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OS CUSTOS DE TRANSAÇÃO DERIVADOS DO DESENVOLVIMENTO E APLICAÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS NO BRASIL Uma análise breve dos gastos federais em saúde e educação1

Albano Francisco Schmidt2

Oksandro Osdival Gonçalves3

Resumen: Este artículo tiene como objetivo analizar los gastos realiza-dos por el Gobierno Federal brasileño en el período de 2009-2014 en las áreas de salud y educación, a fin de conocer el desarrollo y la aplicación efectiva de estos derechos en Brasil. Así se utilizará el enfoque adoptado por el análisis económico del derecho, especialmente en su razonamiento sobre la Nueva Economía Institucional, ya que se cree que el problema de la falta de la plena aplicación de los derechos fundamentales en el país es causada más por la falta de una gestión eficaz del presupuesto federal, que la ausencia de recursos o de uno sólido fundamento de los derechos humanos. Los datos utilizados fueron recogidos en el Portal de la Trans-parencia del Gobierno y fueron comparados con las previsiones de los derechos constitucionales y supranacionales garantizados a los ciudada-nos, destacando las áreas más críticas y las iniciativas que Brasil ha toma-do para mejorar su situación interna.

Palavras-clave: Desarrollo, políticas públicas, análisis económico del de-recho, derechos fundamentales, eficiencia administrative.

Abstract: The main objective of this article is to analyse the investment made by the federal government between 2009-2014 in health and educa-tion, in order to evaluate the implementation and development of these human rights in Brazil. The paradigm adopted to explain the non-fulfil-ment of the human rights, besides the extensive amount of money avail-able, has been the economic analysis of law, in special the studies of the

1 Artículo recibido: 10 de enero de 2015; aprobado: 13 de agosto de 2015.2 Programa de Mestrado Pontifícia Universidade Católica do Paraná – PUC/PR. Correo-e: [email protected] Programa de Mestrado Pontifícia Universidade Católica do Paraná – PUC/PR. Correo-e: [email protected]

ISSN 1889-8068 REDHES no.14, año VII, julio-diciembre 2015

Revista de Derechos Humanos y Estudios Sociales16

New Instructional Economics. The problem seems to reside in the man-agement of the resources, not in a lack of legal standards. The data uti-lized was publically available in the Transparency Portal of the Brazilian government and has been compared with the national and international standards of the minimum observance of the human rights and the initia-tives taken in Brazil to respect those legal bases.

Keywords: Development, public policies, economic analysis of law, fun-damental rights, administrative efficiency.

1. Introdução

O Brasil ainda não é um “país de todos”4. Em uma perspectiva de desenvolvimento humano, o índice de desigualdade enfrentado pelo país é de 0,526 (segundo o Índice de Gini de 2012, variando de 0 a 1, onde 0 seria a perfeita igualdade de renda entre as pessoas). Ou seja, apenas 10% da população detém renda equivalente ao somatório de mais de 42% dela5. E isto mencionando-se apenas um indicador econômico, apenas uma face do que é a busca pelo desenvolvimento (conceito amplo e multidisciplinar, a ser explorado na sequência). As outras faces estão muito mais atreladas aos fatores de desenvolvimento humano e social.

O escopo deste artigo é justamente o enfrentamento da seguinte questão: quan-to o Brasil tem efetivamente despendido para a implementação dos direitos humanos mais básicos de seus cidadãos? De seu orçamento anual, quanto realmente é destinado a saúde, educação e outros direitos fundamentais a “vida que vale a pena ser vivida”6, de cada um dos constituintes da nação brasileira? Nesta época de tanto descrédito ao país e crises que se avizinham, é importante que se faça a crítica sim de gastos supér-fluos e se combata ativamente a corrupção, entretanto, é também necessário, por uma fidedignidade científica, que se apontem os acertos, que se demonstre o rumo a ser se-guido.

Há um motivo econômico para os Direitos Humanos não nascerem todos de uma vez, nem de uma vez por todas7: seus altos custos de implementação. Atualmente, até mesmo para a implementação os direitos ditos negativos, dos quais tudo o que se pede é uma abstenção do Estado, tem custos significativos ao Poder Público, devido a quantidade expressiva de envolvidos. Pense-se, por exemplo, nos custos bilionários

4 “Brasil um país de todos” é o slogan utilizado pelo atual governo brasileiro.5 Segundo dados do IBGE, de 2012.6 Dworkin, Ronald, Taking rights seriously, Duckworth, Londres, 2009, p. 143.7 Bobbio, Norberto, A era dos direitos, Campus/Elsevier, São Paulo, 2004.

ISSN 1889-8068REDHES no.14, año VII, julio-diciembre 2015

Os custos de transação derivados do desenvolvimento e aplicação dos direitos humanos 17

despendidos pela Índia8 para a realização de suas eleições executivas9, onde 804 mi-lhões de eleitores foram as urnas entre os meses de Abril e Maio de 201410. A imple-mentação dos direitos é custosa e estes custos precisam ser entendidos e internalizados pelo Direito e seus pensadores. Aqui entra o indispensável ferramental teórico criado pela análise econômica do direito (doravante AED).

Vive-se em um mundo de recursos escassos, em que se precisa dar a estes a me-lhor destinação possível, buscando-se a maior quantidade de bem-estar para o maior número de pessoas com o menor custo. Apesar da retórica política, é sim indispen-sável a busca pela eficiência, se realmente almeja-se erradicar a pobreza e diminuir as desigualdades. Em um mundo complexo, a multidisciplinaridade é uma necessidade inarredável e a interface do Direito com a Economia pode apontar soluções não pos-síveis sob um prisma estritamente jurídico, eis que insere novas e importantes variáveis (como os custos de transação) ao problema, impossibilitando sua apressada simplifica-ção. A própria construção dos direitos humanos não foi puramente jurídica, buscando inspiração e, principalmente, fundamentação nos mais diversos campos, como no da Filosofia, Sociologia e Antropologia.

Por um imperativo constitucional (em seu extenso rol de direitos assegurados aos brasileiros), internacional (devido a quase totalidade de tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil) e mesmo ético-moral11, os seres humanos tem “direito a ter direitos”12, direitos inalienáveis, imprescritíveis e inderrogáveis, pelo úni-co fato de serem exatamente o que são: humanos. Sendo este o tema que este trabalho se propõe a analisar, principiar-se-á por uma sucinta fundamentação propedêutica do que sejam os direitos humanos (com uma breve análise de suas múltiplas dimensões indissociáveis), em especial no que tange ao direito ao desenvolvimento; seguido de um capítulo sobre a análise econômica do direito e como esta pode tornar-se uma poderosa ferramenta no auxílio de maximização de recursos escassos; encerrando com um pano-rama geral das destinações dadas ao orçamento nacional (abarcando-se os anos de 2009 a 2013) e sua efetiva contribuição na implementação dos direitos humanos no Brasil.

8 Aproximadamente U$5 bilhões englobando custos do governo e privados com as campanhas políticas. Este valor coloca as eleições indianas como a segunda mais cara da história, atrás apenas da americana de 2009, onde foram gastos mais de U$7 bilhões.9 International Business Times, India’s 2014 election, disponível em: http://tinyurl.com/oley5fc, acesso em: 8 jun, 2014.10 Carta Capital, Carta Capital, 814 milhões de eleitores vão as urnas na Índia, disponível em: http://tinyurl.com/m7h6t4t, acesso em: 8 jun, 2014.11 �ant, Immanuel �ant, Immanuel, Fundamentação da metafísica dos costumes, Edições 70, Lisboa, 2008. 12 Arendt, Hannah, Arendt, Hannah, As origens do totalitarismo, Companhia das Letras, São Paulo, 2012.



2. Direitos humanos e suas dimensões

A ideia de o que sejam Direitos Humanos não comporta uma resposta simples, tão pouco unívoca, mas para Trindade correspondem aos “padrões mínimos universais de comportamento e respeito ao próximo”13. Definição um pouco diferente, mas não oposta, é dada por Henkin, que afirma constituírem os direitos humanos reivindicações morais e políticas que, no consenso contemporâneo, todo ser humano tem ou deve ter perante a sua sociedade ou governo’, reivindicações estas reconhecidas como ‘de direi-to’ e não apenas por amor, graça ou caridade” 14.

Destas definições conclui-se que os direitos humanos são judicializáveis, opo-níveis contra o Estado e terceiros, de forte cunho político-social, condicionantes de intervenção pontual estatal para implementá-los. O real problema da fundamentação dos direitos é, como aduz Bobbio, a diferença entre “um direito que se tem ou de um direito que se gostaria de ter”15. No primeiro caso deve-se buscar uma norma válida no ordenamento jurídico positivo do cidadão que acredita ter o direito. Fundamenta-se assim na legislação interna, é automaticamente acionável. Ou, na pior das hipóteses, em um tratado internacional válido, ratificado, mas, por qualquer motivo ainda não devidamente internalizado. Já no segundo caso, deve-se tentar buscar “boas razões para defender a legitimidade do direito em questão e para convencer o maior número possível de pessoas (sobretudo as que detém o poder direto ou indireto de produzir normas válidas naquele ordenamento) a reconhecê-la”16. É preciso que se parta de um pressuposto comum: que direitos humanos são desejáveis e merecem ser perseguidos, inclusive contra a vontade do próprio Estado, e que,

apesar de sua desejabilidade, não foram ainda todos eles (por toda a parte e em igual medida) reconhecidos; e estamos convencidos de que lhes encontrar um fundamen-to, ou seja, aduzir motivos para justificar a escolha que fizemos e que gostaríamos fosse feita também pelos outros, é um meio adequado para obter para eles um mais amplo reconhecimento17.

Assim, pode-se construir a definição dos direitos humanos como sendo um con-junto de direitos fundamentais que todo ser humano possui pelo simples fato de existir

13 Trindade, Antonio Augusto Cançado, Trindade, Antonio Augusto Cançado, Tratado de direito internacional dos direitos humanos - volume I, Sergio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre, 2003, p. 33-34.14 Cit. Piovesan, Flávia, Cit. Piovesan, Flávia, Direitos humanos e o direito constitucional internacional, Saraiva, São Paulo, 2009, p. 3.15 Bobbio, Norberto, Bobbio, Norberto, op. cit., p. 7.16 Ibídem, p. 9.17 Ídem.



e ser da espécie humana, por serem desejáveis, por ser melhor tê-los do que não tê-los. É evidente que outras espécies possuem outros tipos de direitos (como a dos animais), mas estes não poderão nunca ser equiparados aos direitos humanos. A necessidade de uma sólida construção do que sejam os direitos humanos e para que servem torna-se patente a partir do final da Segunda Guerra Mundial. As atrocidades vividas naquele período e as perdas humanas dela decorrentes não poderiam, sob nenhuma hipótese, repetir-se. A possibilidade da humanidade adentrar tempos tão sombrios novamente fez os teóricos18 engajarem-se num movimento coletivo de oposição feroz a barbárie, já prevista há tantos séculos pelos filósofos iluministas. Deste modo, hoje os direitos humanos são um conjunto de direitos de eficácia universal sendo invioláveis, indispo-níveis, históricos, inalienáveis, imprescritíveis e irrenunciáveis.

Para não entrar na contenda da diferença existente entre direitos humanos e di-reitos fundamentais, diga-se desde logo que direitos fundamentais nada mais são do que os direitos humanos constitucionalizados, que gozam de proteção jurídica expres-sa no âmbito estatal, “reservando-se o emprego da expressão direitos humanos para as convenções e declarações internacionais, que desfrutam de proteção supra-estatal”19. Neste artigo, utilizar-se-ão as expressões como sinônimas, ressalvadas, contudo, as dis-cussões doutrinárias existentes.

Este frágil consenso foi adquirido após um total repensar do tema, que tem ra-ízes históricas mais antigas do que a Segunda Guerra Mundial. Os direitos humanos são sempre direitos históricos, advindos da permanente luta social diante das novas condições enfrentadas, sendo verdadeiras conquistas. Na líquida modernidade em que vivemos20, de concepções fluidas e tempo compacto, é preciso ainda que se diga que o ideário dos direitos humanos também sofreu adaptações para poder não ser engolfa-do pela corrente das relativizações globalizantes. Hoje, inclusive, já se pode vislumbrar uma corrente liberal de direitos humanos, como previu Walzer ao responder a pergun-ta: “Como lidar com os perversos efeitos de uma hierarquização global?”21. Segundo ele esta indagação pode ser facilmente respondida no pensamento liberal, que acredita que a solução encontra-se em criar no plano internacional o sucesso das economias in-ternas, que puderam retirar milhões de pessoas da pobreza22.

18 Arendt, Hannah, Arendt, Hannah, op. cit. 19 Jayme, Fernando G., Jayme, Fernando G., Direitos humanos e sua efetivação pela corte interamericana de direitos humanos, Del Rey, Belo Horizonte, 2005.20 Bauman, �ygmunt, Bauman, �ygmunt, Tempos líquidos, �ahar, Rio de Janeiro, 2013.21 Walzer, Michael, Walzer, Michael, Politics and passion: towards a more egaliatarian liberalism, Yale University Press, Nova Iorque, 2007, pp. 149-150.22 Deve-se “defender os direitos humanos dos indivíduos pelo globo e buscar organizações inter- Deve-se “defender os direitos humanos dos indivíduos pelo globo e buscar organizações inter-nacionais que possam tomar as funções do estado liberal [interno]”redistribuindo recursos para permitir que o maior número de indivíduos possa buscar sua felicidade; sustentando um meio



Pode-se falar em amplas dimensões de direitos humanos e não em gerações que se sucedem, de maneira estanque e compartimentalizada, pois o conceito precisa conti-nuar “a expandir-se e a fortalecer-se, [impondo-se uma] (...) visão necessariamente inte-gral dos direitos humanos, a abarcar todos os domínios da atividade humana (o civil, o político, o econômico, o social, o cultural”23. Esta visão foi significativamente alargada pela Constituição Federal de 1988, que positivou no ordenamento jurídico brasileiro uma ampla gama de direitos e garantias fundamentais em seu processo de transição de-mocrática, abrindo inclusive o país para a absorção direta de tratados internacionais24 e o amplo espectro protetivo dai advindo. Com esta visão humanista dilatada, plural e democrática, analisar-se-á, detidamente, cada uma das três principais dimensões apon-tadas pelos teóricos.

2.1. Direitos humanos de 1a geração: direitos civis e políticos

O Estado já foi um pouco de tudo: mínimo, intervencionista, monárquico, anárquico, humanitário. Em 1789 os ideias de Liberdade, Igualdade e Fraternidade tomaram as ruas e os livros. A Revolução Francesa acabou por sedimentar as bases teóricas ainda hoje utilizadas pelos pensadores dos direitos humanos: ideais de liberdade estão para os direitos de 1a dimensão, direitos contra o Estado, abstencionistas, negativos. Igualdade situa-se na 2a dimensão, com os direitos econômicos, sociais e culturais, direitos que buscam diminuir as desigualdades sociais existentes entre cada indivíduo. Fraternidade, ainda em tom de utopia, terminaria o grande ciclo, com os direitos difusos, direitos que extrapolam a própria concepção do ser humano individual para se chegar no outro, no meio comum de todos.

Nesta primeira dimensão, situam-se os direitos civis e políticos, direitos vincu-lados à segurança, à propriedade privada e à resistência das mais diversas formas de opressão, sintetizando “as teses do Estado Democrático de Direito, da teoria da tripar-tição dos poderes, do princípio da soberania popular e da doutrina da universalidade dos direitos e garantias fundamentais”25.

ambiente vivível para todos os habitantes do planeta; mantendo um sistema de cumprimento das leis direcionado a igual proteção de homens e mulheres, ricos e pobres (...), [respeitando-se, enfim de igual maneira] todo e qualquer ser humano individualmente considerado” (Ídem).23 Trindade, Antonio Augusto Cançado, Trindade, Antonio Augusto Cançado, Seminário de Direitos Humanos das Mulheres, disponível em: http://www.dhnet.org.br/direitos/militantes/cancadotrindade/cancado_bob.htm, acesso em: 12 maio, 2014.24 A partir de seu artigo 5 A partir de seu artigo 5o, parágrafos 2o e 3o, como estudado por SCHMIDT, 201425 Wolkmer, Antonio Carlos, Wolkmer, Antonio Carlos, Os “novos direitos” no Brasil, Saraiva, São Paulo, 2009, p. 7.



2.2. Direitos humanos de 2a geração: direitos econômicos, sociais e culturais

Estes são os direitos de “crédito do indivíduo em relação a coletividade”26 e ao próprio Estado, pensando-se no direito a educação, trabalho e saúde. É uma imposição ao Es-tado de tutela de seus cidadãos, especialmente depois do surto industrializante dos sé-culos XIX e XX que acabaram por colocar os trabalhadores em uma situação de risco exacerbado, ao impor o ritmo de trabalho das fábricas e linhas de montagem. Entretan-to, não resumem-se apenas a estes direitos materiais e tangíveis, mas também a cultura e ao lazer, sempre relegada a segundo plano, devido as emergências de uma população carente pelos direitos ainda mais básicos. 2.3. Direitos humanos de 3a geração: direitos difusos

Passa-se a falar agora em direitos para além do ser humano unicamente considerado, direitos metaindividuais, coletivos e difusos, nem públicos, nem privados. Ao sair da esfera individual de proteção, passa-se a abarcar a “família, o povo, a nação”27, espe-cialmente no que tange a busca pela paz, a autodeterminação dos povos, ao meio am-biente sadio as presentes e futuras gerações, a comunicação entre os membros do cor-po social e na atualidade as prerrogativas de defesa do consumidor. Tem-se aqui uma indeterminação dos sujeitos abarcados pelo direito em questão, sua satisfação não se amolda mais ao paradigma da individualidade, pois sua fruição ou lesão não pode ser destacada: ou sofrem todos com as queimadas e o efeito estufa, ou todos terão um ar de qualidade prestável.

Os mecanismos de sua implementação também diferem-se, com ações de âm-bito coletivo, de tutela transindividual28, focados nos aspectos objetivos dos direitos garantidos, especialmente a grupos vulneráveis e/ou minorias: crianças, idosos, pes-soas com deficiência, dentre outros. Atrelado a este conceito, parece existir um direito de terceira dimensão, coletivo, portanto, mas também sócio-político, devido a matriz geral de que os direitos humanos são indivisíveis e inter-relacionados, tão importante para a realidade hoje enfrentada que mereça um tópico a parte: o direito ao desenvol-vimento.

2.4. O direito ao desenvolvimento (sustentável) como direito humano

A construção de um direito básico e fundamental ao desenvolvimento (hoje susten-tável, como se verá, devido inclusive a expressa disposição constitucional) principia 26 Lafer, Celso, A Lafer, Celso, A reconstrução dos direitos humanos, Companhia das Letras, São Paulo, 1998, p. 127.27 Wolkmer, Antonio Carlos, op. cit., p. 9.28 Não suprimindo, a toda evidência, sua vertente subjetiva. Não suprimindo, a toda evidência, sua vertente subjetiva.



já com a criação da ONU no pós-guerra, quando, em sua carta constitutiva enuncia o princípio da livre determinação dos povos. À coletividade de um país ficou assim asse-gurado o direito de escolher seu próprio destino, em consulta aos seus nacionais, sem interferência externa. Este direito está diretamente associado as construções de sobera-nia estatal feitas nos séculos XVI e XVII, em especial com os tratados da Paz de Wes-tfália29. Viu-se rapidamente que apenas o direito de determinar-se não era suficiente, devido a alta disparidade econômica, social e cultural existente entre os países, cada vez mais integrados a aldeia global de Milton Santos30. Assim, a União Africana acabou por aprovar, em 27 de julho de 1981 a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, onde constou em seu artigo 22 que: “Todos os povos têm direito ao seu desenvolvi-mento econômico, social e cultural, no estrito respeito da sua liberdade e da sua identi-dade, e ao gozo igual do patrimônio comum da humanidade”.

A partir dessa perspectiva o debate internacional intensificou-se, principalmen-te com os grandes desastres ecológicos modernos, como Chernobyl e Minamata e a percepção de que todos estão inseridos no mesmo e único planeta, com o destino de cada um associado ao dos demais. A institucionalização do direito ao desenvolvimen-to como direito humano e fundamental, diretamente associado a ideia de diminuição das desigualdades e empoderamento social, foi apenas uma questão de tempo. A ONU ainda na década de 80 aprovou a resolução n. 41/128 (Declaração sobre o direito ao desenvolvimento) que preceitua que:

Artigo 1. O direito ao desenvolvimento é um direito humano inalienável em virtude do qual toda pessoa humana e todos os povos estão habilitados a participar do de-senvolvimento econômico, social, cultural e político, a ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamen-te realizados.

Estatuído o direito e pressuposto sua aplicabilidade, é necessário que se entenda

o que exatamente engloba o conceito de desenvolvimentos31. Para Bresser Pereira o de-

29 Mazzuoli, Valério de Oliveira, Mazzuoli, Valério de Oliveira, Curso de direito internacional público. Revista dos Tribunais, São Paulo, 2010.30 Santos, Milton, Santos, Milton, Por uma outra globalização: Do pensamento único à consciência universal, Record, Rio de Janeiro, 2006.31 São emblemáticos nesse sentido os casos das tribos indígenas julgados pela Corte Interame- São emblemáticos nesse sentido os casos das tribos indígenas julgados pela Corte Interame-ricana de Direitos Humanos (ver-se em especial os casos contra o Paraguai das comunidades indígenas Yakie Axa, de 2005, e Xakmok �asek, de 2010, para um entendimento abrangente da jurisprudência no tempo), em que esta reconhece seu direito fundamental ao desenvolvimento como tribo, ou seja, desenvolver-se segundo seus próprios costumes e tradições, “levando a cabo seus planos de vida”, sem interferência externa e já expondo a preocupação com o desen-volvimento futuro.



senvolvimento “é um processo de transformação econômica, política e social, através do qual o crescimento do padrão de vida da população tende a tornar-se automático e autônomo”32. Trata-se de um processo social global, em que as estruturas de um país sofrem transformações contínuas, profundas e em um espaço dilatado de tempo. Não tem sentido falar-se em desenvolvimento se o processo tem um boom e rapidamente cessa, não existindo desenvolvimento “parcelado, setorializado, a não ser para fins de exposição didática”33. Percebe-se assim a necessidade de um padrão de continuidade, de implementação a longo prazo, sustentada, do contrário tratar-se-á somente de uma expansão econômica, sem raízes estruturais sedimentadoras.

Esta noção de desenvolvimento, no século XXI, não se encontra mais só, mas sim adjetivada pelo termo “sustentável”, encontrando até mesmo um limite prático nos recursos finitos e escassos do próprio planeta34. Hoje é preciso que se entenda o desenvolvimento acoplado a matriz ecológica, da “nova maneira de a sociedade se rela-cionar com seu ambiente de forma a garantir a sua própria continuidade e de seu meio externo”35. A Constituição Federal brasileira, em seu artigo 225, incorporou de maneira integral os estudos e relatórios ambientais do século passado, prevendo que:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pú-blico e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

A sustentabilidade encontra suas vigas mestras nesse artigo: é preciso expandir sim, realizar todas as potencialidades, rumo a um estágio maior e melhor do sistema36, mas sempre levando-se em conta as necessidades futuras dos que ainda virão e que também merecem os mesmos direitos dos que hoje estão desenvolvendo-se. O desen-volvimento assim entendido não é um estado fixo ou um ponto a ser alcançado: é um eterno porvir, numa dinâmica de avanços e retrocessos, de busca da harmonia entre o hoje e o amanhã, que se espera que virá.

Destes conceitos de desenvolvimento e sua construção na aurora do novo milê-nio, pode-se perceber um fator determinante: expansão econômica para permitir que as pessoas, gozando de sua liberdade fundamental, aproveitem da melhor forma possível

32 Pereira, L.C. Bresser Pereira, L.C. Bresser, Desenvolvimento e crise no Brasil, Editora 34, São Paulo, 2003, p. 102.33 Ídem.34 Meadows, Donella H. Meadows, Donella H. et al., Limits to growth, disponível em http://tinyurl.com/nw2ekmj, acesso em: 6 jun, 2014.35 Hans, Michael van Bellen, Hans, Michael van Bellen, Indicadores de sustentabilidade: uma análise comparativa. FGV, Rio de Janeiro, 2006, p. 9.36 Ibídem, p. 19.



a única vida que tem a certeza de viver37, com os escassos recursos postos a sua disposi-ção. Esta já passa a ser uma definição econômica de um direito humano e é justamente o tema a ser abordado no próximo tópico.

3. O instrumental teórico da análise econômica do direito para a efetivação dos direitos humanos

Os juseconomistas “estão preocupados em tentar responder duas perguntas básicas: (i) quais as consequências de um dado arcabouço jurídico, isto é, de uma dada regra; e (ii) que regra jurídica deveria ser adotada”38. Estas perguntas também estão atreladas a uma divisão que se pode fazer na teoria, em análise econômica do direito positivo/descriti-vo e normativo/prescritivo. A primeira é a mais comumente empregada, mostrando a racionalidade econômica do direito como ele é, apenas explicando o fenômeno sob o prisma econômico (verificando, por exemplo, a compatibilidade do novo Plano Nacio-nal de Educação com as necessidades de investimento brasileiras). Já a segunda é volta-da para o plano do dever-ser, de moldar a realidade para que seja mais eficiente e justa do que efetivamente o é (e.g, propondo alterações na forma de financiamento do SUS, visando a melhora de suas condições financeiras).

Talvez o primeiro pensamento que venha a mente quando se pensa em AED é: por que inserir economia em uma área fundamentalmente filosófica? Não seria ela somente mais um fator complicador a algo já tão teórico e complexo como o Direito? Muito pelo contrário. A inserção de um pensamento econômico, mais regrado, fechado e matemático, a uma área ampla e metafísica como o direito tem por fim auxiliá-lo na sua própria compreensão, dando a ele a necessária (e tão ausente) previsibilidade das relações postas. A partir de uma análise econômica pode-se buscar uma previsão, por exemplo, de quantas pessoas necessitarão de um determinado medicamento e a que custo; ou ainda, dada a taxa de natalidade de um estado, o número de vagas que serão necessários abrir nas escolas locais.

A AED pode ser definida como “a utilização da abordagem econômica para tentar compreender o direito no mundo e o mundo no direito”39. Sua utilidade é tentar encontrar a racionalidade de toda e qualquer decisão individual ou coletiva que verse sobre recursos escassos. Toda a atividade humana não instintiva abarca-se nesse con-ceito e pode, por isso, ser economicamente analisada. O ponto chave da abordagem é a maximização de recursos naturalmente escassos: existindo uma quantidade finita de

37 Dworkin, Ronald, Dworkin, Ronald, op. cit.38 Ribeiro, Márcia Carla Pereira e �lein, Vinicius, Ribeiro, Márcia Carla Pereira e �lein, Vinicius, O que é análise econômica do direito, Editora Fórum, Belo Horizonte, 2011, p. 20.39 Ibídem, p. 20.



leitos em um hospital, qual a melhor forma de utilizá-los? Como dar a um maior nú-mero de pessoas realmente debilitadas o acesso a estes, aumentando o seu bem-estar total? E outros: como minimizar a forte evasão escolar que ocorre na 6a série? Há uma forma de reinseri-las nos estudos, uma vez que o abandonem?

Note-se, portanto, que se buscará ir além do simples silogismo de premissa maior (lei) e premissa menor (caso concreto), usualmente utilizado pelos juristas. No-vos termos precisarão ser definidos (bem-estar, utilidade, custos de transação e outros tantos), novas correntes e escolas revistos. É um novo campo, uma nova possibilidade para tentar entender o caótico mundo em que os seres humanos pós-modernos estão inseridos.

3.1.Algumasdefiniçõesbasilares:escolhas,maximizaçãoracional,incentivos e os custos de transação a partir dos casos práticos de Ronald Coase

Os seres humanos fazem escolhas. E isso ocorre a todo momento: priorizar o Ensino Fundamental ou o Superior? Fornecer tratamento adequado a um restrito número de pessoas ou adquirir apenas medicamentos de baixo custo? Esta é também a definição clássica de economia: a ciência da escolha racional em um mundo de recursos limitados e necessidades infinitas40.

O homem é então um maximizador racional, preocupado com seu próprio inte-resse. A ambição é da natureza humana: sempre querer mais e melhor. Contudo, as leis da termodinâmica sempre foram um limitador intransponível: a quantidade de energia em um determinado sistema é constante. Nada se cria, apenas se transforma. É vital para a continuidade da raça humana o estudo das escolhas e de como alocar melhor os recursos para aumentar o bem-estar (a satisfação plena das necessidades, em senti-do amplo) da população. Escolhas feitas a partir de e com as informações disponíveis. Aqui aparece mais um grande entrave para as ciências econômicas: pressupõe-se que as pessoas farão escolhas racionais e informadas, ou seja, que saberão exatamente o que estão fazendo, cercando-se de todas as informações possíveis antes de escolher, o que, evidentemente, não é a realidade cotidiana. Paralelo a este, existem dois outros proble-mas corriqueiros dos economistas: as escolhas aparentemente não-racionais –mas, para a economia basta que a escolha possa ser, em tese, feita41– e a assimetria de informa-ção (nem toda informação está facilmente acessível o tempo todo e ainda que estives-se, não são todos que tem interesse ou meios para obtê-la). Geram-se, assim, escolhas imperfeitas, caminhos não maximizadores, afinal, ao fazer uma determinada escolha, necessariamente se abre mão de todas as demais (custo de oportunidade). Pelo fato de 40 Posner, Richard Allen, Posner, Richard Allen, Economic analysis of law, Aspen Publishers, Nova Iorque, 2007, p. 3.41 Ibídem, p. 3.



estar sempre diante de múltiplas escolhas, com múltiplos resultados possíveis, mas um objetivo único (aumentar seu bem-estar), tem-se como ponto basilar das ciências eco-nômicas o fato de o ser humano responder a incentivos42.

A análise econômica do direito é muito rica justamente por este viés de previsibi-lidade: dado o cenário A, caso se introduza uma variável B, pode-se, com uma razoável margem de acerto, teorizar o cenário AB resultante. Caso ele não seja positivo (maxi-mizador dos recursos analisados), antes de implementá-lo já se pode compará-lo com o cenário AC, onde os recursos estejam melhor alocados. A insegurança e o processo de tentativa e erro (por vezes irreversível) que se habituou a ver no Judiciário pode ser substituída por um modelo mais científico e menos aleatório.

Como todo modelo científico, contudo, a AED também tem as suas limitações e a sua própria figura do “atrito” (aquela problemática variável que altera de maneira significativa os resultados teóricos da Física, por ser uma perda de eficiência no siste-ma): os custos de transação. Estes correspondem à perda de eficiência de um sistema econômico, aquela parte do resultado que é simplesmente dissipada43, não na forma de energia térmica, mas na forma de gastos desnecessários que diminuem ainda mais os recursos já escassos. Hoje pode parecer bastante evidente que o intercâmbio no merca-do impõe custos não desprezíveis aos envolvidos: é preciso gastar tempo para encon-trar exatamente o que se busca; investigar a fundo quem é o vendedor e se ele é confi-ável; pagar para um especialista avaliar o bem a ser adquirido; fiscalizar o cumprimento da obrigação até suas últimas consequências. Entretanto, quando escreveu A natureza da firma em 1937 e dali derivou todo o estudo sobre os custos de transação, que antes eram desprezados pelos economistas (da mesma forma que o atrito também o era para os físicos, por ser inexplicável à época), Coase mudou completamente os rumos das ciências econômicas.

Elucidativos para uma melhor compreensão da temática são os exemplos utili-zados no texto The problem of social cost44 e também a clássica assertiva de Akerlof45 so-bre a dificuldade da venda de carros usados (Market for lemons). Coase traz o cenário de duas fazendas contíguas, em que uma é especializada na plantação de milho e a outra na criação de gado. Acontece que os bois do fazendeiro podem fugir e ultrapassar a pe-quena cerca de madeira que separa as fazendas, causando sérios prejuízos ao agricultor

42 Thaler, Richard H, Sunstein, Cass R., Thaler, Richard H, Sunstein, Cass R., Nugde: o empurrão para a escolha certa, Elsevier, Rio de Janeiro, 2009.43 Coase, Ronald, Coase, Ronald, The nature of the firm: origins, evolutions, and development, Oxford University Press, Nova Iorque1993.44 Coase, Ronald, Coase, Ronald, The problem of social cost, disponível em http://www.econ.ucsb.edu/~tedb/Courses/UCSBpf/readings/coase.pdf, acesso em: 8 jun, 2014.45 Akerlof, George A., “Market for “lemons”: quality uncertainty and the market mechanism”. Akerlof, George A., “Market for “lemons”: quality uncertainty and the market mechanism”. Akerlof, George A., “Market for “lemons”: quality uncertainty and the market mechanism”. George A., “Market for “lemons”: quality uncertainty and the market mechanism”. “Market for “lemons”: quality uncertainty and the market mechanism”. The Quarterly Journal of Economics, Vol. 84, No. 3. (Aug., 1970).



que teria seu milho pisoteado. A fim de facilitar o argumento, ele cria uma progressão de danos, com a colocação de uma cabeça de gado adicional na fazenda crescendo em progressão aritmética e os danos causados ao plantador de milho crescendo em pro-gressão geométrica.

A partir deste exemplo corriqueiro46, constrói um teorema sobre a independên-cia da alocação inicial dos direitos de propriedade e a automática internalização das externalidades (efeitos negativos que uma determinada conduta causam a terceiros, estranhos a relação original), caso os envolvidos pudessem livremente encontrar-se e negociar. Estes postulados iniciais levaram a um aprofundamento dos estudos na área pela Escola de Chicago, que se verá em seguida.

3.2. A Escola de Chicago e Richard Posner

Até os anos 6047 o termo análise econômica do direito era praticamente sinônimo de direito econômico, direito antitruste, focado nas questões macroeconômicas de mono-pólio. Ronald Coase (acompanhado de Guido Calabresi e seus estudos em responsabi-lidade civil) acabou por revolucionar o pensamento econômico por duas vezes, primei-ro ao pensar nos custos de transação, depois em aplicar estes conceitos para além da firma (objeto central do estudo econômico naquela época), inserindo-os em um campo mais dilatado (como visto nos exemplos abordados no tópico anterior), com a percep-ção da lógica econômica por trás das decisões proferidas pelos magistrados.

Neste ambiente acadêmico profundamente liberal que foi a Escola de Chica-go do século XX, germinando aguerridas defesas ao livre mercado e completamente avesso às intervenções estatais, a utilização da microeconomia no pensamento jurídico (afim de otimizar os custos de transação e tender a análise de eficiência do sistema) pas-sou a ganhar momento. Este pensamento foi sistematizado na obra “Análise econômica do direito” de Richard Posner, lançado em 1973 e hoje em sua 9a edição, permitindo sua difusão para outras áreas do Direito, desde o sistema de contratos até direito penal e administrativo (englobando, inclusive, o direito de família48). Esta nova abordagem do viés jurídico-econômico sedimentou a interdisciplinaridade e gerou dissidências e en-foques não previamente pensados, como o estudo das instituições nos quais se insere determinado evento.46 E de outros semelhantes, como os custos de uma empresa para instalar super fi ltros de ar e E de outros semelhantes, como os custos de uma empresa para instalar super filtros de ar e evitar a poluição em um vilarejo versus o custo de mudar todo o vilarejo de lugar e também a mudança nos trilhos de uma ferrovia que solta fagulhas quando o trem passa, podendo causar queimadas contra os custos totais de desapropriar as áreas próximas aos trilhos47 Posner, Richard Allen, Posner, Richard Allen, op. cit.48 Gonçalves, Gonçalves, Teoria Econômica do Namoro e do Matrimônio: uma ponderação sobre os custos e vantagens que determinam a decisão dos indivíduos, disponível em http://tinyurl.com/ldp7rd8, acesso em: 8 jun, 2014.



3.3. A Nova Economia Institucional de North e os paradigmas ainda aceitos pela AED moderna

Uma das formas de se pensar a AED foi apresentada no tópico anterior, sob o paradig-ma do auto-interesse maximizador da Escola de Chicago. Entretanto, pode-se pensar o quadro em uma moldura mais ampla, institucional, em que o comportamento huma-no e suas escolhas são influenciados pelo meio em que se inserem, pelas instituições vigentes em determinado local49. E assim se passará a falar da abordagem trazida pela Nova Economia Institucional (NEI). Segundo North, a história importa e as institui-ções também50. As instituições, em sua visão, são as regras do jogo social, as amarras que moldam a interação entre os seres humanos. Sua função precípua é a de fornecer uma estrutura previsível para as incertezas do cotidiano. As regras do jogo definem e limitam as possibilidades de escolhas dos indivíduos.

Tendo esta característica de delimitar e organizar uma determinada sociedade, elas são também responsáveis pela implementação de mudanças, de melhorias em ce-nários determinados. O tema central deste artigo está diretamente ligado a uma análise institucional: a limitação criada pela ascensão, maximização e implementação dos direi-tos humanos no Brasil. Analisa-se aqui toda uma série de instituições formais (Cons-tituição, tratados internacionais) e informais (deveres de ética social, pressões de mi-norias) para se tentar construir um cenário em que os direitos humanos sejam não só financeiramente viáveis, mas socialmente desejáveis (como bem lembrado por Norber-to Bobbio).

Assim, a partir da aplicação da AED e da NEI é possível encontrar cenários ra-zoáveis, viáveis, em que a pobreza extrema se reduza, onde os desperdícios alocativos sejam extirpados, dividindo-se os bens escassos sempre da melhor maneira, sem prejuí-zo de ninguém. Nesse desiderato, passa-se agora a analisar os gastos feitos pelo Gover-no Federal para a consecução de dois direitos humanos básicos: saúde e educação.

4. O orçamento nacional e a implementação dos direitos humanos: saúde e educação

4.1. Metodologia empregada

A presente análise tomará como espectro temporal os investimentos feitos entre os anos de 2009 a 2013 pelo Governo do Brasil nas duas grandes áreas pesquisadas, fa-

49 Ribeiro, Márcia Carla Pereira Ribeiro, Márcia Carla Pereira, op. cit.50 North, Douglass, North, Douglass, Institutions, institucional change and economic performance, Cambridge University Press, Cambridge, 2003.



zendo-se, quando possível, uma breve discriminação individual dos gastos e sua impor-tância. Os dados foram retirados do Portal da Transparência do Governo Federal, onde podem ser consultadas as destinações do orçamento, buscando torna-lo mais transpa-rente e participativo.

Para a efetivação de uma análise quantitativa, é preciso que se tenha em conta o crescimento do orçamento total brasileiro de 2009 a 2013, em valores efetivamente investidos (por isso apenas serão feitas projeções para o ano de 2014, uma vez que o orçamento é apenas previsto, podendo variar em sua aplicação real. Para ilustração des-te ponto foram mantidos os valores efetivamente aplicados até março do corrente ano nas tabelas, afim de poder-se realizar essas projeções): no primeiro ano pesquisado, o montante total do orçamento era da ordem de R$1.5 trilhões, aproximadamente. Este cresceu para R$2.25 trilhões no último ano (sendo previstos R$2.5 trilhões para 2014). Um crescimento de 50%, comparando-se o total de 2009 em relação ao de 2013 (não descontados ai o valor da inflação do período, que segundo dados do IGPM-Brasil, foi de 30% no período pesquisado).

4.2. Direito a Saúde

A saúde desponta como um dos direitos humanos mais básicos, eis que o pleno gozo dos outros deriva, primeiro, das condições físicas da pessoa humana. Apesar de exis-tir uma visão catastrófica na sociedade brasileira sobre os graves problemas enfren-tados pelo sistema de saúde, os investimentos da União na área são crescentes. Em 2009 foram de R$43,58 bilhões, existindo uma dotação de quase R$60 bilhões para 2014, em um crescimento efetivo de quase 40%. Analisando-se o valor per capita, são mais de R$1.000,00 por brasileiro (um valor apenas pouco baixo do gasto mundial de R$1.200,00, convertido em reais, segundo a OMS, o que seria um piso aceitável). Veja-se o quadro abaixo:

Gráfico 1. Investimento do Governo Federal em Saúde. Fonte: Portal da Transparência.



Dado relevante para este panorama é o fornecido pela OMS em relação ao nú-mero de leitos hospitalares que são exigidos para cada 1.000 habitantes, a fim de rece-berem tratamento médico em condições plenas. Segundo a OMS, são necessários de 2.5 a 3 leitos por unidade de 1.000 habitantes. No Brasil, existiam em 2009 aproxima-damente 1.8 leitos disponíveis, considerando-se apenas o sistema público de saúde, ou 2.5, somando-se instituições públicas e privadas51. Há ai um déficit ainda significativo, em especial levando-se em conta que 2.5-3/1.000 é o número mínimo de leitos (longe do ideal) e as disparidades regionais no Brasil são altas: Norte e Sudeste tem os piores indicadores (1.6 e 1.7), mas nem mesmo o Sul (2.0) atinge o padrão mínimo da OMS, se considerarmos apenas os leitos postos a disposição gratuitamente (do contrário, o Sul teria 2.7). O mais alarmante destes dados é que o número de leitos é decrescente de 2005 a 2010, apesar do orçamento federal com saúde ter se mantido crescente no período, como se denota do gráfico abaixo:

Gráfico 2. Investimento em saúde vs número de leitos hospitalares. Fonte: Secretaria Estadual de Saúde do Rio Grande do Sul.

Isto pode indicar que o real problema da saúde no Brasil não é necessariamente a falta de recursos, mas o gerenciamento destes: falta uma boa governança para obter a máxima eficiência na sua aplicação. Do atendimento público gratuito, por exemplo, cumpre destacar-se o atendimento do SUS (Sistema Único de Saúde) que atende mais de 160 milhões de brasileiros (quase 80% do total) desde a saúde básica, promovendo

51 CEPI-DSS/FIOCRU�, CEPI-DSS/FIOCRU�, Número de leitos hospitalares por 1.000 habitantes, por ano, segundo região e vínculo com o SUS, disponível em http://tinyurl.com/lgtbo85, acesso em: 10 jun, 2014.



até mesmo transplantes de órgãos e tratamento gratuito para doenças complexas e ra-ras e inúmeras campanhas de vacinação e conscientização (como da AIDS, câncer de mama e outros). Não há equivalente no exterior que realize tamanha gama de proce-dimentos sem custos adicionais ao particular. Nessa perspectiva, apesar do descrédito dado a saúde, parece estar o país em uma posição de vanguarda, não precisando mais passar por duras reformas a curto prazo52 e já possuindo uma cobertura ampla e irres-trita ao cidadão. Todavia, na prática isso não ocorre, e as imagens são sempre negativas, com superlotação de hospitais, profissionais da saúde em número insuficiente, dentre outros problemas crônicos.

Outro ponto a ser analisado é o da vacinação populacional contra males de difí-cil tratamento posterior, como a poliomielite e a pneumonia. O leque de vacinação in-fantil ofertado gratuitamente pelo SUS é bastante amplo. Isso não se repete, no entan-to, quando se analisa a vacinação de adultos. Atualmente os adultos somente podem re-ceber gratuitamente vacina de gripe (e apenas os maiores de 60 anos), sarampo (até 39 anos), difteria/tétano (a única disponível sem restrições) e hepatite B (até os 19 anos). Isto exclui uma parcela significativa da população (quase 100 milhões de pessoas) de poder prevenir-se contra doenças importante, que podem facilmente evoluir para qua-dros clínicos irreversíveis (e custosos), como no caso do HPV e hepatites A e C.

A este problema soma-se o fato do tratamento dado pela Receita Federal a ques-tão do abatimento do imposto de renda de vacinas custeadas pelo próprio particular, usualmente para doenças graves e facilmente transmissíveis, como o HPV. Segundo o órgão estas não são dedutíveis do IR, a menos que estejam na mesma nota de tratamen-to de alguma outra moléstia. Não parece ser um incentivo razoável de um órgão federal a penalização tributária daquele que busca resguardar-se contra doenças infectoconta-giosas, ainda mais porque sua atitude beneficia toda a coletividade e diminui a utiliza-ção do SUS por pessoas que contrairiam a doença. No caso da hepatite, por exemplo, os gastos anuais com seu tratamento podem facilmente ultrapassar os R$10.000,0053 e a dose de sua vacina não custaria nem mesmo 1/10 deste valor. Em relação ao HPV, estudos portugueses apontaram que o país, de pouco mais de 10 milhões de habitantes, gasta anualmente cerca de 40 milhões de euros no diagnóstico e tratamento da doença, que pode levar a diversos tipos de câncer54. No Brasil, colocando-se esses valores em reais e dividindo-o pelo número de seus habitantes, o custo seria de aproximadamente R$2.5 bilhões, sendo que a dose da vacina custa R$1.000,00. Em 2014, a vista destes

52 Como as efetivadas nos Estados Unidos com os planos Como as efetivadas nos Estados Unidos com os planos Medicare e Medicaid53 Castelo, Adauto Castelo, Adauto et al., Estimativas de custo da hepatite crônica B no sistema único de saúde brasileiro em 2005, disponível em: http://tinyurl.com/l56symv, acesso em: 10 jun, 2014.54 Portugal, Portugal, Gastos com HPV, disponível em: http://tinyurl.com/lcu5dwy, acesso em: 10 jun, 2014.



dados, já teve início a vacinação feminina do HPV na rede pública, na faixa dos 9 a 13 anos de idade55.

O orçamento destinado a saúde é crescente, inclusive de forma não linear, como demonstrou o significativo salto de 2011 para 2012, com um acréscimo de R$10 bi-lhões. Estes valores brutos são importantes para se demonstrar que o país investe qua-se 20% de seu orçamento nesta área, abarcando inúmeras funções praticamente des-conhecidas, como a promoção a direitos coletivos e difusos, a defesa das crianças e a cooperação epidemiológica internacional. Entretanto, como abordado neste trabalho, muito ainda precisa ser feito para se chegar aos padrões mínimos previstos pela OMS e consequentemente ao previsto nos tratados internacionais de Direitos Humanos e também nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, composto de 8 metas funda-mentais que todos os países precisam buscar cumprir até o ano de 2015, dentre eles o combate a HIV/AIDS e malária.

4.3. Direito a Educação

Gráfico3. Investimento do Governo Federal em Educação. Fonte: Portal da Transparência.

Em que pese o maciço investimento em educação56 realizado pelo Brasil a cada ano do período analisado, os resultados práticos ainda apontam para uma certa deficiência em relação aos parâmetros mínimos previstos internacionalmente. Em 2014, na pes-quisa anual realizada pela Pearson em parceria com a revista britânica The Economist

55 Excluindo assim, ainda, parcela majoritária da população dessa iniciativa. Excluindo assim, ainda, parcela majoritária da população dessa iniciativa.56 Quase R$25 bilhões por ano, em valores crescentes, mais do que dobrando em apenas 5 anos. Quase R$25 bilhões por ano, em valores crescentes, mais do que dobrando em apenas 5 anos.



(hoje um dos indicadores mais sólidos e diversificados das capacidades cognitivas e de aprendizado no mundo) intitulada “Índices de habilidades cognitivas e níveis de escolaridade”57, o Brasil figura na antepenúltima colocação, nos 40 países pesquisados. O país saiu-se melhor apenas do que México e Indonésia, perdendo para a totalidade dos países sul-americanos, não tendo resultados positivos em nenhuma das áreas ava-liadas.

Apesar destes dados refratários à direção tomada pela educação no Brasil, é curioso analisar os dados fornecidos pelo INEP58, que apontam que desde 2007 os resultados do IDEB59 tem superado a meta estipulada pelo Governo60, tanto para o ensino fundamental quanto para o ensino médio. Sem adentrar no mérito da confec-ção dos indicadores, estes parecem não ser respaldados por organizações internacio-nais que avaliam os alunos brasileiros, como visto acima. Somado a isso é preciso que se analise o discrepante valor investido nos Ensinos Fundamental e Superior: apenas R$20 milhões para os alunos de 1a a 9a e mais de R$244 milhões para os cursos técnicos e universitários. O problema do Brasil continua sendo o Ensino Fundamental (onde estão matriculados mais de 30 milhões de alunos), como apontado pelo seu rendimento pífio em uma prova que testa, justamente, as capacidades cognitivas mais básicas, como leitura e interpretação de texto e matemática.

É evidente que o Ensino Superior, que efetivamente forma o trabalhador capa-citado e inovador (e onde estão matriculados mais de 7 milhões de alunos), não pode ser menosprezado ou sucateado, entretanto, é preciso que se sedimente um ensino que permita a ascensão a universidade, não o contrário. Este problema tem sido percebido pelo Governo Federal, que realizou um repasse massivo de R$13 bilhões para a edu-cação básica61 no ano de 2012, que não pode ser plenamente avaliado, pois sua espe-cífica destinação não foi detalhada nos dados oficiais. Este repasse talvez explique o valor oficialmente discriminado de apenas R$20 milhões para o Ensino Fundamental no ano de 2013, claramente incompatível com os vultosos gastos necessários para sua manutenção.

Em relação ao desenvolvimento científico foram investidos no ano de 2013 aproximadamente R$25 milhões, o que indica que o país continua não priorizando o fomento a pesquisa e o desenvolvimento de patentes locais, uma vez que estas provém, 57 Perason, Index of cognitive skills and educational attainment, disponível em: http://thelearning-curve.pearson.com/index/index-ranking, acesso em: 9 jun, 2014.58 Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira59 Índice de Desenvolvimento da Educação Básica Índice de Desenvolvimento da Educação Básica60 Inep, Inep, Censo da educação básica 2012, disponível em: http://tinyurl.com/qhu3kwz, acesso em: 10 jun, 2014.61 Que abrange os ensinos fundamental e médio, para todas as idades, acrescidos do ensino Que abrange os ensinos fundamental e médio, para todas as idades, acrescidos do ensino especial, para pessoas com deficiência.



em sua maioria, das universidades e seus projetos científicos. Este nicho ainda é pou-quíssimo explorado no Brasil, que somente recentemente passou a trabalhar com um sistema mais moderno de patentes eletrônicas (e-Patentes), estando em último lugar dos BRICS em registro de patentes (apenas 40.000 no total, 1/3 do penúltimo lugar, ocupado pela África do Sul62).

De 2009 a 2012 (data do último censo escolar realizado pelo INEP), apesar do volume crescente do orçamento disponível para a educação, o Brasil perdeu 3 milhões de alunos no ensino básico público (45 milhões para 42 milhões de alunos) e teve um crescimento de apenas 1 milhão de matriculados no ensino básico privado (7 para 8 milhões). Estas 2 milhões de crianças simplesmente deixaram de frequentar a escola, justamente no setor mais problemático para o país.

Tabela 1. Número de matrículas no Ensino Fundamental. Fonte: Ministério da Educação.

A tabela aponta justamente essa evasão escolar com o número decrescente de matrículas e também queda nos matriculados após a 6a série, o que demonstra ainda um alto índice de incompletude do ensino fundamental (metade da população brasileira não concluiu o ensino fundamental), o que se agrava de maneira significativa no ensino médio. Em 2011 haviam no Brasil 10.580.060 de jovens entre 15 e 17 anos, idade em que deveriam cursar o ensino médio regular. Entretanto, efetivamente matricularam-se naquele ano apenas 8.400.689 jovens. Uma vez mais o déficit de 2 milhões de alunos

62 Unicamp, Unicamp, País é o último em pedido de patentes entre os BRICS, disponível em: http://www.unicamp.br/unicamp/clipping/2012/06/20/pa%C3%ADs-%C3%A9-o-%C3%BAltimo-em-pedidos-de-patentes-entre-os-brics, acesso em: 16 set, 2014.



se repete, o que comprova que os que deixam de estudar em alguma fase da vida não retomam seus estudos. Este problema vem desde o ensino fundamental, com as signi-ficativas taxas de desistência nas 6a e 7a series, quando as crianças nem mesmo comple-taram 12 anos.

Em relação a educação especial, o Brasil tem hoje mais de 1 milhão de pessoas nesta condição efetivamente estudando, seja em escolas exclusivas ou inseridos em clas-ses comuns com acompanhamento especializado. Número apenas ligeiramente maior é o de matriculados na educação profissional (especialmente nas áreas de administração, agropecuária, enfermagem e informática), 1.5 milhões de alunos. O número de profes-sores na educação básica, em 2012, era de 2.1 milhões, dos quais ¾ com formação su-perior. Quanto a infraestrutura disponível, a disparidade entre a rede pública e privada é significativa. Enquanto apenas 45% das escolas públicas tem acesso a internet, na rede privada este percentual é o dobro. O mesmo se repete em relação a biblioteca, quadra de esportes e aparelhagem especial para pessoas com deficiência.

Estes dados, como também analisado na questão da saúde, mostram certa lenti-dão do país no cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, compro-misso firmado por 189 nações na busca de erradicação da pobreza, combate a doenças e especialmente inserção escolar. Tais objetivos contaram com o prazo de 25 anos para serem integralmente alcançados pelos países, iniciando em 1990 e finalizando em 2015. Os dados apresentados pelo Brasil na questão da educação o colocam em uma descon-fortável posição internacional, pois não conseguiu cumprir, até 2013, a meta traçada e não parece que conseguirá fazê-lo no exíguo tempo de apenas um ano.

A fim de melhorar esta situação e acelerar o processo educacional, além do or-çamento adicional já estudado, o Brasil conta com uma quantidade significativa de bol-sas de estudo, inclusive internacionais, através de dois projetos: PROUNI63 e FIES64. O PROUNI é um programa do Ministério da Educação que concede bolsas a estudantes deficientes ou de baixa renda, nas modalidades integral (para estudantes cuja renda fami-liar bruta individual não ultrapasse 1.5 salários mínimos) ou parcial (renda familiar de até 3 salários mínimos) para a continuidade dos estudos em instituições particulares, desde que demonstrem um rendimento mínimo de 450 pontos no ENEM65. Os números do programa são bastante expressivos, com a concessão de quase 200 mil bolsas de estudo por ano, para as mais diversas áreas do conhecimento, a um custo médio de R$5.000,00 por aluno, por ano, totalizando aproximadamente R$625 milhões em 201066.

63 Programa Universidade para Todos. Programa Universidade para Todos.64 Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior. Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior.65 Exame Nacional do Ensino Médio. Exame Nacional do Ensino Médio.66 Receita, Receita, Orçamento PROUNI 2010, disponível em: http://tinyurl.com/od4a6h8, acesso em: 15 jun, 2014.



O FIES por sua vez é um fundo de financiamento para estudantes que passam por alguma situação de dificuldade financeira durante seu período de estudos, a fim de que essa instabilidade não seja empecilho suficiente para que abandone o curso. Pode então habilitar-se em escolas que tenham recebido avaliações positivas do MEC nos anos anteriores e solicitar o financiamento, a qualquer momento. Durante a duração do curso, pagará apenas os juros incidentes no financiamento (de 3,4%), até o montante de R$50,00. Após a conclusão dos estudos, concede-se ao beneficiário um período de carência de 18 meses, para que possa recompor a sua renda e estabilizar-se no mercado de trabalho. Encerrada a carência, o saldo devedor do estudante poderá ser parcelado em até três vezes o período financiado (em meses), acrescido de 12 meses. O número de beneficiários do FIES no ano de 2013 foi também próximo a 200.000 alunos, em 75.000 diferentes instituições, o que fez o Governo Federal (através da Medida Provi-sória 626/13) injetar mais R$2.5 bilhões no fundo, para suprir a alta demanda de finan-ciamentos67.

Os programas em conjunto visam aumentar a baixa porcentagem de brasileiros com ensino superior completo (11,3%68) e também compatibilizar o orçamento nacio-nal com as novas metas estipuladas pelo Plano Nacional da Educação (Lei n. 13.005 de 25 de junho de 2014), recentemente aprovado. De acordo com dados da ANDIFES o Brasil precisaria investir, além do orçamento já disponível, outros R$54 bilhões de reais por ano em educação, mais do que duplicando o orçamento total69. Deste modo, passar-se-ia dos atuais 5,3% do PIB para os 10% previstos no novo plano, em um in-cremento anual, progressivo e programado, cumprindo, quiçá integralmente, as diretri-zes do PNE, de erradicação da analfabetização e criação de um sistema de governança corporativa para a educação.

4.5. Pontos críticos e perspectivas a longo prazo

Ao se pensar a educação e a saúde como direitos fundamentais ao desenvolvimento, não ocorre apenas que a sua implementação elevem diretamente a qualidade de vida das pessoas, mas também que possibilitem a ela auferir renda própria e assim livrar-se da pobreza70, retroalimentando o sistema: aumenta-se com este fomento a “cesta de bens disponíveis” de uma pessoa, permitindo a ela que passe a gerir a própria vida e

67 FIES, FIES, Condições de financiamento, disponível em: http://sisfiesportal.mec.gov.br/, acesso em: 16 jun, 2014.68 IBGE, IBGE, Trabalho e rendimento, disponível em: http://tinyurl.com/oj7mhcd, acesso em: 8 jun, 2014.69 Andifes, Andifes, Brasil precisa investir mais, disponível em: http://www.andifes.org.br/?p=26649, aces-so em: 16 jun, 2014.70 Sen, Amartya, Sen, Amartya, Desenvolvimento como liberdade, Companhias das Letras, São Paulo, 2012.



realizar suas próprias escolhas. Este é o sentido do empoderamento social e o fim úl-timo dos direitos humanos: permitir que as pessoas levem suas vidas da maneira que consideram que vale a pena, independentemente do Estado. As políticas de efetivação de direitos humanos vão no sentido de fomentar a liberdade do indivíduo, de desliga-lo dos programas de redistribuição de renda e erradicação da penúria, não o contrário. Esta visão errônea difundida hoje no país não vai de encontro as teorias humanitário-desenvolvimentistas, tão pouco coaduna-se com a realidade fática: a diminuição das desigualdades precisa ser vista como um investimento de longo prazo que traz signifi-cativos resultados positivos. Pode-se verificar essa assertiva a partir dos gráficos apre-sentados: descontado o valor da inflação, ainda assim o orçamento cresceu 20% em 5 anos. Para o orçamento ter crescido, riqueza precisou ser gerada. Riqueza advinda das melhores condições do cidadão brasileiro hoje.

Sen aponta claramente a relação umbilical existente entre saúde, educação e de-senvolvimento até mesmo em países de baixíssima renda, pois tratam-se de serviços de natureza altamente trabalho-intensiva, o que faz com que eles sejam baratos de se im-plementar nos estágios iniciais de desenvolvimento, mas permitem uma fruição perene, ainda mais para as gerações vindouras. Pessoas que recebem uma educação de qualida-de obviamente se beneficiam disso, mas os resultados vão além dela: “uma expansão geral da educação e alfabetização em uma região pode favorecer a mudança social”71, o desenvolvimento de todo o grupo, através de um efeito multiplicador de renda e de conhecimento.

A escolha da análise destes dois direitos não foi feita ao acaso, mas sim para comprovar-se que o Brasil precisa seguir em seu ritmo de investimento nas duas áreas, cruciais para se atingir o desenvolvimento autossustentado e o incremento de seus in-dicadores sociais, para além da análise usualmente feita de crescimento do PIB72.

5. Consideraçõesfinais

O discurso humanista necessariamente precisa sair da teoria metafísica e se voltar para argumentos mais pragmáticos e econômicos: quem efetivamente paga por estes direi-tos precisa ser convencido de que eles valem a pena, de que os benefícios superam os custos. A AED é uma ferramenta importantíssima para o discurso moderno dos direi-tos humanos, pois estes, se quiserem sair da condição de “pedaço de papel” e torna-rem-se realidade, precisam ser “economizados”, no sentido de postos sob escrutínio econômico, em uma situação de mercado. Neste mundo globalizado e pós-moderno, é

71 Ibídem, p. 171.72 Pois a análise de PIB�Saúde�Educação = IDH, um índice bem mais amplo, que leva em Pois a análise de PIB�Saúde�Educação = IDH, um índice bem mais amplo, que leva em conta mais dados do que o simples fator de crescimento



preciso saber não só as regras do jogo (instituições), mas também como jogá-lo. Se o capitalismo é hoje o sistema prevalecente, onde o crescimento é a força motriz, deve-se inserir os direitos humanos neste contexto. Sabe-se que os direitos custam caro e pre-cisam de auxílio para verem-se materializados na prática.

Os dois casos trazidos a escrutínio neste artigo são apenas uma pequena pro-va disso: foram investidos diretamente nas áreas pesquisadas aproximadamente R$75 bilhões, ou o equivalente a apenas 30% do orçamento brasileiro. Com apenas 30% do orçamento nacional é possível cuidar da saúde (ainda que de maneira precária) de qua-se 160 milhões de pessoas. São brasileiros que de outra forma não poderiam voltar ao mercado de trabalho, não poderiam continuar produzindo. Com apenas 30% do orça-mento nacional quase 400.000 universitários podem continuar, ano após ano, aumen-tando a mão de obra qualificada do país. Outras 30 milhões de crianças ingressam e permanecem no Ensino Fundamental.

Os argumentos, para muito além de humanitários, de caridade, são econômicos, utilitaristas até, apesar das muitas reticências que podem ser apresentadas a teoria em sua versão extremada. Os direitos humanos precisam ser implementados pois são, tam-bém, uma parcela do que faz o país desenvolver-se de maneira sustentada, continuada, para as presentes e futuras gerações. Direitos Humanos e desenvolvimento, em especial econômico, não podem ser vistos como variáveis incompatíveis.Talvez o real problema de sua compatibilização não seja teórico, mas prático. Como se viu neste artigo, apesar do expressivo aumento das dotações orçamentárias em saúde e educação, o resultado obtido não foi condizente com os valores investidos. Parece não haver mais um pro-blema no discurso dos direitos humanos, mas sim em algo mais enraizado e deletério ao país: o gerenciamento dos recursos. Quantitativamente, existe o dinheiro para a re-alização dos direitos; qualitativamente, algo ainda se perde no caminho. E aqui entra novamente a complexidade supra aferida: a não-implementação dos direitos humanos, hoje, centra-se num plano extrajurídico, quiçá extra-econômico, porque está na má-gestão dos recursos. Mostra-se, deste modo, a importância das pesquisas multidiscipli-nares, pois o Direito em si só não basta-se, precisa revestir-se de seu viés econômico, administrativo.

Da análise proposta, desta dualidade de direitos que compõem o Índice de De-senvolvimento Humano, constata-se que o Brasil tem muito ainda para avançar, se qui-ser cumprir minimamente a sua própria Constituição e os pactos livremente assumidos no plano internacional. Entretanto, nestes cinco anos os avanços foram consideráveis, especialmente no seu cerne pragmático: investir em saúde e educação é possibilitar o futuro. É perceber o envelhecimento da população e a nova conjuntura sócio-econô-mica de país não só emergente, mas em vias de emergir por completo.



Os novos desafios serão grandes, como prova a necessidade de se investir ao menos 10% do PIB em educação, mas alguns consensos já podem ser vislumbrados: não se trata mais de fundamentar os direitos humanos, mas simplesmente de imple-mentá-los. Não se trata mais de políticas assistencialistas, mas de mostrar sua viabili-dade econômica. Nunca antes foi tão tênue a linha que separa os direitos humanos da economia. E essa visão, não mais antagônica, não mais de uma implementação sonhada para o futuro que nunca chega, por si só já aponta um novo modelo de desenvolvimen-to, agora sem parênteses, sustentado.

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