08 sobre a politica de assistencia social no brasil

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1 SOBRE A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL 1 Potyara Amazoneida Pereira Pereira I Falar de assistência social não é tarefa fácil, porque vários são os preconceitos e idéias equivocadas que ainda cercam essa matéria. Embora esse tipo de assistência seja um fenômeno tão antigo quanto a humanidade e esteja presente em todos os contextos socioculturais, poucas ainda são as contribuições teóricas que ajudam a melhor precisá-Io do ponto de vista conceitual e político- estratégico. Isso significa que a assistência social tem sido sistematicamente negligenciada, não só como objeto de interesse científico, mas como componente integral dos esquemas de proteção social pública que, desde os fins do século e, mais especificamente, a partir dos anos 40 do século XX, expressam institucionalmente a articulação (nem sempre pacífica) entre Estado e sociedade, com vista à definição de direitos e políticas de conteúdo social. Em decorrência desse fato, a assistência social quase nunca é vista pelo que ela é - como fenômeno social dotado de propriedades essenciais, nexos internos, determinações histórico-estruturais, relações de causa e efeito, vínculos orgânicos com outros fenômenos e processos -, mas pelo que aparenta ser, pela sua imagem distorcida pelo senso comum ou, o que é pior, pelo mau uso político que fazem dela, por falta referências conceituais, teóricas e normativas consistentes. Assim, a assistência social é comumente identificada como um ato subjetivo, de motivação moral, movido espontaneamente pela boa vontade e pelo 1 Política social e democracia / Maria Inês Souza Bravo, Potyara Amazoneida Pereira Pereira (orgs) - 2. ed. – São Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2002.

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1

SOBRE A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA

SOCIAL NO BRASIL1

Potyara Amazoneida Pereira Pereira

I

Falar de assistência social não é tarefa fácil, porque vários são os

preconceitos e idéias equivocadas que ainda cercam essa matéria. Embora esse

tipo de assistência seja um fenômeno tão antigo quanto a humanidade e esteja

presente em todos os contextos socioculturais, poucas ainda são as contribuições

teóricas que ajudam a melhor precisá-Io do ponto de vista conceitual e político-

estratégico. Isso significa que a assistência social tem sido sistematicamente

negligenciada, não só como objeto de interesse científico, mas como componente

integral dos esquemas de proteção social pública que, desde os fins do século e,

mais especificamente, a partir dos anos 40 do século XX, expressam

institucionalmente a articulação (nem sempre pacífica) entre Estado e sociedade,

com vista à definição de direitos e políticas de conteúdo social.

Em decorrência desse fato, a assistência social quase nunca é vista pelo

que ela é - como fenômeno social dotado de propriedades essenciais, nexos

internos, determinações histórico-estruturais, relações de causa e efeito, vínculos

orgânicos com outros fenômenos e processos -, mas pelo que aparenta ser, pela

sua imagem distorcida pelo senso comum ou, o que é pior, pelo mau uso político

que fazem dela, por falta referências conceituais, teóricas e normativas

consistentes. Assim, a assistência social é comumente identificada como um ato

subjetivo, de motivação moral, movido espontaneamente pela boa vontade e pelo 1 Política social e democracia / Maria Inês Souza Bravo, Potyara Amazoneida Pereira Pereira (orgs) - 2. ed. – São Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2002.

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sentimento de pena, de comiseração ou, então, quando praticada pelos governos,

como providência administrativa emergencial, de pronto atendimento, voltada tão-

somente para reparar carências gritantes de pessoas que quedaram-se em estado

de pobreza extrema.

Isso explica por que a assistência social é geralmente considerada medida

pura e simples de subsistência e, por isso, tida como antítese ou avesso de

categorias teóricas que integram, definem e conferem honorabilidade aos

sistemas de proteção social modernos, tais como: política social, cidadania,

promoção social e trabalho assalariado.

Para muitos, portanto, a assistência social não é política social porque,

além de não lhe serem exigidas sistematicidade, continuidade no tempo e

previsibilidade de recursos, ela não se organiza em torno de decisões informadas

por conhecimentos científicos, mas em torno de uma anomalia social, qual seja:

uma "clientela" negligenciada que, a rigor só existe porque as políticas sociais e

econômicas (saúde, educação, previdência, habitação, trabalho, renda etc.), que

deveriam impedi-la de existir, não funcionam a contento. Sendo assim, a

assistência social não passa de uma incômoda reserva estratégica ou uma

"tapeação" política das elites no poder, que a acionam para encobrir as falhas das

demais políticas socioeconômicas.

No rastro dessa percepção, a assistência social também não é considerada

um direito de cidadania, mas um antidireito, que estigmatiza e humilha quem dele

necessita. Daí a sua incompatibilidade com o valorizado conceito de "promoção

social", presente em quase todas as propostas sociais de instituições

governamentais e não-governamentais. Não é de estranhar, destarte, o fato de, no

âmbito dessas instituições, as atividades que promovem os indivíduos não serem

consideradas de assistência social - mesmo sendo gratuitas, desmercadorizadas e

dirigidas a segmentos populacionais de baixa renda. É o caso das bolsas de

estudo, do incentivo à produção, da renda garantida, da educação básica, do

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treinamento profissional, da defesa de direitos, da capacitação para o exercício da

cidadania, do acesso à justiça, dentre outros. E a fonte norteadora dessa

diferenciação é a ideologia, que não se baseia em fatos ou em evidências

empíricas, mas em prenoções arraigadas que, apesar de abstratas, têm a força de

legitimar práticas equivocadas, as quais, por sua vez, reforçam a ideologia.

No que se refere ao trabalho assalariado, o confronto ideológico com a

assistência social é mais destacado, principalmente pelos defensores do primado

do mercado no processo de satisfação de necessidades. Nessa confrontação, a

idéia dominante é a de que, se houvesse emprego para todos, a assistência

social não seria necessária. Mas, como o mercado é imperfeito, ela é tolerável

desde que não fira a ética do trabalho e não reforce a propensão do pobre ao

parasitismo. Assim, a assistência social torna-se alvo de mais duas incoerentes

prenoções: a) embora seja, por natureza, desmercadorizável, é avaliada pelo

critério da mercadorização; e b) embora substitua a falta de trabalho, que é tido

como nobre, ela é encarada como um recurso ignóbil. Impera, novamente aqui, a

força da ideologia ou da visão acrítica do significado não só da assistência social,

mas do próprio trabalho e das suas implicações sociais. Recorrendo a Galbraith

(1992:21), é válido lembrar que, modernamente, não há maior ilusão, ou mesmo

fraude, do que utilizar indistintamente o termo trabalho para referirmos-nos ao que,

para alguns, é desinteressante, doloroso, degradante e mal pago e, para outros, é

agradável, socialmente gratificante e economicamente compensador. As

evidências têm mostrado em toda parte que, dependendo do trabalho, ele também

pode ser ignóbil e funcionar como "armadilha da pobreza", tanto que muitos

trabalhadores são demandantes da assistência social.

II

Diante dessa percepção dominante, não é de admirar a forte resistência

oferecida, no Brasil, contra esforços recentes, amparados pela Constituição

Federal de 1988, de transformar a assistência social em área valorizada de

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política pública. É que essa mudança constitui, de fato, uma verdadeira revolução

no campo da proteção social brasileira, exigindo não só a alteração de

paradigmas, concepções, legislação e diretrizes operacionais, mas o rompimento

com a antiga cultura conservadora que se baseava em arraigados mecanismos

viciosos de atenção à pobreza como: paternalismo, clientelismo, fisiologismo,

dentre outros.

Por isso, falar de assistência social como política, e não como ação guiada

pela improvisação, pela intuição e pelo sentimentalismo (por mais bem-

intencionados que sejam), é falar de um processo complexo que, embora não

descarte o sentimento (de cooperação, de solidariedade e até de indignação

diante das iniqüidades sociais), é ao mesmo tempo racional ético e cívico.

Racional, porque toda política de intervenção na realidade, assumida pelos

poderes públicos, com o aval e controle da Sociedade, deve resultar de um

conjunto articulado e discernido de decisões coletivas que, por sua vez, se baseia

em indicadores científicos. Isso significa que a racionalidade dessa espécie de

política está no fato de ela ser informada por estudos, pesquisas, diagnósticos e

estar sujeita a permanente avaliação, especialmente no que se refere aos seus

resultados e impactos. Nesse sentido, a política a que estamos nos referindo tem

uma conotação particular. Não se trata de "jogada de mestres" ou de "manobras

geniais" de velhas "raposas", tão valorizadas pelo senso comum, e nem mesmo

de procedimentos habituais da vida pública, como: filiação em partidos,

articulações, candidaturas, militâncias, eleições, voto. Trata-se, mais exatamente,

de um processo (geralmente conflituoso) de escolha e tomada de decisões

coletivas, com vista à construção de planos de ação voltados para a satisfação

sistemática, continuada e previsível de necessidades sociais. Ou melhor, trata-se

de um processo que implica não só gestão e aplicação de programas, serviços e

recursos mas, tendo como principal compromisso a melhor satisfação possível de

necessidade sociais.

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Ético, porque o combate às iniqüidades sociais, mais do que um ato de

eficácia administrativa, constitui uma responsabilidade moral que nenhum governo

sério deve abdicar. Contra o egoísmo imoral de se tirar proveito ou fazer vista

grossa, da fome, da miséria, da ignorância e da morte prematura de milhares de

pessoas devastadas pela pobreza extrema, está se generalizando, tanto no Brasil

como no exterior, o sentimento de que é moralmente condenável não se fazer "de

tudo" diante dessas calamidades sociais. Daí a atual rejeição ao velho provérbio

chinês - tão difundido e aceito no Brasil - que condena o ato de dar o peixe ao

pobre, em vez de dar-lhe a vara de pesca ou ensiná-lo a pescar, porque tal ditado

cria uma alternativa improcedente ao confrontar duas necessidades que, na

verdade, são complementares: dar o peixe e a condição de pescar (Bruto da

Costa, 1998). Assim, o velho adágio abstrai, inconseqüentemente, o fato de que

para que alguém possa fazer ou aprender alguma coisa é preciso, antes, ter as

condições básicas (físicas e de autonomia) para assim proceder, condições estas

que, na falta de recursos pessoais, devem ser garantidas e/ou providas pelo

Estado (Doyal & Gough, 1991). Portanto, contrariando o popular provérbio chinês,

na ausência de condições básicas deve-se dar, sim, o peixe, a vara de pesca e o

ensinamento de como pescar, para que qualquer pessoa possa ter condições

suficientes para viver e exercitar a sua capacidade de participação social. E é esse

entendimento que deverá eleger a justiça social como a principal referência da

política brasileira de assistência social.

A política de assistência social é também processo cívico, porque deve ter

vinculação inequívoca com os direitos de cidadania social, visando concretizá-Ios.

Concretizar direitos sociais significa prestar à população, como dever do Estado,

um conjunto de benefícios e serviços que lhe é devido, em resposta às suas

necessidades sociais. Sendo assim, o direito a ser concretizado pela política de

assistência social afigura-se, ao mesmo tempo, como um dever de prestação por

parte do Estado e um direito de crédito por parte da população àquilo que lhe é

essencial para garantir a sua qualidade de vida e a sua participação cidadã (Pisón,

1998).

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O caráter de prestação e de crédito dos direitos sociais os diferencia dos

direitos civis e políticos que, por se regerem pelo princípio da liberdade, colocam-

se, inclusive, contra o Estado, para impedir que este interfira nas esferas

individuais protegidas. É por isso que estes direitos são comumente chamados de

direitos de liberdade negativa (de herança kantiana), porque negam a intervenção

do Estado nos assuntos privados. Já os direitos sociais, por se regerem pelo

princípio da igualdade e da justiça social, pressupõem uma postura ativa e positiva

do Estado, que consiste em prover e fazer o que for devido ao cidadão que, como

tal, se converte em credor e titular legítimo desse atendimento.

É com base nesse referencial racional, ético e cívico que, desde 1988, com

a promulgação da Constituição Federal, diz-se que a assistência social no Brasil

constitui uma política publica, um direito de cidadania e um componente da

seguridade social.

Mas, o que isso realmente significa? O que vem a ser exatamente a

assistência social assim reconceituada? É importante qualificar esses conceitos,

pois é só a partir dessa qualificação que poderemos melhor compreender o

significado e o alcance da atual Política Nacional de Assistência Social (PNAS),

aprovada pela Resolução n. 207-CNAS, 16.12.1998.

III

Em primeiro lugar, é preciso deixar claro que a assistência social de que

falam a Constituição Federal de 1988, a Lei Orgânica da Assistência Social

(LOAS) - que regulamenta os artigos 203 e 204 da referida Constituição - e, mais

recentemente, a PNAS é uma política social pertencente ao gênero política

pública. É, portanto, uma política social pública, como o são a saúde, a

previdência, a educação etc. Mas, o que vem a ser uma política pública?

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Comecemos pelo que ela não é. Política pública não é sinônimo de política

estatal. A palavra "pública", que acompanha a palavra "política", não tem uma

identificação exclusiva com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa

como res publica, isto é, coisa de todos, e, por isso, algo que compromete,

simultaneamente, o Estado e a sociedade. É, em outras palavras, ação pública, na

qual, além do Estado, a sociedade se faz presente, ganhando representatividade,

poder de decisão e condições de exercer o controle sobre a sua própria

reprodução e sobre os atos e decisões do governo e do mercado. É o que

preferimos chamar de controle democrático exercido pelo cidadão comum, porque

é um controle coletivo, que emana da base da sociedade, em prol da ampliação

da democracia e da cidadania,

Quando se fala em res publica ou república, está se falando, também, de

uma forma de organização política que se pauta pelo interesse comum, da

comunidade, da soberania popular e não da soberania dos que governam. Numa

República, os governantes não são os soberanos; são, como diz Rousseau,

funcionários do povo, estando, por isso, a serviço deste. É essa soberania que dá

ao povo a faculdade de manifestar a sua vontade como vontade geral - que deve

ser respeitada e incorporada nas leis -, assim como a legitimidade do controle

democrático por ele exercido.

Por outro lado, a palavra política, que compõe o conceito composto "política

pública", tem, como já mencionado, uma conotação específica. Refere-se a

planos, estratégias ou medidas de ação coletiva, formulados e executados com

vista ao atendimento de legítimas demandas e necessidades sociais.

Política pública significa, portanto, ação coletiva que tem por função

concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e - previstos nas leis. Ou,

em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis só têm

aplicabilidade por meio de políticas públicas correspondentes, as quais, por sua

vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e serviços. Por

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conseguinte, não tem sentido falar de desarticulação entre direito e política se nos

guiarmos por essa perspectiva.

É, pois, por meio das políticas públicas que são formulados, desenvolvidos

e postos em prática programas de distribuição de bens e serviços, regulados e

providos pelo Estado, com a participação e o controle da sociedade. Porém, a

relação da sociedade com o Estado na operacionalização dessa política nem

sempre é de reciprocidade, aliança e parceria, como parece indicar o discurso

corrente, mas, principalmente, de competição e conflito, que devem ser

trabalhados em prol do aperfeiçoamento da política e do interesse publico.

Outra qualificação necessária é a da assistência social como direito. Mas,

também aqui, cabem indagações: com que direitos a assistência social se

identifica? Que direitos, na condição de política pública, ela concretiza?

Como vimos, os direitos com os quais a assistência social se identifica são

os direitos sociais e não os individuais - civis e políticos -, embora ela tenha no seu

horizonte o fortalecimento desses últimos direitos. É como diz Plant (1998): sem

direitos sociais (ligados ao princípio da igualdade) os direitos individuais (civis e

políticos, ligados ao princípio da liberdade negativa) tornar-se-ão abstratos. A

assistência social se identifica com os direitos sociais porque são esses direitos

que têm como perspectiva a eqüidade, a justiça social e exigem atitudes positivas,

ativas ou intervencionistas do Estado para, de par com a sociedade, transformar

esses valores em realidade. Daí porque, no campo da assistência social, a

decisiva participação do Estado, seja como regulador, seja como provedor ou

garantia de direitos é considerada fundamental. A tendência dominante, da qual

compartilha a PNAS, é a de dar pouca ênfase à provisão social como

responsabilidade estatal, em troca da ênfase na contribuição da sociedade, o que

gera polêmica porque – conforme está implícito na LOAS - só o Estado pode

garantir direitos, bem como a gratuidade de benefícios e serviços que constitui

uma característica básica da política de assistência social.

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No contexto da cidadania, os direitos sociais são os mais dinâmicos e,

conseqüentemente, os que mais têm se multiplicado e se especializado (Bobbio,

1992). É possível identificar, nos últimos vinte anos, o aparecimento de novos

sujeitos ou titulares de direitos, cujas garantias legais se especificaram guiadas

pelo critério das diferenças ou das particularidades concretas que distinguem

esses sujeitos entre si: idosos, crianças, mulheres, portadores de deficiências,

gerações futuras. Esta não é a tendência das garantias dos direitos individuais,

pois estes concebem o cidadão como sujeito genérico e abstrato.

Como direito social, a assistência social não deve estar voltada apenas

para a satisfação de necessidades biológicas ou naturais. O ser humano, por mais

brutalizado que seja, é um ser social e, como tal, é dotado de dimensões

emocionais, cognitivas e de capacidade de aprendizagem, que devem ser

consideradas pelas políticas públicas (Marx, 1977; Heller, 1998). Isso explica por

que a política de assistência social, além de dever se preocupar com a provisão

de bens materiais ("dar o peixe"), tem que contribuir para a efetiva concretização

do direito do ser humano á autonomia, à informação, à convivência familiar e

comunitária saudável, ao desenvolvimento intelectual, às oportunidades de

participação e ao usufruto do progresso ("dar as condições para pescar").

Além disso, como direito social por excelência, a assistência social tem que

ser desmercadorizada. Isso significa que o seu destinatário deve usufruir dos

benefícios que lhe são devidos como uma questão de direito e não de cálculo

contratual, atuarial ou contábil. É preciso ter em mente que a assistência social é a

única política pública eminentemente social e, por isso, ela se descaracterizará se

fizer qualquer concessão às exigências utilitaristas do mercado (Esping-

Andersen, 1991). "A mera presença da previdência e da assistência [diz Esping-

Andersen] não gera necessariamente uma desmercadorização significativa se não

emancipar substancialmente os indivíduos da dependência do mercado" (p. 102).

Afinal, a assistência existe para atender às necessidades sociais, colocando-se

como um contraponto à lógica da rentabilidade econômica. Portanto, não faz

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sentido tal política cobrar dos credores de uma considerável dívida social qualquer

tipo de contrapartida. Por isso, além de ela ser gratuita e não contributiva, nos

termos da LOAS, não deve funcionar como mercadoria ou valor de troca mercantil.

E toda instituição de assistência social deve ser, por natureza e definição, sem fins

lucrativos, a par de ter finalidade pública. Na verdade, as entidades de assistência

social, antes de se autodenominarem não-govemamentais, deveriam denominar-

se não-mercantis (Wolfe, 1991).

A assistência social também é componente da seguridade social porque

integra e define um veio da seguridade, que é a sua dimensão distributiva, por

oposição à dimensão contributiva definida pela previdência social. Além disso, ela

deve agir não só no sentido de livrar os seus destinatários dos infortúnios do

presente, mas também das incertezas do amanhã, protegendo-os

preventivamente das adversidades causadas por enfermidades, velhice,

abandono, desemprego, desagregação familiar etc. É nesse sentido que ela deve

funcionar como uma rede de proteção impeditiva da pobreza extrema.

Trata-se, assim, a política de assistência social, de medida ativa e positiva

que, além de procurar corrigir injustiças, visa prevenir situações de vulnerabilidade

e riscos sociais que representam ameaças, perdas e danos a vários segmentos

sociais.

IV

Com base no exposto, pode-se definir a, política de assistência social como

a política de seguridade social que visa, de forma gratuita e desmercadorizada,

contribuir para a melhoria das condições de vida e de cidadania da população

pobre mediante três procedimentos básicos:

a) provimento público de benefícios e serviços básicos como direito de

todos;

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b) inclusão no circuito de bens, serviços e direitos de segmentos sociais

situados à margem desses frutos do progresso;

c) manutenção da inclusão supra citada e estímulo ao acesso a

patamares mais elevados de vida e de cidadania, mediante o

desenvolvimento de ações integradas no âmbito das políticas públicas.

Isso significa que a política de assistência social brasileira, além de dever

constituir a rede de proteção já mencionada, deve funcionar como uma espécie de

alavanca para incluir no circuito dos bens, serviços e direitos existentes na

sociedade grupos sociais injustamente impedidos dessa participação. Sendo

assim, ela não estaria voltada exclusivamente para a pobreza absoluta, mas,

também, para a pobreza relativa ou para a desigualdade social, que,

contemporaneamente, vem aumentando o fosso entre ricos e pobres e sendo

identificada com o processo de exclusão social. Ademais, ela não estaria

desgarrada das demais políticas socioeconômicas e muito menos agiria para

desmantelá-Ias ou substituí-Ias, como quer a ideologia liberal com a sua proposta

de focalização na pobreza extrema. Ao contrário, ela funcionaria para fortalecer as

condições de eficácia das demais políticas sociais e econômicas, tendo em vista o

combate integrado à pobreza e à reprodução desta entre as novas gerações.

Tal concepção apóia-se na premissa de que, com o reconhecimento da

política de assistência social como mecanismo de concretização de direitos

sociais, rompe-se com a visão conntratualista de proteção social - que exige

sempre contrapartidas do beneficiário - e instaura-se uma proteção incondicional

baseada no status de cidadania - que dispensa qualquer tipo de contrapartida ou

condição. Em outras palavras (como está contido no documento elaborado pelo

Grupo de Trabalho para a Reestruturação da Previdência Social, coordenado, em

1996, por Wanderley Guilherme dos Santos): o direito básico social perante o qual

todo cidadão é, em tese, titular deve ser garantido independentemente da

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capacidade do indivíduo de contribuir para o financiamento dos benefícios e

serviços que recebe.

Por outro lado, o estabelecimento de básicos sociais não deve se restringir

a um quantum monetário e nem se reger pelo critério da menor elegibilidade - que

consiste na menor provisão possível para não competir sequer com o pior salário.

Embora esse critério esteja presente na Lei Orgânica da Assistência Social

(LOAS) e, de certa forma, seja endossado pela PNAS, sugerimos o seu

alargamento ou a sua superação, pois ele é uma herança retrógrada do sistema

de proteção social do século XIX, sob influência da ideologia liberal. De fato,

nesse século, sob a hegemonia do liberalismo clássico, pregava-se a eliminação

da proteção condigna aos pobres e a instauração de uma modalidade irrisória e

estigmatizante de provisão social pública, para que esta não entrasse em conflito

com o livre desenvolvimento do mercado e com os valores comerciais de um

capitalismo concorrencial em franca expansão. Donde a ênfase, a partir de então,

na ética capitalista do trabalho que, sob o pretexto de proteger os salários,

enclausurava na pobreza quem não era assalariado ou não vendia a sua força de

trabalho aos detentores dos meios de produção.

Quanto às funções da assistência social, concebemos basicamente duas,

considerando a realidade brasileira contemporânea:

a) uma, resgatadora e concretizadora de direitos, mediante a qual

poderão ser criados esquemas de participação de significativas parcelas

da população no circuito das oportunidades, bens, serviços e direitos

existentes na sociedade;

b) outra, mantenedora dessa participação, mediante a qual poderão ser

criados esquemas preventivos contra o seu impedimento.

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Tanto uma como outra função poderão promover indivíduos e grupos e

induzir a política de assistência social a estabelecer nexos orgânicos com as

demais políticas públicas, alargando, dessa forma, as suas possibilidades de

eficácia. Por isso, não tem sentido separar - como o faz a PNAS - as funções de

promoção da assistência social das de inserção, prevenção e proteção, pois a

política pública que concretiza direitos é inerentemente promotora e otimizadora

de satisfações de necessidades. É com base nesse entendimento que também

não vemos sentido no fato de a política de assistência social ter como objetivo

primordial a provisão de mínimos sociais, pois nenhuma política pública

concretizadora de direitos visa ao mínimo de atendimento, mas ao essencial, que

deverá ser crescentemente otimizado.

Ao exercer as referidas funções, a assistência social reconceitua-se,

assumindo as seguintes características:

a) embora não seja em si mesma universal, já que tem como destinatários

segmentos sociais particulares (crianças e adolescentes carentes, idosos,

pessoas portadoras de deficiência e famílias sem condições de se auto-sustentar,

desempregados e empregados de baixa renda), ela deve realizar uma necessária

tarefa universalizadora ao incorporar e manter incorporados no circuito das

institucionalidades prevalecentes (direitos, leis, políticas) esses destinatários;

b) por ser gratuita e sem fins lucrativos, automaticamente prevê o efetivo

comprometimento do Estado e o envolvimento desinteressado da sociedade na

regulação, na provisão e no controle democrático de sua operacionalização. E é

só nesse sentido que ela funcionará como um espaço publico, onde o Estado

como a sociedade se farão presentes colocando-se a serviço de interesses

coletivos.

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Tendo em vista essa nova concepção, a política de assistência social

deverá romper com todos os vícios ou anacronismos que, em seu nome,

vigoraram no passado e ainda se impõem erroneamente no presente, a saber:

a) predomínio do principio da incerteza na distribuição de benefícios e

serviços e, conseqüentemente, da proliferação de ações voluntaristas e

improvisadas, sem a devida regulação estatal e sem controle

democrático;

b) ausência de garantias legais e de amparo jurídico no seu

processamento;

c) desperdício de recursos e superposição de provisões;

d) focalização na pobreza extrema, com o conseqüente desamparo de

segmentos sociais que, a despeito de não serem miseráveis, são pobres

e vulneráveis à miséria; por isso, tais segmentos, se deixados à sua

própria sorte, tendem a engrossar as fileiras da indigência ou do trabalho

degradante (este é o caso do Benefício de Prestação Continuada regido

pela LOAS);

e) ausência de vínculos orgânicos entre a assistência social e as demais

políticas públicas;

f) cultivo do estigma, mediante a imposição constrangedora e punitiva do

critério da menor elegibilidade; dos testes de meios (ou comprovações

vexatórias de pobreza); e da fraudemania, de acordo com a qual todo

pobre, em vez de ser tratado como um cidadão que se habilita a fazer uso

de um direito que lhe é devido sem condições, é visto como um suspeito

de fraudar o sistema de proteção social pública. Impera, portanto, nessa

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modalidade de prática assistencial, a suspeição, em lugar da empatia, na

relação entre as Instituições de assistência social e seus destinatários.

Por fim, entendemos que existem dois tipos de destinatários da política de

assistência social, compatíveis com as suas funções:

a) o destinatário da ação resgatadora de direitos é todo cidadão que, por

razões pessoais, sociais ou de calamidade pública, encontra-se,

temporária ou permanentemente, sob o jugo de condições de vida e de

cidadania inferiores ao padrão básico julgado socialmente satisfatório.

Fazem parte deste rol de destinatários tanto o tradicional público-alvo da

assistência social - os incapacitados físicas, mental ou juridicamente -

quanto adultos física e mentalmente capazes para o trabalho mas que,

por motivos alheios à sua vontade, tornaram-se invalidados socialmente

devido à interrupção ou ao rebaixamento da sua produtividade e do seu

salário.

b) o destinatário da ação preventiva, mantenedora da participação social,

é todo cidadão que, embora usufrua do padrão básico julgado

socialmente satisfatório, apresenta vulnerabilidades e enfrenta riscos que

o impedem de permanecer, pelo seu próprio esforço, nesse patamar, ou

de superá-Io.

Quanto à família, apontada pela PNAS como o destinatário e parceiro

privilegiado do Estado, é bom esclarecer que:

• há, hoje em dia, vários tipos de família. Essa variedade tem que ser

levada em conta quando se elege o núcleo familiar como a principal

fonte prestadora de assistência social privada. A visão tradicional da

família nuclear, constituída de pai, mãe e três ou quatro filhos, tendo

o homem como o cabeça de casal, não mais corresponde à

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realidade. A principal mudança nesse padrão doméstico reside na

ampla participação das mulheres no mercado de trabalho, nas

escolas, na chefia da casa, na militância política etc., o que reduz em

muito a tradicional disponibilidade feminina para exercer a liderança

da assistência no âmbito do lar;

• O crescimento do número de famílias uniparentais (de um só genitor)

tem representado outra mudança significativa na estrutura familiar.

Os divórcios e os novos casamentos tornam complexas as redes de

parentesco e as responsabilidades domésticas. As implicações

dessa complexidade ainda precisam ser investigadas para ser

melhor enfrentadas pelas políticas sociais, notadamente pela política

de assistência social;

• dada a diversidade das estruturas familiares modernas, tem sido

difícil, mesmo nos países desenvolvidos, conceber uma política de

assistência que dê conta das diferentes necessidades apresentadas

pelo conjunto heterogêneo das famílias. Uma única estratégia

política pode afetar de diferentes maneiras famílias diversas;

• O resgate contemporâneo da família, em escala internacional, como

a principal fonte de proteção social na esfera privada, ao lado da

comunidade local, da vizinhança, dos amigos próximos, enfim, dos

grupos informais, no dizer de Johnson (1990), tem sido considerado

não só como um olhar conservador nostálgico para o passado, mas,

principalmente, como parte de um amplo plano de privatização dos

serviços de bem-estar social.

Por isso, cremos que qualquer política que vise reforçar o papel da família e

dos grupos informais na provisão social tem, em primeiro lugar, de levar em conta

as novas estruturas familiares e comunitárias e a sua variedade. Após isso, é

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essencial precisar, com exatidão, a ideologia que está por trás dessa política, bem

como as possibilidades e os limites reais da contribuição desses grupos, para que

eles não venham a arcar, indevidamente, com responsabilidades e garantias que

competem predominantemente ao Estado.

V

Por fim, acreditamos que, com base nessas reflexões, seja possível pensar

numa política de assistência social em que:

a) o seu objeto de atenção deixe de ser uma anomalia social para ser um

fenômeno dotado de regularidade histórica e passível de explicação e

tratamento científicos;

b) o seu destinatário deixe de ser o miserável para ser uma coletividade

definida a partir dos conceitos de pobreza relativa ou desigualdade social,

em contraposição ao conceito de pobreza absoluta ou extrema. Isso

exigirá que a assistência social se organize não em torno de uma

clientela, mas de necessidades sociais determinadas por fatores

estruturais e históricos.

Uma tal assistência terá de desenvolver um constante esforço de

aproximação e de entrosamento com as demais políticas sociais e com a política

econômica, na arena política, com vista à construção de projetos articulados de

atenção às necessidades sociais. Isso, por sua vez, exigirá duas principais

providências, que constituem, na verdade, grandes desafios para a experiência

brasileira de bem-estar:

a) o enfrentamento da questão da redistribuição relativa de renda e de

riqueza, que está no cerne da política de financiamento da assistência

social e dos gastos públicos para a área. A nosso ver, para que a

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assistência social possa se afirmar como uma política social pública

voltada para as necessidades sociais, ela tem que ser redistributiva (e não

só distributiva) e contar com receitas decorrentes de políticas tributárias

progressivas e com outros recursos de origem não contributiva, que não

onerem os pequenos e médios assalariados;

b) a reorganização da assistência social numa estrutura descentralizada e

participativa, tal como preconiza a Constituição Federal brasileira, de

1988. Contudo, há que se ter o cuidado de qualificar com clareza essas

descentralização e participação, para não se cometer enganos e

retrocessos no campo da assistência social. A descentralização que se

afigura mais apropriada aos avanços sociais contidos na Constituição é

aquela que não desobrigue o Estado de suas responsabilidades sociais e

não onere a sociedade com tarefas e encargos que não lhe competem.

Tal proposta difere da descentralização inspirada num modelo pluralista

residual (Mishra, 1990) que visa, acima de tudo, à recuperação da

economia e à diminuição do gasto público na área social, ressuscitando

velhas fórmulas de auto-ajuda e da ajuda mútua, que não são

consistentes na prática e nem asseguram direitos.

Só assim teremos uma política de assistência social mais compatível com a

magnitude e a complexidade da pobreza brasileira, a qual afeta cerca de 50

milhões de pessoas (segundo dados oficiais, 30% da população do país vive com

menos de um salário mínimo). Isso mostra que o Brasil é um dos países mais

injustos do mundo, apesar de não ser propriamente pobre, já que ocupa um lugar

relevante no ranking das economias internacionais. Essa injustiça assenta-se

numa desigualdade pouco comum, se comparada com a média das desigualdades

mundiais. Se o nível de desigualdade brasileira diz um estudo do IPEA - fosse

parecido com a média da desigualdade mundial, o Brasil teria 10% de pobres, e

não os atuais 30%, e a distância entre ricos e pobres seria menos gritante do que

a existente. É que, enquanto, na média mundial, os rendimentos dos 10% mais

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ricos são cinco vezes maiores do que os dos 40% mais pobres, no Brasil essa

distância é 30 vezes maior.

Estão postos, assim, para a política de assistência social brasileira, desafios

ingentes que estão a requerer maior comprometimento do Estado e controle

democrático por parte da sociedade, para que a desigualdade social torne-se não

uma preocupação tópica e circunstancial de governos locais, mas uma prioridade

pública impostergável da vontade política nacional.

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