assinatura um valor fixado, o

    investidor deduzir o bnus e a expectativa prpria de retorno do investimento para

    propor a parte do excedente que caber Unio. Portanto, quanto maior o bnus

    de assinatura, menor a proposta de excedente, dado um projeto hipottico.

    4. A PRIMEIRA RODADA DE LICITAO DE PARTILHA DE PRODUO

    Aps a publicao da Lei 12.351/2010, que instituiu o regime de partilha de

    produo para explorao e a produo de petrleo, de gs natural e de outros

    hidrocarbonetos fluidos em reas do pr-sal e em reas estratgicas, a primeira

    licitao nesse regime somente veio a ocorrer somente em outubro de 2013.

    A demora ocorreu, em grande parte, em razo do aguardo pela definio da

    alquota de royalties incidentes sobre os contratos de partilha de produo, que

    somente veio a ser fixada em novembro de 2012, mediante a Lei 12.734/2012. Essa

    referncia fundamental para avaliao dos demais parmetros do contrato, pois

    influencia na estimativa do VPL do projeto de referncia para a rea licitada e seus

    efeitos devem ser analisados em conjunto com as demais participaes

    governamentais previstas.

  • 81

    Definida a alquota dos royalties, o CNPE programou a Primeira Rodada de

    Licitao de partilha de produo. Com isso, a ANP conduziu a licitao autorizada

    pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica (Resoluo CNPE 4/2013)35. A rea

    colocada em oferta no leilo correspondeu, unicamente, ao prospecto de Libra, na

    Bacia de Santos. Foram definidos como objetivos dessa licitao ampliar as

    reservas brasileiras, a produo de petrleo e gs natural e ampliar o conhecimento

    sobre o polgono do pr-sal.

    4.1 A REA LICITADA LIBRA

    Pela primeira vez, nos leiles da ANP, foi licitada uma nica rea para as

    atividades de E&P, devido ao grande volume de reservas concentrado no prospecto

    de Libra.

    Libra foi descoberta em 2010, no pr-sal da Bacia de Santos, com volume

    de reservas estimado entre 26 bilhes a 42 bilhes de barris de petrleo, cuja parte

    recupervel foi avaliada entre 8 a 12 bilhes de barris. Para dimensionar em valores

    financeiros, um simples clculo com dados hipotticos de produo de 10 bilhes

    de barris, a um valor de US$ 100 por barril ao longo de 35 anos do contrato, mostra

    que essas reservas podero gerar receitas de cerca de um trilho de Dlares.

    35 A ANP publicou, em 1/7/2013, a Resoluo ANP 24/2013, que versa sobre o

    Regulamento sobre os procedimentos para a realizao de licitaes de blocos destinadas

    contratao das atividades de explorao e produo de petrleo e de gs natural sob o regime de

    partilha de produo.

  • 82

    Figura 3 rea de Libra

    Fonte: ANP (2013)

    4.2 O EDITAL E SEUS PARMETROS

    Diferentemente do modelo de concesso, a formao dos critrios tcnicos

    para a licitao de partilha no formulada completamente pela ANP. A Lei do Pr-

    sal reservou ao CNPE a atribuio de subsidiar a Presidncia da Repblica na

    definio dos principais parmetros da licitao de partilha de produo, a partir de

    proposta do MME, que passou a ter maior coparticipao em relao ANP na

    definio das licitaes.36

    36 Art. 10, inciso III da Lei n 12.351/2010

  • 83

    Para o leilo de Libra, o Ministrio fixou as diretrizes da licitao, que

    deveriam ser observadas pela ANP na elaborao das minutas de edital e contrato,

    conforme a Portaria MME 218/2013:

    1) Seguir os procedimentos das rodadas de licitao de blocos sob

    regime de concesso, com as devidas adaptaes legais.

    Resoluo ANP n. 24/2013;

    2) Os licitantes que forem participar, isoladamente ou em consrcio,

    devero ter integrante que seja qualificado como Operador A,

    segundo os critrios da ANP;

    3) A partilha do excedente em leo entre Unio e contratado ser

    varivel em funo do preo do barril de leo e da mdia da

    produo diria por poo produtor por campo, no considerados os

    poos com produo restringida por questes tcnicas e

    operacionais no condizentes com as melhores prticas da indstria

    do petrleo e que estejam com produo abaixo da mdia dos

    demais poos;

    4) Em caso de empate entre ofertas do excedente em leo para a

    Unio, os licitantes sero convidados a apresentarem novas

    propostas superiores s realizadas e permanecendo o empate, o

    vencedor ser definido em sorteio.

    Com exceo das novas disposies trazidas pela Lei do Pr-sal, a

    orientao do MME para a licitao procurou preservar a prtica adotada nas

    licitaes do regime de concesso, j maturadas aps onze rodadas. Em linhas

    gerais, no h muita alterao na mecnica da licitao e os requisitos exigidos aos

    licitantes. A grande diferena advm do critrio de julgamento da licitao, da

    definio dos parmetros tcnicos e econmicos e da introduo dos novos

    conceitos inerentes ao marco regulatrio da partilha de produo, como o custo e o

    excedente em leo.

  • 84

    Uma das consequncias das novas regras a alterao do critrio de

    julgamento da licitao, que passou a ser nico: a oferta do percentual do

    excedente em leo para a Unio. Parmetros normalmente utilizados para

    julgamento nos leiles de concesso, como o bnus de assinatura contedo local,

    passaram a ter valores pr-determinados.

    Destacam-se tambm as definies sobre o percentual de participao da

    Petrobras, como operadora nica, e acerca dos critrios para apropriao do custo

    em leo, caractersticas prprias do novo regime.

    De acordo com o art. 9 da Lei 12.351/2010, compete ao CNPE, entre

    outras, a proposta acerca dos parmetros tcnicos e econmicos dos contratos de

    partilha de produo. Para o leilo de Libra, o Conselho Nacional de Poltica

    Energtica estabeleceu os parmetros na seguinte forma, mediante a Resoluo

    CNPE 5/201337:

    Art. 1 Aprovar os parmetros tcnicos e econmicos do contrato

    de partilha de produo, a ser celebrado pela Unio, da Primeira

    Rodada de Licitaes sob o regime de partilha de produo na rea

    do pr-sal, nos termos do art. 9o, inciso IV, da Lei no 12.351, de 22

    de dezembro de 2010.

    1 O clculo do excedente em leo da Unio dever considerar o

    bnus de assinatura, o desenvolvimento em mdulos de produo

    individualizados e o fluxo de caixa durante a vigncia do contrato de

    partilha de produo.

    2 O percentual mnimo do excedente em leo da Unio, na mdia

    do perodo de vigncia do contrato de partilha de produo ser de

    quarenta por cento, para o preo do barril de petrleo de US$

    105,00 (cento e cinco dlares norte-americanos).

    37 Publicada no D.O.U. em 4/7/2013.

  • 85

    3 A participao mnima da Petrleo Brasileiro S.A. - Petrobras no

    consrcio previsto no art. 20 da Lei no 12.351, de 2010, ser de

    trinta por cento.

    4 Somente podero ser reconhecidos como custo em leo os

    gastos, realizados pelo contratado, relacionados execuo das

    atividades vinculadas ao objeto do contrato de partilha de produo

    e aprovados no mbito do comit operacional, tendo como

    referncia custos tpicos da atividade e que reflitam as melhores

    prticas da indstria do petrleo.

    5 O contratado, a cada ms, poder apropriar-se do valor

    correspondente ao custo em leo respeitando o limite de cinquenta

    por cento do valor bruto da produo nos dois primeiros anos de

    produo e de trinta por cento nos anos seguintes.

    6 Os custos que ultrapassem os limites definidos no 5 sero

    acumulados para apropriao nos anos subsequentes, sem

    atualizao monetria.

    7 O contedo local mnimo obedecer aos seguintes critrios:

    I - trinta e sete por cento para a Fase de Explorao;

    II - quinze por cento para o Teste de Longa Durao - TLD, quando

    esta atividade fizer parte da Fase de Explorao;

    III - cinquenta e cinco por cento para os mdulos da Etapa de

    Desenvolvimento que iniciarem a produo at 2021;

    IV - cinquenta e nove por cento para os mdulos da Etapa de

    Desenvolvimento que iniciarem a produo a partir de 2022; e

    V - o contedo local do TLD no ser computado para fins de

    cumprimento do percentual mnimo do contedo local da Fase de

    Explorao.

    8 Os valores percentuais, de contedo local, dos itens e subitens

    de engenharia bsica e engenharia de detalhamento no podero

  • 86

    ser revistos e, se forem ultrapassados, o adicional poder ser

    transferido, a este ttulo, para os mdulos subsequentes

    multiplicados por dois.

    9 O valor do bnus de assinatura ser igual a R$

    15.000.000.000,00 (quinze bilhes de reais) e a parcela deste a ser

    destinada Pr-Sal Petrleo S.A. - PPSA ser igual a R$

    50.000.000,00 (cinquenta milhes de reais).

    Em resumo, os principais parmetros ficaram assim definidos:

    i) Percentual mnimo do excedente em leo para a Unio: 40%

    v) Teto do custo em leo: 50%, por mdulos

    vi) Bnus de assinatura: R$ 15 bilhes

    vii) Contedo Local: 37% na fase de explorao; 55% na etapa de

    desenvolvimento (mdulos com primeiro leo at 2021); 59% na etapa

    de desenvolvimento (mdulos com primeiro leo a partir de2022).

    A determinao dos parmetros da licitao, na proposta do CNPE

    Presidncia da Repblica, provm de estudos de avaliao do MME sobre um

    modelo de projeto de E&P para a o bloco em licitao.

    Em relao s regras de composio do consrcio a ser contratado, foram

    estabelecidas as seguintes diretrizes38:

    O licitante vencedor dever constituir consrcio com a PPSA e a

    Petrobras;

    A Petrobras a operadora nica, com participao mnima de 30% no

    consrcio;

    38 ANP, Edital da 1 Licitao de Partilha de Produo

  • 87

    A participao da Petrobras no consrcio implica sua adeso s

    regras do edital e proposta vencedora;

    Os direitos e as obrigaes patrimoniais da Petrobras e dos demais

    contratados so proporcionais s respectivas participaes no

    consrcio.

    4.2.1 BONUS DE ASSINATURA

    No regime de partilha de produo, o bnus de assinatura tambm no

    configura mais como critrio de julgamento para escolha da oferta vencedora, como

    tem sido considerado no regime de concesso. Para obteno da outorga da rea

    de Libra, o valor pago pelo licitante vencedor, em parcela nica, foi fixado pelo

    CNPE em R$ 15 bilhes. A regra do modelo tambm determina que o bnus de

    assinatura no integre o custo em leo, sendo vedado, em qualquer hiptese, seu

    ressarcimento ao contratado.

    Apesar no haver devoluo do valor pago pelo bnus de assinatura, o

    investidor tem a expectativa de retorno com o resultado do empreendimento e

    calcula esse dispndio como aporte inicial no projeto, o que impacta sua

    rentabilidade. A partir dessa avaliao, estima o quanto poder ofertar de excedente

    em leo para Unio para o projeto permanecer atrativo, considerado o bnus pago.

    4.2.2 EXCEDENTE EM LEO

    O principal componente do regime de partilha de produo (objeto da

    partilha), o excedente em leo no definido antes de um detalhado clculo que

    leva em considerao no somente a produo, mas tambm os preos e criteriosa

    apropriao de custos, alm dos royalties.

    No clculo do excedente, a primeira parcela a ser abatida da produo

    responde pelos royalties, cuja alquota, fixada por Lei, corresponde a 15% sobre o

  • 88

    valor da receita bruta. J o custo em leo a ser deduzido corresponde a todos os

    custos incorridos pela contratada na explorao e produo, avaliados e aceitos

    como tal pelo comit operacional do consrcio gestor do contrato, de acordo com as

    regras dispostas no contrato.

    O percentual do excedente em leo para a Unio aplicado ao clculo

    decorre da proposta vencedora da licitao, ajustada conforme as regras

    contratuais. Essa proposta teve um valor mnimo definido pelo CNPE, conforme

    disps a Lei do Pr-sal. As propostas dos consrcios licitantes devem observar

    essa referncia, que, para a rea de Libra, foi fixada pela Resoluo CNPE 5/2013,

    como um mecanismo flexvel, que permite a variao desse percentual, conforme a

    rentabilidade da produo na execuo do contrato.

    De acordo com o estabelecido na Resoluo CNPE 5/2013, o clculo do

    excedente em leo da Unio deve considerar o bnus de assinatura, o

    desenvolvimento em mdulos de produo individualizados e o fluxo de caixa

    durante a vigncia do contrato de partilha de produo da area de Libra.

    O comando do CNPE indicou que a base de referncia para a oferta de

    percentual do excedente em leo para a Unio, tem como parmetros o valor de

    barril de petrleo entre US$ 100,00 (cem dlares norte-americanos) e US$ 110,00

    (cento e dez dlares norte-americanos) e a coluna correspondente produo, por

    poo produtor ativo correspondente compreendida entre 10 mil barris/dia e 12 mil

    barris/dia. A partir da variao desses parmetros, tambm haver variao do

    percentual de excedente em leo, base da proposta vencedora, aplicvel ao

    contrato, conforme tabela de valores correspondentes a vrios nveis de preos de

    petrleo e de produo dos poos.39

    39 ANP, Edital da 1 Licitao de Partilha de Produo

  • 89

    O CNPE definiu, para a contratao de Libra, o percentual mnimo do

    excedente em leo para Unio como uma referncia inicial em uma tabela dinmica

    onde parmetros de rentabilidade da produo (preo e produtividade) modificam o

    valor dessa referncia. H, portanto, um valor percentual mnimo de referncia que

    no o piso efetivo para o excedente da Unio. A referncia para o contrato uma

    mera expectativa do real percentual que ser aplicado a cada momento do contrato.

    Figura 4 Aplicao do percentual de excedente em leo da Unio

    FONTE: ANP, Edital da 1 Licitao de Partilha de Produo

    Nessa sistemtica, a participao da Unio no excedente em leo do

    contrato de outorga de Libra varivel em funo da mdia mensal dos preos

    dirios do petrleo e da mdia da produtividade diria dos poos produtores. As

    regras de apurao do excedente em leo so estabelecidas no contrato,

    juntamente com as do custo em leo.

  • 90

    O objetivo mnimo do excedente em leo da Unio para o contrato foi fixado

    em 40% pelo CNPE. A partir dessa referncia, o MME estimou que o piso da

    alquota de partilha a ser ofertada, para que a Unio receba, na mdia do perodo

    de vigncia do contrato de partilha de produo, um excedente em leo mnimo de

    40%, deveria ser de 41,65%. Este percentual foi fixado como referncia central da

    tabela para valores variveis de excedente, aplicveis ao contrato, conforme os

    nveis de preos e de produtividade em cada perodo apurado.

    Para o clculo dessa referncia, deve ter sido aplicado um modelo de

    anlise econmica que adotou parmetros como o valor fixado para o bnus de

    assinatura, a produo esperada e as participaes governamentais esperadas.

    Alm disso, o modelo deve estabelecer um fluxo de caixa para o perodo de todo o

    contrato, com a estimativa de todos os custos e investimentos necessrios, do

    cronograma de implementao, da produo anual mdia, dos preos de referncia,

    da tributao e da aplicao dos valores percentuais de excedente em leo

    previstos, de acordo com os parmetros variveis definidos pelo CNPE.

    Esse mecanismo tornou a partilha do excedente em leo flexvel, em funo

    da rentabilidade do projeto. Tanto o preo do petrleo, como a produtividade dos

    poos variam ao longo dos trinta e cinco anos do contrato. O volume de produo

    estimado conforme a expectativas sobre as reservas e o comportamento da

    produo esperado, tpico nos projetos de E&P. Os preos do petrleo e gs so

    volteis, como o prprio histrico do mercado internacional demonstra.

    Ao final, com a escala mvel, o percentual de excedente em leo para

    Unio, variar entre 31,72% e +3,91% do valor de referncia.

  • 91

    4.2.3 CUSTO EM LEO

    O custo em leo composto por um conjunto de despesas do contratado,

    relativas execuo de atividades de explorao, desenvolvimento, produo e

    abandono, passveis de ressarcimento at o limite estabelecido em contrato.

    De acordo com as regras definidas para o leilo de Libra, podem ser

    recuperados como custo em leo os gastos com:

    i) Explorao e avaliao.

    ii) Desenvolvimento e produo.

    iii) Desativao de instalaes.

    iv) P&D&I junto a universidades, instituies de pesquisa e fornecedores

    brasileiros.

    A minuta de contrato tambm define os gastos que no podem ser

    recuperados como custo em leo:

    i) Royalties e bnus de assinatura.

    ii) Royalties comerciais pagos a afiliadas.

    iii) Informaes adicionais solicitadas ao operador.

    iv) Encargos financeiros e amortizaes de emprstimos e

    financiamentos.

    v) P&D&I em atividades definidas pelo prprio contratado.

    vi) Gastos em ativo imobilizado no relacionados com os gastos

    recuperveis como custo em leo.

    vii) Custas judiciais e extrajudiciais, percias, conciliao, arbitragem,

    honorrios advocatcios, sucumbncia, indenizaes decorrentes de

    sentena judicial ou arbitral, acordos extrajudiciais.

    viii)Multas, sanes e penalidades de qualquer natureza.

    ix) Reposio de bens, equipamentos e insumos perdidos, danificados ou

    inutilizados em virtude de fortuitos, dolo ou culpa.

    x) Tributos sobre a renda e indiretos que gerem crditos aproveitveis.

  • 92

    xi) Comercializao e transporte de P&G.

    xii) Gastos j includos no overhead.

    4.2.4 PARTICIPAO MNIMA DA PETROBRAS E FORMAO DE

    CONSRCIOS

    Seguindo a legislao de partilha de produo, a licitao de Libra indicou

    necessria constituio de consrcio entre os vencedores, a PPSA e a Petrobras

    operadora nica, garantida a participao mnima da Petrobras (30%) no consrcio

    contratado, ainda que esta no participasse da proposta vencedora.

    A participao na Primeira Licitao de Partilha de Produo requereu

    prvia habilitao individual das empresas. Segundo o edital da licitao, todas as

    sociedades empresrias interessadas em disputar os 70% restantes de participao

    da rea do contrato, inclusive a Petrobras, deveriam obter qualificao tcnica como

    Licitante Nvel A ou Nvel B. Licitante Nvel A, teve como requisito possuir

    experincia em atividades de explorao e produo offshore na condio de

    operador.

    Para a formao de consrcios candidatos participao no contrato de

    partilha de produo foram exigidos os seguintes requisitos: i) o consrcio deveria

    possuir pelo menos uma sociedade empresria que tenha obtido a qualificao

    mnima como Licitante Nvel A; ii) O consrcio deveria conter, no mximo, cinco

    sociedades empresrias; e iii) as sociedades empresrias deveriam comprovar o

    compromisso de constituio do consrcio com a PPSA e a Petrobras, subscrito por

    todos os consorciados, conforme descrito no Edital.

    Uma das preocupaes na formao das regras da licitao foi permitir a

    entrada de grupos investidores no consrcio, mas garantir que a participao

    majoritria fosse de empresas com reconhecida experincia nessas atividades.

  • 93

    4.2.5 PROGRAMA EXPLORATRIO MNIMO E CONTEDO LOCAL

    Essas obrigaes contratuais, que fazem parte da poltica regulatria do

    setor, tambm deixaram de ser incentivadas como critrio aberto em propostas na

    licitao e tiveram suas exigncias mnimas fixadas pelo CNPE para o contrato de

    Libra.

    A fase de explorao foi definida em quatro anos para o prospecto Libra e o

    respectivo Programa Exploratrio Mnimo (PEM) prev:

    i) Ssmica 3D em toda a rea do contrato;

    ii) Dois poos exploratrios;

    iii) Objetivo estratigrfico mnimo: formao Itapema (indicao

    geolgica);

    iv) Um teste de longa durao;

    O valor (R$) da garantia financeira exigida para o PEM da rea do contrato

    foi de R$ 610.903.087,05.

    Quanto aos nveis mnimos de contedo local a ser praticado nas atividades

    em Libra, foram fixados conforme a fase, o tipo de atividade e o perodo de

    execuo:

    i) Trinta e sete por cento para a Fase de Explorao;

    ii) Quinze por cento para o Teste de Longa Durao - TLD, quando esta

    atividade fizer parte da Fase de Explorao;

    iii) Cinquenta e cinco por cento para os mdulos da Etapa de

    Desenvolvimento que iniciarem a produo at 2021;

    iv) Cinquenta e nove por cento para os mdulos da Etapa de

    Desenvolvimento que iniciarem a produo a partir de 2022.

  • 94

    4.3 RESULTADO DA LICITAO

    Na fase de habilitao, a licitao qualificou onze empresas interessadas,

    que estiveram aptas para formar consrcios e apresentar propostas, conforme a

    tabela a seguir.

    Tabela 2 Empresas habilitadas para o leilo de Libra

    EMPRESA QUALIFICAO PAS DE ORIGEM

    CNOOC International Ltd. Licitante Nvel A CHINA

    CNPC International Ltd. Licitante Nvel A CHINA

    Ecopetrol S.A. Licitante Nvel B COLMBIA

    Mitsui &Co., LTD. Licitante Nvel B JAPO

    ONGC Videsh Limited Licitante Nvel A NDIA

    Petrogal Brasil S.A. Licitante Nvel B PORTUGAL

    Petrleo Brasileiro S.A. Licitante Nvel A BRASIL

    Petronas Carigali SDN BHD Licitante Nvel A MALSIA

    Repsol Sinopec Brasil S.A. Licitante Nvel B ESPANHA/CHINA

    Shell Brasil Petrleo Ltda. Licitante Nvel A INGLATERRA/HOLANDA

    Total S.A. Licitante Nvel A FRANA

    FONTE: Elaborao prpria, com dados da ANP

    O leilo de Libra ocorreu no dia 21 de outubro de 2013. Houve apenas um

    consrcio proponente, que foi declarado vencedor com proposta que apresentou o

    valor mnimo estipulado para o percentual de excedente em leo da Unio.

    O resultado pode ser verificado na tabela a seguir, que apresenta a

    configurao do consrcio vencedor, com as respectivas participaes de cada

    empresa.

  • 95

    Tabela 3 Composio do consrcio vencedor e proposta

    EMPRESA Participao

    (%)

    Excedente em leo

    para a Unio (%)

    Petrleo Brasileiro S.A. 40,00

    41,65

    Shell Brasil Petrleo Ltda. 20,00

    Total S.A. 20,00

    CNPC International Ltd. 10,00

    CNOOC International Limited 10,00

    FONTE: ANP (2013)

    4.4 ANLISE DO RESULTADO

    Dado o resultado obtido no leilo do prospecto de Libra, segue uma breve

    abordagem sobre a aplicao do novo marco regulatrio, em face dos principais

    aspectos relativos realizao da Primeira Rodada de licitao no regime de

    partilha de produo.

    4.4.1 BONUS DE ASSINATURA

    A estratgia de valorao dessa primeira parcela de participao

    governamental nas rendas de E&P mudou completamente em relao ao regime de

    concesso. No regime de concesso, a licitao seleciona os melhores bnus

    ofertados (ponderadamente com outros critrios). Na partilha de produo, cabe ao

    governo valor-lo.

    Enquanto que nas licitaes de concesso o bnus de assinatura uma

    especulao das empresas concorrentes, podendo assumir valores superiores

    capacidade comercial da rea licitada, na partilha de produo o concorrente

  • 96

    analisa esse item de forma um pouco diferente, em razo de no ser um critrio de

    concorrncia e do nvel de riscos exploratrios.

    O valor fixado tido como primeiro dispndio do empreendimento

    pretendido. Isso faz com que o bnus de assinatura corresponda a um dado do

    fluxo de caixa do modelo econmico de avaliao do projeto de E&P, tanto para os

    proponentes (sada), quanto para o governo (entrada).

    No regime de concesso, o governo no prioriza a anlise pelo de fluxo de

    caixa, deixa para as empresas especularem a valorao do bnus, j que podem

    considerar outros fatores extrnsecos rea licitada, como a carteira da empresa ou

    o conjunto dos blocos em oferta. H um risco de insucesso e da perda do bnus

    que incide na avaliao.

    Como o risco exploratrio no pr-sal baixo (particularmente no caso de

    Libra)40, a especulao passa do valor do bnus de assinatura para o percentual de

    partilha do excedente em leo. A diferena no grau de incerteza sobre a rea a ser

    explorada altera a estratgia das empresas e tambm do governo. O foco da

    anlise se direciona ao projeto especfico para a rea.

    Na tradicional concesso, os investimentos iniciais, em bnus de assinatura

    e PEM, so analisados como riscos das atividades da empresa frente ao seu

    portflio de projetos e taxa mdia de sucesso, tendo em vista a primeira meta, que

    atingir sucesso comercial do projeto (haver retorno positivo sobre os

    investimentos). No caso da licitao de Libra, essa avaliao pode se tornar

    secundria e o foco da anlise priorizar a estimativa do prmio desejado pelo risco

    tomado (uma anlise mais individual).

    40 Normalmente, uma rea em licitao s conta com dados geolgicos de levantamentos ssmicos para a sua avaliao. Libra j conta com dois poos perfurados, que do um patamar de informao bastante superior, inclusive em comparao com poos de reas semelhantes com explorao mais avanada.

  • 97

    Nessa situao, o bnus de assinatura passa a ser avaliado como parte da

    remunerao do projeto que est sendo transferida ao governo e abatida do prmio

    (excedente) esperado pelo risco dos investimentos. Diferenciando do regime de

    concesso, h um intercmbio mais direto e imediato entre o bnus de assinatura e

    o excedente em leo.

    Portanto, trata-se de uma escolha estratgica do governo. No basta

    valor-lo em funo do volume de reserva esperado para o bloco, mas consider-lo

    em conjunto com os demais parmetros do contrato, pois interfere na estimativa

    adequada do percentual do excedente em leo a ser ofertado para Unio.

    O bnus de assinatura, ainda que vedado seu ressarcimento empresa

    contratada, considerado em conjunto com as parcelas que cabem ao Estado

    (percentual do excedente em leo, royalties e outros tributos), como deduo das

    estimativas das receitas do projeto, que j pressupe um volume de produo e um

    valor de despesas para ger-lo. Sendo os royalties e os demais tributos parcelas

    com alquotas fixas, dada uma produo estimada, o que ir variar no modelo

    econmico de avaliao do empreendimento o bnus de assinatura e o percentual

    de excedente em leo da Unio.

    Portanto, corresponde fixao de um valor de antecipao de receita do

    projeto, com impacto na avaliao risco/retorno do investidor, consistindo em uma

    escolha, para o governo, de equilbrio timo, para as receitas governamentais, entre

    o bnus de assinatura e o percentual de excedente em leo para a Unio. Cabe ao

    governo tentar maximizar o resultado, obtendo primeiro, eficcia em alcanar uma

    proposta para a rea em outorga e, segundo, que a proposta contemple a maior

    receita possvel ao Estado.

    Sob outro aspecto, um valor maior do bnus reduz a atratividade do projeto

    e a possibilidade de oferta do percentual de excedente em leo Unio, mas pode

    estimular a empresa a executar mais rapidamente o projeto para antecipar o retorno

    do capital empregado. Um valor menor para o bnus significa menos receita

  • 98

    imediata para o Estado. Em contrapartida, pode estimular a concorrncia e a oferta

    do excedente em leo Unio, aumentando sua receita total. Cabe observar que,

    em caso de sucesso exploratrio, o bnus de assinatura tem menor

    representatividade nas receitas do Estado, sendo interessante ter uma parcela

    maior de excedente em leo no contrato.

    Nesse sentido, deve-se considerar que o estmulo para se ofertar um

    percentual de excedente em leo maior que o mnimo exigido na licitao depende

    do grau de atratividade da rea e do nvel de concorrncia. Um alto valor para o

    bnus de assinatura trabalha no sentido contrrio a esses fatores.

    O expressivo valor de R$ 15 bilhes de bnus de assinatura estabelecido

    para o contrato de Libra se mostrou compatvel com o projeto, haja visto que a

    licitao alcanou xito em realizar a contratao de E&P para essa rea. No

    obstante, parece ter sido alto o suficiente para inibir a concorrncia, j que somente

    foi obtida uma proposta no Leilo. Mais do que isso, o prprio consrcio vencedor

    no apostou na concorrncia, tendo em vista que apresentou o valor mnimo de

    proposta de oferta de excedente em leo para a Unio.

    Esse fato corrobora o entendimento por uma correlao mais forte entre o

    valor do bnus de assinatura e a proposta do excedente em leo para a Unio.

    Dado o risco inerente perda do investimento no montante do bnus de assinatura

    mais as despesas exploratrias do PEM, em caso de insucesso comercial da rea,

    natural que no se queira expandir o risco com aumento da oferta do excedente

    em leo para Unio e reservar uma faixa mais gorda de prmio pelo risco assumido,

    em caso de sucesso do empreendimento.

    O fator concorrncia, que poderia aumentar a aceitao ao risco e estimular

    a oferta, tambm foi restringido pelo alto valor do bnus de assinatura.

    Uma possvel explicao para a determinao desse patamar de valor para

    o bnus de assinatura no leilo de Libra seria os objetivos fiscais imediatos. Com

    ele, o governo obteve uma importante receita para reforar o resultado de suas

  • 99

    contas do ano fiscal de 201341. Quanto ao efeito no a ser proporcionado com a

    explorao de Libra, o bnus de assinatura pode ter sua significncia diluda ante

    os possveis valores que representariam cada ponto percentual a mais no

    excedente em leo da Unio ao longo da execuo do contrato, em 35 anos.

    4.4.2 EXCEDENTE EM LEO DA UNIO

    Como comentado no item anterior, o outro parmetro discricionrio ao

    governo para modelar o contrato de partilha de produo percentual mnimo de

    excedente em leo da Unio, sendo essa parcela mais significativa para as receitas

    do governo do que o bnus de assinatura.

    A estratgia adotada para o leilo de Libra consistiu em estabelecer uma

    escala mvel para esse valor, em funo de dois parmetros: o valor de barril de

    petrleo e a produo mdia, por poo produtor ativo. A partir da mdia de

    excedente para a Unio esperada de 40% na execuo total do contrato, o

    percentual mnimo calculado como parmetro de referncia foi fixado em 41,65%,

    resultante de avaliao econmica do MME.

    A variao do percentual ao longo do contrato representar ganhos ou

    perdas para Unio em relao meta bsica declarada de 40% para o excedente

    em leo. Ganhar um valor maior, se a mdia de comportamento (preos/produo)

    41 Agncias de notcias: EBC Governo conta com receitas do leilo de Libra e do Refis para cumprir meta do supervit primrio: ; ESTADO: Recursos de Libra aliviam contas do governo:

  • 100

    ficar acima da esperada no projeto para o perodo do contrato. Perder, caso a

    mdia de comportamento (preos/produo) ficar abaixo da esperada no projeto.

    Com o contrato resultante do Leilo fixado na referncia mnima de 41,65%,

    na prtica, o percentual de excedente em leo para Unio poder variar de 9,93% a

    44,56%. O que redunda em percentual mnimo possvel de 9,93% para o clculo do

    excedente em leo para Unio, nas mais faixas menores de rentabilidade, conforme

    as condies de produo efetiva e de preos de mercado.

    A par disso, pode-se avaliar o resultado do leilo de Libra alm da

    verificao da aplicao da tabela mvel para o percentual do excedente em leo

    da Unio. interessante considerar o resultado da proposta obtida e a

    receptividade do mecanismo junto aos investidores e sua capacidade de estmulo

    s propostas, pois no basta ao governo determinar o mnimo a ser auferido com o

    contrato, deve torn-lo efetivo e to eficiente quanto possvel.

    Com o resultado da licitao, a sistemtica mostrou-se efetiva por obter

    proposta que atendesse aos requisitos mnimos. De outro ponto de vista,

    apresentou-se ineficiente porque no estimulou a concorrncia e no alcanou

    proposta acima do mnimo fixado para a licitao.

    Em no obtendo uma proposta mais elevada para o percentual de

    excedente em leo para a Unio, esse dispositivo pode se traduzir em efeitos no

    desejados pelo governo. Um dos aspetos diz respeito assimetria da tabela de

    determinao do percentual de excedente em leo para a Unio, que demonstra

    que o impacto negativo da variao dos parmetros proporcionalmente maior do

    que o impacto positivo no percentual resultante. A volatilidade dos parmetros,

    especialmente quanto aos preos em vis de baixa, traz um risco quanto variao

    das parcelas do excedente em leo, muito maior para a Unio do que para o

    investidor.

    Por outro lado, em caso de parmetros superiores mdia esperada, o

    Estado no elevar proporcionalmente sua parcela no lucro na mesma intensidade

  • 101

    que a do consrcio contratado. Considerando os dois aspectos, instituir escala

    mvel para definir o excedente em leo faria mais sentido caso tivesse o efeito de

    alcanar propostas acima do mnimo fixado.

    Cabe considerar, ainda, que a ineficincia de se obter uma proposta maior

    que o valor mnimo estabelecido no pode ser atribuda ao mecanismo de clculo

    do percentual de partilha em si, pois aparenta resultar da ausncia de concorrncia

    na licitao.

    4.4.3 O CONSRCIO VENCEDOR

    Havia grande expectativa acerca da configurao dos consrcios para

    disputa da rea de Libra, diante da inaugurao da nova fase de explorao da

    promissora regio do pr-sal. Estando em oferta apenas um bloco na Primeira

    Rodada de Licitao do regime de partilha de produo, esperava-se que a

    concorrncia fosse acirrada. A fase de habilitao das empresas, no entanto, j

    mostrava que, talvez, um alto grau de concorrncia no viesse a se confirmar.

    Apesar dos restritivos os critrios de habilitao de empresas, permaneciam

    as expectativas quanto s gigantes do setor. Entretanto, importantes empresas

    internacionais de E&P no se interessaram em participar do leilo de Libra.42 Por

    outro lado, as grandes companhias chinesas de petrleo se habilitaram. Havia

    especulaes sobre o interesse da China na aquisio estratgica de reservas de

    petrleo. Comum, aspectos geopolticos sempre circundam as principais atividades

    de E&P no mundo.

    42 O GLOBO: Gigantes petroleiras Exxon, BP e BG esto fora do leilo de Libra, diz ANP

  • 102

    Ainda havia dvidas sobre o estabelecimento de parcerias e se haveria

    formao de consrcio independente da Petrobras para a disputa isolada dos 70%

    disponveis para a outorga.

    Outra indagao que tangenciou a licitao foi acerca da participao da

    Petrobras. A Estatal participaria dos consrcios proponentes e sua participao

    seria acima do mnimo exigido para a licitao (30%)?

    Aps o Leilo, seu resultado destacou alguns pontos:

    A licitao contou com apenas uma proposta. Portanto, no houve

    concorrncia;

    A Petrobras ampliou a sua participao mnima garantida (de 30%

    para 40%);

    Duas tradicionais empresas internacionais compuseram, em

    participaes significativas, o consrcio a Shell (20%) e a Total

    (20%);

    Empresas chinesas efetivamente participaram da licitao,

    completando a composio do consrcio vencedor.

    O resultado do Leilo, quanto ao aspecto da concorrncia, pode ser

    considerado negativo em razo de no haver disputa de propostas, culminando na

    concluso do procedimento outorga pelo lance mnimo da oferta do percentual de

    excedente em leo para a Unio.

    Por outro lado, tambm existem aspectos positivos, j que a licitao no foi

    deserta. Havendo pelo menos uma proposta, o procedimento licitatrio foi eficaz e

    validou os parmetros mnimos de avaliao da rea. Apesar disso, no se descarta

    a possibilidade do bloco ter sido subavaliado pelo governo.

    Outro sinal positivo pode ser entendido em decorrncia da ampliao da

    participao da Petrobras e da participao equivalente de empresas tradicionais do

  • 103

    setor, refletindo atratividade das reservas do pr-sal e aposta na exequibilidade do

    modelo de partilha de produo.

    Acompanharam a realizao do leilo de Libra discursos nacionalistas

    defendendo que a rea no deveria ser licitada, mas explorada sob contratao

    direta da Petrobras.43 No entanto, h evidncias que estatal no apresenta flego,

    no momento, para alavancar o volume necessrio de investimentos.44 O aumento

    da sua participao no consrcio j foi uma iniciativa para qual no havia muitas

    expectativas.

    A ausncia de concorrncia pode evidenciar desconfiana do mercado

    quanto ao novo regime regulatrio. Regras mais complexas e controle concentrado

    da gesto dos contratos adicionam sinais de incertezas em um mercado onde os

    investidores j lidam com elevado nvel de riscos. Outro fator que pode ter afastado

    o interesse de participao no Leilo a regra da operadora nica. Grandes

    empresas de E&P esto acostumadas a operar seus prprios contratos e

    43 TERRA: Leilo do Campo de Libra foi marcado por manifestaes no Rio de Janeiro

    BBC: Polmicas e protestos geram apreenso sobre leilo de Libra -

    44 Mudanas no grau de endividamento da Petrobras nos ltimos anos tm repercutido com intensidade no mercado financeiro:

    UOL: A agncia de classificao de risco Moody's rebaixou, na noite de quinta-feira (3), a nota da dvida da Petrobras devido ao salto no nvel de endividamento da empresa em 2013 e nos dois prximos anos. (04/10/2013)

    BBC Dvidas e uma incerteza sobre gerao de caixa alimentam o ceticismo do mercado sobre os fundamentos da Petrobras para levar adiante a tarefa herclea de explorar a maior bacia petrolfera do pas, o campo de Libra. (28/10/2013)

  • 104

    administrar vantagens dessa gesto em sinergia com outros empreendimentos de

    seus portflios.

    Por ltimo, como analisado nos itens anteriores, o valor expressivo fixado

    para o bnus de assinatura na primeira licitao do modelo de partilha de produo

    tambm pode ter sido determinante para o baixo nvel de concorrncia do leilo de

    Libra.

    4.4.4 GOVERNMENT TAKE

    Existe uma expectativa de se alcanar 75% de participao governamental

    nos lucros advindos da produo de Libra. Este valor certamente referenciou os

    estudos de avaliao da rea, servindo de parmetro para o clculo do retorno do

    projeto e a definio do valor mnimo do percentual do excedente em leo da Unio.

    Avaliou-se que a referncia de partida em 41,65% de excedente em leo para a

    parcela que caber a Unio proporcionar esse nvel de government take.45

    Como visto, a estimativa das receitas governamentais para o contrato de

    partilha, compe-se, alm da parcela do excedente em leo da Unio, os royalties

    (15%), o bnus de assinatura (R$ 15 bilhes) e os tributos (IR e CSL). A nica

    parcela com valor percentual varivel da do excedente em leo da Unio, pela

    sistemtica adotada para a licitao e o contrato.

    O MME estabeleceu um mecanismo de clculo do percentual do excedente

    em leo da Unio lastreado na rentabilidade da produo. A virtude de tornar o

    modelo mais atraente ao investidor no se consubstanciou em levar este a

    responder positivamente ao incentivo e ofertar um percentual superior ao mnimo. A

    45 Informaes da anlise do TCU dos procedimentos para o leilo de Libra, conforme Instruo Normativa TCU 27/1998. (Acrdo 2736/2113 TCU Plenrio)

  • 105

    falta de concorrncia juntamente com incertezas impregnadas de desconfianas do

    mercado acerca do novo modelo parecem ter anulado esse incentivo. A anlise do

    TCU sobre o edital j havia alertado sobre essa possibilidade.46

    O contrato de outorga da rea de Libra foi assinado pelo valor mnimo

    estipulado. Sendo varivel o percentual de partilha do excedente de produo, fica

    a expectativa sobre o desempenho da rentabilidade que ocorrer, conforme

    condies de produo e de mercado, para se alcance o government take

    pretendido. Isso pressupe rentabilidade maior ou igual mdia da avaliao do

    projeto para Libra, que fornece um percentual de referncia para a partilha Unio

    de 41,65%.

    Ocorre que a faixa de variao desse percentual, estabelecida pela escala

    mvel do contrato, poder variar entre 9,93% (piso) e 44,56% (teto). Ou seja, h

    margem de variao entre 31,72% e +3,91% do valor de referncia 41,65%. Se for

    considerado serem iguais as probabilidades, durante a execuo contratual, de

    essa variao ser positiva ou negativa, tem-se, mediante interpretao decorrente

    da aplicao de um simples instrumento de anlise estatstica esperana

    matemtica ou expectncia47, que o valor mdio esperado do percentual de

    excedente em leo para Unio ficaria abaixo do ponto de referncia.

    Evidentemente, trata-se de um simples exerccio para considerar a maior

    probabilidade de haver reduo do percentual de partilha com a regra contratual do

    que de aumento. Outra avaliao possvel, seria sobre as projees sobre o preo

    46 Pargrafo 154 do Relatrio do Acrdo 2736/2113 TCU Plenrio: Se, por um lado, essa condio pode tornar o modelo mais atraente ao investidor, por outro, os demais riscos considerados pelo ofertante pode lev-lo a no responder positivamente ao incentivo, mantendo a oferta prxima mnima estipulada. Principalmente se a concorrncia da licitao for baixa. Vale observar que, pelo porte e restries dessa licitao (valor do bnus, qualificao), no se vislumbra um alto grau de concorrncia, at mesmo pelas incertezas geradas pelo novo modelo regulatrio.

    47 Esperana matemtica ou expectncia de uma varivel aleatria a soma das probabilidades de cada possibilidade da experincia multiplicada pelo seu valor.

  • 106

    do petrleo para o perodo do contrato (h inmeras instituies e estudos que

    examinam a questo diariamente, em funo da sua importncia e, principalmente,

    interesse dos mercados fsicos e burstil). Quais seriam as probabilidades de, na

    mdia, os preos ficarem acima ou abaixo dos parmetros de referncia do

    contrato?

    Sendo assim, houve vantagem em estabelecer um valor varivel em vez de

    fixo? Na avaliao estatstica de probabilidades, no, da maneira que foi distribuda

    a variao. O ganho que permitiria uma proposta superior no ocorreu. Talvez,

    tenha sido uma condio suficiente para que houvesse proposta ao Leilo. Mas,

    neste caso, poder-se-ia pensar em sacrificar outro parmetro que no o percentual

    de partilha para garantir a contratao, como o bnus de assinatura. Afinal, em um

    campo promissor como Libra, uma fatia maior do lucro ao longo de 35 anos pode

    ser mais interessante do que um gordo bnus de assinatura.

    Com um bnus de assinatura de menor representatividade, possvel

    esperar um investidor mais agressivo na proposta de partilha, tendo em vista que o

    modelo pressupe a cobertura dos custos antes da partilha do excedente, o que

    uma segurana nos compromissos contratuais.

    A ausncia de concorrncia parece frustrar o desempenho do primeiro

    contrato de partilha de produo no quesito apropriao da renda. O desempenho

    de Libra ir comprovar ou no essa impresso.

    Com a escala mvel de partilha sujeita rentabilidade do contrato,

    inevitvel comparar com o regime de concesso. No regime de concesso, os

    ganhos mais expressivos de rentabilidade do concessionrio so repartidos com o

    Estado mediante a aplicao da chamada participao especial, que representa

    uma participao governamental extra sobre ganhos extraordinrios que a

    contratada venha obter, de modo que no haja um grande desequilbrio na

    apropriao desses resultados.

  • 107

    Crticos do novo modelo argumentam que no seria necessrio criar o novo

    regime para aumentar a apropriao do Estado bastaria aumentar as alquotas de

    participao especial.

    Resguardadas as diferenas de alquotas de royalties, o equivalente

    participao especial do regime de concesso, deve ser superado pelo percentual

    de excedente em leo Unio no regime de partilha de produo.

    O desafio do novo regime aproximar do percentual de partilha o suficiente

    para manter atrativa a licitao e capturar o mximo de ganhos que a rea em

    outorga proporcionar.

    No caso de Libra, a apropriao da renda pelo Estado parece enfrentar um

    paradoxo com o resultado da licitao. Obteve-se um alto valor pelo bnus de

    assinatura, at mesmo para os padres internacionais. Se foi vantajoso estabelecer

    um valor alto em contrapartida de um menor percentual na partilha, significa que a

    rea pode no ser bem sucedida ou no to promissora. Caso contrrio, perde-se

    valor mais significativo ao longo do contrato em razo da antecipao do bnus.

    H dvidas se o percentual de partilha contratado em Libra ir remunerar

    adequadamente o Estado. Confirmado um nvel muito baixo de incerteza

    exploratria, a mudana em relao s reas de concesso passa da administrao

    do risco de insucesso, por parte dos investidores, para administrao do risco sobre

    a apropriao adequada da renda, por parte do Estado.

  • 108

    CONCLUSO

    O leilo de Libra ocorreu em uma atpica rodada de licitaes da ANP: (i)

    inusitadamente, apenas uma rea foi ofertada; (ii) a dimenso das reservas e o

    valor bnus de assinatura foram sem precedentes na histria nacional e

    excepcionais na internacional; (iii) houve mudana no marco relatrio e, alm disso,

    as regras do novo regime de partilha de produo brasileiro trouxeram

    peculiaridades incomuns, comparadas aos padres internacionais desse tipo de

    contrato.

    Todo esse contexto certamente alterou o comportamento dos investidores e

    tornou essa licitao sem parmetro de comparao com as demais j realizadas

    pela ANP. No obstante, foi possvel fazer inferncias a partir dos objetivos

    estabelecidos e dos resultados obtidos.

    Com a realizao da Primeira Rodada de licitao do regime de partilha de

    produo, o governo conseguiu atingir seu objetivo mais imediato que era iniciar o

    novo modelo regulatrio para o pr-sal, realizando sua primeira contratao.

    Adicionalmente, antecipou uma receita de R$ 15 bilhes.

    Tambm esto a caminho de serem contemplados os objetivos formalmente

    declarados na licitao: ampliar as reservas brasileiras, a produo de petrleo e

    gs natural e ampliar o conhecimento sobre o polgono do pr-sal. Porm, no seria

    necessria, para isso, a aplicao do novo regime, mas a outorga em si.

    A licitao ocorreu em meio a grandes desconfianas dos investidores e

    incertezas das empresas acerca do novo regime, haja visto haver somente uma

    proposta apresentada no Leilo e com o valor mnimo de partilha exigido. Com

    isso, h possibilidade de que a proposta vencedora tenha ficado abaixo do valor

    que represente melhor a rentabilidade que proporcionar a produo da rea de

    Libra.

  • 109

    Alguns fatores podem explicar o resultado, como j comentado. Certamente

    prevalece o desafio de implementao de um marco regulatrio mais complexo, que

    adicionou regras peculiares a um modelo j praticado em outros pases.

    O Leilo tambm explicita a dimenso do pr-sal e a dificuldade da

    Petrobrs arcar com a responsabilidade de ser a operadora nica de toda a regio

    dessa rea, indicando que alguma soluo dever ser abordada para o futuro.

    Provavelmente, de flexibilizao dessa regra, pois impe uma restrio ao ritmo de

    expanso de E&P no pr-sal e at nas reas de concesso, se considerar que a

    Petrobras obrigada a priorizar o pr-sal.

    Quantos aos aspectos dos instrumentos regulatrios, apesar de serem

    praticamente os mesmos j adotados no regime de concesso, merecem ateno e

    avaliao das entidades reguladoras diante dessa primeira experincia de outorga

    no regime de partilha de produo.

    Foi observado que h significante diferena da estratgia de licitao pelo

    novo regime, em relao ao de concesso, mesmo sob instrumentos regulatrios

    semelhantes, mas simplesmente por alterar os critrios de julgamento da licitao.

    Foi verificada a criticidade na determinao do bnus de assinatura para os

    contratos de partilha de produo em face do comprometimento da proposta de

    excedente em leo para Unio questo que no incide no regime de concesso.

    Especificamente no leilo de Libra, ficaram evidenciados riscos de adotar

    parmetros mveis de determinao do percentual do excedente em leo. Alm de

    introduzir considervel possibilidade produzir uma parcela de excedente menor do

    que a mdia esperada para a Unio, aumenta a necessidade de controle, j que,

    alm do importantssimo controle de custos, a PPSA dever, tambm fazer rigorosa

    aferio da produtividade, base de clculo para o percentual de partilha. Significa

    que a gesto do contrato vai exigir um esforo de regulao adicional ao governo,

    em similitude com o estudado em abordagens da teoria econmica, com o modelo

    principal-agente e o custo de agncia.

  • 110

    O novo marco regulatrio traduziu um movimento nacionalista concentrador

    que mostra, primeira vista, inibio aos investimentos estrangeiros que sero

    necessrios para a dimenso do pr-sal. O primeiro resultado j mostra que a

    partilha de gesto direcionou para um abrangente controle do Estado, que tem o

    domnio da gesto, alm de impor a operadora estatal, que ter participao em

    40% do contrato.

    Em termos de controle sobre as reservas do pr-sal, aparenta que os

    propsitos regulatrios foram atingidos. No obstante, o sistema no garante a

    eficincia da execuo contratual, que ficar a ser comprovada pelo

    acompanhamento da ANP e PPSA. Portanto, um dos desafios que ainda persiste

    o da estruturao da recm-criada PPSA. Essa empresa ter que dispor de

    capacidade tcnica e operacional para lidar (e liderar) um consrcio de empresas

    de tradio, estrutura e expertise nos assuntos que sero debatidos no comit

    operacional dos contratos de partilha de produo.

    Informou-se, tambm, que a mudana no marco regulatrio destinado ao

    pr-sal destacou-se com dois argumentos: maior controle do Estado sobre as

    riquezas naturais do pr-sal e maior apropriao de renda na explorao dessas

    riquezas.

    Quanto ao controle do Estado, o regime mostrou-se bastante

    instrumentalizado para tanto. Na prtica, no se sabe, ainda, acerca da eficincia

    de sua complexa estrutura, embora aparente ser pesada o suficiente para, em

    princpio, criar um distanciamento no desejvel do interesse do regulador e o

    mercado, questo que vm evoluindo nas reas de concesso. Observe-se que,

    pelo regime regulatrio de concesso e as competncias da ANP, j existe um

    amplo controle do Estado sobre as atividades de E&P no Brasil.

    Do ponto de vista da captura da renda do pr-sal, ainda h incgnitas. A

    falta de concorrncia no leilo de Libra pode indicar que a parcela de partilha da

    Unio tenha ficado abaixo do que permitiria a rentabilidade do bloco. E as regras do

  • 111

    contrato, na prtica, podero transformar a referncia para o percentual mnimo de

    excedente em leo da Unio quase como um teto dessa remunerao, conduzindo

    para uma apropriao pelo Estado menor do que se previu.

    Dessa forma, o sucesso do leilo de Libra, preliminarmente, seria defendido

    apenas pela aceitao e pagamento do bnus de assinatura exigido e a assinatura

    do contrato de outorga. Caso a rea comprove um maior potencial geolgico

    tangenciado nos estudos existentes, esse xito inicial ser relativizado. O bnus de

    assinatura serviria apenas para o resultado fiscal do governo em 2013 e a execuo

    do contrato revelaria que a apropriao do Estado poderia ser maior.

  • 112

    REFERNCIAS

    ANP (Agncia Nacional do Petrleo). Anurio de Dados Estatsticos. (2013)

    Disponvel em:

    ANP (Agncia Nacional do Petrleo). 1 Licitao de Partilha de Produo. (2013)

    Disponvel em: < http://www.brasil-rounds.gov.br/ >

    BERCOVICI, Gilberto. Direito Econmico do Petrleo e dos Recursos Minerais

    So Paulo: Quartier Latin do Brasil, 2011.

    BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social), Relatrio I -

    Regimes Jurdico-Regulatrios e Contratuais de E&P de Petrleo e Gs

    Natural. Bain&Company e Tozzini Freire Advogados, 2009. Disponvel em:

    BRASIL. Lei n 12.351, de 22 de dezembro de 2010. Dispe sobre a explorao e

    a produo de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos,

    sob o regime de partilha de produo, em reas do pr-sal e em reas

    estratgicas; cria o Fundo Social FS e dispe sobre sua estrutura e fontes de

    recursos; altera dispositivos da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997; e d

    outras providncias. Dirio Oficial da Unio. Braslia, Distrito Federal, 23 dez.

    2010.

    BRASIL. Lei n 12.304, de 2 de agosto de 2010. Autoriza o Poder Executivo a criar

    a empresa pblica denominada Empresa Brasileira de Administrao de

    Petrleo e Gs Natural S.A. PETRO-SAL, e d outras providncias. Dirio

    Oficial da Unio. Braslia, Distrito Federal, 3 ago. 2010.

    BRASIL. Lei n 12.276, de 30 de junho de 2010. Autoriza a Unio a ceder

    onerosamente Petrleo Brasileiro S.A. PETROBRAS o exerccio das

    atividades de pesquisa e lavra de petrleo, de gs natural e de outros

    hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I do art. 177 da Constituio, e d

  • 113

    outras providncias. Dirio Oficial da Unio. Braslia, Distrito Federal, 1 jul.

    2010.

    BRASIL. Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997. Dispe sobre a poltica energtica

    nacional, as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho

    Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo. In: Dirio

    Oficial da Unio. Braslia, Distrito Federal, 7 ago 1997.

    BRASIL. Decreto 2.705, de 03 de agosto de 1998. Define critrios para clculo e

    cobrana das participaes governamentais de que trata a Lei n. 9.478, de 06

    de agosto de 1997, aplicveis s atividades de explorao, desenvolvimento e

    produo de petrleo e gs natural e d outras providncias.

    BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2.736/2013. Plenrio. Relator:

    Ministro Jos Jorge. Sesso de 9/10/2013.

    BRASIL, Ministrio de Minas e Energia, Empresa de Pesquisa Energtica. Plano

    Decenal de Expanso de Energia 2022 / Ministrio de Minas e Energia.

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    Activities in the International Oil, Gas & Mining Industries. Centre for

    Energy, Petroleum, and Mineral Law and Policy (CEPMLP) at the University of

    Dundee, World Bank Group, 2013. Disponvel em: < www.eisourcebook.org>

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    LUCCHESI, Rodrigo Dambros. Regimes Fiscais de Explorao e Produo de

    Petrleo no Brasil e no Mundo - Rio de Janeiro: UFRJ, COPPE,

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    O Caso Brasileiro e a Experincia Internacional. IPEA Texto Para

    Discusso 1775, 2012.