13 - Bolsa Familia Avaliacao

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  • TEXTO PARA DISCUSSO No 1424

    O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESENHO INSTITUCIONAL, IMPACTOS E POSSIBILIDADES FUTURAS

    Sergei SoaresNatlia Styro

  • TEXTO PARA DISCUSSO No 1424

    O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESENHO INSTITUCIONAL, IMPACTOS E POSSIBILIDADES FUTURAS*

    Sergei Soares**Natlia Styro***

    Braslia, outubro de 2009

    * Os autores agradecem a Letcia Bartholo, Fernando Gaiger Silveira, Fernanda Pereira de Paula, Camile Sahb Mesquita, Cleyton Domigues de Moura e Tatiana Feitosa de Britto por informaes sem as quais o texto teria sido impossvel. Agradecem tambm a Fabio Veras Soares, Herton Ellery Arajo, e novamente a Camile Sahb Mesquita e Letcia Bartholo, por comentrios cujo valor nopode ser calculado. claro que erros, omisses e opinies controversas so responsabilidade exclusiva dos autores.** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. *** Professora da Universidade Federal de Minas Gerais UFMG.

  • Governo Federal

    Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Daniel Barcelos Vargas (interino)

    Fundao pblica vinculada Secretaria

    de Assuntos Estratgicos da Presidncia da

    Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e

    institucional s aes governamentais

    possibilitando a formulao de inmeras

    polticas pblicas e programas de

    desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,

    para a sociedade, pesquisas e estudos

    realizados por seus tcnicos.

    Presidente Marcio Pochmann

    Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira

    Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro

    Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (em implantao) Jos Celso Pereira Cardoso Jnior

    Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics

    Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial

    Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida

    Diretor de Estudos e Polticas SociaisJorge Abraho de Castro

    Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison

    Assessor-chefe de ComunicaoDaniel Castro

    URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

    ISSN 1415-4765

    JEL I38

    TEXTO PARA DISCUSSO

    Publicao cujo objetivo divulgar resultados de

    estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo

    Ipea, os quais, por sua relevncia, levam

    informaes para profissionais especializados e

    estabelecem um espao para sugestes.

    As opinies emitidas nesta publicao so de

    exclusiva e de inteira responsabilidade do(s)

    autor(es), no exprimindo, necessariamente, o

    ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica

    Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos

    da Presidncia da Repblica.

    permitida a reproduo deste texto e dos dados

    nele contidos, desde que citada a fonte.

    Reprodues para fins comerciais so proibidas.

  • SUMRIO

    SINOPSE

    ABSTRACT

    1 BREVE HISTRIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA 7

    2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA EVOLUO 10

    3 IMPACTOS 25

    4 O FUTURO 31

    REFERNCIAS 36

  • SINOPSE Este texto trata do Programa Bolsa Famlia (PBF), seu desenho institucional, sua implementao, seus impactos e possibilidades de evoluo futura. No que tange ao seu desenho institucional, resume os arranjos de execuo, os benefcios, as contrapartidas e a relao com os municpios. Quanto implementao do PBF, o texto trata do Cadastro nico, da cobertura e focalizao, e da discusso sobre portas de sada. Faz ainda um resumo dos impactos sobre desigualdade, pobreza, nutrio, trabalho e cidadania. Conclui que o Bolsa Famlia, neste momento, no nem totalmente um programa de gerao de oportunidades nem plenamente um programa de proteo social. Assim, no futuro, ser necessrio que o PBF se defina como um ou outro tipo de programa, pois corre o risco de frustrar ambos os objetivos se tal deciso no for tomada.

    ABSTRACT

    This text discusses the Bolsa Famlia Program, its institutional design, implementation issues, its impacts and possibilities for future evolution. We discuss the institutional division of responsibilities, benefits, conditionalities and federative arrangements. With regards to implementation issues, we discuss the vitally important Single Registry of Beneficiaries, targeting, coverage and the discussion about exit strategies for beneficiary families. We also briefly review the literature on Bolsa Famlias impacts upon inequality, poverty, nutrition, labor supply, and political participation. We conclude that at present Bolsa Famlia is neither entirely a social protection program nor a program for the generation of opportunities. In the near future, a definition will be necessary because the two objectives are incompatible in a single program.

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    1 BREVE HISTRIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

    Embora o Programa Bolsa Famlia tenha sido criado apenas em 2003, sua criao consequncia de uma trajetria particular em polticas de proteo social seguida pelo Brasil nos ltimos 40 anos, em especial aps a Constituio de 1988. Esta trajetria tem elementos em comum com outros pases latino-americanos, mas tambm conta com aspectos peculiares ao nosso pas. O objetivo desta seo traar um resumo da histria da proteo social no Brasil, com um olhar voltado para a criao do Programa Bolsa Famlia. Isto porque resumir em poucas pginas a histria recente da proteo social no Brasil em geral tarefa demasiado complexa. Portanto, o texto ter como foco as particularidades que levaram criao do programa.

    1.1 PRELIMINARES

    Tal como a maior parte dos pases latino-americanos, o Brasil consolidou inicialmente um sistema de proteo social contributivo e excludente. Adaptando modelos de sociedades que no compartilhavam a nossa histria, o Estado Novo nos legou um arranjo que, apesar de representar o primeiro esforo de criao de um sistema de proteo social, tambm reproduzia as desigualdades da nossa sociedade. Era um sistema urbano, contributivo, formal e predominantemente branco. Grande parte dos nossos vizinhos latino-americanos seguiu caminho semelhante, copiando modelos europeus para sociedades que apenas h pouco haviam abolido a escravido negra ou a servido indgena, e que eram caracterizadas pela excluso da imensa maioria de seus habitantes.

    Para as populaes no contempladas, majoritariamente negras ou indgenas, acenava-se com a incluso futura mediante incorporao progressiva ao mercado de trabalho formal. Por um perodo no ps-guerra foi possvel sustentar este projeto, mas, como saldo, nas ltimas dcadas do sculo passado apenas na Argentina e no Uruguai chegou-se prximo da incorporao de grande parte da fora de trabalho ao mercado formal e seu consequente acesso proteo social. Mesmo nestes pases, o assalariamento total no atingiu o campo ou os grupos demogrficos excludos do paradigma contributivo, como as mes solteiras.

    No Brasil, o primeiro passo em direo a um paradigma inclusivo veio com a criao da previdncia rural, em 1971, e a consequente quebra da relao entre contribuio e benefcio. Alm da importncia do benefcio em si para milhes de trabalhadores, o reconhecimento do trabalho em atividades no campo, quase que totalmente informais, propiciou um desacoplamento entre contribuio e benefcio, abrindo espao para a introduo da dimenso das necessidades no sistema de proteo social. Ademais, inaugurou um novo paradigma no processo de construo da proteo social brasileira a solidariedade.

    Entretanto, foi a partir da Constituio de 1988 que se consolidaram novos e importantes aspectos para a construo de um novo sistema brasileiro de proteo social. A Carta Magna de 1988 equiparou o status da assistncia social ao das outras polticas sociais que formam a espinha dorsal das polticas sociais: educao, sade e previdncia. Na medida em que a Constituio reconheceu o direito aposentadoria no integralmente contributiva dos trabalhadores rurais em regime de economia

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    familiar garantindo transferncia de solidariedade , ela tambm, por definio, comeou a criar um sistema de polticas sociais redistributivas, ainda que pleno de lacunas. Adicionou-se a isto a garantia do direito de acesso a servios por parte de populaes necessitadas. Por fim, a Carta criou o direito a uma renda de solidariedade para idosos e portadores de deficincia em situao de extrema pobreza: o Benefcio de Prestao Continuada (BPC).

    A criao do BPC trouxe o reconhecimento explcito da existncia da pobreza enquanto um risco social, pelo menos se combinado com outros riscos. O BPC outorga um salrio mnimo a pessoas impedidas de trabalhar por idade ou por deficincia fsica ou mental , com renda familiar per capita inferior a um quarto de um salrio mnimo. Ou seja, o risco social de pobreza passou a existir legalmente ao menos quando vinculado a outros riscos sociais que tornassem o individuo inapto para o trabalho. Esta viso foi reforada pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) em 1993.

    O passo seguinte ocorreu nos anos 1990, com a aprovao pelo Senado, em dezembro de 1991, do Projeto de Lei no 2561, de autoria do senador Eduardo Suplicy, propondo a instituio de um Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM), sob a forma de imposto de renda negativo. Segundo este projeto, todos os brasileiros com 25 anos ou mais e rendimentos de todas as fontes inferiores a Cr$ 45.000,00 (R$ 158,45 a preos de janeiro de 2007) teriam direito a uma renda mnima vital igual a 30 por cento da diferena entre seus rendimentos e o limite de Cr$ 45.000,00. Note-se que este projeto refere-se a renda individual e no renda familiar per capita. A lei original nunca foi votada pela Cmara, e em 2004 um substitutivo bem mais vago, a Lei no 10.835, foi sancionado pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva. Contudo, estava completo o arcabouo conceitual para a criao de um elemento novo o qual tivesse por fundamento principal a condio de pobreza dos indivduos no sistema de proteo social. Instalava-se no Congresso Nacional, pela primeira vez, a pretenso de criar um sistema de proteo baseado na solidariedade nacional. A partir deste momento, o debate poltico j no mais podia ignorar tal possibilidade.

    1.2 OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA CONDICIONADA

    Apesar de o arcabouo conceitual desenvolvido no incio dos anos 1990 apontar para programas de garantia de renda mnima, na verdade implementaram-se no Brasil programas de transferncia de renda condicionada. A principal diferena que, enquanto o nico critrio para os programas de garantia de renda mnima a renda, os programas de transferncia de renda condicionada tambm exigem contrapartida dos beneficirios, em geral que se engajem em aes em benefcio prprio e de suas famlias. H na literatura quem considere esta uma diferena fundamental e h quem a considere um pequeno detalhe operacional. Em qualquer caso, toda a histria posterior ao projeto do senador Suplicy foi centrada nos programas de transferncia de renda condicionados.

    Tudo comeou em 1995. Naquele ano, trs experincias locais de renda mnima apareceram simultaneamente no Brasil. Foram estas o Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima, em Campinas, que teve inicio em maro de 1995; a Bolsa

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    Familiar para Educao, no Distrito Federal, com inicio em maio de 1995; e o Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima, de Ribeiro Preto, iniciado em dezembro de 1995 (SOUZA e FONSECA, 1997; SILVA, GIOVANNI e YASBECK, 2004). Estes trs programas limitavam-se a famlias com crianas menores que 14 anos e eram programas de transferncia de renda condicionados, que exigiam contrapartidas dos seus beneficirios. Em Braslia, a linha de elegibilidade era R$ 60,00 (R$ 160,19 a preos de janeiro de 2007) e o benefcio era de um salrio mnimo por famlia. Em Campinas, a linha era de R$ 35,00 (R$ 93,44 a preos de janeiro de 2007) e o benefcio mdio era R$ 117,00 (R$ 312,36 a preos de janeiro de 2007). Os trs exigiam das famlias contrapartidas educacionais.

    No ano seguinte, 1996, foi criado o primeiro programa de transferncia de renda condicionada federal, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI). Este era altamente focalizado nas crianas de sete a 15 anos que trabalhavam, ou estavam sob risco de trabalhar, em atividades perigosas, insalubres ou degradantes no cultivo de cana-de-acar ou em carvoarias, por exemplo. O benefcio era uma bolsa de R$ 25,00 para crianas em reas rurais. Posteriormente foi expandido para reas urbanas, com um benefcio de R$ 40,00 por criana. Estes valores, se corrigidos pela inflao de 1996 a 2009, seriam R$ 58,18 e R$ 93,08, respectivamente. No entanto, como nunca foram corrigidos, continuam valendo R$ 25,00 e R$ 40,00. As contrapartidas do PETI eram que as crianas menores de 16 anos no trabalhassem e tivessem frequncia escolar de no mnimo 75% no ano. O rgo responsvel pelo PETI era a Secretaria de Estado da Assistncia Social (Seas).

    Nos anos que se seguiram, o pas assistiu a uma exploso de programas, inspirados principalmente no programa do Distrito Federal. Nos anos de 1997 e 1998, Belm, Belo Horizonte, Boa Vista, Catanduva, Ferraz de Vasconcellos, Franca, Guaratinguet, Guariba, Goinia, Jaboticabal, Jundia, Mundo Novo, Limeira, Osasco, Ourinhos, Paracatu, Piracicaba, Presidente Prudente, Santo Andr, So Francisco do Conde, So Jos do Conde, So Jos dos Campos, So Luiz, Tocantins e Vitria (LAVINAS, 1998) criaram algum tipo de programa de transferncia de renda condicionada.

    O segundo programa de transferncia de renda condicionada federal no Brasil foi o Programa Bolsa Escola Federal, criado em 20011 e tambm claramente inspirado no programa de Braslia. A contrapartida consistia na frequncia mnima de 85% escola, no ano, para crianas de seis a 15 anos. O benefcio era concedido a famlias cuja renda per capita se situava abaixo de R$ 90,00, e o valor da bolsa era de R$ 15,00 por criana, com um teto de R$ 45,00 por famlia. O Ministrio da Educao respondia pelo programa.

    No mesmo ano, mas um pouco depois do Bolsa Escola, foi criado o Bolsa Alimentao, com as seguintes contrapartidas: aleitamento materno, exames pr-natais para gestantes e vacinao das crianas. O valor da bolsa era de R$ 15,00 por criana entre zero e seis anos, com teto de R$ 45,00 por famlia, e o programa estava a cargo do Ministrio da Sade. Em 2003 foi criado um quarto programa, o Carto Alimentao. Tratava-se de uma transferncia de R$ 50,00 para famlias cuja renda

    1. Houve, por curto perodo de tempo, uma tentativa do Governo Federal de complementar os programas municipais e estaduais (Lei no 9533, de 1997), mas isto nunca foi significativo.

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    per capita no alcanasse meio salrio mnimo, e os recursos deveriam ser usados exclusivamente na compra de alimentos.

    A situao dos programas de transferncia de renda condicionada em 2003 era simples: o caos. Cada programa federal tinha sua agncia executora e a coordenao entre elas era mnima. Os sistemas de informao desses quatro programas eram separados e no se comunicavam, de modo que uma famlia poderia receber todos os quatro, enquanto outra, vivendo em condies iguais, poderia no receber transferncia alguma. Os valores dos benefcios e critrios de incluso variavam entre programas, de modo que o Governo Federal estava fazendo transferncias distintas para famlias em situaes semelhantes, justificando-as com praticamente os mesmos argumentos. Como nenhum dos programas cobria todo o territrio nacional, havia ainda os programas estaduais e municipais. Se a coordenao entre os programas federais era difcil, com os programas municipais e estaduais era totalmente inexistente. O que existia no se assemelhava, mesmo remotamente, com um sistema de proteo social. Era um emaranhado de iniciativas isoladas, com objetivos diferentes, porm sobrepostos, e para pblicos diferentes, mas tambm sobrepostos. Nenhum destes programas era universal ou sequer tinha a pretenso de vir a ser. Nenhum cobria todo o territrio nacional.

    No entanto, todos os programas federais, estaduais e municipais reconheciam ser a pobreza risco social e tinham como pblico-alvo indivduos de domiclios pobres, embora segundo linhas de pobreza diferentes. A revoluo conceitual estava completa, mas faltava uma boa reforma gerencial.

    Em outubro de 2003, o Governo Federal criou o programa Bolsa Famlia,2 cujo objetivo primordial era unificar os quatro programas. O Bolsa Famlia tambm incorporou o Vale-Gs, uma transferncia sem contrapartida, gerida pelo Ministrio das Minas e Energia, tambm com seus prprios critrios e valores de benefcio. Para realizar a unificao, o Bolsa Famlia se beneficiou da existncia do Cadastro nico, que vinha sendo lentamente aperfeioado e expandido desde sua criao, em 2001,3 e cujo objetivo era integrar as informaes sobre os beneficirios dos programas federais. Estava criado o Programa Bolsa Famlia.4

    2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA EVOLUO

    Aps a fuso de outubro de 2003, a configurao do Programa Bolsa Famlia tem permanecido mais ou menos a mesma. A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o rgo responsvel pelo programa. Cabe SENARC estabelecer normas para a execuo, definir valores de benefcio, estabelecer o dilogo com os municpios, definir e acompanhar contrapartidas, estabelecer metas e, consequentemente, propor o oramento anual do PBF , definir quotas por municpio, estabelecer parceiras com os estados e com outros rgos do Governo Federal, acompanhar o

    2. Medida Provisria no 132, de 20 de outubro 2003. 3. Decreto no 6.135, de 26 de junho de 2007.4. Lei no 10.836, de 09 de janeiro de 2004, e Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004.

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    andamento do programa em geral e fazer avaliaes regulares do PBF.5 A SENARC tambm estabelece os critrios de quem recebe e de quanto recebe, define o questionrio do Cadastro nico e os critrios para suspenso e corte dos benefcios, entre vrias outras definies de parmetros operacionais. Em suma, a SENARC tem a regncia do PBF e toma todas as principais decises relativas ao programa.

    A Caixa Econmica Federal o rgo operador e pagador. Cabe Caixa receber as informaes que compem o Cadastro nico, levantadas pelos municpios, processar estas informaes, calcular a renda familiar per capita de acordo com os critrios estabelecidos pela SENARC, calcular quanto deve receber cada famlia, emitir os cartes magnticos para pagamento e, por fim, pagar o benefcio mensalmente. Comparado com sua atuao em outros programas de transferncia de renda, o papel da Caixa bastante grande, na medida em que ela no apenas o rgo pagador, mas tambm processa as informaes. Isto limita a interveno de qualquer gestor, federal ou municipal, na seleo efetiva dos beneficirios. claro que a Caixa processa estas informaes de acordo com critrios estabelecidos pela SENARC, mas releva destacar que quem faz o processamento a Caixa, e no a SENARC. H tambm grupos demogrficos especficos, tais como moradores de rua, remanescentes de quilombos, ou indgenas, para os quais a concesso de Bolsas no depende do processo de anlise do Cadastro e definida diretamente pela SENARC, passando frente de outras famlias elegveis. Porm estes perfazem uma pequena minoria e ainda devem ingressar no PBF por meio do Cadastro.

    A base de informaes do Bolsa Famlia o Cadastro nico, mas este vai alm do PBF propriamente dito e hoje uma fonte de informaes para diversos programas focalizados, conforme se ver adiante, na discusso dos programas complementares. O Cadastro importante porque se trata de um censo, mesmo imperfeito e incompleto, da populao pobre do pas. Cabe aos municpios cadastrar as famlias pobres, usando o questionrio-padro definido pela SENARC, e fazer relatrios de acompanhamento das contrapartidas.

    O Programa Bolsa Famlia no um direito. Ao contrrio, encontra-se explicitamente condicionado s possibilidades oramentrias. A Lei no 10.836, de 09 de janeiro de 2004, que o cria, estabelece em seu artigo sexto, pargrafo nico:

    O Poder Executivo dever compatibilizar a quantidade de beneficirios do Programa Bolsa Famlia com as dotaes oramentrias existentes.

    Ao contrrio de uma aposentadoria, um seguro-desemprego ou o pagamento de um ttulo da dvida pblica, o Bolsa Famlia um programa de oramento definido. Uma vez esgotada a dotao oramentria, ningum mais pode passar a receber o benefcio, pelo menos at que haja crdito suplementar.

    O PBF, no entanto, conta com critrios para a concesso de uma Bolsa Famlia e estes critrios no definem apenas uma fila. Os critrios so pblicos e definem famlias como elegveis ou no, o que gera conceitos estranhos aos programas de oramento fixo, como populao elegvel no coberta. Se algum tem filhos e vive com renda inferior a R$ 120,00 per capita, elegvel para receber o PBF e, se no

    5. Cabe Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGE), tambm do MDS, fazer avaliaes de impacto de maior flego.

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    recebe, um elegvel no coberto. Alguns autores, como Medeiros, Britto e Soares (2008), chegam a caracterizar o benefcio do Bolsa Famlia como um quase-direito.

    Quase-direito ou no, quando um programa caracterizado por oramento definido e custos claros, a definio de metas se torna necessria. Se no existem metas fsicas, no h como fazer planejamento oramentrio anual. A criao do PBF em 2003 se deu concomitantemente com a primeira meta, de 11,2 milhes de famlias.

    Por razes operacionais e oramentrias, decidiu-se aumentar o nmero de beneficirios gradualmente at se atingir a meta de 11 milhes. Isto ocorreu no final de 2006. Durante os anos de 2007 e 2008, no houve aumento na cobertura do PBF, e novas famlias entraram apenas em decorrncia da sada de outras. O PBF, com cobertura em 11 milhes de domiclios, um dos maiores instrumentos de poltica social brasileira em nmero de beneficirios. O Programa Bolsa Famlia superado em nmero de beneficirios apenas pelo Sistema nico de Sade, que em princpio cobre toda a populao brasileira; pela educao pblica, que atende a 52 milhes de alunos; e pela previdncia social, que ostenta 21 milhes de benefcios concedidos.

    TABELA 1

    Abrangncia do Programa Bolsa Famlia Critrio 2004 2006 2008

    Nmero de famlias (Cadastro nico) (milhes) 9,0 11,1 11,3

    Nmero de famlias (PNAD) (milhes) 6,3 9,0 n.d.

    Percentual de famlias (PNAD) 12,5 16,8 n.d.

    Percentual da renda das famlias (PNAD) 0,49 0,69 n.d.

    Gasto com benefcios (em R$ milhes) 3.792 7.525 10.607

    Percentual do PIB (Siafi/Sidor) 0,30 0,35 0,37 Fonte: PNAD; SAGI/MDS Matriz de informao social

    Em termos oramentrios, no entanto, o PBF relativamente pequeno e responde por algo em torno de 0,3% do produto interno bruto (PIB). A tabela 1 mostra o tamanho do PBF, de acordo com vrias dimenses.

    2.1 OS BENEFCIOS

    Desde sua criao, o Programa Bolsa Famlia tem se caracterizado por um benefcio composto e duas linhas de pobreza (elegibilidade). As linhas se referem sempre renda familiar per capita a soma de todas as rendas de todos os membros da famlia, divida pelo nmero de membros. A famlia assim definida pela Lei no 10.836:

    (...) unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivduos que com ela possuam laos de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo domstico, vivendo sob o mesmo teto e que se mantm pela contribuio de seus membros.

    A definio de famlia relevante e constitui uma das principais diferenas entre o PBF e o Benefcio de Prestao Continuada, o outro programa de transferncia de renda com foco na pobreza.6

    6. A renda familiar per capita do PBF virtualmente idntica renda domiciliar per capita nas pesquisas domiciliares, e as duas so usadas como sinnimos.

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    As famlias cuja renda per capita forem superiores linha de pobreza extrema, mas inferiores linha de pobreza (no extrema), fazem jus a um benefcio varivel que depende do nmero de crianas com idade de zero a 14 anos, at um mximo de trs crianas por famlia. As famlias cuja renda per capita forem inferiores linha de pobreza extrema tm direito a um benefcio fixo, independente do nmero de pessoas na famlia, alm de terem tambm direito ao mesmo benefcio varivel que as famlias cuja renda caia entre as linhas de pobreza e pobreza extrema. Desde julho de 2008, h tambm um segundo benefcio varivel, associado ao nmero de membros adolescentes na faixa de 15 a 16 anos que residam na famlia, at um mximo de dois adolescentes. O benefcio pago me de famlia e, na ausncia desta, a outro membro, como o pai. H um nmero muito pequeno de casais no qual o pai receptor.

    No h qualquer regra de indexao formal para os benefcios do Bolsa Famlia, mas quando os valores foram corrigidos, conforme estabelecido nos decretos citados, o foram de acordo com o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), do IBGE, que mede a inflao da cesta de consumo de famlias cuja renda situa-se entre 1 e 8 salrios mnimos. H quem defenda que seria desejvel usar a inflao de alimentos ou calcular um ndice especfico para as pessoas mais pobres, mas at o momento tem-se usado o INPC.

    TABELA 2

    Linhas de elegibilidade e benefcios do Programa Bolsa Famlia Data Janeiro de 2004 Julho de 2007 Junho de 2008 Julho de 2009

    Legislao Lei no10.836 Decreto no 6157 Lei no 11.692 e

    Decreto n 6491 Decreto No 6.917.

    Linha de pobreza extrema R$ 50 R$ 60 R$ 60 R$ 70 Linha de pobreza R$ 100 R$ 120 R$ 120 R$ 140

    Benefcio varivel R$ 15 (0 a 14) R$ 18 (0 a 14) R$ 20 (0 a 15) e R$ 30(16 e 17)

    R$ 22 (0 a 15) e R$ 33 (16 e 17)

    Benefcio fixo R$ 50 R$ 58 R$ 62 R$ 68 Fonte: SENARC/MDS.

    Desde 2004, o benefcio concedido, em princpio, por um perodo de dois anos. Isto quer dizer que se espera que os agentes municipais do PBF revisitem as famlias ou de outra forma atualizem seu cadastro a cada dois anos, para verificar se suas condies de vida mudaram ou permanecem as mesmas. Na prtica nem todos os municpios mantm este grau de agilidade e h famlias beneficirias no PBF que passam muito tempo sem receberem visitas do agente social.

    Alm das visitas peridicas, h tambm crescente verificao do status das famlias em bases de dados de fontes de renda formais: as bases do BPC e do restante da seguridade e a Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS). As duas primeiras apontam se algum na famlia recebe um benefcio previdencirio ou assistencial, e a segunda se algum membro passou a ser empregado no mercado formal. A verificao com a base de benefcios do BPC comeou no ano passado (2008) e a verificao com o restante da seguridade comea este ano (2009).

    Se algum na famlia passa a receber um benefcio previdencirio ou assistencial ou um salrio no setor formal e esta nova renda eleva a renda per capita da famlia para limite superior aos limites do PBF, tanto a prpria famlia quanto o municpio no qual ela reside so informados da nova situao. Um ms aps o envio dos dois

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    comunicados, o benefcio bloqueado.7 Se o cadastro for atualizado e as novas informaes apontarem que, a despeito da nova renda, a famlia deveria continuar recebendo, o benefcio ser desbloqueado. Caso contrrio, o benefcio ser cancelado.

    O problema com esse mtodo que tanto os registros da seguridade como principalmente a RAIS tornam-se disponveis com algum atraso. A RAIS coletada apenas anualmente e, at os dados estarem disponveis, possvel que at dois anos tenham se passado. Uma possibilidade seria consultar outros registros administrativos mensais, como o Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP) e o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED). Em 2008, 445 mil famlias tiveram benefcios cancelados e outros 622 mil benefcios foram bloqueados para investigao nestas verificaes.

    Finalmente, h um nmero surpreendente de famlias que pedem a suspenso do benefcio devido melhoria de vida. Segundo o Sistema de Benefcios ao Cidado, 44 mil famlias solicitaram desligamento do PBF por conta prpria. No entanto, este nmero provavelmente uma subestimativa, na medida em que muitos gestores vinculam estes pedidos ao fato de o valor da renda per capita ser superior estabelecida pelo programa. No deixa de ser verdade, mas perde-se a varivel que aponta a honestidade da famlia.

    2.2 AS CONTRAPARTIDAS

    Um dos pontos mais controversos do PBF o acompanhamento das contrapartidas exigidas das famlias. De acordo com a Lei no 10.836, para receber o benefcio, as famlias devem enviar seus filhos escola e, com relao sade, fazer exames pr-natais, acompanhamento nutricional, e manter o acompanhamento de sade e as vacinas em dia. H um grande nmero de autores que defendem serem as contrapartidas to ou mais importantes que o benefcio em si. Esta vertente da literatura sobre programas de transferncia de renda condicionada enfatiza seu carter condicionado. O Bolsa Famlia seria, de acordo com esta viso, um programa de incentivo ao capital humano das famlias mais pobres. Na imprensa e na arena poltica, os que se alinham com esta viso cobram incessantemente da SENARC maior empenho no acompanhamento das contrapartidas, e at a criao de novas contrapartidas.

    O programa mexicano Progresa/Oportunidades um exemplo de programa de transferncia explicitamente desenhado para aumentar a transmisso intergeracional de capital humano. No se fala em portas de sada, uma vez que claro que as famlias devem receber o benefcio por uma gerao, at que as crianas de hoje sejam adultos de amanh com alto capital humano, ou pelo menos com o mnimo garantido. O tempo entre visitas de seis anos, e no de dois, como no Brasil (YASCHINE e DVILA, 2008).

    H outra vertente, para a qual o PBF , antes de tudo, proteo social. Ao colocar contrapartidas excessivas, a funo proteo social se enfraquece na medida em que sero provavelmente as famlias mais vulnerveis as que no conseguiro cumprir contrapartidas mais rigorosas. H outro argumento, ligado ao direito, que

    7. O nico cruzamento que leva retirada imediata da famlia com o Sistema de Controle de bitos (SISOBI), para domiclios unipessoais cujos beneficirios faleceram.

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  • ipea texto para discusso | 1424 | out. 2009 15

    critica as contrapartidas de modo ainda mais forte: se o PBF se transformar em direito, ento contrapartidas no devem ser cobradas.

    O governo brasileiro, que inicialmente manteve uma distncia prudente dos dois extremos, tem se orientado desde 2006 em direo cobrana cada vez mais dura das contrapartidas. No houve criao de novas contrapartidas ao longo do tempo e, em termos relativos, poucas famlias foram desligadas do PBF por descumprimento. Contudo, h um endurecimento claro na cobrana das contrapartidas, o que ser visto a seguir.

    As contrapartidas mais cobradas dos beneficirios so aquelas que todos ns deveramos cumprir, e temos obrigao legal de faz-lo. O capitulo 3 da Constituio Federal estabelece que a educao dever do Estado e da famlia e que o ensino fundamental obrigatrio. As contrapartidas de sade no so obrigaes legais per se,mas constituem aes fortemente recomendadas pela poltica de sade a todo cidado, qualquer que seja sua renda ou classe social. As contrapartidas de sade tambm no tm acompanhamento to prximo quanto as de educao, embora a taxa de acompanhamento tenha subido de 7% das famlias no primeiro semestre de 2005 para 59% no segundo semestre de 2008.

    Obrigatrio ou no, o cumprimento dessas contrapartidas por parte das famlias que vivem em situao de extrema vulnerabilidade social e de renda no to simples quanto o para as famlias menos vulnerveis. So famlias cujo vnculo com a formalidade e a institucionalidade mais frgil. Vivem longe das escolas e dos postos de sade. Frequentemente vivem alm do alcance dos correios. Supe-se, portanto, que o Estado deva entrar cumprindo seu dever constitucional de criar condies para que as famlias faam a parte que lhes cabe.

    Houve, conforme j colocado, mudana clara de postura quanto cobrana das contrapartidas por parte do Estado. At setembro de 2006, no havia cobrana efetiva. Desde outubro de 2006, no entanto, o MDS, o MEC e o Ministrio da Sade iniciaram a implementao de um sistema de acompanhamento das contrapartidas crescentemente sofisticado e eficaz. Como mostra a tabela 3, a taxa de acompanhamento das contrapartidas educacionais vem aumentando passou de 62% das crianas em 2006 para quase 85% no final de 2008. O acompanhamento das contrapartidas na sade tambm tem sido crescente: de meros 6% das famlias no primeiro semestre de 2005 at quase 60% no segundo semestre de 2008.

    TABELA 3

    Acompanhamento das contrapartidas Educao Sade Em mil crianas Em % Em mil famlias Em % 2005 1 semestre 362 6,8 2005 2 semestre 1.883 36,0 2006 1 semestre 2.919 43,1 2006 2 semestre 9.569 62,8 3.454 40,3 2007 1 semestre 11.993 78,9 4.782 51,1 2007 2 semestre 13.170 84,7 5.166 54,6 2008 1 semestre 13.040 84,9 6.084 62,7 2008 2 semestre 12.748 84,8 5.718 63,6

    Fonte: Sistema de Acompanhamento da Frequncia escolar do PBF e Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN). Elaborao: DEGES/SEANRC/MDS.

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  • 16 texto para discusso | 1424 | out. 2009 ipea

    O monitoramento das contrapartidas do PBF um esforo complexo e bem montado, feito por trs reas diferentes nos trs nveis federativos do Brasil. As contrapartidas educacionais so consolidadas pelo MEC e as contrapartidas de sade pelo Ministrio da Sade. O MDS, por sua vez, faz a cobrana aos beneficirios.

    A cobrana das contrapartidas educacionais feita pelas secretarias municipais de educao e consolidada pelo MEC. Usando o Cadastro nico, o MDS gera uma lista de crianas, indexada pelo Nmero de Informao Social (NIS), e o cdigo da escola constante do ltimo registro do Cadastro. O MEC ento distribui esta lista para as secretarias municiais de educao. As escolas cujos diretores tm acesso internet recebem da secretaria uma senha para preencher a frequncia das crianas de famlias que recebem benefcios diretamente. As demais recebem formulrios de papel cuja consolidao feita pela Secretaria Municipal de Educao. As respostas das escolas estaduais tambm so consolidadas pelas secretarias municipais. O processo repetido cinco vezes por ano, uma vez a cada dois meses, salvo no perodo de frias escolares.

    H um grande nmero de crianas que mudam de status escolar, seja porque trocam de escola, seja porque passam de ano. Cabe s secretarias municipais encontrar estas crianas, e o fazem de modo admirvel. Aproximadamente 85% das crianas esto com o acompanhamento da frequncia escolar em dia. Ao final de cada ciclo bimensal de acompanhamento de frequncia, os dados so repassados pelo MEC ao MDS.

    O acompanhamento das contrapartidas de sade coordenado pelo Ministrio da Sade e feito pelas secretarias municipais de sade. A taxa de resposta um pouco inferior taxa de resposta educacional, devido oferta um pouco menor dos servios de sade cujo acesso constitui a contrapartida do PBF. O ciclo da sade tambm de seis, e no dois meses.

    O que o MDS faz com a informao que recebe depende do motivo de descumprimento das contrapartidas. Se, por exemplo, uma criana deixa de frequentar a escola porque quebrou a perna, porque a ponte que d acesso escola caiu ou por outro motivo justificvel, a frequncia baixa informada junto com o motivo e o MDS no toma nenhuma providncia, porque nenhuma providncia cabvel. J se o motivo desconhecido ou no justificvel, so enviados tanto uma carta como um aviso a ser lido na tela do terminal bancrio quando da retirada do benefcio. Estas comunicaes avisam quais as crianas com frequncia injustificada abaixo de 85%.

    Se, aps o aviso, a frequncia da criana continua abaixo de 85% e sem justificativa na prxima rodada (dois meses depois), outra carta ser enviada, outro aviso eletrnico postado, e o benefcio temporariamente bloqueado. Quando a famlia tentar sacar o benefcio, haver uma mensagem na tela informando que no se pode sacar o benefcio devido ao descumprimento de contrapartidas. O valor bloqueado, no entanto, poder ser retirado no ms seguinte.

    Se a criana continuar com frequncia abaixo de 85% na terceira rodada de verificao, aps nova rodada de avisos o benefcio ser suspenso por um ms. Desta vez o benefcio no sacado no poder ser recebido posteriormente.

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  • ipea texto para discusso | 1424 | out. 2009 17

    Na quarta rodada haver uma suspenso por dois meses e na quinta rodada isto , aps um ano de descumprimento das contrapartidas o benefcio ser finalmente cancelado e outra famlia receber a Bolsa.

    Se o motivo do descumprimento for caso de polcia explorao sexual, abusos de diversos tipos a medida cabvel o acionamento dos servios sociais ou policiais. No entanto, ainda no h acompanhamento por parte do MDS do que realmente feito nestes casos.

    Finalmente, cabe dizer que o descumprimento de contrapartidas de sade leva s mesmas consequncias que o descumprimento das contrapartidas educacionais, e as duas so cobradas conjuntamente ou seja, uma famlia com o benefcio suspenso pode fazer o esforo de garantir a frequncia dos filhos e ser surpreendida pelo cancelamento do benefcio por descumprimento dos exames pr-natais, por exemplo. A tabela 4 mostra quantas famlias at hoje passaram por cada um dos passos descritos acima.

    TABELA 4

    Famlias alvos de avisos ou sanes Ao Nmero de famlias Percentagem

    Advertncia 2.092.394 100,0% Bloqueio 765.011 36,6% 1a Suspenso 339.205 16,2% 2a Suspenso 149.439 7,1% Cancelamento 93.231 4,5%

    Fontes: DEGES/SEANRC/MDS.

    Apesar do claro endurecimento por parte da SENARC com relao s contrapartidas, apenas 4,5% das famlias que em algum momento no cumpriram contrapartidas foram por isto desligadas do programa. Trata-se de algo em torno de 4% das 2,5 milhes de famlias desligadas por todas as razes at o final de 2008. No entanto, para quem tem uma viso de proteo social do PBF, as medidas tomadas so draconianas. Finalmente, saliente-se que o monitoramento das contrapartidas faz parte do ndice de Gesto Descentralizada, a ser explicado a seguir.

    2.3 AS RELAES COM OS MUNICPIOS E O NDICE DE GESTO DESCENTRALIZADA (IGD)

    Aos municpios cabem vrias aes fundamentais no PBF. O papel mais importante a responsabilidade pela identificao das famlias a serem beneficiadas, mediante o recolhimento das informaes que compem o cadastro. Isto quer dizer que, em ltima instncia, so os agentes municipais que decidem quem ser ou no potencial beneficirio de uma Bolsa Famlia, pois toda a informao que a Caixa processa ou a SENARC analisa por eles coletada. So tambm responsveis pelo acompanhamento das contrapartidas, alm de serem os encarregados diretos pela oferta de boa parte dos servios de educao e sade necessrios para que as famlias cumpram suas contrapartidas. Trata-se de um papel estratgico sem municpios empenhados e bem geridos, o prprio funcionamento do PBF seria comprometido.

    Este desenho descentralizado contrasta com o desenho de outros programas de transferncia condicionados, como o Progresa, cujas estratgias de focalizao e acompanhamento de contrapartidas so bem mais centralizadas. Adiante se ver que ambas as estratgias produzem resultados mais ou menos equivalentes em termos de

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  • 18 texto para discusso | 1424 | out. 2009 ipea

    focalizao, embora a estratgia brasileira seja muito mais barata, uma vez que conta com a estrutura administrativa preexistente dos municpios.

    Apesar de essa estrutura preexistente ser uma das chaves do sucesso do PBF, as relaes entre Unio e municpios no Brasil nunca foram fceis. Aps alguma confuso inicial com relao s responsabilidades dos municpios e do Governo Federal, em maio de 2005 o Governo Federal passou a firmar termos de adeso com os municpios para clarificar o papel de cada um, incluindo a definio de qual agente municipal responde pelo programa.

    Em 2006, o Governo Federal foi um pouco mais ousado e passou a apoiar financeiramente a estrutura administrativa dos municpios, mediante um repasse definido por frmula para as prefeituras. A frmula deste apoio financeiro simples: um valor mximo de R$ 2,50 por famlia beneficiria do PBF, sendo que as 200 primeiras famlias de um municpio qualquer so remuneradas em dobro (LINDERT et al., 2007). Este valor mximo ento multiplicado pelo ndice de gesto descentralizada (IGD), que consiste na mdia simples de quatro porcentagens:

    1. A porcentagem das famlias com renda at meio salrio mnimo no Cadastro nico com informaes coerentes e completas.

    2. A porcentagem das famlias com renda at meio salrio mnimo no Cadastro nico cuja ltima visita ou atualizao tenha ocorrido h menos de dois anos.

    3. A porcentagem das crianas beneficirias com informao completa sobre contrapartidas educacionais.

    4. A porcentagem das famlias beneficirias com informao completa sobre contrapartidas de sade.

    O valor mdio no ponderado do IGD situa-se em torno de 74% e a mediana da distribuio 75%, o que quer dizer que muitos municpios perdem recursos por no terem cadastro ou acompanhamento de contrapartidas de boa qualidade.

    A composio do IGD no escapa do debate em torno das contrapartidas. Note-se que metade do IGD diz respeito ao Cadastro e, portanto, focalizao e cobertura do programa, e a outra metade diz respeito ao acompanhamento das contrapartidas. Para os que consideram que o PBF essencialmente proteo social, o peso dado verificao das contrapartidas (50%) excessivo. Para os que outorgam ao PBF um papel importante no incentivo ao capital humano, a composio do IGD adequada e reflete o fato de a funo de acumulao de capital humano no PBF ser to importante quanto a funo de proteo social.

    Finalmente, os ministrios setoriais tm um papel importante na verificao das contrapartidas. As secretarias municipais de sade e educao dos municpios no prestam contas diretamente ao MDS e sim s suas respectivas contrapartes no Governo Federal os ministrios de Sade e Educao. Estes, por sua vez, repassam as informaes ao MDS. Isto facilita a integrao do PBF com as polticas educacionais e de sade e evita as crticas, frequentemente feitas a programas mais centralizados, como o Progresa, de que se estaria criando uma poltica social paralela margem dos ministrios e secretarias da sade e educao. um arranjo complexo, mas necessrio em um pas fortemente federativo.

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  • ipea texto para discusso | 1424 | out. 2009 19

    2.4 PORTAS DE SADA OU PROGRAMAS COMPLEMENTARES?

    Outro ponto controverso do Bolsa Famlia so as portas de sada. Se a falta de empenho, a falta de esperana no futuro ou expectativas pouco ambiciosas so importantes causas da pobreza de uma famlia, ento um programa como o Bolsa Famlia pode ter efeitos negativos no longo prazo. Ao acostumar as pessoas a viver da caridade do Estado, o PBF as induziria a se empenharem menos na superao da pobreza pelos seus prprios meios, e levaria ao aprofundamento, no longo prazo, da prpria pobreza no pas. Uma medida extrema, coerente com esta viso, seria o estabelecimento de limites mximos de permanncia no PBF, tais como os previstos no seguro-desemprego. Alguns programas de transferncia, como o Chile Solidario, preveem, pelo menos teoricamente, um tempo mximo de permanncia no programa, em geral de trs anos.8 Embora tal prazo no seja cumprido a mo de ferro, pelo menos no Chile, a filosofia que embasa este tipo de limite que o programa no passaria de uma ajuda temporria a famlias que esto em dificuldades, supondo-se que estas famlias iro rapidamente se emancipar.

    Uma medida menos extrema seria incumbir os gestores do programa da busca pelas portas de sada. Ou seja, no se exige que as famlias encontrem as portas de sada, e sim que a poltica social o faa. Novamente, o Chile Solidario um bom exemplo. Considervel esforo gasto com acompanhamento psicossocial das famlias e prestao de assessoria para que estas possam acessar polticas de intermediao de mo de obra, de formao profissional e de microcrdito, entre outras. Mais uma vez, h coerncia com a ideia de que a causa da pobreza se encontra em caractersticas das famlias, que podem e devem ser mudadas pela poltica pblica.

    Note-se que portas de sada ou tempo mximo de permanncia no so exatamente compatveis com a viso de acumulao de capital humano, uma vez que isto requer que as famlias tenham apoio do programa pelo tempo necessrio uma ou duas dcadas para verem suas crianas terminarem sua formao. Tanto assim que o programa de transferncia mais claramente identificado com a melhoria do capital humano o Progresa/Oportunidades no prev nada que se aproxime de um tempo mximo de permanncia. Ao contrrio, a frmula de elegibilidade do Progresa/Oportunidades dificulta a sada de famlias do programa.

    A posio contrria defende que a pobreza causada quer por problemas estruturais da prpria economia e sociedade do pas, quer por caractersticas das famlias que as polticas pblicas no so capazes de mudar, pelo menos no curto prazo. Exemplo da primeira viso seria um padro de insero subordinada da economia do pas na economia global, ou um padro de desenvolvimento regional que condena certas reas ao atraso. Exemplo da segunda seria sustentar que s famlias faltam capital social, capital humano ou redes sociais para uma boa insero no mercado de trabalho. A consequncia de qualquer destas vises admitir que a busca por portas de sada uma tarefa sem chances de sucesso em grande escala.

    A posio do governo brasileiro rejeitar a busca pelas portas de sada, mas ao mesmo tempo deixar a porta entreaberta para polticas sociais que busquem auxiliar

    8. importante no confundir o programa Chile Solidario com a poltica de transferncia de renda no Chile. Este pas conta com outros programas, como o Subsidio nico Familiar (SUF) e a Pensin Bsica Solidaria, que so direitos garantidos a todas as famlias pobres.

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  • 20 texto para discusso | 1424 | out. 2009 ipea

    as famlias beneficirias a sarem da condio de pobreza. Isto se faz mediante os programas complementares, que focalizam, nas famlias beneficirias do PBF, polticas de treinamento, de microcrdito ou de outros tipos. Em princpio, cabe Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias (SAIP), do MDS, articular com outros ministrios a execuo de programas complementares. Alguns exemplos de programas complementares so o Programa Brasil Alfabetizado, o ProJovem, o Projeto de Promoo do Desenvolvimento Local e Economia Solidria, o Programa Nacional da Agricultura Familiar, Programas de Microcrdito do Banco do Nordeste, a Tarifa Social de Energia Eltrica e o Programa Luz para Todos (lista completa em: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/programas_complementares). Embora nenhum destes programas tenha sido desenvolvido explicitamente para os beneficirios do Bolsa Famlia, todos usam o Cadastro nico para dar algum tipo de tratamento preferencial, seja aos beneficirios do PBF, seja aos inscritos no Cadastro em geral. At agora, o nico programa desenhado explicitamente para os beneficirios do Bolsa Famlia foi o Plano Setorial de Qualificao (PLANSEQ), que visa formar beneficirios do Bolsa Famlia para o setor de construo civil, mas at este executado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, e no pelo MDS.

    2.5 COBERTURA E FOCALIZAO

    A focalizao tema fundamental para todos os programas de garantia de renda mnima ou programas de transferncia de renda condicionada no universais. Afinal, se o pas est selecionando os mais pobres para receber um benefcio, fundamental que se selecionem, de fato, os mais pobres. A cobertura igualmente importante. Para ter impacto relevante sobre a pobreza, a desigualdade ou o bem-estar, necessrio que se cubra uma grande porcentagem das pessoas pobres.

    A cobertura do Programa Bolsa Famlia no comeou do zero. Quando o programa foi criado em 2003, j havia cerca de dez milhes de famlias recebendo os programas remanescentes. Se so excludos os 6,7 milhes de beneficirios do Auxlio-Gs, um programa cujo valor era realmente muito baixo, com muita sobreposio com os outros programas, alm de ter caractersticas essencialmente diferentes do PBF, em janeiro de 2004 havia 4,2 milhes de beneficirios do Bolsa Escola, Bolsa Alimentao ou Carto Alimentao, alm de 3,6 milhes de beneficirios do PBF. Havia tambm em torno de 1 milho de beneficirios do PETI, mas devido a caractersticas do programa, em particular uma jornada escolar ampliada para que as crianas no voltassem a trabalhar, a integrao do PETI com o PBF comeou apenas no final de 2005.

    TABELA 5

    Cobertura dos programas de transferncia condicionados em janeiro de 2004 Programa Beneficirios em 01/2004

    Bolsa Escola Federal 3.601.217 Bolsa Alimentao 327.321 Carto-Alimentao 346.300 Bolsa Famlia 3.615.861

    Fonte: SAGI/MDS Matriz de Informao Social

    Finalmente, havia uma meta de 11 milhes de famlias beneficirias a ser atingida.

    Nos trs anos que se seguiram fuso, a cobertura do PBF aumentou continuamente at o final de 2006, quando a meta dos 11 milhes foi finalmente

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  • ipea texto para discusso | 1424 | out. 2009 21

    atingida. Em 2007 e 2008, no houve mudana no total de beneficirios. Verificaram-se nestes dois anos fortes evidncias de subcobertura grave do PBF, a principal das quais a existncia de dois milhes e meio de famlias cadastradas e elegveis, mas que no recebiam o benefcio. Outro indcio foi a reduo na renda dos 5% mais pobres em 2007, justamente um ano no qual a economia ia de vento em popa. No entanto, foram dois anos de crescimento da renda e reduo da pobreza, e no havia maiores preocupaes com o aumento da cobertura.

    Em janeiro de 2009, em parte devido s evidncias persistentes de subcobertura, em parte devido aos impactos da crise internacional, o Governo Federal decidiu aumentar paulatinamente a cobertura do PBF, a fim de atingir a meta de 13,7 milhes at o final do ano.

    TABELA 6

    Nmero de famlias cobertas pelos programas de transferncia condicionados de 2004 a 2008, no incluindo benefcios bloqueados e suspensos

    Ano Bolsa Famlia Outros 2004 6.571.839 3.204.193 2005 8.700.445 1.891.616 2006 10.965.810 71.091 2007 11.043.076 28.282 2008 10.557.996 14.867

    Fonte: SAGI/MDS Matriz de Informao Social.

    Quando se considera a focalizao e sua interao com a cobertura, a questo se torna mais complexa. Uma ferramenta-padro para avaliar a focalizao de uma transferncia de renda a curva de incidncia e o nmero que a caracteriza, o coeficiente de incidncia (grfico 1). Para desenhar uma curva de incidncia, deve-se: i) ordenar a populao pela renda lquida, excluindo os benefcios do prprio PBF; ii)no eixo horizontal, acumular a populao ordenada pela renda; e iii) no eixo vertical, acumular os recursos transferidos pelo PBF e programas remanescentes.

    A razo para utilizar a renda lquida da transferncia, e no a total, que o critrio para receber um benefcio social a renda familiar descontado este benefcio. Ou seja, preciso saber qual o nvel de pobreza de uma famlia quando ela NO conta com a transferncia governamental em questo. Caso contrrio, haveria uma contradio na concesso do prprio benefcio. Como os registros administrativos (Cadastro nico) sofrem de diversas limitaes, a focalizao do PBF deve ser medida usando-se a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). No uso desta pesquisa, h duas tcnicas para o clculo da renda lquida do benefcio do PBF. A primeira a utilizao do suplemento sobre programas de transferncia de renda e a segunda o uso de valores tpicos para identificar a renda oriunda do PBF. O uso do suplemento mais preciso, porm limitado a 2004 e 2006, os anos nos quais o mesmo foi a campo.9 Como este texto procura a maior preciso possvel, ser usada a tcnica do suplemento.

    9. Consultar Soares et al. (2006) para detalhes do primeiro mtodo; e Foguel e Barros (2008), para detalhes do segundo.

  • 22 texto para discusso | 1424 | out. 2009 ipea

    GRFICO 1

    Curvas de incidncia do Programa Bolsa Famlia em 2004 e 2006

    0,0

    0,2

    0,4

    0,6

    0,8

    1,0

    0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0

    Menor renda Proporo acumulada da populao Maior renda

    Prop

    or

    o ac

    umul

    ada

    dos

    bene

    fcio

    s

    LOAS 2006

    LOAS 2004

    Bolsa Familia 2006

    Bolsa Familia 2004

    Igualdade

    - 59,8 (2004)

    - 50,1 (2006)

    -50,1 (2006)

    -52,2 (2004)

    Fonte: Soares et al. (2008)

    O grfico 1 mostra que de 2004 para 2006 houve pequena piora na focalizao do PBF. Se a hiptese de rendimentos decrescentes se aplica aos programas de transferncia de renda, com o considervel aumento na cobertura isto era de se esperar, no constituindo resultado negativo per se. Se o Coeficiente de Incidncia do PBF em 2006 (0,568) comparado com os ltimos nmeros disponveis para os programas Progresa/Oportunidades, no Mxico (0,56), e Chile Solidrio (0,57), verifica-se que os valores so muito prximos. Ou seja, a focalizao do PBF encontra-se no nvel dos melhores padres internacionais.

    TABELA 7

    Famlias beneficirias e elegveis do Programa Bolsa Famlia 2004 No elegvel Elegvel Total

    No recebe 77,9% 9,6% 87,5% Recebe 5,3% 7,2% 12,5% Total 83,2% 16,8% 100,0% Entre os que recebem o benefcio 42,5% 57,5% 100,0% 2006 No elegvel Elegvel Total No recebe 76,6% 6,6% 83,2% Recebe 8,3% 8,5% 16,8% Total 84,9% 15,1% 100,0% Entre os que recebem o benefcio 49,2% 50,8% 100,0%

    Fonte: Soares et al. (2008)

    Outra forma de avaliar a focalizao das transferncias de renda verificar a proporo de famlias ou de pessoas que atendem estritamente aos critrios de

  • ipea texto para discusso | 1424 | out. 2009 23

    elegibilidade. A tabela 7 mostra que em 2004 e 2006, respectivamente, 42,5% e 49,2% das famlias que recebiam o Bolsa Famlia tinham uma renda per capitalquida da transferncia acima do critrio de elegibilidade (tabela 2) ento vigente para o programa.

    GRFICO 2

    Pessoas beneficirias e elegveis do Programa Bolsa Famlia, segundo centsimo de renda

    0%

    10%

    20%

    30%

    40%

    50%

    60%

    70%

    80%

    90%

    100%

    0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

    Centsimo de renda

    Cobe

    rtura

    Bolsa Famlia Mdia Mvel

    Bolsa Famlia Ideal

    66,9%

    12,2%14,9%

    5,9%

    Fonte: Soares et al. (2009)

    O grfico 2 mostra as mesmas categorias, mas a unidade de anlise so as pessoas e no as famlias. O eixo horizontal mostra o centsimo de renda e o eixo vertical duas coberturas: a ideal (linha slida) e uma mdia mvel da cobertura observada (linha tracejada). Os percentuais de 14,9 % e 66,9 % representam as propores da populao brasileira que esto na categoria na qual deveriam estar: pessoas em famlias no elegveis que no recebem e pessoas em famlias elegveis que recebem uma Bolsa Famlia. J os percentuais de 5,9 % e 12,2 % mostram os erros de incluso indevida pessoas em famlias no elegveis recebendo uma Bolsa Famlia , e de excluso indevida pessoas em famlias elegveis que deveriam estar recebendo, mas no recebem.

    A curva tracejada mostra que, quanto mais pobres as pessoas, mais recebem o benefcio. Isto coerente com as curvas e coeficientes de incidncia do PBF. No entanto, h considervel erro de focalizao prximo da linha de elegibilidade. Quase metade das famlias que recebiam o PBF no atendiam aos critrios de entrada no programa. Trata-se de um nmero bastante elevado, que entra em aparente contradio com os bons resultados dos coeficientes de incidncia. Qual a explicao?

    H trs possveis explicaes para este elevado erro de focalizao: (i) fraudes; (ii)erros na medida da renda, os principais dos quais ocorreriam na captao da renda pelos agentes municipais do PBF e na projeo populacional; e (iii) volatilidade de renda. de conhecimento geral que as fraudes existem. Elas beneficiam, por

  • 24 texto para discusso | 1424 | out. 2009 ipea

    exemplo, parentes e amigos de polticos eleitos ou cabos eleitorais que claramente no tm direito de receber o benefcio. No entanto, o nmero de casos de fraude levantado situa-se em algumas centenas, o que, em comparao aos 11 milhes de benefcios, insignificante.

    Erros na captao da renda e volatilidade de renda devem ser bem mais relevantes. As famlias prximas, mas acima, da linha de elegibilidade do PBF tm incentivos claros para subdeclarar sua renda. Alm disso, assistentes sociais podem identificar famlias como pobres, mesmo estas no cumprindo formalmente as exigncias para entrarem no programa, e decidirem fazer estimativas para baixo da renda familiar. Talvez a explicao mais plausvel seja que as pessoas em geral, e particulamente as pessoas mais pobres, frequentemente no sabem qual sua renda mensal. Um vendedor ambulante pode saber exatamente quanto vendeu no dia, mas calcular o lucro lquido no ms bem mais difcil.

    Ao contrrio da fraude explcita, difcil estimar qual a prevalncia desse tipo de erro de focalizao, tendo em vista que ele se confunde com a insegurana, ou volatilidade, da renda de famlias pobres. Isto ocorre porque a renda informada na PNAD refere-se a apenas um ms do ano e no traduz com preciso a condio socioeconmica das famlias. Alm de no saber exatamente quanto faturou no ms, o nosso vendedor ambulante aufere rendimentos diferentes possivelmente muito diferentes a cada ms. Como uma pessoa que cai abaixo da linha de pobreza tem direito a uma Bolsa Famlia por dois anos antes da verificao seguinte, o nmero de beneficirios do PBF ser muito maior que o estimado em uma pesquisa transversal com a PNAD.

    Posto que em uma pesquisa transversal o erro de reportagem da renda e a volatilidade de renda se confundem, difcil fazer uma estimativa precisa de quo maior deveria ser o nmero de beneficirios, se comparado s estimativas da PNAD. No h dvida, contudo, de que a volatilidade de renda explica boa parte dos dois e meio milhes de famlias elegveis no atendidas pelo PBF.

    2.6 O CADASTRO, O PAPEL DA CAIXA E A GESTO DE INFORMAO

    A CEF desempenha, claramente, papel demasiado grande na gesto e operao do Programa Bolsa Famlia. Ela no apenas o agente pagador, mas tambm opera o Cadastro. Ou seja, controla a base de informaes na qual se baseia todo o PBF. Isto em si j um problema, pois o rgo que deveria reger o programa a SENARC no tem controle direto das informaes. Contudo, o problema muito pior, na medida em que o sistema da Caixa tem se mostrado inadequado para o manejo do Cadastro nico.

    Esta inadequao no ocorre por incompetncia da Caixa no processamento de informaes per se. A Caixa dispe de recursos tecnolgicos de tima qualidade e seu pessoal de informtica possui extrema competncia. A inadequao reside na grande dificuldade de se usarem as informaes do Cadastro nico para fins gerenciais e de anlise, o que tem gerado considerveis complicaes na conduo da poltica. H problemas graves na extrao de dados, no fornecimento de espelhos e em vrios outros aspectos da gesto do Cadastro. Isto ocorre porque o sistema da Caixa no facilita o uso das informaes, uma vez que no foi feito para isto.

    Camila Penna

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    A inadequao do sistema no deveria surpreender. Afinal, a Caixa uma instituio financeira, e seus procedimentos refletem necessidades especficas de dados. Instituies como o IBGE ou o INEP tm sistemas muito melhores e mais adequados ao uso de informaes para fins analticos. Isto no quer dizer que seja impossvel ajustar os sistemas da Caixa para tais fins. Houve uma m especificao inicial do Cadastro nico, relacionada ao pouco tempo disponvel para o desenvolvimento do sistema (e desenvolvimento de tudo o mais no incio do PBF). Isto fez com que muitos detalhes importantes ficassem a cargo de tcnicos da Caixa, acostumados gesto de contas bancrias, e no de informaes sociais.

    verdade, no entanto, que a situao j foi muito pior. At 2005, por exemplo, o sistema sequer permitia atualizaes nos cadastros. Antes de 2007, o controle do Cadastro por parte da Caixa estava assegurado pelo Decreto no 3.877, de 24 de julho de 2001. Hoje, existe ao menos um espao normativo para que a Caixa deixe de ser o operador do Cadastro e h cada vez mais mecanismos de avaliao da qualidade, de deteco de inconsistncias e de presso por ajustes. Em junho deste ano (2009), iniciado um novo sistema. Resta ver se seu funcionamento ser muito melhor que o do sistema atual.

    Se ignorarmos as falhas no sistema da Caixa e existem tambm diversas falhas que independem da Caixa o Cadastro nico um bom cadastro de pessoas pobres. Sofre de vis de seleo, na medida em que alguns municpios tm maior competncia ou empenho que outros para manter um bom cadastro, o que implica necessidade de cuidados em seu uso para comparaes intermunicipais. O Cadastro incompleto porque existem famlias pobres que nunca foram cadastradas, fato evidente a partir da anlise dos dados da PNAD. Alm do mais, o IGD mostra que algo em torno de 20% das famlias tm informaes incompletas ou incoerentes e outros 20% no so entrevistadas h mais de dois anos.

    No entanto, o Cadastro conta com um bom questionrio e, principalmente,uma adeso massiva de milhares de agentes municipais, que nele acreditam e que se esforam ao mximo para fornecer-lhe as melhores e mais atualizadas informaes possveis. Poderamos afirmar que estarem 20% de famlias com informaes incompletas ou incoerentes quer tambm dizer que 80% das famlias no cadastro contam com informaes completas e coerentes. O Cadastro nico a primeira experincia de coleta de informaes sobre grande parte das famlias no Brasil que vai alm de um nome e um nmero. Trata-se de um empreendimento admirvel, que abre um canal de comunicao entre o Estado e a populao mais pobre. Ou seja, enquanto cadastro de pobres, o Cadastro nico admiravelmente bom.

    3 IMPACTOS

    Como seria de se esperar de uma novidade no panorama das polticas sociais, o Programa Bolsa Famlia tem sido avaliado com bastante intensidade. O universo de avaliaes do PBF no Brasil vasto, e existem diversas anlises quantitativas e qualitativas. Aqui se faz apenas um resumo breve de alguns dos principais resultados.

    Camila Penna

    Camila Penna

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    3.1 DESIGUALDADE

    H ampla literatura documentando a contribuio do PBF no combate desigualdade no Brasil (SOARES et al., 2006; SOARES et al., 2007; HOFFMANN, 2007; BARROS et al., 2007; SOARES et al., 2009). Barros et al. (2007) usam distribuies de renda contrafatuais, mas a maior parte dos trabalhos citados mede esta contribuio usando a curva de concentrao e um nmero que a caracteriza, o coeficiente de concentrao.10 Por comodidade, a discusso neste texto seguir Soares et al. (2006) e Soares et al. (2008), mas as concluses dos os outros trs trabalhos so essencialmente as mesmas.

    A tabela 8 mostra coeficientes de concentrao e pesos na renda total de diversos agregados de renda calculados a partir da PNAD. A tabela 9, por seu turno, mostra a contribuio de cada agregado de renda para a reduo da desigualdade, de 1995 a 2004 e de 2004 a 2006.

    TABELA 8

    Coeficientes de concentrao e pesos de diversos agregados de renda Coeficiente de concentrao Peso na renda total

    Tipo de renda 1995 2004 2006 1995 2004 2006

    Renda domiciliar per capita 59.9 56.9 56.0 100.0% 100.0% 100.0% Renda do trabalho 59.4 56.7 56.3 82.0% 76.5% 76.0% Aposentadorias e penses pblicas 58.1 59.8 57.8 13.3% 18.0% 17.9% Outros rendimentos (capital) 72.2 64.9 65.4 4.6% 4.8% 4.9% BPC-LOAS -11.1 -5.4 0.0% 0.3% 0.5% Bolsa Famlia -52.4 -49.8 0.0% 0.5% 0.7%

    Fonte: Soares et al. (2006); Soares et al. (2008)

    De 1995 a 2004, o coeficiente de Gini caiu quase trs pontos. Considerando que a queda ocorreu quase que inteiramente aps 2001, trata-se de um bom ritmo de queda. A decomposio do coeficiente de Gini neste perodo mostra que a renda do trabalho foi responsvel por 73% da reduo da desigualdade. No entanto, o PBF, apesar de ser responsvel por meros 0,5% da renda das famlias, foi responsvel por 19% da queda. No deixa de ser relevante tambm a importante contribuio do BPC, que responde por 0,3% da renda das famlias, mas 7% da reduo do coeficiente de Gini.

    TABELA 9

    Decomposio da queda no coeficiente de Gini Contribuio absoluta Contribuio percentual

    Tipo de renda 95 a 04 04 a 06 95 a 04 04 a 06

    Renda domiciliar per capita -2.9 -1.0 100% 100% Renda do trabalho -2.1 -0.3 73% 32% Aposentadorias e penses pblicas 0.3 -0.4 -10% 37% Outros rendimentos (capital) -0.3 0.0 11% -4% BPC-LOAS -0.2 -0.1 7% 14% Bolsa Famlia -0.5 -0.2 19% 21%

    Fonte: Soares et al. (2006); Soares et al. (2008)

    10. A curva de concentrao anloga curva de incidncia, mas construda usando-se a renda bruta, incluindo-se os benefcios transferidos. Para saber quais rendimentos e transferncias contribuem para a desigualdade de renda, basta calcular o coeficiente de concentrao e a participao mdia na renda total de cada um. Em termos matemticos:

    '' 'k

    kkkk cGcG ))(( MM , onde G o coeficiente de Gini, ck representa o coeficiente de concentrao da renda k e Mk a participao da renda k na renda total.

  • ipea texto para discusso | 1424 | out. 2009 27

    De 2004 a 2006, o coeficiente de Gini caiu quase um ponto. Trata-se de uma reduo razovel na desigualdade de renda, embora em um ritmo um pouco menor que o constatado no perodo 2001 a 2004, que foi de 0,7 ponto ao ano (a.a.), segundo Barros et al. (2007). O que podemos destacar na tabela 9 que as transferncias sociais focalizadas, cujo peso na renda total de cerca de 1%, contriburam com um tero da queda na desigualdade. S o PBF influenciou 20% desta reduo. Por seu turno, a renda do trabalho e as aposentadorias e penses pblicas, responsveis por trs quartos e 18% da renda total, respectivamente, tambm contriburam com aproximadamente um tero cada. Esta eficcia das transferncias, tanto do BPC como do PBF, na reduo da desigualdade, se deve progressividade dos benefcios, que por sua vez est ligada focalizao destes.

    3.2 POBREZA

    O PBF tem tido pequeno impacto sobre a pobreza medida como porcentagem de pessoas vivendo abaixo do valor de R$ 120,00, que configura a linha de pobreza do prprio programa. Isto seria previsvel, uma vez que os valores transferidos so substantivamente menores que a linha de R$ 120,00 per capita. H, no entanto, um impacto maior sobre o hiato de pobreza e a severidade da pobreza, medidas que do maior peso ao que ocorre na cauda inferior da distribuio.11

    TABELA 10

    Impactos do PBF sobre a pobreza Efeito / medida P0: porcentagem P1: hiato P2: severidade

    Com Bolsa Famlia 21.7% 9.4% 5.9% Sem Bolsa Famlia 20.0% 7.8% 4.6% Reduo absoluta (pontos percentuais) 1.64 1.68 1.30 Reduo percentual 8% 18% 22%

    Fonte: Microdados da PNAD (2006)

    A tabela 10 mostra que o PBF reduz a porcentagem de pessoas pobres em apenas 1,64 ponto percentual, de 21,7% para 20,0% da populao. pouco: 1,64 ponto equivale a 8% de 21,7%. No entanto, o hiato de pobreza se reduz em 18% de 9,4% para 7,8% , e a severidade da pobreza cai em quase um quarto de 5,9% para 4,6%.

    A ausncia de impacto do PBF sobre a pobreza se deve no falta de focalizao e sim ao baixo valor dos benefcios. Maiores impactos, s com maiores benefcios.

    3.3 NUTRIO

    Uma das maiores preocupaes do Bolsa Famlia a nutrio das crianas beneficirias, na medida em que a prpria concepo do programa se deu dentro do Programa Fome Zero. Alm disso, h uma vasta literatura que mostra que as condies nutricionais de crianas de at seis anos impactam fortemente no s o bem-estar imediato das mesmas, mas tambm determina o desenvolvimento fsico e mental para toda a vida do indivduo. A pesquisa de avaliao de impacto do Bolsa

    11. A frmula para as diferentes medidas de pobreza : P(D) = 1/n 6i [(z yi)/z]D , onde z a linha de pobreza, yia renda familiar per capita, n a populao e D um parmetro. P(0) a taxa de pobreza, P(1) proporcional ao hiato de pobreza e P(2) proporcional severidade da pobreza.

    Camila Penna

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    Famlia (AIBF) investigou, entre outros, o impacto do PBF no estado nutricional das crianas beneficirias.

    Para isso, utilizou-se o mtodo propensity score matching (PSM), comparando a condio nutricional das crianas do PBF em relao a dois outros grupos elegveis: quelas atendidas por outros programas de transferncia de renda e quelas elegveis, mas no beneficirias de nenhum programa. Os autores analisaram crianas de seis a 60 meses, avaliando os seguintes indicadores antropomtricos: (i) altura por idade; (ii) peso por altura; (iii) peso por idade; e (iv) o ndice de massa corporal por idade. Foram realizadas anlises em separado para crianas oriundas de domiclios com renda per capita at R$200,00 e at R$100,00 para o Brasil e para as regies Nordeste, Norte/Centro-Oeste e Sul/Sudeste, cuja anlise era permitida pelo esquema amostral.

    Os resultados no apontam efeito algum do programa Bolsa Famlia na condio nutricional dessas crianas, em nvel nacional ou regional. Ou seja, no foi detectada nenhuma diferena significativa no estado nutricional de participantes do Bolsa e de no participantes (ANDRADE, CHEIN e RIBAS, 2007).

    Resultado semelhante j foi encontrado nas avaliaes de outros programas. As crianas em famlias beneficirias do Progresa/Oportunidades tambm no apresentavam melhorias nutricionais, o que particularmente grave, dado que o objetivo do programa o aumento do capital humano da gerao seguinte. Em funo disto, a parte nutricional do programa foi redesenhada, com a manuteno de suplementos nutricionais para crianas e a incluso de melhor assessoria s famlias sobre as maneiras de us-los.

    Este resultado sugere que talvez seja necessrio para o PBF um programa complementar nutricional.

    3.4 TRABALHO

    Uma das crticas mais ouvidas na mdia a respeito do Bolsa Famlia relativa ao efeito-preguia. Segundo esta crtica, condicionar um benefcio renda da famlia pode levar acomodao e diminuir a oferta de trabalho de seus membros. Ou seja, a hiptese que a transferncia criaria um desincentivo ao trabalho, principalmente naquelas famlias para as quais s existe o benefcio bsico e, portanto, no h condicionalidade a ser cumprida.

    A anlise microeconmica dos efeitos de uma transferncia condicionada tanto renda das famlias quanto frequncia de suas crianas escola no fcil. Isto porque se trata de uma anlise da oferta de trabalho dos diversos membros das famlias e h diversos efeitos a considerar. Uma transferncia no condicionada pode aumentar ou diminuir a oferta de trabalho, uma vez que se trata de um efeito-riqueza que no muda os preos relativos. Ao condicionar o benefcio renda da famlia, mudam-se os preos relativos e h um efeito, no ambguo, no sentido de reduzir a oferta de trabalho. Por outro lado, a procura por trabalho tem custos, e possvel que o acesso a uma renda exgena permita que um ou mais membros busquem trabalho com maior intensidade. Finalmente, exigir que as crianas frequentem a escola gera efeito, novamente no ambguo, na direo da reduo da sua oferta de trabalho, o

    Camila Penna

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  • ipea texto para discusso | 1424 | out. 2009 29

    que pode levar ao aumento da oferta de trabalho dos outros membros da famlia. Ou seja, a anlise terica microeconmica joga pouca luz sobre se h ou no um efeito-preguia, deixando claro que se trata de uma questo emprica.

    No Brasil o interesse pelo tema tem sido crescente, uma vez que essa uma das crticas mais contundentes ao PBF. Foguel e Barros (2008), Teixeira (2008), e os resultados da avaliao de impacto do Programa Bolsa Famlia realizada pelo Cedeplar e publicados em 2007 analisam a oferta de trabalho de adultos. Tavares (2008) analisa o efeito do programa sobre a oferta de trabalho das mes beneficirias. Finalmente, Cardoso e Souza (2004) analisam os impactos dos programas de transferncia no Brasil sobre a oferta de trabalho das crianas.

    Foguel e Barros (2008) estudaram o efeito dos programas de transferncia sobre a taxa de participao de mulheres e de homens adultos no mercado de trabalho brasileiro, utilizando um painel de municpios cobertos pela PNAD entre 2001 e 2005. Os autores estimaram os efeitos destes programas tanto sobre a taxa de participao quanto sobre o nmero mdio de horas trabalhadas.

    Os resultados referentes s estimaes para as taxas de participao so distintas daquelas feitas para as horas trabalhadas. No caso das taxas de participao, os efeitos so nulos para as mulheres, mas significativos e positivos para os homens. J os resultados referentes s horas trabalhadas no mostram efeito para homens adultos, mas apontam um efeito negativo para as mulheres, ou seja, estas mulheres passam a trabalhar menos horas. Em outras palavras, os programas de transferncia condicionada de renda no Brasil no mudam o nmero mdio de horas trabalhadas pelos homens, mas aumentam sua taxa de participao, e levam a uma queda nas horas trabalhadas pelas mulheres, sem exercer influncia sobre sua taxa de participao. Entretanto, Foguel e Barros ressaltam que, apesar de estatisticamente significante, a magnitude dos efeitos to pequena que pode ser considerada nula.

    Teixeira (2008) usa um indicador da intensidade de tratamento para estimar se o valor recebido pela famlia tem impacto sobre a oferta de trabalho. Para tanto, a autora estima o impacto do tamanho da transferncia sobre a oferta de trabalho. So estimados impactos sobre a oferta de horas em atividades formais e informais.

    Os resultados encontrados pela autora indicam que no h nenhum efeito este realmente nulo sobre as horas trabalhadas por homens no setor formal. H efeitos pequenos e no significativos para homens que so trabalhadores por conta prpria; e h efeitos maiores para mulheres, tanto no mercado formal quanto entre trabalhadoras por conta prpria.

    Cardoso e Souza (2004) usam o censo do IBGE de 2000 e o propensity score matching para estimar o impacto dos programas existentes em 2000 sobre frequncia escolar e oferta de trabalho de crianas e adolescentes. O censo de 2000 identifica a renda dos programas de transferncia junto com BPC e seguro-desemprego. Para identificar o efeito apenas da renda dos programas de transferncia condicionados, os autores criam quatro grupos demogrficos: as famlias pobres com pais empregados (para identificar a renda dos programas condicionados vis--vis seguro-desemprego); as famlias pobres; as famlias com pais empregados; e todas as famlias. Dentro de cada grupo, para cada famlia que recebe a renda dos programas de transferncia (com

    Camila Penna

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  • 30 texto para discusso | 1424 | out. 2009 ipea

    as limitaes acima enumeradas) pareada outra famlia que no recebe este tipo de renda, criando um grupo de controle. As diferenas entre os dois grupos perfazem o impacto dos programas.

    Embora os resultados variem levemente de grupo para grupo, Cardoso e Souza encontram, tanto para meninos quanto para meninas, um aumento de trs pontos percentuais, significativo e substantivo, da frequncia escola. Para as meninas, os autores encontram diminuies significativas da ordem de um ponto percentual na probabilidade de trabalhar. Para meninos, encontram diminuies, que no so estatisticamente significativas, da ordem de meio ponto percentual.

    Finalmente, Tavares analisa o efeito do Programa Bolsa Famlia sobre a oferta de trabalho das mes beneficirias. A inteno da autora saber se h algum tipo de incentivo adverso do programa no sentido de provocar uma diminuio da jornada de trabalho destas mulheres. Para tanto, utiliza o mtodo propensity score matching (PSM) e a PNAD de 2004, a qual possibilita identificar domiclios beneficirios do PBF e de outros programas, como PETI e BPC. Foram consideradas todas as mes, o que admite a possibilidade de mais de uma me por domiclio. Dessa forma, a autora compara as mes beneficirias com dois outros grupos: um grupo de mes no beneficirias e outro grupo de mes no beneficirias com renda familiar per capitaigual ou inferior a R$ 260,00.

    As concluses de Tavares mostram que as mes beneficirias tendem a diminuir, entre 5% e 10%, a jornada de trabalho, tanto em relao a todas as mes no beneficirias quanto s mes no beneficirias com renda familiar per capita de at R$ 260,00. Isto representa entre 1,7 e 0,8 hora semanal de trabalho a menos, o que no exatamente um nmero substantivo.

    Em concluso, a maior parte dos estudos encontra efeitos demasiadamente pequenos para serem relevantes. H um efeito um pouco maior apenas para mes, que podem chegar a trabalhar quase duas horas a menos semanais por receberem uma Bolsa Famlia. Duas consideraes merecem nfase. Primeiro, um efeito realmente pequeno. Segundo, h uma grande literatura sobre desenvolvimento infantil mostrando que os cuidados das mes com as crianas pequenas tm consequncias importantes, que duram toda a vida. Isto sugere que a reduo da oferta de trabalho das mes um efeito do Programa Bolsa Famlia a ser comemorado, e no lamentado.

    3.5 CIDADANIA, PAPIS DE GNERO E ISOLAMENTO SOCIAL

    notadamente difcil mensurar quantitativamente o impacto do Programa Bolsa Famlia sobre as noes de cidadania ou papis de gnero. No entanto, h estudos qualitativos, como o de Suarez e Libardoni (2007), que deixam claro que o PBF tambm tem impactos nesta rea. O trabalho foi feito mediante a aplicao de questionrios semiabertos e grupos focais entre beneficirias e gestoras do PBF, em dez municpios da Federao. As concluses so que o PBF teve um impacto positivo nas noes de cidadania das mulheres titulares do benefcio, nas relaes de gnero em decorrncia da elevao do poder de barganha das mulheres perante seus maridos ou companheiros, e na reduo do isolamento social destas mulheres.

    Camila Penna

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  • ipea texto para discusso | 1424 | out. 2009 31

    Depoimentos de gestoras e de beneficirias mostram que tanto a posse de documentao (certides de nascimento, identidades) como as prprias noes de cidadania sofreram impactos positivos do PBF. No caso da posse de documentos, a mudana foi muito maior, mas tambm houve mudanas na compreenso dos direitos.

    Nas relaes de gnero, a transformao clara. Embora provavelmente existam, no houve entre as famlias entrevistadas casos de aumento de violncia familiar por causa da recepo do benefcio pelas mulheres. De fato, quase todas as entrevistadas relatam que o benefcio aumentou sua autonomia frente aos maridos. Agora que tm seus prprios recursos, no precisam mais pedir dinheiro e se sujeitar s broncas dos maridos para fazerem as compras da casa.

    Finalmente, uma das caractersticas marcantes das famlias mais pobres no Brasil seu isolamento social. Vivem em partes isoladas das cidades e no tm muito contato com vizinhos ou familiares. Tanto o benefcio o qual permite que saiam mais de casa como o fato de participarem de grupos de outros beneficirios do PBF reduziram este isolamento.

    4 O FUTURO

    Como se pode inferir pela leitura das pginas iniciais deste trabalho, houve muitas alteraes nos programas de transferncia de renda condicionada at meados da presente dcada. Nos ltimos anos, no entanto, no se processaram grandes mudanas conceituais nem de desenho, e quase toda a ateno do MDS se deu a pequenas, porm importantes, melhorias gerenciais. provvel que at o final do governo Lula esta situao permanea, e que novas mudanas conceituais ou de desenho do PBF ocorram apenas no prximo governo.

    O PBF hoje um programa de extrema importncia no panorama das polticas sociais no Brasil. Tem um nmero de beneficirios comparvel ao das grandes polticas, como a sade e educao pblicas e a previdncia social, que perfazem a espinha dorsal da poltica social brasileira. Pode-se pensar que o Programa Bolsa Famlia cumpriu um importante papel nesta primeira fase. So conhecidos os impactos do PBF na reduo da pobreza, na diminuio da desigualdade de renda, na maior frequncia escolar e na garantia de que as crianas beneficirias no se submetam ao trabalho infantil como antes. Contudo, ante o que foi mostrado neste trabalho, conclui-se que o PBF deve se transformar a partir de agora.

    O PBF no um programa de gerao de oportunidades, como o Chile Solidrio; no exatamente um programa de incentivo acumulao do capital humano, como o Progresa/Oportunidades; e tambm no claramente um programa de proteo social, como o Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (PANES) uruguaio ou o Programa de Garantia de Renda Mnima de 1991. No momento, ele um estranho no ninho, de difcil classificao no universo da poltica social. Se o problema fosse apenas de classificao, a soluo seria meramente mud-la. Mas o problema mais profundo: na medida em que a concepo do PBF permanece sem clareza, aprofundam-se as contradies no prprio programa, e este acaba frustrando todos os trs objetivos citados.

    Camila Penna

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  • 32 texto para discusso | 1424 | out. 2009 ipea

    Cada escolha tomada leva a distintas decorrncias operacionais. Desta definio conceitual mais geral sero derivadas as respostas para as diversas perguntas que permeiam o PBF. As contrapartidas devem ser duramente cobradas ou devem ser um detalhe menor? Deve permanecer um programa de oramento definido ou se transformar em direito? Se for proteo social, deve ser mais integrado com outras partes do sistema de proteo social, como o BPC, as aposentadorias e penses do INSS e o seguro-desemprego? Deve haver tempo mximo de permanncia? O foco deve se aproximar dos programas de gerao de oportunidades, os que buscam as portas de sada? Hoje, o PBF um programa ainda hbrido, cuja natureza no clara, e no mdio prazo ter que sofrer alguma modificao de desenho e se assumir enquanto uma ou outra coisa.

    Para ajudar a refletir sobre essas trs diferentes concepes de programas de transferncia de renda condicionada, podem ser citadas experincias de vrios pases que representam cada uma das abordagens. Atenhamo-nos a trs casos polares (SOARES e BRITTO, 2007). No primeiro encontram-se os programas que tm por objetivo primordial o corte da transmisso intergeracional da pobreza, mediante o incentivo acumulao de capital humano. Este objetivo depende fundamentalmente da cobrana das contrapartidas. A verdadeira funo da transferncia constituir-se em meio para viabilizar a formao da gerao seguinte. A porta de sada a formao da gerao vindoura, e a sada de uma famlia antes disto colide com o objetivo do prprio programa. O sistema de informaes deve ser integrado, antes de tudo, com os sistemas dos ministrios ou secretarias responsveis pela acumulao de capital humano, como educao ou sade. O melhor exemplo deste caso polar o Progresa/Oportunidades mexicano.

    No segundo caso enquadram-se os programas que objetivam assistncia temporria a famlias pobres, acoplada gerao de oportunidades. Equivalem a uma UTI da pobreza: as transferncias de renda so as transfuses de sangue que mantm o paciente vivo, enquanto os programas de gerao de oportunidades o curam, no mdio prazo, da doena da pobreza. Nestes casos, as portas de sada tm papel primordial, e necessrio que estes programas estejam intimamente conectados oferta de capacitao, treinamento, aconselhamento familiar, microcrdito, desenvolvimento local e outros programas cujo objetivo seja capacitar a famlia para que ela escape da pobreza pelos seus prprios meios. Tempos mximos de permanncia fazem todo sentido, para que no se gerem incentivos adversos. Este talvez seja o desenho mais comum de programa de transferncia condicionado na Amrica Latina, sendo o Chile Solidario seu primeiro exemplo.

    Finalmente, h os programas de transferncia que so, assumidamente, proteo social. Nestes, o objetivo primordial dotar os pobres de renda, para que estes consigam viver com menos agrura e angstia enquanto no encontram caminhos para melhoria de vida. Nestes casos, considera-se que as crianas so especialmente vulnerveis, o que explica as frmulas que lhes outorgam benefcios, bem assim a exigncia de contrapartidas educacionais e de sade. Se o programa proteo social, deve ser pensado enquanto poltica permanente; portanto, o prazo de permanncia se prolonga enquanto dura a necessidade da famlia. Diversamente da abordagem anterior, aqui a busca por portas de sada mediante gerao de oportunidades se faz em outras polticas, preferencialmente em outros ministrios. O melhor exemplo o Plan de Asistencia

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    Nacional a la Emergencia Social (PANES) uruguaio. No nosso caso, ir nesta direo equivale a ir novamente rumo a um Programa de Garantia de Renda Mnima, como no Projeto do Senador Suplicy (1991), referido na seo 1.1 deste texto.

    Ento, quo vadis, Bolsa Famlia? As discusses acadmica e poltica no Brasil tm, em grande medida, ignorado o modelo mexicano. Tempos de permanncia intencionalmente longos, cobrana frrea de contrapartidas e fim ou limitao dos programas complementares no um receiturio lido ou ouvido no Brasil. No nosso pas, os dois paradigmas que duelam por supremacia so o modelo de assistncia temporria acoplada gerao de oportunidades e o modelo de proteo social.

    Quais as consequncias de cada um desses desenhos? H diversos pontos que precisam ser esclarecidos, alguns deles operacionais, como a relao da SENARC com a Caixa Econmica Federal e do Cadastro nico com o Cadastro de Informaes Sociais (CNIS), outros conceituais, como a relao com o Benefcio de Prestao Continuada, a transformao em direito, as polticas de gerao de oportunidades e a cobrana das contrapartidas. No entanto, os pontos operacionais dependem dos conceituais e vice-versa. No possvel fazer um divrcio entre a gesto de uma poltica e o conceito que dela se tem.

    4.1 O CADASTRO E O PAPEL DA CAIXA

    Embora em qualquer modelo o papel da CEF deva ser redimensionado, principalmente dado seu sistema de gesto de informao, natural que esta instituio desempenhe um papel maior no modelo de assistncia temporria acoplada gerao de oportunidades. Isto porque a chave do sucesso neste modelo o acoplamento do benefcio s aes de gerao de oportunidades. E a prpria Caixa o agente operador de grande parte das aes de gerao de oportunidades, embora no tenha sido muito ativa em fazer os vnculos entre elas.

    Se o objetivo for gerar oportunidades, ento, no que se refere ao Cadastro, o principal desafio ser uma fonte de informaes, tanto gerencial como para avaliao de impactos, para os programas complementares. O fato de tratar-se de um cadastro de pobres, e no cidados, no um problema, na medida em que no h inteno de fuso do PBF com o sistema de proteo social maior. Dito de outro modo, as interaes so horizontais entre programas complementares, mas sempre para o mesmo pblico (de pobres).

    Dado que os programas de gerao de oportunidades no Brasil tm uma longa e reconhecida histria de fracasso, a avaliao de impactos com grupos de controle vlidos (se possvel, experimentais) fundamental para o sucesso deste modelo. A gerao de oportunidades, ao contrrio do que se verifica quanto proteo social, no uma rea detentora de bons modelos de desenho de intervenes, embora conte com muitos modelos de como no faz-las. Isto quer dizer que haver necessariamente muita experimentao com forte avaliao, at se chegar a modelos eficazes para aes de gerao de oportunidades.

    Em suma, o sistema de informaes ideal para renda condicionada, numa perspectiva de gerao de oportunidades, algo parecido com o que existe hoje,

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    embora com sistema de informtica melhorado e mais consistente enfoque de avaliao de impacto.

    Se o modelo for o de proteo social, ento o papel da Caixa deveria realmente ser reduzido ao de agente pagador. Nada que a Caixa faz, a no ser pagar o benefcio, relevante do ponto de vista da proteo social. Os programas complementares continuariam relativamente marginais, como atualmente, ou passariam a ser ainda mais marginais, o que faz com que o papel da Caixa enquanto agente operador de boa parte destes outros programas no seja to relevante para o PBF.

    Se o PBF se transformar em um programa de garantia de renda mnima, incorporando-se plenamente ao sistema de proteo social hoje existente, o Cadastro nico, que presentemente um cadastro de pobres, tambm deve incorporar-se ao atual sistema de proteo social. Se o PBF for em direo renda mnima focalizada, o que se busca um Cadastro com interaes verticais nas quais os cidados de todas as faixas de renda seriam acompanhados. Ou seja, o Cadastro nico deve ser uma etapa intermediria na construo de um cadastro de cidados, ou, na nomenclatura existente, do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS). Neste modelo, o prprio desenho de gesto do Cadastro nico teria que ser repensado, para que se integrasse cada vez mais ao CNIS.

    Eventualmente, haver tambm interaes horizontais: o CNIS dever juntar, com um nico identificador, informaes do programa de garantia de renda mnima, da Seguridade Social, e registros trabalhistas. Parte desta construo j comeou: tanto o Cadastro nico como os registros da sade e da educao usam o Nmero de Informaes Sociais (NIS) em uma de suas diversas modalidades (NIT, PIS, PASEP).

    4.2 A RELAO COM O BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA

    Se o PBF se transformar em garantia de renda mnima, surge imediatamente o problema de um pas que tem duas polticas de garantia de renda mnima, com linhas de elegibilidade, sistema de informaes, valor de benefcio e conceito de famlia diferentes e conflitantes. Hoje j um pouco difcil justificar a existncia de dois benefcios com to pouca coordenao no mesmo Ministrio. Se o PBF for direito, ficar mais difcil ainda.

    Se o PBF se transformar em direito, contudo, a coordenao no dever ser um problema maior. H uma diferena conceitual bsica relevante entre o PBF como direito e o BPC (que j direito). Enquanto o primeiro complementao de renda, o segundo substituio de renda. O BPC pensado para quem no deveria estar trabalhando e o PBF pensado para quem poderia trabalhar se vivesse em um pas no qual a demanda por trabalho fosse adequada. Isto quer dizer que o fato de os benefcios serem diferentes no traz maiores problemas conceituais ou operacionais.

    O conceito de famlia e as linhas de elegibilidade podem ser facilmente ajustados, principalmente agora que um quarto de um salrio mnimo e R$ 140,00 esto relativamente prximos. Promover uma fuso dos conceitos de famlia e linhas de elegibilidade faria com que o BPC e o PBF se fundissem em um nico programa de garantia de renda mnima, com o mesmo conceito de famlia e as mesmas linhas de elegibilidade, mas com duas vertentes: substituio e complementao de renda.

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    Todavia, se o caminho a ser trilhado o da renda condicionada como gerao de oportunidades, ento no h razo para aproximar-se do Benefcio de Prestao Continuada (BPC). O PBF teria como foco a gerao de oportunidades, e o BPC, a garantia de renda mnima para deficientes e idosos, como hoje.

    4.3 AS CONTRAPARTIDAS

    H razes para cobrar contrapartida das famlias, tanto do PBF centrado na gerao de oportunidades quanto do PBF para garantia de renda mnima. No entanto, se o PBF for pensado como gerao de oportunidades, ele ter de se acoplar a polticas e programas para a rea de trabalho e renda. A ideia central que, atravs de programas de treinamento e de gerao de emprego, as famlias saiam da pobreza gerando a prpria renda. Portanto, se o objetivo gerar oportunidades, ento as contrapartidas podem e devem ser ampliadas e duramente cobradas, uma vez que as famlias incapazes de cumpri-las tambm sero incapazes de encontrar as portas de sada, pelo menos no seguindo a estratgia do programa.

    Se o PBF visto como garantia de renda mnima focalizada ou mesmo como proteo social, o conjunto das contrapartidas deve ser mantido o menor possvel e focado na garantia da transmisso da proteo social dada s famlias para suas crianas e outros indivduos vulnerveis. Isto porque se o conjunto de contrapartidas for muito extenso, as famlias mais vulnerveis sero justamente aquelas incapazes de cumprir as contrapartidas, frustrando o objetivo de proteo social do programa. O mesmo se aplica dureza das cobranas. Se a cobrana no for branda, sero as famlias mais vulnerveis as desligadas do programa. No que no existe necessidade de contrapartidas, mas deve-se entender que exatamente em funo do alto grau de vulnerabilidade social que muitas famlias no conseguem atender s exigncias e, portanto, devem ser encontradas formas de lhes prestar ainda maior assistncia social, e no alij-las do processo de resgate social.

    Enfim, espera-se ter mostrado que o Bolsa Famlia uma poltica revolucionria em termos de poltica social no Brasil. Embora produto de uma trajetria prvia nas polticas sociais, o PBF revolucionou a proteo social no pas. Os impactos do PBF foram relevantes no combate desigualdade e a algumas medidas de pobreza, e dele no decorrem impactos negativos.

    No entanto, o Bolsa Famlia um programa cuja natureza hbrida requer, no mdio prazo, uma definio do seu carter essencial. Nesse sentido, importante ressaltar que um programa de gerao de oportunidades para os pobres difere substantiva e significativamente de um programa de garantia de renda mnima. Caractersticas fundamentais para o sucesso de um levam, necessariamente, frustrao dos objetivos do outro. Cabe ao processo poltico a deciso acerca do que o Brasil precisa, mas importante que se saiba que h uma escolha a ser feita.

    Camila Penna

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    Camila Penna

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  • Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009

    EDITORIAL

    CoordenaoIranilde Rego

    Reviso Cladio Passos de Oliveira Reginaldo da Silva Domingos Leonardo Moreira de Souza (estagirio)

    Editorao Cludia Mattosinhos Cordeiro Everson da Silva Moura

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